Amparo contra el INE

Al concluir el proceso electoral de 2015, la Comisin de Fiscalizacin del

INE detect que los partidos polticos no haban ejercido la totalidad del
financiamiento cuyo destino era la promocin del voto; sin embargo, el
Consejo General desestim el reintegro de los 286 millones de pesos no
ejercidos. Los autores exponen los argumentos por los cuales esta decisin
es inconstitucional y explican por qu la va correcta para impugnar la
resolucin del INE es el juicio de amparo.
El pasado 13 de agosto, un grupo de 32 ciudadanos y la ONG Transparencia
Mexicana promovieron dos juicios de amparo en contra de la resolucin del
Consejo General del INE[1] tomada en sesin extraordinaria del 20 de julio
anterior, que en violacin a lo dispuesto en el artculo 41 de la Constitucin
federal permiti a los partidos polticos apropiarse de 286 millones de pesos
correspondientes a los remanentes del financiamiento pblico destinado a
la promocin del voto en el proceso electoral de 2015.
Lo inusual es que los juicios se plantearon en va de amparo y no a travs
de alguno de los medios de impugnacin ante el Tribunal Federal Electoral.
[2] Los cuestionamientos son entendibles: por qu acudir a los tribunales
de amparo si la resolucin fue emitida por un rgano constitucional
autnomo con competencia exclusiva en materia electoral?[3] Por qu
desestimar la competencia del Tribunal Federal Electoral para resolver la
constitucionalidad de la resolucin del INE del 20 de julio de 2015? Si el
artculo 61, fraccin XV, de la Ley de Amparo de manera expresa establece
la improcedencia de este juicio en contra de las resoluciones o
declaraciones de las autoridades competentes en materia electoral, por
qu insistir en promover los juicios de amparo? La materia debatida en los
amparos es electoral o se ubica en el mbito de las finanzas pblicas?
Las respuestas a estas preguntas definieron la estrategia procesal en este
asunto. Nuestras conclusiones son las que se exponen en este artculo, con
la conviccin, ya ratificada por dos jueces de distrito,[4] de que la va
correcta para impugnar la resolucin del INE es el juicio de amparo.
La litis en los juicios de amparo
Para comprender la litis en los juicios de amparo es necesario considerar
que el artculo 41 de la Constitucin federal regula tres clases de
financiamiento pblico para los partidos polticos:
Uno para actividades ordinarias como renta de inmuebles, pago de salarios,
compra de materiales de oficina, etctera.
Otro para actividades especficas como educacin, capacitacin,
investigacin y labores editoriales, por ejemplo.

Uno ms destinado a los gastos de campaa, que slo se otorga en los aos
en que se realizan elecciones federales, y que por ello cabe calificarlo como
etiquetado.
Los tres tipos de financiamiento resultan diversos tanto en sus fines como
por el momento en que habrn de ser entregados a los partidos. No hay
posibilidades de que los mismos se combinen o se mezclen entre s, pues
ello implicara que se les d un fin diverso al que marca la Constitucin
federal. Este criterio fue sostenido por el pleno de la SCJN[5] en los
siguientes trminos: A diferencia de lo anterior, las ministraciones
tendientes a la obtencin del voto durante los procesos electorales
constituyen recursos que deben aplicarse tambin nica y exclusivamente
en forma intermitente de acuerdo al pulso de los procesos electorales, ya
sea en forma directa mediante la adquisicin de propaganda, o bien en
forma indirecta, aplicando los fondos a reforzar la estructura orgnica
partidista.
[] la Constitucin federal no autoriz que los fondos de unas y otras
ministraciones se ajusten o se combinen, y mucho menos que se sumen
sus montos [] lo cual no resulta constitucionalmente admisible porque
significa incrementar el gasto ordinario con erogaciones que no son
continuas o permanentes, y restar a cambio, en una cantidad equivalente,
los fondos intermitentes para la obtencin del voto, suma de dinero que
adems ya no ser fiscalizada para efectos del control de los recursos
aplicados durante las campaas.[6]
Ahora bien, al concluir el proceso electoral de 2015 la Comisin de
Fiscalizacin del INE detect que los partidos polticos no haban ejercido la
totalidad del financiamiento pblico etiquetado cuyo destino era la
promocin del voto. En funcin de ello propuso a su Consejo General que
ordenara a los partidos el reintegro, a la Tesorera de la Federacin, de 286
millones de pesos identificados con dichos remanentes.
Sin embargo, en sesin celebrada el 20 de julio y con votacin mayoritaria
de los consejeros Lorenzo Crdova, Ciro Murayama, Marco Antonio Baos,
Adriana Favela, Enrique Andrade y Arturo Snchez, el Consejo General del
INE desestim la propuesta de su Comisin de Fiscalizacin. Esto es
inconstitucional por las razones que se sintetizan a continuacin:
El INE carece de facultades para modificar el destino de los recursos
etiquetados para las campaas electorales de 2015, dado que esa facultad
la tiene en exclusiva la Cmara de Diputados.
En sentido opuesto a lo resuelto por la SCJN, el INE autoriz que los
recursos tendientes a la obtencin del voto durante los procesos
electorales se combinaran y se mezclaran con el financiamiento para
actividades ordinarias y especficas de los partidos polticos, lo que
actualiza la violacin del artculo 134, primer prrafo de la Constitucin
federal, que establece los principios de eficiencia, eficacia, economa,

transparencia y honradez en la administracin de los recursos pblicos del

Estado.[7]
En vas de hecho, el INE aument el presupuesto de los partidos polticos
destinado a actividades ordinarias y especficas, en una proporcin
equivalente al importe de los remanentes de los recursos etiquetados que
no se reintegra- ron a la Tesorera de la Federacin.
La resolucin del INE concierne a las finanzas pblicas del Estado
Est fuera de discusin que la resolucin emitida en la sesin extraordinaria
de INE el 20 de julio de 2015 es un acto formalmente electoral, al provenir
del nico rgano competente en esta materia. Por ello, en apariencia el
Tribunal Federal Electoral sera quien en exclusiva pudiera pronunciarse
sobre la constitucionalidad de dicha resolucin, al ser, como lo dispone el
artculo 99, primer prrafo de la Constitucin federal, la mxima autoridad
jurisdiccional en la materia y rgano especializado del Poder Judicial de la
Federacin, cuyo prrafo cuarto, adems, establece lo siguiente [las
cursivas son nuestras]: Al Tribunal Electoral le corresponde resolver en
forma definitiva e inatacable, en los trminos de esta Constitucin y segn
lo disponga la ley, sobre:
I. Las impugnaciones en las elecciones federales de diputados y senadores.
II. Las impugnaciones que se presenten sobre la eleccin de presidente de
los Estados Unidos Mexicanos que sern resueltas en nica instancia por la
Sala Superior [].
III. Las impugnaciones de actos y resoluciones de la autoridad electoral
federal, distintas a las sealadas en las dos fracciones anteriores, que violen
normas constitucionales o legales.
Sin embargo, la litis en los juicios de amparo se centra en un tema
relacionado con las finanzas pblicas federales: el injustificado uso y
aplicacin por parte de los partidos polticos de los recursos etiquetados,
que les permiti apropiarse de 286 millones de pesos sin respeto alguno a
los principios de eficiencia, eficacia, economa, transparencia y honradez
que rigen las finanzas pblicas del Estado.
De ah que la materia cuestionada en los juicios de amparo concierna a las
finanzas pblicas del Estado, sin relacin alguna con el tema electoral.
Por qu el amparo y no el Tribunal Federal Electoral?
Como se seal, la litis en los juicios de amparo atae al uso y destino de
recursos pblicos, desde la perspectiva del agravio ocasionado a los
ciudadanos que pagamos impuestos, y no de los partidos polticos y de los
candidatos que se benefician del financiamiento pblico. En esto radica la
diferencia esencial de la controversia propuesta por el grupo de 32
ciudadanos y de la ONG Transparencia Mexicana, que ni son partidos ni

fueron candidatos, lo que les priva de la oportunidad de acudir al Tribunal

Federal Electoral a defender los derechos objetivos relacionados con las
finanzas pblicas del Estado.
En efecto, conforme a la Ley de Medios de Impugnacin Electoral,[8] la
legitimacin para promover los juicios y recursos ante dicho tribunal la
tienen: a) los partidos polticos; b) los servidores del INE y del propio
tribunal en conflictos laborales, y c) quienes son sancionados por
violaciones a la legislacin electoral.
El nico medio de impugnacin que, en apariencia, los ciudadanos
podramos intentar en contra de la resolucin del INE, sera el juicio para la
proteccin de los derechos poltico electorales del ciudadano. Sin embargo,
dicho juicio est limitado a los casos de violaciones a los derechos de
votar, ser votado y de afiliacin libre y pacfica para tomar parte en los
asuntos polticos del pas, como lo establece el artculo 99, fraccin V, de
la Constitucin federal.[9] Esto, por lo tanto, ha dejado al grupo de 32
ciudadanos y a la ONG Transparencia Mexicana sin accin procesal alguna
ante el Tribunal Federal Electoral.
De este modo, el juicio de amparo es la nica instancia para restituir el
orden constitucional vulnerado, y si bien la Ley de Amparo determina la
improcedencia de este juicio contra las resoluciones o declaraciones de las
autoridades competentes en materia electoral,[10] esta causal no debe
limitar o anular el derecho humano al recurso judicial efectivo[11] de los
ciudadanos. Lo anterior exige la interpretacin conforme[12] del
respectivo precepto legal, a efecto de que la improcedencia del juicio de
amparo slo opere cuando se impugnen resoluciones del INE cuya materia
sustantiva sea estrictamente electoral.
Por qu existe inters legtimo en los amparos?
a) El inters legtimo del grupo de 32 ciudadanos se sustenta en cuatro
premisas:
Somos ciudadanos inscritos en el padrn electoral.
El nmero de ciudadanos inscritos en ese padrn es una variante que
determina el financiamiento de los partidos polticos.
El financiamiento pblico proviene de los impuestos que pagamos los
ciudadanos.
El financiamiento a las campaas electorales es un recurso pblico
etiquetado cuyo destino no puede cambiarse unilateral y arbitrariamente
por el INE. De lo anterior deriva la cualidad especfica de los ciudadanos
para acudir al amparo aduciendo un inters legtimo. Si somos los
destinatarios de las campaas polticas que buscan que votemos por alguna
de las alternativas que los partidos polticos nos ofrecen, entonces los
procesos electorales y su financiamiento con recursos pblicos nos ataen y

conciernen directamente.Por otra parte, al pagar impuestos los ciudadanos

asumimos una cualificacin especial en el amparo, para exigir al Estado el
cumplimento de las obligaciones que a su cargo se imponen en la
Convencin de la Naciones Unidas contra la Corrupcin,[13] en particular las
siguientes:
Aplicar y mantener una debida gestin de los asuntos pblicos y los bienes
pblicos.
Velar por la integridad, la transparencia y la obligacin de rendir cuentas.
Aumentar la transparencia respecto de la financiacin de candidaturas a
cargos pblicos electivos y, cuando proceda, respecto de la financiacin de
los partidos polticos.
b) Para la ONG Transparencia Mexicana el inters legtimo se fundamenta en
su objeto social, como lo ha resuelto la primera sala de la SCJN: As,
tratndose del inters legtimo de asociaciones civiles en defensa de
derechos colectivos, el juzgador debe realizar un estudio integral de la
naturaleza del derecho, el objeto social de la asociacin y la afectacin que
se alega.[14]
Ahora bien, de acuerdo con sus estatutos, la ONG Transparencia Mexicana
es una asociacin civil dedicada a combatir la corrupcin, generar
cambios concretos en el marco institucional y en la cultura de la legalidad
y promover la cultura de la constitucionalidad de la vida pblica y privada
del pas. Por lo tanto, se ubica en una cualificacin especial para, a travs
del juicio de amparo, exigir la correcta administracin de los recursos
pblicos.
De esta forma, la ONG est legitimada para exigir que el INE y los partidos
polticos cumplan con las obligaciones que les impone la Constitucin
federal y la Convencin de la Naciones Unidas contra la Corrupcin, no slo
en proteccin de su objeto social, sino tambin actuando por cuenta del
colectivo ciudadano afectado con la resolucin del 20 de julio de 2015.
A manera de conclusiones
Es indudable que el grupo de 32 ciudadanos y la ONG Transparencia
Mexicana no somos los destinatarios directos de la resolucin del INE. Sin
embargo, la concesin del amparo se traducira en un triple beneficio propio
del inters legtimo; a saber:
Que los partidos polticos, como entidades de inters pblico, satisfagan
los fines y cumplan con las obligaciones que les impone la Constitucin
federal y la Convencin de la Naciones Unidas contra la Corrupcin.
Que el financiamiento pblico etiquetado para las campaas polticas
cumpla con el destino para el que fue otorgado, y no para el sostenimiento
de las actividades ordinarias y especficas de los partidos polticos.

Que el INE obligue a los partidos polticos a devolver los 286 millones de
pesos por concepto de remanentes del financiamiento pblico etiquetado
para las campaas polticas de 2015.
Poco avanzaremos en la defensa de la Constitucin federal si los ciudadanos
permanecemos como simples espectadores frente a actos de autoridad que
transgredan el Estado de Derecho. Las reformas constitucionales en materia
de derechos humanos y de amparo expandieron el mbito de proteccin de
estos derechos. Nuestros amparos pretenden hacer efectiva esta intencin.

* Abogado por la Escuela Libre de Derecho y doctor en Derecho por la

UNAM.
** Abogado por la Universidad Autnoma de Puebla y doctor en Derecho por
la UNAM.
1. INE: Instituto Nacional Electoral.
2. Tribunal Federal Electoral: Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federacin.
3. El artculo 41, fraccin V, apartado A, de la Constitucin federal dispone:
El Instituto Nacional Electoral es un organismo pblico autnomo dotado de
personalidad jurdica y patrimonio propios [] El Instituto Nacional Electoral
ser autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y
funcionamiento y profesional en su desempeo.
4. La juez segunda de distrito en materia administrativa en el Distrito
Federal, Paula Mara Garca Villegas Snchez Cordero, conoce el juicio
presentado por la ONG Transparencia Mexicana en el expediente
1503/2015. Por su parte, el juez decimocuarto de distrito en materia
administrativa en el Distrito Federal, David Corts Martnez, conoce del
juicio presentado por los 32 ciudadanos, tramitado en el expediente
1490/2015.
5. SCJN: Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
6. Ejecutoria dictada en la accin de inconstitucionalidad 22/2014 y
acumuladas, p. 150. Las cursivas son nuestras.
7. Tesis 1a. CXLV/2009, cuyo rubro es el siguiente. gasto pblico. el artculo
134 de l a constitucin poltica de los estados unidos mexicanos eleva a
rango constitucional los principios de legalidad, eficiencia, eficacia,
economa, transparencia y honradez en esta materia.
8. Ley de Medios de Impugnacin Electoral: Ley General del Sistema de
Medios de Impugnacin en Materia Electoral.
9. Esta limitante se ratifica en los artculos 79 y 80 de la

Ley de Medios de Impugnacin Electoral.

10. Artculo 61, fraccin XV, de la Ley de Amparo.
11. El derecho humano al recurso judicial efectivo se reconoce en los
artculos 17 de la Constitucin federal y 25 de la Convencin Americana
sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos).
12. Este principio de interpretacin conforme de todas las normas del
ordenamiento a la Constitucin es una consecuencia elemental de la
concepcin del ordenamiento como una estructura coherente, como una
unidad o contexto. Es importante advertir que esta regla interpretativa
opera con carcter previo al juicio de invalidez. Es decir, que antes de
considerar a una norma jurdica como constitucionalmente invlida es
necesario agotar todas las posibilidades de encontrar en ella un significado
que la haga compatible con la Constitucin y que le permita, por tanto,
subsistir dentro del ordenamiento; de manera que slo en el caso de que
exista una clara incompatibilidad o una contradiccin insalvable entre la
norma ordinaria y la Constitucin, procedera declararla inconstitucional. En
esta lgica, el intrprete debe evitar en la medida de lo posible ese
desenlace e interpretar las normas de tal modo que la contradiccin no se
produzca y la norma pueda salvarse. Tesis 1 CCCXL/2013 (10),
interpretacin conforme. Naturaleza y alcances a la luz del principio por
persona.
13. Publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 27 de mayo de 2004.
14. Tesis 1 CLXVII/2015 (10), inters legtimo de asociaciones civiles en
defensa del derecho a la educacin. el juzgador debe analizar el derecho
cuestionado a l a luz de l a afectacin reclamada para determinar la
procedencia del juicio de amparo.