Arequipa 2009-2010: una visión no compartida

Óscar Ordóñez – CEDER*

Foto CIES
En el proceso electoral regional de 2006 distintas
agrupaciones académicas, empresariales y sociales
lograron colocar en la agenda de la nueva gestión
del Gobierno Regional de Arequipa, encabezada por
Juan Manuel Guillén, un conjunto de “plataformas
estratégicas”, hojas de ruta para el “buen gobierno” y
compromisos de voluntad y de decisión política. Entre
todas estas líneas se pueden extraer algunos desafíos
más o menos claros:

• Primero: desarrollo de infraestructura de soporte

para la producción y el consumo.
• Segundo: investigación y desarrollo tecnológicos
orientados a agregarle valor a las cadenas
productivas promisorias y a fortalecer la oferta
El Gobierno Regional de Arequipa encaró una reforma en la gestión
exportable. pública que lo puso en la vitrina del proceso descentralista.
• Tercero: capacidad de atraer y de captar mayor
inversión privada para dinamizar la economía
regional y las economías locales.
• Cuarto: mejorar la calidad de los servicios públi- que, sin embargo, ha cambiado: el contexto. El con-
cos de educación y de salud con la finalidad de texto del período 2009-2010 estará escrito con los
combatir la exclusión y la pobreza, bastante más dígitos rojos del impacto de la crisis financiera inter-
marcadas, en la zona rural. nacional, con una desaceleración del crecimiento
• Quinto: impulsar un proceso de reordenamiento económico nacional, con la reducción del canon
y organización territorial. minero y de la inversión pública, y con una conflic-
tividad social y política encendida por el control y
En realidad, estos desafíos desbordan la acción y la el uso de recursos naturales y caracterizada por el
función exclusiva del Gobierno Regional e involucran sentido de “propiedad territorial” que ha invadido a
el esfuerzo de mayor número de actores económicos nuestras poblaciones.
y políticos de una región. Sin embargo, el encargo a
la nueva gestión fue liderar estos procesos y enmarcar
estos retos en sus planes estratégicos y de desarrollo «En el proceso electoral
concertado. regional de 2006 distintas
Una primera evaluación de estos dos años de gestión agrupaciones académicas,
regional permite reconocer que efectivamente estos empresariales y sociales
desafíos se han incorporado al papel y al discurso lograron colocar en la
oficial de la gestión actual. Resulta más difícil, en
cambio, exhibir los avances y resultados del ejercicio agenda de la nueva gestión
de un liderazgo no muy fortalecido. del Gobierno Regional de
Arequipa, encabezada por Juan
Por tal motivo, los desafíos de entonces (2007-2008)
son plenamente vigentes en la actualidad. Hay algo
Manuel Guillén, un conjunto
de “plataformas estratégicas”,
hojas de ruta para el “buen
 * Director del Centro de Estudios para el Desarrollo Regional,
gobierno” y compromisos de
CEDER, Arequipa. voluntad y de decisión política»

54 Economía y Sociedad 70, CIES, diciembre 2008

¿Qué se avanzó en el período «El contexto del período 2009-
2007-2008? 2010 estará escrito con los dígitos
El Gobierno Regional de Arequipa encaró una reforma rojos del impacto de la crisis
en la gestión pública que lo puso en la vitrina del financiera internacional, con una
proceso descentralista. desaceleración del crecimiento
Convirtió a las direcciones regionales en gerencias económico nacional, con la
regionales buscando una mayor relación ejecutiva y reducción del canon minero
decisional de los Sectores con el Gobierno Regional y y de la inversión pública, y
tratando de romper la dependencia burocrática entre
los sectores y los ministerios. con una conflictividad social y
política encendida por el control
Sin esperar la vigencia de la ley, asumió la iniciativa y el uso de recursos naturales y
de separar el Poder Ejecutivo (presidencia y vicepresi-
dencia) del Poder Legislativo (Consejo Regional). Creó
caracterizada por el sentido de
la Autoridad Regional del Medio Ambiente mucho “propiedad territorial” que ha
antes de que el Ejecutivo instalara el Ministerio del invadido a nuestras poblaciones»
Ambiente.

Estas medidas, no profundizadas suficientemente, de distribución de recursos (con la responsabilidad

todavía no logran demostrar su utilidad en términos de ejecución de los Gobiernos Locales), le permite
de eficiencia del planeamiento y de gestión sectorial actualmente al Gobierno Regional mejorar su
y regional. capacidad de gasto, llegar a poblaciones menos
atendidas y sacudirse parcialmente de las denuncias de
Por otro lado, en base a una negociación con el
ineficiencia ensayadas desde el Gobierno Central.
Gobierno Central se logró avanzar en la factibilidad
y en el compromiso de financiamiento de uno de los
El tema de la “calidad del gasto regional” todavía
proyectos más convocantes de Arequipa (Majes II -
figura como una materia pendiente.
Angostura) por el significado económico que tiene:
integrar 40 mil Has. a la superficie de cultivo regio-
Algunos ciudadanos, integrados en ese 15-20 por
nal, aumentar en 600 Mw. la generación energética
ciento de los que aprueban la gestión actual, argu-
de la región mediante las hidroeléctricas de Lluta y
mentarán que en estos dos años el gobierno de la
Lluclla, y la creación de 90 mil puestos de trabajo
región se ha mantenido distante de prácticas de
en el campo y 43 mil en la actividad agroindustrial
corrupción, de clientelismos y de conflictos socia-
y de servicios. Sin embargo, luego de casi un año, el
les, y que de esa manera también se abona a la
Gobierno Central, en una muestra de su discrecional
gobernabilidad de este territorio subnacional. Son
forma de asignar y de transferir presupuestos, aún no
cumple con el desembolso de la cuota inicial fijada
en 120 millones de dólares. Foto CIES

Desde un enfoque de desarrollo integral y equita-

tivo, la gestión de Guillén Benavides ha incrementado
significativamente las transferencias a las provincias
con menor desarrollo, apuntando contrapartidas
del Gobierno Regional en la ejecución de obras de
nivel local. Este importante avance se sustentó en la
negociación bilateral entre región y municipio. No
obedece a un sistema de coordinación interguber-
namental entre Gobiernos Regionales y Locales que
sirva para implementar políticas públicas y estrategias
o programas de desarrollo territorial articulados, de
alcance interprovincial y regional.
Algunos ciudadanos, integrados en ese 15-20 por ciento de los que
aprueban la gestión actual, argumentarán que en estos dos años el
La decisión de apuntalar presupuestalmente obras gobierno de la región se ha mantenido distante de prácticas de corrup-
de alcance provincial y distrital bajo el enfoque ción, clientelismos y de conflictos sociales.

Economía y Sociedad 70, CIES, diciembre 2008 55

Foto CIES
La transferencia formal de más del 80% de funciones del Gobierno
Central al Gobierno Regional no es acompañada por la transferencia de
los recursos y el personal.
razones que aún no logran cambiar la percepción
de cerca de la mitad de arequipeños que manifiestan
su desaprobación.
¿Por qué no se pudo avanzar más?
Hay dos tipos de factores condicionantes: los ajenos
y los propios. Los factores ajenos más relevantes son
señalados por el Grupo Propuesta Ciudadana y por
el CEDER, en sus reportes periódicos de la gestión de
los Gobiernos Regionales. Entre ellos se tiene:
• La discrecionalidad y arbitrariedad del MEF, que
no ayuda a clarificar y a predecir los criterios
de asignación presupuestal y de la distribución
de los recursos provenientes de los ingresos del
Estado hacia las regiones. Esto induce a que el
Gobierno Regional privilegie las habilidades de
manejo presupuestal sobre las de planeamiento
y planificación.
• Arequipa está recibiendo transferencias del
Gobierno Central que son menores a los ingre-
sos tributarios que percibiría si entra en vigencia
la descentralización fiscal sobre la base de un
“sinceramiento tributario” (las empresas tributan
en las regiones donde producen o extraen).
• La transferencia formal de más del 80% de
funciones del Gobierno Central al Gobierno
Regional no es acompañada por la transferencia
de los recursos y el personal necesario para
integrarlas progresivamente en la gestión de los
servicios regionales. Proyectos y programas como
el Pronaa y Foncodes permanecen centralizados.
• Existe una alta demanda de obras e inversiones
locales de débil impacto económico, que pre-
siona el corto plazo, y fragmenta y atomiza el
presupuesto regional.
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• Las excesivas e inflexibles exigencias de los
mecanismos del SNIP y del Consucode, cuya
finalidad es optimizar el gasto, generar costos y
efectos adversos relacionados con la rigidización,
ralentización y centralización de las decisiones
de inversión pública.
Los factores “propios” que condicionan y debilitan
la gestión regional tienen distinto origen y magnitud.
Aquí algunos:
• Alta dependencia de los gastos e inversiones
regionales a las transferencias presupuestales del
Gobierno Nacional. Los ingresos propios de la
región no son significativos para desbordar los
gastos corrientes, y no se logra convocar, promo-
ver y estimular la participación del capital privado
en inversiones estratégicas para el desarrollo de
la región.
• El uso del fondo de canon minero tiende a disper-
sarse y a fragmentarse. El fondo aumentó ostensi-
blemente desde 2005 (por el mejor precio de los
minerales), pero aumentaron también las obras
e inversiones menores. Es complicado concertar
y concentrar los 450 millones de Nuevos Soles
de canon (2007), percibidos por toda la región,
y canalizarlos en inversiones de impacto y de
dimensión regional. Al fin y al cabo, el Gobierno
Regional administra directamente solo el 20%
de ese fondo, y no tiene fuerza suficiente para
conectarlo con políticas y planes concertados con
los otros niveles de Gobierno Local.
• Desarticulación con los Gobiernos Locales. Si
bien se aumentó las transferencias a los Gobier-
nos Provinciales y Distritales, vía negociación
bilateral, aún no se logra distribuir los recursos
en base a un sistema de planeamiento regional
y de desarrollo territorial que funcione activa y
permanentemente integrando los niveles locales
y regionales en base a una visión compartida
del tipo de región que se quiere construir y de
«Desde un enfoque de
desarrollo integral y equitativo, la
gestión de Guillén Benavides ha
incrementado significativamente
las transferencias a las
provincias con menor desarrollo,
apuntando contrapartidas
del Gobierno Regional en la
ejecución de obras de nivel
local»
Economía y Sociedad 70, CIES, diciembre 2008
 los roles y funciones que debe desempeñar cada
provincia.
• Dos años de gestión no han sido suficientes
para armar y afinar una maquinaria regional
eficiente e innovadora, no solo para mejorar la
calidad de gasto público, sino para movilizar su
capital social y sus intangibles para mejorar la
competitividad.
• La tarea de liderar la construcción de una institu-
cionalidad para el desarrollo regional, con parti-
cipación activa de universidades, colegios profe-
sionales, ONG, empresas, agrupaciones políticas
y la sociedad civil está postergada. Las relaciones
de incomunicación y desconfianza solo se rom-
pen en eventualidades ligadas a espacios o mesas
de concertación sobre ambiente y minería, agro
y algunos desarrollos económicos localizados.
¿Qué se debe avanzar en el período
2009-2010?
Hay cuatro líneas y programas que esperan realiza-
ciones concretas y que confirman los desafíos de los
próximos años para la actual gestión:
a) Inversión en infraestructura de soporte
para la producción
No se puede postergar la mejora de la red vial inter-
provincial que permitirá reducir los costos de transac-
ción de las unidades productivas de las zonas andi-
nas y rurales y facilitará su integración al mercado en
condiciones menos desventajosas (La Unión, Castilla,
Caravelí). Otra prioridad de inversión próxima debe
estimar recursos para la construcción de infraestructura
agrícola asociada al desarrollo energético. Es decir, es
necesario ejecutar un grupo de represas pequeñas y
Foto CIES
No se puede postergar la mejora de la red vial interprovincial que permitirá
reducir los costos de transacción de las unidades productivas de las zonas
andinas y rurales.
Economía y Sociedad 70, CIES, diciembre 2008
«La inclusión social a través
de la salud y de la educación
pública en el mediano plazo
retroalimentará y sustentará el
crecimiento económico que
seamos capaces de generar»
medianas que permitan controlar el manejo del agua
en las cuencas no reguladas y reducir las pérdidas en el
transporte, la distribución y el uso. Ampliar la frontera
agrícola, aprovechar el potencial hidroeléctrico y ase-
gurar la disponibilidad del agua para el uso productivo
y doméstico son motivo suficiente para justificar su alta
prioridad. La gestión del agua en un contexto de cam-
bio climático es un tema crítico que no puede esperar
ni un minuto más de indecisión (Pillones, Uzuña y
otras represas siguen sonando a promesa vieja y repe-
tida). Ambas inversiones, carreteras interprovinciales
y represas, deben contener un enfoque inclusivo y de
sostenibilidad del desarrollo territorial.
b) Liderar e impulsar plataformas de
competitividad e innovación
A través de la participación de la academia, la empresa
y el Estado, en base al desarrollo de cadenas producti-
vas con potencialidad de exportación (textiles, frutas,
lácteos, aromáticas, no metálicos, entre otros). Estas
plataformas deben servir para ir forjando una institu-
cionalidad para el desarrollo con apalancamiento de
recursos públicos y privados y con la finalidad de:
• Implementar investigación con uso productivo,
para innovar y diversificar nuestra oferta produc-
tiva considerando que apostar por el desarrollo
intensivo de minería metálica y agroexportación
sería muy riesgoso debido a que la rentabilidad
futura de estas actividades primarias es muy
incierta. La creación de conocimiento y de tecno-
logías emergentes para generar valor económico
es una tarea urgente.
• Facilitar el acceso y apropiación tecnológica que
permita agregar valor a los productos y servicios
y no quedarnos en la comercialización y como-
ditización de bienes y servicios.
• Información de mercado para detectar oportu-
nidades de intercambio comercial favorable y
reducir riesgos de sobreoferta.
• Promover el eslabonamiento de las MYPE a las
cadenas productivas desarrolladas por la pequeña
y la mediana industria. Las MYPE están soste-
niendo el crecimiento económico de Arequipa en
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 los últimos años, y hay que potenciar su formali-
zación e integración en condiciones ventajosas
y competitivas.
• Acceso a financiamiento de bienes de capital y
capital de trabajo.
• Monitoreo de tendencias y cambios producidos
por rupturas, ciclos económicos y megaproyec-
tos (interoceánica, gasoducto, megapuerto, etc.)
con capacidad de trastocar y alterar la dinámica
económica y política regional.
• Construir confianza entre capital privado, mer-
cado, Estado y fuerza laboral. Esta confianza es
vital para mejorar la competitividad y promover
o captar nuevas inversiones privadas.
c) Majes II, el proyecto símbolo
La segunda etapa del proyecto Majes II está insta-
lada en la mente y en expectativas de la población.
Cuesta cerca de 340 millones de dólares. El Gobierno
Regional ha fijado su contribución en 50 millones y
negocia para que el Gobierno Central participe con
150 millones. El monto restante debe captarse de la
intervención privada. Es vital que en el próximo año
la gestión regional eche andar este proyecto con un
sentido distinto al enfoque “social” que convirtió a
Majes I en un emporio extremadamente parcelado,
destinado esencialmente al cultivo de alfalfa y a la
producción láctea, y que hoy enfrenta el gran pro-
blema de la reconversión productiva hacia actividades
Foto CIES
La inclusión social a través de la salud y de la educación pública en el
mediano plazo retroalimentará y sustentará el crecimiento económico.
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agroexportadoras más rentables. Por falta de agua y
de conducción técnica, Majes I dejó 8 mil Has. sin
cultivo (35% de la meta). Hay una responsabilidad
política del Gobierno Regional de conectar estraté-
gicamente a Majes II – Angostura con el desarrollo
territorial y económico de la región.
d) Mejorar la calidad de servicios de
salud y educación en zonas con
poca población, extensión y menor
atención del Estado
Esto debido a su distancia y alejamiento de los
centros económicos. La inclusión social a través de
la salud y de la educación pública en el mediano
plazo retroalimentará y sustentará el crecimiento
económico que seamos capaces de generar. No se
plantea seguir construyendo aulas y escuelas en
cada centro poblado de nuestra zona rural y urbana
periférica, sino diseñar y ejecutar nuevos modelos y
módulos educativos descentralizados que movilicen a
los actores educativos, que modernicen metodologías
y TIC, que vinculen la escuela con la atención de
salud y de nutrición, que resuelvan problemas
psicopedagógicos para el aprendizaje y que hagan
más atractiva la escuela para los niños, niñas y
adolescentes. En este sentido, el Proyecto Educativo
Regional aprobado este año por el GR recoge parte
de estas inquietudes a nivel de política y tiene
sobre la carpeta una propuesta de reestructuración
pedagógica y administrativa de una comisión técnica
que recibió el encargo del Presidente Regional, y cuya
implementación demanda una decisión política firme
y el seguimiento cercano de una institucionalidad
encabezada por el COPAREDA.
Es claro que ninguno de estos desafíos podrá ser
resuelto favorablemente sin una nueva mentalidad
y cultura de desarrollo de la ciudadanía. Una men-
talidad que no se sustente en la recuperación de lo
que Arequipa fue en el pasado, sino en lo que debe
hacer para construir su futuro. Comprendiendo que la
región no es el lugar geográfico de pertenencia, sino
el espacio de relaciones económicas y geoestratégi-
cas que se pueden generar, desde un territorio bien
organizado y altamente articulado.
Economía y Sociedad 70, CIES, diciembre 2008