El Brasil de Cardoso

BRASIL BAJO CARDOSO: NEOLIBERALISMO
Y DESARROLLISMO
BRASILIO SALLUMJR.
D E S D E L O S A O S O C H E N T A , CASI T O D O S L O S PASES de A m r i c a L a t i n a v i e n e n
atravesando p o r p r o f u n d o s procesos de t r a n s i c i n p o l t i c a . N o se trata s l o

de cambios de r g i m e n p o l t i c o ; t a m b i n se h a n visto alterados la r e l a c i n
e n t r e p o d e r p o l t i c o , sociedad y m e r c a d o , y el m o d o de i n s e r c i n i n t e r n a c i o n a l de las e c o n o m a s nacionales. 1 A l m i s m o t i e m p o , los r i t m o s y las formas
particulares de t r a n s f o r m a c i n que se h a n d a d o e n las diferentes d i m e n siones de cada p a s l a t i n o a m e r i c a n o h a n sido m u y variados.
Es evidente que e n Brasil el c a m b i o de r g i m e n p o l t i c o fue m s r p i d o
q u e el o c u r r i d o e n sus otras dimensiones. Por eso, F e r n a n d o H e n r i q u e Car
doso, a u n antes de su t o m a de p o s e s i n c o m o p r e s i d e n t e de la R e p b l i c a ,
p u d o situar su g o b i e r n o e n t r e dos etapas de t r a n s i c i n , a saber, e n t r e la
t r a n s i c i n p o l t i c o - i n s t i t u c i o n a l a la d e m o c r a c i a , que h a b r a t e r m i n a d o c o n
su p r o p i a e l e c c i n , 2 y la t r a n s i c i n que superaba la Era Vargas, y que se asum a c o m o p r o g r a m a de g o b i e r n o . De esa m a n e r a se p r o p o n a , d e n t r o de las
reglas de u n a d e m o c r a c i a p o l t i c a consolidada, r o m p e r c o n ciertas articulaciones e n t r e p o d e r p o l t i c o , sociedad y e c o n o m a , r e m a n e n t e s d e l p e r i o d o
d e G e t u l i o Vargas.
E n este a r t c u l o e x a m i n o la d i r e c c i n que t o m a r o n las transformaciones de la r e l a c i n e n t r e p o l t i c a y e c o n o m a d u r a n t e el g o b i e r n o de Cardoso. E n la p r i m e r a s e c c i n , p r o c u r o p o n e r e n u n a perspectiva s o c i o l g i c a las
1
Manuel Garretn subraya, con razn, que las transiciones polticas (de rgimen) han
venido ocurriendo en medio de una verdadera crisis de la "matriz sociopoltica" de los pases
latinoamericanos. Vase "Las transiciones en su contexto", en Cambio X X I - Fundacin Mexicana (coord.), Las transiciones a la demacrada, Mxico, Miguel ngel Porra Editor, 1993.
2
En palabras del presidente electo: "estas elecciones [de octubre de 1994] ponen, en mi
opinin, un punto final a la transicin. Despus de 16 aos de marchas y contramarchas, la
'apertura lenta y gradual' del ex presidente Geisel parece finalmente haber llegado al puerto
seguro de una democracia consolidada". Fernando Henrique Cardoso, discurso en el Senado,
14 de diciembre de 1994.
743
744
B R A S I L I O S A L L U M JR.
F7XL-4
i n t e n c i o n e s enunciadas p o r el presidente, y m o s t r a r que s t a s r e a f i r m a b a n

el r u m b o p r e d o m i n a n t e d e l p r o p i o proceso de t r a n s f o r m a c i n h i s t r i c a .
Enseguida m e o c u p o de la m a n e r a e s p e c f i c a e n que el g o b i e r n o de Car
doso t r a t de superar l o que d e n o m i n a la Era Vargas. Por l t i m o , sugiero
algunas h i p t e s i s p a r a explicar e n t r m i n o s p o l t i c o s la o r i e n t a c i n de la poltica e c o n m i c a d e l g o b i e r n o de F e r n a n d o H e n r i q u e Cardoso.
T R A N S I C I N POLTICA, MONEDA Y E L E C C I N
L a i n t e r s e c c i n de p o l t i c a y e c o n o m a fue u n a c u e s t i n clave en el debate

e n t o r n o al ascenso de F e r n a n d o H e n r i q u e al p o d e r , incluso antes d e l i n i cio de su g o b i e r n o . Su p r o p i a e l e c c i n fue i n t e r p r e t a d a desde p u n t o s de
vista d i a m e t r a l m e n t e opuestos e n l o que se refiere a las relaciones c o n la
e c o n o m a . Ya desde la m i s m a c a m p a a c o m p e t a n dos i n t e r p r e t a c i o n e s distintas p a r a e n t e n d e r el f e n m e n o electoral, u n a v o l u n t a r i s t a y la o t r a h i p e r estructuralista. De a c u e r d o c o n la p r i m e r a , F e r n a n d o H e n r i q u e h a b r a concebido e l Plan Real para ganar la e l e c c i n . L o i m p o r t a n t e a q u es que su
v o l u n t a d fue considerada c o m o capaz de d o m i n a r u n a e c o n o m a e n desord e n y, e n consecuencia, de ganar el favor p o p u l a r . C o n f o r m e la segunda
i n t e r p r e t a c i n , " e l Plan Real n o h a b r a sido c o n c e b i d o p a r a elegir a F H C
sino, al r e v s , la c a n d i d a t u r a F H C h a b r a sido gestada p o r las nuevas lites
d o m i n a n t e s p a r a posibilitar, e n Brasil, u n a c o a l i c i n de p o d e r capaz de dar
sustento y garantizar la p e r m a n e n c i a d e l p r o g r a m a de e s t a b i l i z a c i n hegem n i c o [ e n el m b i t o d e l capitalismo m u n d i a l ] " . 3 Esta i n t e r p r e t a c i n cede
"a la t e n t a c i n o a la o b s t i n a c i n de considerar a F e r n a n d o H e n r i q u e Cardoso c o m o u n a pieza decorativa d e l m o l i n o de la n u e v a etapa del capitalismo mundializado".4
A l c o n v e r t i r a F e r n a n d o H e n r i q u e e n d e m i u r g o o, p o r el c o n t r a r i o , e n
j u g u e t e de m o v i m i e n t o s estructurales, esas vertientes explicativas opuestas
e c o n o m i z a n a n a l t i c a m e n t e , ya los procesos sociales de c o n s t r u c c i n y
o r i e n t a c i n de la v o l u n t a d p o l t i c a , ya la p r o p i a p o l t i c a c o m o actividad de
a r t i c u l a c i n de la v o l u n t a d colectiva.
E n efecto, la c o a l i c i n electoral q u e a r t i c u l la c a n d i d a t u r a de Cardoso
d i o el acabado final a u n largo proceso de c o n s t r u c c i n social de u n n u e v o
b l o q u e h e g e m n i c o , n a c i d o de las e n t r a a s de la Era Vargas, p e r o opuesto
a ella. V e a m o s eso c o n m s detalle.
J o s Luiz Fiori, Em busca do dissenso perdido, Ro de Janeiro, Insight, 1995, p. 236.
Marcos Nobre y Vinicius Torres Freir, "Poltica difcil. Estabilizado imperfeita: os anos
F H C " , NovosEstudos Cebrap, nm. 51, 1998.
8
4
OCT-DIC 2000
B R A S I L BAJO C A R D O S O : N E O L I B E R A L I S M O Y D E S A R R O L L I S M O
745
L a Era Vargas se refiere m e t a f r i c a m e n t e a u n sistema de d o m i n a c i n ,

c o n r a c e s e n la sociedad y e n la e c o n o m a , que se p e r p e t u p o r m s de
m e d i o siglo e n la vida b r a s i l e a . C o m e n z a ser construida e n los a o s t r e i n ta, a l c a n z su auge e n la d c a d a de los setenta y se d i s g r e g de m a n e r a paul a t i n a a p a r t i r de los a o s o c h e n t a . 5
A l o l a r g o de ese p e r i o d o , el Estado se c o n v i r t i e n el n c l e o organizad o r de la sociedad b r a s i l e a y e n la p a l a n c a de c o n s t r u c c i n d e l capitalismo
i n d u s t r i a l e n el p a s . E n otras palabras, se t o r n u n Estado de t i p o desarrollista. Sin e m b a r g o , e n los l t i m o s a o s de la d c a d a de los setenta, esa c o m p l e j a estructura de d o m i n a c i n c o m e n z a sufrir u n l e n t o y c o n t i n u o p r o ceso de desgaste. A p a r t i r de ese m o m e n t o , la capacidad de m a n d o d e l viejo
Estado sobre la sociedad y la e c o n o m a e m p e z a ser severamente l i m i t a d a ,
t a n t o p o r las transformaciones e c o n m i c a s internacionales, que m a r c a n la
t r a n s i c i n d e l capitalismo m u n d i a l a su f o r m a transnacional, c o m o p o r
l a e m e r g e n c i a de m o v i m i e n t o s y f o r m a s de o r g a n i z a c i n a u t n o m a de los
segmentos sociales, sobre t o d o de los subalternos. E n u n a palabra: transnac i o n a l i z a c i n d e l capitalismo y d e m o c r a t i z a c i n de la sociedad f u e r o n (y
h a n seguido s i e n d o ) , bajo diversos m o d o s de m a n i f e s t a c i n , los procesos
m s generales de s u p e r a c i n d e l Estado desarrollista.
A u n q u e ese Estado se h a b a v e n i d o desgastando m a t e r i a l y p o l t i c a m e n te desde los a o s setenta, e n t r e n la fase de d e s a g r e g a c i n al i n i c i o de la d cada siguiente, sobre t o d o a p a r t i r de 1983. 6 A c o n t e c i entonces u n a crisis
esencialmente p o l t i c a , a u n c u a n d o haya sido p r e c i p i t a d a p o r la insolvencia
d e r i v a d a d e l c r e c i m i e n t o desmesurado de la d e u d a e x t e r n a y se haya mater i a l i z a d o c o m o u n a "crisis fiscal". E n efecto, fue u n a crisis de h e g e m o n a e n
l a que c o m o ocurre en r u p t u r a s de ese t i p o los representantes, los que suj e t a b a n el t i m n del Estado, se disociaron de los representados, quienes, a su
vez, se f r a c c i o n a r o n y p o l a r i z a r o n e n t o r n o a intereses e ideas distintos. Por
u n a parte, se f r a c t u r a r o n las articulaciones tpicas e n t r e el Estado (y sus empresas) , los capitales privados locales y el capital i n t e r n a c i o n a l ; entre el sector
p b l i c o y el p r i v a d o . Por la otra, fue puesta e n j a q u e la estructura de agregac i n e i n t e r m e d i a c i n de intereses e c o n m i c o - s o c i a l e s ante el p o d e r estatal
entonces existente. Y los varios segmentos sociales que i n t e g r a b a n la vieja
alianza desarrollista f u e r o n magnetizados p o r diferentes " f r m u l a s " p a r a enf r e n t a r el estancamiento e c o n m i c o , f r m u l a s que oscilaron
m e n t e e n t r e el n a c i o n a l i s m o desarrollista y el n e o l i b e r a l i s m o .
ideolgica-
5
Sobre la E r a Vargas consltese Rubens Barboza Filho, " F H C : os paulistas no poder", en
Roberto Amaral (coord.), FHC: os paulistas no poder, Nitroi, RJ, Casa Jorge Editorial, 1995.
6
U n anlisis de esa crisis de Estado y de sus consecuencias hasta la eleccin de Fernando
Collor se encuentra en Brasilio Sallum Jr, Labirintos - Dos generis Nova Repblica, Sao Paulo,
Hucitec-Sociologia-usp, 1996, caps. II y IV.
746
IXL-4
Esas rajaduras e n las vigas de s u s t e n t a c i n d e l viejo Estado f a v o r e c i e r o n

el d e r r o c a m i e n t o d e l r g i m e n m i l i t a r a u t o r i t a r i o . Sin e m b a r g o , la crisis de
h e g e m o n a y la i n e s t a b i l i d a d e c o n m i c a c o n t i n u a r o n sin s o l u c i n a l o largo de l a d c a d a de los o c h e n t a y e n los i n i c i o s de los noventa. E n p r i m e r
lugar, p o r q u e las dificultades i n t e r n a c i o n a l e s se agravaron d u r a n t e ese per i o d o . L a i n v e r s i n externa, u n c o m p o n e n t e esencial d e l p a t r n b r a s i l e o
de d e s a r r o l l o , se c o n v i r t i e n desinversin e n los o c h e n t a . N o s l o desaparec i e r o n los p r s t a m o s privados extranjeros, sino q u e a l o l a r g o de esos a o s
se d i o u n a e n o r m e transferencia l q u i d a de recursos al e x t e r i o r , sobre t o d o
e n f u n c i n d e l servicio de la d e u d a e x t e r n a . C o m o si n o bastara, e n la seg u n d a m i t a d de la d c a d a se a c e n t u a r o n las presiones p o l t i c a s estadounidenses e n p r o de la " l i b e r a l i z a c i n e c o n m i c a " . E n segundo lugar, e n e l
espacio p b l i c o n a c i o n a l h u b o u n a u m e n t o n o t a b l e de los m o v i m i e n t o s
sociales, de las organizaciones p o p u l a r e s y d e clase m e d i a e, incluso, de empresarios, que - a d e m s de i m p u l s a r la c o n s o l i d a c i n de la democracia poltica r e d u j e r o n de m a n e r a d r s t i c a e l r a d i o de m a n i o b r a de los d i r i g e n t e s
d e l Estado para d e f i n i r salidas a la crisis "de a r r i b a para abajo".
A pesar de esas circunstancias, c o m p l e t a m e n t e distintas de las existentes hasta los a o s setenta, se i n t e n t resolver los p r o b l e m a s derivados de la
crisis d e l Estado desarrollista d e n t r o de su a n t i g u o m a r c o de referencia. Se
t r a t de r e c u p e r a r la a u t o r i d a d d e l g o b i e r n o sobre e l Estado y de s t e sobre
la sociedad, c o m o si el Estado n o h u b i e r a p e r d i d o ya g r a n parte de su aut o r i d a d p o l t i c a y de su fuerza m a t e r i a l . Por esa r a z n , los ensayos o r t o d o x o s
y h e t e r o d o x o s de e n f r e n t a m i e n t o de la crisis e c o n m i c a , d u r a n t e e l gob i e r n o d e J o s Sarney y e n el p e r i o d o de F e r n a n d o C o l l o r , t r o p e z a r o n c o n
el veto o la r e t i c e n c i a de los i n t e g r a n t e s de la a n t i g u a alianza desarrollista,
"alianza" q u e se m a n t u v o e n e l p o d e r i n c l u s o d e s p u s de la crisis de 1983,
a u n q u e flojamente h i l v a n a d a y sin d i r e c c i n d e f i n i d a .
Fue e n t r e 1986 y 1989 c u a n d o , e n m e d i o de la d e s a g r e g a c i n de la her e n c i a varguista, los participantes d e l a n t i g u o pacto nacional-desarrollista
c o m e n z a r a n a reorientarse p o l t i c a m e n t e .
C o m o r e a c c i n a las iniciativas reformistas d e l g o b i e r n o de la Nova Repblica y, p r i n c i p a l m e n t e , al P l a n C r u z a d o , * * las clases propietarias y empresariales c o m e n z a r o n a movilizarse y a organizarse de m o d o a u t n o m o
b u s c a n d o c o n f o r m a r la a c c i n d e l Estado y sus estructuras. C o n e l fin d e l rg i m e n m i l i t a r a u t o r i t a r i o p a r e c a q u e e l c o r p o r a t i v i s m o , los "anillos b u r o c r t i c o s " y sus "feudos de p o d e r " d e j a b a n d e ser suficientes c o m o g a r a n t a
d e l c o n t r o l e j e r c i d o p o r e l e m p r e s a r i a d o sobre e l Estado. E l empresariado
* Nombre dado al rgimen civil iniciado en 1984, con la presidencia de J o s Sarney. [T.]
** Primer plan de estabilizacin e c o n m i c a , lanzado en 1986. [T.]
OCT-OIC 2000
747
r e n o v y m u l t i p l i c sus organizaciones y e x p a n d i su a c t u a c i n en la esfera

p b l i c a ; 7 as, su perspectiva p a s a ser a m p l i a m e n t e p r e d o m i n a n t e e n los
m e d i o s de c o m u n i c a c i n y a ser d i f u n d i d a e n t r e la masa de los p r o p i o s empresarios y e n t r e las clases medias.
L o i m p o r t a n t e es que la a c c i n desarrollada n o se orientaba hacia el
pasado p a r a r e c o n s t i t u i r el viejo Estado n i la sociedad a u t o c r t i c a que l o sustentaba. A l o largo de los a o s o c h e n t a se fue h a c i e n d o claro p a r a el empresariado que la r e c u p e r a c i n d e l c r e c i m i e n t o e c o n m i c o y la r e d u c c i n de las
tensiones sociales ya n o p o d r a n depender de la presencia d o m i n a n t e d e l Estad o e n e l sistema p r o d u c t i v o . Por e l c o n t r a r i o , d e p e n d e r a n a h o r a de u n a may o r a s o c i a c i n de la b u r g u e s a l o c a l c o n e l c a p i t a l e x t r a n j e r o e i m p l i c a r a n
concesiones liberalizadoras c o n r e l a c i n al p a t r n de desarrollo anterior. A
p a r t i r de ese m o m e n t o el empresariado c o m b a t e e l i n t e r v e n c i o n i s m o estatal,
clama p o r la d e s r e g u l a c i n , p o r u n a m e j o r acogida al capital extranjero, p o r
privatizaciones, etc. E n suma, pasa a tener u n a o r i e n t a c i n cada vez m s favorable a la d e s e s t a t i z a c i n y a la i n t e r n a c i o n a l i z a c i n . 8
A pesar de que ese g i r o p o l t i c o - i d e o l g i c o d e l e m p r e s a r i a d o p a r e c i
avasallador, e n p a r t i c u l a r a causa d e l d o m i n i o que e j e r c a sobre los medios
de c o m u n i c a c i n , su resultado a c o r t o plazo fue m o d e s t o . E n p r i m e r lugar,
e n c o n t r resistencias e n t r e los asalariados organizados. P r o v o c en los trabajadores d e l Estado, especialmente e n los de las empresas p b l i c a s , antiguos aliados d e l pacto nacional-desarrollista, u n m o v i m i e n t o i d e o l g i c o e n
defensa de l o " n a c i o n a l " y de lo "estatal", q u e se i d e n t i f i c e n general c o n
los p a r t i d o s de " c e n t r o - i z q u i e r d a " y de " i z q u i e r d a " . A eso hay que agregar
q u e , a p a r t i r d e l r e c o n o c i m i e n t o d e l d e r e c h o de s i n d i c a l i z a c i n de los ser-
7
Se puede encontrar una descripcin detallada de la organizacin y actividades de las
nuevas asociaciones en R e n Dreifuss, O jogo da dirta - Na Nova Repblica, Petrpolis, RJ, Vozes, 1989, caps. III y IV, y en Eli Diniz (coord.), Empresarios e moderniiafo econmica: Brasil anos
90, Florianpolis, UFSC-IDACON, 1993.
8
Est fuera de los propsitos de este artculo discutir los orgenes de las ideas liberales
que acabaron por difundirse en el seno del empresariado brasileo. Pero vale la pena recordar que su reorientacin ideolgica, por ms que sea un elemento clave para explicar el surgimiento de un nuevo bloque poltico h e g e m n i c o en el pas, forma parte de la expansin
mundial de las ideas econmicas liberales. Esta expansin se da con fuerza a partir de finales
de los aos setenta, cuando los gobiernos de Ronald Reagan en Estados Unidos y de Margaret
Thatcher en Inglaterra comienzan a abrirles espacio a dichas ideas en sus respectivas polticas
domsticas, as como en el plano internacional. Es evidente que los condicionantes polticos y
e c o n m i c o s internacionales, as como las situaciones internas, influyeron mucho respecto de
c u n d o y con q u ritmo esas ideas se difundieron y fueron reelaboradas en cada pas. Para una
discusin amplia del tema vase ThomasJ. Biersteker, "The 'Triumph' of Libera! Economic
Ideas", en Barbara Stallings (ed.), Global Change, RegionalResponse, Cambridge, Cambridge Uni
versity Press, 1995.
748
FIXLA
vidores p b l i c o s , constante de la C o n s t i t u c i n de 1988, decenas y, d e s p u s ,

centenas de organizaciones f o r m a d a s p o r ellos i n g r e s a r o n en la C e n t r a l
n i c a de Trabajadores, c o n l o que r e f o r z a r o n su o r i e n t a c i n estatista y nacionalista.
E n segundo lugar, las organizaciones empresariales n o c o n s i g u i e r o n
t r a d u c i r su c r e c i m i e n t o s o c i o p o l t i c o e n fuerza p o l t i c o - i n s t i t u c i o n a l . Fuer o n derrotadas e n el Congreso C o n s t i t u y e n t e c o n el a u m e n t o de las l i m i t a ciones al capital e x t r a n j e r o , c o n la a m p l i a c i n d e l c o n t r o l estatal sobre el
m e r c a d o e n general y c o n la m u l t i p l i c a c i n de los mecanismos de protecc i n social a los servidores p b l i c o s , trabajadores, j u b i l a d o s , etc. A pesar de
ser d e c a d e n t e , el m o d e l o nacional-desarrollista - s i b i e n p e r m e a d o de conquistas d e m o c r a t i z a d o r a s - e n c o n t r su c o n s o l i d a c i n j u r d i c a a travs de la
C o n s t i t u c i n de 1988. C o n ella c o n s t r u y u n r g i d o c a p a r a z n legal, apar e n t e m e n t e p o d e r o s o , que aseguraba la p r e s e r v a c i n de las viejas f o r m a s de
a r t i c u l a c i n entre el Estado y e l m e r c a d o , e n el preciso m o m e n t o e n que el
proceso de t r a n s n a c i o n a l i z a c i n y la i d e o l o g a n e o l i b e r a l estaban a p u n t o
de c o b r a r u n a d i m e n s i n m u n d i a l c o n el colapso de los socialismos de Estado, cuyo eje era la U n i n S o v i t i c a .
L a " c o n s t i t u c i o n a l i z a c i n " de la Era Vargas le d i o a s t a u n a sobrevida,
e n m e d i o de las alteraciones q u e o c u r r a n e n la c o r r e l a c i n de fuerzas econ m i c a s y sociales e n el p l a n o n a c i o n a l e i n t e r n a c i o n a l . Pero, al m i s m o
t i e m p o , h i z o de la C o n s t i t u c i n de 1988 u n b l a n c o de ataque para las lites
empresariales y sus portavoces intelectuales y p o l t i c o s a m e d i a n o y l a r g o
p l a z o , 9 e, inversamente, la c o n v i r t i e n u n a t r i n c h e r a p a r a la defensa de las
organizaciones obreras, de servidores p b l i c o s , de j u b i l a d o s , de e m p l e a d o s
de las empresas d e l Estado y de la clase m e d i a asalariada, e n especial de
a q u e l l a l i g a d a a los servicios p b l i c o s .
Las elecciones presidenciales de 1989 r a d i c a l i z a r o n las polarizaciones
p o l t i c o - i d e o l g i c a s (Estado-mercado, i n t e r n a c i o n a l - n a c i o n a l ) , y a g r e g a r o n
a estos pares opuestos la c o n t r a p o s i c i n de distintas m o d a l i d a d e s de d e m o cracia: u n a v e r s i n delegativa de d e m o c r a c i a p o l t i c a y o t r a m s participativa, al estilo s o c i a l d e m c r a t a . 1 0 A pesar de la v i c t o r i a de F e r n a n d o C o l l o r
- p o r t a v o z d e l antiestatismo, d e l ingreso d e l p a s e n el P r i m e r M u n d o (a tra9
Me refiero al mediano y largo plazo porque la inestabilidad de la moneda y los modos de
combatirla se volvieron cada vez ms las cuestiones polticas centrales de la sociedad brasilea.
1 0
L a contraposicin de esas versiones de democracia se inspira en la distincin hecha por
Luiz Werneck Vianna - a propsito de los proyectos de Lula y Collor, primero, y despus
de Lula y Fernando Henrique-, entre democracia poltica y democracia social, esta ltima entendida como la absorcin, en el plano poltico, del proceso de democratizacin de la sociedad. Vase su " O coroamento da E r a Vargas e o fim da histria do Brasil", Dados - Revista de
Ciencias Sociais, Ro de Janeiro, vol. 38, n m . 1, 1995.
OCT-DIC 2000
B R A S I L BAJO CARDOSO: N E O L I B E R A L I S M O Y DESARROLLISMO
749
v s de la m o d e r n i z a c i n t e c n o e c o n m i c a ) y de u n a visin s c h u m p e t e r i a n a
d e d e m o c r a c i a - , la e n o r m e v o t a c i n de L u i z I n i c i o da Silva m o s t r la fuerza p o p u l a r de su proyecto de desarrollismo d e m o c r a t i z a d o y "distribucionista", y, al c o n t r a r i o , la escasa p e n e t r a c i n que el p r o y e c t o liberal-internacionalizante d e l e m p r e s a r i a d o h a b a t e n i d o e n la sociedad.
De c u a l q u i e r m o d o , incluso p o r vas transversas, el g o b i e r n o de C o l l o r
( m a r z o de 1990 a s e p t i e m b r e de 1992) c o n t r i b u y a d a a r el a r m a z n inst i t u c i o n a l nacional-desarrollista y a r e o r i e n t a r a la sociedad b r a s i l e a en u n
s e n t i d o antiestatal e i n t e r n a c i o n a l i z a n t e . Y e s o t a n t o e n el p l a n o de las reglas y n o r m a s articuladoras d e l Estado y d e l m e r c a d o , c o m o e n el p l a n o de
la difusin ideolgica.
Las barreras n o arancelarias a las compras al e x t e r i o r f u e r o n suprimidas
y se i n s t r u m e n t u n p r o g r a m a que d e b e r a r e d u c i r de m a n e r a progresiva los
aranceles a la i m p o r t a c i n a l o largo de cuatro a o s . 1 1 A l m i s m o t i e m p o , se
e s t a b l e c i u n p l a n de d e s r e g u l a c i n de las actividades e c o n m i c a s y de p r i v a t i z a c i n de empresas estatales ( n o protegidas p o r la C o n s t i t u c i n ) para rec u p e r a r las finanzas p b l i c a s y r e d u c i r p o c o a p o c o su p a p e l c o m o i n c e n t i v o
de la i n d u s t r i a n a c i o n a l . Por l t i m o , la p o l t i c a de i n t e g r a c i n r e g i o n a l , materializada e n la c o n f o r m a c i n d e l Mercosur ( 1 9 9 1 ) , t e n a c o m o h o r i z o n t e
a m p l i a r el m e r c a d o para la p r o d u c c i n d o m s t i c a de los p a s e s m i e m b r o s .
C o n eso, se p r e t e n d a c o n s t r u i r u n a estructura i n d u s t r i a l c o m p l e t a e i n tegrada e n el p a s , e n la cual el Estado h u b i e r a c u m p l i d o el p a p e l de capa
p r o t e c t o r a f r e n t e a la c o m p e t e n c i a e x t e r n a y de palanca d e l desarrollo
i n d u s t r i a l y de la empresa privada n a c i o n a l . Desde u n p u n t o de vista positivo, c o n las medidas tomadas se d e f i n i u n a estrategia de i n t e g r a c i n competitiva de la e c o n o m a d o m s t i c a e n el sistema e c o n m i c o m u n d i a l . Se esper a b a preservar s l o aquellos r a m o s industriales q u e , d e s p u s de u n p e r i o d o
de a d a p t a c i n , consiguieran mostrar suficiente v i t a l i d a d p a r a c o m p e t i r abiert a m e n t e e n u n a e c o n o m a i n t e r n a c i o n a l i z a d a . D e esa m a n e r a , el p a r q u e
i n d u s t r i a l d o m s t i c o t e n d a a convertirse e n u n a p a r t e especializada de u n
sistema i n d u s t r i a l t r a n s n a c i o n a l . 1 2
1 1
Las tarifas aduanales promedio pasaron de 31.6% en 1989 a 30% en septiembre de
1990, 23.3% en 1991, 19.2% en enero de 1992, 15% en octubre de 1992 y 13.2% en julio
de 1993, seis meses antes de lo indicado por el cronograma original.
1 2
A pesar de la reduccin de las barreras a las importaciones, el fracaso de los programas
de estabilizacin lanzados a partir del inicio del gobierno de Collor (con excepcin del Plan
Real), la recesin vigente en la mayor parte del periodo y el mantenimiento de una poltica
cambiara favorable a las exportaciones y perjudicial a las importaciones, fueron factores que
desestimularon nuevas inversiones industriales y restringieron la competencia de los productos extranjeros. Adems, la industria domstica encontr en el Mercosur una vlvula de escape a la recesin interna y a las dificultades de competir en el plano mundial.
750
F/XL-4
Esta r e o r i e n t a c i n e s t r a t g i c a c o n s t i t u y u n a i n f l e x i n i m p o r t a n t e e n
la t r a n s i c i n p o l t i c a b r a s i l e a , pues p r o v o c alteraciones institucionales
que i n c o r p o r a b a n en el p l a n o d e l Estado cambios p o l t i c o - i d e o l g i c o s que
ya v e n a n o c u r r i e n d o e n el seno d e l e m p r e s a r i a d o y de los segmentos medios. Sin e m b a r g o , si b i e n estaba d o c t r i n a r i a m e n t e sincronizada c o n el empresariado local y transnacional, la i n f l e x i n l i b e r a l n o fue suficiente p a r a
soldar u n nuevo pacto que superara la crisis de h e g e m o n a instaurada e n
1983. Y e s que, p o r m s que C o l l o r se viera - e incluso quisiera presentars e - c o m o u n C s a r p r o v i d e n c i a l , salido de las h e n d i d u r a s de la crisis d e l
o r d e n p o l t i c o c o n la m i s i n de superarla, su g o b i e r n o c o n t r i b u y a aum e n t a r de m a n e r a d r s t i c a la i n c e r t i d u m b r e , q u e b r a n d o p o r c o m p l e t o las
expectativas de las fuerzas p o l t i c a s e n disputa. R e c u r d e s e la p r o m e s a de
C o l l o r de dejar a la d e r e c h a furiosa y a la i z q u i e r d a perpleja. Sin d u d a c u m p l i su promesa, al atacar a las clases propietarias m u c h o m s de lo que L u l a
h u b i e r a osado.
E n efecto, para estabilizar la m o n e d a , el Plan C o l l o r puso e n j a q u e la
s e g u r i d a d j u r d i c a de la p r o p i e d a d privada: a d e m s de traer de v u e l t a el
c o n g e l a m i e n t o de los precios, s e c u e s t r y r e d u j o parte de los haberes fin a n c i e r o s d e l e m p r e s a r i a d o y de la clase m e d i a . Por o t r a parte, el g o b i e r n o
s o m e t i a las tradicionales organizaciones de r e p r e s e n t a c i n empresarial a
ataques verbales s i s t e m t i c o s y a r t i c u l , p a r a l e l a m e n t e , g r u p o s de empresarios que le d i e r a n apoyo e n la i m p l a n t a c i n de su p o l t i c a de desarrollo. Pret e n d i ejercer el p o d e r disociado de la clase p o l t i c a y de sus mecanismos
tradicionales de sobreviviencia. R e d u j o los gastos d e l Estado y d e s o r g a n i z
la a d m i n i s t r a c i n p b l i c a c o n despidos masivos y arbitrarios. T r a t de fragilizar las organizaciones obreras que se le o p o n a n i n c e n t i v a n d o la constit u c i n de otras vinculadas al g o b i e r n o .
E n suma, c o m o C s a r , C o l l o r f r a c a s e n el g o b i e r n o , 1 3 y se c o n v i r t i e n
u n agente d e l agravamiento de la crisis p o l t i c a . E n vez de ofrecer a las fuerzas e n disputa m e d i o s p a r a salir de m o d o consensual de su parlisis, trat de
i m p o n e r u n a alternativa "de a r r i b a abajo". I n t e n t restaurar a u t o c r t i c a m e n t e la estabilidad de la m o n e d a , base de las relaciones de i n t e r c a m b i o y
1 3
Me refiero aqu al cesarismo, f e n m e n o que se presenta cuando el choque de fuerzas
polticas iguales en una situacin de crisis permite el surgimiento de un lder providencial, que
construye un puente poltico hacia un nuevo tipo de Estado, en el cual las fuerzas en lucha
puedan convivir (cesarismo progresivo), o, por el contrario, un eslabn entre la situacin catastrfica y una forma poltica antigua, ya superada (cesarismo regresivo). E l autor clave a este
respecto es Antonio Gramsci. E l empleo que aqu se hace del trmino es algo metafrico. Para
una revisin sinttica, pero rica, de los significados del trmino en la literatura especializada,
vase la entrada "Cesarismo", en Norberto Bobbio et al, Diccionario de poltica, Mxico, Fondo
de Cultura Econmica, 1998, vol. I .
OCT-DIC 2000
B R A S I L BAJO C A R D O S O : N E O L I B E R A L I S M O Y DESARROLLISMO
751
de la a u t o r i d a d d e l Estado sobre el m e r c a d o , e n u n a sociedad que, a u n q u e

m a l hilvanada e n t r m i n o s p o l t i c o s , h a b a avanzado m u c h o e n el c a m i n o
de la d e m o c r a t i z a c i n .
E l c a m b i o e n las c o n d i c i o n e s d e l m e r c a d o i n t e r n a c i o n a l de capitales, el
legado de C o l l o r (negativo y p o s i t i v o ) , la e x a c e r b a c i n de la i n e s t a b i l i d a d
p o l t i c o - e c o n m i c a e n el p e r i o d o de I t a m a r F r a n c o * y el c r e c i m i e n t o avasal l a d o r d e l prestigio p o p u l a r d e l c a n d i d a t o de las izquierdas a la presidencia
d e la R e p b l i c a c o n s t i t u y e r o n c o n d i c i o n e s y engranes poderosos para la
tentativa siguiente, realizada e n 1 9 9 4 , de " c o c i n a r " la s u p e r a c i n de la crisis
de h e g e m o n a p o r la que atravesaba la sociedad b r a s i l e a desde inicios de
los a o s o c h e n t a . 1 4
R e c o r d e m o s r p i d a m e n t e esas nuevas c o n d i c i o n e s a que se hizo referencia. E n p r i m e r lugar, c o m o m u c h o s ya s e a l a r o n , el r e i n i c i o d e l flujo de
capitales hacia A m r i c a L a t i n a c a m b i p o r c o m p l e t o la s i t u a c i n p a r a el
ejercicio de p o l t i c a s de e s t a b i l i z a c i n , pues la p r e c a r i e d a d de las reservas
i n t e r n a c i o n a l e s h a b a c o n s t i t u i d o u n a severa r e s t r i c c i n a las p o l t i c a s antiinflacionarias desde los a o s o c h e n t a . 1 5
C o n r e l a c i n a la h e r e n c i a d e l p e r i o d o de F e r n a n d o C o l l o r , hay dos aspectos que resaltar. A u n c o n el r e p u d i o que c u l m i n e n el proceso de im
peachment, se p r e s e r v - a pesar de las objeciones d e l p r e s i d e n t e I t a m a r
F r a n c o - la estrategia l i b e r a l que se h a b a c o m e n z a d o e n 1 9 9 0 (apertura com e r c i a l y privatizaciones). Eso i n d i c a que el r e f o r m i s m o l i b e r a l ya h a b a
avanzado t a n t o , e n t r e las fuerzas p o l t i c o - p a r t i d a r i a s mayoritarias que sustentaban el g o b i e r n o de I t a m a r , que volva inviable c u a l q u i e r r e t o r n o al nacionalismo desarrollista. A d e m s , d e s p u s de los e x p e r i m e n t o s h e t e r o d o x o s
de C o l l o r , se t o r n m u y arriesgado - t a n t o desde el p u n t o de vista p o l t i c o
c o m o en t r m i n o s de u n a r e a c c i n d e l Poder J u d i c i a l q u e b r a r la indexac i n p o r m e d i o d e l c o n t r o l o c o n g e l a m i e n t o de precios, o p o r cualquier
o t r a m e d i d a legislativa de d u d o s o valor j u r d i c o . P o r u n l a d o , estas nuevas
* Vicepresidente de Fernando Collor, asumi el poder luego del impeachment del titular,
en octubre de 1992, y lo entreg al nuevo presidente electo, Fernando Henrique Cardoso, que
tom posesin en enero de 1995. [T.]
1 4
Me sirvo con liberalidad del anlisis de las condiciones econmicas y polticas que cercaron la elaboracin del Plan Real, de Lourdes Sola y Eduardo Kugelmas, "Statecraft. Instabilidade econmica e incerteza poltica: o Brasil em perspectiva comparada", en Eli Diniz (coord.),
Anais do seminario internacional "O desafio da democracia na Amrica Latina", Ro de Janeiro, Iuperj, 1996.
1 5
E l flujo de capitales comenz a sentirse en Brasil en 1991, y se intensific a partir de
1992, lo que permiti acumular reservas de divisas considerables - d e alrededor de nueve mil
millones de dlares a finales de 1991, se pas a casi 24 mil millones en 1992, para alcanzar cerca de 42 mil millones a mediados de 1994.
BRASILIO SALLUMJR.
752
F/XL-4
condiciones r e s t r i n g a n las posibilidades de d i s e a r u n a "salida p a r a la c r i sis"; p o r el o t r o , el c r e c i m i e n t o d e l prestigio p o p u l a r de las oposiciones, i m pulsado p o r la i n e s t a b i l i d a d p o l t i c a y e c o n m i c a d e l g o b i e r n o de I t a m a r

Franco, r e c o m e n d a b a que las fuerzas gobiernistas e l i m i n a r a n la causa que
f a v o r e c a al adversario y se c o m b i n a r a n p a r a e n f r e n t a r l o , so p e n a de naufragar, c o m o al final de la Nova Repblica.
Esas c o n d i c i o n e s y engranes d i e r o n especificidad a la fortuna encontrada p o r algunos l d e r e s p o l t i c o s que, b i e n situados e n el seno d e l Estado, t u v i e r o n virt suficiente para n e g o c i a r la a s o c i a c i n entre s de p a r t i d o s de
c e n t r o y de d e r e c h a e n t o r n o de la c o n t i n u i d a d de las r e f o r m a s liberales,
de la e s t a b i l i z a c i n de la e c o n o m a y de la t o m a d e l p o d e r p o l t i c o c e n t r a l ,
i n c o r p o r a n d o t o d o eso e n el l a n z a m i e n t o d e l Plan Real y e n la c a n d i d a t u r a
a la presidencia de la R e p b l i c a , al final victoriosa, de su a r t i c u l a d o r , el entonces m i n i s t r o de H a c i e n d a F e r n a n d o H e n r i q u e Cardoso.
Esta referencia al e n c u e n t r o defortunay
virt r e c u p e r a de m o d o u n poco diverso la i d e a d e l " m o m e n t o m a q u i a v e l i a n o " , de Pocock, usada p o r
L o u r d e s Sola y E d u a r d o K u g e l m a s p a r a destacar la a c t u a c i n de los l i d e razgos e n la r e c o n s t r u c c i n d e l Estado, e n u n a m i s m a s i t u a c i n h i s t r i c a . 1 6
Estos autores r e c u e r d a n que e n las coyunturas crticas resulta c e n t r a l la cap a c i d a d de los liderazgos p a r a aprovechar
las ventanas de oportunidad (en el plano internacional, por ejemplo), gracias
a la recombinacin de algunas de las propiedades (genticas) de las instituciones dadas en el sistema poltico brasileo; una recombinacin que justifica el
uso de la categora statecraft porque est determinada por el predominio del inters general de la comunidad poltica y del orden poltico amenazados
por el choque entre intereses particularistas.17
S e g n este r a z o n a m i e n t o , el uso creativo de la r e v i s i n c o n s t i t u c i o n a l

p a r a g e n e r a r c o n d i c i o n e s fiscales m n i m a s p a r a la e s t a b i l i z a c i n ( e l F o n d o
Social de E m e r g e n c i a , v o t a d o p o r el C o n g r e s o e n f e b r e r o de 1994); la inst i t u c i n de u n a m o n e d a p a r a l e l a (la u n i d a d de referencia variable, U R V ) ,
c o m o u n i d a d de c u e n t a que n o s l o n o q u e b r la i n d e x a c i n , sino que
g e n e r p o r algunos meses u n a especie de " h i p e r i n f l a c i n de l a b o r a t o r i o " ,
y c o n d u j o a la s i n c r o n i z a c i n de los precios y los salarios; y la s u s t i t u c i n el
1 6
Estos autores aplican a la experiencia brasilea la idea de J.G.A. Polock ( The Machiavellian Moment, Princeton, NJ, Princeton University Press, 1975), utilizada en el anlisis de los pases de los Andes Centrales por james Malloy y C. Connaghan, en Unsettling Statecraft. Democracy
and Neo-liberalism in Central Andes, Pittsburgh, Pittsburgh University Press, 1996.
1 7
Lourdes Sola y Eduardo Kugelmas, op.t., p. 404.
OCT-DIC 2000
753
1 de j u l i o de 1994 de la U R V p o r e l real, apareado al d l a r , p e r o n o equipar a d o a l; t o d o eso, e n suma, a d e m s de decenas de regulaciones e s p e c f i cas, h a b r a p r o d u c i d o la estabilidad. Por ese c a m i n o , se h a b r a asegurado
" u n p r i n c i p i o de u n i v e r s a l i d a d - i n c o r p o r a d o en instituciones y p r c t i c a s sobrepuesto a la p a r t i c u l a r i d a d y a la c o n t i n g e n c i a i n h e r e n t e s al c o m p o r t a m i e n t o d e s c o n t r o l a d o de las fuerzas c o n t e n d i e n t e s " , para usar las palabras
d e M a l l o y y C o n n a g h a n sobre el " m o m e n t o m a q u i a v e l i a n o " .
H a b r a que hacer u n o s cuantos reparos a eso. E n p r i m e r lugar, ese p r i n c i p i o de u n i v e r s a l i d a d q u e se sobrepone a los particularismos, ese i n t e r s
g e n e r a l q u e e s t e n la base de la c o n s t r u c c i n o r e c o n s t r u c c i n d e l Estado
es, l m i s m o , y estoy seguro de que los autores l o r e c o n o c e r a n , u n p a r t i c u l a r que gana visos de universal p o r q u e se t o r n a h e g e m n i c o . E l " m o m e n t o
m a q u i a v e l i a n o " e n c u e s t i n fue u n paso decisivo e n la s u p e r a c i n de la c r i sis de h e g e m o n a , e n la d e f i n i c i n de u n nuevo sistema de p o d e r estable
p a r a la sociedad b r a s i l e a . E n segundo lugar, e l p a p e l de los liderazgos, la
virt, fue m e n o s a m p l i a de l o q u e Sola y Kugelmas s u p o n e n . E n efecto, l o
q u e se activa e n 1994 l o g r a s l o d a r el t o q u e final a soportes q u e v e n a n
siendo socialmente construidos, c o m o se m o s t r , desde e l P l a n Cruzado. E n
t e r c e r lugar, el P l a n Real, u n a b r i l l a n t e f r m u l a t c n i c a p a r a c o n v e r t i r u n a
" h i p e r i n f l a c i n s o r d a " e n estabilidad m o n e t a r i a , r e s u l t ser s l o u n i n s t r u m e n t o p r i m o r d i a l pero subordinado del "momento maquiaveliano". L o
esencial de l se localizaba e n la c o m p o s i c i n p o l t i c a de los partidos de cent r o y de d e r e c h a e n t o r n o a u n p r o y e c t o de conquista y r e c o n s t r u c c i n d e l
p o d e r d e l Estado, c o n f o r m e a u n e n f o q u e p r e d o m i n a n t e m e n t e l i b e r a l . Si
n o fuera s e e l caso, c m o e n t e n d e r que el Congreso N a c i o n a l haya transf e r i d o , t a n t e m p r a n o c o m o e n f e b r e r o de 1994, i m p o r t a n t e s recursos fiscales de los estados y m u n i c i p i o s a la U n i n ( c o n la c r e a c i n d e l F o n d o Social
d e E m e r g e n c i a ) , y as sustentar u n p r o g r a m a de e s t a b i l i z a c i n i m p l a n t a d o
p o r el m i n i s t r o de H a c i e n d a - y posible c a n d i d a t o a la presidencia, cuand o todos los p a r t i d o s d i s p u t a b a n los gobiernos estatales y, p o r t a n t o , p o d a n
ser perjudicados p o r esa d e c i s i n ?
E l x i t o e x t r a o r d i n a r i o d e l Plan Real, la e l e c c i n de F e r n a n d o H e n r i q u e
Cardoso p a r a la presidencia e n la p r i m e r a vuelta, la i n t e g r a c i n de u n Congreso N a c i o n a l e n e l cual la c o a l i c i n victoriosa t e n a a m p l i a m a y o r a , la vict o r i a de aliados p o l t i c o s d e l presidente e n las pugnas p o r los gobiernos de
casi la t o t a l i d a d de las entidades federativas, t o d o eso a n u n c i a b a que, e l 1 de
e n e r o de 1995, el t i m n d e l Estado, ya apoyado e n u n a m o n e d a que contaba
c o n buenas p r o b a b i l i d a d e s de mantenerse estable, s e r a asumido p o r los representantes de u n n u e v o sistema de p o d e r h e g e m n i c o , listos p a r a completar la tarea de m o l d e a r la sociedad de acuerdo c o n sus directrices.
754
B R A S I L I O S A I X U M JR.
FIXLA
El n f a s i s puesto e n el " m o m e n t o m a q u i a v e l i a n o " de la r e c o n s t r u c c i n

d e l Estado c o m p l e m e n t a y refuerza el p a p e l d e l c o n c e p t o de h e g e m o n a .
Los dos subrayan la insuficiencia d e l c o n o c i m i e n t o de las estructuras p a r a
explicar los procesos p o l t i c o s , especialmente e n situaciones de crisis; u n a
clase d o m i n a n t e n o se vuelve d i r i g e n t e a m e n o s que consiga organizarse y
unlversalizar sus intereses e n la sociedad; y eso n o sucede a m e n o s que los
liderazgos e n c u e n t r e n u n a " f r m u l a p o l t i c a " que p r o p i c i e la a d h e s i n de
la m a y o r a de las fuerzas p o l t i c a s presentes.
U n b u e n m a p a estructural p e r m i t e p e r c i b i r , p o r e j e m p l o , que t o d a "ventana de o p o r t u n i d a d " tiene su p r e c i o . As, el r e t o r n o d e l capital e x t r a n j e r o
p r o d u j o reservas de divisas que p u d i e r o n ser aprovechadas p a r a "anclar" el
real, p e r o la estabilidad de la nueva m o n e d a d e p e n d a de su r e c r e a c i n constante y, p o r t a n t o , e n parte, de la " b u e n a v o l u n t a d " d e l sistema financiero i n t e r n a c i o n a l y de las empresas multinacionales. Sin e m b a r g o , u n m a p a de ese
t i p o es insuficiente p o r q u e n o p e r m i t e , p o r e j e m p l o , d e d u c i r de m a n e r a f u n d a m e n t a d a q u m e d i o s s e r n los elegidos para la r e c r e a c i n de las reservas
necesarias a la estabilidad m o n e t a r i a , e l e c c i n que afecta el g r a d o y la f o r m a
de la r e f e r i d a d e p e n d e n c i a . A menos, c o m o es o b v i o , que se piense que s l o
hay u n a m a n e r a de hacerlo. Pero eso s e r a caer e n el discurso o f i c i a l que
tiende a j u s t i f i c a r sus elecciones c o m o " i n e v i t a b l e s " . 1 8
LIBERALISMO, ESTABILIZACIN Y DESARROLLO
A u n desde el n g u l o que se e x p l o r a e n este trabajo, n o hay u n a m a n e r a simple de caracterizar el p r i m e r g o b i e r n o de F e r n a n d o H e n r i q u e Cardoso. Desde u n a perspectiva e c o n m i c a y s o c i o p o l t i c a , su g e s t i n f o r m a u n a u n i d a d
que cubre u n p e r i o d o s u p e r i o r al d e l m a n d a t o o f i c i a l . C o m i e n z a de h e c h o
c o n el l a n z a m i e n t o d e l Plan Real, antes, pues, de la t o m a de p o s e s i n del presidente, y t e r m i n a ya e n su segundo m a n d a t o , el d a 15 de e n e r o de 1999,
c u a n d o se a l t e r r a d i c a l m e n t e el r g i m e n c a m b i a r i o d e l p a s .
D u r a n t e t o d o ese p e r i o d o , el g o b i e r n o de Cardoso b u s c c o n perseverancia c u m p l i r c o n el p r o p s i t o de l i q u i d a r los r e m a n e n t e s de la Era Vargas, a p a r t i r de u n i d e a r i o m u l t i f a c t i c o , p e r o que t e n a e n el l i b e r a l i s m o
e c o n m i c o su c a r a c t e r s t i c a m s fuerte. Salvo e n g a o , el n c l e o de esa perspectiva p u e d e ser r e s u m i d o e n este p e q u e o c o n j u n t o de proposiciones: el
Estado n o d e s a r r o l l a r a funciones empresariales, las cuales s e r a n transferidas
1 8
E n la p. 126 del artculo ya citado de Nobre y Freir hay excelentes observaciones so-
bre la produccin oficial de lo "inevitable".
OCT-DIC2000
BRASIL BAJO C A R D O S O : NEOLIBERALISMO Y DESARROLLISMO
755
a la iniciativa privada; sus finanzas d e b e r a n ser equilibradas y los e s t m u l o s d i rectos a las empresas privadas s e r a n otorgados e n f o r m a parsimoniosa; n o
p o d r a c o n c e d e r m s privilegios a ciertas c a t e g o r a s de servidores p b l i c o s ;
e n l u g a r de funciones empresariales, d e b e r a desarrollar m s i n t e n s a m e n t e
p o l t i c a s sociales; y el p a s t e n d r a que a m p l i a r su i n t e g r a c i n e n el e x t e r i o r ,
p e r o c o n p r i o r i d a d p a r a la e x p a n s i n d e l M e r c o s u r . 1 9
Ese i d e a r i o l i b e r a l b s i c o se m a t e r i a l i z e n iniciativas que c a m b i a r o n
i n s t i t u c i o n a l y p a t r i m o n i a l m e n t e la r e l a c i n e n t r e el Estado y el m e r c a d o .
S u objetivo c e n t r a l fue q u e b r a r algunos de los soportes legales d e l Estado
nacional-desarrollista, parte de los cuales h a b a sido " c o n s t i t u c i o n a l i z a d a "
e n 1988. O sea, esas iniciativas b u s c a r o n r e d u c i r la p a r t i c i p a c i n estatal e n
las actividades e c o n m i c a s y dar u n t r a t a m i e n t o u n i f o r m e a las empresas de
c a p i t a l n a c i o n a l y e x t r a n j e r o . E l g o b i e r n o de Cardoso c o n s i g u i eso a travs
d e la a p r o b a c i n casi i n t e g r a l de proyectos de r e f o r m a c o n s t i t u c i o n a l e i n f r a c o n s t i t u c i o n a l que s o m e t i al Congreso. Los m s i m p o r t a n t e s f u e r o n :
a) el fin de la d i s c r i m i n a c i n c o n s t i t u c i o n a l c o n t r a empresas de capital ext r a n j e r o ; b) la transferencia a la U n i n d e l m o n o p o l i o de e x p l o t a c i n , refin a c i n y transporte de p e t r l e o y gas, antes e n manos de la P e t r o b r s , que
se t o r n concesionaria d e l Estado ( c o n p e q u e a s r e g a l a s e n r e l a c i n c o n
otras concesionarias privadas); c) a u t o r i z a c i n para que fuera el Estado el
q u e c o n c e d i e r a el d e r e c h o de e x p l o t a c i n de todos los servicios de telecom u n i c a c i o n e s ( t e l f o n o s fijos y p o r t t i l e s , satlites, etc.) a empresas privadas, c o n l o que se m o d i f i c a b a el sistema a n t e r i o r , e n el que las empresas
p b l i c a s t e n a n el m o n o p o l i o de dichas concesiones.
A d e m s de i m p u l s a r este c o n j u n t o de reformas constitucionales, el gob i e r n o de F e r n a n d o H e n r i q u e e s t i m u l f u e r t e m e n t e al Congreso p a r a que
a p r o b a r a u n a ley c o m p l e m e n t a r i a que r e g u l a b a las concesiones de servicios
p b l i c o s a la iniciativa privada, ya autorizadas p o r la C o n s t i t u c i n (electric i d a d , carreteras, ferrocarriles, e t c . ) ; c o n s i g u i la a p r o b a c i n de u n a ley de
p r o t e c c i n a la p r o p i e d a d i n d u s t r i a l y a los derechos de autor, d e n t r o de los
m o l d e s r e c o m e n d a d o s p o r el G A T T , y p r e s e r v el p r o g r a m a de a p e r t u r a
c o m e r c i a l que ya h a b a sido i m p l a n t a d o . Por l t i m o , apoyado e n la legislac i n que p e r m i t a y regulaba la venta de empresas estatales desde el p e r i o d o
de C o l l o r y e n las reformas constitucionales p r o m o v i d a s desde 1995, e j e c u t
1 9
Esa estrategia con respecto al Mercosur muestra que el liberalismo que dominaba el
nuevo bloque h e g e m n i c o era moderado. Por lo menos desde 1993, el Mercosur dej de ser
visto slo como un bloque comercial. Desde entonces, Brasil busc integrarse tambin en trminos energticos e industriales. Adems, la poltica brasilea tiene como horizonte la integracin de Amrica del Sur. Vase al respecto Brasilio Sallum Jr, "Estamos reorganizando o
capitalismo brasileiro" (entrevista con Fernando Henrique Cardoso), La Nova - Revista de Cultura e Poltica, n m . 39, 1997.
756
FIXLA
u n e n o r m e p r o g r a m a de privatizaciones y de concesiones, tanto e n el m b i t o federal c o m o e n el estatal.

Este c o n j u n t o de iniciativas parece haber d a d o consistencia al c d i g o
c o m n d e l n u e v o b l o q u e h e g e m n i c o - l a g r a n m a y o r a de los m i e m b r o s
del Congreso, b u r c r a t a s y altos funcionarios d e l Ejecutivo, empresariado de
todos los sectores, m e d i o s de c o m u n i c a c i n , e t c . - , c o n a m p l i a p e n e t r a c i n
en la clase m e d i a , e n parte d e l sindicalismo u r b a n o y e n la masa de la pob l a c i n . E n efecto, las medidas legislativas f u e r o n aprobadas c o n f a c i l i d a d
p o r el C o n g r e s o N a c i o n a l , a pesar de la o p o s i c i n de la m i n o r a de izquierda, p l a n t a d a tras las banderas de la defensa d e l " p a t r i m o n i o p b l i c o " y de la
" e c o n o m a n a c i o n a l " . Y las privatizaciones y concesiones f u e r o n realizadas
c o n g r a n x i t o y apoyo p o p u l a r , a pesar de las escaramuzas j u r d i c a s p r o movidas p o r las organizaciones de i z q u i e r d a y sus simpatizantes.
N o obstante, i n d e p e n d i e n t e m e n t e d e l c d i g o que daba u n m n i m o de
c r e d i b i l i d a d y p r o p s i t o al nuevo b l o q u e h e g e m n i c o , h u b o fuertes p o l a r i zaciones d e n t r o de l, que se c o n c r e t a r o n e n u n a d i s p u t a i n t e r n a siempre
renovada e n t o r n o a la p o l t i c a e c o n m i c a y e n cierta d u p l i c i d a d e h i b r i d i s m o de las p r o p i a s acciones d e l Estado c o n r e l a c i n a la e c o n o m a .
E l e x a m e n de estas disputas p o l t i c o - i d e o l g i c a s q u e se d i e r o n en el
i n t e r i o r d e l n u e v o b l o q u e p o l t i c o h e g e m n i c o , y de las acciones d e l gob i e r n o , m u e s t r a la existencia de u n a p o l a r i z a c i n b s i c a e n t r e dos versiones
distintas de l i b e r a l i s m o - u n a m s d o c t r i n a r i a y fundamentalista, el neolibe
ralismo, y o t r a que absorbe parte de la t r a d i c i n a n t e r i o r , el liberal-desarrollismo. L a p r i m e r a v e r s i n fue, sin d u d a , la p r e d o m i n a n t e , y o r i e n t de m o d o
consistente el n c l e o d u r o de la p o l t i c a e c o n m i c a g u b e r n a m e n t a l . L a
segunda v e r s i n de l i b e r a l i s m o n o tuvo la consistencia de la p r i m e r a , n o se
materializ en u n texto p r o g r a m t i c o n i lleg a orientar sistemticamente la a c c i n g u b e r n a m e n t a l , 2 0 p e r o puede ser r e c o n s t r u i d a a p a r t i r d e l debate p b l i c o , de conceptos dispersos en d o c u m e n t o s oficiales y d e l " e s p r i t u " de
iniciativas g u b e r n a m e n t a l e s surgidas c o m o r e a c c i n a ciertas consecuencias
sociales y e c o n m i c a s , supuestamente negativas, de la o r t o d o x i a l i b e r a l .
Para la c o r r i e n t e n e o l i b e r a l d o m i n a n t e , la p r i o r i d a d era la r p i d a estab i l i z a c i n de los precios p o r m e d i o de las siguientes m e d i d a s c o m p l e m e n tarias: a) el m a n t e n i m i e n t o d e l c a m b i o sobrevaluado f r e n t e al d l a r y otras
m o n e d a s , 2 1 a fin de estabilizar los precios i n t e r n o s y presionarlos hacia aba-
2 0
E n mi artculo "Globalizaco e estratgia para o desenvolvimento: o Brasil nos anos 90"
(en varios autores, Soedade eEstado: superando fronteiras, So Paulo, Edices Fundap, 1998), caracterizo el liberal-desarrollismo de manera diversa, como una estrategia en construccin. E l
texto fue escrito en julio de 1997 y haba seales que permitan esa interpretacin del proceso.
2 1
L a sobrevaluacin cambiara no es inherente a la perspectiva neoliberal. Por el con-
OCT-DIC 2000
757
j o c o n el e s t m u l o a la c o m p e t e n c i a derivada de i m p o r t a c i o n e s m s baratas;
b) la p r e s e r v a c i n , y si era posible, la a m p l i a c i n de la " a p e r t u r a c o m e r c i a l "
p a r a r e f o r z a r el papel d e l c a m b i o a p r e c i a d o e n la r e d u c c i n de los precios
d e las i m p o r t a c i o n e s ; c) las divisas m s baratas y la a p e r t u r a c o m e r c i a l perm i t i r a n la r p i d a r e n o v a c i n d e l p a r q u e i n d u s t r i a l instalado y u n a m a y o r
c o m p e t i t i v i d a d de las exportaciones; d) u n a p o l t i c a de altos intereses, tant o p a r a atraer capital e x t r a n j e r o , y a s m a n t e n e r u n b u e n n i v e l de reservas
i n t e r n a c i o n a l e s y financiar el d f i c i t de las transacciones de Brasil c o n el ext e r i o r , c o m o p a r a r e d u c i r el n i v e l de la actividad e c o n m i c a i n t e r n a y evitar
q u e el c r e c i m i e n t o de las i m p o r t a c i o n e s p r o v o c a r a mayores desequilibrios
e n las cuentas externas; e) la r e a l i z a c i n de u n ajuste fiscal progresivo, a plazo m e d i o , basado en la r e c u p e r a c i n de la carga t r i b u t a r i a , e n el creciente
c o n t r o l d e l gasto p b l i c o y e n reformas estructurales (de la seguridad social,
a d m i n i s t r a t i v a y t r i b u t a r i a ) , que e q u i l i b r a r a "en d e f i n i t i v a " las cuentas p b l i c a s ; / ) n o ofrecer e s t m u l o s directos a actividades e c o n m i c a s e s p e c f i c a s ,
l o que significaba c o n d e n a r las p o l t i c a s industriales sectoriales, y, c u a n d o
m u c h o , p e r m i t i r e s t m u l o s h o r i z o n t a l e s a la actividad e c o n m i c a - e x p o r taciones, p e q u e a s empresas, etc., ya que el Estado d e b e r a concentrarse
e n la p r e s e r v a c i n de la c o m p e t e n c i a , a t r a v s de la r e g u l a c i n y fiscalizac i n de las actividades productivas, sobre t o d o de los servicios p b l i c o s (per o n o estatales). 2 2
E n t r e el lanzamiento d e l Plan Real y m a r z o de 1995, esa perspectiva fundamentalista d o m i n p l e n a m e n t e la p o l t i c a e c o n m i c a . Se p e r m i t i la valor a c i n d e l real hasta casi 0.80 p o r d l a r , c o n l o que se e s t a n c de m a n e r a dram t i c a la i n f l a c i n y, e n consecuencia, a u m e n t e x t r a o r d i n a r i a m e n t e el
ingreso d i s p o n i b l e de los segmentos m s pobres de la p o b l a c i n . C o n eso, a
pesar de u n a alta tasa de i n t e r s , la e c o n o m a - q u e ya estaba acelerada desde el c o m i e n z o d e l g o b i e r n o de I t a m a r F r a n c o - p r e s e n t u n boom excepcio-
trario, sta se orienta por un tipo de cambio "de mercado". L a versin "abraseada" de neoliberalismo, que d o m i n la poltica econmica, vea en la sobrevaluacin un medio eficaz de
obligar a las empresas nacionales a buscar r p i d a m e n t e patrones internacionales de eficiencia,
so pena de tener que salir del mercado. Esta versin es fundamentalista en el sentido de que
se adopta una poltica de conversin forzada de los que no se encuadran. Sobre el neoliberalismo, consltese Roberto Mangabeira Unger, Democracy Realized -The Progressive Alternative,
Londres-Nueva York, Verso, 1998.
2 2
Esa perspectiva neoliberal tuvo como representantes poltico-intelectuales caractersticos, en el gobierno, al ex presidente del Banco Central, Gustavo Franco, al ex secretario de Poltica E c o n m i c a , Winston Fritsch; y al ministro de Hacienda, Pedro Malan; fuera del gobierno, sus exponentes ms notorios fueron algunos economistas de la Pontificia Universidad
Catlica de Ro de Janeiro (PUC-Ro), entre los cuales se destacan Rogrio Werneck y Marcelo
dePaivaAbreu.
758
BRASILIO SALLUMJR.
F7XL-4
nal, que a m p l i la d e m a n d a de i m p o r t a c i o n e s y se convirti al m i s m o t i e m p o

en u n canal m s d i l a t a d o para descargar p r o d u c t o s u s u a l m e n t e exportados.
A d e m s , c o n e l objetivo declarado de evitar que u n a mayor d e m a n d a provocara a u m e n t o s e n los precios, se d e c i d i , e n t r e agosto y septiembre, r e d u c i r
las tarifas aduaneras que a t a a n a los p a s e s d e l M e r c o s u r , a n t i c i p a n d o as la
tarifa e x t e r n a c o m n , que s e r a i m p l a n t a d a e n e n e r o de 1995. T o d o eso llev a u n a r e v e r s i n de los saldos d e l c o m e r c i o e x t e r i o r b r a s i l e o , positivos
desde 1987. E n n o v i e m b r e de 1994 los dficit comerciales c o m e n z a r o n ya a
aparecer, y e n d i c i e m b r e superaron los m i l m i l l o n e s de d l a r e s .
Desde el n g u l o d e l f u n d a m e n t a l i s m o l i b e r a l , e l d e s e q u i l i b r i o e x t e r n o
n o c o n s t i t u a u n g r a n p r o b l e m a . C o m o l o esencial era alcanzar l o m s rp i d a m e n t e posible la estabilidad de los precios, era preciso m a n t e n e r apreciada la tasa de c a m b i o p o r u n p e r i o d o p r o l o n g a d o y r e d u c i r , c o n i m p o r t a ciones, e l p o d e r q u e t e n a n los o l i g o p o l i o s p a r a fijar los precios. Dficit
ocasionales e n los servicios y e n e l c o m e r c i o c o n el e x t e r i o r p o d r a n ser cubiertos p o r las reservas de divisas disponibles y p o r los flujos de capitales externos. Se c r e a q u e el a m b i e n t e de estabilidad creado p o r e l Plan Real y las
elevadas tasas de i n t e r s a t r a e r a n parte de la e n o r m e masa de capitales disp o n i b l e s e n e l m e r c a d o m u n d i a l . Y que, p o c o a p o c o , e l sistema e c o n m i c o
se a p o y a r a e n bases m s productivas, de m o d o d e l o g r a r u n a i n s e r c i n m s
e q u i l i b r a d a e n el m e r c a d o i n t e r n a c i o n a l , l o q u e r e d u c i r a la necesidad d e l
a h o r r o e x t e r n o para " c e r r a r " la balanza de pagos.
O b v i a m e n t e , e l supuesto b s i c o de esta p o l t i c a n e o l i b e r a l de estabilizac i n es u n a visin e x t r e m a d a m e n t e o p t i m i s t a d e l m e r c a d o financiero m u n dial y de la rapidez c o n que el "ajuste fiscal" sustituira al d l a r c o m o la nueva
ancla d e l r e a l .
L a crisis m e x i c a n a de d i c i e m b r e 1994 puso de manifiesto los riesgos i m plcitos e n la a d o p c i n de u n a p o l t i c a m a c r o e c o n m i c a o r i e n t a d a p o r e l
f u n d a m e n t a l i s m o l i b e r a l . Es decir, d e p e n d i e n d o de las circunstancias internacionales, u n acentuado d e s e q u i l i b r i o de la balanza c o m e r c i a l y de servicios
p o d r a e n c o n t r a r dificultades para ser financiado c o n capitales externos. E n
el caso e n c u e s t i n , las reservas internacionales cayeron, de m s de 41 m i l m i llones de d l a r e s e n o c t u b r e de 1994, a 31.4 e n j u n i o de 1995, y s l o e n t r e feb r e r o y m a r z o de este l t i m o a o se p e r d i e r o n 1.200 m i l l o n e s de d l a r e s .
A d e m s de eso, la e n o r m e a p r e c i a c i n c a m b i a r a puso e n evidencia la
p o s i b i l i d a d de u n a desindustrializacin
p a r c i a l d e l p a s , ya q u e para las m u l tinacionales de algunos sectores, c o m o e l a u t o m o t r i z , se fue t o r n a n d o m s
ventajoso i m p o r t a r q u e p r o d u c i r i n t e r n a m e n t e , y p a r a los p r o d u c t o s de las
empresas locales se fue h a c i e n d o cada vez m s difcil c o m p e t i r c o n los i m p o r t a d o s , sin a u m e n t a r las compras de materias p r i m a s y c o m p o n e n t e s e n
el e x t e r i o r .
OCT-DIC2000
759
Desde m a r z o de 1995 hasta el final de 1998, el g o b i e r n o b r a s i l e o , f r e n te a las consecuencias real o p o t e n c i a l m e n t e negativas d e l f u n d a m e n t a l i s m o

l i b e r a l , t o m m e d i d a s compensatorias. Las m s i m p o r t a n t e s f u e r o n l a creac i n de u n sistema de bandas c a m b i a r a s m v i l e s ; l a d e v a l u a c i n n o m i n a l y
d e s p u s r e a l , a u n q u e suave, d e l t i p o de c a m b i o ; 2 3 e l a u m e n t o de las tarifas
aduanales p a r a algunos p r o d u c t o s industriales; u n a p o l t i c a i n d u s t r i a l para
e l sector a u t o m o t r i z ; u n a u m e n t o e x t r a o r d i n a r i o d e l v o l u m e n de p r s t a m o s
p o r parte d e l B a n c o N a c i o n a l de D e s e n v o l v i m e n t o E c o n m i c o e Social, c o n
tasas de i n t e r s especiales (a largo p l a z o ) ; p r o g r a m a c i n de inversiones e n
sociedad c o n l a iniciativa privada p a r a la r e c u p e r a c i n de l a i n f r a e s t r u c t u r a
d e l p a s ( P r o g r a m a Brasil e n A c c i n ) ; p r o g r a m a s de e s t m u l o a la exportac i n , t a n t o p o r m e d i o de e x e n c i n de impuestos p a r a p r o d u c t o s a g r c o l a s ,
c o m o a travs de financiamiento c o n intereses subsidiados; r e n e g o c i a c i n de
las deudas a g r c o l a s ; programas especiales de financiamiento para sectores
industriales seleccionados, para p e q u e a s y medianas empresas, etctera.
s t e n o es e l lugar para analizar cada u n a d e esas iniciativas, pero l a may o r a de ellas c o n t r i b u y a la p r e s e r v a c i n y r e e s t r u c t u r a c i n d e l sistema econ m i c o n a c i o n a l y de varios sectores e s p e c f i c o s ( c o m o e l t e x t i l y e l d e l calz a d o ) . L o q u e interesa es q u e l a mayor parte d e esas m e d i d a s tuvo c o m o
f u e n t e d e i n s p i r a c i n l o q u e h e m o s d e n o m i n a d o liberal-desarrollismo, c o n e l
cual e l viejo desarrollismo de los a o s c i n c u e n t a a setenta renace bajo pred o m i n i o l i b e r a l . E n esa v e r s i n d e l l i b e r a l i s m o t a m b i n se d a p r i o r i d a d a la
e s t a b i l i z a c i n m o n e t a r i a , p e r o l a u r g e n c i a c o n q u e se le persigue aparece
c o n d i c i o n a d a p o r los efectos destructivos que las p o l t i c a s antiinflacionarias
p u e d e n ocasionar e n e l sistema p r o d u c t i v o . Por eso, se c o m b a t e el radicalism o de los fundamentalistas, se exige u n t i p o d e c a m b i o n o sobrevaluado, de
f o r m a que se eviten dficit e n l a balanza de cuentas corrientes (comercial y
de servicios), e intereses m e n o r e s p a r a n o desanimar l a p r o d u c c i n y l a i n v e r s i n . E n otras palabras: la c o m b i n a c i n d e u n t i p o d e c a m b i o menos valorizado e intereses "razonables" n o p r o v o c a r a u n a brusca c a d a de l a inflac i n , p e r o s m e n o s desequilibrios e n la e c o n o m a d o m s t i c a c o n r e l a c i n a l
2 3
E n marzo de 1995, el Banco Central cre un sistema de bandas -techos mximos y mn i m o s - d e variacin cambiara, con lo que provoc una devaluacin del real con relacin al
dlar de 6%. A partir de all y a lo largo de 1996, el Banco promovi minidevaluaciones cambiaras que a c o m p a a b a n aproximadamente la variacin de los precios al mayoreo. Desde el
final de 1996, con la perspectiva de la formacin de un dficit acentuado en la balanza comercial, se inici un proceso de devaluacin ms intenso que el de la inflacin domstica. Sin
embargo, esas alteraciones no fueron reconocidas como una poltica. Slo a partir de la crisis
asitica de 1998, el gobierno admiti que su poltica cambiara implicaba una devaluacin del
real de 7.5% anual en relacin con la moneda estadounidense.
760
F/XL-4
e x t e r i o r y, as, m e n o r d e p e n d e n c i a de los aportes de capital extranjero para

e q u i l i b r a r la balanza de pagos. Ese desarrollismo sigue siendo estatizante, per o su f o c o se h a a m p l i a d o para i n c l u i r las actividades productivas e n general,
desde la a g r i c u l t u r a hasta los servicios. A d e m s de eso, sus partidarios, a d i f e r e n c i a de sus antecesores de los a o s c i n c u e n t a , n o aspiran a c o n s t r u i r u n
sistema i n d u s t r i a l integrado e n el p a s . A s p i r a n a que la p r o d u c c i n local tenga u n a p a r t i c i p a c i n significativa en el sistema e c o n m i c o m u n d i a l . N o obstante, ese desarrollismo l i m i t a d o p o r el m o l d e l i b e r a l apenas ve c o n buenos
ojos la presencia de m o d o s b i e n delimitados de i n t e r v e n c i n del Estado e n el
sistema p r o d u c t i v o . As, desde esa perspectiva, las p o l t i c a s industriales sectoriales se ven favorecidas, p e r o siempre que sean limitadas en el tiempo y
parsimoniosas e n c u a n t o a los subsidios. Tales p o l t i c a s t e n d r n p o r objeto
n o la s u s t i t u c i n de i m p o r t a c i o n e s a c u a l q u i e r p r e c i o , sino e l a u m e n t o de la
c o m p e t i t i v i d a d sectorial y, c u a n d o m u c h o , "la mayor densidad de las cadenas
productivas" para desarrollar e n el p a s el m x i m o posible de actividades econ m i c a s c o n patrones internacionales de p r o d u c t i v i d a d . 2 4
A pesar de u n a cierta f l e x i b i l i z a c i n de la p o l t i c a c a m b i a r a y de la
a d o p c i n p a u l a t i n a de m e d i d a s " c o m p e n s a t o r i a s " inspiradas en el liberaldesarrollismo, el f u n d a m e n t a l i s m o l i b e r a l s i g u i c o n s t i t u y e n d o el eje de la
p o l t i c a e c o n m i c a . Es decir, si b i e n el ajuste fiscal " d e f i n i t i v o " c o n t i n u
siendo postergado a l o largo d e l p e r i o d o de Cardoso ( e n f u n c i n de las
dificultades e intereses p o l t i c o s i n m e d i a t o s d e l g o b i e r n o ) , v a l o r i z a c i n
c a m b i a r a y tasas altas de i n t e r s f u e r o n convertidas e n i n s t r u m e n t o s perm a n e n t e s de la e s t a b i l i z a c i n .
Este c o n j u n t o de p o l t i c a s g u b e r n a m e n t a l e s p r o v o c u n a d i s t r i b u c i n
de recursos e c o n m i c o s que a l t e r de m a n e r a decisiva las posiciones relativas de los segmentos s o c i o e c o n m i c o s que se e n c o n t r a b a n e n la base
d e l n u e v o b l o q u e h e g e m n i c o . 2 5 Esto es l o que se v e r e s q u e m t i c a m e n t e
a continuacin.
E n p r i m e r lugar, el p r e d o m i n i o n e o l i b e r a l e n la p o l t i c a m a c r o e c o n m i c a f r a g i l i z de m a n e r a d r a m t i c a la e c o n o m a n a c i o n a l f r e n t e al sistema
financiero
m u n d i a l . Es c i e r t o que ese r e s u l t a d o n o se d e b i s l o a la polti-
2 4
Los partcipes de esa perspectiva dentro del gobierno son y han sido, entre otros, el
ministro Jos Serra y los ex ministros Luiz Carlos Mendonca de Barros y Luiz Carlos Bresser Pe
reira, as como el secretario de Poltica E c o n m i c a y, despus, de la Camex [Cmara de Exportacin] J o s Roberto Mendonca de Barros. Fuera del gobierno se incluye una enorme cantidad de economistas, con Antonio Delfim Netto al frente; periodistas econmicos, como Luiz
Nassif y Celso Pinto, etctera.
2 5
T a m b i n se produjeron efectos sobre los dominados, pero no es posible tratar de
eso aqu.
OCT-DIC 2000
761
ca m a c r o e c o n m i c a . A ella se s u m a r o n p a r a d e s e q u i l i b r a r e l i n t e r c a m b i o
c o n e l e x t e r i o r los m u c h o s a o s de relativo estancamiento e c o n m i c o e
i n e s t a b i l i d a d m o n e t a r i a , as c o m o la a p e r t u r a c o m e r c i a l . D e c u a l q u i e r m o d o , ese d e s e q u i l i b r i o c r n i c o i n c r e m e n t la d e p e n d e n c i a de la e c o n o m a
n a c i o n a l c o n r e l a c i n al sistema financiero m u n d i a l , pues fue necesario dem a n d a r v o l u m i n o s o s ingresos l q u i d o s de capital e x t r a n j e r o p a r a e q u i l i b r a r
l a balanza de pagos.
Veamos eso m s de cerca. E n contextos e n los que las relaciones e n t r e
u n a e c o n o m a n a c i o n a l y e l sistema financiero m u n d i a l son normales, e l
g r a d o de f r a g i l i d a d e x t e r n a se altera s e g n las necesidades que esa econom a tenga de r e c u r r i r al m e r c a d o financiero i n t e r n a c i o n a l p a r a c u b r i r su
d f i c i t e x t e r n o c o r r i e n t e y sus deudas a c o r t o p l a z o . 2 6 C u a n t o m a y o r sea e l
v o l u m e n de recursos externos que tenga que o b t e n e r p a r a e q u i l i b r a r sus
cuentas, m a y o r s e r la p r o b a b i l i d a d de que u n c a m b i o e n las c o n d i c i o n e s
d e l m e r c a d o i n t e r n a c i o n a l de capitales afecte sus flujos de
financiamiento,
e x p o n i e n d o la m o n e d a n a c i o n a l al p e l i g r o de ocasionales ataques especulativos e n busca de su d e v a l u a c i n . E l siguiente c u a d r o m u e s t r a la e v o l u c i n
de la f r a g i l i d a d financiera e x t e r n a b r a s i l e a e n t r e 1 9 9 2 y 1 9 9 7 , y la coteja
c o n el c o m p o r t a m i e n t o negativo de la balanza c o m e r c i a l d u r a n t e e l m i s m o
periodo.27
F r a g i l i d a d financiera e x t e r n a y saldo de la balanza c o m e r c i a l
-5 000 J
Lo
1/97 11/97 III/97IV/97 1/97 n/97 ffl/97 IV/97 1/97 11/97 111/97 W/97 1/97 11/97 m/97 W/97 1/97 n/97 ID/97IV/97 7
-
BC
11/97 HI/97 IV/97
O- IFE
2 6
E l concepto de fragilidad financiera se origina en H . Minski; fue reelaborado y adaptado para la e c o n o m a brasilea por Luiz Fernando Rodrigues de Paula y Antonio J o s Alves
J n i o r , en "Fragilidade financeira extema e os limites da poltica cambial do real", Revista de
Economa Poltica, vol. 19, n m . 1 (73), enero-marzo de 1999, p. 79.
2 7
E n el artculo antes citado se encuentra un anlisis e c o n m i c o de la evolucin de la fragilidad durante el Plan Real, y tambin explicaciones referentes a los clculos de los ndices a
partir de los datos de la balanza de pagos del Banco Central.
762
7XL-4
L a crisis m e x i c a n a de fines de 1994, la crisis a s i t i c a de 1997 y la m o r a t o r i a de Rusia, e n agosto de 1998, p r o p i c i a r o n ataques especulativos c o m o
el m e n c i o n a d o . E n todas esas situaciones crticas, Brasil p e r d i g r a n cantid a d de reservas internacionales y el g o b i e r n o r e a c c i o n de m a n e r a similar:
m a n t u v o la estabilidad de la m o n e d a elevando de m o d o d r s t i c o la tasa de
i n t e r s p a r a preservar las reservas y d i s m i n u i r la actividad e c o n m i c a i n t e r n a y el d e s e q u i l i b r i o e x t e r n o . 2 8
Es v e r d a d que, a causa de los choques externos, las p o l t i c a s " c o m p e n satorias" f u e r o n siendo adoptadas cada vez m s e n f t i c a m e n t e , i n c l u y e n d o
u n a leve d e v a l u a c i n real de la tasa c a m b i a r a . Pero n o f u e r o n suficientes
p a r a c o m p e n s a r la f r a g i l i d a d financiera e x t e r n a , sobre t o d o p o r q u e la sit u a c i n i n t e r n a c i o n a l se h a b a t o r n a d o bastante m s inestable que e n la
p o c a d e l l a n z a m i e n t o d e l Plan Real. E l resultado es c o n o c i d o : crisis sucesivas, hasta el "ataque" final c o n t r a el real, e n los p r i m e r o s d a s d e l segundo
m a n d a t o de F e r n a n d o H e n r i q u e Cardoso, que a c a b p r o v o c a n d o la transf o r m a c i n c o m p l e t a d e l r g i m e n c a m b i a r i o (hacia el c a m b i o f l u c t u a n t e ) y
la consecuente d e v a l u a c i n d e l r e a l e n casi 50 p o r c i e n t o .
E n segundo lugar, la estrategia de e s t a b i l i z a c i n p r i v i l e g i la esfera fin a n c i e r a frente a las actividades de p r o d u c c i n - c o m e r c i a l i z a c i n de bienes y
servicios. As, a pesar de la r e d u c c i n d e l peso de las instituciones
financieras
en el PIB, las polticas monetaria y c a m b i a r a h a n funcionado permanentemente c o m o bombas de succin de los r e n d i m i e n t o s correspondientes a los segm e n t o s e c o n m i c o s de la r b i t a d e l Estado, t r a n s f i r i n d o l o s hacia el c o n j u n to de los poseedores de ttulos financieros, t a n t o extranjeros c o m o locales.
D e n t r o de ese c u a d r o g e n e r a l , a d v i r t a s e que la p o l t i c a de c o n t e n c i n
p e r m a n e n t e de las actividades e c o n m i c a s se t r a d u j o e n bajas tasas de crec i m i e n t o d e l p r o d u c t o y, a p a r t i r de 1997, e n altos n d i c e s de d e s e m p l e o . 2 9
2 8
L a poltica de desaceleracin adoptada despus de la crisis mexicana provoc, de
acuerdo con la CNI [Confederacin Nacional de la Industria], un ao de reduccin de los ndices de produccin industrial (abril de 1995 a marzo de 1996), siendo que entre agosto de
1995 y marzo de 1996 los ndices cayeron por debajo de cero. A partir de abril de este ltimo
ao se observ una recuperacin, an vacilante, de las actividades industriales. E l primer semestre de 1997 fue de clara mejora, lo que provoc un fuerte dficit en la balanza de comercio exterior de ese ao. A raz del estallamiento de la crisis asitica de fines de 1997, el Banco
Central volvi a elevar drsticamente la tasa de inters, con lo que provoc una nueva desaceleracin de las actividades econmicas.
2 9
De acuerdo con el 1BGE Instituto Brasileo de Geografa y Estadstica], en el periodo posterior al real (del 1 de julio de 1994 en adelante), las tasas de crecimiento del PIB y las tasas medias anuales de desempleo abierto (30 das) fueron, respectivamente, de 7.81% y 4.84% en
1994-1995; de 0.45% y 5.75% en 1995-1996; de 5.39% y 5.77% en 1996-1997; de 1.41% y 7.37%
en 1997-1998 y de -0.67% y 8.32% en 1998-1999. Las tasas de crecimiento del PIB parten de la base cero. Las tasas medias anuales de desempleo fueron cedidas gentilmente por Alvaro Comin.
OCT-DIC 2000
763
D e esta m a n e r a , a u n q u e la estabilidad de la m o n e d a haya p r o v o c a d o , al

p r i n c i p i o , ganancias reales p a r a los segmentos asalariados m e n o s favorecidos, la c o n t i n u i d a d de u n a p o l t i c a de cambio sobrevaluado y altas tasas de
i n t e r s h a v e n i d o p r o d u c i e n d o , desde 1 9 9 6 , u n a r e g r e s i n de ese proceso y
u n a acentuada transferencia de ingreso hacia los poseedores de haberes
financieros.
O t r o p u n t o p o r destacar es que la p e r p e t u a c i n de las p o l t i c a s cambiara y m o n e t a r i a e n s u s t i t u c i n d e l ajuste fiscal a c a b p o r elevar s i s t e m t i c a m e n t e el e n d e u d a m i e n t o p b l i c o , sobre t o d o c o n acreedores i n t e r n o s , 3 0 de
t a l m o d o que d u r a n t e el l t i m o a o d e l p r i m e r g o b i e r n o de Cardoso el pag o de intereses p a s a ser el p r i n c i p a l factor explicativo d e l c r e c i m i e n t o d e l
d f i c i t p b l i c o , m a y o r que el dficit de la seguridad social y p r i v a d a . 3 1 Eso
significa que, incluso c u a n d o los p a r m e t r o s b s i c o s de la p o l t i c a e c o n m i ca hayan sido alterados, la d e u d a p b l i c a d e m a n d a r la c o n t i n u a c i n de m u y
elevadas transferencias de recursos d e l c o n j u n t o de la sociedad al Estado, de
m o d o que s t e p u e d a satisfacer a sus acreedores.
Si h u b i e r a p r e d o m i n a d o e n la p o l t i c a e c o n m i c a el ala liberal-desarrollista del b l o q u e h e g e m n i c o , el i m p a c t o sobre las fracciones s o c i o e c o n m i cas h a b r a sido c o m p l e t a m e n t e d i s t i n t o . Es m u y p r o b a b l e que la i n f l a c i n n o
h u b i e r a c a d o de m a n e r a tan acentuada, p e r o e n c o m p e n s a c i n los r e n d i m i e n t o s financieros n o se h a b r a n visto tan privilegiados f r e n t e a los derivados de las actividades productivas y d e l trabajo. Por eso, hay que r e e x a m i n a r
las interpretaciones que consideran al g o b i e r n o de Cardoso c o m o e x p r e s i n
d e la conquista d e l p o d e r p o l t i c o p o r la b u r g u e s a paulista, o que a f i r m a n
q u e , desde las elecciones de 1 9 9 4 , los "paulistas" e s t a r a n e n e l p o d e r . 3 2 Vale
r e c o r d a r que el e m p r e s a r i a d o i n d u s t r i a l paulista se m a n i f e s t e n varias ocasiones c o n t r a la p o l t i c a e c o n m i c a d e l g o b i e r n o de F e r n a n d o H e n r i q u e , y
q u e dicha p o l t i c a fue c o m a n d a d a p o r economistas o r i u n d o s de la Pontificia
U n i v e r s i d a d C a t l i c a de R o de J a n e i r o , e n s i n t o n a c o n la o r t o d o x i a l i b e r a l
d o m i n a n t e e n esa i n s t i t u c i n . E n efecto, la a r g u m e n t a c i n desarrollada hasta a q u muestra que, antes que tener afinidades c o n la b u r g u e s a paulista o
incluso c o n u n a abstracta m o d e r n i d a d de m e r c a d o representada p o r los paulistas, el g o b i e r n o F e r n a n d o H e n r i q u e t e n d i a afinarse c o n las orientaciones
3 0
Entre diciembre de 1994 yjulio de 1998, la deuda lquida total del sector pblico pas
de 28.1% a 38.1% del PIB (36.3% slo referente a los acreedores internos). Vase Alexandre
Schwartsman, op. t, p. 21.
31
Ibid.,
pp. 20-21.
Me refiero aqu, respectivamente, a los excelentes trabajos ya citados de Luiz Werneck
Vianna, " O coroamento da Era Vargas", y de Rubem Barboza Filho, "FHC: os paulistas no poder".
3 2
764
BRASILIO S A L L U M JR.
7XL-4
de a q u e l l o que Chesnais d e n o m i n a capitalismo mundial financierizadoP Y l o

hizo a pesar de la resistencia que h a b a d e n t r o d e l g o b i e r n o , fuera de l, per o a u n e n el i n t e r i o r d e l nuevo b l o q u e h e g e m n i c o , y e n el c o n j u n t o de las
fuerzas contrarias a esta nueva f o r m a c i n p o l t i c a .
E l Estado, p o r o t r a parte, r e o r i e n t sus p o l t i c a s c o n r e l a c i n a los sectores s o c i o e c o n m i c o s . L o m s i m p o r t a n t e y l o m s obvio: las empresas estatales d e j a r o n de ser los pilares de la p o l t i c a estatal. N o s l o son privatizadas
c o n r a p i d e z , sino que sectores antes a t e n d i d o s p o r servicios de la a d m i n i s t r a c i n d i r e c t a se t r a n s f i e r e n al c u i d a d o de empresas privadas. E l e j e m p l o
m s n o t a b l e a q u es el de las carreteras, cuyo m a n t e n i m i e n t o o construcc i n h a n sido concesionados a empresas privadas a c a m b i o de la e x p l o t a c i n de los servicios que prestan - c u o t a s de t r n s i t o y a r r e n d a m i e n t o de
los t e r r e n o s p b l i c o s situados al m a r g e n . Esta r e d u c c i n de las f u n c i o n e s
empresariales d e l Estado n o e l i m i n p e r o s t r a n s f o r m p r o f u n d a m e n t e e l
i n t e r v e n c i o n i s m o estatal, que h a v e n i d o e x p a n d i e n d o sus funciones n o r mativas y de c o n t r o l - s i g u i e n d o e l m o d e l o de la agencia r e g u l a d o r a de tel e c o m u n i c a c i o n e s ( A n a t e l ) - , al t i e m p o q u e preserva g r a n parte de su cap a c i d a d de m o l d e a r las actividades e c o n m i c a s p o r m e d i o de las c o m p r a s
de bienes y servicios.
L a empresa p r i v a d a n a c i o n a l t a m b i n d e j de ser e l foco p r i v i l e g i a d o de
las p o l t i c a s d e l Estado. Si b i e n s t e conserva su t e n d e n c i a i n d u s t r i a l i z a n t e ,
c o m o se v i o , n o h a h a b i d o hasta a h o r a n i n g n i n d i c i o , n i de i n t e n c i n gub e r n a m e n t a l n i de r e i v i n d i c a c i n empresarial, referente al desarrollo de u n a
i n d u s t r i a p r o p i a m e n t e n a c i o n a l . A l c o n t r a r i o , j u n t o a la e q u i p a r a c i n const i t u c i o n a l de las empresas extranjeras c o n las nacionales, la o r i e n t a c i n
b s i c a d e l Estado h a i d o e n el sentido de atraer al m x i m o las inversiones
extranjeras y p r o m o v e r su a s o c i a c i n c o n las empresas nacionales. L o que se
r e i v i n d i c a e n las asociaciones empresariales n o es privilegiar las empresas
nacionales, sino r e d u c i r sus desventajas competitivas i g u a l a n d o sus c o n d i ciones tributarias, de tasas de i n t e r s , de i n f r a e s t r u c t u r a , e t c . - c o n respecto a aquellas de que d i s p o n e n las extranjeras.
Hasta el p r o p i o sistema de f n a n c i a m i e n t o estatal fue m o l d e a d o p o r
esta o r i e n t a c i n " i g u a l a d o r a " , p a r a d e c i r l o m e n o s . E n v e r d a d , este c a m b i o
se i n i c i e n el g o b i e r n o de C o l l o r . Y a entonces, e l B a n c o N a c i o n a l de Desar r o l l o E c o n m i c o y Social (BNDES) fue a u t o r i z a d o a financiar empresas extranjeras c u a n d o s t a s c a p t a r a n recursos externos, y, c o n a u t o r i z a c i n de la
3 3
Cfr. Franois Chernais, " A fisonoma das crises no capitalismo mundializado", NovosEstudos Cebrap, nm. 52, noviembre de 1998, y Franois Chernais (coord.), A mundializao financera - gense, cusios e riscos, S o Paulo, X a m , 1998.
OCT-DIC 2000
765
Presidencia de la R e p b l i c a , a u n c u a n d o n o lo h i c i e r a n . E n la p o c a e n que
e l g o b i e r n o trataba de volver atrayente al sector de c o m u n i c a c i o n e s p a r a las
inversiones extranjeras, e n 1997, la Presidencia de la R e p b l i c a , al a m p a r o
d e u n a " m e d i d a p r o v i s o r i a " * , a u t o r i z p r s t a m o s de los bancos oficiales a
empresas de capital e x t r a n j e r o que o p e r a b a n e n sectores considerados p r i o ritarios, c o m o el de telecomunicaciones, sin que i m p o r t a r a la fuente de
recursos.
Sin e m b a r g o , el g o b i e r n o de F e r n a n d o H e n r i q u e Cardoso hizo m s que
" i g u a l a r " las c o n d i c i o n e s p a r a las empresas extranjeras y nacionales. L a poltica de e s t a b i l i z a c i n (altas tasas de i n t e r s - c a m b i o sobrevaluado) desvalor i z , p o r s sola, las empresas locales p o r q u e c o n t r i b u y a su descapitalizac i n y f a v o r e c i a las empresas m u l t i n a c i o n a l e s , e n la m e d i d a e n que s t a s
d i s p o n e n de financiamiento e x t e r n o , a d e m s de otras ventajas que su tam a o y su presencia e n varios mercados les o t o r g a n . E l Estado ( e n los niveles federal y estatal) b u s c s i s t e m t i c a m e n t e atraer empresas multinacionales
p a r a dos sectores clave de la i n d u s t r i a , el a u t o m o t r i z y el de t e l e c o m u n i c a ciones, n o s l o m o d u l a n d o la l e g i s l a c i n t r i b u t a r i a y el sistema de financiam i e n t o , sino t a m b i n a travs de "invitaciones" y otras iniciativas destinadas
a "vender" Brasil c o m o destino p r i o r i t a r i o para el capital e x t r a n j e r o . Este
c o n j u n t o de i n c e n t i v o s i m p l c i t o s y e x p l c i t o s c o n t r i b u y sin d u d a a l g u n a al
sustancial a u m e n t o v e r i f i c a d o e n la p a r t i c i p a c i n de las empresas de capital
e x t r a n j e r o e n los p r i n c i p a l e s mercados, f r e n t e a las de capital n a c i o n a l . 3 4
Por o t r o l a d o , la p r i o r i d a d que el nacional-desarrollismo d a b a a la indust r i a d e s a p a r e c i , o casi l o h i z o . E n el m b i t o d e l BNDES, p r i n c i p a l agente
financiero
de la i n d u s t r i a l i z a c i n d e l p a s , fue notable la d i v e r s i f i c a c i n sect o r i a l de las empresas atendidas. A d e m s de la i n d u s t r i a , las actividades
comerciales (centros de c o m p r a ) , tursticas (parques de d i v e r s i n ) , a g r c o las y otras, pasaron a ser
financiadas.
E n c o n t r a p a r t i d a , la a g r i c u l t u r a empresarial c o b r u n a inusitada preem i n e n c i a en la g e s t i n e c o n m i c a d e l g o b i e r n o de F e r n a n d o H e n r i q u e . A l
l a d o de m e d i d a s que b e n e f i c i a r o n d i r e c t a m e n t e al s e c t o r , 3 5 las autoridades
g u b e r n a m e n t a l e s se p e r c a t a r o n de que la a g r i c u l t u r a b r a s i l e a - e n las nue-
* Decreto del Ejecutivo que funciona como ley mientras no es aprobado o rechazado por
el Congreso. [T.]
3 4
E l indicador ms general de los cambios en la participacin es el aumento muy lento
del peso de las inversiones en el PIB, comparado con el crecimiento extraordinario de las inversiones extranjeras directas en el pas, que transformaron a Brasil en el segundo destino ms
importante entre ios pases "emergentes" (China es el primero).
3 5
Las deudas de los agricultores fueron renegociadas -se concedieron periodos de moratoria, los plazos fueron alargados y las tasas de inters reducidas. Con eso se abri la opor-
766
FIXLA
vas circunstancias, de c o m p e t e n c i a i n t e r n a c i o n a l m s abierta era m u y

c o m p e t i t i v a , a u n e n c o n d i c i o n e s adversas de infraestructura, f i n a n c i a m i e n to y c a m b i o . Por eso, el sector se volvi o b j e t o de especial p r e o c u p a c i n
p a r a el g o b i e r n o , t a m b i n e n e l p l a n o i n t e r n a c i o n a l . A p a r t i r de 1996 y,
especialmente, e n 1997 - e n o c a s i n de las discusiones sobre la A s o c i a c i n
de L i b r e C o m e r c i o de las A m r i c a s (ALCA) y e n t o r n o de u n a c u e r d o de
l i b r e c o m e r c i o c o n la U n i n Europea, las cuestiones a g r c o l a s y el c o m bate al p r o t e c c i o n i s m o estadounidense y e u r o p e o o c u p a r o n u n a p o s i c i n
c e n t r a l e n la agenda de la d i p l o m a c i a b r a s i l e a .
Las transformaciones o c u r r i d a s e n el ejercicio d e l p o d e r n o f u e r o n t a n
d r s t i c a s c o m o p a r a r o m p e r c o n u n p a r m e t r o b s i c o de la alianza nacional-desarrollista, la naturaleza i n t o c a b l e de la p r o p i e d a d agraria. Es v e r d a d
que la m i s m a e s t a b i l i z a c i n m o n e t a r i a r e d u j o d r a m t i c a m e n t e el valor de l a
p r o p i e d a d t e r r i t o r i a l c o m o f u e n t e de a p r o p i a c i n de riqueza, al devaluar
la t i e r r a e n 4 5 % , e n p r o m e d i o . Pero, a d e m s de eso, p o r iniciativa p r o p i a y
p o r p r e s i n social del M o v i m i e n t o de los Sin T i e r r a (MST), de la Confed e r a c i n N a c i o n a l de los T r a b a j a d o r e s e n l a A g r i c u l t u r a ( C o n t a g ) y de l a
Iglesia, a l o largo de c u a t r o a o s e l g o b i e r n o d e s a r r o l l u n extenso p r o g r a m a de r e f o r m a agraria. E l p r o g r a m a n o se l i m i t a ejecutar u n g r a n n m e r o de e x p r o p i a c i o n e s n i a establecer a s e n t a m i e n t o s , 3 6 sino que t a m b i n
se i m p u l s u n c o n j u n t o de r e f o r m a s institucionales que buscaban a m p l i a r
la t r i b u t a c i n sobre la tierra i m p r o d u c t i v a y a u m e n t a r la i n t e r v e n c i n d e l
p o d e r p b l i c o e n la estructura de la p r o p i e d a d de la t i e r r a . E l i m p u e s t o ter r i t o r i a l r u r a l ( I T R ) se m o d i f i c e n 1996, c o n la i n t r o d u c c i n de mayores
g r a v m e n e s p a r a tierras i m p r o d u c t i v a s ( e l m s alto de ellos equivale a 20%
d e l v a l o r de la t i e r r a i m p r o d u c t i v a p a r a p r o p i e d a d e s c o n m s de 5 000 hec-
tunidad para nuevas inversiones. Se instituy una linea de crdito con condiciones muy favorables para la agricultura familiar, el Pronaf [Programa Nacional para la Agricultura Familiar].
Los planes de zafra pasaron a ser divulgados oportunamente, esto es, antes de la toma de decisiones sobre el planto. E l sistema de seguro agrcola fue reformado para beneficiar a los agricultores que obedecieran a la zonificacin definida por el Ministerio de Agricultura. Las exportaciones agrcolas y los componentes tcnicos destinados a la agricultura quedaron exentos
del ICMS [impuesto sobre circulacin de mercancas y servicios]. E n lugar de la poltica de precios mnimos se establecieron mecanismos financieros para aumentar la seguridad de la comercializacin de la cosecha. Buena parte de las obras de infraestructura del programa "Brasil en Accin" se destinaron a mejorar los conductos de salida de los productos agrcolas.
3 6
E n el periodo comprendido entre 1965 y 1984 fueron asentadas cerca de 208 889 familias, las cuales recibieron terrenos de 54 ha en promedio; entre 1995 y 1997 el n m e r o de
familias fue de 193 667, con parcelas de 44 ha en promedio. Datos tomados de J o s Vicente
Tavares, "Relatorio final do projeto 'Conflictos Sociais Agrarios'", Convenio FAO-INCRA-IFLCHUFRGS, diciembre de 1998.
OCT-DIC 2000
B R A S I L BAJO C A R D O S O : N E O L I B E R A L I S M O Y DESARROLLISMO
767
t r e a s y m e n o s de 30% de e x p l o t a c i n ) , y se e s t i p u l que el v a l o r de la tier r a ociosa s e r a declarado p o r el p r o p i e t a r i o y servira c o m o v a l o r m x i m o

p a r a efectos de e x p r o p i a c i n . E n la e x p r o p i a c i n se i m p i d i el e m p l e o de
m e d i d a s dilatorias p o r parte de p r o p i e t a r i o s de tierras i m p r o d u c t i v a s .
Estas iniciativas n o d e b e n ser subestimadas. Sin e m b a r g o , sus efectos est u v i e r o n lejos de c o r r e s p o n d e r a las expectativas iniciales. E n p r i m e r lugar,
l a r e c a u d a c i n d e l I T R n o p r o d u j o alteraciones sustanciales ( l o q u e ya era
d e esperarse p o r la f a c i l i d a d c o n que su r e f o r m a fue a p r o b a d a p o r la "fracc i n r u r a l i s t a " d e l C o n g r e s o ) y, e n segundo, los asentamientos establecidos
se c o n c e n t r a r o n p r e f e r e n t e m e n t e e n las regiones de o c u p a c i n r e c i e n t e y
n o e n las a n t i g u a s . 3 7 Eso es i n d i c a t i v o de la g r a n capacidad de resistencia de
l a vieja estructura agraria y de sus representantes, incluso c u a n d o n o cuent a n c o n el respaldo d e l P o d e r Ejecutivo y d i s p o n e n de pocos portavoces
explcitos.
E S T R A T E G I A POLTICA Y G E S T I N
ECONMICA
L a e x p o s i c i n a n t e r i o r , pese a tocar s l o algunos aspectos de la p o l t i c a

g u b e r n a m e n t a l , i n d i c a c l a r a m e n t e q u e , a l o largo d e l p r i m e r m a n d a t o de
F e r n a n d o H e n r i q u e Cardoso, el g o b i e r n o c o n t r i b u y a que o c u r r i e r a n
e n o r m e s t r a n s f o r m a c i o n e s e n el sistema s o c i o e c o n m i c o n a c i o n a l y e n sus
r e l a c i o n e s c o n el e x t e r i o r . N o obstante, a pesar de esas transformaciones, o
a causa de ellas, algunos de sus p r i n c i p a l e s objetivos originales n o f u e r o n
alcanzados
E n efecto, t r a n s c u r r i d o s casi c i n c o a o s desde el l a n z a m i e n t o d e l Plan
Real, el g o b i e r n o de Cardoso n o c o n s i g u i r e n d i r cuentas p b l i c a s estruct u r a l m e n t e e q u i l i b r a d a s , que p u d i e r a n sustituir al d l a r c o m o base de la
m o n e d a n a c i o n a l . Ese r e s u l t a d o fue cosechado sin que h u b i e r a d e s v o s significativos respecto d e l neoliberalismo abrasileado que, desde e l P l a n Real,
d o m i n la a d m i n i s t r a c i n de la p o l t i c a m o n e t a r i a y c a m b i a r a , a u n c u a n d o
a l g u n o s de sus costos se t o r n a r a n cada vez m s evidentes - c r e c i m i e n t o med i o c r e , favoritismo e n las aplicaciones financieras, d e s n a c i o n a l i z a c i n de la
e c o n o m a , i n t e r c a m b i o d e f i c i t a r i o c r n i c o c o n el e x t e r i o r y, finalmente, al-
3 7
E l reparto por grandes regiones entre 1988 y 1997, muestra una concentracin de familias en el norte (38%) y en el noreste (36%), que alcanza un total de 74% de los asentamientos en el pas. Este patrn se ha mantenido en los ltimos tres aos (1995-1997), pues, aunque
el noreste encabece el proceso, con 40% de las familias asentadas, el norte, con 32%, y el centro-oeste, con 19%, totalizan 51% de los asentamientos recientes. Cfr. Tavares, op. cit.
768
F/XL-4
tas tasas de desempleo. E l eje de la p o l t i c a m a c r o e c o n m i c a se m a n t u v o

constante, incluso e n m e d i o de la i n e s t a b i l i d a d financiera m u n d i a l r e i n a n te a p a r t i r de 1997, hasta que el g o b i e r n o se vio e n la necesidad de r o m p e r
el p r o p i o r g i m e n c a m b i a r i o vigente - n o obstante que t e n a el respaldo d e l
F M I y de los p a s e s d e l G - 7 - c o m o l t i m o recurso c o n t r a el "ataque especul a t i v o " (fuga de divisas) o c u r r i d o e n el paso de 1998 a 1 9 9 9 . 3 8
C m o explicar la insistencia e n esa p o l t i c a m a c r o e c o n m i c a , si, p o r l o
m e n o s desde m e d i a d o s de 1 9 9 6 , 3 9 ya se s a b a c o n suficiente s e g u r i d a d que
d i f c i l m e n t e se l o g r a r a llegar al final d e l g o b i e r n o de Cardoso c o n finanzas
p b l i c a s e s t r u c t u r a l m e n t e equilibradas? De h e c h o , la p e r c e p c i n de ese retraso era tan g r a n d e que, ya e n esa p o c a , c o m e n z a b a n los i n t e n t o s de justificar la r e e l e c c i n d e l presidente de la R e p b l i c a , p r e c i s a m e n t e p a r a que
h u b i e r a t i e m p o de c o m p l e t a r las "reformas estructurales". P o r q u r a z n ,
entonces, el g o b i e r n o o p t u n a y o t r a vez p o r u n a p o l t i c a e c o n m i c a p r o pensa a p r o d u c i r costos sociales i n t e r n o s y riesgos financieros e x t e r n o s m u c h o mayores que los que h a b r a p r o d u c i d o u n a alternativa de t i p o l i b e r a l desarrollista?
N o creo que se e n c u e n t r e u n a respuesta c o n v i n c e n t e p a r a esas preguntas e n la d i s c u s i n e c o n m i c a de las o p c i o n e s que se p r e s e n t a b a n . A u n
c u a n d o el debate e c o n m i c o haya sido, y sea, esencial p a r a i d e n t i f i c a r las
probables i m p l i c a c i o n e s s o c i o e c o n m i c a s de la e l e c c i n g u b e r n a m e n t a l , m i
h i p t e s i s es que la o p c i n d e l f u n d a m e n t a l i s m o l i b e r a l tiene u n a explicac i n b s i c a m e n t e p o l t i c a . E s t claro que n o fue u n a e l e c c i n s i m p l e , h e c h a
de u n a vez p o r todas. L a c u e s t i n se p r e s e n t varias veces d u r a n t e el m a n dato de F e r n a n d o H e n r i q u e , e i n c l u s o antes ( c o n la crisis m e x i c a n a , p o r
e j e m p l o ) . D e s a f o r t u n a d a m e n t e , n o es posible, dados los l m i t e s de este art c u l o , e x a m i n a r el p r o b l e m a e n las coyunturas en que se p r e s e n t . T r a t a r ,
de todos m o d o s , de i d e n t i f i c a r los p r i n c i p a l e s p a r m e t r o s de las decisiones
p o l t i c a s tomadas.
3 8
Despus de la quiebra del rgimen cambiario y de la introduccin del cambio fluc
tuante, la estabilidad ha sido mantenida gracias a un ajuste fiscal coyuntural-represivo y a la poltica monetaria.
3 9
E l 1*7 de julio de 1996, un ao y medio despus de que comenzara a tramitar el proyecto de reforma de la seguridad social (bsico para el "ajuste fiscal"), el gobierno sufri varias
derrotas importantes en la C m a r a de Diputados, al punto de haber sido necesario confiarle
al senador Beni Veras la misin de "recomponer" el proyecto en el Senado, para que pudiera
recomenzar de cero en la Cmara. A d e m s de la lentitud del trmite y de la creciente disolucin de la reforma de la seguridad social, provocaban pesimismo, con respecto al "ajuste fiscal", las dificultades para avanzar en la reforma administrativa y los grandes aumentos del gasto pblico derivados de los reajustes salariales concedidos en 1994 por Itamar Franco y varios
de los gobernadores al final de su mandato.
OCT-DIC 2000
769
C r e o que la h i p t e s i s m s consistente para e x p l i c a r la o p c i n g u b e r n a m e n t a l es bastante simple: p a r a la Presidencia de la R e p b l i c a , la preservac i n d e l f u n d a m e n t a l i s m o n e o l i b e r a l significaba u n m e d i o decisivo para
asegurar e l c o n t r o l necesario sobre e l sistema p o l t i c o , ante la perspectiva
d e t e n e r q u e p o n e r en m a r c h a la p e s a d s i m a agenda de reformas i n s t i t u cionales q u e c o n s t i t u a e l n c l e o d u r o d e l p r o g r a m a d e l g o b i e r n o .
M e e x p l i c o . E l objetivo c e n t r a l d e l p r o g r a m a de g o b i e r n o de F e r n a n d o
H e n r i q u e Cardoso era preservar la estabilidad m o n e t a r i a y c a m b i a r el pat r n de desarrollo b r a s i l e o , y c o n eso superar la E r a Vargas, que en palabras d e l p r e s i d e n t e - " a n e n t o r p e c e el presente y r e t a r d a e l avance de la
s o c i e d a d " . U n a vez que la E r a Vargas fue p a r c i a l m e n t e "constitucionalizad a " e n 1 9 8 8 , el c o r a z n d e l p r o g r a m a d e l n u e v o g o b i e r n o c o n s i s t a e n u n
c o n j u n t o de proyectos destinados a r e f o r m a r la parte de la C o n s t i t u c i n y
a l t e r a r las leyes i n f r a c o n s t i t u c i o n a l e s q u e m a t e r i a l i z a b a n de m o d o i n s t i t u c i o n a l el r e m a n e n t e d e l v a r g u i s m o .
C o m o las reformas constitucionales p r o g r a m a d a s eran numerosas y de
m u y difcil a p r o b a c i n ( u n a r e f o r m a a la Carta M a g n a r e q u i e r e de tres
q u i n t o s de los votos n o m i n a l e s , e n dos vueltas de v o t a c i n e n cada u n a de
las c m a r a s d e l Congreso N a c i o n a l ) , el g o b i e r n o d e d i c la m e j o r p a r t e
d e sus e n e r g a s a la l u c h a e n la arena p o l t i c o - i n s t i t u c i o n a l . 4 0 E n esa arena,
la c o a l i c i n victoriosa e n 1 9 9 4 c o n t desde su i n i c i o c o n u n a p o s i c i n p o l t i c a e x c e p c i o n a l para realizar sus p r o p s i t o s . E l p l e i t o c o n c l u y n o s l o e n
la v i c t o r i a de la c a n d i d a t u r a de F e r n a n d o H e n r i q u e , sino t a m b i n e n la obt e n c i n d e u n a h o l g a d a m a y o r a e n el C o n g r e s o N a c i o n a l p o r p a r t e de la
c o a l i c i n p a r t i d a r i a de c e n t r o - d e r e c h a (PSDB-PFL-PTB) ,* que se a r t i c u l e n
t o r n o d e l candidato t r i u n f a d o r . A d e m s , los candidatos a g o b e r n a d o r aliados
d e Cardoso g a n a r o n las elecciones e n los p r i n c i p a l e s estados. A s i m i s m o , el
p r e s i d e n t e electo l o g r c o n s o l i d a r su m a y o r a p a r l a m e n t a r i a , al i n c o r p o r a r
a la c o a l i c i n o r i g i n a l al m a y o r p a r t i d o b r a s i l e o , e l PMDB,** cuyo c a n d i d a t o
a la p r e s i d e n c i a h a b a sido f r a g o r o s a m e n t e d e r r o t a d o . Por o t r o l a d o , e n
4 0
Aqu se distinguen tres arenas de disputa por ei poder, segn los diferentes tipos de recursos polticos empleados: la arena institucional, donde los actores usan los recursos derivados
de las posiciones institucionales que ocupan; la arena de la influencia, en la que los actores compiten entre s usando como recursos su capacidad de convencimiento (espacio en los medios de
comunicacin, liderazgos locales, etc.); y la arena de la coercin, en la que los actores polticos
usan medios fsicos para conseguir sus objetivos (huelgas, marchas, lockouts, fuerzas paramilitares, etc.). L a propuesta de distincin est en Scott Flanagan, "Models and Methods of Analysis",
en Gabriel Almond et al, Crisis, Cholee and Change, Boston, Little Brown, 1973.
* Partido de la Social Democracia, Partido del Frente Liberal, Partido Laborista [Trabalhista] Brasileo. [T.]
* s Partido del Movimiento Democrtico Brasileo. [T.]
770
7XL-4
b u e n a parte de las votaciones, la m a y o r a g o b i e r n i s t a p o d a contar c o n los

votos d e l P a r t i d o P o p u l a r B r a s i l e o (PPB), u n p a r t i d o situado a la d e r e c h a
de la alianza oficial. E n c o m p a r a c i n , las fuerzas de i z q u i e r d a - m a r c a d a s
p o r el n a c i o n a l i s m o y el estatismo, orientadas hacia la r e c o n s t r u c c i n d e l
proyecto nacional-desarrollista e n u n a vertiente favorable a la i n c o r p o r a c i n de las masas p o p u l a r e s - s l o c o n s i g u i e r o n u n a d b i l presencia e n el
m u n d o p o l t i c o oficial: cerca de u n q u i n t o de los e s c a o s de la C m a r a de
D i p u t a d o s y m e n o s a n e n el Senado. E l i g i e r o n algunos g o b e r n a d o r e s , per o s t o s acabaron m o s t r n d o s e favorables al p r o y e c t o de r e f o r m a d e l Estad o d e f e n d i d o p o r Cardoso. E n suma, e n la arena i n s t i t u c i o n a l , la c o a l i c i n
p o l t i c o - p a r t i d a r i a afinada c o n la o r i e n t a c i n p o l t i c a d e l p r e s i d e n t e de la
R e p b l i c a , a d e m s d e l Ejecutivo federal, d o m i n a b a c l a r a m e n t e el Legislativo y t e n a g r a n presencia e n el c o n j u n t o de la f e d e r a c i n .
N o obstante, u n a a f i n i d a d p o l t i c o - i d e o l g i c a e n t r e e l Ejecutivo y su
base p a r l a m e n t a r i a n o suele convertirse a u t o m t i c a m e n t e e n votos favorables a las propuestas g u b e r n a m e n t a l e s . E n el sistema p o l t i c o b r a s i l e o , esa
c o n v e r s i n e s t p o r l o g e n e r a l asociada t a n t o a la d i s t r i b u c i n de recursos
p o l t i c o s e s p e c f i c o s p a r a la base p a r l a m e n t a r i a , c o n t r o l a d o s p o r el Ejecutivo y p o r su "dispositivo" de apoyo e n el C o n g r e s o , 4 1 c o m o al "prestigio pol t i c o " d e l g o b i e r n o y d e l presidente, esto es, a la a p r o b a c i n difusa que
o b t i e n e n e n t r e la p o b l a c i n . Se p u e d e decir que c u a n t o m s prestigio poltico tiene el g o b i e r n o , m e n o s necesidad tiene de r e c u r r i r a la d i s t r i b u c i n
de recursos e s p e c f i c o s d e n t r o de moldes clientelares.
E n la a r e n a de la i n f l u e n c i a , d o n d e F e r n a n d o H e n r i q u e p o d a o b t e n e r
parte de ese p r e s t i g i o p o l t i c o p a r a s y p a r a su p r o g r a m a , su p o s i c i n tamb i n era m u y favorable. Los r g a n o s de c o m u n i c a c i n de masas y la m a y o r a
de los " f o r m a d o r e s de o p i n i n " ya se h a b a n a d h e r i d o desde h a c a m u c h o
t i e m p o a la perspectiva m s l i b e r a l e i n t e r n a c i o n a l i z a n t e , que o r i e n t a b a al
n u e v o b l o q u e h e g e m n i c o . E l p r o p i o p r e s i d e n t e de la R e p b l i c a , e n especial, era p r e s e n t a d o de f o r m a e x t r a o r d i n a r i a m e n t e positiva: b r i l l a n t e intelectual de p r e s t i g i o i n t e r n a c i o n a l ; p o l t i c o d a d o al d i l o g o , r e f o r m i s t a m o d e r a d o , inatacable e n l o m o r a l ; y a l g u i e n que, a d e m s de t o d o eso, h a b a
m o s t r a d o la r a r a c a p a c i d a d de a d m i n i s t r a r , c o n m u c h a h a b i l i d a d , e n la m i t a d d e l t o r b e l l i n o e c o n m i c o y p o l t i c o d e l g o b i e r n o de I t a m a r F r a n c o , u n
p r o g r a m a de e s t a b i l i z a c i n . Sin e m b a r g o , la s i n t o n a e n t r e los m e d i o s de co-
4 1
Argelina C. Figueiredo y Fernando Limongi han destacado en varios artculos la fuerza
del control poltico que el Ejecutivo y su "dispositivo partidario" ejercen sobre la base parlamentaria en el Congreso Nacional, que se muestra hasta en la aprobacin de medidas impopulares como la reforma de la seguridad social. Cfr. su "Reforma da previdencia e instituices
polticas", NovosEstudos Cebrap, nm., 51, julio de 1998.
OCT-DIC 2000
771
m u n i c a c i n y el g o b i e r n o n o es algo que se m a n t e n g a " n a t u r a l m e n t e " , p o r

i n e r c i a ; d e p e n d e , e n parte, d e l g r a d o e n que la masa de c o n s u m i d o r e s de
esos m e d i o s se muestra receptiva a las p o l t i c a s gubernamentales.
Es evidente que el d o m i n i o g u b e r n a m e n t a l e n u n a de las arenas sirvi
c o m o r e f u e r z o p a r a c o n t r o l a r la o t r a . N o obstante, l o m s relevante es que,
t a n t o e n l a arena i n s t i t u c i o n a l c o m o e n la de i n f l u e n c i a , la p o s i c i n d o m i n a n t e d e l g o b i e r n o y d e l presidente estuvo s i e m p r e a p u n t a l a d a p o r la simp a t a de la g r a n m a y o r a de la p o b l a c i n , u n f e n m e n o derivado de la estab i l i d a d de precios conseguida p o r el Plan Real, y de la consecuente m e j o r a
t e m p o r a l de las c o n d i c i o n e s de vida. Es explicable: a pesar de su naturaleza
difusa, el prestigio p o p u l a r t e n a posibilidades de transformarse, ocasionalm e n t e , e n formas e s p e c f i c a s y variadas de apoyo p o l t i c o al g o b i e r n o buen a r e c e p t i v i d a d a sus mensajes o i m p e r m e a b i l i d a d a las o p i n i o n e s c o n t r a rias, d i s p o n i b i l i d a d para la m o v i l i z a c i n a favor o p a r a votar p o r candidatos
asociados al g o b i e r n o , e t c t e r a .
A u n e n la arena coercitiva, d o n d e la o p o s i c i n d i s p o n a de m s recursos, el r e f e r i d o s e n t i m i e n t o difuso de s i m p a t a p o p u l a r fue relevante, pues
r e p r e s e n t u n o b s t c u l o a las movilizaciones contrarias al g o b i e r n o y facilit el c o m b a t e p o l t i c o a las organizaciones de o p o s i c i n que c o n s e g u a n sup e r a r la b a r r e r a . O b s r v e s e , m i e n t r a s t a n t o , que e n la arena coercitiva el
efecto desmovilizador d e l prestigio p o p u l a r difuso, derivado de la estabiliz a c i n , s l o tuvo u n p a p e l c o m p l e m e n t a r i o . L a p r o p i a estabilizacin r o m p i
e l p a t r n h a b i t u a l de la l u c h a d i s t r i b u t i v a , es decir, el estilo de m o v i l i z a c i n
y l u c h a d e s a r r o l l a d o p o r las organizaciones de asalariados p a r a e n f r e n t a r el
r g i m e n de i n f l a c i n alta e i n d e x a d a . C o n eso, los resultados de las m o v i l i zaciones y paros se v o l v i e r o n m s i n c i e r t o s y las reivindicaciones m s difciles de alcanzar.
A d e m s , el g o b i e r n o p r o c u r r e d u c i r al m n i m o las posibilidades de
q u e la o p o s i c i n actuara e n la a r e n a coercitiva, t r a t a n d o de d e r r o t a r poltic a m e n t e a la C e n t r a l n i c a de los T r a b a j a d o r e s (CUTj.* C o n ese p r o p s i t o ,
desde el p r i m e r semestre de 1995 a d o p t u n a p o s i c i n n o n e g o c i a d o r a y legalista p a r a vencer la h u e l g a de los sindicatos p e t r o l e r o s . 4 2 D e esa m a n e r a
esperaba q u e b r a r la espina dorsal d e l sindicalismo de o p o s i c i n y d e b i l i t a r
* L a CUT naci dentro del Partido de los Trabajadores y a l se ha mantenido ligada. [T.]
L a paralizacin, que exiga, entre otras cosas, el cumplimiento de promesas salariales
hechas durante el periodo de Itamar Franco, d u r cerca de dos meses. Se hizo muy impopular porque, a d e m s de que el discurso oficial estigmatiz la reivindicacin salarial tachndola
de "exagerada" y "peligrosa para el Plan Real", provoc escasez de gas domstico y de combustible. Esa impopularidad afect la unidad del movimiento y facilit su derrota ante el
gobierno, cuya posicin fue apoyada por los tribunales, que declararon la huelga ilegal.
4 2
772
IXL-4
u n o de los principales iconos d e l estatismo y d e l n a c i o n a l i s m o . Es p r o b a b l e

que haya t e n i d o x i t o y que se p u e d a a t r i b u i r a la d e r r o t a de los p e t r o l e r o s
algo de l a d e b i l i d a d mostrada p o r el m o v i m i e n t o sindical a l o largo d e l m a n dato de F e r n a n d o H e n r i q u e .
C a b e n dos p e q u e a s p e r o i m p o r t a n t e s digresiones a p r o p s i t o de la
arena coercitiva. E n p r i m e r lugar, el g o b i e r n o de Cardoso n o hizo n i n g n
esfuerzo p o r o b t e n e r la c o n t r i b u c i n de organizaciones societarias p a r a la
e j e c u c i n de su p r o g r a m a . E n otras palabras, n o s l o b u s c desmovilizar a
la o p o s i c i n , sino que d e s p r e c i la m o v i l i z a c i n social a su favor. P r o c u r
casi s i e m p r e c o n f i n a r la p o l t i c a a las arenas i n s t i t u c i o n a l y de i n f l u e n c i a , 4 3
y aislarla de la sociedad o r g a n i z a d a . 4 4
A pesar de eso - y s t e es o t r o p u n t o que hay que subrayar a p r o p s i t o
de la a r e n a c o e r c i t i v a - , el MST se m a n t u v o a la ofensiva d u r a n t e t o d o el gob i e r n o de Cardoso y c o n u n alto g r a d o de apoyo p o p u l a r u r b a n o . Fustigando al g o b i e r n o c o n invasiones de t i e r r a y marchas e n t o d o el p a s , el MST
o b l i g a la Presidencia de la R e p b l i c a a t r a n s f o r m a r los r g a n o s dedicados
al t r a t a m i e n t o de la c u e s t i n de la p r o p i e d a d r u r a l y a a d o p t a r m e d i d a s i n novadoras p a r a m e j o r a r su p r o g r a m a de r e f o r m a agraria. E l x i t o i n d i s c u t i ble de ese m o v i m i e n t o a favor de u n a mayor i g u a l d a d - n o obstante las condiciones adversas que afectaban p r i n c i p a l m e n t e a los actores colectivos c o n
r a c e s e n las clases p o p u l a r e s - i n d i c a que la d e m o c r a t i z a c i n c o n t i n u a r
siendo, p o r m u c h o t i e m p o , u n o de los resortes de t r a n s f o r m a c i n b s i c o s
de la sociedad b r a s i l e a .
Este balance e s q u e m t i c o de la s i t u a c i n , e n las tres arenas consideradas, m u e s t r a la e n o r m e i m p o r t a n c i a que t e n a p a r a el g o b i e r n o , y p a r a su
p r o g r a m a , la p r e s e r v a c i n d e l prestigio p o p u l a r difuso, p r o d u c t o de la
c o n t i n u a d a estabilidad de los precios. Esa " s i m p a t a " , d i f u n d i d a e n el p l a n o
psicosocial, le o t o r g a b a al g o b i e r n o bases s l i d a s p a r a p r o d u c i r resultados
favorables e n los distintos campos de la l u c h a p o l t i c a .
Es p o s i b l e t o r n a r m s precisa esta p r o p o s i c i n e n dos sentidos. E l p r i m e r o de ellos es u n a r e i t e r a c i n . La exitosa a c c i n p o l t i c a d e l g o b i e r n o e n
las diversas arenas p o l t i c a s tuvo, e n el apoyo difuso r e c i b i d o de la poblac i n , s o l a m e n t e u n o de sus c o m p o n e n t e s causales. I n c l u s o e n la arena polt i c o - i n s t i t u c i o n a l , d o n d e el g o b i e r n o de Cardoso disfrutaba de u n a m e j o r
4 3
Excepciones a esa regla fueron la organizacin y movilizacin del empresariado agrcola frente al Ministerio de Agricultura, a inicios del gobierno, y la tentativa de negociacin con
la CUT en torno a un aspecto de la reforma de la seguridad social. Obsrvese que en ambos casos la quiebra del aislamiento ocurri para mejorar una posicin gubernamental temporalmente desventajosa en la arena institucional.
4 4
De acuerdo con Francisco de Oliveira, " O primeiro ano do governo Fernando Henrique Cardoso" (debate), NovosEstudos Cebrap, nm. 44, marzo de 1996, pp. 59-60 y 69.
OCT-DIC 2000
773
p o s i c i n , su x i t o d e p e n d i de otras c o n d i c i o n e s , tales c o m o e l f u n c i o n a m i e n t o de los sistemas de c o n t r o l d e l "dispositivo g o b i e r n i s t a " sobre su base

p a r l a m e n t a r i a , e l c o n t e n i d o e s p e c f i c o de las medidas q u e t r a t de aprobar,
etctera.
El segundo sentido es casi o b v i o , p e r o m u y i m p o r t a n t e : la v a l o r i z a c i n
de la estabilidad m o n e t a r i a fue p r o d u c i d a socialmente. N o h a b r a o c u r r i d o
si la m a y o r p a r t e de la p o b l a c i n n o h u b i e r a s u f r i d o la e x p e r i e n c i a t r a u m tica de la alta i n f l a c i n en el p e r i o d o a n t e r i o r al P l a n Real. E n consecuencia, si e l statu quo ante h u b i e r a sido de estancamiento e c o n m i c o , baja i n f l a c i n y elevado desempleo, p r o b a b l e m e n t e las p o l t i c a s orientadas al
c r e c i m i e n t o r p i d o y al e m p l e o h a b r a n sido las de m a y o r i m p a c t o p o p u l a r .
L a a r g u m e n t a c i n desarrollada hasta a q u p r e t e n d e subrayar la l g i c a
p o l t i c a q u e explica, e n parte, la p r e f e r e n c i a p o r e l f u n d a m e n t a l i s m o neol i b e r a l a l o l a r g o d e l p r i m e r g o b i e r n o de F e r n a n d o H e n r i q u e Cardoso. Esa
o p c i n p u e d e h a b e r sido considerada p o r la Presidencia de la R e p b l i c a com o la m a n e r a m s segura de preservar la estabilidad de los precios, as
c o m o p a r a p r o d u c i r prestigio p o l t i c o difuso p a r a el g o b i e r n o y, e n consecuencia, u n m a y o r c o n t r o l sobre la a c t u a c i n de los agentes y sobre los
resultados o b t e n i d o s e n las diversas arenas de d i s p u t a p o l t i c a .
Sin e m b a r g o , develar la d e t e r m i n a c i n p o l t i c a p o r u n a alternativa de
g e s t i n e c o n m i c a n o significa t r a n s f o r m a r l a e n algo i n e v i t a b l e . A n m s ,
p o r q u e e n cada u n o de los m o m e n t o s e n q u e la e l e c c i n fue reiterada n o
se trataba de d e c i d i r entre p o l t i c a s c o n objetivos a n t a g n i c o s , sino entre i n flacin o estabilidad, ajuste o d e s e q u i l i b r i o fiscal, etc. Las alternativas que se
o f r e c a n se situaban e n e l m i s m o espectro p o l t i c o - i d e o l g i c o , a u n q u e e n su
i n t e r i o r se localizaran e n polos opuestos y cada u n a de ellas fuera responsable, c o m o ya fue destacado c o n a n t e r i o r i d a d , de i m p l i c a c i o n e s socioecon m i c a s m u y diferentes.
Para u n m e j o r e n t e n d i m i e n t o de la l g i c a de las decisiones tomadas,
vale la p e n a p l a n t e a r u n a p e q u e a e c u a c i n de las i m p l i c a c i o n e s e n trminos de costo-beneficio, que h a b r a n v e n i d o acopladas a cada u n a de las
alternativas: fundamentalismo neoliberal^ liberal-desarrollismo. L a p r i m e r a de stas o f r e c a m s posibilidades de "asegurar e l r e a l " - y preservar el prestigio
p o l t i c o difuso q u e ayudaba al g o b i e r n o a m a n t e n e r sus posiciones e n las
arenas p o l t i c a s - y m s riesgos a m e d i a n o y l a r g o plazo, a causa d e l posible
c r e c i m i e n t o de la tasa de d e s e m p l e o y de p e r t u r b a c i o n e s provenientes d e l
sistema financiero i n t e r n a c i o n a l . L a segunda p r o m e t a m s g a r a n t a s a med i a n o y l a r g o plazo - m a y o r i m p u l s o al c r e c i m i e n t o y al e q u i l i b r i o de las
relaciones e c o n m i c a s c o n e l e x t e r i o r , y m e n o r f r a g i l i d a d c o n r e l a c i n a
bruscas oscilaciones d e l sistema financiero i n t e r n a c i o n a l - , p e r o menos seg u r i d a d p o l t i c a a c o r t o plazo, e n f u n c i n de la posible p e r t u r b a c i n m o -
774
7XL4
netaria que p o d r a derivarse, p o r e j e m p l o , de u n c a m b i o e n la p o l t i c a camb i a r a o e n la tasa de i n t e r s .

Es evidente que, e n la e v a l u a c i n de los riesgos, la secuencia de los
a c o n t e c i m i e n t o s altera el peso de los factores que d e b e n ser considerados.
A l o l a r g o d e l p r i m e r g o b i e r n o de Cardoso se h i c i e r o n m s obvios los costos i m p l c i t o s e n la g e s t i n m a c r o e c o n m i c a d o m i n a d a p o r el f u n d a m e n talismo n e o l i b e r a l . E n c o m p e n s a c i n , la d i n m i c a de los hechos p o l t i c o s
que p o d a n p o n e r e n j a q u e el d o m i n i o de la c o a l i c i n g o b e r n a n t e , y el liderazgo de la Presidencia de la R e p b l i c a sobre ella elecciones m u n i c i p a l e s ,
a p r o b a c i n d e l d e r e c h o a la r e e l e c c i n , nuevas elecciones p a r a cargos estatales y federales, e t c . - , t e n d i a acentuar los posibles perjuicios p o l t i c o s de
u n c a m b i o de p o l t i c a m a c r o e c o n m i c a .
L a perspectiva a c o r t o plazo, que parece h a b e r d o m i n a d o las opciones
d e l g o b i e r n o de Cardoso en el c a m p o de la p o l t i c a m a c r o e c o n m i c a , n o
p u e d e , p o r o t r o l a d o , ser a t r i b u i d a s l o al resultado de c l c u l o s p o l t i c o s ad
hoc, hechos a p a r t i r de u n a e c u a c i n m s o m e n o s c o m p l e j a de costos y beneficios. A l c o n t r a r i o , se relaciona c o n u n a cierta c o n c e p c i n d e l ejercicio de la
democracia que m a r c la estrategia p o l t i c a g u b e r n a m e n t a l a l o largo del p r i m e r m a n d a t o presidencial de F e r n a n d o H e n r i q u e Cardoso. Se trata de u n a
c o n c e p c i n de democracia representativa que n o considera - s a l v o en situaciones de e x c e p c i n - la i n c o r p o r a c i n e n el espacio p b l i c o de organizaciones
sociales portadoras de intereses colectivos. E n efecto, e n la e l a b o r a c i n de las
p o l t i c a s p b l i c a s , el g o b i e r n o de Cardoso, asentado e n el apoyo difuso de
la p o b l a c i n , r e s t r i n g i a u n m n i m o su a r t i c u l a c i n d i r e c t a c o n g r u p o s
de i n t e r s o agrupaciones n o partidarias de o p i n i n . E n el ejercicio del poder,
su estrategia fue aislarse s i s t e m t i c a m e n t e de los m o v i m i e n t o s de la socied a d o r g a n i z a d a , y c o n c e n t r a r sus esfuerzos e n las arenas i n s t i t u c i o n a l y de
influencia.
De esta m a n e r a , a u n q u e n o se le p u e d a negar el calificativo de d e m o c r t i c o y representativo, es i n d u d a b l e que el g o b i e r n o de F e r n a n d o H e n r i que se a p a r t de cualquier veleidad s o c i a l d e m c r a t a . P o r el c o n t r a r i o , su
p r c t i c a d e m o c r t i c a fue d e l t i p o delegativo. Sin e m b a r g o , n o hay que conf u n d i r l a c o n la c o n c e p c i n de d e m o c r a c i a i n h e r e n t e al p r o g r a m a de C o l l o r ,
e n la m e d i d a e n que la d e l e g a c i n supuesta e n el ejercicio de g o b i e r n o de
F e r n a n d o H e n r i q u e Cardoso n o tiene la m a r c a personalista d e l anterior.
CONSIDERACIONES
FINALES
Los a c o n t e c i m i e n t o s de e n e r o de 1999 r o m p i e r o n , n o obstante la v o l u n t a d

d e l g o b i e r n o de Cardoso, las bases m a c r o e c o n m i c a s q u e d e l i m i t a r o n su
OCT-DIC 2000
B R A S I L BAJO CARDOSO: N E O L I B E R A L I S M O Y D E S A R R O L L I S M O
775
p r i m e r m a n d a t o presidencial. E n lugar de u n t i p o de c a m b i o semifijo y sob r e v a l u a d o , se instituy el c a m b i o f l u c t u a n t e y p r o b a b l e m e n t e subvaluado,

dadas las circunstancias adversas de la a l t e r a c i n . A la inversa de u n a poltica de altas tasas de i n t e r s , el Banco C e n t r a l se o r i e n t hacia la r e d u c c i n
de los intereses hasta alcanzar el n i v e l i n t e r n a c i o n a l , e n la m e d i d a e n que el
c o n t r o l de la i n f l a c i n l o p e r m i t a .
C o n la crisis e c o n m i c o - f i n a n c i e r a de e n e r o , n o se i n a u g u r u n proceso de t r a n s f o r m a c i n capaz de superar los l m i t e s d e l b l o q u e h e g e m n i c o ,
m s b i e n se e c h a r o n las bases e c o n m i c a s de u n a posible metamorfosis
p o l t i c a e n el i n t e r i o r de s t e , d i r i g i d a hacia el p o l o liberal-desarrollista.
Sin e m b a r g o , u n a r e v e r s i n de este t i p o es e x t r e m a m e n t e p r o b l e m t i ca. Y n o m e r e f i e r o s l o a las circunstancias e c o n m i c a s desfavorables e n
q u e se e n c u e n t r a el p a s , tanto e n el p l a n o i n t e r n o c o m o e n el e x t e r n o . E l
e m p o b r e c i m i e n t o de la p o b l a c i n , la crisis de e n e r o y el a u m e n t o de la i n flacin l i q u i d a r o n el prestigio p o l t i c o difuso que sustentaba b u e n a parte
d e l c o n t r o l d e l g o b i e r n o sobre las diversas arenas p o l t i c a s . S l o eso bastar a para t o r n a r la o p e r a c i n p o l t i c a m u c h o m s difcil. Pero, a d e m s , el emp e o de la Presidencia e n la p r e s e r v a c i n d e l f u n d a m e n t a l i s m o l i b e r a l e n el
p r i m e r m a n d a t o d e v o r p a r t e de los cuadros t c n i c o s y de los apoyos poltico-sociales que le h u b i e r a n p e r m i t i d o "darle la v o l t e r e t a al j u e g o " . Por lt i m o , t o d a v a n o e s t c l a r o que el p r o p i o p r e s i d e n t e de la R e p b l i c a e s t
c o n v e n c i d o de q u e p u e d e y debe transitar hacia la alternativa liberal-desarrollista y hacia f o r m a s m s activas de a r t i c u l a c i n d e l Estado c o n la socied a d organizada. A n m s , p o r q u e esas alternativas, si b i e n e s t n sintonizadas
c o n el proceso de d e m o c r a t i z a c i n de la sociedad que el p a s sigue viviend o , i m p l i c a n grandes dificultades p o l t i c a s p a r a su i m p l a n t a c i n .
T r a d u c c i n de
GUILLERMO
PALACIOS

El Brasil de Cardoso

Caricato da

Informazioni sul documento

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

El Brasil de Cardoso

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

BRASIL BAJO CARDOSO: NEOLIBERALISMO

atravesando p o r p r o f u n d o s procesos de t r a n s i c i n p o l t i c a . N o se trata s l o

i n t e n c i o n e s enunciadas p o r el presidente, y m o s t r a r que s t a s r e a f i r m a b a n

L a i n t e r s e c c i n de p o l t i c a y e c o n o m a fue u n a c u e s t i n clave en el debate

L a Era Vargas se refiere m e t a f r i c a m e n t e a u n sistema de d o m i n a c i n ,

Esas rajaduras e n las vigas de s u s t e n t a c i n d e l viejo Estado f a v o r e c i e r o n

r e n o v y m u l t i p l i c sus organizaciones y e x p a n d i su a c t u a c i n en la esfera

vidores p b l i c o s , constante de la C o n s t i t u c i n de 1988, decenas y, d e s p u s ,

B R A S I L BAJO CARDOSO: N E O L I B E R A L I S M O Y DESARROLLISMO

de la a u t o r i d a d d e l Estado sobre el m e r c a d o , e n u n a sociedad que, a u n q u e

S e g n este r a z o n a m i e n t o , el uso creativo de la r e v i s i n c o n s t i t u c i o n a l

Lourdes Sola y Eduardo Kugelmas, op.t., p. 404.

El n f a s i s puesto e n el " m o m e n t o m a q u i a v e l i a n o " de la r e c o n s t r u c c i n

LIBERALISMO, ESTABILIZACIN Y DESARROLLO

bre la produccin oficial de lo "inevitable".

BRASIL BAJO C A R D O S O : NEOLIBERALISMO Y DESARROLLISMO

u n e n o r m e p r o g r a m a de privatizaciones y de concesiones, tanto e n el m b i t o federal c o m o e n el estatal.

L a sobrevaluacin cambiara no es inherente a la perspectiva neoliberal. Por el con-

nal, que a m p l i la d e m a n d a de i m p o r t a c i o n e s y se convirti al m i s m o t i e m p o

Desde m a r z o de 1995 hasta el final de 1998, el g o b i e r n o b r a s i l e o , f r e n te a las consecuencias real o p o t e n c i a l m e n t e negativas d e l f u n d a m e n t a l i s m o

e x t e r i o r y, as, m e n o r d e p e n d e n c i a de los aportes de capital extranjero para

11/97 HI/97 IV/97

D e esta m a n e r a , a u n q u e la estabilidad de la m o n e d a haya p r o v o c a d o , al

de a q u e l l o que Chesnais d e n o m i n a capitalismo mundial financierizadoP Y l o

vas circunstancias, de c o m p e t e n c i a i n t e r n a c i o n a l m s abierta era m u y

t r e a s y m e n o s de 30% de e x p l o t a c i n ) , y se e s t i p u l que el v a l o r de la tier r a ociosa s e r a declarado p o r el p r o p i e t a r i o y servira c o m o v a l o r m x i m o

L a e x p o s i c i n a n t e r i o r , pese a tocar s l o algunos aspectos de la p o l t i c a

tas tasas de desempleo. E l eje de la p o l t i c a m a c r o e c o n m i c a se m a n t u v o

b u e n a parte de las votaciones, la m a y o r a g o b i e r n i s t a p o d a contar c o n los

m u n i c a c i n y el g o b i e r n o n o es algo que se m a n t e n g a " n a t u r a l m e n t e " , p o r

u n o de los principales iconos d e l estatismo y d e l n a c i o n a l i s m o . Es p r o b a b l e

p o s i c i n , su x i t o d e p e n d i de otras c o n d i c i o n e s , tales c o m o e l f u n c i o n a m i e n t o de los sistemas de c o n t r o l d e l "dispositivo g o b i e r n i s t a " sobre su base

netaria que p o d r a derivarse, p o r e j e m p l o , de u n c a m b i o e n la p o l t i c a camb i a r a o e n la tasa de i n t e r s .

Los a c o n t e c i m i e n t o s de e n e r o de 1999 r o m p i e r o n , n o obstante la v o l u n t a d

p r i m e r m a n d a t o presidencial. E n lugar de u n t i p o de c a m b i o semifijo y sob r e v a l u a d o , se instituy el c a m b i o f l u c t u a n t e y p r o b a b l e m e n t e subvaluado,

Potrebbero piacerti anche