POSSVEIS IMPACTOS DA APROVAO DA

PEC N 241/2016

Bruno Magalhes D'Abadia

Consultor Legislativo da rea IV
Finanas Pblicas

ESTUDO TCNICO
AGOSTO/2016

 2016. Cmara dos Deputados.

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que citados(as) o(a) autor(a). So vedadas a venda, a reproduo parcial e a traduo, sem
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Este trabalho de inteira responsabilidade de seu(sua) autor(a), no representando necessariamente
a opinio da Consultoria Legislativa, caracterizando-se, nos termos do art. 13, pargrafo nico da
Resoluo n 48, de 1993, como produo de cunho pessoal de consultor(a).

INTRODUO

O presente trabalho procura elucidar as solues e propostas contidas

na PEC n 241/2016 enviada ao Congresso Nacional pelo Poder Executivo visando
instituir o Novo Regime Fiscal.
Notadamente, o estudo busca avaliar os impactos da aprovao da
PEC em tela sobre cada um dos principais grupos que compem as despesas
primrias do Governo, quais sejam: despesas previdencirias, despesas com
pessoal, despesas com sade, despesas com educao, despesas com benefcios e
programas sociais e despesas com investimentos.
Durante o trabalho, mostra-se como a proposta enviada pelo governo
tem pouca eficcia sobre o montante total das despesas previdencirias, ao mesmo
tempo em que se elucida que os efeitos sobre as despesas com sade e educao
podem inclusive ser benficos, contrariando os primeiros prognsticos de que
necessariamente a desvinculao provisria dos limites mnimos a serem aplicados
nessas reas do desempenho da arrecadao acarretaria perdas de recursos.
Por fim, ser ressaltada a preocupao com o tratamento a ser dado s despesas
com programas sociais e com investimentos e a premente necessidade de
empreender reforma previdenciria juntamente com as medidas fiscais de curto
prazo intentadas para se viabilizar a retomada do crescimento sustentvel de longo
prazo.
Em suma, apesar das ponderaes e das reformas necessrias para o
sucesso efetivo do Novo Regime Fiscal, entendemos que a PEC n 241/2016 o
primeiro passo que precisa ser dado em busca da retomada do controle das
Finanas Pblicas.

POSSVEIS IMPACTOS DA APROVAO DA PEC N 241/2016

Trata-se de estudo a respeito dos possveis impactos advindos da
aprovao da PEC n 241, de 2016, principalmente sobre as despesas com sade,
educao e com a rea social. Ressalte-se que este trabalho no busca exaurir o
debate sobre o tema, tampouco apresentar todos os impactos imaginveis, em
funo do seu tempo de elaborao, mas pretende, sim, apontar as linhas que
norteiam as concluses sobre a matria.
Primeiramente, indagou-se a respeito dos impactos em 2016.
Quanto a este ponto, pode-se afirmar que no existiro impactos no exerccio
corrente, pois o texto da PEC determina que a despesa primria do exerccio de
2017 ser aquela realizada no exerccio de 2016 atualizada pelo IPCA, o que faz
com que os valores para o exerccio em curso em nada sejam alterados.
De 2017 em diante, o montante das despesas primrias no poder
crescer mais do que a inflao medida pelo IPCA.
Para analisar como deve se comportar cada categoria dentro da
despesa primria, convm indicar quais so os seus principais grupos. Nesse
sentido, os principais conjuntos de despesas dentro das despesas primrias so:
previdncia, despesas com pessoal, despesas com sade, despesas com educao,
benefcios sociais e investimentos.
Passe-se, ento, anlise dos impactos sobre cada um desses
grupos apontados.
Quanto s despesas previdencirias, todos os estudos indicam que
caso no seja feita a necessria reforma da Previdncia, a PEC 241/2016 sozinha
no ser capaz de frear o avano das despesas primrias, em funo da importncia
da Previdncia no globo destas despesas. Isso se d devido ao seu mecanismo de
indexao, que faz com que os dispndios deste setor cresam anualmente mais do
que a taxa de inflao.

Especificamente no tocante s despesas previdencirias, cabe

destacar que elas vm crescendo acima da inflao. De fato, no perodo de 2001 a
2014 o gasto total do governo aumentou em 93%, a inflao acumulada foi de
141,16%, enquanto os gastos com aposentadorias, penses e benefcios cresceram
220%, segundo os nmeros levantados pela Diretoria de Anlise de Polticas
Pblicas (DAPP) da FGV. Isso fez com que a participao da Previdncia no gasto
pblico subisse de 19,9% para 22,7%.
Em verdade, sem uma reforma previdenciria normal que as
despesas primrias com a Previdncia aumentem mais do que as demais despesas,
e isso ocorre por dois principais motivos: o salrio mnimo o piso para o pagamento
de aposentadorias, penses e benefcios; e a estrutura demogrfica brasileira, com
maior expectativa de vida, tem feito aumentar o nmero de beneficirios.
Especialmente no

tocante

vinculao

ao

salrio mnimo,

atualmente, a Lei n 13.152/2015 determina que o salrio mnimo a cada ano seja
corrigido pela inflao e acrescido, a ttulo de crescimento real, da taxa de
crescimento real do PIB de dois anos antes. Essa poltica visa buscar ganhos reais
contnuos para o salrio mnimo. Ocorre que a indexao de boa parte da
Previdncia ao salrio mnimo assegura que as despesas nessa rea cresam mais
do que a inflao ano a ano.
Com isso, por exemplo, o salrio mnimo para 2016 foi calculado
com base no INPC de 2015 e no crescimento do PIB de 2014, que foi de 0,1%. No
entanto, a receita para o ano de 2015 caiu 4,66%, indicando que a metodologia atual
acarreta dficits na conta da Previdncia.
Logo, a PEC 241/2016 se mostra incua em relao s despesas
previdencirias. Assumindo-se que em algum momento o governo poder buscar a
aprovao da reforma previdenciria, a ento os objetivos da PEC 241/2016 no
sentido da reduo do estoque da dvida, aumento da confiana na solubilidade do
Brasil, diminuio da percepo de risco e, consequentemente, da taxa de juros
cobrada para o financiamento do setor pblico brasileiro, podero ser atingidos, e
5

com eles os demais objetivos macroeconmicos de aumento do investimento e do

emprego, com controle inflacionrio.
Quanto s despesas com pessoal, entendemos que este ser o
principal amortecedor das despesas primrias, juntamente com os investimentos.
De fato, o prprio texto da proposta contm em seu art. 103 a
previso de que em caso de violao do limite das despesas primrias passaro a
viger vedaes que incidem exclusivamente sobre a rubrica das despesas com
pessoal, impedindo aumentos e reajustes, criao de cargos, admisso de pessoal e
at mesmo a realizao de concurso pblico.
Ao lado das despesas previdencirias, as despesas com pessoal so
a principal rubrica dentro das despesas primrias. Logo, normal buscar-se a
limitao das despesas primrias por meio da limitao ao crescimento destas
despesas. Quanto a esse tpico, nosso seno recai somente sobre a imposio
nica e total das vedaes, sem qualquer tipo de gradao. Tal estratgia pode
impedir, por exemplo, que at mesmo os cargos efetivos que venham a ficar vagos
possam ser preenchidos, em funo da proibio de se realizar concursos pblicos.
Em alguns setores especficos da Administrao Pblica, com poucos funcionrios
na rea fim, tal medida pode at mesmo inviabilizar o seu funcionamento, causando
danos talvez maiores do que o aumento da despesa com pessoal. Assim sendo,
numa discusso posterior, no momento de se definir o mrito, talvez seja
interessante pensar em formas graduais para as vedaes ao crescimento das
despesas com pessoal.
J em se tratando das despesas primrias nas reas de sade e
educao, o art. 104 includo no ADCT pela proposta determina que a partir de 2017
os limites mnimos de aplicao de recursos nessas reas sejam equivalentes aos
limites do ano anterior corrigidos pelo IPCA, da mesma forma como o limite mximo
das despesas primrias.
Desse dispositivo possvel perceber que para as despesas com
sade e com educao, a correo pelo IPCA no atualizar os limites mximo de
6

gastos, mas sim o piso para a aplicao nessas reas estratgicas. Em outras
palavras, enquanto as despesas com pessoal e demais despesas primrias no
podero ultrapassar os limites atualizados pela inflao, as despesas com sade e
com educao no podero ser menores do que os limites mnimos de 2016
atualizados tambm pela inflao do perodo.
Assim sendo, como no existe expectativa de inflao zero para o
perodo (ao contrrio, espera-se inflaes razoavelmente altas), certo ao menos a
elevao nominal dos gastos com sade e educao.
Um ponto a ser avaliado em relao a essas reas consiste no
crescimento da demanda, muito relacionado com o crescimento da populao, o que
pode tornar a relao do gasto per capita menor do que a atual caso o governo
permanea sempre nos mnimos possveis. No entanto, da mesma forma como
ocorre atualmente, nada obriga que o Governo Federal gaste somente o mnimo
nessas reas. Por exemplo, em 2016, est programado um gasto em sade maior do
que o mnimo pedido pelo art. 198, 2, I, da Constituio Federal (O valor alocado
para aes e servios de sade foi de R$ 109,04 bilhes, enquanto o mnimo exigido
seria de R$ 100,2 bilhes).
No tocante especificamente educao, existem dois efeitos
antagnicos entre si. Por um lado, possvel se prever que no longo prazo, com a
recuperao da economia, quando as receitas voltarem a apresentar crescimento
real, a correo dos limites mnimos de aplicao de recursos em manuteno e
desenvolvimento do ensino pela inflao pode, e provavelmente ir, reduzir o total
absoluto investido nesta rea se comparado ao provvel total obtido pela
manuteno da regra atual, se e quando a economia recuperar uma trajetria
crescente.
Por outro lado, a estrutura demogrfica brasileira est mudando
rapidamente, com reduo da populao jovem e aumento da populao idosa. Com
a reduo do nmero mdio de filhos por mulher, h reduo do nmero de
matrculas na educao bsica. Como exemplo desse fenmeno, o Censo escolar do
7

MEC de 2015 apontou uma reduo de 7,2 milhes de matrculas no ensino

fundamental entre 2000 e 2014.
No mesmo sentido, o IBGE estima que at 2030 a populao de
crianas e jovens com idade entre 5 e 19 anos, que so os que esto na faixa etria
elegvel para a Educao Bsica, ir reduzir-se em 20%, caindo de 52,9 para 41,5
milhes. Em funo desse movimento, possvel que mesmo com a ausncia de
crescimento real dos valores destinados manuteno e ao desenvolvimento do
ensino bsico, os valores reais por estudante aumentem com a reduo do nmero
total de estudantes. Dessa forma, razovel imaginar que os efeitos da cogitada
desvinculao dos investimentos em educao da arrecadao de impostos pode
no gerar impactos to significativos quanto o que se tem propagado.
No que se refere s despesas com sade, tal qual para a despesa
com educao, h que se considerar dois efeitos.
O primeiro efeito sobre as despesas com sade se d no curto
prazo. Um conjunto de fatores, a ser detalhado abaixo, ensejar o aumento dos
gastos com sade no curto prazo. Isso ocorrer em funo da reunio dos seguintes
pontos:

O art. 104 do ADCT includo pela PEC definiu que o mnimo a

ser aplicado em servios de sade no ano de 2017 ser a
aplicao mnima exigvel para o exerccio de 2016, em
cumprimento regra do art. 198, 2, I, atualizada pelo ndice
de inflao (IPCA), e

A metodologia atual de verificao do cumprimento da

aplicao mnima em servios de sade feita considerandose os valores empenhados;

A metodologia de verificao do cumprimento dos novos

mnimos calculados de acordo com o mandamento da PEC
241/2016 ser a de despesas pagas.
8

Em funo desses fatores, para o ano de 2017, o valor empenhado

de 2016 ser atualizado pelo IPCA e o resultado deste clculo ser o mnimo a ser
aplicado, com a diferena de que em 2017 a anlise do cumprimento da aplicao
dos mnimos em sade ser feita com base nos valores pagos e no nos valores
empenhados. Dessa forma, como os valores pagos so costumeiramente menores
do que os valores empenhados, ocorrer em 2017 um grande salto nas despesas de
sade simplesmente porque o novo critrio de verificao ser o do pagamento,
enquanto a base de comparao ser o valor empenhado em 2016, que por sua vez
ser, se a histria for mantida, maior do que o valor pago no mesmo exerccio de
2016.
O segundo efeito de longo prazo. O mesmo efeito demogrfico que
beneficia a rea de educao, porque diminui o nmero de estudantes em idade
escolar, prejudica a previdncia social, como visto, e a sade. Com o
envelhecimento da populao e o aumento da expectativa de vida, aumenta
significativamente a demanda por servios de sade. Soma-se a isso o surgimento
ou o avano de doenas caracterizadas pela urbanizao, com notada ocupao
desestruturada da periferia das cidades, e o avano sobre as fronteiras naturais.
Nesse sentido, a limitao do crescimento das despesas com sade pela inflao,
com o aumento real da demanda por esses servios, pode gerar o efeito oposto ao
da educao, ou seja, a reduo do valor per capita no longo prazo.
Alm dos efeitos j apontados, preciso se tecer uma crtica ao
modelo atual de vinculao de receitas s despesas com manuteno e
desenvolvimento do ensino e com aes de sade. Tanto o art. 198, 2, I, da CF
como o caput do art. 212 da Constituio determinam percentuais mnimos para
aplicao nessas reas como funo das receitas ali especificadas em cada
exerccio.
Tal mecanismo estabelece sistemtica pr-cclica em relao
economia, sendo mais grave no caso da sade do que na educao.
O modelo atual faz com que todas as vezes que a economia vai
bem, obtendo taxas positivas de crescimento, com o consequente crescimento mais
9

que proporcional da arrecadao de receitas, aumentem os recursos destinados

para educao e sade, pois os mnimos a serem aplicados nessas reas so dados
como percentual das receitas. Por outro lado, em momentos como os atuais, de
queda acentuada de arrecadao, diminuem proporcionalmente os recursos
destinados aplicao em sade e educao.
Tal sistemtica implica aumento das despesas com sade e
educao nos momentos de bonana, muitas vezes demandando gastos pouco
eficazes e efetivos por parte dos gestores, principalmente no final do exerccio, para
cumprir os mnimos obrigatrios.
Por outro lado, nas situaes de crise econmica, com queda da
atividade econmica, caem as receitas pblicas e com elas os valores disponveis
para serem aplicados em sade e educao. No entanto, a maior parte das
despesas com sade e educao de difcil compresso: unidades de sade
construdas precisam ser mantidas e profissionais contratados precisam ser pagos.
Com a menor disponibilidade de recursos, os governos passam por dificuldade para
cumprir essas obrigaes, causando a piora dos servios, atrasos de salrios e de
pagamentos de fornecedores de material didtico e de material de sade, por
exemplo.
Alm disso, em momentos de recesso econmica aumenta o
desemprego e diminui a renda mdia do trabalhador, o que eleva a demanda pelos
servios pblicos, principalmente de sade. Porm, como j mostrado, tambm
neste momento que os recursos destinados a essa rea diminuem, dado o carter
pr-cclico dado pela vinculao da receita de impostos.
Em funo de todo o exposto, conclui-se que o estabelecimento de
uma regra de crescimento uniforme do mnimo a ser aplicado em sade e educao
gera o benefcio da no compresso dos gastos em tempos de dificuldades
econmicas, como os atuais, bem como ajuda evitar gastos no prioritrios em
momentos de bonana econmica. Se por um lado a metodologia da PEC 241/2016
impede o crescimento real das despesas aplicadas em sade e educao, por outro
impede tambm a sua queda real, em momentos de queda da receita pblica.
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Prova de que a vinculao receita de impostos pode no ser a

melhor soluo para as despesas com sade e educao reside no desempenho
recente da arrecadao, que caiu 4,66% em 2015, frente a uma queda de 3,84% do
PIB, o que implicou em apertos severos nos recursos destinados a esses setores,
recursos esses que teriam sido maiores caso a regra proposta estivesse vigente j
em 2015.
Aqui convm ainda ressaltar que as concluses acima apontadas
partem da realidade atual de desempenho fraco da economia e queda da
arrecadao. Por isso, no fazem sentido as estimativas amplamente publicadas que
comparam, para os ltimos dez anos, a sistemtica da PEC 241/2016 com a
sistemtica vlida at o presente momento. Em verdade, a proposta em comento s
faz sentido de agora em diante, e injusto comparar o seu funcionamento pensado
para o futuro com o que teria acontecido em 2005 e 2006, por exemplo, caso ela
fosse vigente. Os tempos de expanso econmica e forte aumento da arrecadao
se foram, e frente realidade de aperto econmico e diminuio das fontes de
financiamento do Estado Brasileiro, a proposta atual pode implicar at mesmo mais
recursos para as reas de sade e educao do que a manuteno da regra atual.
Sem contar que a estabilidade e o crescimento do pas dependem da
responsabilidade nas finanas estatais e da credibilidade das polticas fiscal e
monetria.
Em relao s despesas com benefcios e programas sociais, bem
como em relao aos investimentos, possvel imaginar que em um primeiro
momento a PEC n 241/2016 implique sua reduo. De fato, pelo mecanismo
engendrado, as despesas com sade e educao crescero pelo menos tanto
quanto a inflao e, enquanto no for empreendida a reforma da Previdncia, as
despesas desta rea crescero mais que a inflao, o que implica que para manter a
equao de crescimento global mximo das despesas primrias limitado pelo ndice
inflacionrio ser preciso que as outras despesas primrias cresam menos que a
inflao.

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Nesse grupo de despesas primrias que devem crescer menos que

o IPCA se encontram as despesas com pessoal, os investimentos e os programas
sociais. Num primeiro momento, as despesas com pessoal so de difcil reduo,
pois so obrigatrias e tendem a se reduzir gradualmente quando se conjugarem
vacncias decorrentes de aposentadorias e mortes com a no contratao de
pessoal, bem como evitando-se aumentos reais nas remuneraes dos servidores.
Logo, como as despesas com pagamento de pessoal demoram a
responder s estratgias para sua reduo, num primeiro momento, pode ser que o
Governo se valha da conteno dos investimentos e dos programas sociais para
atender ao limite que a PEC 241/2016 pretende estabelecer para as despesas
primrias. No entanto, essa soluo no parece interessante, pois o retrocesso nos
ganhos sociais observados nos ltimos vinte anos e a conteno dos investimentos
so prejudiciais recuperao econmica. No primeiro caso, porque se retrai a
demanda, principalmente por bens de consumo durveis e no durveis. No
segundo, por seus efeitos negativos sobre a infraestrutura, encarecendo a produo
nacional impactando a oferta e causando aumentos de preo.
Como j mencionado acima, a opo mais indicada e vivel para
evitar que ocorram cortes indesejados em despesas primrias essenciais a
realizao da reforma previdenciria. Em verdade, a PEC 241/2016 por si s
constitui elemento importante do processo de recuperao fiscal do Brasil, mas
sozinha no ser eficaz em reconduzir os nveis de dvida pblica e de juros para
patamares aceitveis e desejveis. Ser preciso comprometimento e empenho do
governo para empreender as demais reformas necessrias, aqui destacada a
reforma previdenciria, mas tambm pode-se citar uma reforma tributria que venha
simplificar o Sistema Tributrio Nacional, evitar a eliso e a evaso fiscal, coibir a
guerra fiscal e tornar o sistema mais justo e progressivo.
Considerando-se a disposio futura do Governo Federal para levar
a cabo as demais reformas necessrias, a concluso deste estudo que a
aprovao da PEC n 241/2016 necessria para a retomada do controle das

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Finanas Estatais, porm no ser suficiente para sozinha resolver todos os

problemas deste campo.

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