Pablo Rodrguez Beas

Doble Grado en Derecho y Economa

Universidad de Sevilla

Curso 2014/2015

Tema 7 - La Responsabilidad Patrimonial de los Poderes Pblicos

I.

Consideraciones Generales sobre la Responsabilidad Patrimonial de los Poderes

Pblicos
1. Delimitacin
El instituto de la responsabilidad tiene alcance general para todo tipo de
daos y como obligacin derivada de la propia clusula de Estado de Derecho, lo
que la diferencia de las prestaciones sociales que puedan establecerse para supuestos
concretos conforme al principio de solidaridad social (vctimas del terrorismo o de
una catstrofe, por ejemplo).
2. Fundamento
Nuestra Constitucin, en su art. 9.3, recoge de forma expresa la
responsabilidad administrativa y judicial, preceptos que ha sido objeto de desarrollo
legal. Por su parte, el TS, considera que: no hay en nuestro sistema constitucional
mbitos exentos de responsabilidad, en lo que se refiere a poderes pblicos.

II.

La Responsabilidad Administrativa
1. Evolucin normativa y rgimen vigente
Al actual principio de responsabilidad administrativa de los poderes
pblicos se ha llegado partiendo de un principio de responsabilidad, gracias a una
importante evolucin.
En la CE, encontramos dos artculos que hacen referencia a este principio de
responsabilidad de los poderes pblicos: art. 9.3 CE y art. 106.2 CE. Este ltimo
hace referencia al derecho del ciudadano a ser indemnizado cuando sufra una
lesin como consecuencia de un mal funcionamiento de los servicios pblicos.
El sistema de responsabilidad ya estaba establecido antes de 1978, por lo que
algunos autores piensan que la CE simplemente constitucionaliza un principio que
ya exista. Otros autores defienden que la expresin del art. 106.2 CE: en los
trminos establecidos por la ley; dota al legislador de una amplia libertad para fijar
los diferentes ttulos de imputacin.

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2. Ttulo de imputacin: la antijuridicidad

A) El carcter objetivo del sistema de responsabilidad
La responsabilidad de la Administracin en el sistema espaol se basa
en criterios objetivos, dejando a un lado los juicios objetivos de culpabilidad
o negligencia, algo poco frecuente en otros sistemas. As, el sistema espaol se
centra en la situacin del perjudicado y la Administracin responde por el
funcionamiento normal o anormal.
B) La responsabilidad por funcionamiento anormal
Como regla general, entenderemos como funcionamiento anormal
todas aquellas conductas de la Administracin que vulneren la legalidad
vigente, por lo que las actuaciones ilegales sern, a priori, susceptibles de ser
reparadas mediante una indemnizacin. A esto hay que aadirle algunos
matices:
-

Actuacin con la debida diligencia: no basta con que la Administracin

demuestre que se ha actuado conforme a la legalidad para demostrar que la
actuacin ha sido correcta y que, por tanto, no se ha producido un
funcionamiento anormal. La actuacin de la Administracin deber ser legal
y, adems, diligente. (Ejemplo: si se coloca un paso a nivel sin barreras, que
est legalmente permitido, en una zona con visibilidad reducida: no se est
actuando con la debida diligencia hay que indemnizar los posibles daos).

Teora del margen de tolerancia: las decisiones tomadas dentro de un

cierto margen de discrecionalidad que, posteriormente, son declaradas
ilegales en un juicio no sern susceptibles de indemnizacin si se considera
que se actu de manera razonable. La decisin puede ser al mismo tiempo
equivocada y razonable, en estos casos no existira negligencia.

Buena administracin, actuacin proporcionada y diligencia: cuando no

exista un precepto legal con el que contrastar una actuacin, esta se juzgar
acudiendo a los criterios de buena administracin, actuacin proporcionada y
diligencia.
Nuestro sistema, en la prctica, se comporta como un sistema

culpabilista, y no como un sistema objetivo, que es como se configura

tericamente.
Por ltimo, los supuestos de responsabilidad por omisin responden a
la lgica de la responsabilidad por funcionamiento anormal. En estos supuestos,
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es necesario probar en cada caso la existencia de un nexo causal y de un deber

concreto de actuacin por parte de la Administracin que omiti su actuacin
(no mantener las calles adecuadamente, por ejemplo). En teora, la carga de la
prueba del nexo causal debera recaer sobre el reclamante y la Administracin,
por su parte, debera probar el deber del ciudadano de soportar el dao. En la
prctica, el reclamante prueba la negligencia y la Administracin trata de probar
la diligencia (ya que la Administracin posee los informes necesarios para
probar la diligencia, si se diera el caso).
C) La responsabilidad por funcionamiento normal
Responde a los supuestos en los que la actuacin de una colectividad
genera un dao a un sujeto, o a un grupo de sujetos, que se considera
socialmente injusto que debieran soportar.
Aunque la actuacin de la colectividad sea legal, el dao es antijurdico
desde el momento en que el Derecho considera que nadie debe soportar daos
por una actuacin llevada a cabo en beneficio de la comunidad, para determinar
esto el juez dispondr de una amplia capacidad de apreciacin que permitir
estudiar de forma individualizada cada caso.
As, el Derecho de responsabilidad muestra su naturaleza pretoriana,
en detrimento de la seguridad jurdica.
3. Nexo de causalidad
El nexo de causalidad consiste en la apreciacin fctica que determina en
qu medida fue la actuacin u omisin administrativa la que provoc el dao.
Existen diversos conceptos del nexo causal:
-

Causalidad exclusiva: exige que el dao derive nicamente de una

actuacin administrativa (se excluye, por tanto, la omisin).

Equivalencia de causas: se da cuando el dao es consecuencia de una

concatenacin de hechos y omisiones, siendo causas todas aquellas que, en caso
de no haber concurrido, hubieran determinado la no produccin del dao.

Causalidad adecuada: se da cuando una actuacin u omisin administrativa

puede haber causado, por s misma (per se) y a priori, un dao como el
acontecido.
Por otro lado, solo las ilegalidades materiales, y no meramente formales,

dan lugar a indemnizacin.

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Por ltimo, hay casos en los que influyen otros factores en la produccin del
dao que pueden romper el nexo de causalidad o, al menos, moderar la cuanta
del dao que debe asumir la Administracin; seran:
a) Conducta de la propia vctima: comprende los casos en los que concurren un
funcionamiento anormal de un servicio pblico y un comportamiento
negligente por parte de la vctima. Ante estos casos la jurisprudencia tiende a
exigir un estndar muy alto de diligencia a la Administracin, hasta el punto
de que observa nexo causal con el incumplimiento del deber de la
Administracin de evitar riesgos. Por otro lado, se deber estudiar cada caso
para observar si procede, o no, una moderacin de la indemnizacin como
consecuencia de la actuacin negligente de la propia vctima (la
Administracin indemniza por la parte del dao de la que es responsable, pero
no por la parte del dao que se le imputa a la vctima como consecuencia de su
negligencia).
b) Intervencin de un tercero: cuando ste es causante directo del dao. En
estos casos, y al margen de la responsabilidad del tercero, la Administracin
solo responde si incumpli un deber especfico de vigilancia o de actuacin; por
el contrario, queda exonerada si se acredita que actu con la debida diligencia a
la vista de las circunstancias del caso.
c) Existencia de una causa de fuerza mayor: excluye la responsabilidad
administrativa. Sin embargo, la jurisprudencia suele considerar que la
Administracin debe responder de los daos (parcial o totalmente) cuando
concurren, en un mismo caso, una causa de fuerza mayor y un
funcionamiento anormal de los servicios pblicos.
4. Dao indemnizable
Para que sea resarcible el dao alegado habr de ser efectivo, evaluable
econmicamente e individualizado con relacin a una persona o grupo de personas.
A) Dao efectivo
Este requisito implica la exclusin de los daos hipotticos,
imaginarios o de aquellos que no puedan acreditarse. As, quedan excluidos
los daos morales que no sean susceptibles de evaluacin, como las meras
molestias.

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Por otro lado, existen ciertos daos patrimoniales difciles de

acreditar, como es el caso del lucro cesante empresarial, ya que la rentabilidad
futura de una actividad suele tener un elevado componente especulativo y est
determinada por un conjunto de factores. Lo mismo ocurre con el dao que
consiste en la prdida de una oportunidad.
B) Dao evaluable econmicamente
Este principio establece que el dao debe ser traducible a dinero. As,
los daos fsicos y morales debern traducirse a trminos econmicos, mientras
que en el caso de los daos patrimoniales no ser necesario, al estar el
patrimonio ya contabilizado en dinero.
Los daos patrimoniales se valoran, en la prctica, a precios de
mercado, y comprenden tanto el dao emergente como el lucro cesante, que se
calcula en base a unas estimaciones o atendiendo a datos econmicos de aos
anteriores a la produccin del dao o a los mrgenes de beneficios medios en el
sector de la actividad en cuestin.
Los daos fsicos suelen valorarse utilizando los baremos aprobados para
los supuestos de accidentes de circulacin, aunque en la responsabilidad
administrativa son solo orientativos.
Los daos morales son los ms difciles de evaluar, y su valoracin tiene
necesariamente un alto componente subjetivo, que lleva en ocasiones a notables
disparidades.
La reparacin del dao debe ser integral, lo que explica que si el dao
ha sido objeto de compensacin por otras vas, esta cantidad obtenida deber
detraerse de la posible indemnizacin, para no dar lugar a un enriquecimiento
injusto. La indemnizacin en el Derecho espaol sigue una lgica reparadora,
y no penalizadora, por lo que se fija en atencin al dao causado y nunca en
relacin a la gravedad de la conducta o a la capacidad econmica del causante.
La forma normal de indemnizacin consiste en el pago de una
cantidad de dinero que se calcula por referencia al da en que la lesin
efectivamente se produjo y con arreglo al IPC de la fecha en la que finaliza el
procedimiento de responsabilidad (se actualiza la deuda). A esta cantidad se le
aade el inters legal del dinero desde la fecha de la sentencia hasta que se hace
efectivo el pago, que podr incrementarse hasta en 2 puntos si transcurren ms

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de 3 meses desde que la sentencia fuera comunicada a la Administracin hasta

su ejecucin.
Por otro lado, la indemnizacin no siempre tiene que consistir en el pago
de una cantidad de dinero, puede llevarse a cabo mediante la reparacin
material del dao causado (compensacin en especie), o mediante el abono de
pagos peridicos cuando resulte ms adecuado para lograr la reparacin debida
y convenga al inters pblico, y solo si hay acuerdo con el interesado.
NOTA: Hay determinados daos morales que se consideran reparados con
indemnizaciones simblicas o por el mismo pronunciamiento
declaratorio de responsabilidad.
C) Dao individualizado
El dao ha de incidir sobre una persona o un grupo determinado de
personas, diferente de la generalidad de los ciudadanos y diferenciarse de las
molestias propias de la vida en sociedad.
5. Aspectos procedimentales y procesales
A) Legitimacin
a) Legitimacin activa
La legitimacin activa corresponde al sujeto que ha sufrido el
dao. En el caso de los daos morales consistentes en la muerte de una
persona, se acepta la legitimacin de los familiares (siguiendo el principio
de concentracin familiar): cnyuge (o persona vinculada por relacin
similar) e hijos y, de no haberlos, a los padres. Este concepto se basa en la
afectio.
Las autoridades y funcionarios pueden reclamar daos y
perjuicios a la Administracin a la que sirven, siempre que stos se
deriven de de un funcionamiento anormal del servicio por rdenes
errneas o defectos en los medios puestos a su disposicin.
b) Legitimacin pasiva
En un principio, parece que la legitimacin pasiva solo corresponde a
los sujetos que tienen la condicin de Administracin, ya sean de carcter
territorial o institucional.
Sin embargo, este concepto se ampla a todos los sujetos que ejercen
funciones pblicas a pesar de tener una personalidad jurdico-privada. En
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estos casos, la indemnizacin corre a cargo de estos colaboradores de la

Administracin, salvo que el dalo sea consecuencia inmediata y directa de
una orden dada por la Administracin o de un proyecto elaborado por ella
(en un contrato de obras, por ejemplo). El daado podr optar, en estos
casos, por acudir a la va civil o a la administrativa para reclamar su
indemnizacin.
Cuando en la produccin de un dao intervienen varias
Administraciones se aplica, como regla general, el principio de
solidaridad.
B) Plazo
La accin de responsabilidad ha de ejercitarse por los interesados en el
plazo de prescripcin de 1 ao. El da inicial del cmputo (dies a quo) se fija
en el del hecho o el acto que motive la indemnizacin o se manifieste su efecto
lesivo.
Cuando se hayan producido daos de carcter fsico o psquico a las
personas, este plazo empezar a contarse desde la curacin o la
determinacin de las secuelas.
Se consideran daos continuados aquellos que no dejan de producir
nuevos efectos, mientras que se consideran daos permanentes aquellos que
son estables. Hasta que los daos no se consideran permanentes no pueden
evaluarse y, por tanto, hasta ese momento, no empieza a computar el plazo de
prescripcin de 1 ao.
C) La reclamacin en va administrativa
La interposicin de reclamacin en va administrativa es condicin
previa para poder interponer posteriormente, si la Administracin no
reconoce el derecho a indemnizacin en los trminos pretendidos, recurso
contencioso-administrativo. Para esto contamos con dos procedimientos:
-

Procedimiento general: plazo de resolucin de 6 meses.

Procedimiento abreviado: plazo de resolucin de 30 das. Solo para

aquellos casos en los que sean inequvocas: la relacin de causalidad entre
el funcionamiento de un servicio pblico y la lesin, la valoracin del dao
y la cuanta de la indemnizacin.
Si se inicia un procedimiento abreviado sin que concurran las

circunstancias se tramitar como un procedimiento general y viceversa.

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El sujeto lesionado deber presentar su reclamacin ante el

responsable de la Administracin Pblica bajo cuya dependencia se encuentre el
servicio o funcionario que causare el dao, aportando las pruebas oportunas. Por
otro lado, la propia Administracin podr iniciar el procedimiento de oficio,
este procedimiento ser archivado provisionalmente si el sujeto no se persona;
cuando transcurra el plazo de prescripcin de 1 ao el archivo ser definitivo.
Cuando la indemnizacin reclamada sea superior a 50.000 (o a la
cuanta establecida en la legislacin autonmica) intervendr de forma
preceptiva, pero con dictamen no vinculante, el mximo rgano consultivo
(Consejo de Estado o equivalente de las CCAA).
La resolucin administrativa expresa o presunta del procedimiento
pone fin a la va administrativa, por lo que contra ella proceder directamente
un recurso contencioso-administrativo (o recurso potestativo de reposicin,
si el sujeto lo considerara oportuno). El silencio administrativo tiene carcter
negativo.
Por ltimo, existe la posibilidad de una terminacin convencional del
procedimiento. Solo se podr acordar la cuanta y la modalidad de la
indemnizacin.
D) La reclamacin en va judicial
Los Jueces y Tribunales del orden contencioso-administrativo
conocen de todas las cuestiones de responsabilidad de las Administraciones
Pblicas que se susciten, independientemente de que la Administracin est
actuando conforme a Derecho pblico o a Derecho privado.
Un supuesto objeto de debate ha sido el caso en que la Administracin
actuaba bajo la cobertura de una pliza de seguros, ya que la relacin entre la
aseguradora y el sujeto afectado es una relacin entre sujetos privados. Sin
embargo, en 2003 se hizo una reforma que determinaba que todas las
reclamaciones en las que el individuo acte contra la aseguradora de la
Administracin, junto a la Administracin respectiva, sern competencia de la
jurisdiccin contencioso-administrativa.

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6. Responsabilidad de autoridades y funcionarios

En el sistema de responsabilidad administrativa, la Administracin
responde directamente por los daos causados por sus agentes en el ejercicio de
sus funciones. El particular no puede dirigirse directamente contra la persona fsica
que, bajo la dependencia de la Administracin, le caus el dao.
No obstante, la Administracin s podr exigir responsabilidad al
funcionario por sus actuaciones, previa apertura de un procedimiento contradictorio
que pone fin a la va administrativa.
Esto, sin embargo, no es aplicable a la va penal; a la que s puede recurrir
un perjudicado que haya sufrido un dao causado por una actuacin constitutiva de
delito o falta por parte de un agente en el ejercicio de sus funciones. La
Administracin, en estos casos, podr ser declarada responsable civil subsidiaria por
los daos causados.
III. La Responsabilidad de Otros Poderes Pblicos
(Inserto aqu el resumen que el propio profesor subi a la plataforma con lo que
hay que estudiarse de este epgrafe. No hago ninguna modificacin, solo sealo en
negrita lo importante..)
La institucin de la responsabilidad tambin cubre la actuacin de los dems
poderes pblicos:
A) Por lo que se refiere a los daos causados por los rganos legislativos (tanto del
Estado como de las Comunidades Autnomas), pueden responder en varios
supuestos:
-

En los casos de actividades administrativas de los rganos legislativos. Cabe

incluir aqu a instituciones dependientes tales como el Defensor del Pueblo.

Por la aprobacin de determinados actos legislativos, dando lugar a la llamada

responsabilidad del Estado legislador. Segn el art. 139.3 LRJ, las
Administraciones pblicas indemnizarn a los particulares por la aplicacin de
actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que stos no
tengan el deber jurdico de soportar, cuando as se establezca en los propios
actos legislativos y en los trminos que especifiquen tales actos. El Tribunal
Supremo ha ampliado los supuestos de responsabilidad, ya que sta puede
producirse incluso aunque no se establezca expresamente en los propios actos
legislativos.
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Cuando una Ley haya sido declarada inconstitucional y concurran los dems
requisitos exigidos para declarar la responsabilidad.

B) Por lo que se refiere a la responsabilidad por la actividad de los rganos

judiciales, se limita a los daos causados por error judicial y a los que sean
consecuencia del funcionamiento anormal de la administracin de justicia (art.
121 CE). Sobre ello, el art. 139.4 LRJ se remite regula en lo dispuesto en la LOPJ
(ver art. 292-297 LOPJ). Por tanto, no sigue el criterio de la responsabilidad
objetiva. En cualquier caso, corresponde al Derecho procesal el estudio detallado de
la responsabilidad por actos de los rganos judiciales.
IV. La Responsabilidad por Infraccin del Derecho de la Unin Europea
La responsabilidad del Estado se extiende a las infracciones del Derecho
comunitario, tal y como se recoge en la jurisprudencia del TJUE.
Segn el TJUE, los Estados tienen la obligacin de indemnizar solo en casos de
violacin

suficientemente

caracterizada

(actuaciones

ms

reprochables

injustificables); lo que se complementa con el principio de equivalencia, que consiste

en aplicar el ordenamiento interno si es ms favorable (caso de Espaa).
En el mbito procesal, no se podrn poner trabas a las reclamaciones por
infracciones del Derecho comunitario (necesidad de agotar ciertas vas de recurso) y, en
todo caso, el procedimiento no puede ser ms restrictivo que el empleado para acciones
de derecho interno.

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