CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y DOCENCIA ECONÓMICAS, A. C.

Diagnóstico de Avances
Municipales en Mejora Regulatoria
(Municipios Urbanos Seleccionados)

Diciembre 2001

Documento preparado para la Comisión Federal de Mejora Regulatoria, por:

Dr. Rafael Tamayo Flores

(Coordinador )
Mtro. Antonio de Haro Mejía
Mtro. Daniel Bautista Contreras
Lic. Iván J. Barrera Olivera
Mtro. Rodolfo García del Castillo
 CONTENIDO

I. INTRODUCCIÓN 1

II. DIAGNÓSTICOS DE LA MEJORA REGULATORIA MUNICIPAL 4

Tijuana, Baja California 4

León, Guanajuato 11

Zona Metropolitana de Monterrey (ZMM), Nuevo León. 16

Benito Juárez, Quintana Roo 24

Distrito Federal 29

III. ANÁLISIS COMPARATIVO DE LOS AVANCES INSTITUCIONALES EN

MATERIA DE MEJORA REGULATORIA MUNICIPAL 37

Definición de las categorías analíticas 38

Resumen de las diferencias más relevantes 40

I. INTRODUCCIÓN

En este documento se elabora el diagnóstico de avances en materia

de mejora regulatoria (MR) en siete municipios urbanos del país y el
Distrito Federal. Este diagnóstico se fundamentó, por una parte, en
entrevistas aplicadas a los funcionarios responsables de la MR tanto a
nivel municipal como en los estados correspondientes, y por la otra,
en información documental al respecto. Con el objeto de conocer el
marco estatal de la MR (leyes, convenios, programas, estrategias,
acciones, etc.), el cual en cierta medida influye lo que al respecto
ocurre a nivel municipal, las entrevistas se aplicaron primero a los
funcionarios estatales. El marco normativo estatal de la MR es
importante ya que este condiciona el avance y el alcance de la MR a
nivel municipal. Asimismo, los acuerdos de coordinación y
cooperación entre estado y municipios son se suma importancia.
Posteriormente, se entrevistó a los funcionarios responsables del diseño
y la implementación de la MR en el ámbito municipal. Aquí, el objetivo
fue conocer detalladamente el diseño y la implementación de las
acciones particulares más relevantes, así como sus efectos o
resultados. Los funcionarios estatales además fueron, en la mayoría de
los casos, el conducto para contactar y convocar a los municipales.
Se elaboró un Guía de Entrevista que fue enviada con
anticipación a los funcionarios estatales y municipales con el objeto
de definir con claridad la temática que se abordaría y de ayudarlos a
sistematizar la información que aportarían. Básicamente se les sugería
ordenar la información verbal sobre el proceso de MR de acuerdo a
tres ámbitos: normativo, de procesos administrativos y de diseño
institucional. La estructuración o preparación anticipada de las
entrevistas sin duda hizo más eficien te el desarrollo de las mismas y el

1
procesamiento posterior de la información obtenida. En la misma guía
se les pidió a los funcionarios que proporcionaran documentación
relacionada con la MR a efecto de enriquecer y corroborar la
información verbal. En este sentido, la respuesta fue también positiva,
aunque con variaciones de un municipio a otro, dependiendo en
buena medida de la existencia de dicha documentación. El desarrollo
de las entrevistas con los funcionarios municipales y estatales se llevó a
cabo durante los meses de septiembre y octubre del 2001.
Los diagnósticos que se presentan en este documento
corresponden a los municipios de Tijuana, Baja California; León,
Guanajuato; Zona Metropolitana de Monterrey (ZMM), Nuevo León
(incluyó los municipios de Apodaca, San Pedro Garza García,
Escobedo, Guadalupe, Monterrey, Santa Catarina y Juárez), Benito
Juárez, Quintana Roo, y el caso muy particular del Distrito Federal. En
tres de los municipios de la ZMM (Apodaca, Escobedo y Juárez) se
encontró que no ex iste ningún avance en materia de MR, por lo que
no aparece documentación al respecto en este trabajo.
En este trabajo también se desarrolla una comparación del
avance de la MR tanto en los municipios incluidos en este reporte
como en los analizados en una primera etapa.1 Esta comparación se
concentra en la esfera institucional y en los niveles Intra-municipal y
Estatal; la razón es que la institucionalización de un sistema de MR es
de suma importancia para garantizar la continuidad de los avances y
una mayor certidumbre independientemente del cambio de
administraciones municipales. Es preciso señalar que las experiencias

1 Se han documentado los avances de la mejora regulatoria en otros siete

municipios. Los diagnósticos respectivos se presentaron en el documento “Estudio de

factibilidad de procesos de mejora regulatoria para municipios-ciudad de México”,
Septiembre 2001. El CIDE elaboró ese documento para la COFEMER, dentro de la
primera etapa del convenio que ambas instituciones suscribieron el mes de Junio del
2001.

2
particulares en materia de MR municipal descritas y analizadas en el
presente documento, son el insumo básico a partir del cual se elabora
un marco-guía que aporta elementos de aplicación general para la
estructuración de una estrategia de MR municipal. Entre los elementos
más relevantes que se aportan en dicho marco-guía, esta un
esquema de mejores prácticas en materia de MR y sus
condicionantes o requisitos previos, así como una propuesta de
alternativas organizacionales para crear la Unidad de Mejora
Regulatoria Municipal (Directrices para estructurar un programa de
mejora regulatoria municipal, CIDE, Diciembre 2001).

3
II. DIAGNÓSTICOS DE LA MEJORA REGULATORIA MUNICIPAL

Tijuana, Baja California

Los avances en el contexto estatal

El gobierno estatal ha encaminado sus acciones en materia de MR

hacia el ámbito exclusivamente empresarial. La unidad administrativa
responsable de la MR es el Departamento de Desregulación y
Normatividad (DDN) de la Dirección de Fomento Industrial y
Comercial (DFIC), de la Secretaría de Desarrollo Económico (SDE)
(figura 1).

Figura 1

Ejecutivo Estatal

Secretaría de
Desarrollo
Económico

Dirección de
Fomento Industrial
y Comercial

Departamento de
Desregulación y
Normatividad

Actualmente, no existe el marco legal que se requiere para

sustentar la MR en la entidad. La MR se ha implementado a partir del
Acuerdo del Ejecutivo Estatal para la Desregulación de la Actividad
Empresarial , formalizado el 14 de diciembre de 1995. En este Acuerdo

4
se planteó la creación de una Unidad de Desregulación, la cual se
concretó con el DDN, dentro de la SDE. Entre las principales
atribuciones de la Unidad (DDN) están la de revisar los flujos en las
diversas tramitologías, los requisitos que se solicitan, y los plazos de
respuesta, así como presentar ante el titular de la SDE propuestas
especificas para la simplificación, desconcentración o eliminación de
trámites. El Acuerdo también contempló la creación del Consejo
Estatal de Desregulación y del Registro Estatal de Trámites
Empresariales. El Consejo se define como un órgano de apoyo
técnico y consultivo de la SDE y se integra por funcionarios públicos y
representantes de organizaciones empresariales, laborales, del sector
agropecuario, y académicas. Sin embargo, al parecer el Consejo en
la práctica no esta cumpliendo con sus funciones.
El Acuerdo instruye a la SDE para realizar una revisión de trámites
del sector empresarial. En este sentido, en 1997 se inició un proyecto
de desregulación con el objeto de simplificar y reducir los tiempos de
respuesta de dichos trámites. Bajo este iniciativa, fueron sujetos de
modificaciones un total de 124 trámites. También, se elaboraron guías
de trámites por giro para orientar al ciudadano en el proceso de
apertura de una micro-empresa (tortillerías carpinterías, panaderías,
herrerías, etc.).
Un importante número de trámites han sido descentralizados a
los municipios o están en proceso de descentralización, de tal forma
que actualmente sólo entre el 5 y el 10 por ciento de los trámites
empresariales son del ámbito estatal. El gobierno estatal sólo ha
conservado el control de ciertos trámites del sector industrial, mientras
que los de comercio y servicios son prácticamente municipales en su
totalidad.

5
 La ausencia de una base legal-institucional para la MR se
explica, al menos en parte, por la percepción de las autoridades
estatales que la institucionalización conlleva efectos adversos. Por
ejemplo, consideran que la introducción de instrumentos legales,
como una ley de procedimiento administrativo, puede restar
flexibilidad al sistema y por tanto dificultar la introducción de cambios
en los procesos administrativos que el futuro se deseen hacer.
Argumentan también que figuras jurídicas como la positiva ficta
pueden contravenir el objetivo de disminuir los tiempos de respuesta
para resolver trámites, ya que los funcionarios encargados del análisis
y la decisión, según su opinión, se toman el tiempo máximo permitido
por la ley para dictaminar una solicitud. Esto sin duda no tiene sentido.
También se ha aplazado la obligatoriedad de las MIR para evaluar las
reformas a la normatividad; el argumento es que la SDE no cuenta
con personal técnico con capacidad para analizarlas
adecuadamente. Por último, el Registro Estatal de Trámites no ha sido
publicado en el periódico oficial del estado, en parte porque una vez
publicado cualquier cambio subsiguiente al mismo, implicaría un
nuevo proceso de aprobación por diversas instancias el cual quieren
evitar. En síntesis, no consideran necesario ni conveniente
institucionalizar la MR; la rapidez en implementación de deci siones ha
sido preferida sobre la necesidad de garantizar que los avances
permanezcan en el largo plazo.
El gobierno estatal promovió la creación de ventanillas de
gestión de trámites empresariales en los municipios. En un principio, las
ventanillas eran operadas por el propio gobierno del estado, pero
eventualmente han pasado a manos de los municipios. Estos últimos
las han delegado su operación a organismos empresariales.

6
 En materia de cooperación estado-municipios, cabe señalar
que el gobierno estatal impulsó en los municipios un programa para
homogeneizar los procesos de MR municipal; sin embargo, éste
programa no progresó debido a los diferentes intereses y proyectos
que cada municipio trato de llevar a cabo, y por la percepción de
que esto afectaría su autonomía frente al gobierno estatal. El papel
del gobierno estatal en los municipios se ha visto reducido
únicamente a facilitar las iniciativas que emergen de los municipios.
No existe una política integral en la materia por parte del nivel estatal
de gobierno.
La labor del gobierno estatal en cuanto a la MR en la entidad
ha estado encaminada a mejorar el marco regulatorio de la
actividad económica y a la revisión de los trámites estatales vigentes.
También ha puesto énfasis en hacer más eficiente y eficaz la atención
a los ciudadanos con el objeto de mejorar la opinión de estos
respecto de los servicios que presta el gobierno estatal.

Estructura administrativa para la mejora regulatoria en el municipio

La mejora regulatoria en el municipio de Tijuana dio inicio en 1998 con

dos esfuerzos simultáneos pero de origen distinto. El primero fue la
creación de la Unidad de Desarrollo Administrativo, la cual
orgánicamente dependía directamente del Sindico. Esta Unidad
elaboró los organigramas de cada dependencia municipal, así como
una radiografía (flujo) de los trámites existentes. El segundo fue la
conformación de un grupo de asesores (uno por cada dependencia
en la que se realizan trámites municipales), dependientes
directamente del Oficina de la Presidencia Municipal. Este grupo de
asesores fungía como staff del Presidente Municipal y tenía como
función principal la de proponer medidas de simplificación

7
administrativa, principalmente para mejorar los procesos de los
trámites. Posteriormente, con la firma del Acuerdo de Simplificación
de Trámites y Mejora Regulatoria, en 1999, estos dos esfuerzos se
fusionan para crear la Dirección de Desarrollo Administrativo (DDA).
La DDA se encargó formalmente de la elaboración de
propuestas y llevar a cabo acciones de MR en el municipio. A
diferencia de lo ocurrido a nivel estatal, las acciones no se han
enfocado únicamente hacia los trámites empresariales sino que, por
política, han incluido todos los trámites ciudadanos del municipio. La
DDA cuenta con 3 áreas operativas: Coordinación de Simplificación
de Trámites, de Sistemas y de Indicadores de Gestión. La
Coordinación de Simplificación de Trámites además cuenta con un
área Jurídica Reglamentaria (figura 2). En 1999 también se crea el
Consejo Municipal de Desregulación (CMD), el cual se integra por
miembros del gobierno, la academia, asociaciones de profesionistas y
cámaras empresariales. El CMD funge como un órgano técnico y
consultivo para fortalecer los programas del gobierno municipal en
materia de simplificación de t rámites y MR.
Acciones de mejora regulatoria municipal por esfera

Figura 2

Presidencia Municipal

Dirección de Desarrollo
Administrativo

Área de Sistemas Coordinación de Área de Indicadores

Simplificación de de Gestión
Trámites

Área Jurídica
Reglamentaria

8
A continuación se presenta una descripción esquemática de las
principales acciones de mejora regulatoria en el municipio de Tijuana,
Baja California, las cuales se clasifican por esfera de acción.

Esfera Institucional

• En el año 1999 se firma el Acuerdo para la Simplificación de Trámites y

Mejora Regulatoria del municipio de Tijuana. En el Acuerdo se establecen
las bases para la revisión de requisitos y los plazos de resolución, así como
el marco regulatorio de los trámites. También se plantea la creación de
una nueva Unidad Administrativa para ejecutar las acciones en la
materia.
• En 1999 se crea la DDA, como unidad encargada de la MR en el
municipio de Tijuana. En ese mismo año comienza el Programa para la
Simplificación de Trámites y Mejora Regulatoria (PSTMR), operado por la
DDA.
• En 1999 también se crea el Consejo Municipal de Desregulación que
tiene como función principal consensar y opinar sobre las propuestas que
presente la DDA, así como promover y difundir los avances del PSTMR.

Esfera Administrativa

• Se realizó un diagnóstico general de los trámites municipales:

fundamento jurídico, requisitos, costos y vigencia.
• Se revisaron los procesos administrativos de todos los trámites. Asimismo,
se dotó de mejor equipo (computadoras, sistemas, redes) y nueva
documentación (formatos) a las oficinas municipales encargadas de
trámites.
• En diciembre del 2000 se realizó una revisión de los formatos de los
trámites de la Secretaría del Ayuntamiento, de la Dirección de
Administración Urbana, y de la Tesorería. Estos se sometieron a un

9
 programa de calidad del cual resultaron formatos nuevos más
homogéneos, más claros, de fácil llenado, manipulables
electrónicamente, y accesibles a través de internet.
• El 3 de octubre del 2000 se dio a conocer el Programa “Gobierno Digital”.
Dicho Programa abre la posibilidad de consultar, a través de una nueva
pagina de internet del municipio, el Registro Municipal de Trámites (RMT),
el saldo de predial y una guía con los pasos, requisitos y formatos para el
registro y operación de 92 de micro-empresas (Trámites Simplificados
para Emprendedores); también permite llenar e imprimir los formatos de
los trámites. Con el objeto de acercar estos servicios a la ciudadanía, el
ayuntamiento tomó la iniciativa de firmar acuerdos con los llamados
“café internet” del municipio para ofrecer esos servicios. En total, 58
establecimientos suscribieron el acuerdo y se incorporaron al programa.
Esto implicó capacitar al personal para atender al público usuario (sólo
los establecimientos que cumplieron con la capacitación fueron
acreditados como sitio oficial del programa “Gobierno Digital”.
• Por algún tiempo operó una Ventanilla Única Municipal, aunque no
funcionó adecuadamente debido a que no tuvo el respaldo institucional
necesario. El resultado fue que las oficinas municipales de trámites no
cooperaron, haciendo inviable el pago de gestores que realmente no
disminuían los costos en términos de tiempo y esfuerzo para los
ciudadanos.

Esfera Normativa

• En diciembre de 1999 fue creado el RMT que al principio incluyó un total

de 232 trámites. A partir de esta fecha, el PSTMR ha sometido los Trámites
de Mayor Impacto Ciudadano2 a un proceso continuo de revisión con el
objeto de adec uar fundamentos legales, simplificar procesos y disminuir
requisitos y tiempos de respuesta. Así para septiembre del 2000 el RMT

2 Los criterios que se han seguido para seleccionar estos trámites han sido: 1)

afluencia, 2) costo, y 3) tiempos de respuesta.

10
 incluía 183 trámites (una reducción del 20% del total de los trámites
municipales). Hasta la esta fecha se han revisado 158 trámites.
• Desde su creación la DDA ha participado en cuatro proyectos de
reglamentos nuevos: actividades comerciales, farmacias y boticas, usos
de suelo, y ecología.

León, Guanajuato

Los avances en el contexto estatal

La oficina encargada de elaborar y operar los proyectos de MR en el

Estado de Guanajuato es la Dirección General de Mejora Regulatoria
(DGMR), la cual depende de la Secretaria de Desarrollo Económico.
En la DGMR trabajan un total de 25 personas distribuidas en 6 áreas:
análisis jurídico, sistemas, gobierno electrónico, ventanillas únicas,
comprobación de calidad y atención telefónica (figura 3).

11
 Figura 3

Ejecutivo Estatal

Secretaría de
Desarrollo Económico

Dirección General
de Mejora Regulatoria

Ventanillas Sistemas Gobierno Comprobación Atención Análisis

Únicas Electrónico de Calidad Telefónica Jurídico

La DGMR opera 4 ventanillas de gestión mediante las cuales se

ofrece asesoría y gestión de trámites empresariales estatales y
federales. Cada una de las cuatro zonas en que se dividió al estado
cuenta con una ventanilla. En la zona sur la ventanilla se encuentra en
el municipio de Celaya, en la zona poniente se encuentra en el
municipio de León, en la zona norte en el municipio de Dolores
Hidalgo, y en la zona centro se encuentra en el municipio de Irapuato.
En la ventanilla de León se puso en marcha un programa piloto para
incluir también la gestión de trámites municipales.
La DGMR creó un Registro Estatal de Trámites Empresariales
(RETE). Este registro muestra una disminución sustancial de la carga
regulatoria a los empresarios en la entidad. Mientras que en 1995 el
RETE incluía 90 trámites, actualmente sólo contempla 36. La DGMR
elaboró una guía por actividad económica con los trámites para
instalar una empresa en el Estado de Guanajuato (Instructivo de
Ayuda para Trámites Empresariales), la cual se distribuye en un disco
compacto. Se puede consultar el RETE en la página web del gobierno

12
estatal, en la cual además se proporciona información sobre los
trámites empresariales federales y municipales.
En lo que se refiere a la cooperación estado-municipios, el
gobierno del estado ha impulsado la firma del Acuerdo de
Colaboración para la Desregulación de la Actividad Empresarial
(ACDAE). En este Acuerdo el gobierno estatal se compromete a
proporcionar asesoría y recursos económicos y materiales para la
apertura de ventanillas de gestión de trámites municipales mientras
que el municipio se compromete a revisar, con la asesoría del
gobierno estatal, el marco regulatorio de la actividad empresarial en
el ámbito de su competencia y a realizar las reformas
correspondientes a la reglamentación municipal. Como resultado de
estos acuerdos actualmente operan 13 ventanillas en igual número de
municipios, atendidas por personal municipal. Son 18 los municipios
que hasta ahora han firmado el mencionado Acuerdo. El municipio
de León lo firmó el 10 de diciembre de 1997.
Existen varios proyectos importantes que se implementarán en el
mediano plazo. Entre estos destacan, 1) presentar al Congreso un
proyecto de Ley de Procedimiento Administrativo, 2) modificar el
acuerdo estatal mediante el cual se crea el Consejo Estatal para la
Desregulación de la Actividad Empresarial, el cual en la práctica no
ha operado (en las reformas se planea incluir como miembros del
Consejo a los presidentes municipales), 3) incluir en la pagina web de
la Secretaria de Desarrollo Económico el Registro Estatal de Trámites
por giro, 4) firmar el Convenio de colaboración en materia de mejora
regulatoria con la COFEMER, y 5) firmar del ACDAE con el resto de
municipios. En general, las acciones antes señaladas muestra que los
esfuerzos realizados desde el gobierno estatal han observado un
sesgo marcado hacia el sector empresarial.

13
Estructura administrativa para la mejora regulatoria municipal

En el municipio de León no existe una oficina o dependencia

municipal especializada en el diseño e implementación la MR. La
Dirección General de Desarrollo Urbano (DGDU) ha tomado la
iniciativa y coordinado los esfuerzos en la materia, los cuales han sido
muy importantes en las esferas administrativa e institucional. La DGDU

Figura 4

Presidencia
Municipal

Instituto Municipal Dirección General

de Planeación de Desarrollo Urbano
ha contado con el apoyo del Instituto Municipal de Planeación (IMP)
(figura 4). Cabe mencionar que el IMP fue creado en 1997 con la
finalidad que separar la etapa de planeación y diseño de las políticas
públicas municipales de la etapa de implementación; esta última fue
encomendada exclusivamente a las dependencias del municipio. A
diferencia del gobierno del estado en el municipio de León las
acciones dado a las acciones de MR un enfoque ciudadano y no
exclusivamente empresarial.

Acciones de mejora regulatoria municipal por esfera

A continuación se describen esquemáticamente las principales

acciones de mejora regulatoria en el municipio de León, Guanajuato,
clasificándolas por esfera de acción.

Esfera Institucional

14
• Se instrumentó el “Programa de Gestión Urbana Sustentable” (PGUS) que
involucra a todas las dependencias municipales que realizan trámites. El
programa, que inició en el año 2000, busca disminuir el costo de traslado
y de tiempo que implica para el ciudadano la realización de trámites.
Para esto se concentró en un mismo espacio la recepción, el
procesamiento y la resolución de los trámites de todas las dependencias.
Este cambio m
i plicó no solo trasladar a un funcionario de cada una de
las dependencias municipales en donde se gestionan trámites, a la
DGDU, sino también dotar a dichos funcionarios de capacidad resolutiva.
• Se creó un Comité Interinstitucional que sesiona una vez por semana
para evaluar y proponer acciones que mejoren el PGUS. En el comité
participan las Direcciones de Desarrollo Urbano, Fomento Económico,
Medio Ambiente y Ecología, Transito, Fiscalización y Control, y Obras
Públicas, así como el Sistema de Agua Potable y Alcantarillado, el H.
Cuerpo de Bomberos y el Instituto Municipal de Planeación.

Esfera Administrativa

• Se creo un Catálogo de Trámites Municipales por dependencia.

• A través de la pagina de internet de la DGDU se puede obtener
información de los tr ámites municipales (requisitos, tiempo de respuesta,
horario de atención y costos) (Guía de Gestión Urbana).
• Como parte del diseño del PGUS se instalaron ocho Ventanillas de
Gestión dentro de la DGDU, cada una de las cuales es responsable de la
gestión de determinados trámites.
• Como parte del PGUS se instrumentó un programa de reingeniería de
procesos administrativos en la DGDU, con lo que al parecer se ha logrado
acortar sensiblemente los tiempos de respuesta de los trámites.
• La DGDU implementó el programa llamado “Libro Amarillo” que opera
como un sistema de apertura inmediata de empresas. El programa está
dirigido a reducir el tiempo de respuesta de trámites empresariales de
giros de bajo impacto (esos trámites corresponden a las áreas de

15
 desarrollo urbano, transito, y medio ambiente y ecología). El ciudadano
se compromete (mediante la firma de un documento que se registra en
el “libro amarillo”) a proporcionar información verídica y a cumplir con la
reglamentación referente al giro de su negocio. Con esto se evitan
requisitos y procedimientos de control como inspecciones físicas. La base
del programa es la confianza en el ciudadano.
• Todas las áreas de la DGDU se encuentran conectadas por una red
interna que permite la consulta y manipulación de información de
manera simultanea.
• Como parte de un programa de evaluación se han aplicado en la DGDU
algunos sondeos de opinión a los ciudadanos respecto al funcionamiento
de las ventanillas que operan dentro de la DGDU.

Esfera Normativa

• Se han revisado y modificado los reglamentos municipales, hasta

donde las leyes estatales lo han permitido, con objeto de sustentar
las acciones que dentro del PGUS se han instrumentado.

Zona Metropolitana de Monterrey (ZMM), Nuevo León 3

Los avances en el contexto estatal

La unidad administrativa responsable de diseñar y operar las acciones

de mejora regulatoria en la entidad es la Dirección de Fondos
Financieros y Desregulación (DFFD) de la Secretaria de Desarrollo
Económico(figura 5).

3 Las entrevistas e investigación documental para este reporte incluyó siete

municipios del área conurbana de Monterrey (Monterrey, Apodaca, San Pedro

Garza García, Escobedo, Guadalupe, Santa Catarina y Juárez); sin embargo, en
Apodaca, Escobedo y Juárez se encontró que no existe ningún avance de MR. Por
esta razón en la parte municipal del reporte dichos municipios no se documentan.

16
 Se cuenta con un Registro Estatal de Trámites, el cual ya ha sido
publicado en el Diario Oficial del Estado. En la pagina web del
gobierno estatal se pueden consultar los trámites federales, estatales y
municipales para la apertura de micro-empresas, con sus
correspondiente pasos y requisitos, tiempos de respuesta,
fundamentos legales, vigencia, costos, y dependencias responsables
(Pasos Básicos para la Apertura de Empresas no Riesgosas ).

17
 Figura 5

Ejecutivo Estatal

Secretaría de
Desarrollo Económico

Dirección de Fondos
Financieros y Desregulación

La DFFD impulsó el establecimiento de once ventanillas únicas

de gestión de trámites para la micro y pequeña empresa. Diez de
ellas se encuentran ubicadas en municipios del interior del estado y
una en las oficinas de la DFFD, en el centro de la ciudad de
Monterrey. Estas ventanillas son atendidas por personal de los
municipios correspondientes a excepción de la ventanilla de
Monterrey que es atendida por personal del gobierno estatal. Los
trámites solicitados ante las ventanillas del interior del estado son
enviados a la ventanilla de la capital del estado para ser gestionados
ante las autoridades correspondientes.
Con respecto a la coordinación del estado con los municipios
en materia de mejora regulatoria, cabe señalar que en 1997 se firmó
un convenio con 23 de los 51 municipios. El convenio implicó un
compromiso por parte de los municipios para homologar y simplificar
los trámites municipales con la asistencia del gobierno del estado. Sin
embargo, con el cambio de administraciones municipales en el año
2000, el seguimiento de estos convenios no continuó al mismo ritmo.
Actualmente se está trabajando en la consolidación de un proyecto

18
piloto de mejora regulatoria que contará con la participación de
únicamente tres municipios: Monterrey, Guadalupe y Santa Catarina.
El primer objetivo de este proyecto es crear un Registro Municipal de
Trámites Empresariales homologado y simplificado. Se espera que esto
genere incentivos para que los demás municipios se vayan anexando
a esta política, por lo menos los de la zona conurbana—i.e., la
competencia Inter-municipal por ofrecer mejores condiciones para la
inversión.

Estructura administrativa para la mejora regulatoria en los municipios

de la ZMM

En Monterrey la oficina que se ha encargado de implementar las

acciones de mejora regulatoria es la Dirección de Planeación de la
Secretaría Técnica. Asimismo, la Dirección de Planeación Urbana
(DPU) de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SDUE) ha
hecho algunos esfuerzos significativos de mejora regulatoria en esa
dependencia (figura 6). Cabe mencionar que no existe un esfuerzo de
coordinación entre estas dos instancias, a pesar de que algunas de
sus acciones buscan objetivos similares.

Figura 6

Presidencia
Municipal

Secretaría Secretaría de
Técnica Desarrollo Urbano

Dirección de Dirección de
Planeación Planeación Urbana

19
 En el municipio de San Pedro Garza García se han
implementado algunas acciones de mejora regulatoria a través de la
Dirección de Sistemas (DS) de la Secretaría de Finanzas y Tesorería

Figura 7

Presidencia
Municipal

Secretaría de
Finanzas y Tesorería
Municipal

Dirección de
Sistemas

Municipal (figura 7). La DS es un órgano de apoyo para todo el

municipio en lo relacionado con la informática, creación de sistemas
y organización de redes. Además está a cargo de la elaboración y
mantenimiento de la hoja web del municipio.
En los casos de Guadalupe y Santa Catarina son directamente
los titulares de las Secretarías de Desarrollo Económico de cada
municipio los que están a cargo de la implementación de la mejora
regulatoria municipal. (figura 8). Asimismo, los secretarios son los
responsables, por la parte municipal, de la operación del programa
piloto de mejora regulatoria que encabeza el gobierno estatal. En
ambos casos, la mejora regulatoria municipal está tomando un
enfoque eminentemente empresarial.

20
 Figura 8

Presidencia
Municipal

Secretaría de
Desarrollo Económico

Acciones de mejora regulatoria municipal por esfera

En este apartado se presenta una descripción esquemática de las

acciones más relevantes en materia de mejora regulatoria en los
municipios de la ZMM, Nuevo León. Estas acciones, como se ha
venido haciendo con los otros municipios, se clasifican por esfera de
acción (Si en alguna esfera no se reseñan acciones de algún
municipio, es porque en dicho municipio no hay avances en esa
esfera).

Esfera Institucional

Monterrey
• Se creo un Comité de Mejora Continua para la revisión y simplificación
de los trámites municipales en el que participan la Dirección de
Construcción y Uso del Suelo, la Dirección de Permisos, la Secretaría
Técnica y la Contraloría.
Esfera Administrativa

San Pedro Garza García

• Se contrató a una empresa privada para que rediseñara los procesos

21
 administrativos de los trámites que se realizan en la Secretaría de
Desarrollo Urbano (SDU).
• Se introdujeron sistemas de computo y una red interna en la SDU con el
fin de hacer más eficiente el manejo de información y poder consultarla
de manera simultanea en las diferentes áreas de la dependencia.
• Se elaboró un catálogo de trámites y servicios que se puede consultar en
la pagina de Internet del municipio. El catálogo contiene básicamente
información sobre requisitos y tiempos de respuesta de los trámites.
Asimismo, se introdujo un programa en la pagina de Internet del
municipio para que los ciudadanos pudieran consultar el avance en la
resolución de sus trámites
• Se tiene planeado que, en el mediano plazo, se puedan también realizar
pagos por Internet como el del impuesto predial.

Guadalupe
• Se firmo un Acuerdo entre las Secretarías de Desarrollo Económico y
Desarrollo Urbano por el cual se acordaron disminuir los tiempos de
respuesta en la resolución de los trámites municipales que se requieren
para la instalación y apertura de empresas de gran escala.
• La Secretaría de Desarrollo Urbano está recibiendo asesoría por parte de
la Delegación Estatal de la Secretaría de Economía para aplicar una
reingeniería a los procesos administrativos de sus trámites.
• Se está trabajando en el diseño de un Sistema de Apertura Inmediata de
Empresas No Riesgosas (SAIENR). En general, con ese sistema se buscará
reducir los requisitos y tiempos de repuesta en once trámites (licencia de
uso de suelo, permiso para la constitución de asociaciones y sociedades
civiles o mercantiles, protocolización de acta constitutiva, inscripción en
el R.F.C., inscripción del acta constitutiva, inscripción del registro
empresarial, inscripción en nominas, inscripción en el Sistema de
Información Empresarial Mexicano, apertura del establecimiento,
inscripción al Padrón de Importadores, y Registro de Inversión Extranjera).
• Se planea crear próximamente Módulos de Orientación para asesorar a

22
 los ciudadanos en cuanto a la gestión de los trámites del SAIENR.
• Se colocó para su consulta en la pagina de Internet del municipio un
catálogo de trámites y servicios. En el catálogo se presentan los requisitos
de los trámites, la dependencia responsable y el horario de atención.

Santa Catarina
• La Secretaría de Desarrollo Urbano está recibiendo asesoría por parte de
la Delegación Estatal de la Secretaría de Economía para aplicar una
reingeniería a los procesos administrativos de sus trámites.

Monterrey
• Se cuenta con un catálogo de trámites y servicios publicado en la
página de Internet del municipio. En él se incluye la dependencia
responsable y su ubicación, el horario de atención, los requisitos y el
costo. Los trámites y sus requisitos también se difunden a través de folletos
impresos.
• La DPU se encuentra integrando un inventario de trámites de la SDUE
para. Esto como paso previo al sometimiento de trámites a un proceso
de simplificación administrativa.
• Se está trabajando en la automatización de todos los procesos
administrativos de los trámites de la SDUE. Para ello se adquirió equipo de
computo y se capacitó al personal.
• Por medio de la instalación de una red interna próximamente todas las
dependencias municipales podrán compartir información de manera
simultanea.
• Existe una ventanilla única de gestión de trámites que depende de la
Secretaría Técnica del municipio. Esta ventanilla gestiona solamente los
trámites que corresponden a la SDUE.
• La Dirección de Planeación está implementando un programa para
reducir los tiempos de respuesta y requisitos de los trámites municipales.
Para cada trámite se está elaborando un Manual de Procesos el cual
sirve de base para analizar junto con la dependencia responsable del
trámite las posibles modificaciones. El programa empezó en la SDUE pero

23
 se planea introducir en todas las dependencias.

Esfera Normativa

Monterrey
• Se está elaborando un reglamento de Desarrollo Urbano para el
municipio, el cual se ajustará a los cambios que introdujo la nueva Ley de
Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo
Urbano del Estado de Nuevo León. Cabe mencionar que a partir de que
dicha ley entro en vigor, en 1999, se han descentralizado a los municipios
aproximadamente el 70 por ciento de los trámites de esta área.
Actualmente sólo un 20% de toda la tramitología de la entidad en
materia de desarrollo urbano es del ámbito estatal.

Benito Juárez, Quintana Roo

Los avances en el contexto estatal

La unidad administrativa que realiza las acciones de mejora

regulatoria en el estado de Quintana Roo es la Dirección de Mejora
Regulatoria (DMR) de Secretaría de Desarrollo Económico(SDE). La
DMR orgánicamente se integra por dos Jefaturas de Departamento
una de Ventanilla Única y otra de Desregulación Económica (figura 9).
El enfoque que ha tenido la MR en Quintana Roo ha sido
marcadamente de corte empresarial. La DMR puso en operación una
Ventanilla Única para asesoría y gestión de trámites estatales. La DMR
coordina también un proyecto piloto de Sistema de Apertura

24
 Figura 9

Ejecutivo Estatal

Secretaría de
Desarrollo Ecónomico

Dirección de
Mejora Regulatoria

Jefe de Departamento Jefe de Departamento

de Ventanilla Única de Desregulación Económica

Inmediata de Empresas (SAIE). Por ahora, el sistema sólo opera en el

municipio de Othón P. Blanco. EL SAIE está dirigido a las empresas
catalogadas como de bajo riesgo ambiental y de salud.
Se está planeando, a través de la firma de convenios con los
municipios, promover la instalación de ventanillas municipales
administradas por los municipios y comunicadas por una red interna.
Estas ventanillas canalizarán a la Ventanilla Única estatal los trámites
estatales que reciban, para su gestión. Eventualmente también se
pretende operar el SAIE a través de las ventanillas.
En términos generales la MR en la entidad está todavía en una
etapa inicial de formación. La DMR tiene menos de un año de haber
sido creada (al momento de la entrevista para este estudio) y no
cuenta todavía con la capacidad para promover reformas
importantes al marco regulatorio, ni siquiera del sector empresarial.
Actualmente, dentro de la esfera institucional, lo único relevante es la

25
existencia de un Registro Estatal de Trámites Empresariales que se
encuentra disponible para su consulta en Internet. No obstante, dicho
registro no ha sido actualizado por la DMR. Hay un Consejo de Mejora
Regulatoria en el que participan instituciones del gobierno, del sector
educativo, y de la iniciativa privada, así como el Congreso. El Consejo
tiene una Comisión Ejecutiva integrada por 9 miembros (provenientes
del tipo de instituciones mencionadas), el cual se encarga de marcar
las directrices básicas en materia de MR al gobierno estatal.
Una de las actividades más importantes que está próxima a
realizarse es la firma de convenios con los municipios en materia de
MR. Estos convenios fundamentalmente buscan el compromiso del
Presidente Municipal para emitir un acuerdo interno de MR y elaborar
un Registro de Trámites Municipales. Por otra parte, el convenio
implicará el compromiso del gobierno del estado para proporcionar la
capacitación y los apoyos logísticos necesarios para que las
ventanillas municipales funcionen y los registros de trámites sean
elaborados. La firma del convenio entre el Gobierno del Estado y el
municipio de Benito Juárez estaba planeada para el día 15 de
noviembre del 2001. En esa misma fecha se tenía programada la firma
del nuevo convenio entre el Gobierno del Estado y la COFEMER.
En el mediano plazo, se tiene contemplado crear los
instrumentos jurídicos necesarios para implementar las figuras de la
MIR y Afirmativa Ficta, probablemente mediante la promulgación de
una Ley de Procedimiento Administrativo.

Estructura administrativa para la mejora regulatoria municipal

Las acciones de mejora regulatoria en el Municipio de Benito Juárez

han sido conducidas por la Oficina de Promoción Económica (OPE)
de la Dirección de Desarrollo Económico (DDE), la cual a su vez

26
depende de la Dirección General de Planeación y Desarrollo
Económico (DGPDE) (figura 10).

Figura 10

Presidencia Municipal

Dirección General
de Planeación y
Desarrollo Económico

Dirección de
Desarrollo Económico

Oficina de
Promoción Económica

Dentro del Consejo de Desarrollo Económico Municipal (CDEM),

existe una Comisión de Mejora Regulatoria y Simplificación la cual
funge como una figura de apoyo a la MR en el municipio. El Consejo
se ha constituido como un órgano ciudadano.
Cabe mencionar que por las características del municipio, uno
de los principales problemas que enfrenta la OPE esta en la gestión de
la Licencia de Impacto Ambiental. La problemática deriva, por un
lado, de la gran cantidad de requisitos que exige la Dirección General
de Ecología (sobresale el requisito de presentar un Estudio de Impacto
Visual) y, por otro, de la presión que ejercen las organizaciones no
gubernamentales ambientalistas.

Acciones de mejora regulatoria municipal por esfera

27
Las principales acciones de mejora regulatoria en el municipio de
Benito Juárez, Quintana Roo, se describen a continuación en forma
esquemática. Estas se clasifican por esfera de acción.

Esfera Institucional

• Dentro del CDEM existe una Comisión de M ejora Regulatoria y

Simplificación. El Consejo es un órgano de participación ciudadana.
• Se está analizando la propuesta de Acuerdo de Mejora Regulatoria que
el estado recientemente envió al municipio.

Esfera Administrativa

• Se cuenta con un Catálogo de Trámites Empresariales federales, estatales

y municipales. Para cada trámite se tienen flujogramas, tiempos de
respuesta, requisitos y costos.
• Se elaboraron Guías de Trámites para iniciar y operar un negocio por
parte de las Direcciones Generales de Ecología, Desarrollo Urbano, y la
Tesorería. Cada una de estas guías contiene el directorio de la
dependencia, dirección, horario de atención, los trámites que realizan y
los requisitos.

Esfera Normativa

• Se está revisando el fundamento jurídico de los trámites de tres

dependencias municipales: Tesorería, Ecología, y Desarrollo Urbano. Esro
con el propósito de que sólo los requisitos sustentados legalmente sean
los que se apliquen. Se reportó que esta tarea ha sido dificultada por la
ambigüedad de las leyes y reglamentos que sustentan los trámites.
• Esta pendiente la validación, por el Cabildo, de la parte del catálogo de
trámites que agrupa a los del ámbito municipal.
• El municipio ha elaborado una propuesta de Ley Estatal de
Procedimiento Administrativo que presentará próximamente al gobierno
estatal y al Congreso para su discusión y aprobación. Esto es una caso

28
 inusual, pero para las autoridades del municipio de Benito Juárez es
apremiante que se otorgue certidumbre al ciudadano respecto a los
actos administrativos de gobierno y que se sustenten legalmente algunas
de las herramientas de mejora regulatoria como la afirmativa ficta.

Distrito Federal

Consideraciones generales

El Distrito Federal (D. F.) presenta características muy particulares en

cuanto a su forma gobierno. A diferencia de las entidades
federativas, el D. F. no cuenta con una Constitución ni un Congreso.
Las referencias directas a éstas son el Estatuto de Gobierno y la
Asamblea de Representantes. El status jurídico del D. F. se encuentra
definido en los artículos 44 y 122 constitucionales. En éste último se
señala que su gobierno estará regido por un Estatuto de Gobierno, el
cual es aprobado por el Congreso de la Unión.
Con respecto al marco legal que regiría a la MR, es importante
señalar que las facultades legislativas y reglamentarias que tienen la
Asamblea Legislativa y el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, así
como el propio Poder Legislativo Federal, están definidas en el artículo
122. Los ordenamientos jurídicos del D. F. no son jurisdicción exclusiva
de las autoridades electas del D. F., no obstante que las principales
leyes a las que están sujetos los ciudadanos de la capital son emitidas
por la Asamblea Legislativa. Otro aspecto que marca una gran
diferencia con respecto a las entidades federativas es que mientras
los Estados se encuentran divididos política y administrativamente en
municipios, los cuales tienen personalidad jurídica propia de acuerdo
a la propia Constitución, el D. F. está divido en delegaciones. Las
Delegaciones Políticas del D. F., a diferencia de los municipios, no

29
disponen de un Cabildo ni poseen facultades para emitir normas ni
reglamentos. Todas las facultades reglamentarias recaen en el Jefe
de Gobierno, mientras que los Jefes Delegacionales tienen poder de
decisión solamente en aspectos meramente administrativos.

Los avances en la capital

Dentro de la esfera institucional, el D. F. dispone de una Ley de

Procedimiento Administrativo, la cual incluye elementos de mejora
regulatoria tales como la Afirmativa Ficta.4 No obstante, esta ley
solamente se refiere a las formalidades de los actos administrativos del
Distrito Federal y no así a las iniciativas o cambios del marco
regulatorio como tal. Es en la Ley de Fomento Económico, en su Titulo
V, capítulo primero, donde se contemplan con más precisión ciertos
aspectos de mejora regulatoria.5 En esta Ley se establece que la
Secretaria de Desarrollo Económico (SEDECO) promoverá, en
coordinación con las dependencias competentes, el mejoramiento
del marco regulatorio de la actividad económica. Esta ley se enfoca
hacia la generación de acciones orientadas a agilizar los trámites
para la apertura de nuevas empresas.
Actualmente, la MR en el D. F. se encuentra virtualmente
estancada debido a falta de un acuerdo inter-secretarial y con las
delegaciones políticas, en el que se definan las formas de operación y
los lineamientos estratégicos. Sin duda, la capacidad de maniobra de
la SEDECO para promover mejoras en materia regulatoria o de
mejoramiento de los trámites esta fuertemente limitada por la falta de
ese instrumento jurídico-político, el acuerdo interno de MR.

4 La Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal fue publicada en

la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 21 de diciembre de 1995.

5 La Ley de Fomento Económico del Distrito Federal fue publicada en la

Gaceta Oficial del Distrito Federal el 26 de diciembre de 1996.

30
 En la esfera administrativa, sobresale la presencia de una
Ventanilla Única de Gestión Empresarial (VUGE) en cada una de las 16
Delegaciones Políticas y en las instalaciones de las organizaciones
empresariales más importantes (CANACINTRA, CANIRAC). Las
ventanillas ofrecen servicios de orientación y asesoría, recepción e
integración de la documentación, así como gestión de los trámites.
Las VUGE fueron creadas mediante Acuerdo publicado en la Gaceta
Oficial del Distrito Federal del 12 de mayo de 1995.
Dentro de las acciones que se prevén implementar en el corto y
mediano plazo destacan las siguientes: 1) el Programa para la Mejora
Regulatoria de la Actividad Empresarial en el Distrito Federal, 2) la
creación del Registro de Trámites Empresariales y su inclusión en la
nueva página de Internet de la Secretaría de Desarrollo Económico, y
3) la firma del Acuerdo de Mejora Regulatoria. Este último, además de
reactivar las acciones de MR, propiciaría la creación de otras
instancias institucionales para operar la mejora regulatoria; por
ejemplo, un Comité Técnico, presidido por el Jefe de Gobierno, un
Consejo Consultivo, en donde participarían funcionarios locales,
organizaciones empresariales e instituciones académicas, y Mesas
Temáticas en las cuales se discutirían aspectos muy específicos. Este
acuerdo aportaría también la base para introducir la Manifestación
de Impacto Regulatorio (MIR) como instrumento obligatorio para
modificar la normatividad local.
Para la elaboración del Programa de Mejora Regulatoria se
tomó en consideración una consulta dirigida al sector empresarial, la
cual fue realizada en mayo-junio de 1998,. Las opiniones y propuestas
se recogieron mediant e dos métodos: 1) una consulta ciudadana
sobre verificación administrativa y revisión del marco normativo con
impacto en la actividad empresarial, al cual operó mediante la

31
aplicación de un cuestionario a 2,219 empresarios, y la instalación de
18 mesas de trabajo en las que participaron 780 empresarios y se
recibieron 950 propuestas; y 2) las propuestas realizadas por diversos
organismo empresariales para impulsar el desarrollo de las actividades
productivas, las cuales fueron recopiladas en mayo de 1998. Ambos
instrumentos de consulta fueron realizados por la Dirección General
de Políticas y Normatividad Económica (DGPNE). De la sistematización
y análisis de la información obtenida mediante ambos instrumentos se
obtuvieron los resultados que se resumen en el cuadro siguiente.

Principales trámites que se demanda sean de revisados

1. Conforme a la investigación de campo de la DGPNE:
• Declaración de Apertura:
Microempresas (100%), Comercio (67%), Industria (33%)
• Licencia de Anuncios:
Comercio (75%), Pequeñas industrias (50%)
• Certificado de Zonificación de Uso de Suelo Específico:
Comercio (76%)
• Licencia de Funcionamiento:
Comercio (50%), industria (33%)
2. Conforme al estudio del CCE:
• Construcciones (65%).
• Medio Ambiente (52%).
• Declaración de Apertura (52%).
• Uso de Suelo (27%).

Propuestas de carácter general por sector

• Reducir el tiempo de respuesta:

Gran empresa (60%).
• Reducir requisitos y documentos anexos:
Gran empresa (100%), empresa media (58%), Comercio (44%), y Servicios
(38%).
• Revisar la norma tividad:
Gran empresa (80%), Comercio (36%), Pequeña empresa (34%), mediana
empresa (33%).

Recomendaciones Generales:

• Revisar y simplificar trámites, evitar duplicidades y trámites innecesarios,

promover modalidades más eficientes de regulación, reducir tiempos de

32
 respuesta, fijar cobros por trámites y sanciones equitativas y predefinidas,
eliminar la Certificación de la Afirmativa Ficta.
• Garantizar la aplicación homogénea de criterios de recepción y
resolución en las diferentes instancias de gobierno.
• Difundir los trámites, elaborar guías e instructivos y capacitar a los
particulares y al personal encargado de atender las solicitudes de
trámites.
• Se sugieren Iniciativas específicas sobre temas como: uso de suelo,
establecimientos mercantiles, protección civil, construcciones, medio
ambiente, verificación administrativa, anuncios y la Ley de Adquisiciones
del DF.
Fuente: Opinión y propuestas del sector empresarial, 1998-2001, Secretaria de Desarrollo
Económico, GDF.

Estructura administrativa para la mejora regulatoria en el D.F.

La unidad administrativa que conduce las acciones de mejora

regulatoria en el Distrito Federal es la Dirección de Regulación
Institucional, de la Dirección General de Regulación y Fomento
Económico, la cual se ubica dentro de la Secretaría de Desarrollo
Económico. La Dirección de Regulación Institucional está conformada
por las Subdirecciones de Licencias y Permisos, y de Simplificación
Administrativa (ver figura 11).

33
 Figura 11

Jefe de Gobierno

Secretaría
de Desarrollo
Económico

Dirección General
de Regulación y
Fomento Económico

Dirección de
Regulación
Institucional

Subdirección Subdirección
de Licencias de Simplificación
y Permisos Administrativa

Acciones de mejora regulatoria por esfera

A continuación se presenta una descripción esquemática de las

principales acciones de mejora regulatoria en el Distrito Federal, las
cuales se clasifican por esfera de acción.

Esfera Institucional

• Se cuenta con una Ley de Procedimiento Administrativo que contempla

algunos elementos de mejora regulatoria como la Afirmativa Ficta.
• La mejora regulatoria se contempla más específicamente en la Ley de
Fomento Económico y en el Reglamento Interior de la SEDECO.
• Se cuenta con un proyecto de mejora regulatoria orientado hac ia la
actividad empresarial (Programa para la Mejora Regulatoria de la
Actividad Empresarial en el Distrito Federal ). Sin embargo, aún está
pendiente el Acuerdo para la Mejora Regulatoria que permitiría, entre
otras cosas, la creación de instancias institucionales para operar el
programa.

34
 Esfera Administrativa

• El gobierno central cuenta en cada Delegación Política con ventanillas

de orientación y gestión de trámites (Ventanillas Únicas de Gestión
Empresarial ), con capacidad de resolución en ciertos trámites (a través
de órganos de dictaminación). Hay excepciones muy importantes. Los
trámites que aún deben resolverse en las dependencias centrales son los
siguientes:
a) Secretaria de Desarrollo Urbano y Vivienda
1. Certificado de uso de suelo específico o para usos permitidos.
2. Acreditación de uso de suelo por derechos adquiridos.
3. Licencia de uso del suelo.
4. Evaluación de impacto urbano.
5. Permiso o Licencia de anuncios.
b) Secretaria de Medio Ambiente
1. Evaluación de impacto ambiental.
2. Registro de descarga de aguas residuales.
3. Permiso de descarga de aguas residuales.
4. Registro de fuentes fijas.
5. Licencia local de funcionamiento.
c) Secretaria de Desarrollo Económico
1. Aprobación de Contratos constitutivos de sociedades de
responsabilidad limitada microindustriales.
2. Expedición de la Cédula de microindustria y de la actividad
artesanal.
3. Diversas constancias para acceder a incentivos fiscales.
4. Diversos trámites relacionados con mercados públicos, ahora
descentralizados a las Delegaciones
(Fuente: [lista de] Principales trámites y secretarías que los regulan,
Dirección de Regulación Institucional).

35
 Las Ventanillas son operadas con personal de las delegaciones. Las
delegaciones también aportan la infraestructura. El gobierno central
preserva el derecho de dictar los ordenamientos y lineamientos generales
de atención.
• En la pagina web de la SEDECO se pueden consultar los pasos del
proceso (diagramas de flujo), así como los trámites básicos para la
apertura y operación de establecimientos de bajo impacto.

Esfera Normativa

• Se tiene lista una propuesta de Manual de Manifestación de Impacto

Regulatorio que próximamente se presentará para su discusión en las
instancias correspondientes.

36
III. ANÁLISIS COMPARATIVO DE LOS AVANCES INSTITUCIONALES EN
MATERIA DE MEJORA REGULATORIA MUNICIPAL

A continuación se realiza una comparación de los aspectos más

importantes del diseño institucional de la MR en diez municipios
urbanos. Esta comparación se realiza en términos generales y
básicamente contrasta el grado y los rasgos de la institucionalización
de la MR en esos municipios. La esfera institucional comprende las
acciones que dan lugar a instancias y reglas dentro de la
administración municipal que servirán para conducir el proceso de
MR. También se contrasta el diseño de las instancias orientadas a
apoyar al sector empresarial, particularmente las ventanillas únicas de
gestión de trámites y los sistemas de apertura inmediata de empresas.
La institucionalización de la MR comprende la creación de unidades
administrativas especializadas y de instancias de consejería que
avalen y ciudadanizen las acciones propuestas por esas unidades; la
creación de leyes y reglamentos que sirvan de fundamento a las
acciones propuestas; la realización de acuerdos de colaboración
entre dependencias y de convenios entre las autoridades de los
diferentes ámbitos de gobierno, etc. La institucionalización de la MR es
un elemento muy importante ya que garantiza la continuidad del
proceso, transparenta los procedimientos, y por ende genera
certidumbre entre los regulados.
Los municipios que aquí se comparan son los siguientes: Puebla,
Pue.; Naucalpan de Juárez, Méx.; Guadalajara, Jal.; Cuernavaca,
Mor.; Ciudad Juárez, Chih.; Villahermosa, Tab.; Tijuana, BC; León, Gto.;
Benito Juárez, QR; y Monterrey, NL. El diagnóstico de avances en
materia de mejora regulatoria de los primeros seis municipios se
presentó en un documento anterior (ver pie de página # 1), mientras
que el diagnostico de los últimos cuatro municipios es parte de este

37
documento (Capítulo II).6 Esos diagnósticos son la base que provee los
elementos para el resumen comparativo que aquí se presenta, y en
ellos se encuentra el detalle de los avances municipales.

Definición de las categorías analíticas

A continuación se definen la categorías analíticas que se abordan en

la comparación:
Modelo de Unidad de Mejora Regulatoria Municipal (UMRM). Distingue cual
de los cinco modelos identificados se ha implementado. Esos modelos
son: 1) oficina staff, 2) unidad administrativa municipal, 3) sindicatura,
4) dependencia municipal, y 5) organismo descentralizado.7
Dependencia encargada de la Mejora Regulatoria. Especifica la unidad
administrativa qué es responsable de la implementación de la mejora
regulatoria.
Acuerdo interno. Especifica sí existe un acuerdo municipal en materia
de mejora regulatoria. Este acuerdo es el instrumento jurídico que
establece los derechos, obligaciones y atribuciones de las instancias
involucradas en el proceso de mejora regulatoria municipal.
Registro Municipal de Trámites (RMT) . Define sí se ha creado este tipo de
registro, así como el enfoque bajo el cual ha sido elaborado. Se define
como “registro” cuando el instrumento es considerado como una
disposición jurídica de aplicación obligatoria. Se define como

6 Se excluye el Municipio de Santiago Tianguistengo, Estado de México, ya

que debido a su escaso avance en MR y a su poca importancia relativa en términos

económicos y poblacionales, es de poca relevancia en la comparación. De los
cuatro municipios de la Zona Metropolitana de Monterrey que han sido estudiados
sólo se incluye al de Monterrey, ya que el resto presenta características muy
similares. También se excluye de la comparación al Distrito Federal, puesto que éste
tiene una forma de gobierno muy diferente que hace variar de forma importante las
características del proceso de MR.
7 Las características de estos modelos son desarrolladas en el Capítulo V del

documento “Directrices para Estructurar un Programa de Mejora Regulatoria

Municipa”, CIDE, Diciembre 2001 (Elaborado para la COFEMER).

38
“catálogo” cuando el instrumento es solo informativo.
Ventanilla de gestión. Especifica sí se ha implementado este tipo de
unidad administrativa, la cual se encarga de recibir toda la
documentación necesaria para realizar cualquier trámite en la
jurisdicción que le corresponda.
Sistema de Apertura Inmediata Empresarial (SAIE) . Especifica sí se ha
instrumentado dicho sistema o la etapa en que este se encuentra. El
fin del sistema es que los trámites involucrados en las etapas de
constitución y apertura de empresas puedan ser realizados lo más
rápidamente posible para así reducir los costos en que incurre el
pequeño empresario y acelerar la realización de la inversión y la
generación de empleo.
Consejo de Mejora Regulatoria . Establece sí existe o no este tipo de
órgano consultivo y de toma de decisiones. El consejo incluye
representantes de diversos sectores de la sociedad y el gobierno a fin
de fomentar la participación de los grupos afectados y beneficiarios
de la regulación en el proceso de MR.
Leyes sobre mejora regulatoria. Identifica las normativas que existen en
la materia. Distingue dos elementos importantes de análisis. El primero
es la existencia de la figura de la afirmativa ficta en los trámites
administrativos. El segundo es la existencia de directrices para la
elaboración de manifestaciones de impacto regulatorio (MIR).
Convenio entre estado y municipio. Especifica sí existen convenios de
coordinación en materia de MR entre el gobierno estatal y sus
municipios, con el fin de aplicar medidas de coordinación y
cooperativas en la materia.

39
Resumen de las diferencias más relevantes

En el cuadro 1 se presenta el esquema del resumen comparativo de las

acciones de MR en la esfera institucional a nivel intra-municipal y estatal.
Las diferencias más relevantes se discuten a continuación.

La importancia otorgada a la MR no ha sido la misma en todos los

municipios.
Una primera observación que sobresale es que la MR no ha sido
reconocida por todas las autoridades municipales de la misma forma. Los
funcionarios entrevistados de los municipios de Ciudad Juárez y
Villahermosa reportan que prácticamente no han implementado política
alguna de MR. En los municipios de Monterrey y León se reportó la
implementación de ciertas acciones relevantes, las cuales, sin embargo,
no han sido conceptualizadas como parte de una estrategia de MR. Los
municipios de Cuernavaca, Naucalpan y Benito Juárez han circunscrito la
mayoría de sus proyectos de MR al área de trámites empresariales.
Guadalajara, Tijuana, y Puebla si consideran a la MR como una de las
prioridades dentro de su agenda de gobierno, y los dos primeros han
desarrollado una estrategia al respecto.

La institucionalización organizacional de las unidades de mejora

regulatoria es limitada.
El municipio de Tijuana es el único que cuenta con una UMR que podría
permitir el desarrollo de políticas integrales de MR y garantizar su
continuidad. Esto debido a su robusta institucionalización. En los municipios
de Puebla, Naucalpan y Cuernavaca existen unidades administrativas
encargadas de la MR aunque sus acciones se concentran en aspectos
administrativos. Los restantes municipios carecen de UMR.

40
 Cuadro1
Comparativo de acciones de mejora regulatoria en la esfera institucional
en los niveles Intra-municipal y Estatal para municipios seleccionados
Acción / Municipio Puebla Naucalpan Guadalajara Cuernavaca Ciudad Villahermosa Tijuana León Benito Juárez Monterrey
Juárez
Nivel Intra-municipal
Modelo de UMRM. Modelo II Modelo II no instit. Modelo II no instit. no instit. Modelo III no instit. no instit. no instit.
Dependencia Contraloría Desarrollo y (proyecto de Desarrollo NA NA Desarrollo Desarrollo Planeación y Secretaria
encargada de la MR en Fomento Unidad de Económico Adminis- Urbano Desarrollo Técnica
el Municipio Económico MR) trativo Económico

Consejo de MR NO NO NO Proyecto NO NO SI Equivalente NO NO

en el IMPLAN
Acuerdo interno Proyecto Proyecto SI Proyecto NO NO SI No necesario NO NO
Registro Municipal de Catálogo Registro Catálogo Proyecto NO NO Registro Catálogo Catálogo Catálogo
Trámites (servicios) homologado (empresarial) (empresarial) (Servicios)
(empresarial)
Ventanillas de gestión de SI SI NO SI NO NO NO NO NO SI
trámites
SAIE (bajo riesgo) NO Proyecto SI NO NO NO NO SI NO NO

Nivel Estatal
Dependencia Desarrollo Desarrollo Promoción Desarrollo Desarrollo Desarrollo Desarrollo Desarrollo Desarrollo Desarrollo
encargada de la MR en Económico Económico Económica Económico Industrial Económico Económico Económico Económico Económico
el Estado Sustentable
Consejo de MR SI SI SI SI NO SI SI SI SI SI
Leyes sobre MR NO Código de Ley de Ley de NO Ley de NO NO NO NO
Proced. Proced. Fomento Justicia
Admtvo. Admtvo. Económico Admtva.
a) afirmativa ficta NO SI SI NO NO SI NO NO NO NO
b) MIRs NO NO SI SI NO NO NO NO NO NO
Convenio entre Estado y SI SI SI SI NO NO SI SI SI NO
Municipio
Ventanillas de gestión NO NO SI NO NO NO NO SI SI SI
estatales
SAIE Estatal SI SI NO NO NO SI NO NO NO NO

41
La elaboración de catálogos o registros de trámites presenta
diferentes grados de avance, especialización y formalización.
Los municipios de Tijuana, Guadalajara y León cuentan ya con
registros o catálogos de todos los trámites que realizan. Otros
municipios presentan sólo una parcialidad de los trámites. Los
municipios de Naucalpan y Benito Juárez disponen de catálogos de
trámites empresariales, mientras que los de Monterrey y Puebla tienen
sólo listados de los principales servicios que proporcionan. En cuanto a
la formalización de los registros a través de instrumentos jurídicos,
deben destacarse los municipios de Naucalpan y Tijuana: El registro
de Naucalpan ya fue publicado en la Gaceta del Gobierno del
Estado de México y el registro de Tijuana ha sido aprobado por el
Cabildo.

El grado de coordinación y apoyo entre las autoridades municipales y

estatales en materia de MR muestra gran heterogeneidad.
Los gobiernos de los municipios de Ciudad Juárez, Villahermosa y
Monterrey aún no cuentan con convenios de colaboración en
materia de MR con los gobiernos estatales correspondientes. El resto
de los gobiernos municipales aquí considerados si cuentan con
convenio de ese tipo; no obstante, los acuerdos específicos a los que
han llegado varían mucho de un caso a otro. Son claramente
reconocibles los esfuerzos de coordinación en los Estados de México y
Jalisco, en los cuales se han logrado acordar registros de trámites
homologados para sus principales municipios.

La creación de leyes en materia de Mejora Regulatoria muestra un

escaso avance en general.
Los estados de México y Jalisco son los únicos en los que se han
instrumentado leyes de procedimiento administrativo. Ambas son

43
obligatorias para trámites municipales. Los Estados de Morelos y
Jalisco contemplan también la figura de la Manifestación de Impacto
Regulatorio para las r eformas a leyes y disposiciones jurídicas.

La mayor parte de los municipios han implementado acciones de

apoyo para la apertura de empresas.
Los municipios de Puebla, Naucalpan, Cuernavaca y Monterrey
ofrecen los servicios de una ventanilla única de trámites empresariales.
Dentro de los municipios de Guadalajara, León y Monterrey existen
ventanillas de gestión de trámites operadas por los gobiernos
estatales. En los municipios de Guadalajara y León se han
implementado esquemas innovadores que permiten a las empresas
de bajo riesgo obtener las principales autorizaciones y permisos muy
rápidamente. El municipio de Naucalpan tiene proyectado
implementar un sistema de apertura inmediata de empresas de bajo
riesgo a través de una unidad inter-departamental. Algunos gobiernos
estatales contemplan también algunos esquemas organizacionales
de apertura rápida de empresas.

44