RESPONSABILIDAD

DELEGACIN

DISCIPLINARIA

EN

LA

-Propuesta para fijar el mbito de aplicacin de la Sentencia C-372/02-

Por:
PEDRO ALFONSO HERNNDEZ1

Bogot D.C., septiembre de 2011

1

Abogado Universidad Nacional de Colombia. Postgrados en Derecho Constitucional, Administracin

Municipal y Gestin Pblica en la Universidad Javeriana, Instituto Brasileo de Administracin Municipal
IBAM Ro de Janeiro, Instituto Internacional de Administracin Pblica IIAP Pars y Universidad de Pars
II. Se ha desempeado como Jefe de Contratos de TELECOM, Magistrado Auxiliar de la Corte
Constitucional y Presidente de la Comisin Nacional del Servicio Civil CNSC. Autor de varias
publicaciones, entre ellas Descentralizacin, Desconcentracin y Delegacin en Colombia Legis 1999. En la
actualidad, Presidente de la firma P.A.H. Abogados; Presidente de la Corporacin Funcin Pblica C.F.P.,
Vicepresidente del Colegio de Abogados en Derecho Disciplinario -CADD; Conjuez de la Sala Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura; Conjuez del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Profesor en
los Departamentos de Postgrado de Derecho Administrativo y de Derecho Laboral de la Universidad
Externado de Colombia y profesor de la Maestra en Derecho en la Universidad Nacional de Colombia.

PRESENTACIN
Dispone el artculo 211 de la Constitucin Poltica que La delegacin exime
de responsabilidad al delegante, la cual corresponder exclusivamente al
delegatario.
Con base en esa disposicin, en los aos 90 las autoridades administrativas
asumieron que al delegar a sus subordinados quedaban protegidas contra
toda irregularidad cometida en la entidad cuando las decisiones fueran
adoptadas por los delegatarios, por cuanto entendan que, por mandato del
Constituyente, la responsabilidad corresponda exclusivamente a sus
subordinados.
En ese mbito, aunque las decisiones administrativas no fueran suscritas por
los jefes de la entidad, en la prctica ellos las imponan a los delegatarios, en
ocasiones como presupuesto para la permanencia laboral de sus
subordinados en la entidad. Luego, en los procesos que se llevaban a cabo
para investigar irregularidades cometidas en materias cuyo ejercicio haba
sido objeto de delegacin, los delegantes se excusaban ante los rganos de
control invocando la plena aplicacin a su favor del mandato consagrado en
el artculo 211 Superior y solan poner de presente que ellos no haban
suscrito ninguna de las decisiones objeto de reproche penal, fiscal o
disciplinario y que, por mandato constitucional expreso, nicamente los
delegatarios era quienes deberan rendir las cuentas que se les solicitaban.
Por no compartir la interpretacin y la prctica que las autoridades
administrativas hacan de dicha regla constitucional, en el libro
Descentralizacin, Desconcentracin y Delegacin en Colombia,
publicado por Legis en 1999, propuse una interpretacin del artculo 211 de
la Constitucin, la cual tena como propsito evitar que los funcionarios
titulares de atribuciones como la celebracin de contratos o la ordenacin
del gasto pblico, bajo el amparo de la norma constitucional en referencia,
siguieran acudiendo a la delegacin para eludir el rgimen de prohibiciones,

incompatibilidades, impedimentos o conflictos de inters en las actuaciones

administrativas.
Resaltaba en el libro que al delegante corresponda asumir, como parte de
sus deberes funcionales por el hecho de delegar, labores de direccin,
instruccin, orientacin, control y seguimiento al ejercicio de la delegacin,
adems de las facultades para revocar actos del delegatario o para revocar el
acto de delegacin (L. 489/98) y que l estaba llamado a responder por el
ejercicio de esas atribuciones. Seal en esa ocasin que:
Aunque el delegante no es responsable por las decisiones que tome el
delegatario en uso de la delegacin, ello no significa que l no sea
responsable por las consecuencias de su decisin: la delegacin.
Existen principios constitucionales complementarios del artculo 211
que consagran la responsabilidad del delegante: artculos 6, 90, 95,
122, 123 y 124 de la Constitucin Poltica. ()
En sntesis, la expresin constitucional y legal segn la cual la
delegacin exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponder
exclusivamente al delegatario, se refiere nicamente a las decisiones que
tome el delegatario en ejercicio de la delegacin, pero no se aplica, en
ningn momento, a las obligaciones y a las consecuencias de la
decisin de delegar por parte del delegante.2
El mismo enfoque de responsabilidad en la delegacin expuesto en el libro
del ao 99 fue usado en la demanda de inconstitucionalidad que present
contra varios artculos de la Ley 489 y sobre la cual la Corte Constitucional
se pronunci en la Sentencia C-727/00.
Una de las normas demandadas fue el pargrafo del artculo 12 de la Ley
489. El legislador, luego de reiterar que la delegacin exime de
responsabilidad al delegante, la cual corresponder exclusivamente al
delegatario, agreg, con cierto matiz de excepcin a la regla constitucional
2

Pedro Alfonso Hernndez. Descentralizacin, Desconcentracin y Delegacin en Colombia. Bogot D.C.,

Legis, 1999. Pp. 247 y 249.

prevista en el artculo 211, que En todo caso relacionado con la contratacin, el

acto de la firma expresamente delegada, no exime de responsabilidad legal civil y
penal al agente principal.
La Corte abord el estudio de constitucionalidad de esta norma pero no
profundiz ni desarroll en detalle el tema de la responsabilidad del
delegante a partir de lo dispuesto por el artculo 211 de la Constitucin. En
la Sentencia C-727/00 concluy que en la delegacin de la firma del contrato
no se logra configurar la delegacin administrativa a que alude el artculo
211 Superior en cuanto el delegatario se limita a suscribir el contrato y que,
por ello, el nico responsable en la correspondiente actividad contractual es
el delegante, sin perjuicio de la responsabilidad del delegatario, en la medida de
sus atribuciones.
Con posterioridad, la Ley 678 de 2001 regul la accin de repeticin y, para
fines de accin de repeticin y llamamiento en garanta, ampli la regla de
responsabilidad del delegante al mbito de la contratacin estatal.
4

Al examinar la constitucionalidad de la norma prevista en la Ley 678, la

Corte Constitucional se pronunci sobre los alcances de la referida expresin
del artculo 211 de la Constitucin. Lo sealado en la sentencia C-372/02
constituye, desde entonces, la interpretacin legtima de la regla de
responsabilidad en la delegacin administrativa. Para la Corte, En suma, la
expresin del artculo 211 dice que el delegante no responde por las actuaciones del
delegatario, lo cual no significa que aqul no responda por sus propias acciones u
omisiones en relacin con los deberes de direccin, orientacin, instruccin y
seguimiento, las cuales sern fuente de responsabilidad cuando impliquen infraccin
a la Constitucin y a la ley, la omisin o extralimitacin en el ejercicio de sus
funciones o el incumplimiento de los principios de la funcin administrativa (C.P.,
arts. 6, 121 y 209)3.
En este escenario, el objeto de esta publicacin es proponer ciertos lmites a
los alcances de la Sentencia C-372/02 pues parece razonable sostener que en
el mbito de la delegacin administrativa existen eventos en los cuales no
3

Corte Constitucional. Sent. C-372/02, M.P. Jaime Crdoba Trivio.

resulta exigible al delegante que cumpla labores de direccin, orientacin o

seguimiento al ejercicio de la delegacin por el delegatario, como parece que
lo generalizara dicha providencia del ao 2002, o que hay eventos en los
cuales la delegacin s exime de responsabilidad al delegante y que por su
ejercicio respondera exclusivamente el delegatario como de manera literal
lo dispone la Constitucin. Se trata de sealar esos eventos de la delegacin
administrativa en que no regiran las reglas fijadas en dicha providencia.
Para tales fines, en este documento se alude, en la primera parte, a algunos
aspectos generales sobre la delegacin; en la segunda parte, a los elementos
ms caractersticos de la delegacin en la funcin administrativa y, en la
parte final, a los escenarios de aplicacin de la Sentencia C-372/02, con base
en los cuales se estructura la propuesta de aplicacin de esta sentencia tan
slo a uno de los eventos de delegacin en la funcin administrativa
previstos en la Constitucin Poltica.
En la elaboracin de este escrito se conserva la nocin, los elementos y la
estructura de la delegacin sealados en la publicacin de 1999, con las
adecuaciones que han surgido en los cursos de postgrados que imparto en
estos temas, en especial en los Departamentos de Derecho Administrativo y
de Derecho Laboral de la Universidad Externado de Colombia desde el ao
2000.
Por ltimo, es del caso sealar que este documento est elaborado con base
en los principios y reglas constitucionales y legislativas en la materia y que
expresa nicamente la apreciacin personal del autor en este tema. Se
incluyen algunas pocas referencias de carcter jurisprudencial. Por ello,
como no tiene la pretensin de constituirse en un estudio de derecho
comparado ni en debate doctrinal sobre la materia, no hay referencias a
textos nacionales o extranjeros que desarrollen el tema.

I.

ASPECTOS GENERALES SOBRE LA DELEGACIN

1. Normas constitucionales sobre delegacin

La delegacin es una figura del derecho pblico, que cuenta con diferentes
manifestaciones reconocidas en la Constitucin Poltica.
Los fundamentos normativos de la delegacin se hallan en varias
disposiciones constitucionales y en diferentes desarrollos legislativos. A
manera de ejemplo se sealan las siguientes disposiciones superiores:
El artculo 150.10 establece las condiciones para que el Congreso de la
Repblica delegue el ejercicio de la funcin legislativa en el Gobierno
Nacional, a travs de ley de facultades extraordinarias. Esta materia est
desarrollada por la Ley Orgnica del Congreso de la Repblica.
El artculo 209 seala que la delegacin es uno de los principios para el
cumplimiento de la funcin administrativa. Los artculos 9 a 14 de la Ley 489
contienen las reglas generales en este campo.
El artculo 267 asigna el carcter de funcin pblica al control fiscal y la Ley
610 regula la delegacin en esta materia.
Los artculos 150.19 y 202 contienen restricciones en asuntos de delegacin.
El primero impide la delegacin legislativa en asambleas departamentales y
concejos distritales y municipales para regular asuntos inherentes al rgimen
de prestaciones sociales de los servidores pblicos del orden territorial y el
segundo impide al Vicepresidente de la Repblica ejercer como ministro
delegatario.
El artculo 196 seala que el ministro delegatario ejercer bajo su propia
responsabilidad las funciones constitucionales que el Presidente le delegue.

El artculo 211 contiene varias reglas para el ejercicio de la delegacin: 1)

Faculta al legislador para sealar las funciones que el Presidente de la
Repblica podr delegar en otras autoridades nacionales o territoriales; 2)
Asigna al legislador la funcin de fijar las condiciones para que las
autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras
autoridades; 3) Fija una regla especfica en la responsabilidad en la
delegacin, segn la cual La delegacin exime de responsabilidad al
delegante, la cual corresponder exclusivamente al delegatario; y, 4)
Dispone que el legislador establezca los recursos que se pueden interponer
contra los actos de los delegatarios.
Los artculos 300.9 y 313.3 consagran la figura de las facultades pro tempore a
travs de la cual asambleas departamentales y concejos distritales y
municipales estn facultados para delegar al gobernador y al alcalde,
respectivamente, el ejercicio de funciones que corresponden a la corporacin
pblica.
El artculo 301 establece que la ley sealar los casos en los cuales las
asambleas departamentales podrn delegar en los concejos municipales las
funciones que ella misma determine.
El artculo 302 dispone que la ley podr delegar a uno o varios
departamentos atribuciones propias de los organismos o entidades pblicas
nacionales.
El artculo 305.3 seala que corresponde al gobernador dirigir y coordinar
los servicios nacionales en las condiciones de la delegacin que le confiera el
Presidente de la Repblica. De manera adicional, el artculo 305.14 faculta al
gobernador para ejercer las funciones administrativas que le delegue el
Presidente de la Repblica.
El artculo 318 seala que una de las funciones de las junas administradoras
locales es la de ejercer las funciones que les deleguen el concejo municipal y
otras autoridades locales.

El artculo 321 dispone que las provincias se organizarn para el

cumplimiento de las funciones que les deleguen entidades nacionales o
departamentales y las que les asignen la ley y los municipios que las
integran.
El cuadro siguiente sintetiza las modalidades y expresiones de la delegacin
previstas en la Constitucin Poltica:

LA DELEGACIN EN LA CONSTITUCIN POLTICA

FUNCIN
PUBLICA

TIPO DE
DELEGACIN
De corporacin Pblica
a funcionario pblico

Legislativa
De corporacin pblica
a entidad territorial

De corporacin pblica
a corporacin pblica

De corporacin pblica
a funcionario pblico
Administrativa

De funcionario pblico a
funcionario pblico
Con
relacin
de
subordinacin

EXPRESIN DE LA
DELEGACIN
Facultades extraordinarias del
Congreso de la Repblica al
Gobierno Nacional
Delegacin del Congreso de la
Repblica a uno o a varios
departamentos
Delegacin
de
asambleas
departamentales a concejos
municipales
Delegacin
del
concejo
municipal
a
juntas
administradores locales
Facultades pro tempore de
asambleas departamentales y
concejos
distritales
y
municipales a gobernadores y
alcaldes, respectivamente
Delegacin del Presidente de la
Repblica
al
ministro
delegatario
Delegacin del Presidente de la
Repblica a los ministros,
directores de departamento
administrativo,
superintendentes
y
representantes
legales
de
entidades descentralizadas

NORMA C.P.
Art. 150.10

Art. 302

8
Art. 301

Art. 318.5

Arts.
313.3

300.9

Art. 196

Art. 211

De funcionario pblico a
funcionario pblico
Sin
relacin
de
subordinacin
De
autoridad
administrativa a otras
autoridades
De entidades pblicas a
entidad territorial
Control Fiscal

De funcionario pblico a
dependencias

Delegacin de las autoridades

administrativas
en
sus
subordinados,
segn
las
condiciones que fije la ley
Delegacin del Presidente de la
Repblica a gobernadores y
alcaldes

Art. 211

Delegacin de las autoridades

administrativas
a
otras
autoridades,
segn
las
condiciones que fije la ley
Delegacin
de
entidades
nacionales o departamentales a
las provincias
Delegacin del contralor a
dependencias de la Contralora

Art. 211

Arts. 211, 305.3

y 305.14

Art. 321

Art. 267 y L. 610,

art. 64

Versin original: Pedro Alfonso Hernndez

El contenido de este cuadro sobre las modalidades y expresiones

constitucionales de la delegacin ser usado ms adelante para soportar la
propuesta acadmica que formulo en este documento sobre el
redimensionamiento de los alcances de la Sentencia C-372/02, por ser sta la
sentencia hito en materia de responsabilidad en la delegacin en la funcin
administrativa.
La descripcin anterior ilustra sobre las diferentes expresiones y
modalidades de delegacin previstas en la Constitucin Poltica. De ellas se
extraen las siguientes afirmaciones:
La delegacin no slo se presenta para el ejercicio de la funcin
administrativa. La figura tambin est prevista para el ejercicio de otras
funciones pblicas, como la funcin legislativa (art. 150.10) o la funcin
de control fiscal (art. 267 y Ley 610).

 Entre delegante y delegatario no existe siempre una relacin de

subordinacin o jerarqua. En ocasiones se presenta entre autoridades
que estn en el mismo nivel jerrquico (arts. 300.9 o 313.3).
La delegacin no slo se presenta entre autoridades que pertenezcan a la
misma entidad u organismo pblico. Tambin est prevista entre
autoridades de entidades u organismos pblicos diferentes, incluso de
diferentes niveles del Estado (arts. 150.10, 301 o 305.3).
Los funcionarios no son los nicos autorizados para delegar. Tambin
pueden ser delegantes las corporaciones pblicas (arts. 150.10, 300.9 y
313.3). Est prevista incluso la delegacin de corporacin pblica a
corporacin pblica (arts. 301 o 318).
Los delegatarios no son nicamente funcionarios o corporaciones
pblicas. Tambin pueden ser delegatarias las entidades territoriales
(arts. 302 o 321)
10

Segn lo sealado, en la Constitucin Poltica est previsto un escenario

amplio y diverso sobre la delegacin y su desarrollo hace parte del mbito
de configuracin que asiste al legislador.
De manera complementaria a lo sealado sobre las modalidades de la
delegacin, se sealan a continuacin las materias y funciones en las cuales
resulta improcedente la delegacin.

2. Funciones pblicas en las cuales no procede la delegacin

Hay funciones pblicas que, por su naturaleza o por disposicin
constitucional o legislativa, no admiten delegacin. Entre ellas estn la
funcin constitucional y la funcin judicial.
De una parte, la titularidad y los lmites de procedimiento de los cuatro
mecanismos para ejercer el poder constituyente de reforma estn sealados

en los artculos 374 a 378 de la Constitucin y frente a ellos no est prevista

ni resulta admisible la delegacin. Las reformas a la Constitucin slo
podrn efectuarse a travs de acto legislativo, acto constituyente, referendo
aprobatorio o referendo derogatorio, de conformidad con el procedimiento y
la competencia sealados en los artculos en referencia.
De otra parte, el artculo 116 de la Constitucin seala las autoridades que
tienen a cargo el ejercicio de la funcin jurisdiccional pero no faculta a
ninguna de ellas para delegar. El artculo 228 dispone que el funcionamiento
de la Administracin de Justicia ser desconcentrado y autnomo, sin aludir
a la delegacin.

3. Otras expresiones de delegacin en la Constitucin Poltica

Otros artculos de la Constitucin Poltica contienen reglas adicionales
relacionadas con la delegacin: El artculo 108 seala que la inscripcin de
candidatos a elecciones deber ser avalada por el representante legal del
partido o movimiento poltico o por quien l delegue; el artculo 118 dice
que el Ministerio Pblico ser ejercido, entre otros, por los procuradores
delegados y los artculos 249 y 250 sealan que la Fiscala General de la
Nacin estar integrada por el Fiscal General y los fiscales delegados y que
el fiscal general y sus delegados tienen competencia en todo el territorio
nacional.
En el cuadro del numeral anterior no incluyo la figura de los procuradores
delegados (art. 118) ni de los fiscales delegados (art. 249) por considerar que
son expresiones que corresponden a la denominacin fijada para fines de
organizacin o estructura administrativa de la entidad sin que constituyan
per se una modalidad de delegacin. Tampoco incluyo la delegacin del
artculo 108 por tratarse de un trmite que debe surtirse al interior de un
partido o movimiento poltico para avalar la inscripcin de candidatos a
elecciones populares. Estimo que sta no es una modalidad de delegacin
para el ejercicio de una funcin pblica sino un trmite privado para la
validez de la inscripcin de candidatos.

11

4. La delegacin es un principio constitucional de funcionamiento. No es

un principio de organizacin.
Existen principios que inciden en la organizacin o en la estructura
administrativa del Estado o de las entidades y organismos pblicos y otros
que orientan el cumplimiento de las funciones pblicas, sin que incidan de
manera directa en la determinacin de la estructura u organizacin. Unos
son los principios de organizacin y otros son los principios de
funcionamiento.
Los primeros, adems de cumplir un papel en la determinacin
estructura u organizacin administrativa, llevan consigo reglas
cumplimiento de funciones pblicas. Los segundos slo aplican
cumplimiento de las funciones pblicas y su puesta en prctica
efectiva a partir de las estructuras administrativas ya establecidas.

de una
para el
para el
se hace
12

Son principios de organizacin, entre otros, la separacin de poderes, la

descentralizacin territorial, la descentralizacin por servicios, la
desconcentracin por funciones o la desconcentracin por territorio. Son
principios de funcionamiento, entre otros, la delegacin, la autonoma, la
coordinacin, concurrencia y subsidiariedad, igualdad, moralidad, eficacia,
economa, celeridad, imparcialidad y publicidad.
Desde esta ptica, la delegacin no es un principio de organizacin sino un
principio de funcionamiento, es decir, que su puesta en prctica no se
expresa en la generacin de estructuras administrativas sino que se hace
efectiva a partir de las estructuras ya constituidas. En sentido contrario a lo
sealado, la jurisprudencia constitucional, la doctrina y la academia asignan
a la delegacin el carcter de principio organizativo.4

En fallos de la Corte Constitucional se seala que la descentralizacin, la desconcentracin y la delegacin

conforman los principios orgnicos u organizativos previstos en el artculo 209 de la Constitucin.

Como principio de funcionamiento que es, la Constitucin y la ley admiten

la delegacin para el ejercicio de varias funciones pblicas: de la funcin
legislativa (art. 150.10 y L. 5), de la funcin administrativa (art. 209 y L. 489,
art. 9 a 14) y de la funcin de control fiscal (art. 267 y L. 610, art. 64).
Hechos los anteriores comentarios generales sobre la delegacin, en adelante
abordo la delegacin en la funcin administrativa, sin perjuicio que algunas
de las expresiones que sta asume bien puedan corresponder a asuntos
comunes con la delegacin en otra u otras funciones pblicas.

13

II. LA DELEGACIN EN LA FUNCIN ADMINISTRATIVA

En los artculos 209 a 211 de la Constitucin Poltica se fijan las reglas y
principios que rigen la funcin administrativa.
Para los fines de esta publicacin resulta de particular inters el contenido
del ltimo artculo en referencia y su desarrollo legislativo.

1. El artculo 211 de la Constitucin Poltica

El artculo 211 de la Constitucin contiene buena parte de las reglas de la
delegacin en la funcin administrativa. El siguiente es su contenido:
ARTICULO 211. La ley sealar las funciones que el Presidente de la Repblica
podr delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos,
representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes,
gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine.
Igualmente, fijar las condiciones para que las autoridades administrativas
puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades.
La delegacin exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponder
exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podr siempre reformar
o revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad consiguiente.
La ley establecer los recursos que se pueden interponer contra los actos de los
delegatarios.
Adems de los preceptos generales sealados en este artculo, en la
Constitucin estn por separado algunos eventos especiales de delegacin
en la funcin administrativa, como son, por ejemplo, la figura del ministro
delegatario, el otorgamiento de facultades pro tempore de asambleas y

14

concejos a gobernadores y alcaldes o la delegacin del Presidente de la

Repblica en gobernadores y alcaldes, entre otros. (C.P., arts. 196, 300.9,
303.3, 303.14 y 313.3)

2. El desarrollo legislativo de la delegacin administrativa

Algunos de los contenidos normativos del artculo 211 fueron desarrollados,
de la siguiente manera, por los artculos 9 a 14 de la Ley 489:
Artculo 9. Delegacin. Las autoridades administrativas, en virtud de lo
dispuesto en la Constitucin Poltica y de conformidad con la presente Ley,
podrn mediante acto de delegacin, transferir el ejercicio de funciones a sus
colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias.
Sin perjuicio de las delegaciones previstas en leyes orgnicas, en todo caso, los
ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes,
representantes legales de organismos y entidades que posean una estructura
independiente y autonoma administrativa podrn delegar la atencin y
decisin de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgnicos
respectivos, en los empleados pblicos de los niveles directivo y asesor
vinculados al organismo correspondiente, con el propsito de dar desarrollo a
los principios de la funcin administrativa enunciados en el artculo 209 de la
Constitucin Poltica y en la presente Ley.
Pargrafo. Los representantes legales de las entidades descentralizadas
podrn delegar funciones a ellas asignadas, de conformidad con los criterios
establecidos en la presente Ley, con los requisitos y en las condiciones que
prevean los estatutos respectivos.
Artculo 10. Requisitos de la delegacin. En el acto de la delegacin, que
siempre ser escrito, se determinar la autoridad delegataria y las funciones o
asuntos especficos cuya atencin y decisin se transfieren.

15

El Presidente de la Repblica, los ministros, los directores de departamento

administrativo y los representantes legales de entidades descentralizadas
debern informarse en todo momento sobre el desarrollo de las delegaciones
que hayan otorgado e impartir orientaciones generales sobre el ejercicio de las
funciones delegadas.
Artculo 11. Funciones que no se pueden delegar. Sin perjuicio de los que
sobre el particular establezcan otras disposiciones, no podrn transferirse
mediante delegacin:
1. La expedicin de reglamentos de carcter general, salvo en los casos
expresamente autorizados por la ley.
2. Las funciones, atribuciones y potestades recibidas en virtud de delegacin.
3. Las funciones que por su naturaleza o por mandato constitucional o legal
no son susceptibles de delegacin.
Artculo 12. Rgimen de los actos del delegatario. Los actos expedidos
por las autoridades delegatarias estarn sometidos a los mismos requisitos
establecidos para su expedicin por la autoridad o entidad delegante y sern
susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas.
La delegacin exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponder
exclusivamente al delegatario, sin perjuicio de que en virtud de lo dispuesto
en el artculo 211 de la Constitucin Poltica, la autoridad delegante pueda en
cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el
delegatario, con sujecin a las disposiciones del Cdigo Contencioso
Administrativo.
Pargrafo. En todo caso relacionado con la contratacin, el acto de la firma
expresamente delegada, no exime de la responsabilidad legal civil y penal al
agente principal.5
Artculo 13. Delegacin del ejercicio de funciones presidenciales. Sin
perjuicio de lo previsto en la Ley 142 de 1994 y en otras disposiciones
5

El Pargrafo del artculo 12 fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-727/00.

16

especiales, el Presidente de la Repblica podr delegar en los ministros,

directores de departamento administrativo, representantes legales de
entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y
agencias del Estado el ejercicio de las funciones a que se refieren los
numerales 13, 20, 21, 22, 23, 24, 26, 27 y 28 del artculo 189 de la
Constitucin Poltica.
Artculo 14. Delegacin entre entidades pblicas. La delegacin de las
funciones de los organismos y entidades administrativos del orden nacional
efectuada en favor de entidades descentralizadas o entidades territoriales
deber acompaarse de la celebracin de convenios en los que se fijen los
derechos y obligaciones de las entidades delegante y delegataria. As mismo,
en el correspondiente convenio podr determinarse el funcionario de la
entidad delegataria que tendr a su cargo el ejercicio de las funciones
delegadas.
Estos convenios estarn sujetos nicamente a los requisitos que la ley exige
para los convenios o contratos entre entidades pblicas o
interadministrativos.6

El artculo 14 de la Ley 489 contena un Pargrafo que fue declarado Inexequible por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-727/00. El siguiente era el contenido de la norma: Pargrafo: Cuando la
delegacin de funciones o servicios por parte de una entidad nacional recaiga en entidades territoriales, ella
proceder sin requisitos adicionales, si tales funciones o servicios son complementarios a las competencias ya
atribuidas a las mismas en las disposiciones legales. Si por el contrario, se trata de asumir funciones y
servicios que no sean de su competencia, debern preverse los recursos que fueren necesarios para el ejercicio
de la funcin delegada. Estas fueron las razones por las cuales la Corte declar la inexequibilidad: A juicio
de la Corte, la exigencia de llevar a cabo un convenio entre delegante y delegataria, en todos aquellos casos
de delegacin de funciones de organismos o entidades del orden nacional a favor de entidades territoriales,
no puede admitir excepciones. Ello por cuanto dicha delegacin, si se lleva a cabo unilateralmente por el
organismo nacional, vulnera de manera flagrante la autonoma de la entidad territorial, a quien no compete
constitucionalmente llevar a cabo las funciones y competencias delegadas. La Carta es cuidadosa en la
defensa de esta autonoma y por ello, para el reparto definitivo de competencias entre la nacin y las
entidades territoriales, ha diseado mecanismos rigurosos, a travs de trmites legislativos exigentes, como
los propios de las leyes orgnicas. Adicionalmente, la disposicin no define la manera de establecer la
complementariedad o similitud de las funciones de las entidades comprometidas en la delegacin, ni la
autoridad competente para ello, por lo cual el concepto resulta impreciso y vago, comprometiendo an ms
la autonoma territorial. Por ello, la Corte estima que el mencionado pargrafo debe ser retirado del
ordenamiento. Una vez pronunciada la referida inexequibilidad, conforme con lo dispuesto por el inciso
primero de la disposicin, toda delegacin de funciones entre entidades nacionales y territoriales, operar en
virtud de convenio en el que se definan los derechos de la delegante y la delegataria, y los recursos que
fueren necesarios para el ejercicio de la funcin delegada, dentro del marco de las disposiciones
presupuestales y de planificacin.

17

Es de resaltar que los contenidos normativos previstos en el artculo 211 de

la Constitucin Poltica y en los artculos 9 a 14 de la Ley 489 se refieren a la
regulacin general de la delegacin en la funcin administrativa. Adems de
stos, hay desarrollos legislativos de la delegacin en algunos mbitos
administrativos especficos como la contratacin estatal o el ordenamiento
territorial (Leyes 80, 136 y 1150).
Con base en la existencia de varias expresiones de delegacin en la funcin
administrativa se anticipa, como parte de la propuesta acadmica que aqu
se presenta, que las reglas sobre responsabilidad en la delegacin fijadas en
la Sentencia C-372/02 no tienen carcter general en la materia y que ellas
estaran llamadas a ser aplicadas nicamente en algunas de las modalidades
de delegacin en la funcin administrativa. En otras palabras, que el papel
asignado al delegante frente al ejercicio de la delegacin no es el mismo en
todos los eventos de delegacin y que, en efecto, hay casos en la delegacin
administrativa en que la delegacin exime de responsabilidad al delegante,
la cual corresponder exclusivamente al delegatario, como literalmente lo
postula el artculo 211 de la Constitucin.
Antes de exponer las razones en que baso las anteriores afirmaciones,
presento a continuacin algunas caractersticas de la delegacin.

3. Intervinientes en la delegacin
En la delegacin intervienen tres autoridades.
En primer lugar, est la autoridad que asigna la funcin al
corporacin pblica y que autoriza a su titular para delegar.
general este papel corresponde al Constituyente o al legislador.
arts. 211, 300.9, 313.3 y 318 de la Constitucin; arts. 2, 11 y 12 de
con las correspondientes modificaciones de la Ley 1150.

empleo o
Por regla
Ejemplos:
la Ley 80,

Una segunda autoridad que interviene en la delegacin es el delegante. Es el

titular del empleo o funcin, que est previa y expresamente autorizado

18

para delegar el ejercicio de una o varias de las funciones asignadas a su

empleo o corporacin. El delegante, por regla, es el jefe de la entidad u
organismo pblico, aqul que no tiene superior jerrquico en la organizacin
administrativa del Estado.
Como titular del empleo o funcin es el nico legitimado para delegar. Por
ello, si el ejercicio de una funcin especfica es autorizado o transferido a
otro por autoridad distinta a su titular, se estar ante una figura jurdica
diferente a la delegacin. Por ejemplo, cuando la ley asigna a la
superintendencia o al empleo de superintendente o de superintendente
delegado funciones jurisdiccionales o de inspeccin, vigilancia o control de
una determinada actividad o sector econmico, tales determinaciones no
hacen parte del mbito de la delegacin sino de la asignacin de funciones.
En mi criterio, en la delegacin el nico legitimado para delegar es el titular
del empleo o funcin.
Un tercer interviniente en la delegacin es el delegatario. Es el funcionario o
autoridad destinatario de la delegacin; es quien, a travs del acto de
delegacin, queda investido de competencia para tomar decisiones legtimas
para el cumplimiento de funciones del empleo o cargo del cual es titular el
delegante.
El delegatario puede tener una relacin de subordinacin frente al delegante
o pertenecer al mismo nivel jerrquico en la estructura administrativa.
Cuando se trata de subordinados del delegante, la ley limita la delegacin a
funcionarios de los niveles Directivo y Asesor; cuando no hay relacin de
subordinacin, la Constitucin o la ley sealan de manera expresa quin
puede ser delegatario.

4. Decisiones en la delegacin
En concordancia con lo sealado en el numeral anterior, en la delegacin se
presentan tres tipos de decisiones: una es la decisin de asignar la funcin y
autorizar la delegacin (la Constitucin o la ley); otra es la decisin del

19

delegante por la cual delega a otra autoridad o funcionario el ejercicio de

una o varias de las funciones del cargo del cual es titular (acto de
delegacin) y otras son las decisiones del delegante por medio de las cuales
ejerce la delegacin (decisiones del delegatario).
En relacin con estos ltimos, Los actos expedidos por las autoridades
delegatarias estarn sometidos a los mismos requisitos establecidos para su
expedicin por la autoridad o entidad delegante. (L. 489, art. 12)
Estos temas sern retomados ms adelante para presentar la propuesta de
separacin entre los deberes funcionales de delegante y los del delegatario.

5. Recursos contra los actos de delegatario

El artculo 211 de la Constitucin asigna al legislador la funcin de
establecer los recursos que se pueden interponer contra los actos de los
delegatarios.
Como ste es un tema que hace parte del mbito de configuracin del
legislador, bien podrn fijarse reglas diferentes para la delegacin en cada
funcin pblica o incluso criterios diferentes en algunos eventos de la
delegacin en la funcin administrativa.
Por ejemplo, la regla general de la delegacin en la funcin administrativa es
que los actos de los delegatarios sern susceptibles de los mismos recursos
procedentes contra los actos de la autoridad delegante (L. 489, art. 12). Esta
regla se explica en cuanto las decisiones que tome el delegatario tienen, para
todos los efectos, el mismo carcter vinculante hacia terceros que las
decisiones que adopta el delegante.
No obstante, en el rgimen de la delegacin en la funcin de control fiscal se
fij una regla diferente y se estableci el recurso de apelacin contra los
actos que emita el delegatario.

20

Artculo 64. Delegacin. Para establecer la responsabilidad que se derive de la

gestin fiscal, los contralores podrn delegar esta atribucin en las dependencias
que, de acuerdo con la organizacin y funcionamiento de la entidad, existan, se
creen o se modifiquen, para tal efecto. En todo caso, los contralores podrn conocer
de los recursos de apelacin que se interpongan contra los actos de los delegatarios.

As, entonces, en materia de recursos contra los actos del delegatario deber
tenerse en cuenta en cada caso el correspondiente desarrollo legislativo pues
la regla general prevista en el artculo 12 de la Ley 489 no resulta de
aplicacin en todos los eventos de delegacin en la funcin administrativa.
Por ser un principio de derecho, la existencia de ley especial en la materia
prevalecer sobre esta regla general.

6. Finalidad de la delegacin: el mejor cumplimiento de los fines del

Estado y de los planes de desarrollo
La finalidad de la delegacin es el efectivo cumplimiento de las funciones,
planes, proyectos, programas y metas a cargo de las entidades pblicas y, de
esta manera, de los fines del Estado y de los planes de desarrollo.
La presencia de esta figura se legitima en cuanto, con base en la modalidad
de asignacin legislativa de funciones al empleo del cual es titular la
mxima autoridad de las entidades y organismos pblicos, sin considerar
aspectos objetivos como el tamao de la entidad, el presupuesto asignado, el
tipo de objetivos misionales o el tamao de su planta de personal, se
requiere de mecanismos que permitan la participacin de otros funcionarios
para el cumplimiento de tales funciones.
Es tan particular la manera de asignacin de funciones a los empleos
pblicos que las funciones del alcalde mayor de Bogot, una ciudad con ms
de 7 millones de habitantes y una nmina de cerca de cincuenta mil
empleados, son las mismas que las asignadas al alcalde de un municipio de
sexta categora, con menos de 100 habitantes y 10 empleados en su nmina.

21

Por esta razn, deberan establecerse criterios para dimensionar los

reproches por el incumplimiento de los deberes funcionales de los
servidores pblicos en donde se consideren las circunstancias especficas en
que se cumple la labor. La ley y ante todo los intrpretes dan un tratamiento
semejante a la omisin de deberes funcionales del ministro, el gobernador,
del alcalde de la capital o del alcalde del pequeo municipio.
La delegacin hace presencia como mecanismo a travs del cual se
reconocen las limitaciones propias del ser humano y segn la cual resulta
imposible la vinculacin de super-funcionarios, aquellos que cuenten con
capacidades o facultades sobrenaturales como la omnipresencia o la
omnisapiencia. Como esas personas no existen en la vida real, la delegacin
permite que las decisiones puedan ser tomadas por diferentes funcionarios
de la entidad aunque la ley las asigne slo a uno de ellos.
Por ello, como lo sealo a continuacin, estimo que acudir a la figura de la
delegacin no es una opcin sino una obligacin para muchos funcionarios
delegantes. Para los funcionarios de las entidades de mediano y gran
tamao en lo nacional y en lo territorial se presenta una disyuntiva. Es esta:
O se delega o no hay gestin eficiente en la entidad. Considero que la
disyuntiva debe resolverse a favor de la delegacin pero ello no debera
servir luego para recriminar al delegante por el slo hecho de haber
delegado, sin considerar las circunstancias del entorno administrativo y de
gestin en que se presenta la delegacin. Por ejemplo, no pareciera fundado
el reproche disciplinario que se formule a un gerente pblico que tom una
decisin administrativa con base en un documento falsificado en los niveles
inferiores de la pirmide de la jerarqua laboral y de lo cual no tena
mecanismo administrativo viable ni poderes extraordinarios para
constatarlo luego de cuatro o cinco revisiones previas de la correspondiente
carpeta.

22

7. El ejercicio de la delegacin no es una opcin sino una obligacin para

el delegante
Se suele afirmar que, en todos los eventos, la delegacin es una opcin para
el delegante. Es usual asignar responsabilidad a los servidores pblicos bajo
el presupuesto que fue su voluntad delegar y se les recrimina porque su
decisin fue delegar a pesar de haber podido abstenerse de hacerlo.
Esta fue la apreciacin que expuse en el texto de 1999, en donde sealaba
que la delegacin es una decisin discrecional para el delegante y El titular del
empleo no est obligado a delegar, aunque cuente con la respectiva autorizacin. (p.
236)
Desde hace varios aos he cambiado de criterio y ahora tengo una
apreciacin diferente. Considero que en entidades de mediano o de gran
tamao, como los ministerios, los rganos de control, las entidades
descentralizadas con presencia nacional o regional, las gobernaciones, las
alcaldas de ciudades y grandes municipios, entre otras entidades y
organismos pblicos de cierto tamao, el ejercicio de la delegacin no es una
opcin administrativa sino una obligacin para la adecuada gestin pblica.
En otras palabras, ser inviable, desde el punto de vista de la gestin
pblica, un ministerio, un rgano de control, una gobernacin o una alcalda
de un mediano o gran municipio, si el jefe de la entidad no acudiera a la
delegacin y decidiera asumir de manera personal y directa el ejercicio de
todas y cada una de las funciones asignadas a su empleo, entre ellas las
relacionadas con la potestad sancionatoria; la facultad nominadora y la
resolucin de las situaciones administrativas de todos sus servidores
pblicos; la celebracin de todos los contratos de su entidad; todos los
eventos de ordenacin del gasto y de ordenacin del pago; el otorgamiento
de poderes para la representacin judicial o extrajudicial de la entidad, entre
las dems funciones asignadas a su empleo.
En estas y otras entidades la delegacin para la toma de decisiones en
diferentes asuntos asignados al jefe de la entidad u organismo es una

23

condicin ineludible para la efectividad de los principios que rigen la

funcin administrativa, en especial los de eficacia, economa y celeridad
(C.P., art. 209).
En tales casos, lo que corresponder al delegante no es decidir si delega o no
delega, porque acudir a ella resulta obligatorio, sino fijar los lmites de la
delegacin, seleccionar los delegatarios o sealar las condiciones para el
ejercicio de la delegacin.
As, entonces, de acuerdo con el tamao de la entidad, el uso de la
delegacin no es una facultad sino una imposicin para la autoridad
delegante. En tales casos, la delegacin tampoco constituye una excepcin
sino la regla para el buen funcionamiento de la institucin.
Esta caracterstica de la delegacin debera ser tenida en cuenta en los casos
en que se evale el papel de las autoridades delegantes, en consideracin a
las condiciones reales de su entidad y, de esta manera, evitar reproches de
conducta en forma abstracta o de manera generalizada por su condicin de
delegante sin tener en cuenta el tamao de la entidad o las condiciones
reales en que se lleva a cabo el proceso de toma de decisiones. Por ejemplo,
no pareciera razonable sancionar a un gerente pblico que ha delegado la
competencia para celebrar contratos en los secretarios de despacho cuando
en alguno de los procesos contractuales el delegatario acudi a un
mecanismos de seleccin del contratista diferente al que corresponda en
consideracin el tipo de contrato de que se trate pues la labor del delegante
no es ejercer un control previo ni perceptivo a toda determinacin del
delegatario.
La academia, la doctrina, la jurisprudencia y los rganos de control tienen,
por lo general, una lectura diferente sobre el tema y consideran que la
delegacin siempre es una opcin para el jefe de la entidad u organismo
pblico, y por eso fundan sus reproches al delegante por haber delegado,
pudiendo no hacerlo.

24

En mi caso no comparto tal tratamiento por no corresponder con las

circunstancias en que actan las entidades pblicas donde la delegacin
termina siendo impuesta por el irrazonable nmero y naturaleza de las
decisiones asignadas al gerente pblico.

8. La delegacin es vinculante para el delegatario

La delegacin administrativa es un mecanismo que permite la participacin
de otras autoridades en el cumplimiento de funciones regularmente
asignadas al empleo del delegante.
Cuando se produce la delegacin, ingresa al mbito de los deberes
funcionales del delegatario y, a partir de ese momento, es a quien
corresponde el cumplimiento de lo delegado.
No obstante, cuando el delegatario considere que la delegacin no cumple
las condiciones jurdicas o administrativas previstas, podr oponerse a ella a
travs de los medios que el ordenamiento jurdico pone a su alcance.
Mientras se resuelve de fondo el tema, no podr abstenerse de cumplir con
la delegacin so pena de incurrir en omisin de sus deberes funcionales.

9. Funciones y competencia: dos figuras diferentes y separables en el

rgimen jurdico de los servidores pblicos
La separacin entre funciones y competencia resulta de vital importancia
para sealar el objeto de la delegacin.
Desde la perspectiva del rgimen jurdico de los servidores pblicos, las
funciones hacen parte de la configuracin de los empleos pblicos y
consisten en la descripcin de las labores o actuaciones que deber asumir
quien ejerza el cargo. En este sentido, el artculo 122 de la Constitucin
seala que no habr empleo que no tenga funciones detalladas en la ley o el
reglamento.

25

La competencia en la atribucin de la cual queda investido el titular del un

empleo o cargo pblico que lo habilita para tomar decisiones vlidas en
nombre de la entidad y con efectos vinculantes hacia sus subalternos o hacia
terceros destinatarios de la decisin. La competencia asiste a quien toma las
decisiones, es decir a los servidores pblicos.
As, entonces, mientras que las funciones son de los empleos, la competencia
es de los empleados.7

10. En la delegacin se inviste de competencia al delegatario. No hay

delegacin de funciones.
Para el artculo 211 de la Constitucin hay delegacin de funciones. Segn
esta norma superior, la ley sealar las funciones que el Presidente de la
Repblica podr delegar en los ministros, directores de departamento
administrativo, representantes legales de entidades descentralizadas,
superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la
misma ley determine.
Este artculo es el referente para que la Seccin Tercera del Consejo de
Estado en una sentencia del 31 de octubre de 2007 sealara que si bien
tanto la ley8 y la jurisprudencia recin citada como la doctrina 9 han sealado,
en no pocas ocasiones que l objeto de la delegacin en la competencia o
autoridad que ostenta el delegante para ejercer las funciones de su cargo10,
es lo cierto que el propio Constituyente colombiano zanj la cuestin al
7 La Competencia tiene otra acepcin, desde la visin de las competencias laborales, como el conjunto de
conocimientos, habilidades, aptitudes, actitudes y valores que hacen que pueda desarrollar con eficiencia una
determinada actividad, en un contexto determinado. Esta versin de la competencia, que tiene un papel
relevante en el rgimen disciplinario, no est asociada con el objeto de la delegacin sino con las calidades de
delegantes y de delegatarios.
8
En el sentido de que la delegacin recae sobre la autoridad o competencia que ostenta el delegante para el
ejercicio de las atribuciones o funciones a su cargo, pueden verse los artculos 12 de la Ley 80 de 1993 y 148
de la Ley 734 de 2002.
9
HERNNDEZ M., Pedro Alfonso. Descentralizacin, Desconcentracin y Delegacin en Colombia.
Segunda reimpresin, Legis, Bogot, 2005, pp 191-195.
10
Corte Constitucional, sentencias C-372 de 2002, Magistrado Ponente: Jaime Crdoba Trivio y C-936 de
2001, Magistrado Ponente: Manuel Jos Cepeda Espinosa.

26

establecer que lo delegable son las funciones propias del cargo del cual se
trate artculos 196 inciso 4, 209 y 211 constitucionales-.11
No obstante la redaccin constitucional y la precisin del fallo citado, en
cuanto al objeto de la delegacin conservo la lectura y la propuesta que
expuse en el texto publicado en 1999 y segn la cual no hay delegacin de
funciones. Afirm en ese momento que: Hay dos razones que confirman la
apreciacin segn la cual no hay delegacin de funciones: una, las funciones
pertenecen a los empleos y no a los empleados, y dos, con la delegacin no se produce
una modificacin del manual de funciones por cargo. (p. 193)
En mi criterio, lo que el delegante otorga al delegatario es lo que le hace falta
para tomar vlidamente decisiones en la entidad y ese componente es la
competencia para decidir.
As, por ejemplo, para que un Secretario de Despacho pueda celebrar un
contrato de la entidad o para aceptar la renuncia a un funcionario de su
dependencia requiere de algo con lo que no cuenta como secretario de
despacho porque las correspondientes funciones pertenecen al empleo del
alcalde municipal: es la competencia para tomar ese tipo de decisiones. Una
vez el Alcalde emite el acto de delegacin, el Secretario queda habilitado
para celebrar contratos o aceptar renuncias aunque las funciones no hayan
dejado de hacer parte de las funciones asignadas al empleo del Alcalde. En
la delegacin las funciones nunca salen del empleo del cual es titular el
delegante.
Si la delegacin consiste en el proceso por el cual se inviste de competencia a
otra autoridad, entonces corresponder hacer referencia a la delegacin en
la funcin administrativa y no a la delegacin de la funcin
administrativa, en cuanto no hay delegacin de funciones.

11

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Tercera. Sentencia del 31 de octubre de
2007. Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gmez.

27

11. El delegante no pierde ni ve suspendida su competencia para decidir

en los asuntos en los que recaiga la delegacin
En este apartado se responde la siguiente pregunta: El delegante puede
tomar decisiones en aquellas materias en las cuales haya efectuado la
delegacin? Por ejemplo, el alcalde, sin necesidad de revocar el acto de
delegacin, podr celebrar un contrato si deleg en los secretarios de
despacho la celebracin de los contratos del municipio?
La respuesta generalmente aceptada y difundida es que al delegar se pierde
competencia para decidir porque la ha trasladado al delegatario. Entonces,
como el delegante no dispone de competencia frente a los asuntos en que ha
otorgado la delegacin, si l quiere tomar decisiones en tales materias, de
manera previa debe revocar el acto de delegacin y reasumir la competencia.
Esta apreciacin se sustenta en la expresin constitucional segn la cual el
delegante podr reformar o revocar siempre los actos del delegatario,
reasumiendo la responsabilidad consiguiente (art. 211). Tambin se sustenta en
la descripcin del artculo 9 de la Ley 489, segn el cual en la delegacin se
transfiere el ejercicio de funciones.
Tengo un criterio diferente a lo sealado y estimo que el delegante, aunque
haya delegado, conserva la competencia para tomar decisiones en las
materias en que haya dado la delegacin.
Las razones en que apoyo esta apreciacin son las siguientes: 1) El delegante
sigue siendo el titular del empleo o cargo en el cual est asignada la funcin
cuyo ejercicio ha sido permitido por el delegante a otros funcionarios; 2) El
hecho de conservar la competencia en la correspondiente materia es lo que
lo faculta para revocar o reformar en todo momento decisiones del
delegante; 3) Como la delegacin es un mecanismo para asignar
competencia a otro, nada se opone para que ms de un funcionario pueda
ser competente para tomar decisiones en ejercicio de la misma funcin y, 4)
Por conservar la competencia es que puede en todo momento revocar el acto
de delegacin.

28

Considero, a manera de ejemplo, que no resultara viciado de nulidad el

contrato que celebrara el alcalde cuando haya delegado la celebracin de
contratos en los secretarios de despacho. No pareciera que pudiese invocarse
en ese caso la falta de competencia del mandatario local para celebrar
contratos cuando la funcin le ha sido asignada a su empleo directamente
por la Constitucin y la ley. Tampoco parecera procedente en tal caso
formular al alcalde un reproche disciplinario por extralimitacin de sus
funciones al considerar que celebr el contrato sin competencia para decidir.
Asunto diferente son razones de conveniencia. Si bien no se esperara que un
funcionario delegue en sus subalternos la toma de decisiones en
determinadas materias y que l, por su cuenta, contine adoptando
decisiones en los mismos asuntos, esas son razones de conveniencia que no
se traducen en razones de ilegalidad de las decisiones que adopte el
delegante en las materias objeto de delegacin. Es decir que la eventual
ausencia de coordinacin administrativa no constituye alteracin de la
competencia que asiste al jefe de la entidad para tomar decisiones en
ejercicio de las funciones de su cargo.
En suma, al separar razones de conveniencia de razones de legalidad,
considero que, por el hecho de delegar, el delegante no pierde ni ve
suspendida su competencia para decidir en las materias en que se haya dado
la delegacin y, en consecuencia, sin necesidad de revocar el acto de
delegacin, bien podr tomar decisiones vlidas en tales mbitos.

12. La delegacin puede recaer en un subordinado o en autoridad del

mismo nivel jerrquico del delegante
La delegacin administrativa puede tener como destinatarios tanto a
subordinados del delegante como a autoridades de su mismo nivel
jerrquico. Ello depende del tipo de autoridad delegante y de la materia
sobre la cual recaiga la delegacin. Un ejemplo de la primera modalidad es
la delegacin del alcalde en los secretarios de despacho para la celebracin

29

de contratos y un ejemplo de la segunda modalidad son las facultades pro

tempore del concejo en el alcalde municipal.
Lo que no resulta previsible, por razones de conveniencia y de la jerarqua
propia de la racionalidad del sector pblico, es la delegacin hacia un
superior jerrquico.
Estas distinciones resultan igualmente importantes para evaluar los alcances
de la sentencia C-372/02, en especial para sealar los lmites del papel que
corresponde asumir al delegante frente al ejercicio de la delegacin por parte
del delegatario pues no le ser exigible el cumplimiento del mismo tipo de
deberes funcionales frente a sus subalternos que frente a autoridades de su
mismo nivel jerrquico.

13. Lmites materiales a la delegacin

La delegacin tiene lmites materiales en cuanto hay asuntos cuyo ejercicio
est restringido al titular del cargo o funcin, a quien, de manera expresa o
por regla general, se prohbe delegar.
La Constitucin seala dos prohibiciones en la delegacin:
El artculo 159.19 seala que la regulacin del rgimen de prestaciones
sociales compete al Congreso de la Repblica y prescribe que esta materia
es indelegable en las corporaciones pblicas territoriales y que stas no
podrn arrogrsela.
El artculo 202 dispone que el Vicepresidente no podr asumir funciones
de ministro delegatario.
Las restricciones en la delegacin tambin son fijadas por el legislador. Por
ejemplo, el artculo 11 de la Ley 489 dispone que no podrn transferirse
mediante delegacin los siguientes asuntos:

30

1) La expedicin de reglamentos de carcter general, salvo en los casos

expresamente autorizados por la ley.
2) Las funciones, atribuciones y potestades recibidas en virtud de
delegacin.
3) Las funciones que por su naturaleza no son susceptibles de
delegacin.
4) Las funciones que por mandato constitucional o legal no son
susceptibles de delegacin.
Otras leyes o determinaciones jurisprudenciales adicionan el nmero de
materias o el tipo de actuaciones en las cuales no procede la delegacin.
A lo anterior podra agregarse, por ejemplo, que la delegacin puede recaer
nicamente para el ejercicio de funciones propias del empleo del delegante,
y que, en consecuencia, no procede la delegacin para ejercer funciones
propias del empleo del delegatario o de otra autoridad. As entonces, es
improcedente que el concejo delegue en el alcalde la modificacin de las
plantas de empleos de la administracin municipal, porque la creacin,
fusin y supresin de empleos pblicos es una funcin asignada a los
alcaldes por la Constitucin Poltica (Art. 315 C.P).
14. Lmites temporales a la delegacin
Por regla, la delegacin en la funcin administrativa puede darse con
carcter indefinido o por un lapso expresamente sealado en el acto de
delegacin. Lo usual y lo esperado es la primera modalidad.
En casos especiales, como en las facultades pro tempore, la regla se invierte y
se exige como condicin el sealamiento expreso del tiempo por el cual la
corporacin pblica inviste de competencia al gobernador o al alcalde para
ejercer las facultades otorgadas.

31

La expresin pro tempore quiere decir por un tiempo determinado. En

consonancia con ello, en las facultades pro tempore en el orden territorial no
aplica la duracin mxima de seis (6) meses de las facultades extraordinarias
prevista en el artculo 150.10 de la Constitucin Poltica. Lo que se exige es la
determinacin precisa de la duracin de las facultades, que bien podr ser
superior al trmino sealado para la ley de facultades extraordinarias. Lo
que se exige es que de manera expresa se seale el trmino de las
correspondientes facultades en los mandatarios locales o seccionales.

15. Calidad de delegante

En la delegacin slo el titular de la funcin es el llamado a delegar. Desde
esta percepcin, cuando una autoridad diferente al titular de la funcin es la
que ejerce la delegacin, se estara ante una figura diferente del derecho
pblico mas no en presencia de la delegacin.
Con base en este criterio es que considero, como lo expuse en el texto de
1999 y en la demanda que culmin con la Sentencia C-727/00, que la figura
prevista en el artculo 14 de la Ley 489, que se hace efectiva a travs de
convenios interadministrativos, no debera llamarse delegacin entre
entidades pblicas.
Si, como lo seala dicho artculo, Estos convenios estarn sujetos nicamente a
los requisitos que la ley exige para los convenios o contratos entre entidades pblicas
o interadministrativos, tal delegacin entre entidades pblicas no corresponde
entonces a la figura de la delegacin sino a la de la contratacin estatal.
La Corte Constitucional declar exequible esta figura por concluir que se
trata de un asunto que corresponde al mbito de configuracin del
legislador (Sent. C-727/00).

32

16. La Calidad del delegatario

En las facultades pro tempore en el orden territorial podrn ser delegatarios
de asambleas departamentales y concejos distritales y municipales
nicamente los respectivos gobernadores y alcaldes.
En la delegacin del Presidente de la Repblica a gobernadores y alcaldes,
podr el delegante dirigir la delegacin a uno, a varios o a todos los
mandatarios seccionales y locales.
En la delegacin, cuando hay relacin de subordinacin entre delegante y
delegatario, la ley exige que stos pertenezcan a los niveles jerrquicos
Directivo y Asesor. No obstante el carcter obligatorio de esta restriccin,
considero que es una medida que, en consideracin al elevado volumen de
actuaciones a cargo de las autoridades pblicas, a la naturaleza de algunos
asuntos delegables y al limitado nmero de funcionarios de los niveles
jerrquicos sealados, el legislador debera ampliar la cobertura de los
delegatarios a los niveles Tcnico y Profesional. Hay asuntos propios de la
mxima autoridad que bien podran ser asumidos por funcionarios de estos
niveles jerrquicos.
Si bien no hay exigencias adicionales sobre la calidad del delegatario, dada
la finalidad de eficacia en el cumplimiento de las funciones pblicas que se
persiguen con la delegacin, en cada caso concreto debern evaluarse
aspectos organizativos o funcionales de la entidad, del perfil del cargo del
cual es titular el delegatario y las condiciones materiales de las reas, entre
otros criterios, para efectuar la delegacin.

17. La delegacin puede darse de manera genrica a quien acte como

titular de un empleo o a un funcionario individualmente considerado
Lo usual es que la delegacin recaiga en quien acte como titular de un
empleo o cargo pblico, sin acudirse a su identidad personal, y que en el

33

acto de delegacin se use tal denominacin. Por ejemplo: Director de la

Oficina Jurdica, Secretario General, Subgerente Administrativo, etc.
Esta forma de ejercer la delegacin tiene la ventaja de conservar la
delegacin de manera independiente a la persona que, con carcter
definitivo o transitorio, desempee el empleo o reemplace al primer
delegatario.
Lo anterior no se opone para que en los casos en que as lo estime el
delegante, la delegacin recaiga en funcionario individualmente
considerado, con nombre y documento de identidad. En estos casos, a
diferencia de la anterior modalidad, quien reemplace de manera definitiva o
transitoria al delegatario no podr actuar en ejercicio de la delegacin
conferida al servidor pblico.

18. Nocin de delegacin

34

Con base en los elementos expuestos, entiendo la delegacin como el

mecanismo jurdico por el cual una autoridad, que es titular de un empleo o
una funcin pblica y que ha sido previamente autorizada para delegar, a
travs de un acto expreso de delegacin inviste de competencia a otra
autoridad o servidor pblico para que ste pueda tomar vlidamente
decisiones en ejercicio de una o varias de las funciones que pertenecen al
empleo del cual es titular el delegante. Quien confiere la delegacin se
denomina delegante y quien la recibe delegatario.

Grfico sobre la delegacin

Versin original: Pedro Alfonso Hernndez

III. RESPONSABILIDAD EN LA DELEGACIN ADMINISTRATIVA

1. La regla constitucional de la responsabilidad en la delegacin

administrativa
El artculo 211 de la Constitucin Poltica hace parte del captulo sobre la
Funcin Administrativa.
Por consiguiente, la regla prevista en dicho artculo y segn la cual La
delegacin exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponder
exclusivamente al delegatario est concebida para ser tenida en cuenta en el
mbito de la funcin administrativa.

2. La propuesta de 1999 en relacin con la responsabilidad del delegante

35

En el libro Descentralizacin, Desconcentracin y Delegacin en

Colombia, Legis 1999, estructur la propuesta sobre la responsabilidad del
delegante con base en los siguientes presupuestos (pp. 246 a 249):
La Constitucin emplea el vocablo responsabilidad en el mismo inciso del
artculo 211 con un alcance o significado dual.12 De una parte para denotar
la calidad de imputabilidad por las consecuencias de los actos o decisiones
que se adopten en ejercicio de la delegacin. De otra parte, como sinnimo
del ejercicio de la funcin o atribucin. Lo propio sera utilizar la palabra
responsabilidad en el primero de los sentidos, con el carcter de
imputabilidad, como la obligacin de reparar y satisfacer o de responder
por sus actos. Para evitar equvocos se sugiri abandonar el uso de dicha
expresin como sinnimo de funcin o atribucin.

12

Segn el inciso segundo del artculo 211 de la Constitucin, La delegacin exime de responsabilidad al
delegante, la cual corresponder exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podr siempre
reformar o revocar aqul, reasumiendo la responsabilidad consiguiente. (Resaltado fuera de texto).

La frmula establecida en el artculo 211 de la Constitucin Poltica y segn

la cual la delegacin exime de responsabilidad al delegante, la cual
corresponder exclusivamente al delegatario no puede tomarse con
carcter literal, absoluto ni universal, porque se permitira argumentar, mas
no justificar, la absoluta irresponsabilidad del delegante en todos los
eventos de la delegacin.
La aplicacin exegtica de sta norma permitira a las autoridades
administrativas utilizar la va de la delegacin para evitar comprometerse
con las decisiones que deben tomar en la entidad u organismo a su cargo o
para algo ms grave an, evadir inhabilidades o incompatibilidades.
Para establecer el alcance de la expresin aludida es necesario diferenciar
dos fenmenos:
a) El vnculo jurdico y administrativo que se establece de manera
permanente entre delegante y delegatario mientras dure la
delegacin.
b) Las consecuencias de las decisiones particulares y concretas que tome
el delegatario.
La primera es una decisin racional, voluntaria y libre del delegante de
delegar, la cual se traduce en el acto de delegacin y la segunda es otra
decisin, igualmente racional, voluntaria y libre del delegatario, a travs de
la cual ejerce la competencia que se le otorg.
Los artculos 211 de la Constitucin y 12 de la ley 489 desarrollan
parcialmente el tema de la responsabilidad en la delegacin. Ellos se refieren
bsicamente al segundo aspecto, es decir, a las consecuencias de las
decisiones tomadas por el delegatario en ejercicio de la delegacin, en donde
ste es responsable de sus decisiones, en cuanto ha sido vlidamente
investido de autoridad y de competencia para decidir.
Aunque el delegante no es responsable por las decisiones que tome el
delegatario en uso de la delegacin, ello no significa que l no sea
responsable por las consecuencias de su decisin: la delegacin. Existen
principios constitucionales complementarios del artculo 211 que consagran

36

la responsabilidad del delegante: artculos 6, 90, 122, 123 y 124 de la

Constitucin Poltica.
Las autoridades adquieren el carcter de delegantes, desde el momento
mismo en que deciden delegar y conservan tal carcter mientras dure la
delegacin. Con el acto de delegacin se vinculan jurdica y
administrativamente con el delegatario, por el tiempo que dure la
delegacin. Con la delegacin se genera adems un vnculo poltico, social y
moral con la entidad, la sociedad y el Estado.
Tal vnculo jurdico- administrativo, activo y permanente, entre delegante y
delegatario, se manifiesta principalmente a travs de cuatro acciones o
deberes para el delegante:
1. El deber de informarse en todo momento sobre el desarrollo de las
delegaciones que haya otorgado (L. 489, art.10)
2. El deber de impartir orientaciones generales sobre el ejercicio de la
delegacin. (L. 489, art.10)
3. La posibilidad para que el delegante pueda reasumir la competencia
(sic). (L. 489, art.12)
4. La facultad para revisar o revocar los actos expedidos por el
delegatario, con sujecin a las disposiciones del Cdigo Contenciosos
Administrativo. (L. 489, art.12)
El descuido o incumplimiento de estas actividades de orientacin,
seguimiento y control acarrear algn tipo de responsabilidad (penal,
disciplinario, fiscal o patrimonial; poltica, social y moral) para el delegante.
La decisin de delegar exige la deliberacin previa sobre el objeto de la
delegacin, el sujeto delegatario y las circunstancias de la delegacin, y es
por ella que es responsable el delegante.
Para Tito Huertas, Toda decisin, activa u omisiva, implica responsabilidad,
como sinnimo de imputabilidad. La decisin tiene tres elementos: la deliberacin (lo
racional), la escogencia (lo volitivo) y la autonoma (la libertad). Si falta uno de tales

37

elementos, no hay decisin y por lo tanto no hay responsabilidad; vale decir, no hay
responsabilidad sin decisin previa. As mismo, a mayor dificultad decisoria, mayor
responsabilidad. La omisin es imputable en cuanto expresa la decisin de no
decidir, de no actuar. Slo los vacos de decisin no son imputables. (Conferencia
ESAP)
En sntesis, la expresin constitucional y legal segn la cual la delegacin
exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponder exclusivamente al
delegatario, se refiere nicamente a las decisiones que tome el delegatario en
ejercicio de la delegacin, pero no se aplica, en ningn momento, a las
obligaciones y a las consecuencias de la decisin de delegar por parte del
delegante.

3. La demanda del pargrafo del artculo 12 de la Ley 489

El artculo 12 de la Ley 489, luego de reiterar la frmula prevista en el
artculo 211 de la Constitucin y segn la cual la delegacin exime de
responsabilidad al delegante, la cual corresponder exclusivamente al
delegatario, seala en su pargrafo que,
En todo caso relacionado con la contratacin, el acto de la firma
expresamente delegada, no exime de la responsabilidad legal civil y penal al
agente principal.
Con base en los planeamientos expuestos en el numeral precedente,
demand la inconstitucionalidad del pargrafo del artculo 12 de la Ley 489
pues consideraba que al quedar vigente dicha disposicin en el
ordenamiento jurdico, se cerrara la posibilidad para exigir responsabilidad
al delegante en asuntos de delegacin diferentes a la delegacin de la firma
de los contratos estatales.
La Corte declar exequible tal disposicin por hallar que en la delegacin de
la firma de contratos no se hace efectivo el traslado de competencias, que
constituye uno de los presupuestos para la eficacia de la regla prevista en el
artculo 211 de la Constitucin. Estos fueron los fundamentos de la decisin:

38

En sntesis, indica el accionante, [que] el segundo inciso del artculo 211 de

la Constitucin al eximir de responsabilidad al delegante, se refiere
exclusivamente a las decisiones que tome el delegatario en ejercicio de la
delegacin, pero jams frente de las obligaciones y consecuencias de la
decisin de delegar por parte del delegante. ()
16. Respecto del artculo 12 de la Ley 489 de 1998, que, en los casos de
contratacin administrativa prescribe que la delegacin del acto de la firma
no exime de responsabilidad al delegante, la Corte encuentra que una lectura
desprevenida podra hacer pensar que entre dicha disposicin y el contenido
del artculo 211 de la Constitucin, existe una clara contradiccin, toda vez
que ste ltimo seala que (la) delegacin exime de responsabilidad al
delegante, la cual corresponder exclusivamente al delegatario...
No obstante lo anterior, es preciso hacer una lectura ms detenida de la
disposicin reprochada, para verificar que ella no se refiere a la delegacin
administrativa en general, que tiene por objeto la transferencia de funciones
administrativas, sino a una figura particular que es la llamada delegacin
de firma, en donde no opera propiamente ningn traslado de competencias
entre el delegante y el delegado, pudindose afirmar que ste tan slo firma, o
suscribe un documento por aqul. Tarea material en que se suple al
delegante, con finalidades de agilizacin de la funcin pblica. Vistas as las
cosas, la responsabilidad civil y penal que se deriva del acto de suscribir el
contrato, no tiene por qu trasladarse al signatario, quien no es propiamente
el que contrata a nombre de la persona jurdica pblica, sino tan slo quien
firma el documento. Suscribe por aquel que conserva la plenitud de la
responsabilidad civil y penal por el acto. Ello, sin perjuicio de la
responsabilidad del delegatario, en la medida de sus atribuciones.
As, el supuesto normativo del artculo 211 superior, que es el del traslado
efectivo de competencias, servicios o funciones, no se da en la llamada
delegacin de firmas, por lo cual la consecuencia subsiguiente del traslado de

39

la responsabilidad no se predica tampoco en la referida figura. Desde este

punto de vista, el pargrafo acusado no vulnera la Constitucin.13
Es resumen, para la sentencia C-727/00 el delegante no queda exento de
responsabilidad en la delegacin de la firma de contratos no porque se
relativice la frmula prevista en el artculo 211 de la Constitucin segn la
cual el delegante no es responsable en la delegacin sino porque en el acto
de delegacin de firmas no opera el traslado de competencias entre
delegante y delegatario, es decir, no se realiza efectivamente la delegacin.
Para el Fallo, el delegatario no es propiamente el que contrata a nombre de la
persona jurdica pblica, sino tan slo quien firma el documento.
Como se aprecia, hasta ese momento la Corte conservaba la regla segn la
cual, en todo evento, la delegacin exime de responsabilidad al delegante,
la cual corresponder exclusivamente al delegatario.

4. La sentencia C-372/02 sobre responsabilidad en la delegacin

La Ley 678 regul la accin de repeticin. En el artculo 2 ampli la senda
de la responsabilidad del delegante en materia contractual iniciada con el
pargrafo del artculo 12 de la Ley 489. En el pargrafo 4 seal que:
En materia contractual el acto de la delegacin no exime de responsabilidad
legal en materia de accin de repeticin o llamamiento en garanta al
delegante, el cual podr ser llamado a responder de conformidad con lo
dispuesto en esta ley, solidariamente junto con el delegatario.
Para el actor, la norma acusada avala la consagracin de una modalidad de
responsabilidad objetiva al penalizar la delegacin en materia contractual,
pues cada vez que la delegacin se verifique y ocurra una conducta del
delegatario atentatoria del patrimonio del Estado, el delegante puede ser
llamado a responder solidariamente por un hecho ajeno, librado sin su
13

Corte Constitucional. Sent. C-727/00, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

40

concurso, y por consiguiente no imputable objetivamente a su accin u

omisin.
La Corte declar exequible la norma demandada. La sentencia C-372/02,
M.P. Jaime Crdoba Trivio, constituye la sentencia hito en materia de
responsabilidad en la delegacin. Dada su importancia en el tema y por
constituir la providencia sobre la cual ms adelante se propone en este
documento que sus alcances no resultan de aplicacin en todos los eventos
de delegacin administrativa, se presenta a continuacin una transcripcin
en extenso de la parte central del fallo:
La responsabilidad del delegante en materia contractual para fines de
accin de repeticin
9.
A partir de las consideraciones generales expuestas sobre la
responsabilidad de los servidores pblicos, la accin de repeticin y la
delegacin administrativa, se determinar la constitucionalidad de la norma
acusada.
Prescribe el pargrafo 4 del artculo 2 de la ley 678 de 2001 que en materia
contractual el acto de delegacin no exime de responsabilidad legal en materia
de accin de repeticin o llamamiento en garanta al delegante, el cual podr
ser llamado a responder de conformidad con la ley 678, solidariamente con el
delegatario. En ella, el legislador incluy dos normas que son objeto de
reparos de constitucionalidad: una, la posibilidad de vincular al delegante en
materia de accin de repeticin o llamamiento en garanta, y dos, el carcter
solidario de tal vinculacin.
En relacin con el primer aspecto, al dar aplicacin a los principios
constitucionales sobre la responsabilidad de los servidores pblicos, aparecen,
en comienzo, dos alternativas en relacin con la responsabilidad del delegante:
1) el acto de delegacin constituye, de manera inmediata, una barrera de
proteccin o de inmunidad al delegante y, en concordancia con la expresin

41

contenida en el inciso segundo del artculo 211 de la Constitucin Poltica 14,

toda responsabilidad corresponde exclusivamente al delegatario, y 2) el
delegante, junto con el delegatario, responde siempre por las decisiones que
ste tome en ejercicio de la delegacin.
Considera la Corte que estas alternativas constituyen dos extremos
incompatibles con los principios referentes a la responsabilidad del servidor
pblico en general y del delegante en especial. En efecto, no puede darse al
artculo 211 de la Constitucin una lectura aislada y meramente literal para
considerar que la delegacin protege o aparta total y automticamente a la
autoridad delegante de todo tipo de responsabilidad en relacin con el ejercicio
indebido o irregular de la delegacin pues con esta interpretacin se dejaran
de lado los principios de unidad administrativa y de titularidad de los empleos
pblicos, como fundamento de la competencia de las autoridades pblicas. La
delegacin no es un mecanismo para desprenderse del cumplimiento de las
funciones del cargo y menos an para utilizarse con fines contrarios a los
principios que rigen la funcin administrativa como la moralidad, la eficacia,
la igualdad o la imparcialidad (C.P., art. 209). Tampoco es admisible el
extremo opuesto segn el cual el delegante responder siempre por las
actuaciones del delegatario, por cuanto se abandonara el principio de
responsabilidad subjetiva de los servidores pblicos, de tal manera que
inexorablemente respondan por las decisiones de otros. Por lo tanto, para
determinar la responsabilidad del delegante no es suficiente el artculo 211 de
la Carta Poltica y ser necesario considerar otros principios constitucionales
sobre la materia.
10. Lo que la Constitucin consagra es la responsabilidad que se deriva del
ejercicio del cargo, sea ella por omisin o extralimitacin de sus funciones.
Entonces, desde la distincin de las formas de actuacin de los tres partcipes
en la delegacin, el principio de responsabilidad indica que cada uno de ellos
responde por sus decisiones y no por las decisiones que incumben a los dems.
No puede exigirse, por lo tanto, que la autoridad que autoriza la delegacin
responda por las actuaciones del delegante o del delegatario. Tampoco que el
14

Expresa el inciso segundo del artculo 211 de la Carta Poltica que La delegacin exime de
responsabilidad al delegante, la cual corresponder exclusivamente al delegatario, cuyos actos o
resoluciones podr siempre reformar o revocar aqul, reasumiendo la responsabilidad consiguiente.

42

delegante responda por las decisiones del delegatario, aunque ello tampoco
signifique que el delegante no responda por lo que a l, como titular de la
competencia delegada, corresponde en relacin con la delegacin, pues la
delegacin no constituye, de ninguna manera, el medio a travs del cual el
titular de la funcin se desprende por completo de la materia delegada. Por el
contrario, la delegacin crea un vnculo permanente y activo entre delegante
y delegatario, el cual se debe reflejar en medidas como las instrucciones que se
impartan al delegatario durante la permanencia de la delegacin; las polticas
y orientaciones generales que se establezcan, en aplicacin del principio de
unidad de la administracin, para que los delegatarios conozcan claramente y
consideren en sus decisiones los planes, metas y programas institucionales; la
revisin y el seguimiento a las decisiones que tome el delegatario y la
oportunidad para que el delegante revoque el acto de delegacin y despoje
oportunamente de la calidad de delegatarios a quienes no respondan a las
expectativas en ellos fincadas. Para ello, el delegante conservar y ejercer las
facultades que se le otorgan en razn de ser el titular del empleo al cual
pertenecen las funciones que se cumplen por los delegatarios.15
La delegacin tampoco puede constituirse en el medio para evadir un rgimen
de prohibiciones ni de incompatibilidades que acompae la actuacin de los
servidores pblicos ni para imponer indebidamente a los subalternos la toma
de decisiones contrarias a derecho, con la conviccin que la delegacin los
asla o los protege de toda modalidad de responsabilidad. Es preciso tener
siempre en cuenta que lo que busca la delegacin es la eficacia, dentro de
criterios de moralidad e imparcialidad, de la funcin administrativa (C.P.,
art. 209).
Por ello, es necesario efectuar un anlisis sistemtico de la Constitucin con
el fin de establecer los lmites fijados por el constituyente en materia de
responsabilidad del delegante, pues la expresin del artculo 211 sobre la
15

En relacin con los deberes funcionales del delegante, el artculo 211 de la Constitucin seala que el
delegante siempre podr reformar o revocar los actos o resoluciones del delegatario, y reasumir la
responsabilidad consiguiente. Por su parte, la ley 489 de 1998 prescribe que el delegante deber informarse en
todo momento sobre el desarrollo de las delegaciones que haya otorgado e impartir orientaciones generales
sobre el ejercicio de la delegacin. Adems, que la autoridad delegante puede en cualquier tiempo reasumir la
competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario.

43

materia no agota los diferentes escenarios en los cuales el delegante puede ser
considerado sujeto responsable, pues existen otras normas constitucionales y
legales que le imponen deberes de direccin, orientacin, seguimiento y
control de la actuacin administrativa, en general, y del ejercicio de la
delegacin, en particular (CP, arts. 1, 2, 6, 123, 124 y 209, y ley 489 de 1998,
arts. 10 y 12).
11. Entonces, en aplicacin de la figura de la delegacin, el dao antijurdico
que d lugar a la responsabilidad patrimonial del Estado y a la accin de
repeticin (CP, art. 90), puede darse de tres maneras diferentes, de acuerdo
con la participacin del delegante o del delegatario: 1) el dolo o la culpa grave
corresponden exclusivamente al delegatario, al ejercer la delegacin otorgada,
sin la participacin del delegante; 2) el dolo o la culpa grave corresponden
exclusivamente al delegante, quien utiliza al delegatario como un mero
instrumento de su conducta; y 3) hay concurso de dolo y/o culpa grave de
delegante y delegatario en la conducta que ocasiona el dao antijurdico. La
primera hiptesis es a la cual hace referencia el inciso segundo del artculo
211 de la Constitucin Poltica, y en ese evento la delegacin exime de
responsabilidad al delegante, la cual corresponder exclusivamente al
delegatario; la segunda y la tercera hiptesis son las reguladas por la norma
demandada pues no puede ser constitucional una medida del legislador que
diga que un funcionario est exonerado de responsabilidad as participe con
dolo o culpa grave en la consumacin de un dao antijurdico por el cual el
Estado se vio condenado a indemnizar a quien no estaba obligado a soportar
dicha lesin.
En suma, la expresin del artculo 211 dice que el delegante no responde por
las actuaciones del delegatario, lo cual no significa que aqul no responda por
sus propias acciones u omisiones en relacin con los deberes de direccin,
orientacin, instruccin y seguimiento, las cuales sern fuente de
responsabilidad cuando impliquen infraccin a la Constitucin y a la ley, la
omisin o extralimitacin en el ejercicio de sus funciones o el incumplimiento
de los principios de la funcin administrativa (C.P., arts. 6, 121 y 209).
En este escenario debe entenderse la norma demandada. Cuando en materia
contractual el delegante acte con dolo o culpa grave en la produccin del

44

dao antijurdico, por el cual el Estado se haya visto obligado a reparar, la

delegacin no constituye un escudo de proteccin ni de exclusin de
responsabilidad para aqul en materia de accin de repeticin o llamamiento
en garanta, as no aparezca formalmente como el funcionario que vincul con
su firma al Estado en la relacin contractual o que lo represent en las
diferentes etapas del proceso contractual. Todo lo contrario, si el delegante
particip a ttulo de dolo o culpa grave deber ser vinculado en el proceso de
accin de repeticin o llamamiento en garanta para que responda por lo que a
l corresponda en atencin a las circunstancias fcticas de cada situacin.
Por lo tanto, resulta razonable la norma demandada al sealar que en materia
contractual el delegante podr ser llamado a responder de conformidad con lo
dispuesto en la ley 678, con lo cual no se incurre en ninguna infraccin al
ordenamiento superior, pues la expresin del artculo 211 de la Carta, segn
la cual la delegacin exime de responsabilidad al delegante, la cual
corresponder exclusivamente al delegatario, no constituye excusa para que
la autoridad pblica acuda a la delegacin como medio para incurrir de
conductas reprochables por el derecho sancionador del Estado.
La norma demandada tampoco desconoce los lmites fijados por el artculo 90
de la Constitucin pues, contrario a lo afirmado por los actores, se infiere que
ella alude a aquellos eventos en que en materia contractual haya existido dolo
o culpa grave del delegante en el ejercicio de sus funciones. Tampoco revive
modalidad alguna de responsabilidad objetiva ni desconoce la presuncin de
inocencia que acompaa a los servidores pblicos. Representa, por lo tanto,
un ejercicio razonable de la potestad de configuracin legislativa en esta
materia, en cumplimiento de las atribuciones contempladas en los artculos
1, 2, 6, 121, 124 y 209 de la Carta Poltica.
Del fallo anterior se tiene, en esencia, que la expresin del artculo 211 de la
Constitucin Poltica no conforma per se un espacio de proteccin del
delegante cuando incurra en conductas o comportamientos que puedan ser
objeto de reproche en cualquiera de los regmenes de responsabilidad de los
servidores pblicos pues prevalece el presupuesto que indica que cada uno
responde por las consecuencias de sus decisiones.

45

De esta manera, no resulta absoluta la regla segn la cual la delegacin

exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponder
exclusivamente al delegatario as como tampoco la regla contraria, es decir
que el delegante deba responder en todo evento de delegacin en la funcin
administrativa.
La responsabilidad en la delegacin administrativa estar determinada,
entonces, por los escenarios sealados en la sentencia C-372/02.

5. Los escenarios de responsabilidad en la delegacin administrativa

La responsabilidad de los participantes en la delegacin administrativa
puede darse en dos escenarios concurrentes.
1) Uno de ellos se presenta por la infraccin de los deberes funcionales
asignados por los artculos 10 y 12 de la Ley 489 y segn los cuales
corresponde al delegante informarse en todo momento sobre el desarrollo de
las delegaciones que haya otorgado, revisar los actos expedidos por los
delegatarios e impartir orientaciones generales para el ejercicio de la
delegacin. Estas facultades se pueden materializar en la revocatoria de
actos del delegatario o del acto de delegacin. El acpite No. 10 de la
sentencia C-372/02 alude a este primer escenario.
2) El segundo escenario de responsabilidad en la delegacin administrativa
lo constituye, en los trminos del acpite No. 11 de la sentencia C-372/02, las
conductas dolosas o culposas exclusivas del delegante, cuando utilice al
delegatario como un mero instrumento de su conducta, cuando haya
concurso de dolo y/o culpa de delegante y delegatario en la conducta que
ocasiona el dao antijurdico y las conductas dolosas o culposas exclusivas
del delegatario en el ejercicio de la delegacin.
El primer escenario se vislumbra, ante todo, en la omisin de deberes para el
delegante. En cambio el segundo escenario corresponde, ante todo, a la

46

incursin en el rgimen de prohibiciones tanto del delegante como del

delegatario.
En el primero, los deberes funcionales del delegante dependen de la
modalidad de delegacin en la funcin administrativa. Esta circunstancia
permite sealar, en el siguiente numeral, que las disposiciones previstas en
los artculos 10 y 12 de la Ley 489 as como los correspondientes alcances de
la sentencia C-372/02 no resultan de aplicacin en todo evento de
delegacin en la funcin administrativa.
En cambio, los componentes de responsabilidad en la delegacin
administrativa que conforman el segundo escenario no admiten, o no
requieren, distinciones en la determinacin de la responsabilidad de
delegante y delegatario en cuanto sus conductas dolosas o gravemente
culposas para aprovechar de manera indebida la delegacin se presenta de
manera independiente a la modalidad de delegacin administrativa. El
contenido de la sentencia C-372/02 en este aspecto tiene alcance en todas las
modalidades de delegacin.

6. Responsabilidad en la delegacin administrativa por omisin de

deberes funcionales del delegante
Los deberes funcionales del delegante a los cuales se refieren los artculos 10
y 12 de la Ley 489 y el acpite No. 10 de la sentencia C-372/02 no tienen la
misma intensidad en todos los eventos de delegacin en la funcin
administrativa. Ellos estn previstos, ante todo, para los eventos de
delegacin administrativa cuando exista una relacin de subordinacin
entre delegante y delegatario.
Como se describe en la primera parte de esta publicacin, en el
ordenamiento constitucional existen diferentes tipos de delegacin en la
funcin administrativa.

47

1. Delegacin de corporacin pblica a corporacin pblica. Por

ejemplo, la delegacin del concejo en las juntas administradoras
locales (C.P., art. 318)
2. Delegacin de corporacin pblica a funcionario pblico. Por ejemplo,
las facultades pro tempore de asambleas y concejos en gobernadores y
alcaldes (C.P., arts. 300.9 y 313.3)
3. Delegacin de funcionario pblico a corporacin pblica. Por ejemplo,
del alcalde a las juntas administradoras locales (C.P., art. 318)
4. Delegacin de funcionario pblico a funcionario pblico. Esta
modalidad admite dos tipos de delegacin:
4.1. Cuando no hay relacin de subordinacin entre delegante y
delegatario. Por ejemplo, la delegacin del Presidente de la Repblica
en gobernadores y alcaldes (C.P., arts. 211 y 305.14)
4.2. Cuando hay relacin de subordinacin entre delegante y
delegatario. Esta modalidad de delegacin se presenta al interior de
una entidad u organismo pblico. Ejemplo, del ministro en el
viceministro o del alcalde en los secretarios de despacho (C.P., 211 y L.
489, art. 9).
La Ley 489 asigna a los delegantes los siguientes deberes funcionales:
-

Informarse en todo momento sobre el desarrollo de las delegaciones

Impartir orientaciones generales sobre el ejercicio de las funciones

delegadas

Como mecanismo de eficacia de los anteriores deberes, el delegante est

facultado por el artculo 12 de la Ley 489, en concordancia con el Cdigo de
Procedimiento Administrativa, para:

48

Revisar los actos expedidos por los delegatarios. El artculo 211 de la

Constitucin seala que el delegante podr siempre reformar o
revocar los actos y resoluciones del delegatario.

Reasumir la competencia. El artculo 211 de la Constitucin dispone

que el delegante puede reasumir siempre la responsabilidad
consiguiente. Estimo que la figura administrativa es la revocatoria
del acto de delegacin.

En mi criterio, los deberes funcionales y las facultades del delegante resultan

de plena aplicacin tan slo en la ltima versin de la delegacin arriba
sealada, es decir, cuando existe una relacin de subordinacin entre
delegante y delegatario.
En las dems, si bien corresponden a modalidades de delegacin en la
funcin administrativa, no se esperara, por ejemplo, que en las facultades
pro tempore en el orden territorial o en la delegacin del Presidente de la
Repblica en gobernadores y alcaldes se exigiera con la misma intensidad el
acatamiento de los deberes funcionales previstos en los artculos 10 y 12 de
la Ley 489.
Considero que en los eventos de delegacin en la funcin administrativa
diferentes a la relacin de subordinacin entre delegante y delegatario aplica
la regla constitucional prevista en el captulo sobre la funcin
administrativa, artculos 209 y siguientes, segn la cual La delegacin exime
de responsabilidad al delegante, la cual corresponder exclusivamente al
delegatario, de conformidad con la regulacin especfica que el legislador
seale para cada evento de delegacin administrativa.
En tales escenarios la autoridad delegante no estara llamada a responder
por la omisin o extralimitacin de los deberes funcionales a que hacen
referencia los artculos 10 y 12 de la Ley 489 y el acpite No. 10 de la
sentencia C-372/02. Se trata de escenarios constitucionales en los cuales

49

existen desarrollos legislativos y jurisprudenciales propios, que deben

regirse por su propia configuracin regulatoria.

En resumen, la regla prevista en el artculo 211 de la Constitucin y segn la

cual la delegacin exime de responsabilidad al delegante, la cual
corresponder exclusivamente al delegatario, junto con los desarrollos
legislativos en cada campo, rige en los eventos de delegacin previstos en la
Constitucin Poltica, con la nica excepcin de la delegacin que se efecte
cuando exista una relacin de subordinacin entre delegante y delegatario,
lo cual se presenta al interior de la misma entidad u organismo pblico,
porque en este ltimo caso el delegante asume el compromiso de atender los
deberes funcionales sealados en los artculos 10 y 12 de la Ley 489 y en el
numeral 10 de la sentencia C-372/02. En otros trminos, la Sentencia C372/02 aplica en la delegacin entre superior jerrquico y un subordinado.
En los dems eventos de delegacin rige lo dispuesto en sus regulaciones
especificas.
50

Lo anterior no se opone a la responsabilidad de delegante y delegatario

cuando incurran en conductas dolosas o culposas que impliquen la violacin
del rgimen de prohibiciones de los servidores pblicos.
Esta es la propuesta acadmica que ahora propongo en relacin con los
alcances de la norma y la sentencia en mencin.

Bogot D.C., septiembre de 2011