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PUBLICA
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LA POLITICA FRENTE A LA BUROCRACIA
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Publicado por
Markham Publishing Company, Chicago
Derechos Reservados
Impreso en Mxico
Pririted in Mexico
A mi madre
Beetrice Mines Sharkansky
CONTENIDO
PREFACIO
RECONOCIMIENTOS
I NTRODUCCION
11
13
19
21
23
24
25
30
32
36
42
XI
Primera Parte
44
44
48
tivos
Lmites que pesan sobre la informacin
Necesidades, compromisos, inhibiciones e incapacidades
de los administradores
Dificultades estructurales dentro de las unidades administrativas y que involucran sus relaciones con los legisladores y el jefe del ejecutivo
Mala conducta de administradores
LA TOMA DE DECISIONES EN LAS UNIDADES ADMINISTRATIVAS: COMPROMISOS CON EL MODELO
RACIONAL
Satisfaccin de la multitud. de problemas, metas y normas
Satisfaccin de
Satisfaccin de
hibiciones y
Satisfaccin de
58
65
79
82
85
85
88
Responsabilidad poltica
Separacin de poderes: Controles y balances
Pericia profesional
Administracin jerrquica
ORGANIZACION ADMINISTRATIVA EN EL GOBIERNO
NACIONAL
XII
97
111
119
123
126
133
135
136
138
142
145
148
150
153
156
164
168
KITI
Segunda Parte
171
173
DEMANDAS CIUDADANAS
TRATIVAS
Y DEPENDENCIAS
EJECUTIVOS,
LEGISLADORES
182
l88
191
193
ADMINISTRADORES
XIV
178
ADMINIS-
174
193
196
199
200
202
211
216
219
222
223
225
228
231
232
238
257
Tercera Parte
PRODUCTOS DEL SISTEMA ADMINISTRATIVO
RELACIONES INTBRGUBERNAMENTALES
259
261
262
265
278
284
298
300
XV
10
XVI
308
309
311
314
324
327
328
PREFACIO
PREFACIO
PREFACIO
PREFACIO
Qu participacin tienen los administradores en el establecimiento de normas, en comparacin con la de los legisladores
PREFACIO
PREFACiO
Otro ejemplo de esta perspectiva diferente es que no hay un grupo separado de captulos sobre presupuestos, como tales; pero en el Captulo 8
-que trata de las relaciones entre administradores, legisladores y el ejecutivo
en jefe- se describen los procesos presupuestarios en los gobiernos Federal,
estatales y locales. A un especialista en ciencias polticas. los presupuestos le
parecen menos importantes por s mismos que como ejemplos de las interaccones normativas entre los administradores y otras ramas del gobierno. Los
procesos presupuestarios proporcionan los mejores ejemplos de relaciones intragubernamentales que tienen lugar de manera regular. En el Captulo 8 nos
ocupamos menos de la descripcin de los papeleos y los plazos que deben
satisfacer los funcionarios encargados de los presupuestos. que del anlisis
de las decisiones tomadas y de los tipos de influencias que les dan forma. En
el Captulo 3 se analizan tambin los presupuestos. en relacin con la toma
de decisiones, yesos conceptos se utilizan para ilustrar varios aspectos gene~
rales del comportamiento normativo en las dependencias adminstrativas.
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AGRADECIMIENTOS
1. S.
Madison, Wisconsin.
Julio de 1969.
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Administracin
Pblica
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IN TRODUCCION
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por esa situacin, ya que hay
como finalidad la proteccin de
danos individuales. Muchos de
motivo de burla, tienen como fin
administradores.
ADMINISTRACIN PBLICA
Ixrnonucorx
13
directrices o polticas que deben respetar sus subordinados. Vamos a ocuparnos, sobre todo, de este ltimo significado del calificativo de administradores pblicos, ya que la mayor parte de nuestras exposiciones se refieren
a los funcionarios que toman decisiones importantes, dentro de las unidades
administrativas y que interactan con funcionarios de otras ramas del' gobierno; sin embargo, a veces, ampliaremos nuestro enfoque y proporcionaremos ciertos informes sobre el grupo ms extenso de los empleados administrativos.
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ADMINISTRACIN PBLICA
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FIGURA 11
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El sistema administrativo
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a) demandas, b) recur
sos, y e) apoyo u opos
cin de los ciudadanos y
funcionarios de otras ra
mas del gobierno.
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PROCESO DE
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16
ADMINISTRACIN PBLICA
INTRODUCCIN
17
Proceso de conversin.
No slo los insumos influyen en los actos de los administradores, sino
tambin ciertas caractersticas del proceso mismo de conversin. A esas caractersticas se las ha desigado diferentemente, para poder distinguirlas de
los insumos procedentes del medio ambiente. Puesto que se originan dentro
del proceso de conversin, reciben el nombre de insumo internos y comprenden las estructuras formales que existen dentro de las dependencias administrativas, los procedimientos empleados por los funcionarios para tomar sus
decisiones y las predisposiciones y experiencias personales de los administradores. Estos ltimos deben tomar en consideracin numerosas consecuencias
implcitas en sus decisiones y deben hallar alguna forma de evaluacin de la
intensidad, el apoyo poltico, las virtudes morales y los costos financieros
asociados con cada una de las demandas principales. Debido a que cada accin
importante tiene probabilidades de involucrar a numerosos solicitantes de otras
unidades del gobierno, as como tambin del sector privado, pueden presentarse muchas situaciones en las que quienes deben tomar las decisiones se
sienten molestos y, por ende. pueden alterar sus procedimientos para hacer
elecciones. Entre las caractersticas que podemos hallar en el proceso de
conversin, tenemos: conflictos entre las reglas formales de la organizacin
y los valores personales de los administradores; choques entre administradores.
que hagan aumentar los costos de los servicios de una dependencia; el uso.
por parte de quienes toman las decisiones, de procedimientos de rutina para
simplificar los insumas complejos y numerosos, y las tendencias a la rigidez
frente a demandas innovadoras. La direccin y el personal de una dependencia pueden estar en desacuerdo respecto a los salarios apropiados, las condiciones de trabajo y los servicios prestados a los clientes o usuarios. Como
otras secciones del gobierno es frecuente que la administracin se vea involucrada en controversias; en realidad, la administracin se ve afectada por
18
ADMINISTRACIN PBLICA
evaluaciones distintas de su propia actividad. debido a sus numerosas relaciones con otros sistemas sociales. econmicos y polticos. Existen conflictos
frecuetes entre los mismos administradores. as como tambin entre ellos y
los proveedores de insumos o los receptores de los servicios.
Servicios.
INTRODUCCiN
19
el jefe del ejecutivo raramente se encuentran satisfechos de una vez por todas.
Algunos de ellos piden frecuentemente ms. Pueden solicitar el mejoramiento
de los servicios existentes. la expansin de la magnitud de los mismos para
satisfacer las demandas de una mayor poblacin. y la ampliacin del alcance
de un programa para abarcar ciertas necesidades que no satisfacen las actvdades actuales. El ciclo anual del presupuesto exige que exista un personal
especializado para defender sus actividades del ao en curso y sus proposcones para el siguiente, en audiencias ante funcionarios de las ramas ejecutiva y legislativa. En esas ocasiones. las evidencias de realizacin de programas y las demandas no satisfechas vuelven a los administradores. en forma
de instrucciones de programas y topes presupuestarios para el ao siguiente.
Los grupos que reciben los servicios de una dependencia o sienten el efecto
de sus regulaciones se unen con aliados en la legislatura y tratan de alterar
la autoridad legal de una dependencia o su nivel de asignaciones. En casos
menos formales. los grupos de usuarios o clientes y los legisladores estn
tratando siempre de hacer algn esfuerzo para que los administradores cambien su poltica o sus decisiones en circunstancias particulares.
LA ESTRUCTURA DE SISTEMAS
El medio ambiente. los insumas. el proceso de conversron, los serVICIOS
y la retroalimentacin se relacionan e interactan unos con otros. de la manera que se muestra en la Figura 1~1. A todo un conjunto completo de esos
elementos y sus interacciones se le llama sistema administrativo. Un sistema
no es simplemente la unidad administrativa contenida en el proceso de conversin. Un sistema administrativo es la combinacin de la unidad administrativa con todos los elementos y los procesos que interactan con la unidad;
o sea: a) el medio ambiente dentro del que opera la unidad administrativa y
que influye en la unidad y es afectado por sta. y los b) insumas y e) servcios de la unidad. conectados entre s por el d) proceso de conversin y e)
los mecanismos de retroalimentacin. Este tipo de sistema constituye una
estructura til para tratar temas individuales: no slo enfoca la atencin sobre
una descripcin simple de las partes separadas, sino tambin en la importancia
y la relacin de esas partes entre ellas.
Como estructura conceptual, un sistema administrativo nos ayuda a
pensar en la administracin pblica. No es un conjunto fijo de participantes
activos y actividades y puede servir para dirigir nuestras ideas sobre sucesos
universales (o sea. las generalizaciones sobre actividades administrativas de
todos los gobiernos) o sobre sucesos particulares. (o sea, actividades administrativas en ciertos lugares o circunstancias). Podemos imaginarnos que un
sistema administrativo abarque los actos de la mayora de los administradores
pblicos de los Estados Unidos y que incluya funconaros legislativos y judiciales de los gobiernos estatales, locales y nacional, as comotaJIlbin. a
20
ADMINISTRACIN PBLICA
todos 105 principales grupos de intereses involucrados en las cuestiones primordiales. Para otros fines, podramos imaginarnos un sistema administrativo
para explicar los actos de una dependencia. Por ejemplo, un sistema enfocado
en la Oficina Federal de Investigaciones incluira a un conjunto limitado de
recursos, funcionarios del gobierno, grupos de intereses y ciudadanos.
Al pensar en la administracin pblica de una estructura de sistemas,
debemos acostumbrarnos a reflexionar en la pertinencia de los componentes
individuales: qu implicaciones para los servicios pueden hallarse en las diversas caractersticas del proceso de conversin? Cmo responde el carcter
del proceso de conversin a los nsumos procedentes del medio ambiente?
Qu tipo de limitaciones sobre los servicios ejercen las cantidades de recursos
que entran del medio ambiente al proceso de conversin? Este tipo de cuestionario establece la importancia de la administracin pblica para la poltica,
la economa y otras caractersticas de su medio ambiente, que nos interesan
como cudadanosj'y como graduados en ciencias polticas (1). El sistema administrativo no es un conjunto de patrones fijos en el que los administradores
inicien relaciones documentadas con su medio ambiente. El sistema es una
estructura conceptual que tiene como finalidad el servir de ayuda para el
estudio de la administracin pblica. Ls insumos y la retroalimentacin sugieren los tipos de estmulos que tienen probabilidades de influir en las actividades del proceso de conversin: el trmino servicios es simplemente un vocablo utilizado para designar la categora de fenmenos que reflejan los resultados del trabajo administrativo. Como estructura conceptual, el sistema
sirve de gua para la seleccin y la organizacin de los informes sobre la
administracin pblica. Lltlzando como gua el sistema, reuniremos informacin sobre conceptos que parecen funcionar como componentes de conversin,
insumos, resultados o servicios y mecanismos de retroalimentacin:
a continua./
cin, veremos como interactan realmente entre s esos conceptos.
Los enlaces entre el medio ambiente, los insumos, la conversin, los servicios y la retroalimentacin pueden parecer un sistema cerrado en el que los
encargados de tomar las decisiones responden continuamente al efecto que
(1) La obra terica citada con mayor frecuencia en relacin con el mtodo de sistemas
es A Systems Analysis of Political Life (Nueva York: Wiley, 1965), de David Easton.
Vase tambin: A Framework [or Political Anal.'lsis (Englewood Cliffs, N. J.: PrentceHall, 1965), del mismo autor: Comparative Politics: A Developmental Approach (Boston:
Lttle, Brown, 1966), de Gabriel Almond y G. Bingham Powell, [r.: Politics, Economice,
end the Public: Policy Outcomes in the American States (Chicago: Rand McNalIy, 1966),
de Thomas R. Oye: The Power 01 the Purse: Appropriations Politics in Congress (Boston:
Lttle, Brown, 1966), de Richard F. Fenno: The Legislative System (Nueva York: Wiley,
1962), de John C. Wahlke, et el.: y The Nerves 01 Government (Nueva York: Free Press
of Glencoe, 1963), de Karl W. Deutsch.
El "mtodo de sistemas" no es el nico para organizar un libro sobre la administracin pblica. Vase en el Prefacio una exposicin de las razones que tiene' el autor para
esta eleccin.
INTRODUCOl6N
21
hayan podido tener sobre el medio ambiente sus propias decisiones anteriores.
La Figura 1~ 1 puede sugerir a ciertos lectores ese "circulo cerrado": sin embargo, en ese diagrama se muestran slo cules son los aspectos de un sistema que interactan con otros, sin presentar el carcter de esas relaciones.
Hay mucho que se pasa por alto entre los componentes de un sistema. En el
mundo real. hay numerosas caractersticas que pueden influir en las decisiones
de los participantes. Continuamente surgen nuevos insumos de las demandas
de los ciudadanos y las organizaciones civiles. Los funcionarios tienen muchas
opciones al revisar las consecuencias de sus decisiones anteriores y se dferencian entre ellos por la importancia que atribuyen a los precedentes, las
demandas procedentes de ciudadanos u otros funcionarios, y sus propias evaluaciones del xito de las actividades corrientes.
Un sistema administrativo puede alcanzar la estabilidad si sus encargados de tomar decisiones logran satisfacer las demandas y vivir de acuerdo
con los recursos obtenidos correctamente; sin embargo, para los administradores que presentaremos en este libro, la estabilidad ser cuando mucho, una
meta dificil de alcanzar. Para algunos participantes, la bsqueda de la estabilidad se ver frustrada por un medio ambiente que no slo les proporcione
metas ambiguas y variables, sino tambin recursos y respaldos que cambien
de acuerdo con numerosos y complejos factores determinantes. Para otros
encargados de la toma de decisiones, la estabilidad es verdaderamente menos
importante que un cambio de gran alcance en su dependencia y el medio que
la rodea.
ADMINiSTRACiN PBliCA
administrativos. El jefe del ejecutivo, los legisladores, los jueces y los mem,
bros del personal que se encuentra directamente a su servicio. se hallan excluidos del proceso de conversin y asignados al "medio ambiente" de nuestra
estructura conceptual. A nivel federal. se considera que instituciones tales
como la Oficina de Presupuestos y la Secretara de la Casa Blanca forman
parte del ejecutivo (o "la presidencia") y, por consiguiente, se encuentran
en el medio ambiente del sistema administrativo. Junto con otras unidades
legislativas. judiciales y ejecutivas, proporcionan insumos a las dependencias
administrativas. Obsrvese que establecemos una distincin entre la rama edministrativa y la ejecutiva. Esta ltima se incluye con otros fenmenos poltcos que proporcionan direccin a los administradores y tratan de controlar
sus actividades.
Desde luego, esos lmites no son muy claros. Parte del trabajo de
las unidades administrativas se parece al desarrollado por los ejecutivos, los
legisladores y los jueces. Los directores de numerosos departamentos de los
gobiernos estatales y locales son elegidos por los votantes y actan como
ejecutivos de sus propios departamentos. separados del jefe del ejecutivo. En
todos los niveles de gobierno. las dependencias reguladoras tienen a su cargo
la responsabilidad de legislar -y. luego. adjudicar- sus propios reqlamentos. Algunas organizaciones sirven. en parte. como unidades de administracin
pblica y otras veces, como miembros del sector privado (por ejemplo, los
contratistas del gobierno). Los administradores no slo aplican las decisiones
tomadas en las unidades legislativas. judiciales y ejecutivas del gobierno. sino
que tambin sugieren normas a los miembros de otras ramas y, con frecuencia,
redactan los textos de las leyes promulgadas por la rama legislativa; asimismo.
observan una gran discrecin al cumplir con las misiones que se les asignan.
Al describir el trabajo de los administradores. nos estaremos ocupando de
personas e instituciones que proporcionan sus propias contribuciones importantes a la poltica del gobierno.
t
NTRODUCOIN
COMPARACION EN EL ESTUDIO
DE LA ADMINI8TRACION PUBliCA
Este libro se enfoca en los sistemas administrativos que hay en los Estados Unidos. Al concentramos en temas internos, podemos analizarlos en forma ms profunda. Como resultado de ello -aunque sntndolo-, nos vemos
obligados a sacrificar la amplitud en nuestro tratamiento del tema. Ese enfoque no refleja ninguna evaluacin negativa del campo, rico y en expansin
de la administracin pblica transcultural comparativa. La estructura de sstemas respalda -y desde luego, requiere- un anlisis comparativo. En
muchos estudios se comparan las actividades administrativas en varios mbitos, tanto dentro del contexto de un solo pas como entre diferentes naciones.
Por ejemplo, por medio de estudios comparativos, vemos cmo responden 165
administradores a diferentes tipos de insumos IY cmo varan los servicios con
la naturaleza de las actividades administrativas. En este captulo se ilustran
algunas de las ventajas obtenidas por los especialistas en ciencias polticas.
al comparar diferentes sistemas administrativos de los Estados Unidos; a continuacin, se examinan brevemente algunas de las caractersticas de los sstemas admstratvos de pases extranjeros. Hay evidencias que permiten nferr la existencia de ciertos aspectos de los medios ambientes que tienen influencias importantes sobre las unidades administrativas. en todo el mundo.
El enfoque sobre los sistemas administrativos internos de los gobiernos
nacional, estatales y locales de los Estados Unidos. no implica ninguna fdelidad parroquial a las fronteras de este pas. Los insumos y los servicios de
la administracin pblica estadounidense tienen un alcance global: esto resulta
ms evidente en los campos de la diplomacia. la ayuda internacional y la
poltica militar. En otros programas cuya clientela es ms uniformemente
nacional, hay tambin insumos y servicios internacionales. En 1968, cerca del
9 por ciento de los empleados civiles del gobierno federal estaban estaco-
25
nados fuera del pas. El Servicio de Sanidad Pblica de los Estados Unidos
se ocupa de las enfermedades de 'todo el mundo, mientras que la Oficina de
Educacin patrocina investigaciones en los programas educativos de otros
pases, en parte como programa de ayuda a los educadores de los mismos y.
en parte, para adquirir informacin sobre tcnicas didcticas desarrolladas
en otros lugares. Por abajo del nivel federal, los planeadores de ciudades [urbanistas) y los expertos en transportes estudian operaciones de viviendas pblicas y trnsito o transporte colectivo, en ciudades de todo el mundo. Lo hacen para ampliar su conocimiento de alternativas, para usarlas en su propio
pas. Con frecuencia sucede que las acciones administrativas tienen tanto repercusiones internacionales como internas: este es, seguramente, el caso en
los programas de investigacin y desarrollo de armamentos militares. Una
nueva empresa en ese campo proporciona indicios a los gobiernos extranjeros
sobre cambios posibles en nuestra potencia de armamentos y sobre la estrategia ofensiva o defensiva probable: adems. al mismo tiempo, esa empresa
proporciona recompensas econmicas considerables a las comunidades estadounidenses en las que se almacenan o fabrican esas armas. Uno de los temas
polticos ms controvertibles que relacionan al sector administrativo con el
poltico y el industrial, tanto al interior de los Estados Unidos como en
ultramar. se refiere al "complejo militar-industrial". Se trata de una pretendida trama de ambiciones combinadas. que se dice que impulsa a los Estados
Unidos hacia niveles elevados de erogaciones militares y a una competencia
armamentista internacional muy peligrosa. Supuestamente. tras esas erogaciones se encuentran alianzas de industriales que desean obtener los benecios inherentes a la fabricacin de armas. polticos que quieren tener bases
militares o nminas industriales para sus constituyentes. lderes de partidos
polticos que desean el mejor "artculo poltico de defensa" para sus canddatos. y oficiales militares que aspiran al poder (vase ms adelante. en las
pginas 205~206).
ADMINISTRATI~
Dentro de su enfoque interno, en este libro se hace un esfuerzo de concierto para utilizar el mtodo comparativo de anlisis. Hasta donde es posible,
se basa en estudios explcitamente comparativos. en su examen de los procesos
administrativos en diversas dependencias del gobierno federal o en' varios
estados y localidades.
El mtodo comparativo indica diferencias de forma y de procedimientos
dentro de contextos variables: identifica la amplitud con que varan los Ienmenos adminstrativos, y demuestra los patrones en que tienden a presentarse juntas ciertas caractersticas de dichos sistemas. Por ejemplo. como
26
ADMINISTRACIN PBLICA
resultado del anlisis comparativo, hemos aprendido mucho sobre la influencia de las condiciones econmicas -una caracterstica del medio ambientesobre los tipos de servicios de las dependencias administrativas.
Thomas R. Dye proporciona el enunciado ms claro del argumento
segn el cual el nivel del desarrollo econmico, dentro de una jurisdiccin.
afecta a los servicios polticos. (1) Las caractersticas de la economa afectan tanto a los recursos de que pueden disponer los establecedores de normas
o polticas como a las demandas de servicios que les llegan del medio
ambiente. Dye y varios otros eruditos han examinado el efecto de la economa en la poltica de los gobiernos estatales y locales de los Estados Unidos; Los niveles elevados de desarrollo econmico (medidos por medio de
conceptos tales como el porcentaje de la poblacin del Estado que vive
en regiones urbanas. el ingreso personal per cpita, el nivel educativo medio
y el empleo en la industria) se presentan. generalmente. en Estados que
muestran altos niveles de erogaciones, productos y servicios, en los campos
de la educacin. la beneficencia y la sanidad (los productos y los servicios
en esos campos se miden por medio de los salarios de los maestros, los
ndices de asistencia de alumnos a las escuelas. el xito en los exmenes
nacionales. los beneficios medios de la beneficencia y la incidencia de instalaciones y servicios mdicos). El desarrollo econmico puede proporcionar los medios para adquirir esos servicios. o incrementar las demandas de
los mismos por parte de grupos clientes.
Sin embargo, en contraste con esos descubrimientos, se encuentran los
resultados obtenidos en los campos de carreteras y recursos nacionales. En
estas dos zonas, el desarrollo econmico se asocia de manera inversamente
proporcional a los niveles de gastos y servicios (medidos por los kilmetros
terminados de carreteras y la magnitud de la, vida silvestre y las actividades
en los parques estatales). Es decir, que los niveles altos de erogaciones.
productos y servicios, se producen en los estados que tienen bajos niveles
de ingresos, educacin, urbanizacin e ndustralizacn. Las explicaciones
a este respecto son tentativas y, en algunos casos, conflictivas. Los programas de carreteras y recursos naturales pueden basar su mpetu en las largas
distancias existentes entre los centros de poblacin y los espacios abiertos.
La poltica de los estados rurales puede facilitar el empleo de tcnicas de
"partidas de favoritismo regional" y "contubernios de ayuda recproca y
(1) Thomas R. Dye, Politics, Economics, aOO the Public: Policy Outcomes in the
American States (Chicago: Rand McNally. 1966). Vase tambin, de Richard E. Dawson
y James A. Robinson, "Inter-party Competton, Economic Variables, and Welfare Policies
in the American States", [ournel 01 Pclitics, 25 (mayo de 1963). 265-89; Richard I. Hofferbert, "The Relation Between Public Policy and Sorne Estructural and Environmental Variables in the American States", American Political Science Reotei, 60 (marzo de 1966).
73-82: e Ira Sharkansky, "RegionaUsm, Economic Status and the Public Polces of American States", Social ScienceQuarierly, 49 (junio de 1968), 9-26.
, i
27
trueque de votos entre polticos", para autorizar una red densa de carreteras
entre establecimientos dispersos. Por el contrario, la congestin producida
por la industrializacin y la urbanizacin puede hacer que la construccin
de carreteras resulte prohbtvamente costosa y polticamente sujeta a controversias. Por otra parte, puesto que por las carreteras urbanas circulan
muchos vehculos de manera ms eficiente que por las rurales, la industrializacin y la urbanizacin pueden reducir, en realidad, el costo de carreteras
adecuadas a las demandas.
En investigaciones adicionales, se ha examinado la influencia de la economa sobre la poltica, en condiciones variables. Se descubri que la economa vara en cuanto a su influencia sobre los servicios. Esta variacin tiene
lugar entre diversos niveles de gobierno, en diferentes perodos de tiempo,
entre distintos tipos de servicios pblicos y a niveles variados de afluencia. Uno
de los descubrimientos es que el desarrollo econmico tiene mayor influencia sobre los servicios de los gobiernos locales que sobre los de los estatales (2).
Las diferencias en los recursos econmicos y las oportunidades fiscales contribuyen a explicar el hecho de que los gobiernos locales dependan ms de los
recursos econmicos internos de su jurisdiccin. La mayora de los gobiernos
locales deben buscar recursos en una .,;zona geogrfica estrechamente limitada: \
adems, se encuentran confinados slo a una fuente principal de ingresos, los
impuestos sobre la propiedad, que genera, por s misma, una gran cantidad
de controversias polticas. Los gobiernos estatales disponen de una jurisdiccin ms amplia y pueden transferir recursos de las comunidades "pudientes"
a las "no pudientes". Por otra parte, los funcionarios estatales tienen opciones
ms amplias de ingresos, que incluyen los impuestos sobre la renta y las ventas
al menudeo. .El impuesto estatal sobre la renta y el impuesto sobre ventas
parecen ser menos molestos, polticamente, que los impuestos locales sobre la
propiedad; adems, los impuestos estatales parecen ser menos vulnerables a
un receso econmico. Como resultado de ello, los funcionarios estatales pueden liberarse de muchas de las limitaciones sobre la poltica que parecen
originarse en el sector econmico y limitar la discrecin poltica de los funcionarios de los gobiernos locales. Entre los Estados, parece ser que las relaciones
entre la economa y la poltica son menos importantes en los estados de nivel
medio, cuyas condiciones econmicas son en su mayor parte similar y moderadamente. ricas. En esas condiciones, las peculiaridades en los insumos no
econmicos parecen ser las ms importantes para determinar los tipos de
polticas que se produzcan. En los extremos de pobreza, los gobiernos estatales
parecen estar limitados estrechamente por la pequea cantidad de recursos
(2) Comprense los datos sealados con City Expenditures in the United Stsies, de
Harvey E. Brazer (Nueva York: National Bureau of Econornc Research, 1959) con los
citados en Spending in the American Stetes, de Ira Sharkansky (Chicago: Rand McNalIy,
1968), Captulo 4.
28
ADMINISTRACIN PBLICA
disponibles. En el extremo superior del espectro econmico, los gobiernos estatales pueden considerar sencillo pagar por las demandas de sus residentes,
y tienden a satisfacerlas por medio de erogaciones, productos y servicios generosos {3). Los funcionarios del gobierno nacional no parecen tener obstculos por causa de limitaciones econmicas, debido en parte, a su poder fiscalizador de los recursos de las zonas ricas del pas y, en parte, a su capacidad
para obtener prstamos frente al dficit corriente en la balanza de imposicin
y gastos. En realidad, el gobierno nacional maneja numerosos programas para
controlar los niveles de empleo, intereses y salarios y, por ende, puede ser
tanto el patrn como el subordinado de la economa.
En la actualidad, la influencia de las condiciones econmicas sobre las
polticas de los gobiernos estatales y locales parece disminuir (4). Quienes
establecen las normas o las polticas tienen ahora ms oportunidades para
gastar a niveles situados por encima de las "normas" de sus condiciones econmicas. Parte de esta flexibilidad incrementada puede reflejarse en el aumento de la magnitud de las ayudas federales. Al transferir recursos de las
jurisdicciones "pudientes" a las "no pudientes", las concesiones federales de
ayuda contrarrestan algunas de las diferencias existentes entre los Estados;
asimismo, los gobiernos estatales y locales tienen, actualmente, una estructura
fiscal ms flexible. Con los impuestos estatales sobre los ingresos personales.
y los que pesan sobre las ventas al menudeo, que se utilizan ya en ms de
40 de los Estados (mentras que ninguno de ellos recaudaba esos impuestos
a comienzos del siglo) y con los numerosos gobiernos locales que utilizan tambin en la actualidad esa forma de imposicin, los establecedores de normas
pueden obtener una proporcin cada vez mayor de recursos en sus propjas jurisdicciones. Incluso los Estados ms pobres (por ejemplo, Missp. Carolina
del Sur, Arkansas y Vermont) tienen ciertos ncleos de riqueza que pueden
contribuir a sostener los servicios en sus condados ms pobres;
s tambin evidente que las condiciones econmicas ejercen menos limitaciones sobre ciertos tipos de polticas que sobre otros. La importancia poltica
de una norma es uno de los factores que pueden hacer disminuir la influencia
de la economa. Hasta el punto en el que los programas se convierten en tema de disputas importantes entre candidatos individuales y partidos polticos,
tales programas pueden provocar el empleo de cantidades considerablemente
mayores de recursos que las que se asocian normalmente al nivel de riqueza
de la jurisdiccin de que se trate. Los funcionarios "se esfuerzan todava
ms" bajo el impulso de las demandas pblicas. En condiciones diferentes
(3) [ohn G. Grumm, "Structural Determinants of Legislative Output", documento
presentado ante la Conferencia sobre la Medicin de las Normas en los Estados Norteamericanos, Inter-University Consortium for Poltical Research, Ano Arbor, Michigan, 1968.
(4) Alan K. Campbell y Seymour Sachs, Metropolitan American: Fiscal Patterns and
Governmental Systems (Nueva York: Free Press of Glencoe, 1967), p. 57.
001111
r
COMPARACIN EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
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ADMINISTRACIN PBLICA
, i
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ADMINISTRACIN PBLICA
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ADMINISTRACiN PBLICA
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ADMINISTRACIN PBLICA
COMP~RACIN
EN EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACiN PBLICA
, ,
37
pases y la existencia de fuerza laboral' preparada, incluso en los sectores mejor desarrollados, es inferior a las necesidades del pas. Los resultados tpicos
incluyen una gran dependencia de la burocracia y una elevada incidencia de
metas frustradas y de inquietud civil.
3. La sociedad sufre de inestabilidad poltica incipiente o real La inestabilidad puede significar una transicin de patrones desarrollados dentro de
los movimientos nativos y en contra de las potencias coloniales. En varios
pases, no slo hubo conflictos entre las fuerzas de stas y las nativas, sino
que se produjeron tambin luchas internas entre los lderes indgenas. En muchos casos, el "pas" fue una creacin artificial de la potencia colonial, que
combin simplemente, en una unidad administrativa, las tierras de grupos
tribales o tnicos distintos. Durante la campaa en pro de la independencia
o, quiz, poco despus de obtenerla, los conflictos entre esos grupos estallaron
en enfrentamientos violentos. Tambin las frustraciones asociadas a las metas
no alcanzadas de desarrollo contribuyen a la violencia. Muchas campaas
en pro de la independencia van unidas a promesas apresuradas, hechas por
nuevas ltes no obstante, sus limitados recursos econmicos y la escasa existencia de mano de obra calificada, hacen que dichas promesas no puedan
cumplirse, Las decepciones populares sirven de apoyo a otros lderes todava
ms nuevos, que se oponen a quienes dirigieron el curso de los acontecimientos desde el fin del colonialismo. .Los estmulos para la violencia' se encuentran
presentes cuando las frustraciones econmicas van ligadas a sentimientos de
discriminacin entre miembros de distintos grupos tribales, lingusticos o tnicos. En 40 de 84 pases en desarrollo que se incluyeron en un estudio, se
observaron golpes de Estado fructfero o intentos graves para derrocar al
gobierno (11).
4. I Existe un abismo entre las lites modernizadoras y las tradicionales.
Esto puede representar, en realidad, toda una serie de diferencias en los antecedentes sociales, las orientaciones hacia el cambio y los enlaces con la masa
de poblacin. Las ltes modernizadoras tienden a ser urbanas, orientadas hacia
Occidente, jvenes, bien educadas y partidarias del cambio social y poltico:
las lites tradicionales son normalmente rurales, estn orientadas hacia las
costumbres locales y la religin indgena, y son opuestas a los cambios, que
consideran como amenazas para esos valores. Las nuevas ltes pueden controlar las capacidades tecnolgicas. vitales para el desarrollo de la nacin;
pero las ms antiguas pueden disponer de una mayor fidelidad por parte del
pueblo, en las regiones rurales y en los barrios bajos urbanos. Los estilos y
las orientaciones diferentes de las dos ltes pueden generar conflictos graves
entre ellas y sus partidarios.
5. Existe un desequilibrio en el desarrollo de diversas caractersticas
N.
J.:
aE
38
ADMINISTRACIN PBLICA
39
40
ADMINISTRACIN PBLICA
41
, (
ras sugieren las diferencias que pueden hallarse entre ellas: autocrtcas-tradconales: lte burocrtica: competitivas y polirquicas: y movilizacin del
partido dominante (15).
Autocrtices-tredicioneles.
Este tipo es tradicional en su estilo de gobierno, con ltes polticas predominantes, extradas de familias con antecedentes monrquicos o aristocrticos.
Dichas lites polticas producen muy poco progreso econmico y ...-a dferencia de lo que sucede en otras sociedades subdesarrolladas-e- expresan poca
inclinacin hacia el desarrollo. Se basan en la burocracia militar y civil, para
proporcionar los cambios de poltica que les parecen convenientes e inhibir las
demandas consideradas como indeseables. Entre los pases que se encuentran
en esta categora figuran: Yemen, Arabia Saudta, A fganistn , Marruecos,
Irn, Camboya, Laos, Paraguay, Per, Etiopa y Libia.
La lite burocrtica.
En este tipo de sistema, las lites tradicionales han sido desplazadas del
poder efectivo: aunque pueden conservar cierta presencia (quiz en la forma
de una figura monrquica dirigente). La participacin poltica popular se encuentra severamente limitada. Los grupos dirigentes proclaman metas modernizadoras que no son adoptadas por el pblico en general. El poder poltico
se encuentra, en gran parte, en manos de la burocracia civil y militar. Los
oficiales militares son, habitualmente, ms prominentes y se encuentran en
posiciones de mayor poder, con frecuencia como resultado de haber dirigido
un golpe contra el rgimen anterior. Sin embargo, la burocracia militar depende de la civil para la ejecucin de proyectos no militares de desarrollo. Entre
los pases de esta categora aparecen Brmana, Guatemala, Indonesia, Irak,
Nicaragua, Paqustn, Paraguay, Corea del Sur, Sudn, Siria y Tailandia.
Competitivas y polirquicas.
Esta forma de sistema tiene estructuras polticas que se parecen a los
modelos de Europa Occidental y los Estados Unidos en lo que concierne a la
participacin popular, las elecciones libres, los partidos orientados hacia los
intereses, y la autoridad para el establecimiento de la poltica, concedida a las
instituciones del gobierno representativo. Sin embargo, se producen interrupciones ocasionales, debidas a intervenciones militares, as como tambin otros
intervalos en el gobierno representativo. Normalmente, tales interrupcones se
proclaman como temporales. La denominacin de polirquica denota la exs(15)
Heady, Copitulo 6.
42
ADMINISTRACIN PBLICA
tencia de varias lites polticas, cuya base de poder puede estar difundida
entre comerciantes urbanos, terratenientes, oficiales militares, lderes de sindicatos laborales, y profesionales. En estos casos, existe una mayor movilidad
social que en las sociedades ms tradicionales. Debido a la bsqueda del
..consenso" por los partidos polticos en competencia, los programas del gobierno hacen hincapi en normas "pragmticas" fciles de comprender, y ofrecen bengfcos a corto plazo en campos tales como la educacin, a beneficencia y la sanidad. En esta categora aparecen, entre otros los siguientes pases;
Filipinas, Malasa, Jamaica, Chile, Costa Rica, Israel, Lbano. Grecia, Ar~
gentina, Brasil. Ceiln, Nigeria y Turqua.
RESUMEN
Al concentrarnos en la administracin pblica interna de los Estados
Unidos, debe resultar ms fcil examinar profundamente estos temas. Esta
eleccin no tiene como fin desacreditar el campo emocionante y ce crecimiento
rpido de la administracin comparativa ni sugerir que el modelo norteamericano sea ms "natural" o digno de emulacin que los de otros pases. El
mtodo de sistemas fomenta las comparaciones en dicho campo. En todo este
43
libro. nos esforzamos en presentar los resultados de investigaciones comparativas. llevadas a cabo dentro de los Estados Unidos. Ello nos permite identificar ciertas diferencias en las estructuras y los procedimientos. entre las
dependencias de los gobiernos federal. estatales y locales. En algunos casos,
podemos determinar ciertas influencias de los medios ambientes social, econmico y poltico. que modelan las formas o los procedimientos administrativos. o ciertas influencias que las estructuras o los procedimientos administrativos ejercen sobre otras caractersticas de la poltica o la economa.
Hemos descubierto que las caractersticas del desarrollo econmico parecen ser importantes para varios aspectos del sistema administrativo. Hay un
conjunto cada vez mayor de publicaciones de ciencias polticas que muestran
la influencia del desarrollo econmico sobre los productos dentro de los Estados Unidos. Cuando se analizan los sistemas administrativos de todo el
mundo, es til establecer comparaciones entre los pases ms desarrollados y
los subdesarrollados. Hay disputas complejas -que no hemos tratado de resolver en este captulo- sobre la naturaleza del "desarrollo" y sobre el lugar
que ocupan los pases individuales en distintas medidas del desarrollo. En
este captulo hemos tratado de demostrar la gama de variacin entre las administraciones pblicas del mundo y la importancia del desarrollo como influencia que contribuye a dar forma a las variaciones.
Primera Parte
.) demallclal.
b)
1l
tlmclonariOl ele
ot.l"uramu 4e)
1J0b1enl0.
LOS SERVICIOS
P.AU EL HEDIO
.AJmIENTE
DlCLUYEN:
~
artlculos 7 servicios
para el pblico
7 funcionarios de
otros sectores
del gobierno.
UmO A LTM1Q1'1'ACI ON :
MEDIO .AJOIBliTE:
""I
representa la influencia llue tienen los productos sobre el mecho &mbiente, 4e modo que da forma a 10.
insumos posteriore
1
I
~
45
Captulo 3. los estudiantes. debern estar familiarizados con la posicion central de-las dependencias administrativas en este sistema y ser capaces de apreciar las exposiciones subsecuentes sobre otras caractersticas de las dependencias. los insumos que reciben y los servicios que proporcionan al medio
ambiente.
En el Captulo 4 nos ocupamos de estructuras de dependencias admnistratvas y de mecanismos de control que enlazan a las dependencias con
las ramas ejecutiva y legislativa. Si algn estudiante se encuentra inseguro
respecto a qu son las dependencias administrativas o cmo encajan en las
estructuras ms amplias del' gobierno, le aconsejamos que lea cuanto antes
el Captulo 4.
En el Captulo 5 se estudia a los mismos administradores. Lleva a cabo
una encuesta sobre los procedimientos empleados para seleccionar candidatos
para puestos en los que sea preciso tomar decisiones. en las dependencias admnstrativas y, a continuacin, investiga la naturaleza de las personas seleccionadas; o sea, sus antecedentes, personalidades y valores.
El personal de las unidades administrativas se enfrenta a los insumos procedentes de su medio ambiente Y- a los nsumos internos que existen en las dependencias. mediante la toma de decisiones. Como hicimos notar en el Captulo 1. los insumos son los estmulos procedentes del medio ambiente del sistema administrativo. que afectan a las decisiones de los administradores. mientras que los insumos internos son estmulos que se originan en las mismas
organizaciones administrativas., Los insumos incluyen puntos tales como las
demandas de los ciudadanos y de los miembros de las ramas ejecutiva, legislativa y judicial del gobierno. mientras que los insumos internos comprenden
las reglas formales de las dependencias administrativas. las relaciones informales entre los miembros de esas dependencias. y las normas personales y
profesionales que rigen los actos de cada administrador. Las decisiones son
elecciones hechas entre diversos cursos alternativos de accin y contribuyen a
dar forma a los resultados obtenidos en esas unidades. Nuestro inters se
enfoca en las decisiones tomadas en las unidades administrativas, que afectan
a las contribuciones hechas por esas dependencias a los fenmenos sociales.
econmicos y polticos de su medio ambiente, y que extraen de ste dichas
dependencias.
Obsrvese la eleccin cuidadosa de las palabras del prrafo anterior.
Las decisiones de los administradores "contribuyen a dar forma" a los servicios y "afectan" a las transacciones entre las dependencias administrativas
y su medio ambiente. Las decisiones mismas de los administradores no constituyen los nicos servicios de una dependencia. ni se bastan por s solas para
definir las transacciones entre las dependencias y su medio ambiente. Decir
que las decisiones son por s mismas los servicios, en el proceso de conversin,
47
a)
b)
e)
d)
e)
f)
El gran nmero y la variedad de los Insumes y los insumas internos complican la tarea de quienes estn encargados de tomar las decisiones en una
dependencia. No hay ningn procedimiento simple para la toma de decisiones
que incluya a todos los factores que puedan tomarse en consideracin. Con
el fin de detallar esta complejidad. vamos a describir primeramente un modelo completamente "racional" de toma de decisiones, que exige que los administradores "tomen todo en consideracin", A continuacin. dentfcaremos varias caractersticas que frustran este tipo de racionalismo. Finalmente.
indicaremos ciertos procedimientos de toma de decisiones que se han desarrolIado en varias unidades administrativas. Estos no satisfacen las normas del
modelo puramente racional; en realidad. resultan atractivos para los adm.,
nstradores, debido. en parte, a que les permiten pasar por alto ciertos Iactores, de tal modo que se simplifican las elecciones.
48
Identificar su problema;
Esclarecer sus metas y clasificarlas en orden de importancia:
Incluir todos los medios posibles -o las normas- para alcanzar
cada uno de esos objetivos:
Evaluar todos los costos y los beneficios que parezcan ser conse..
cuencias de cada una de las normas alternativas, y
\
Seleccionar un conjunto de metas y normas asociadas que produzcan
los mayores beneficios relativos, con el menor nmero posible de
desventajas relativas (2).
49
de cada un~\ Se trata de una tarea enorme. Presup~:me que una dependencia
administrativa disponga de grands recursos que pueda utilizar libremente para reunir datos con respecto al medio ambiente y las capacidades de la dependencia misma. Asimismo. presupone que el personal ser suficientemente poco
partidario -o contrario- de cualquier conjunto de metas o normas dadas y
que por ende, podr tomar sus decisiones. basndose en la informacin reunida
sistemticamente. lEste modelo racional de toma de decisiones parece nadecuado para la mayor parte de las dependencias pblicas. que se encuentran
bajo presin para producir normas con rapidez y que funcionan en medios
ambientes que les imponen compromisos. Las demandas polticas requieren
que ciertas metas y normas sean favorecidas en las deliberaciones de una
dependencia y que otros objetivos y otras polticas se eviten. t!ay cinco caractersticas principales de los sistemas administrativos pblicos que obstaculizan la realizacin de la toma racional de decisiones por el personal de las
unidades administrativas. Son las siguientes:
1.
2.
Los obstculos para reunir informes adecuados con respecto a la variedad de metas y normas "aceptables";
3.
4.
~ 5.
50
51
ambiguos como la de los problemas. En el caso de que un problema se considere como de educacin superior inadecuada, por ejemplo, deber resolverse
por medio de conjuntos y normas que prevean cambios en los mtodos de enseanza, el desarrollo de nuevos planes de estudios (v.q.: cursos de historia
negra). ms ayuda financiera para los estudiantes y mayor libertad en lo que
se refiere a los controles de la universidad, la "vuelta" de las universidades a
la preocupacin por la educacin liberal o el refinamiento mayor de la especializacin entre las instituciones de educacin superior? La definicin de metas involucra una 'especificacin de lo que har una organizacin para aliviar
un problema.t Cuando se define una meta; el personal de una dependencia y
los personajes activos de su medio ambiente (o sea, los legisladores, el jefe
del ejecutivo y los grupos de intereses) recibirn indicaciones relativas al
curso futuro de actividades de la dependencia. Debido a la gran variedad de
personas que rodean a una dependencia y que tienen cierto inters en sus
actividades, la eleccin de las metas no tiene probabilidades de ser aceptada
uniformemente. Se presentarn desacuerdos entre los miembros de la dependencia y las personas del exterior que se sientan afectadas por esta ltima.
Incluso antes de que la dependencia emprenda una accin (o sea, antes de
que escoja una poltica), es posiblLque tenga que enfrentarse a personas
activas que se oponen a sus metas (3
J1
52
Smon, Captulo V.
Anthony Downs, Inside Bureaucracy (Bastan: Lttle, Brown, 1967), p. 3.
53
indefinidamente la accin, con la esperanza de obtener una informacin completa o concluir su evaluacin. Llevan a cabo cierta actividad; mas tratan de
dejar abierta la posibilidad de alterar sus actos, en el caso de que adquieran
nuevos nformes.p l.a reunin de informacin y su evaluacin pueden suspen...
derse, cuando un programa llega normalmente a la etapa operativa. En este
punto, una dependencia toma sus propias decisiones relativas a la accin. Los
compromisos pueden ser cada vez ms firmes, a medida que las personas del
interior y el exterior de la organizacin se acostumbran a la prctica establecda: aunque la informacin nueva puede alterar los procedimientos. los establecdos pueden adquirir una fuerza vital propia, a medida que se incluyen en las esperanzas de los funcionarios y los dientes. Por supuesto, las diferentes dependencias suspenden las investigaciones activas en momentos distintos. Algunas
de ellas tienen ms recursos de personal que dedicar a la reunin de informes.
mientras que otras pueden tener mayor tolerancia para las cuestiones ambiguas
o no resueltas de poltica: y hay todava otras que pueden experimentar conflictos importantes. ya sean internos o con personas del exterior. que requieren
una investigacin prolongada para encontrar normas que les parezcan aceptables a todos los interesados (6).
La multiplicidad de personas que reunen informes al interior de una de
las unidades administrativas. puede presentar problemas para los encargados
de la toma de decisiones. Cada buscador de informes puede tener su propia
opinin de los problemas a que se enfrenta la organizacin (y t mismo) y
de las metas apropiadas para cada problema que perciba; estos ltimos. as
como las metas, contribuyen a afectar la informacin que reune. Puesto que
no se trata de una sola mentalidad que recopila informes, ninguna persona
puede, por si sola. efectuar la nica evaluacin racional de esa informacin;
esto, asimismo, restringe cualquier mtodo racional para resolver los problemas de la organizacin y fijar sus metas.
.-
54
f(
55
, :'
Dificultades estructurales dentro de las unidades administrativas y que lnoolueran sus relaciones con los legisladores y el jefe del ejecutivo.
Hay-varas dificultades estructurales que se oponen a la toma de decisiones
racionales en las dependencias administrativas. Son las siguientes: a) la necesidad que tenga el administrador de interactuar con los legisladores y con un
jefe del ejecutivo cuyas propias relaciones se ven afectadas por la separacin
de poderes, controles y equilibrios; b) los lmites sobre el control de los admlnistradores pblicos sobre sus subordinados; c) los procedimientos normales de
funcionamiento y el papeleo de las unidades administrativas, que son un obstculo para las innovaciones, y d) los conflictos entre los administradores que
estn en posiciones operativas y aqullos que ocupan puestos de autoridad. 1
Uno de los incentivos para que los administradores eviten tomar decsones bien definidas con respecto a las metas, es el temor de enajenarse a los
legisladores que tengan poder y al jefe del ejecutivo. La falta de anuncios con
respecto a las metas, y las dificultades para predecir los resultados de las normas, pueden producir un beneficio para el administrador. Los funcionarios electos pueden apoyar la poltica de un administrador, aun cuando estn dispuestos
a rechazar algunos de los resultados que sta pueda producir. Si los resultados
previstos continan siendo ambiguos, una poltica puede recibir el apoyo de
representantes y de un jefe del' ejecutivo cuyas metas a largo plazo tengan
probabilidades de alcanzarse, as como tambin de los que solamente pueden
esperar llegar a sus propios objetivos.
Los esfuerzos hechos para proteger los empleos por administradores in,
dividuales complican todava ms las tareas de los directores de las dependencias. Debido a tales caractersticas, estos ltimos no dirigen los clculos con
respecto a las metas y las normas que se requieren, por medio del modelo
racional. A diferencia de los administradores de empresas privadas, los directores de muchas dependencias pblicas no pueden disciplinar con facilidad a un subordinado que no acepte sus instrucciones. Los procedimientos de sanciones, en el servicio pblico, son largos y amenazan
con socavar la moral interna de una dependencia, cuando se invocan en
contra de uno de los empleados. Muchos administradores consideran que
les cuesta ms preocupaciones el tratar de iniciar los trmites de despido
que lo que conseguirn en aumento de la eficiencia. A veces, un subordinado
56
se decide a seguir sus propias inclinaciones normativas; as, puede ser que
el problema no se deba a incompetencia, sino a independencia. Ese tipo de
empleado puede esforzarse en que un legislador apoye su posicin o puede
buscar el respaldo pblico de los medios de comunicacin social o de un grupo
de intereses (vanse las pginas 196~201 ).~ Por su parte, un legislador puede
respaldar a un administrador errtico, con la intencin de crearle dificultades
al director de una dependencia o a un gerente general que es miembro del
partido poltico adverso.. Debido a la publicidad involucrada, as como tambin
a la dificultad de las dlqencas necesarias para despedir a un empleado que
tenga la proteccin del servicio pblico, un superior puede no estar en condiciones de despedir a un subordinado desmandado o ni siquiera para transferirlo a un puesto donde no pueda ocasionar perjuicios (8) .
..Dentro de las unidades administrativas, ciertos procedimientos tienen una
fuerza vital que les es propia y pueden oponerse a los cambios normativos que,
en otra forma, pudieran parecer indicados al evaluar los problemas, las metas
y las normas. Se trata de procedimientos ordinarios de funcionamiento, que
pueden ser establecidos por la legislacin o ser, simplemente, prcticas habtuales de los administradores. A menudo. tienen como fin el evitar que se tomen decisiones demasiado apresuradas, o impedir que los funcionarios pblicos
comentan peculado. En general, se considera que esos procedimientos son esenciales; no obstante, limitan frecuentemente la flexibilidad con que una dependencia puede hacer frente a su medio ambiente. En este ltimo caso, pierden
su connotacin de "salvaguardas" yse convierten en "papeleo",
Otro problema estructural en algunas unidades administrativas es el conflicto que se produce entre los especialistas que son fieles a ciertas normas de
su propia profesin y las personas que ejercen una autoridad admnistratva (9). Puede haber falta de comunicacin, cooperacin y coordinacin entre
individuos con.dferentes preparacin, experiencias de trabajo y responsabldades, dentro de la organizacin. El especialista se siente estimulado, por su preparacn y sus experiencias, a fomentar los intereses de su propio programa; habitualmente, busca no slo recursos suficientes para el desarrollo del mismo,
sino tambin autonoma para tomar decisiones. Los especialistas pueden resistir las presiones de un director de dependencia que desee que las actvdades se conformen a las necesidades de la organizacin ms amplia. Estos problemas pueden ser particularmente agudos durante perodos de escasos recursos, cuando el director de una dependencia debe persuadir a varios especialistas a que respeten las necesidades de la organizacin. Puesto que hay
muchos directores de dependencias que proceden ellos mismos de las filas de
(8) Louis C. Gawthrop, Bureeuceeiic Beheoior in the Exeeutive Brench: An Analgsis
Organzational Change (Nueva York: free Press of Glencoe, 1969).
(9) Vctor A. Thompson, Modem Organization: A General Theorg (Nueva York:
Knopf, 1964). sobre todo el Captulo 5.
aE
57
"
los especialistas (vase la pgina 138), los conflictos entre stos y la autoridad central pueden tener un carcter tanto personal como de organizacin.
El director de una dependencia puede experimentar un conflicto de trabajo.
en su fuero interno, al pasar de un puesto de especialista a la posicin de autoridad central. Debe ajustar las demandas de un programa especfico, en
contra de las necesidades de la organizacin como un todo.
Otro factor que impide la toma de decisiones racionales en las dependencias administrativas es el comportamiento de ciertos individuos que impiden
que se produzca el tipo de comunicacin que se requiere para las decisiones
racionales. En las secciones anteriores documentamos cierto nmero de patrones de comportamiento que no son racionales de acuerdo con nuestro modelo;
sin embargo, aqu. hacemos hincapi no slo en el comportamiento que simplemente no es racional de acuerdo con las normas estrictas de ese modelo,
sino que nos ocupamos tambin de los individuos cuyo comportamiento es
"irrazonable", debido a que impide las comunicaciones cooperativas entre
los miembros de una organizacin. En efecto, este tipo de comportamiento
no deja que las organizaciones hagan los ajustes apropiados ni que se tomen
decisiones que respondan por lo menos a algunas de las normas del modelo
racional.
Como otros factores que afectan a la toma de decisiones, el comportamiento inadecuado que mencionamos en este punto, no se distribuye igualmente entre todas las unidades administrativas. Indudablemente, habr ciertas dependencias completamente libres de ese tipo de conducta, mientras que otras
tienen ms de lo que debera corresponderles. Si algunas de esas acciones
inapropiadas se producen en lugares elevados dentro de una organizacin, ser
ms probable que haya tambin otros individuos que muestren tales caractersticas. Los actos mismos pueden reflejar las tensiones dentro de las organizaciones administrativas; y la tensin generada por ciertas desviaciones
puede producir todava mayores tensiones. Estas ltimas incluyen: la inseguridad personal de miembros de la organizacin; su incapacidad para aceptar
(ya sea como superiores o como subordinados) la posicin y el poder que
corresponden a las posiciones jerrquicas; y el abismo entre la autoridad inherente a un puesto formal y los conocimientos que puede tener la persona que
ocupa ese puesto con respecto a sus responsabilidades. Hay cierta cantidad
de comportamiento desviado que se deriva, realmente, del comportamiento
normal en la organizacin; pero se trata de una manifestacin extrema de las
actividades normales. A ese comportamiento inadecuado se le denomina "buroptico". para indicar su relacin -llevada hasta extremos patolgicos- con
58
el comportamiento "normal" en una burocracia (lO).' El comportamiento buroptico incluye: esfuerzos excesivos por parte de personas en posiciones de
direccin para mantener la reserva con sus subordinados: fidelidad ritual a
procedimientos formales: insistencia excesiva sobre los derechos de la posi..
cin propia dentro de la organizacin: insensibilidad a las necesidades de su";
bordinados o clientes: resistencia a los conflictos dentro de la organizacin
y resistencia a los cambos.j'Certa proporcin de cada comportamiento puede
corresponder a los requerimientos normales de las organizaciones administra..
tivas: la necesidad de tener. personas que ocupen puestos de autoridad: el
uso de procedimientos ordinarios para tomar ciertos tipos de decisiones y la
estabilidad de dichos procedimientos. as como tambin la necesidad de tomar
ciertas decisiones con respecto a subordinados o clientes, que vayan en contra
de los sentimientos producidos por las relaciones personales. Sin embargo, las
variantes patolgicas de esas actividades impiden que se produzcan las comu..
nicaciones adecuadas dentro de las organizaciones. Esos rasgos patolgicos
crean desconfianza entre los miembros de la organizacin y entre sta y sus
clientes. Representan una amenaza para el tipo de relacin necesario para una
discusin razonable de las metas y para la consideracin de normas distintas y
alternativas; en esa forma, impiden llegar a una definicin explcita de las
metas y efectuar la evaluacin de cada norma posible, como lo exige el mode..
10 nacional.
59
, :
140-41.
60
61
diversos participantes puede '~poyar un conjunto concreto de normas, sin dscutir con los dems respecto a las metas a largo plazo que pueden -o noalcanzarse mediante esos procedimientos. La aplicacin de una norma puede
seguir adelante, a pesar de las disensiones que puedan hallarse latentes en la
norma misma.
Downs, p. 173.
Cyert y March, p. 36-38.
62
La existencia de conflictos personales entre los miembros de una dependencia no significa que sta est a punto de desintegrarse. ni siquiera que
los individuos se sentirn desgraciados por las desavenencias. Hay varios
mecanismos que pueden proteger tanto a la organizacin como a sus miembros contra los resultados de los conflictos. N o se trata de los mecansmos representados en el modelo racional de toma de decisiones; por el contrario. permiten que la organizacin tome ciertas decisiones sobre metas .y
normas y que sigan adelante sus actividades. a pesar de los conflictos que
impiden que los lderes de la dependencia tomen decisiones integradas y
racionales para toda la organizacin.
Los mecanismos que protegen a las organizaciones administrativas de. las
peores consecuencias de los conflictos internos incluyen: la seleccin de
metas muy ambiciosas o no alcanzables; el empleo de recursos de suavzamento para "comprar" a los miembros que puedan sentirse descontentos por las
metas o las normas seleccionadas. y la aceptacin de precedentes (o sea. selecciones de metas o normas hechas en el pasado) para reducir los conflictos
a los que es preciso enfrentarse en el presente.
La seleccin de metas ambiguas o no alcanzables impide que se produzcan conflictos, al conseguir el acuerdo con respecto a un compromiso que no
obligue a los participantes a estar en favor -o en contra- de cualquier actividad que parezca amenazadora para sus propias metas. El conflicto puede
presentarse cuando se seleccionen metas parciales 0 normas reales; sin embar(14)
Downs, p. 190.
63
65
-r
66
67
! 18} Este anlisis se basa en las obras de Charles E. Lndblom, sobre todo las citadas
en las Notas 2 y 17, Y en "Decson-Maknq in Taxation and Expendture", en National
Bureau of Economic Research, Pub/ic Finances: Needs, Sources and Utilization (Prfnceton.
N. J.: Prnceton University Press, 1961), p. 295-336.
68
Rutinas.
69
Incremento en el presupuesto.
La incrementacin es una rutina observable en muchos tipos de tomas de
decisiones del gobierno; pero, sobre todo, en el proceso presupuestario. Los
encargados de establecer presupuestos que siguen mtodos de ncrementacn,
no toman en consideracin todas las alternativas a que se enfrentan y no
formulan sus decisiones basndose en informacin pertinente. Los partidarios
de la ncrementacn no se ocupan de grandes metas sociales; sus preocupaciones principales son las asignaciones inmediatas a ciertas dependencias especficas, en lugar de tomar en cuenta los beneficios a largo plazo para la
sociedad. En general. aceptan la legitimidad de los programas establecidos y
se muestran de acuerdo en seguir con el nivel anterior de erogaciones. Limitan
sus esfuerzos a tomar en consideracin slo los incrementos de cambio pro-puestos para el nuevo presupuesto y al anlisis de la estrecha gama de metas
incluidas en las desviaciones de las actividades establecidas. Sus esperanzas
tienden a ser pragmticas y a corto plazo.
En formas ms clara que otras reglas para la toma de decisiones, la preparacin de presupuestos que permitan aumentos revela su funcin como
fuerza conservadora en las dependencias administrativas. Los encargados de
establecer los presupuestos no consideran ningn criterio simple tan importante como sus propias decisiones del pasado reciente. Aceptan los niveles
establecidos de erogaciones y enfocan sus investigaciones (y sus reducciones
de presupuestos) en los incrementos de cambio que se solicitan.
La facultad de preparar presupuestos que permitan aumentos resulta
evidente en las relaciones estadsticas entre los niveles presentes y los
anteriores de erogaciones de los gobiernos estatales. Cuando los gastos presentes y del pasado tienen slo una separacin de tres aos (lo cual representa, en la mayora de los casos, las erogaciones de dos periodos presupuestarios
consecutivos), la correspondencia es virtualmente perfecta. Aunque los gobiernos estatales incrementaron sus gastos durante 1963-65. permanecieron esencialmente en las mismas posiciones. en relacin unos con otros. El poder de
las erogaciones pasadas es muy fuerte en las consideraciones presupuestarias
e impide que los normadores acepten innovaciones importantes. Al aumentar
70
las diferencias entre los gastos presentes y los anteriores. disminuye la correspondencia entre los renglones de erogaciones. Hay una oportunidad cada
vez mayor para que entren al proceso presupuestario factores que sean remotos a la situacin del ao anterior. No obstante. incluso cuando aumenta
el tiempo entre el ao corriente y otro anterior, las erogaciones del pasado
siguen siendo el ncleo en torno al que se desarrollan los gastos posteriores.
Los estados de gastos elevados y bajos. en 1965, tienden a ocupar las mismas
posiciones relativas que en 19031 A pesar de varias guerras importantes, los
cambios de poblacin y las transformaciones en la economa. sigue habiendo
cierta similitud en los renglones de erogaciones de la mayora de los Estados.
entre la poca actual y aqulla.
Hay ciertas pruebas de que el presupuesto incremental hace pesar ms
limitaciones sobre los gobiernos estatales y locales que sobre cualquier otra
unidad gubernamental. Al nivel federal, los incrementalistas parecen dspuestos a examinar los cambios en las erogaciones y los servicios prestados. que
requiere cada dependencia (19). Sin embargo. en los gobiernos estatales v
locales estudiados ms profundamente, la concentracin en los incrementos de
dlares es ms estrecha de lo que debiera. En su estudio sobre los procesos
puesupuestarios en Illnois, Thomas J. Anton descubre que los encargados de
tomar decisiones al respecto se basan en un conjunto de reglas simples para
examinar -y recortar- el total de los presupuestos. sin preocuparse gran cosa
por su efecto sobre los programas (20). A menudo, los administradores deben
ampliar ciertos servicios. haciendo pasar fondos de unos renglones a otros, den,
tro de presupuestos que revelan cambios generales mnimos.
Los descubrimientos de John P. Crecine sobre la confeccin de los presupuestos en Detrot, Cleveland y Pittsburgh, ilustran como pueden distribuir
los encargados de la preparacin del presupuesto incremental los aumentos
anuales de ingresos, sin preocuparse por los valores de los programas (21).
Cuando los responsables de los presupuestos esperan un excedente de nqresos, lo distribuyen entre la mayor parte de las dependencias, de acuerdo con
prioridades fijas que no guardan ninguna relacin con los programas. A los
salarios se les da la preferencia, seguidos por los equipos y, el resto, va al
mantenimiento. Cuando las previsiones indican la necesidad de reducir los
presupuestos por debajo de los niveles presentes. se emplea una prioridad
contraria. Las disminuciones se hacen primeramente en el mantenimiento, lue(19) Aaron Wildavsky, The Politics ol the Budgetary Procese (Boston: Lttle, Brown,
1964). Captulo 3. El anlisis de las rutinas se basa en la obra The Routines oE Poltcs, de
Ira Sharkansky (Nueva York: Van Nostrand-Renhold, 1970).
(20) Thomas J. Antn, The Polities oE State Expenditure in Illinois (Urbana: Llnversity of Illinois Press, 1966).
(21) [ohn P. Crecne, "A Computer Simulation Model Of Municipal Resource ABocaton", documento presentado en la Reunin de la Conferencia de Ciencias Polticas del Medio Oeste. Abril de 1966.
.
71
go en el equipo y, finalmente, en los salarios. Los puntos que hacen esperar una
mayor atraccin poltica -sin tener en cuenta los proqramas-. reciben el
mejor tratamiento (en el Captulo 8, pginas 242-257), se presenta un anlisis ms completo de los mtodos incrementales de establecimento de los pre..
supuestos y de sus influencias sobre las erogaciones de las dependencias administrativas) .
Consultas regionales.
El presupuesto incremental es una rutina que gua a los funcionarios y
los hace tomar las indicaciones para sus decisiones de dentro de su propia
jurisdiccin. La rutina de las consultas regionales dirige a los administradores
de los gobiernos estatales y locales, cuando buscan bases para sus decisiones
fuera de sus propias zonas. Cuando los administradores buscan fuera de sus
regiones un modelo de poltica que puedan copiar para sus propias jurisdicciones, no investigan todos los modelos posibles del pas. como lo sugiere el
modelo racional. En lugar de ello, llevan a cabo su bsqueda dentro de su
misma zona geogrfica o, todava ms tpicamente, en la jurisdiccin que
colinda directamente con la suya.
Muchos administradores estn convencidos de que las jurisdicciones vecinas tienen problemas similares a los suyos (22). Puesto que los gobiernos
vecinos sirven a poblaciones similares, es probable que la gente tenga necesidades semejantes de servicios pblicos y que presenten demandas parecidas
a las dependencias gubernamentales. Las economas de los gobiernos vecinos
son generalmente las mismas y presentan a las dependencias del gobierno un
conjunto comparable de recursos y necesidades. Igualmente, puede ser que,
en esas jurisdicciones vecinas, el medio ambiente poltico sea tambin el mismo. Es probable que los polticos apoyen niveles similares de servicios y puede
haber relaciones semejantes entre los administradores, el poder ejecutivo y
la legislatura. Se dice que los estados del Sur son el arquetipo de las regiones
de los Estados Unidos. Comparten ciertas caractersticas geogrficas que han
afectado sus polticas, mediante el sndrome del esclavo de las plantaciones
algodoneras; asimismo, comparten experiencias polticas de heterogeneidad
racial, la Guerra Civil. la Reconstruccin y las limitaciones en la participacin y la competicin polticas. Muchos servicios gubernamentales del Sur
son distintivos; pero el Sur no es la nica regin caracterstica. Hay otros
Estados, sobre todo en las zonas de los Grandes Lagos y las Montaas Rocosas, que comparten rasgos que parecen reflejar caractersticas comunes de
poblacin, geografa, historia, economa y poltica (vanse las pginas 241-257).
(22)
1969).
72
"
, i
73
la movilidad del personal profesional y tcnico de las escuelas o empleos anteriores en el gobierno de un estado a trabajos nuevos en otro; no obstante.
los patrones regionales en las normas no han sucumbido a esas influencias.
Hay patrones regionales distintos en las erogaciones y los niveles de servicios,
en los campos de la educacin. las carreteras y la beneficencia, en la naturaleza de los sistemas estatales y locales de ingresos y en el uso de ayudas
federales y estatales (vanse las pginas 291-294). La existencia de esas similitudes regionales en las normas es la indicaci6n simple ms importante de
la rutina de las consultas regionales.
La comparacin de las erogaciones con los servicios.
74
75
parte, no se sabe con suficiente seguridad cules de los bienes adquiribles servirn para el trabajo que se desea, y tampoco se conoce hasta qu punto lo
harn.
Uno de los factores que contribuye a que la rutina de la relacin entre
las erogaciones y los servicios resulte atractiva para los administradores. es
su popularidad entre quienes observan y analizan la poltica pblica. A menudo, los periodistas clasifican a los gobiernos estatales y locales, de acuerdo
con una escala financiera fcil de establecer. Los puntos favoritos de cornparacin son los gastos totales. las erogaciones por cliente o los salarios medios.
Hay muchos cientficos sociales acadmicos, con slidas reputaciones como
eruditos. asesores y ejecutivos del gobierno, que conceden tambin una gran
importancia a la rutina de comparacin de las erogaciones con los servicios.
En gran parte de la literatura especializada que se ocupa del anlisis de los
gastos del gobierno en los Estados Unidos. podemos hallar la suposicin de
que los gastos proporcionan el principal estmulo para los servicios pblicos (23). La mayora de los autores que dan por sentada la correspondencia
entre las erogaciones y el servicio, no se molestan en poner a prueba sus creencias. En ciertas ocasiones, incluso pasan por alto los datos contrarios que se
encuentran en sus propios escritorios (24).
p.34.
(24) Por ejemplo, en el libro de Burkhead, el autor no se preocupa de la falta de relaciones estadsticas sqnfcativas entre cuatro valores de erogaciones en la educacin e indicadores probables del servicio, como el salaro de los maestros principiantes, el valor
asegurable de las propiedades escolares y el nmero de empleados de tempo completo en
servcios auxiliares tales como la asesora y la sanidad de los estudiantes. Si se desea una
prueba de la rutina de relacin entre las erogaciones y los servicios, vase "Governrnent
Expenditures and Public Services in the American States", de Ira Sharkansky, American
Political Science Revtet, 61 (diciembre de 1967), 1066-78.
76
Wildavsky, p. l02ff.
Wildavsky, p. 109ff.
77
78
79
se encuentra libre de las limitaciones que pesan sobre las adiciones a la base
de erogaciones de un Estado. Por supuesto. las concesiones federales requieren. habitualmente. la reunin de fondos estatales "correspondientes"; pero
esto puede justificarse por la cantidad de dinero federal que "procura" (vanse las pginas 265-272). Asimismo. muchos programas federales permiten
que las dependencias beneficiarias correspondan a la concesin con una contribucin "en especies". que puede ser de tierras. de espacio en oficinas. de
tiempo de los empleados o de algn otro concepto que no represente una salida visible de fondos estatales o locales.
80
el presupuesto de programas. Este mtodo trata de hacer que el establecmiento de los presupuestos sea ms racional, al aclarar la eleccin de los medios usados para alcanzar las metas de la dependencia de que se trate. Sus
etapas de decisin son:
1.
2.
3.
4.
5.
Supuestamente. el mtodo PPB sirve como gua para quienes desean ut,i...
2.
3.
81
los electores, la merma de estima y eficiencia con otros Iunconarios, y la baja subsiguiente de la capacidad propia para obtener programas que no sean los que se encuentran corrientemente bajo consideracin, y
Los costos de la redistribucin indeseable del poder, es decir.
las desventajas debidas al aumento del poder de individuos, organizaciones o grupos sociales que pueden convertirse en antagonistas (29 ) .
82
RESUMEN
La variedad de las caractersticas, tanto de las dependencias administrativas como las procedentes del medio ambiente, junto con los cambios que se
producen continuamente en aqullas, complican las tareas administrativas.
En primer lugar, esa gran variedad hace que no sean prcticas las prescripciones del modelo racional de toma de decisiones.
Si un administrador tuviera que seguir las normas del modelo racional:
incluira y analizara todas las metas que parecieran pertinentes para los problemas percibidos y, a continuacin, debera hacer 10 mismo con todos y cada
uno de los medios que parecieran apropiados para alcanzar las metas potenciales. Basndose en todos los informes pertinentes sobre las ventajas y desventajas probables asociadas a cada conjunto de metas y normas, escogera, a
continuacin, la mejor combinacin de metas y medios para alcanzarlas, convirtindola en el programa de su unidad.
El modelo racional es muy respetado por los individuos y los grupos que
comentan las actividades del gobierno. Representa un estndar de "reflexin
correcta", que exige que los funcionarios tomen en consideracin todos los
puntos y que adopten decisiones claras que, posteriormente, puedan servir
como guas para los actos de sus subordinados. Los resultados prometen ser
normas integradas, que se complementen, en lugar de que creen conflictos
entre ellas. Sin embargo, los administradores que aceptaran las prescripciones
del modelo racional encontraran su camino lleno de obstculos, representados por numerosas limitaciones, que no son extraas en la poltica estadoun(30) Ralph Huitt, "PoliticaI Feasibility", en Political Sclence and Public Policg. de
Austin Ranney, comp. (Chicago: Markham, 1968), p. 163-67.
83
86
,.
87
legal y los presupuestos (de las dependencias administrativas, as como tambin mediante su deseo de influir en las decisiones especficas relativas a
ciertos programas. Las legislaturas no se contentan con promulgar normas
generales y dejar que el jefe del ejecutivo y sus subordinados administren sus
departamentos de acuerdo con ellas. La historia de la interaccin adsnnistratva entre la rama legislativa y la ejecutiva, proporciona ejemplos de nnumerabies dispositivos utilizados por la legislatura para retener un control detallado de los aspectos de la administracin de un programa que le interesan. Estos dispositivos incluyen: recomendaciones especficas en Informes de comits.
que se espera que sigan los administradores; cuestionarios minuciosos durante las audiencias de presupuestos anuales, sobre el detalle de la administracin de un programa; investigaciones especiales sobre el funcionamiento de
las instalaciones sobre el terreno de la dependencia, y enmiendas a los esta..
tutos, destinadas a prohibir ciertas prcticas que los legisladores consideran
desagradables. Al nivel federal, el Congreso ha establecido. bajo sus propios
auspicios, la Oficina de Contabilidad General (General Accounting Office) ,
con el fin de supervisar los gastos de las dependencias administrativas. Esta
institucin, lo suficientemente grande como para emplear a cerca de 4,500
personas y gastar 54 millones de dlares en 1968, es un brazo de estado mayor de la rama de la legislatura, y tiene facultades para poner en tela de juicio y jesautorizar ciertos renglones individuales de las erogaciones de las
dependencias.
Otro factor que califica al modelo de la jerarqua en las organizaciones
administrativas es la poca inclinacin que tienen ciertos jefes ejecutivos para
actuar de una manera jerrquica. El presidente Franklin Roosevelt pas por
alto, con frecuencia, las sutilezas de la etiqueta jerrquica. Trat directamente
con jefes de oficinas, sin pasar por sus jefes de departamentos. y gener. a
propsito, conflictos dentro de la administracin. con el fin de que el ruido de
las batallas lo mantuviera informado de los asuntos que debatan sus subordnados. Garantizaba la aparicin de conflictos. designando a antagonistas
probables para ocupar puestos en los que tenan que tratarse ntimamente.
Asimismo, dividi 10 que parecan ser empleos simples en cargos mltiples,
con el fin de que en su funcionamiento, contendieran entre s diferentes funcionarios. Otro dispositivo que utiliz para infiltrarse en la jerarqua. fue la
libre movilidad de los asistentes del personal. Harry Hopkins ocup varios
puestos formales en la Administracin Roosevelt; pero sus designaciones ms
importantes fueron las ad hoc, que permitieron al presidente tener un contacto
ms directo con las decisiones importantes que l hubiera podido tener en el
caso de que dependiera de la jerarqua tradicional (1). Un colega ms reciente de Harry Hopkins fue Robert F. Kennedy. De acuerdo con su cargo
(J ) Vase Roosevelt and H opkins (Nueva York: Grosset and DunIap, 1(48). de Robert E. Sherwood.
88
Responsabilidad poltica.
La responsabilidad poltica de la administracin pblica es un prncplo
general que ha llegado a incluir varios fundamentos y se ha aplicado en formas radicalmente diferente. En realidad, existen controversias tan fuertes
entre los partidarios de distintas formas de "contabilidad" que pueden considerarse claramente como mtodos antagnicos de organizacin administrativa. Una de esas proposiciones -que podra denominarse "tradicional" en
89
90
91
dad para supervisar y controlar las actividades del gobierno, sino que, adems, hara que ciertas personas irresponsables y poco preparadas estuvieron
a cargo de los recursos pblicos. Predijeron que se malgastaran sumas enormes para respaldar a nuevas "organizaciones polticas", que los supervisores
no preparados desperdiciaran recursos en programas mal concebidos y administrados, y que grupos de nuevos revolucionarios obtendra el control de
esos programas y los utilizaran para oponerse a las normas establecidas. Por
otra parte. los defensores de la participacin ciudadana, alegaron que los
programas existentes de beneficencia, sanidad y educacin haban sido mal
concebidos para ayudar a las personas que ms lo necesitaban y que quienes
reciban los beneficios eran los ms calificados para formular normas con el
fin de obtener ventajas propias.
El reciente clamor poltico con respecto a la participacin ciudadana en
los sistemas administrativos sugiere que se trata. en efecto, de una forma revolucionaria de estructura; pero no es esa la realidad. Hay varios programas
antiguos y respetables del gobierno, que incluyen disposiciones que permiten
el control por parte de los clientes. Por ejemplo, los programas estatales para
la expedicin de licencias y la regulacin de las profesiones y los oficios ncluyen, normalmente, a miembros del grupo sujeto a la reglamentacin. en
las juntas de establecimiento de normas. Por 10 comn, una junta de mdicos
supervisa la reglamentacin de la profesin mdica, y hay juntas de peluque..
ros, plomeros o electricistas que supervisan la reglamentacin de sus oficios.
Varios de los programas agricolas federales. establecidos en la dcada de
1930. incluan a juntas de campesinos, que tomaban las decisiones cruciales
con respecto a las operaciones locales. Por ejemplo. los Country Committees
for Agricultural Stabilization and Conservation (Comits de Condado para
la Estabilizacin y la Conservacin Agricolas) respalda las solicitudes de los
campesinos para obtener asignaciones de tierras en los diferentes cultivos de
la regin y las actividades de conservacin que gozan de la ayuda federal (4).
Separacin de poderes: Controles y balances.
Una segunda raz intelectual de la estructura administrativa es que man.,
tiene una separacin de poderes, as como verificaciones y balances. Los forjadores de la Constitucin de los Estados Unidos aplicaron este modo de orqanzacn y lo establecieron como tradicin que deban seguir todos los
organizadores de gobiernos estatales y locales. En el' gobierno federal. la separacin de poderes toma la forma de una legislatura de dos cmaras, un jefe
del ejecutivo elegido por separado, un cuerpo judcal independiente y una
divisin posterior de poderes entre Jos gobiernos federal y estatales. Junto con
-#
(4) Douglas H. Sto Angelo. "Formal and Routine Local Control of National Programs", Southwutern Social Science Quarteg, 47 (marzo de 1966). 416-27.
92
93
encima del veto del ejecutivo) nuevos programas o para efectuar cambios en
los ya existentes (5); y los acuerdos informales -en los que los administradores buscan la aprobacin de fas legisladores importantes. para ciertos tipos
de decisiones. En tercer lugar. cada unidad administrativa puede estar sujeta
a las demandas de otros superiores competidores. Un comit de la Cmara
Alta o la Baja de la legislatura y el jefe del ejecutivo. pueden enviar al administrador indicaciones contrarias. Aunque hay veces en que esto puede beneficiar a este ltimo -al proporcionarle la excusa de las indicaciones conflictivas. para justificar su falta de obediencia a alguna de ellas-, el conflicto
entre los superiores plantea tambin problemas a los administradores. Cada
superior potencial puede tener su portavoz dentro de una dependencia. y la
unidad puede verse afectada por conflictos internos relativos a la eleccin de
los superiores. Las lealtades mltiples dentro de un departamento pueden
trastornar el control ejercido por su director sobre su propia dependencia y.
al mismo tiempo, inhibir el control ejercido claramente, ya sea por el jefe del
ejecutivo o por la legislatura.
Pericia profesional.
Otra de las races de la estructura administrativa es la que trata de que
la competencia profesional y tcnica elevada obtenga puestos en cada dependencia. Esta raz tiene diversas manifestaciones. algunas de las cuales han
generado conflictos graves con los partidarios de formas diferentes de organizacin. Una manifestacin muy importante es la del movimiento de servcios pblicos. Varias organizaciones de reforma han tratado de proteger a
los empleados federales, estatales y locales contra el patrocinio. el sistema de
despojos o el control poltico. El xito ms significativo de cuantos se obtuvieron fue la Ley Pendleton, promulgada por el Congreso en 1883 y enmendada, desde entonces. en numerosas ocasiones. Ms del 90 por ciento de los
puestos de la administracin federal se cubren actualmente por medio de
disposiciones de mritos, as como sucede tambin con un nmero cada vez
mayor de los cargos en los gobiernos estatales y locales. Sin embargo, este
no ha -sdo un proceso sencillo. ya que cada ampliacin importante ha retirada designaciones de patrocinio del control de las ramas legislativas y ejecutiva.
El empleo basado en los mritos es slo una parte de la preocupacin ms
amplia por la competencia tcnica. Los programas de mritos eliminan simplemente los criterios de partdarismo de las decisiones personales: no han tenido
participacin -excepto en ciertos casos muy recientes- en el desarrollo de
programas de reclutamiento, seleccin y preparacin. para elevar el nivel de
competencia tcnica en las dependencias administrativas. Estos ltimos mov(5)
94
Administracin jerrquica.
Aunque con frecuencia se viola la jerarqua administrativa. debido a
otros "principios" o a las exigencias de demandas especiales, tiene, no obstante, su propia justificacin intelectual. Goza del apoyo de una teora administrativa que corresponde estrechamente con ciertos "principios" de admnstracn de las grandes empresas privadas. Sus partidarios describen su accin como conducente "al mejor modo" de organizacin del personal administrativo, con el fin de mantener el control sobre los subordinados y hacer
aumentar al mximo la eficiencia de su rendimiento. Este cmulo de teoras
es responsable de las bases jerrquicas evidentes en las grfica~ de organizacin en la mayora de los gobiernos y de las empresas privadas de negocios
en los Estados Unidos. Sus principios son:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
95
96
poderes correspondientes a los de un legislador o ejecutivo elegido. La jerarqua no se encuentra ya en boga entre los tericos de organizacin que
se ocupan del sector privado] Entre los defectos ms sobresalientes de una jerarqua. tanto en las organizaciones privadas como en las pblicas. tenemos: el
hecho de no tomar en cuenta las motivaciones complejas de los empleados:
el conflicto entre unidades administrativas; y la incapacidad de los ejecutivos
para dominar todos los informes necesarios para controlar a sus subordinados.
Para que una jerarqua opere de acuerdo con un plan. los subordinados debern aceptar la definicin. hecha por sus superiores. de las metas de la organizacin: sin embargo. hay empleados que comienzan a desempear sus tareas con una gran variedad de intereses personales y profesionales (8). En
esas condiciones. el conseguir su lealtad para una meta comn es algo sumamente difcil. En efecto. con frecuencia resulta complejo definir la meta comn. debido a que los mismos directores de departamentos pueden no estar
de acuerdo con sus propios superiores en cuanto a las tareas o funciones
apropiadas de sus organizaciones (vanse las pginas 53-55). El conflicto
dentro de una jerarqua puede reflejar el conocimiento imperfecto que tenga
el jefe del ejecutivo sobre el director de un departamento al designarlo para
su cargo; la necesidad del director de un departamento de llegar a una transaccin entre sus propios deseos y los de sus subordinados; o la naturaleza
diversa de los intereses propios de los directores de los departamentos y sus
disposiciones para aceptar algunas de las metas del departamento. Aunque la
teora de la jerarqua administrativa prescribe una adhesin estricta a las decisiones de un superior. esto es algo muy difcil de obtener. El resultado de
metas distintas. niveles diferentes de motivacin y lealtades variadas. es con
frecuencia la incapacidad de una organizacin para definir claramente sus
metas. Puede resultar ms simple "salir del paso". apoyndose en la fuerza
de acuerdos tomados sobre programas especficos. sin enfrentarse al espectro de
metas a largo plazo. Por supuesto. uno de los resultados es la falta de indicaciones normativas claras. con las que un ejecutivo pueda seleccionar a sus
subordinados potenciales o poner a prueba su lealtad. una vez \que han sido
empleados (9).
Los diseadores de organizaciones pblicas se han sentido motivados por
una combinacin de contabilidad poltica. separacin de poderes. verificaciones y balances. competencia profesional y principios de administracin jerrquica. En pocas diferentes y con mentalidades distintas, cada una de
esas races ha parecido ms o menos importante. No hay ningn modo prevaleciente que resulte evidente en los planes de organizacin de los sistemas de
(8) James March y Herbert Smon, Organizations (Nueva York: WUey, 1958),
Capitulo 2.
(9) Charles Lndblom, The Policy-Making Process (Englewood CHEfs. N. J.: Prentce-Hall, 1968).
97
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FUENTE: U. S. Government Organilatloa IlanUll, 1988-87 (Washia
gton. D. C.: Oficina de Impresin del Gobierllo de Jos Bstadol Unidos.
1-
1966). p. 619.
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100
101
mayora de los departamentos del gabinete. Sus unidades se ocupan de serfcos en los campos de la educacin, la sanidad, los bienes races, los seguros
y las pensiones. La clientela principal de la dependencia est compuesta por
los veteranos de los servicios armados, adems de las personas que dependen
de ellos, sus viudas y los hurfanos que tienen derecho a servicios especiales.
Con la conscripcin de tiempo de paz y las guerras peridicas, es probable
que la Administracin de Veteranos siga siendo una seccin importante del
gobierno nacional, aun cuando nunca llegue a formar parfe del gabinete.
Con excepcin de las pocas unidades establecidas ya en la poca de la
Convencin Constitucional, en 1787 (los Departamentos de Estado, Guerra y
el Tesoro) ( 10), todos los dems departamentos del gabinete iniciaron sus
vidas de organizacin como oficinas independientes o como componentes de
otros. Cuando se convirtieron en miembros del gabinete por derecho propio,
ello signific una victoria para s mismos, para ciertos grupos de clientes y
para otros partidarios que buscaban un aumento de prestigio. Se supone que
la mayor visibilidad que tiene un departamento del gabinete hace que obtenga ms apoyo de la Casa Blanca. del Congreso y de los grupos de ciudadanos
y contribuye a que la dependencia obtenga ms autoridad legal, un mayor nmero de empleados y ms fondos. Ciertos congresistas o grupos de intereses.
que teman el crecimiento de determinados programas, se opusieron a la elevacin al nivel de miembros del gabinete de ciertas unidades. Los conservadores se opusieron a que la Federal Security Agency (Dependencia Federal
de Seguridad) pasara a ser el Departamento de Sanidad. Educacin y Beneficencia, ya que la Housing and Home Finance Administration se convrtera en el Departamento de la Vivienda y el Desarrollo Urbano. La Housing
and Home Fnance Administration se enfrent a un obstculo adicional, cuando el presidente Kennedy propuso elevarla a la categora de departamento:
S)l administrador, Robert Weaver, pareca probable que se convirtiera en el
primer negro de un gabinete.
Tanto en los departamentos del gabinete como en las Oficinas ndependientes se han producido otras controversias con respecto a una ubicacin de
ciertas unidades en una dependencia u otra y con respecto a su posicin en la
jerarqua de una dependencia dada.
Ciertos partidarios conservadores del Servicio Forestal lograron que esta
dependencia pasara del Departamento del Interior al de Agricultura. Arquyeron que el Departamento del Interior estaba menos interesado en la conservacin que en proporcionar recursos a los explotadores comerciales de los
bosques y a los ganaderos. Ciertos partidarios de la Oficina para la Infancia trataron de que esta unidad se elevara en la jerarqua de la dependencia
a que perteneca. Deseaban que pasara, de ser una unidad componente de la
(lO) El Departamento de Guerra fue reorganizado y fusionado con el Departamento
de la Marina, en 1947, para formar el Departamento de la Defensa.
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103
104
impiden que las comisiones sean objeto de instrucciones pblicas del presidente. investigaciones por parte del Congreso o controles presupuestarios. ejercidos tanto por el presidente como por el Congreso. Adems. los perodos Ijos que los comisionados ocupan sus cargos no consisten en protecciones absolutas contra la designacin por el presidente de toda una comisin. Muchos
comisionados dimiten antes de que expiren sus plazos de servicio y. en esa
forma. hacen que sus puestos se encuentren vacantes. para que puedan ocuparlos los nominados por el presidente en tumo.
La estructura peculiar de las comisiones parece ajustarse a sus msones .que. con frecuencia, son delicadas. Establecen reglas. dentro de las amplias concesiones de discrecin que les proporcionan las leyes. aplican sus
propios reglamentos a ciertos casos especficos y resuelven otros en los que
las partes solicitan la decisin primaria de la comisin. Puesto que parecen
ser ms independientes del jefe del ejecutivo que otras dependencias. las comisiones reguladoras tienen parte de la reputacin de los cuerpos judiciales.
Esto puede hacer que ciertas empresas de negocios acepten las decisiones adversas; asimismo. la independencia del presidente que tienen las comisiones
puede reducir tambin la preocupacin de este ltimo por sus presupuestos
y por el desarrollo de sus programas. de modo que pueden llegar a estar
ms sujetas al control legislativo. Esto hace que aumente la atraccin de
las comisiones reguladoras para congresistas que. en otra forma. se opondran a la reglamentacin gubernamental de la industria privada. No obstante, tambin en este caso es posible exagerar la exclusividad de las comisiones
reguladoras independientes. Hay tambin otras unidades en los departamentos del gabinete y las oficinas independientes. que establecen reglas. aplican
sus propios reglamentos a casos especficos de regulacin de negocios. y cele.
bran audiencias en primera instancia para las empresas descontentas. La undad que parece ser ms similar a una comisin reguladora independiente -sin
que tenga la estructura peculiar de una comisin- es la Food and Drug Administration (Administracin de Alimentos y Drogas). Est~ dirigida por
un solo administrador. nominado (y sujeto a la deposicin) por el presidente.
La FDA regula la fabricacin. la publicidad y la distribucin de alimentos.
drogas y cosmticos. y determina qu artculos o prcticas deben eliminarse
del mercado. No existe ninguna teora clara que explique el hecho de que ciertas unidades reguladoras se consideren como comisiones independientes. mientras que otras -como la Food and Drug Admnstraton- no puedan distinguirse claramente de otras dependencias. Es probable que ciertos contextos
polticos se presten al desarrollo de salvaguardas complejas contra el domnio presidencial sobre un mecanismo de control, de acuerdo con las lneas de
las comisiones reguladoras independientes. mientras que otros permiten la
reglamentacin por una dependencia de tipo estndar.
105
Empresas gubernamentales.
Hay varias empresas que son de propiedad absoluta del gobierno federal
y que se encuentran sujetas a controles de presupuestos y normas bsicas por
parte del presidente y el Congreso, pero gozan de algunas de las libertades
propias de las empresas privadas. Sus actividades incluyen la banca, los seguros, la investigacin cientfica, la generacin de energa elctrica y el desarrollo de tierras (3). Sus juntas directivas son designadas por el presidente,
con la aprobacin del Senado, y se encuentran sujetas a controles formales de
presupuestos por parte del presidente y del Congreso. Sin embargo, gran parte de sus fondos provienen de la venta de bienes o servicios en el sector privado. La forma de empresa se dice que les permite utilizar criterios econmicos, en oposicin a los polticos, al establecer sus normas relativas a los precios y a la naturaleza de los productos y los servicios.
La posicin que tienen las empresas gubernamentales, similar a la del
mundo de los negocios, no las protege de las controversias polticas. La Tennessee Valley Authority (Autoridad del Valle de Tenes) se inici en la
dcada de 1930, como derivacin importante del gobierno federal. Emprendi
programas comprehensivos para la conservacin, el control de inundaciones,
la navegacin y la generacin de energia elctrica en la zona de siete Estados
regada por el ro Tenes y sus numerosos afluentes. Durante sus aos de
formacin, la TVA se vio envuelta en controversias con propietarios ndividuales cuyas tierras iban -o no- a ser tomadas para un proyecto de la
Autoridad; con los productores de electricidad, fertilizantes y otros artculos
y servicios, que sentan que la TVA iba a incorporarse a su mercado con una
ventaja injusta en los precios: y con los gobiernos locales, que teman que su
base de imposicin se viera ..erosionada" por las instalaciones libres de impuestos de la TVA o por las inundaciones causadas por las presas construidas
....por dicha empresa gubernamental. Un informe reciente indica que la TVA
sigue siendo motivo de controversia. Algunas de las acusaciones reflejan un
cambio de la posicin de dependencia nueva y revolucionaria, a la de una
unidad que se ha creado enemigos a causa de sus programas; las dems acusaciones son casi idnticas a las de hace 30 aos;
Los especialistas en conservacin de T enes y Carolina del
Norte acusan a la TVA de construir presas que difunden la contaminacin y eliminan los riachuelos y los torrentes para la pesca
de la trucha.
(13) Incluyen: Commodty Credit Corporaton, Export-Import Bank of Washington,
Federal Crop InsuranceCorporation, Federal Deposit Insurance Corporatlon, Federal Natonal Mortgage Assocaton, Federal Prison Industries, Federal Savings and Loan Insurance Corporation, Panama Canal Corporaton, Smithsonian Institution y Tennessee VaIley
Authority.
106
107
1965), 254-81.
108
Hbridos administrativos.
La Oficina de Oportunidades Econmicas y el Sistema de Servicio Selectivo son dos buenos ejemplos de hbridos administrativos. La Oficina de
Oportunidades Econmicas (OEO) acta, en gran parte, como dependencia
tpica "de lnea" del gobierno federal. Proporciona directamente servicios al
pblico y administra concesiones de ayuda a dependencias estatales y locales
y a organizaciones no gubernamentales. Sus principales programas son el Job
Corps, la VISTA y los Community Action Programas. Lo que resulta curioso
con respecto a la OEO es su ubicacin (a partir de 1969) en la Oficina Eje~
109
cutiva del Presidente. Este phesto est reservado, generalmente, para las
unidades superiores que facilitan el control de las unidades funcionales por
parte del presidente. La ubicacin de la OEO en la Oficina Ejecutiva, hace
que resulte un hbrido con caractersticas administrativas y ejecutivas. Es un
buen ejemplo de la falta de claridad en los conceptos administrativos clsicos
de "lnea" y "estado mayor" o "superiores". Tal y como se utilizan por
costumbre. esos trminos se refieren a unidades administrativas con funciones
substantivas de produccin de servicios (de lnea) o a unidades con planeacin, establecimiento de presupuestos u otras funciones destinadas a facilitar
el control ejecutivo de la administracin (superiores). La inclusin de la
OEO en la Oficina Ejecutiva muestra cmo un innovador de la administracin puede sortear el modelo jerrquico y colocar a una unidad en donde
"no debera estar", con el fin de facilitar el establecimiento de normas. Hay
varias razones para ubicar a una dependencia innovadora, como la OEO, en
la Oficina Ejecutiva del presidente. Su ubicacin puede indicar la preocupacin del presidente por sus programas y proporcionar a la dependencia cierta
proteccin contra los adversarios en el Congreso o entre las autoridades estatales o locales afectadas por sus programas. El lugar prominente que ocupa.
puede hacer tambin que la OEO est ms sometida al control por los ayudantes presidenciales y, en esa forma, proporcionar a sus oponentes cierto
sentimiento de seguridad de que sus programas "radicales" sern controlados.
El Sistema de Servicio Selectivo muestra lo poco claros que son los lmites entre los sistemas administrativos de los gobiernos nacional y estatales.
El director del sistema es designado por el presidente y confirmado por el
Senado; no obstante, las unidades operativas del sistema estn controladas
por los Estados, y coordinadas slo en forma general por la oficina nacional.
Los directores estatales son designados formalmente por el presidente; pero
slo despus de ser recomendados por el gobernador. Esos directores estatale~ coordinan las actividades de las juntas locales. Los miembros de estas
ltimas, que clasifican, en realidad, a los inscritos, y celebran audiencias de
primera instancia, dentro de sus jurisdicciones, son designados formalmente
por el presidente, pero tambin slo despus de haber sido recomendados por
el gobernador correspondiente. Asimismo los miembros de las juntas estatales
de apelacin son nombrados por el presidente, pero siempre basndose en 13
recomendacin hecha por el gobernador. Hay muchas otras unidades del gobierno federal que tienen relaciones ntimas con los gobiernos estatales y locales, en virtud de las concesiones de ayuda que proporcionan o de las normas de
los programas que supervisan. El Sistema de Servicio Selectivo ilustra una organizacin muy federada, que no reposa en el dinero como nexo de relaciones
intergubernamentales. Se trata de un pequeo consumidor de fondos federales (aproximadamente 60 millones de dlares, en 1968); pero nadie puede
110
negar que esta organizacin hbrida entre los gobiernos federal, estatales y locales, tiene un efecto penetrante sobre sus clientes.
Otro tipo de hbrido administrativo es la comisin presidencial nombrada
para investigar una crisis particular (16). Entre los ejemplos, podemos incluir a la "Comisin Warren", designada para investigar el asesinato del
Presidente John F. Kennedy, y la "Comisin Kerner", nombrada para nvestigar los motines urbanos que tuvieron lugar en el verano de 1967. Se trata
de hbridos, en el sentido de que incluyen a representantes de numerosos sectores del gobierno y de las actividades privadas. La Comisin Warren estaba
dirigida por el magistrado principal del Tribunal Supremo de los Estados
Unidos, y la Comisin Kerner, por el gobernador del Estado de Illinois. Por
lo comn, las comisiones presidenciales incluyen a miembros del Congreso y
de la administracin federal, funcionarios prominentes de los gobiernos estatales o locales y ciudadanos privados distinguidos. Cada una de ellas cuenta
con un personal encargado de las tareas de interrogar a los testigos, tomar
declaraciones y compilar los informes provisionales y finales. Al' menos durante el breve tiempo de su existencia, una comisin puede representar una inversin considerable de recursos humanos. En tanto que la crisis que motiv
que se creara la comisin tenga suficiente inters para gran nmero de personas, los informes de dicha comisin sern "importantes", En el caso de la
Comisin Warren, su importancia pareca reposar en la publicidad dada a las
explicaciones alternativas del asesinato del presidente y a la legitimizacin de
la explicacin de que "Oswald era el nico asesino", En el caso de la Comsin Kerner, uno de los resultados importantes fue la creacin, en varios Estados y en diversas localidades, de "pequeas comisiones Kerner", que recibieron como misin el discernir la importancia local del informe principal, llevando a cabo una investigacin y presentando ciertas recomendaciones, Tales
comisiones se encargan parcialmente de la reunin de informes y de las funciones generadoras de proposiciones de otras unidades en la organizacin administrativa. Carecen de permanencia o responsabilidad en la aplicacin de un
programa, pero tienen prestigio e importancia nacional. Estos atributos pueden justificar la creacin de unidades especiales que se encuentren parcialmente fuera de los lmites de las dependencias establecidas.
)
Todas y cada una de las unidades descritas anteriormente existen dentro
-o en los limites- de la organizacin administrativa del gobierno nacional.
(16) Sobre el Sistema de Servicio Selectivo. vase, de James W. Davs, Jr. y Kenneth M. Dolbeare, Little Groups ot Neighbors: The Selective Service System (Chicago:
Markham, 1968). Algunos observadores objetarn la designacin de esta Comisin Asesora
como "hbrido administrativo" y pretendern que tanto ella como otros cuerpos similares
pueden clasificarse, con mayor propiedad, en el medio ambiente del sistema administrativo.
Vanse los ensayos en The Presidential Advisory System (Nueva York: Harper & Row.
1969), de Thomas E. Cronin y Sanford D. Greenberg. Vase tambin las pginaS 195-97.
111
112
Oficina de Presupuestos.
La Oficina de Presupuestos (BOB) es la unidad ejecutiva que tiene el
conjunto ms amplio de poderes sobre el sistema administrativo. Su poder
principal es financiero, pero goza tambin de poderes sobre el fondo de los
programas departamentales que refuerzan su participacin financiera. Durante
el ciclo del presupuesto anual. la BOB tamiza las solicitudes administrativas,
antes de transmitrselas al Congreso. En efecto, el Congreso slo toma en
consideracin las recomendaciones de la BOB. Las reglas de procedimientos
prohiben que cualquier administrador haga una solicitud financiera al Con..
greso, sin que haya pasado antes por la BOB. No est prohibido que el Con...
greso conceda ms fondos a una unidad que lo que haya solicitado para ella
la BOB, de modo que, a veces, el presupuesto de un administrador resulta
mayor despus de la decisin tomada por el Congreso. En este caso, la OH...
cina de Presupuestos dispone de otra arma: controla la asignacin de fondos
del Tesoro a las dependencias, de modo que est en condiciones de impedir
que una de ellas pueda erogar fondos que excedan el nivel recomendado an . .
113
teriormente por la Oficina. La BOB puede utilizar este mismo control sobre
las asignaciones, a fin de que las erogaciones se mantengan por debajo del
nivel recomendado por ella misnl'.La Oficina .ha utilizado su autoridad cuando
las condiciones econmicas han indicado la conveniencia de reducir los gastos o
cuando un cambio de normas 9 demandas ha hecho que determinados' pro, i
gramas parezcan ser menos urgentes.
Aparte de la cuestin financiera, la Oficina de Presupuestos tiene determinados controles sobre la autoridad estatutaria de cada departamento. Antes
de que cualquier administrador pueda cursar formalmente una solicitud de
nueva legislacin o, incluso, responder formalmente a una encuesta del Congreso sobre la materia, deber hacer pasar sus comunicadones por la Secretara de Referencia Legislativa de la OfidnadePresuplrestos. Esta unidad
hace circular las comunicaciones propuestas a otras' dependencias cuyes programas puedan verse afectados por ellas'. A contnuacn, reune las opiniones
y define las implicaciones de la proposicin en ehYpl'Ograma" del presidente".
Sin una evaluacin favorable de la Oficina de Pre&upuestos, una Oepe'11den..
da del gobierno no puede respaldar formalmente una medida que est siendo
tomada en consderacn en el Congreso. La Oficina' de! Presupuestos no pue...
de impedir que el Congreso conceda a determinados departamentos poderes
que la Oficina no haya aprobado inicialmente. No obstante, sta tiene la opor...
tunidad de actuar nuevamente, despus de la intervencin del Congreso.
Mientras determinada disposicin est a la espera de la decisin presidencial,
la Oficina la hace circular entre las dependencias principales. rene sus opi...
niones y, luego, prepara una recomendacin para el veto o la aprobacin por
parte del presdeate mismo.
Junto con estos poderes formales, la Oficina de Presupuestos se ha ganado la reputacin de ser inviolable para los miembros del Congreso y los
grupos de intereses. Los congresistas respetan los esfuerzos que hace la OH:"
cna, como revisora y transmisora de las peticiones presupuestaras de las
dependencias, dudan en imponer sus propios deseos a la Oficina, para evitar
la creacin de un precedente que otros pudieran seguir. Los grupos de intereses no han logrado ser tomados en consideracin con simpata por laOficina, y las reglas del juego les asignan una categora de "extraos". Una ma,.Inifestacin del aislamiento poltico de la Oficina de Presupuestos es la naturaleza obscura de sus procedimientos de toma de decisiones. La Oficina no ha
pel1mitido que nadie del exterior estudie stos. A pesar de su importancia evi...
dente en el proceso normativo, los especialistas en ciencias polticas han apren...
dido muy poco sobre sus actividades (18).
(18) Si se desean excepciones Importantes, vase, de James W. Davls, [r., y Randall
B. Ripley, "The Bureau of the Budget and Executrve Branch Agencies: Notes on their
Interaction", lournal 01 PoIitic.s. 29 (noviembre de 1967), 749-69, adems de otros textos
citados en ese artculo.
"
114
115
ttulos de la mayora de los comits legislativos indican cules son sus responsabilidades; v.g. Agricultura, Servicios Armados, Banca y Moneda, Educacin y Trabajo. Sin embargo. los nombres de los comits no siempre especifican las actividades que se encuentran bajo su jurisdiccin. El Comit sobre
Banca y Moneda, por ejemplo, toma en consideracin la legislacin relativa a
la renovacin urbana y de los edificios pblicos (20). El nombre del Comit
de Medios y Arbitrios de la Cmara tiene poca relacin con sus responsabilidades principales: legislacin fiscal y programa de seguridad social (o sea.
seguros de ancianidad, supervivencia, incapacidad y sanidad) (21) .
Los Comits de Asignaciones tienen las oportunidades ms regulares para examinar las actividades administrativas. Una vez al ao. los directores de
las unidades administrativas presentan sus solicitudes para el ao siguiente
y defienden sus peticiones (adems de los resultados logrados en el curso del
ao anterior). ante los subcomits de los Comits de Asignaciones de la Cmara y el Senado. Son los subcomits los que toman las decisiones ms mportantes en cuestiones de asignaciones. Las recomendaciones presupuestarias de los subcomits se transmiten, generalmente sin cambios, a la Cmara
o el Senado en pleno, por medio de sus Comits de Asignaciones matrices. (22).
Los subcomits de los Comits de Asignaciones se dividen de acuerdo
con los departamentos cuyos presupuestos revisan; algunos de ellos se encargan de la revisin de los presupuestos de ms de un departamento. Los Comits de Asignaciones conceden privilegios de antigedad a los miembros de
sus subcomits. de tal modo que los miembros individuales pueden permanecer en su subcomit de un ao a otro y acumular informes sobre los programas de las dependencias. Los ttulos de los subcomits indican cules son
sus responsabilidades:
..$
116
117
118
3.
4.
5.
6.
7.
8.
119
120
see slo un poder limitado de participacin y designacin de miembros). Debido a que los gobernadores tienen poco control directo sobre varios directores de departamentos importantes, existe una gran probabilidad de que se
produzcan tensiones y discordias internas en la formulacin de la poltica estatal. A veces, las tensiones explotan de manera dramtica. Durante un perodo de divisin de partidos entre los republicanos y los demcratas, en las
ramas legislativa y ejecutiva de Wsconsn, el tesorero republicano rehus
satisfacer el salario de un hombre designado por el gobernador demcrata
para una comisin estatal. Debido a que el procurador general republicano se
opuso tambin al gobernador en lo que respecta a dicha designacin, el ..jefe
del ejecutivo" haba obtenido asesoramiento legal en privado, con el fin de
apresurar su caso en la administracin.
Los poderes presupuestarios .de la mayora de los gobernadores son considerablemente inferiores a los del jefe del ejecutivo nacional'; mientras que
el presidente formula l presupuesto de su administracin con la ayuda de
una Oficina de Presupuestos competente y dirigida por un funcionario designado por l mismo, los gobernadores deben compartir la formulacin presupuestaria con personas polticamente independientes. En. Florida y Vrginia Occidental el gobernador es presidente de una junta) de presupuestos.
en la que figuran el secretario de Estado, el contralor, el tesorero, el procurador general, el superintendente de educacin pblica y el comisionado de
agricultura, que son cargos de eleccin por separado. En Misisip,Dakota
del Norte y Carolina del Sur, el gobernador es presidente de una junta de
presupuestos que incluye a directores administrativos electos por separado.
adems del presidente de los comits financieros de la legislatura y miembros
de esta ltima. nombrados por los funcionarios presidentes. El gobernador de
Indiana slo tiene una participacin indirecta en la formulacin del presupuesto; la persona que l nombra ocupa su lugar en una junta con leqsladores designados por los funcionarios presidentes de la Cmara y el Senado.
En otros trece Estados. el gobernador trabaja con un funcionario principal de
presupuestos que se elige por separado o por la legislatura o la Comisin de
Servicios Pblicos.
Aproximadamente en la mitad de los Estados, el gobernador se enfrenta
a restricciones relativas a su permanencia en el cargo. Diecisiete Estados
prohiben que el gobernador se suceda a s mismo, y otros seis le permiten una
sola reeleccin. Esta barrera puede limitar la experiencia obtenida por el gobernador, y restringe su poder para luchar con la legislatura. Cuando resulta
evidente que el plazo de servido del gobernador en su cargo toca a 'su fin,
los legisladores individuales pueden sentirse menos inclinados a aceptar sus
formas de persuasin. Un estudio del. establecimiento de los. presupuestos del
Estado, en Illnos, resumi los poderes financieros. del gobernador con una
analoga muy aguda:
121 '
El documento del presupuesto puede compararse con una montaa gigantesca, que se impulsa cada vez ms hacia arriba, debido
a convulsiones geolgicas subperrneas. En la cumbre se encuentra
un hombre solo y ciego, tratando de reducir la altura; quitando
guijarros con una cucharilla para el t. Este hombre es el goberna~
dor (24).
Las instituciones que restringen el control del gobernador sobre la administracin delEstado se refleja en otras limitaciones sobre los controles de
( la legislatura. A las legislaturas estatales les faltan varias de lasceractereticas que permiten al Congreso federal supervisar y reglamentar las dsposcones administrativas. Entre ellas figuran poderosos comits, apoyados en
disposiciones de antigedad y. unidades de Estado mayor que pueden dedicar
su tiempo completo a las tareas de supervisin administrativa.
En las legislaturas de algunos Estados, los comits se debilitan, debido
a procedimientos que permiten que miembros relativamente nuevos y carentes de experiencia ocupen la presidencia. La falta de sistemas de antigedad
significa que las designaciones de miembros de comits y las presidencias
constituyen una buena presa alcemeazo de cada sesin. Un estudio realizado
en 1950 permiti descubtirquee176 por ciento de los presidentes de comits
en el senado de -Alabama, el 50 por ciento en los senados de Maryland y
Kentucky, y el 43 por ciento en Georgia, tenan solamente un plazo previo
de servicio, tom experencia. En las Cmaras bajas de las legislaturas estatales, haba una tendencia todava menor a que los presidentes fueran miembros antiguos. El 50 por ciento de los presidentes en Vermont, el +4 por
ciento en New Hampshre, el 100 por ciento en Alabama, el 83 por ciento en
Kentucky y el 43 por ciento en Montana. Tenes y Nevada, no haban servido ms que un plazo previo en la Cmara baja (25). Sin disposiciones relativas a la antigedad, es improbable que las legislaturas estatales consigan
que sus miembros lleguen a tener experiencia. Cuando los comits no proporcionan continuidad en los cargos, y oportunidades para que sus miembros
aprendan las tareas que deben desempear, tienen grandes probabilidades de
llegar ~ ser muy dependientes de las recomendaciones de los organismos
administrativos.
La falta de disposiciones viables de antigedad en las legislaturas estatales, refleja la naturaleza poco atractiva de dichas legislaturas y la gran
movilidad de sus miembros, as como la ausencia de esfuerzos para constituir instituciones legislativas poderosas. El prestigio. los salarios y los requ(24) Thomas J. Anton. The Politics 01 State Expenditure in lllinois (Urbana: Llnversity of Illnos Press, 1966). p. 146.
(2S) G. Theodore Mltau. State and Local Government: Polltia and Processes (Nueva
York: Scrlbner. 1960). p. 29.
122
123
124
125
126
(31) Thomas R. Oye, "Governmental Structure, Urban Environment, and EducatlonaI PoIicy", Midwest JournaI of PoliticaI Scence, 11 (agosto de 1967), 353-80.
vas con relacin a los gastos del gobierno (32). No podemos pasar por alto
hechos evidentes de que las erogaciones en dlares brutos se incrementan,
en parte, debido a que sirven .para proveer actividades fijas a una poblacin
cada vez mayor y, en parte, porque la inflacin hace que disminuya el poder
adquisitivo de cada dlar erogado. Al hacer correcciones en los gastos, tomando en consideracin los aumentos de poblacin y la .inflacin, evitamos
una gran exageracin al evaluar el crecmento de las burocracias guberna~
mentales. Entre 1932 y 1962, las cifras no corregidas de gastos totales de
los gobiernos federal. estatales y locales, se incrementaron en un 1,240 por
ciento, pasando de 12.400 millones a 176,200 millones de dlares. Sin embargo, durante ese mismo perodo, los gastos en dlares constantes (al nivel de
1954) pet cpit, aumentaron slo en un 190 por ciento: de 252.73 a 731.90
TABlA 4-1
Gastos correspondientes a todos los nIYelell de goblemos de los Estados Unldos,
1JO!.1.962
Funcl6n comoo
TofaI
1962
1955
1953
1950
1944
1940
1936
1932
1927
1922
1913
.c1902
Erogaclonell per
cAplta, en dlares constantes
Como
porcentaje
delPNB
$ 731.90
31.7%
25.6
30.1
24.7
52.0
20.3
20.3
21.3
11.7
12.6
8.0
6.9
648.30
701.i9
536.00
1,253.02
341.94
297.09
252.73
256.48
235.21
250.55
211.47
239.91
233.52
177.18
Como porcen.
taje del PNB
(Producto Naclonal Bruto)
14.3%
11.0
10.1
11.6
8.8
14.2
15.9
14.9
8.2
8.1
5.7
4.6
128
dlares (33). Tambin podemos distorsionar el crecimiento aparente, al nivel federal, si no tomamos en consideracin el aumento tremendo en la naturaleza de las responsabilidades peculiares del gobierno nacional. Si nuestro
objetivo consiste en comprender los factores que afectan los recursos concedidos a las dependencias administrativas federales, estatales, o locales, para
los servicios que proporcionan en comn, debemos excluir las erogaciones
federales para la defensa, los asuntos internacionales. la exploracin espacial,
el servicio de correos y 105 intereses sobre la deuda nacional. Durante el perodo de 1940~1962, los gastos por esas cinco funciones aumentaron del 39 al
73 por ciento del presupuesto federal.
Las cifras que se muestran en las Tablas 4~1, 4~2 4~3, permiten varios
tipos de anlisis. Para poder identificar los cambios en la proporcin de recursos asignados a las unidades administrativas del nivel federal, estatal y
local de gobierno, podemos utilizar el porcentaje de gastos para funciones
comunes del gobierno federal, los estatales y tos locales. Para identificar. los
cambios en la distribucin de recursos a cada uno de los principales servicios internos, podemos usar los porcentajes erogados para educacin, carreteras, bienestar pblico, sanidad y hospitales, recursos naturales (agricultura, parques,
conservacin y recreaciones), seguridad pblica y gobierno general (el sostenimiento de la legislatura, el. ejecutivo y el cuerpo judicial, adems del Inanciamiento de la administracin) .. Para identificar los cambos en el total de
recursos puestos a disposicin de las unidades administrativas, podemos utlzar los gastos per cpta, en dlares constantes (1954).
En los registros de los recursos administrativos resultan evidentes varios
patrones. En primer lugar, los niveles totales de erogaciones han aumentado
en el curso del perodo de 1902 a 1962; sin embargo, el incremento es mucho
menor, si excluimos las actividades del gobierno federal que tienen relacin
con actividades internacionales y militares. En segundo lugar, los sucesos
desencadenados por la depresin, la guerra y las transformaciones de posguerra, parecen haber provocado esfuerzos extraordinarios y breves o' retrasos
considerables en ciertos tipos de actividades. En tercer lugar, cada uno de
esos sucesos distintos tiene un efecto diferente sobre los sistemas admnstrativos del gobierno federal, los estatales y tos locales.
Las erogaciones totales muestran sus mayores Incrementos \durante la
Depresin, la Segunda Guerra Mundial y la guerra de Cqrea (34). No obs(33) Esta seccin se basa en The Politics 01 Taxing end Spending (lndianapolis:
Bobbs-Merrll, 1969), Capitulo V, de Ira Sharkansky.
(34) Los aos utilizados para marcar el comienzo. y el fin de la Depresin, la Segunda
Guerra Mundial y la Guerra de. Corea, dependen.. hasta cierto punto, de los datos disponi...
bies. Se considera que los aos de la Depresin van de 1932 a 1940: el periodo de la Se..
gunda Guerra. Mundial (incluyendo la movilizacin de preguerra) es de 1940 a 1944: y la
Guerra de Corea va de 1950 a 1953.
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Erogaciones de funciones comunes de todos los gobiem 08, por porcentajes asignados a cada campo principal,
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1958
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1932
1922
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1902
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Educacin
28.8%
27.4%
29.3%
carreteras
Bienestar pblico
13.3
6.5
13.7
8.0
11.8
9.0
Sanidad Y hospitales
10.1
11.4
Recursos naturales
16.4
Seguridad pblica
Gobierno general
15.1%
>
19.7%
26.6%
28.5~
25.3~-'
23.1%
6.5
6.2
15.2
20.2
21.6
18.2
15.7
9.2
5.1
2.1
2.5
3.7
10.3
5.8
6.3
9.2
10.5
9.1
10.2
13.8
16.1
15.4
19.5
5.4
3.7
4.4
22.5
o!'!l
4.2
4.6
3.8
4.0
4.3
6.4
4.5
7.3
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2.8
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5.9
5.1
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11.1
15.7
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FUENTE: Oficina de Censos de los Estados Unidos, Estad1stlcas HIstricas lJOIJre FInanzas y Empleos del
Gobierno, censo de los Gobiemos de los Estados Unidos, 1982 <Washington, D. C.: Oficina de Impresin del Gobiemo de los Estados Unidos, 1964), Vol. VI, No. 4.
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\O
130
tante, las erogaciones en programas internos permanecieron estables o arrojaron cierta disminucin real durante los aos de la guerra y aumentaron en la
posguerra. Los mayores aumentos en los gastos, en el curso de la Depresin,
se produjeron en el perodo de 1934 a 1936. Los datos que figuran en la Tabla
4~2 indican que gran parte de esos aumentos se debieron al incremento de los
gastos en los recursos naturales y el bienestar pblico. En el curso de esos
aos, se iniciaron o ampliaron programas de ayuda federal para la dstribucin de excedentes de artculos de consumo, restauracin de la vida silvestre,
conservacin de suelos, apoyo para el desarrollo de pastizales, paridad de
precios, asistencia a la ancianidad, apoyo a las familias con nios dependientes, ayuda a los ciegos, y beneficencia infantil.
Durante los aos de- guerra, se produjo una disminucin en los recursos
utilizados para actividades internas, sobre todo en los gobiernos estatales y
locales. La disminucin se debi a escaseces provocadas por la movilizacin
militar. El potencial humano, los capitales y los materiales 'Se hicieron ms
escasos para fines civiles, cerrndose muchas de las oportunidades que tenan las dependencias gubernamentales para proseguir sus actividades en
los mismos niveles previos. El campo interno que mostr incrementos considerables en los recursos, durante las dos guerras, fue el del gobierno gene~
ral: su participacin en los gastos totales aument del 5.1 al 5.9 por ciento,
durante 1940~1944, y del 4.7 al 5.1 por ciento; de 1950 a 1953. Esto es nd,
catvo de expansiones en las actividades econmicas de regulacin que acompaaron a la movilizacin. Las fuertes disminuciones de tiempo de guerra
de los porcentajes erogados para la beneficencia pblica y la educacin, reflejan. en parte, la reduccin en las demandas de esos servicios. Las reducciones
en los pagos de beneficencia se produjeron al aumentar los niveles de empleos
y salarios. Las reducciones en la educacin reflejaron la disminucin del personal docente y los ingresos en las instituciones de enseanza, as como tambin, quiz, el sentimiento de que las inversiones en la educacin deberan
esperar hasta el fin de las hostilidades.
Despus de las guerras, la disponibilidad de potencial humano, equipos
de capital y materiales, adems del rezago en las reparaciones y las nuevas
instalaciones necesarias, provocaron aumentos en los gastosl y el nivel de
empleos del gobierno. Los Estados y las localidades incrementaron sus tarifas
de imposicin, para poder satisfacer sus necesidades, y el gobierno federal
respondi, aumentando su ayuda financiera. Los impuestos estatales y locales aumentaron del 5.6 al 9,4 por ciento de los ingresos personales, durante
1946~62, y las concesiones federales aumentaron del 5.7 al 12.8 por ciento
de los ingresos estatales y locales. Durante los aos posteriores a la guerra
se iniciaron nuevos programas federales importantes incluyendo ayudas para
distritos escolares de afectacin federal, educacin de la defensa nacional, y
carreteras interestatales. La educacin y las carreteras obtuvieron los mayo-
1,.
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TABLA
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43
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Gastos de funciones comunes de todos los gobiernos, por porcentajes erogados por el Gobierno Federal, los
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1962
1953
1950
1944
1940
1932
1922
1913
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Federal
33.8%
32.1%
38.0%
58.0%
41.8%
13.6%
15.2%
10.9%
Estatal
39.4
39.8
37.3
24.3
30.6
31.7
22.3
16.9
16.7
Local
50.2
50.5
44.9
33.4
45.4
66.5
69.6
76.8
78.7
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FUENTE:
Oficina de Censos de los Estados Unidos, EstadlstJcas Hlstrtcas sobre FInanzas Y Empleos del
Gobierno, Censo de los Gobiernos de los Estados Unidos, 1982 <Washington, D. C.: Oficina de Impresin del
Go'
!""
cuentan dos veces: una para el nivel de concesin y la otra para el de la erogacin final.
!..,)
132
133
RESUMEN
Las unidades que se encuentran en el proceso de conversion no se ajustan a ningn patrn simple. El modelo bsico es el de la jerarqua; pero sta
tiene tantas calificaciones que difcilmente puede considerarse como caracterstica comn. Hay otras tres races intelectuales para la organizacin de unidades administrativas, que surgen de conflictos con el modelo jerrquico y
entre ellas mismas: la preocupacin por la contabilidad o la responsabilidad
poltica; la separacin de poderes. verificaciones y balances; y la preocupacin por la competencia profesional. Su influencia se muestra en los numerosos
mecanismos que proporcionan a los legisladores y a los ciudadanos un acceso a las decisiones administrativas; en las estructuras que impiden el control
"poltico" de la seleccin de personal; y en los lmites ambiguos entre las
responsabilidades de control del ejecutivo, la legislatura y el poder judicial. La
jerarqua fracasa por razones de ineptitud administrativa, as como tambin,
debido a las nociones de propiedad de organizacin. Las jerarquas no son
sensibles a los complejos valores y motivaciones de los miembros de las organizaciones, a la probabilidad de que surjan conflictos en las organizaciones,
sobre cuestiones normativas. o a la incapacidad del jefe del ejecutivo para
reunir informes adecuados sobre las metas y los recursos que sean pertinentes
para las decisiones normativas.
134
Las principales unidades de los sistemas administrativos y de sus contralores ejecutivos, legislativos y judiciales, ilustran las diversas teoras y los
muchos estmulos particulares que impulsan a quienes planean las unidades
administrativas. El gobierno nacional incluye numerosos tipos de unidades en
los lmites del proceso de conversin del sistema administrativo, como empresas del gobierno, empresas que reciben ayuda federal. contratistas del g~
berno e hbridos como la Oficina de Oportunidades Econmicas, el Sistema
de Servicio Selectivo y las Comisiones Presidenciales. La Oficina de Oportunidades Econmicas representa una unidad dentro de la "unidad de Estado mayor" del ejecutivo (la Oficina Ejecutiva del presidente), que funciona
como miembro "de lnea" de la administracin, para prestar servicios. El Sstema de Servicio Selectivo indica lo profundamente que es posible m:ezclar
a una dependencia del gobierno federal con componentes poderosos de los
gobiernos estatales y locales; y las comisiones presidenciales muestran hasta
qu punto puede reunir un jefe del ejecutivo a diversas instituciones guberna~
namentales y privadas, para que se encarguen de una tarea particular, que
tenga un importancia profunda -pero quiz transitoria- para la nacin.
Los mecanismos de control administrativo del gobierno nacional presentan tambin una gran diversidad. Los principales en la rama ejecutiva son
la Oficina de la Casa Blanca, la Oficina de Presupuestos y el Consejo de
Asesores Econmicos. La rama legislativa tiene los comits de investigacin
legislativa, de asignaciones especiales, adems de la General Accounting
Office (Oficina de Contabilidad General). En la rama judicial se encuentra
el sistema de tribunales, de distrito, adems de tribunales especiales para reclamaciones Federales, aduanas, patentes y asuntos militares. La Comisin de Servicios Pblicos no se encuentra includa claramente en ninguna rama del g~
bierno, pero ejerce una gama muy amplia de controles sobre la administracin.
En los gobiernos estatales y locales, hay otras variedades de estructuras
y procedimientos de unidades administrativas y de control, que ilustran, como
en el caso de las unidades federales. las numerosas influencias que se ejercen
sobre quienes establecen -y contribuyen a desarrollar- cada unidad. No
hay ningn arquitecto central de la administracin pblica de los Estados
Unidos. que trabaje de acuerdo con normas consistentes. El establecimiento
y el cambio de las organizaciones administrativas es un proceso continuo. Hasta el punto en que refleja diversas demandas e influencias de clientes reales o
potenciales y de quienes planean las organizaciones. el proceso de establecmiento de la organizacin es tanto una parte de la poltica como lo son otras
caractersticas del establecimiento de normas.
Este captulo se enfoca sobre el actor elemental del sistema administrativo: el mismo administrador. Al analizar al administrador, examinamos lo que
aporta a su trabajo, incluyendo sus antecedentes sociales, su preparacin y
sus valores, actitudes, creencias y habilidades. Estudiamos tambin las tcnicas usadas en las dependencias administrativas para seleccionar a su personal y enfrentarse a las tareas de preparacin, ascensos y despidos. Otro anlisis de este captulo es el de una cuestin de personal que ha llegado a ser
una controversia importante, sobre todo en los foros polticos locales: el papel
de negociacin de los contratos colectivos en la administracin pblica.
No todas las dependencias utilizan procedimientos complejos de personal; algunas han preparado programas para identificar los rasgos que desean
que tengan los miembros de su personal y buscan esas caractersticas en el
mercado de empleos. Entre los empleados de que disponen algunas dependencias seleccionan a ciertas personas, para que reciban una mayor preparacin o ascenderlas a puestos de direccin, y a otras, para reasignarlas o despedirlas. Ni aun las dependencias ms evolucionadas pueden encontrar todo
el personal preparado que desean, ni contratar a las personas disponibles o
utilizar sus capacidades de la manera ms eficiente. Los miembros del personal administrativo se seleccionan slo en parte de acuerdo con requisitos bien
fundados. Hasta cierto punto, las dependencias administrativas no pueden
controlar las capacidades, los valores y las actitudes que reunen sus empleados.
36
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
137
10.
(l) David T. StanIey, The Higher Civil Servtce (Washington. D. C.: Brookings
Insttuton, 1964), p. 7~8. Copyright (C) 1964 by Brookings Institution. La categora "GS"
de un puesto se refiere a su nivel en la clasificacin del General Schedule (Escalafn General). Cuanto ms alta sea la claslfcacn de un puesto, tanto mayores son su categora, su
"importancia" y su salario. El significado especfico del trmino de "administrador de alto
nivel" vara con los estudios que proporcionaron la nformacn empleada en este captulo.
W. Lloyd Warner, et el., The American Federal Executive (New Haven, Conn.: Yale
University Press, 1963), examina a los administradores federales de los niveles GS 14 y
superiores. David T. Stanley, The Higher Civil Secoice, estudia los niveles GS 15 a GS 18.
138
139
140
141
Stanley, p. 112.
142
143
, r
catos son tradicionalmente cerradas, de reclutamiento basado en la pertenencia al sindicato o la licencia para ejercer la ocupacin, ascensos de acuerdo
con la antigedad en el servicio y negociaciones sobre las clasificaciones de
empleados y las condiciones de trabajo.
Junto con la tradicin individualista de los reformadores de los servicios
pblicos, hay ciertas teoras polticas que hacen que determinados polticos
que, en otra forma, son partidarios de los trabajadores, se opongan a la contratacin colectiva con los empleados pblicos. "En el grado en que [las organizaciones de empleados] puedan hacer avanzar los intereses de sus membros, privan a los representantes polticos, responsables ante todo el pueblo,
de poder sobre las normas pblicas" (12). El Presidente Franklin Roosevelt
escribi:
[La contratacin colectiva] tiene sus limitaciones claras e nsuperables, cuando se aplica a la administracin del personal pblco. La naturaleza misma y los objetivos del gobierno hacen imposible que los funcionarios administrativos representen plenamente o
comprometan al patrono en discusiones mutuas con organizaciones
de empleados gubernamentales (13).
Los sindicatos de trabajadores del gobierno, adems de las organizaciones profesionales y de empleados que funcionan como sindicatos, no se
han sentido limitados por esos principios o por las leyes contra huelgas que
existen en la mayor parte de las [ursdcconesr Los sindicatos del gobierno,
sobre todo en los niveles estatales y locales, son actualmente el sector de
evolucin ms rpida en todo el movimiento sindicalista. La American Federation of State, County, and Municipal Employees (Federacin Estadounidense
de Empleados Estatales, de Condados y Municipales) multiplic por 3.5 el
nmero de sus miembros, entre 1956 y 1966; y puede alcanzar el milln de
afiliados hacia mediados de la dcada de 1970. Para 1964, cerca del 60 por
ciento de los empleados de la Oficina de Correos, el 33 por ciento de los trabajadores manuales de otros departamentos federales y el 14 por ciento de
los empleados de oficina estaban sindicados. Las cifras sobre la sindicacin
de los empleados del gobierno no son menores que las comparables de las
empresas de servicio o de las oficinas en el sector privado.
Junto con el aumento en tamao, hay tambin una militancia creciente
entre los sindicatos de empleados pblicos; aunque la mayor parte de ellos
existen en jurisdicciones que condenan formalmente las huelgas de los empleados del gobierno. en un estudio se registraron 38 huelgas en 1962. 42 en
(12)
(13)
Mosher, p. 178.
Mosher, p. 177.
144
Una de las caractersticas en muchas confrontaciones entre las deoendencas pblicas y sus empleados es la naturaleza de las metas de estos 'lti~
mas. Con frecuencia, no estn tan interesados en los salarios o los beneficios
marginales como en los mtodos que se utilizan para administrar los servicios.
Los reguladores del trfico areo defendieron sus exigencias de potencial
humano adicional en nombre del mejoramiento de la seguridad area. En la
misma forma, los trabajadores sociales y las enfermeras se han declarado en
huelga (o han realizado actos equivalentes), mientras exigan una reduccin
en las cargas de trabajo, con el fin de poder proporcionar un mejor servicio
a sus clientes. Los maestros se declararon en huelga para reducir el nmero
(14) Mosher, p. 190.
(15) Karl M. Reppenthal, "No Money for Safe Landnqs", The Netion, 26 de agosto
de 1968, p. 142-44.
145
de alumnos en cada aula. Durante el otoo de 1968, los maestros de la ciudad de Nueva York no entraron al trabajo durante 11 semanas, por la descentralizacin del establecimiento de normas y el uso por las juntas escolares
de normas "no profesionales" para la asignacin de maestros.
La huelga no es la nica arma de las organizaciones de empleados. Cuando los trabajadores del gobierno son numricamente poderosos y estn undos para apoyar ciertas proposiciones. pueden constituir una fuerza tremenda
en las campaas electorales. Esta fuerza les asegura que sern escuchados
atentamente por muchos ejecutivos y legisladores electos. Las huelgas, las
disminuciones del ritmo de trabajo o las ausencias por enfermedad, reflejan
generalmente las demandas de ciertas categoras de trabajadores, que no
pueden obtener el apoyo de todo et'conjunto de empleados gubernamentales.
Asimismo, la naturaleza insensible de muchas legislaturas locales puede aleetar a la tendencia ms pronunciada de los empleados locales (ms que los
estatales o federales) a ir a la huelga (16).
Mosher. p. 191.
Esta seccin se basa en Mann. p. 72ff.
146
, i
147
del equipo personal. para revisar a los candidatos disponibles para las designaciones de subordinados.
Los presidentes ms recientes han utilizado una combinacin de la competencia profesional y la posibilidad de aceptacin poltica, como criterios de
personal. El equipo Kennedy haca preguntas, en relacin con los candidatos,
sobre su "capacidad para emitir juicios", "tenacidad", "integridad", "habilidad
para trabajar con otros", "iniciativa", "devocin a los principios del presidente
electo" y si su designacin realzara el prestigio de la administracin "nacionalmente", "en su Estado", "en su comunidad" o "en su grupo profesional".
Sin embargo, debido a las premuras de tiempo ya los muchos candidatos que
era preciso examinar, las evaluaciones se simplificaron a "muy calificado",
"calificado" o "con ciertas calificaciones", con respecto a la competencia; y
"buen demcrata", "poltcamente neutro", "republicano" o "polticamente
descalificado", en lo que se refiere al partidarismo (18).
A medida que los presidentes pasan los perodos inaugurales, cambian
los procedimientos para las designaciones polticas. Sin el apremio del nmero,
no requieren ya un grupo especial de trabajo. Tanto Eisenhower como Kennedy asignaron la revisin de las designaciones polticas posteriores a la Oficina de la Casa Blanca (vanse las pginas 111-112). A medida que los
presidentes se concentran cada vez ms en los problemas importantes. sus
secretarios de gabinete adquieren un papel predominante en las decisiones
relativas al personal. la mayora de las cuales se refieren a la seleccin de
candidatos de reemplazamiento para los subordinados que renuncian.
Tambin el Congreso desempea un papel en las designaciones polticas.
La Constitucin da al Congreso poderes para determinar los procedimientos
para ocupar los puestos por designacin. En algunos cargos, el Congreso slo
concede el poder de designacin al presidente mismo. Este es el caso del
Director y el subdirector de Presupuestos. En ciertos departamentos del gabinete y determinadas oficinas independientes, los secretarios administrativos
adjuntos no requieren confirmacin senatoria]. Por lo comn, son nominados
por los superiores inmediatos, para que les sirvan como ayudantes personales.
En 1965, todos los secretarios, subsecretarios y secretarios adjuntos de departamentos, as como los embajadores, los directores de la mayora de las oficinas independientes y los jueces federales, estaban sujetos a la confirmacin
senatorial (19).
La mayor parte del tiempo. el Senado slo lleva a cabo exmenes superficiales de los candidatos. El individuo es presentado al comit del Senado que
se encuentra a cargo de la legislacin relativa a su departamento. Es raro
que se realice alguna investigacin sobre sus antecedentes o intenciones y.
con frecuencia. no quedan registros formales de la reunin del comit. Su
(18)
(19)
Mann, p. 73.
Mann, p. 35.
148
nombre puede pasar ante el Senado sin debates y ser aprobados por unanmidad (20). Casi siempre, los senadores conceden una discrecin considerable al presidente en cuestiones de personal. y raramente ofrecen una oposcin pblica a sus designaciones (21).
Cuando la oposicin a una designacin procede del Senado, puede tomar
varias formas. Puede tratarse de un esfuerzo serio para impedir una desiqnacn, o ser, simplemente, un intento hecho por un senador para que su propia
oposicin quede registrada. Otras oposiciones pueden tener como fin elucidar
los compromisos polticos de la persona nombrada. Pocos candidatos a desqnaciones polticas son rechazados verdaderamente por el Senado. Hasta 1965,
slo haban sido rechazadas ocho nominaciones para el gabinete, y ninguna de
secretarios adjuntos o subsecretarios, desde 1933. Sin embargo, esto no 10
resume todo. Hay ciertas nominaciones que las retira el mismo presidente,
debido a que teme enfrentarse a las mortificaciones de un rechazo formal., y
otras, probablemente, no se presentan nunca de manera formal. debido a que
ciertos senadores prominentes manifiestan una oposicin intensa en el curso
de una consulta preliminar.
Mann, p. 13552.
Mann, p. 149.
149
diferencian notablemente de los individuos que ocupan puestos de responsabilidad en otras ramas del gobierno o en las grandes empresas de negocios.
Ciertos estudios indican que, entre los administradores del gobierno, hay una
mayor proporcin que tienen una educacin superior y menos que proceden
de las clases superiores, que los miembros de las ramas ejecutiva y legislativa de
las grandes empresas privadas. Sin embargo, las diferencias no son grandes.
Tanto en esos como en otros rasgos, el personal de alto nivel de las dependencias pblicas es ms similar a sus correspondientes de otras ramas del
gobierno o de los negocios, de 10 que cualquiera de esos grupos se parece
a los adultos de la sociedad en su conjunto. En general, los puestos de responsabilidad, en muchos campos, atraen a personas con una educacin superior
a la media y que proceden de familias de ingresos elevados. No existen indicaciones de que los rasgos personales de los administradores gubernamentales sean tan distintos de los de otros normadores que su presencia tenga
probabilidades de hacer que las decisiones de las dependencias del gobierno
sean diferentes a las de otras instituciones.
Las mltiples influencias en las normas de las dependencias proporcionan
una competicin en cuanto a las influencias que pueden deberse a los rasgos
personales de los administradores. Adems, los procedimientos de control,
vigentes en muchas dependencias, reducen todava ms la influencia que
pueden ejercer dichos rasgos. Los atributos personales de los administradores
deben "competir", en cuanto a la influencia sobre las normas, con las comunicaciones formales e informales de las ramas ejecutiva, legislativa y judicial
del gobierno, de los funcionarios de otros niveles del gobierno federal y de
los clientes y otros miembros del pblico. Adems, diferentes aspectos de las
propias caractersticas de los administradores pueden competir entre s, para
obtener influencia sobre sus decisiones. Los "intereses" identificados con la
posicin social de sus familias, por ejemplo, pueden entrar en conflicto con
la orientacin profesional que adquieren como parte de su preparacin formal. Dentro de una unidad administrativa, los intereses personales de los
administradores pueden competir entre s y hacer que sea improbable que
cualquier inters personal pueda moldear las decisiones de la dependencia. La
mayora de las unidades administrativas tienen procedimientos que las salvaguardan contra la influencia abierta de los intereses personales sobre las decisiones oficiales. Estas incluyen: mltiples encargados de la toma de decisiones
en las dependencias individuales; la separacin de poderes, verificaciones y
balances, que dan a cada dependencia varios supervisores ejecutivos y legislativos, y los procedimientos de conflicto de intereses que se utilizan para
excluir a los solicitantes que tengan un inters financiero importante en las
normas de la dependencia.
Es til describir los rasgos personales de los administradores, aunque no
podamos discernir ningn efecto claro de esas caractersticas sobre los resul-
150
1St
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Ul
IV
TABLA 5-1
Antecedentes sociales de las llies en los aiios de la dcada de 1960
FuncionaEjeeu rios pbltivos pol- cos fedeticosfe- rsles suderales perlares
Congreso
EJeeutivosde
negocios
CAmara Senado
Lideres militares
Ejrcito Marina
Fuerza Pblico
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No universitaria
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N.A.
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N.A.
N.A.
N.A.
N.A.
N.A.
83
9
FUENTES: David T. Stanley, et ~ Men Who Govern (Washington, D. C.: The Brookings Institution,
1967), pginas 15-18; y Lloyd Warner, et aL, The American Federal Executlve (New Haven, Conn.: Yale Unversity Press, 1963), p. 29-36.
NOTA: Puesto que la tabla se ha compilado de diferentes fuentes, ha sido preciso dejar vacos varios
puntos, a falta de datos. Se designan como N.A. (no averiguados).
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TABLA 5-2
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156
TABLA 5-4
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Ocupaciones de los padres de los admInistradores pblico s federales de alto nivel de 199, en varios niveles GS o
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17.2
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13.2
14.2
14.8
11.3%
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14.8
14.6
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23.1
18.4
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14.0
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100
100
100
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0.31
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0.50
0.50
1.43
0.64
1.86
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2.14
0.59
0.77
0.79
0.93
1.07
1.07
8.25
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8.00
7.33
5.67
4.67
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...
en
Yale University
Los niveles de grados de salarios se comparan colocan do a los individuos en una categora equivalente dentro
del sistema de Tabla General (General Schedule, 08).
:j: Porcentaje de ejecutivos pblicos federales a nivel de grado de salarios/porcentaje de varones adultos de los
Estados Unidos en el grupo de ocupacin = relacin.
....
V1
VI
00
TABLA G-5
Ocupaciones de los padres y patrones de carreras de los admlnJstl'lldores ptibllcos federales de alto nivel
Ocupacin del ejecutivo federal
Obrero
Ejecutivo Ejecutivo
Empleado Profesional inferior superior Otros
Total
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Obrero
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Campesino
Profesional
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gran negocio
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28
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19
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160
(26)
Krslov, p. 101.
161
do con su puesto. La sospecha de que se encuentra all para desempear la funcin del negro de Art Buchwald, doctor en filosofa,
con experiencia como ingeniero y que habla diez idiomas -para
instalarse cerca de la puerta y convencer a todos de los principios
de igualdad de la oficina de negocios en que se encuentra empleado-. constituye virtualmente una pesadilla para todos los negros
que ocupan cargos burocrticos importantes (27).
Krslov,
Krslov,
Krslov,
Krslov,
p.
p.
p.
p.
100.
104.
127.
134.
162
163
cuestin relativa qu instituciones deben recibir ayuda. Una tendencia consiste en "reducir a un mnimo ... la duplicacin y la repeticin, y (buscar)
las ganancias producidas al contar con las mejores mentes disponibles e ns-:
talaciones fsicas" ( 34 ). Esto significara una concentracin de recursos en
instituciones de prestigio en gran parte blancas. Otros piensan que es ms
conveniente proporcionar recursos a las instituciones predominantemente negraso Prestan ya servicios a la mayor concentracin de estudiantes negros;
pero muchas de ellas carecen de programas slidos que sean pertinentes para
las necesidades de las dependencias administrativas. Otros obstculos para
la igualdad de oportunidades de empleo pueden deberse a la comunidad negra
misma. Las generaciones de discriminacin que sufrieron no prepararon a las
familias negras para atribuir un gran valor a los logros acadmicos. Si se
crean programas y se envan reclutadores a las comunidades negras, las metas pueden fracasar, todava, si los estudiantes potenciales no aceptan esos
nuevos ofrecimientos como expresiones sinceras del inters de los blancos por
su futuro.
Ckns, dem.
Esta seccin se basa en Wamer, et al.. Captulo 11.
164
165
Es muy difcil obtener informacin respecto a los valores, las aspiraciones y las personalidades de los administradores del gobierno. La investigacin sicolgica detallada lleva mucho tiempo y resulta costosa; sin embargo,
un grupo de eruditos, dirigidos por el profesor Lloyd Warner, llevaron a cabo
una serie de entrevistas intensas con un conjunto escogido al azar de 257
administradores pblicos del gobierno federal, en los niveles de GS 14 y
superiores (37). Las entrevistas incluyeron Pruebas de Conciencia Temtica
y duraron de tres a cuatro horas. El grupo estudiado fue lo suficientemente
grande para indicarnos algo con respecto a las tendencias generales en la
burocracia federal. Sin embargo, no hay bastantes representantes de cada
subgrupo ocupacional para permitir el anlisis de categoras dentro del servicio federal. Adems, no incluy a ejecutivos del mundo de los negocios, que
pudieran servir como sujetos de comparacin con los administradores del
gobierno.
Los valores personales, las aspiraciones y las personalidades de los administradores federales -segn el informe del profesor Warner y sus colaboradores- sugieren que son hombres con grandes perspectivas. Se consideran a s mismos como individuos que operan dentro de un conjunto complejo y exigente de instituciones y como responsables de programas que tienen un gran valor social. Ven su autoridad como procedente de fuera de ellos
mismos. La autoridad es una fuente de apoyo, as como tambin de instrucciones; en general, aceptan la autoridad como legtima y justificada; aunque
resienten, a veces, las intromisiones en sus propias actividades. En general,
en su mayora, aceptan las restricciones de las grandes orqanzacoaes y la
necesidad de coordinacin y cooperacin. Muestran los rasgos caractersticos
de los trabajadores en grupo, en lugar de los correspondientes a los individualistas.
Los administradores de alto nivel tienden tambin a ser hombres de
ideales elevados. Aspiran ms al mejoramiento de la comunidad que a su
propio adelanto. Junto a este idealismo, los administradores del gobierno tienen tambin necesidades fuertes de realizaciones. Esta combinacin de rasgos puede producir un realismo enfocado hacia el pblico. Su necesidad de
realizaciones, as como su aceptacin de las limitaciones propias de las organizaciones, pueden templar su idealismo, de tal modo que las metas lleguen
a ser factibles. Debido quiz a esto, sus metas se expresan, por lo comn, en
trminos concretos, que son compatibles con su campo de especializacin. En
lugar de principios abstractos que no conducen a una meta o una definicin
clara, desean mejores servicios en la educacin, la sanidad, la beneficencia,
los transportes o el desarrollo de los recursos.
Sus valores revelan tambin un gran respeto por las instituciones del
(37)
166
gobierno y alicientes muy fuertes para servir a los intereses del pblico. Parecen estar ms orientados hacia el servicio pblico que hacia las ganancias
privadas.
El concepto que tena Platn del grupo ideal de gobernantes
era el de una clase de hombres dedicados a obtener sabidura y
entendimiento. y que posean inclinacin por todos los tipos de
conocimientos. Esos hombres. dotados de una curiosidad riaqotable, poseedores de valor y de respeto de s mismos, buscaban la
justicia y la verdad. Puesto que no se preocupaban por la consecucin de riquezas ni tenan alianzas con la propiedad. podan llegar a la objetividad. Para ellos. el gobernar era una cuestin de
deber y obligacin. un llamamiento sagrado. Posean capacidades
para la temperancia. el autocontrol y el respeto por la autoridad. Sin
embargo. por encima de todo. estaban dedicados a obtener sabidura para llegar a la ltima verdad.
La ideologa de los ejecutivos federales se acerca mucho a este
ideal. El hincapi hecho en la inteligencia, los valores intelectuales
y la cultura. la nocin de limitaciones, los impulsos hacia el respeto
propio y hacia los dems, el concepto de deber y obligacin. son reminiscencias sorprendentes del concepto platnico del Estado. T~
dava ms significativo es el enfoque de la ideologa de los ejecutivos federales sobre la bsqueda de la justicia y la resolucin equtativa de los problemas. La justicia para otros. la preocupacin por
el bienestar pblico. la honestidad y la "bondad". son caracteristicas que se consideran como decisivas (38).
Los datos relativos a los administradores de alto nivel no dejan de ofrecer contradicciones. Muestran valores y actitudes que parecen raras cuando
se encuentran combinados. lo cual responde a lo que pudiera esperarse. Los
administradores que desempean papeles de establecimiento de normas deben
ajustarse a las limitaciones de grandes orqantzactones. de grupos de clientes
activos y de legisladores que. en cualquier momento, pueden hacer que sean
tomados en consideracin sus propios deseos. Sin embargo. tambin los ad~
ministradores tienen alicientes poderosos e ideas firmes de servicio al pblico.
Parece inevitable que muchos administradores experimenten conflictos nternos. Las entrevistas intensas no slo revelan expresiones de desenvoltura con
respecto a su dependencia de un sistema amplio. sino tambin el impulso de
independencia y la ansiedad por la dependencia que es necesaria. Los admnistradores necesitan y rechazan la autoridad. al mismo tiempo. A veces.
(38)
167
11
,I
,I
168
(el 49 por ciento) deseaban que el gobierno se involucrara en actividades limitadas "de establecimiento de la estructura" (41) Y los que (36 por ciento)
estaban en favor de un "gobierno positivo y limitado" (42). No es sorprendente que casi todos los designados por Truman estuvieran en favor de
alguna intervencin gubernamental, mientras que los de Eisenhower (aunque
en su mayora a favor de cierta participacin del gobierno). fueron la mayora de los que respondieron que preferiran que el papel desempeado por
el gobierno fuera mnimo.
RESUMEN
En este captulo se examinan aspectos especficos de los procedimientos
qu utilizan las organizaciones administrativas para seleccionar y designar
a los miembros de su personal, as como la naturaleza de este ltimo. Se hace
hincapi. sobre todo. en los administradores de carrera y los designados
polticamente para los niveles superiores de la burocracia federal. Las personas que se encuentran en esos niveles son las que tienen ms probabilidades de influir en la naturaleza de las decisiones admnstratvas y. en esa
forma, afectar las acciones recprocas entre las dependencias y otros participantes del sistema administrativo.
En los procedimientos de personal para los puestos de carrera de alto
nivel, prevalece una gran descentralizacin y. por ende, una -carencia resultante de uniformidad. La mayora de los directores de dependencias tienen
la responsabilidad de cubrir las vacantes de todos los puestos que se encuentran inmediatamente por debajo de ellos. Con frecuencia ascienden a empleados de sus propias unidades. Cuando toman en consideracin a personas
del exterior. generalmente buscan a quienes conocen ya de otras dependencias del gobierno. federal, o de los estatales, los locales o las empresas privadas.
Los procedimientos para las designaciones polticas a fin de cubrir los
cargos de nivel superior son establecidos por cada presidente, de modo que
se ajusten a su opinin de lo que debe ser un trabajo adecuado. Los presidentes ms recientes han confiado en un grupo seleccionador constituido por
individuos sensibles tanto a la competencia ocupacional como a la aceptabilidad poltica. Esos procedimientos slo duran hasta concluir la mayor parte
de las designaciones de los altos puestos, o sea, por lo comn, hacia la poca
(41 ) Por ejemplo, crean que el gobierno slo deberia aplicar normas contrarias al
ciclo en caso necesario y que nicamente sera preciso que regulara los negocios. si se produjeran abusos extremos en la competencia.
(42) Por ejemplo. crean que el gobierno deba llevar a cabo esfuerzos continuos para
mejorar el ciclo de los negocios y para proporcionar programas mnimos de beneficiencia
social.
169
170
Segunda Parte
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LOS SERVIOIOS
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I
Los insumos del sistema administrativo son las transmisiones que llegan
al proceso de conversin (o sea, a las dependencias administrativas) de
participantes del
medio ambiente.
Estos ltimos
incluyen
clientes
de las dependencias; funcionarios del gobierno en las ramas legislativa y
ejecutiva; administradores en otras dependencias administrativas: partidos polticos; grupos de intereses; los medios masivos de comunicacin, y
los ciudadanos interesados. Los insumas que esos participantes proporcionan
a la administracin son: demandas de servicios; respaldo u oposicin poltica.
y los recursos de fondos fiscales, autoridad legal y disposicin de los ciudadanos para aceptar empleos en las dependencias administrativas.
Los Captulos 6. 7 y 8 tratan de varios tipos de insumas. El Captulo
6 analiza las actitudes hacia los administradores que existen en las culturas
polticas de los Estados Unidos. Estas actitudes se hacen sentir en el apoyo
poltico que reciben los administradores del pblico, de los legisladores y de
los ejecutivos sensibles a los deseos de los votantes. El Captulo 7 se enfoca
directamente sobre las relaciones entre ciudadanos y depen e - - ' _
- - - '4
1 O 'l' ./....(.
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.,. 01
172
loumel 01 Polifies, 30 (febrero de 1968), 187~209. Este artculo es valioso por s mismo y
por la extensa bibliografia que cita.
174
tar la autoridad legal y los fondos que reciben las dependencias del gobierno (2).
La investigacin de los comentarios sobre las burocracias pblicas no
revela ningn conjunto consistente de creencias, actitudes o valores. Las dependencias administrativas son blanco frecuente de comentarios positivos y
negativos. No hay ninguna actitud homognea hacia los empleados del g<>bierno o los departamentos administrativos gubernamentales. Aunque ciertas
declaraciones hacen suponer que existe un caudal considerable de sentimientos negativos hacia los procesos administrativos, muchas personas creen
que las dependencias pblicas deben recibir ms responsabilidades y recursos que hastaahora,
Entre los vocablos utilizados para describir a los administradores podemos citar los siguientes: carentes de imaginacin, obstruccionistas, proteccionistas, inclinados a la seguridad, torpes, inadecuados para cargos pblicos,
toscos, agresivos, constructores de imperios, insensibles a los valores populares y huraos. Esos calificativos han sido empleados por funcionarios electos
y por candidatos a ocupar algn cargo, as como tambin por comentaristas
sobre poltica y por ciudadanos privados, a los que se les hicieron preguntas
en los sondeos de opinin. Sin embargo, otras personas de esas mismas
categoras utilizan adjetivos muy distintos: honrados, capaces, bien preparados, eficientes, dignos de confianza, interesados en servir al pblico, de buena
presencia y sensibles. Los administradores pblicos pueden ver Janto oportunidades como problemas en la cultura poltica.
. 175
The Federelist Pepers (Nueva York: Mentor Books, 1961), Nmero 72.
The Federelist Pepers, Nmero 68.
176
177
centemente sencillos para permitir cambios frecuentes sin que haya prdidas
importantes de experiencia.
Quiz como respuesta a las normas de personal de [ackson, ciertos observadores sealaron una disminucin en la competencia de los administradores pblicos. En los primeros aos de la dcada de 1830. Alexis de Tocqueville encontr "mucho talento y distincin entre los ciudadanos y muy poco
entre los dirigentes del gobierno". Adems:
Es un hecho constante que, en la actualidad, los hombres ms
capaces de los Estados Unidos se encuentran situados raramente
a la cabeza de los asuntos, y debe reconocerse que ese ha sido
el resultado en la misma proporcin en que la democracia ha sobrepasado todos sus lmites anteriores (8).
178
179
La burocracia deber permanecer en el establecimiento de normas, includas las ms importantes: en realidad ... la burocracia tiene probabilidades. en un momento dado, de convertirse en nuestra
principal fuente de iniciativa normativa. El papel de la legislatura y
de los ejecutivos polticos puede llegar a ser, en gran parte, el de Iomentar, rechazar. y promulgar normas que tengan su origen en las
dependencias de la administracin. Todo esto se debe a que la burocracia no es simplemente un instrumento para la aplicacin de ideas
desarrolladas en el Congreso elegido o por el presidente. Es en s
misma un medio par registrar las diversas voluntades que componen
la voluntad del pueblo y para transformarlas en proposiciones responsables de normas pblicas ...
( 11) Norton E. Long, "Bureaucracy and Consttutonalsm",
Science Review. 46 (septiembre de 1952), 808-18.
American
Political
180
181
2.
3.
4.
5.
Suficiente fragmentacin de la toma de decisiones administrativas, para que un grupo limitado de individuos no tenga la
autoridad exclusiva para tomar decisiones importantes en cualquier sector normativo;
Amplio acceso a la toma de decisiones de los ciudadanos que
puedan actuar por medio de las elecciones de legisladores o de
un jefe ejecutivo. que puedan hacer peticiones individuales a
los administradores. o ejercer actos de concierto por medio de
protestas colectivas o desobediencia civil;
Control adecuado de las unidades administrativas por instituciones ..generales" que representen al electorado;
La interaccin de individuos con perspectivas distintas (de
clase social o de preparacin profesional) en los lugares en que
se tomen decisiones importantes. y
Esfuerzos para mantener los intereses personales de los empleados fuera del establecimiento de normas. aplicando quiz
reglamentos de conflictos de intereses o por medio de un programa de adiestramiento profesional que socialice a los encargados de la toma de decisiones. para hacer que respondan a
normas universalistas (en lugar de particularistas) (15) .
Como Long. Redford tiene un gran respeto por los administradores individuales; pero no le agrada permitir que stos manejen sus propias dependencias sin la seguridad proporcionada por controles externos o internos. Es
probable que Redford confiara menos que Long en los controles administrativos internos. Una debilidad importante que descubre Redford en su estudio
de la administracin nacional se encuentra fuera de la misma administracin.
en la estructura del Congreso. Cree que la direccin de ste responde de manera inadecuada a las demandas del gran electorado nacional. Este problema
es el resultado del sistema de antigedad del Congreso. que coloca en puestos
de importancia, en lo que respecta a la administracin. a legisladores no
sujetos a una gama muy amplia de demandas normativas por sus propios
electores. Debido a esa falla en el Congreso. Redford considera que gran
parte de la carga impuesta por el control administrativo se deja al presidente.
Sin embargo. ste ltimo _incluso con la ayuda que le proporciona la Ofi(15)
182
183
dio ambiente que los rodea. En esta forma, tienen menos probabilidades de
confundir su descripcin. utilizando una gran variedad de normas no establecidas". Si los individuos sealan que determinada caracterstica de la administracin es "mejor" o "peor" que una institucin comparable del sector'
privado, podemos ver el lugar que ocupa la administracin en sus evaluacones. Los datos ms tiles de la investigacion Brookings muestran evaluaciones
de ciudadanos de los niveles ms elevados del servicio federal, en comparacin con sus correspondientes en el sector privado. En la Tabla 6~1 se muestran las diferentes clasificaciones dadas a varios rasgos, de acuerdo con
escalas ascendentes y descendentes de 10 puntos. Los valores positivos indican calificaciones ms altas para los servicios federales y sealan su superoridad exacta, de acuerdo con la escala de 10 puntos. mientras que los neqatvos indican calificaciones ms bajas para dichos servicios.
El pblico empleado en general. y casi todos los grupos ocupacionales
y educativos, consideran que los empleados pblicos de alto nivel son superiores a sus colegas del mundo de los negocios en las caractersticas de
honradez o inters por servir al pblico. No obstante, los empleados federales se clasifican menos favorablemente que los hombres de negocios en cuanto
al respeto que sienten por ellos las personas que respondieron a la encuesta,
los deseos de progresar y la habilidad. Estas cifras van de acuerdo con otros
informes obtenidos en la misma investigacin. Cuando se pidi a los nterrogados, por medio de preguntas claras, que describieran al servicio federal,
el mayor nmero de ellos (28 por ciento) citaron atributos que podran
considerarse como de "un buen carcter personal". Estos rasgos incluyeron
honradez, gran integridad, normas ticas y un buen fondo moral. Por el' contrario, slo el 13 por ciento de ellas atribuyeron caractersticas similares a los
empleados de las grandes empresas de negocios; no obstante, tambin atrbuyeron a los empleados pblicos el rasgo de inclinacin hacia la seguridad. De
todas las personas sometidas a la investigacin. el 13 por ciento describieron
a los empleados federales como llenos de fuertes alicientes personales para
preocuparse por la seguridad (o sea. que colocaban la seguridad personal por
encima> del progreso propio), mientras que slo el 2 por ciento indicaron ese
rasgo en los empleados de los grandes negocios.
Las personas con niveles elevados de capacidad y cultura. que son las
ms necesarias en el gobierno, tienen probabilidades de sentir menos respeto
por los administradores federales que por los de negocios y es posible que
atribuyeran a los administradores federales bajas calificaciones con respecto
a su habilidad y su deseo de progresar. Esto es particularmente cierto en lo
que se refiere a las personas investigadas que estaban empleadas en la industria privada como ejecutivos. cientficos e ingenieros. Las que enseaban
ciencias e ingeniera en las universidades, se mostraron un poco ms qenerosas en sus evaluaciones de los administradores federales. Probablemente no
....
00
TABLA 8-1
,.:,.
Evaluaciones del personal de alto nivel en los servicios federales y los negocios prlvados
Tipos de entrevistados
Pblico empleado en general
Por nivel educativo
Secundaria no completa
Secundaria completa
Estudios de bachillerato
Bachilleres
Estudiantes
De secundaria
De bachillerato
Graduados
Grupos en la educacin
Profesores de secundaria
Profesores de bachillerato
Naturalistas
Socilogos
Ingenieros
Grupos en los negocios
Ejecutivos
Naturalistas
Socilogos
Ingenieros
Deseos de
progresar
(1,093)
+0.6
+0.4
-0.2
-0.4
-1.0
(308)
(495)
(124)
(137)
+0.5
+0.7
+0.4
+0.5
+0.3
+0.4
+0.6
+0.4
+0.1
-0.2
-0.4
-0.9
0.0
-0.3
-0.6
-1.1
-0.6
-1.0
-1.4
-1.9
(356)
(401)
(379)
+1.0
+1.0
+1.0
+1.3
+1.5
+1.5
-0.1
-0.6
-0.9
-0.1
-0.5
-0.9
-0.8
-1.8
-1.6
(277)
(464)
(118)
(103)
+0.6
+0.9
+0.8
+0.9
+0.6
+1.0
+1.4
+1.8
+1.9
+1.2
-0.4
-0.7
-0.4
-0.9
-0.6
-0.6
-0.4
-0.5
-0.3
-0.7
-1.3
-1.8
-1.6
-1.6
-1.6
(87)
(273)
(84)
(70)
(88)
+0.1
+0.4
+0.5
-0.1
+0.1
+1.3
+0.8
+0.1
-1.1
-0.4
-0.9
-1.0
-1.2
-1.0
-0.9
-1.3~
-2.1
-2.0
-2.2
-1.8
FUENTE: Franklin P. Kilpatrick, et aL, The Image of the Federal Servlce (Washington, D. C.: The Brookngs Institution, 1964), p. 222. Copyright (C) 1964 by The Brookings Institution.
* Las diferencias de calificaciones van de acuerdo con una escala ascendente y descendente de 10 puntos.
Los valores positivos indican que los empleados del servicio federal se clasifican por encima; los negativos, que se
clasifican por debajo.
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en
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185
sea sorprendente que los ejecutivos, los cientficos y los ingenieros. que trabajan ya para el gobierno, tengan grados ms altos en el servicio federal que
sus colegas del sector privado; pero. incluso esos empleados gubernamentales
consideran a los lderes de alto nivel de los negocios como superiores a los
empleados del gobierno, en cuanto al respecto de que gozan por parte del
pblico, a su habilidad y a sus deseos de progreso (17).
Aunque se considera a los empleados privados ms favorablemente que
a los del gobierno. en 10 que respecta a las caractersticas de respeto. habilidad y deseos de progreso, estos resultados no debern considerarse como una
evaluacin profundamente negativa de la burocracia pblica. En la Tabla 6-2
se muestra cmo clasificaron los interrogados a los empleados federales, de
acuerdo con la escala de 10 puntos. para cada uno de los rasgos analizados.
En todos los casos, el pblico en general clasific al servicio federal en el
tercio superior de la gama. Slo en dos casos hubo sub grupos de la poblacin
en general que clasificaron al servicio federal por debajo de 5.0: los cientficos
y los ingenieros de los negocios concedieron calificaciones bajas a los empleados federales en sus ..deseos de progresar". La falta de ambicin -y el rasgo
asociado de preocupacin por la seguridad- es una componente del sentimiento del pblico hacia los administradores; no obstante. este rasgo puede
no reflejar una condena firme de los mismos. Cuando se analiza este resultado, junto con las evaluaciones de honradez. inters por servir al pblico y
habilidad. la evaluacin de la baja ambicin personal sugiere que muchas
personas respetan a los administradores sin creer que tienen manas de poder.
El pblico aprobara recursos mayores para las dependencias administrativas
sin temor de que los administradores los utilizaran en forma desmedida.
Uno de los recursos ms importantes que los ciudadanos pueden ofrecer
al gobierno es su propio talento. Hasta el grado en que las personas tomen
en consideracin los empleos del gobierno para s mismas. mostrarn apoyo
a las unidades administrativas. que pueden incluir la buena disposicin para
concederles otros recursos, v.g .. dinero fiscal y autoridad legal. Varias de las
preguntas de la investigacin Brookings evalan la disposicin de la gente
del pueblo para tomar en consideracin la posibilidad de empleo en el gobierno
federal, en comparacin con otros puestos similares en el sector privado.
Existe un caudal importante de sentimientos en favor del gobierno como
patrono; pero no entre muchas personas competentes y cultas. a las que de(17) Estos resultados van de acuerdo con los observados en otros estudios de las opiniones del pblico sobre el empleo o los empleados del gobierno. Vase. de Leonard D.
White. The Prestige Value of Public Employment in Chicago (Chicago: Llnversty of Chicago Press, 1929); Further Contributions on the Prestige Value of Public Employment
(Chicago: Chcaqo University Press. 1932) de Whte: y, de Morris [anowte, Dei! Wright
y Wllam Delaney, Public Administration and the Public (Ann Arbor: University of Michigan. Institute of Public Administraion, 1958).
.""\
.~
..;,
TABLA 6-2
00
0\
Tipos de entrevistados
Pblico empleado en general
Por nivel educativo
Secundaria no completa
Secundaria completa
Estudios de bachillerato
Bachilleres
Estudiantes
De secundaria
De bachillerato
Graduados
Grupos en la educacin
Profesores de secundaria
Profesores de bachillerato
Naturalistas
Socilogos
Ingenieros
Grupos en los negocios
Ejecutivos
Naturalistas
Socilogos
Ingenieros
Nmero
promedio
que respondi
Inters
Hasta qu
punto son
Deseos de
progresar
radez
por servir
al pblico
(1,093)
7.6
6.8
7.0
6.9
6.6
(308)
(495)
7.7
7.6
7.5
7.4
7.1
6.9
6.3
5.9
7.4
7.1
6.6
6.2
7.3
7.1
6.4
6.0
7.1
6.7
6.1
5.6
7.7
7.1
7.1
7.1
5.9
5.7
7.0
5.8
5.5
7.2
6.1
5.9
6.7
5.6
5.3
(124)
(137)
(356)
(401)
(379)
(277)
(464)
(118)
(103)
(87)
(273)
(84)
(70)
(88)
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respetados Habilidad
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7.5
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6.2
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6.0
6.0
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6.5
6.2
6.2
6.1
5.8
6.1
5.7
5.5
5.8
5.5
7.7
7.5
7.5
7.6
5.9
6.1
5.5
5.4
6.0
5.9
5.5
5.6
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5.9
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5.7
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FUENTE: Franklin P. Kilpatrick, ~ et al., The Image of the Federal Servfce (Washington, D. C.: The Broakings Institution, 1964), p. 219. Copyright (C) 1964 by The Brookings Institution.
* Valores medios de la escala ascendente y descendente de 10 puntos; cuanto mayor sea el valor, ms ele
vados se clasifican los empleados en esa caracterstica.
Cii
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187
searan poder atraer las dependencias del gobierno. Sin embargo, hay ciertas
pruebas de que los individuos con mayor talento son los ms inclinados a
aceptar empleos federales. En la Tabla 6~3 se muestra el atractivo relativo
de los empleos federales y privados entre varios grupos culturales. El signo
ms alentador -desde el punto de vista del gobierno- es la mayor atraccin
que ejerce el servicio en el gobierno para los estudiantes de secundaria, bachillerato y graduados con las ms altas calificaciones acadmicas.
LQu caractersticas de los empleos en el gobierno son las ms atractivas
y las ms desagradables? Nuevamente, las opiniones van de acuerdo con otras
TABLA 6-3
Estudiantes de grados medios, en relacin con la atraccin que ejercen sobre ellos
los empleos en el gobierno federal en funcin de los de los negocios privados.
Atraccin del trabajo en
Gran
Grados medios
des empreNmero
medio que sas privadas
respondi de negocios
Primeros y ltimos
afias de secundaria
A
B
e e inferior
Ultimo afio del
bachillerato
A
B
e e inferior
Graduados
A
B e inferior
(51)
(142)
(160)
(88)
(202)
(106)
(154)
(205)
Diferencia:
"federal meGobierno nos "negocios"
5.3
5.7
5.6
5.9
5.6
5.4
+0.6
-0.1
-0.2
4.7
4.8
6.0
5.0
5.3
4.9
+0.3
+0.5
-1.1
4.6
5.2
4.9
5.1
+0.3
-0.1
188
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Distribucin de las culturas poUticas en los Estados Unidos
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Elazar identifica tres tipos principales de cultura poltica: moralista. individualista y tradicionalista. Tal y como los describe. forman una escala
lineal en lo referente a varios rasgos. Dos de estos ltimos son pertinentes
para los tipos de apoyos que requiere una organizacin administrativa de su
medio ambiente. En su orientacin hacia la burocracia, la cultura moralista
concede valor a los cuerpos administrativos amplios, bien retribuidos y profesionales de todos los niveles de gobierno. La individualista considera a la
burocracia del gobierno como un obstculo para los asuntos privados; pero
tambin como un recurso que pueden utilizar los funcionarios pblicos para
hacer progresar sus propias metas. Algunos individualistas apoyan a las
"maquinarias" polticas que obtienen recursos pblicos y los distribuyen como
pagos a individuos (22). La cultura tradicionalista es la que ms se opone
al crecimiento de la burocracia. como limitacin que pesa sobre la lite poltica
tradicional. As pues, una cultura moralista debe coexistir con una administracin amplia y bien retribuida. mientras que la cultura individualista y la tradicionalista deben tener un personal administrativo' menor y peor pagado.
En otra dimensin pertinente para las unidades administrativas. el moralista recibe con beneplcito los servicios pblicos por el bien comn; el individualista reducira al mnimo los servicios pblicos. para permitir un equilibrio de satisfacciones debidas a actividades en el sector privado y el pblico;
y el tradicionalista se opondra a todas las actividades de gobierno, excepto
las indispensables para el mantenimiento de la estructura existente de poder.
As pues. la cultura moralista coincidira con los niveles elevados de imposi-.
cin y erogaciones del gobierno y con niveles generosos de servicios del mismo. Las culturas individualista y tradicionalista tendran bajos ndices de imposiciones. gastos y servicios. Basndose
en las observaciones hechas durante
)
varios aos y en las investigaciones de la historia y la prensa de los Estados.
EJazar traz un mapa con las culturas que prevalecen en toda la zona continental de los Estados Unidos. En la Figura 6-1 se muestran sus designaciones.
Aun cuando las designaciones hechas por Elazar de las culturas polticas
-por la naturaleza de sus tcnicas de investigacin- no pueden considerarse
como la ltima palabra sobre ese tema. ponen de manifiesto ciertas diferencias
regionales importantes que han sido observadas hace mucho tiempo. adems
de diversas variaciones intrarregionales que sugieren la naturaleza ambigua de
las culturas polticas en muchas zonas. El Sur es la regin ms tradicionalista del pas; pero tiene un elemento moralista en la zona de los Apalaches.
y regiones individualistas en el Sudoeste y los Estados fronterizos. El moralismo destaca en Nueva Inglaterra y cierto nmero de Estados del Medio
(22) Vase. de Edward Banfeld y James Q. Wlson, City Polities (Cambridge. Mass:
Harvard University Press, 1963). Capitulos 9 y 13. si se desea un anlisis de "consideraciones privadas".
191
Oeste, que experimentan movimientos populares o progresistas. El individualismo no resulta importante en ninguna regin grande del pas: se encuentra presente como cultura secundaria en muchas zonas y parece predominante
slo en Nevada y Wyoming.
Las clasificaciones de los Estados en varias medidas pertinentes para
las unidades administrativas y sus servicios, corresponden estrechamente con
los rasgos que pudieran esperarse. de acuerdo con las designaciones culturales
hechas por Elazar. Estas dimensiones de cultura poltica parecen tener cierta
importancia para la administracin (23). Los Estados que se encuentran al
extremo moralista de la escala y, por ende, que son poco tradconalstas.
tienden a mostrar un gran nmero de empleados de los gobiernos estatales y
locales, en relacin con la poblacin. salarios medios elevados para los empleados gubernamentales y una gran incidencia de stos, que se encuentran
cubiertos por programas subsidiados de sanidad y seguros hospitalarios. Esos
Estados tienen, tambin. pagos de impuestos elevados, en relacin con los
ingresos personales, gastos gubernamentales elevados per cpita, y valores
altos en varios puntos de los servicios educativos. los programas de asistencia
pblica y los servicios de carreteras. Adems, tales resultados no son simplemente productos de las caractersticas sociales o econmicas de los Estados. sino que son vlidos incluso despus de que las pruebas estadsticas
"controlan" los ndices de urbanismo e ingresos personales en cada Estado.
RESUMEN
Este captulo es el primero de un grupo que se ocupa de los insumas
de las unidades administrativas. Se enfoca en la cultura poltica y, en particular. en las actitudes con respecto a las burocracias pblicas. Estas actitudes pueden afectar la disposicin de los ciudadanos para buscar empleo en el
gobierno. y el deseo de los funcionarios por eleccin de proporcionar fondos
o autoridad legal a las dependencias administrativas.
Las actitudes prevalecientes no son los nicos factores que influyen en
los recursos asignados a las unidades administrativas. Los legisladores y los
jefes ejecutivos responden a otros muchos estmulos: pueden pasar por alto,
modificar o contribuir a moldear las demandas del pblico. Las culturas
polticas de los Estados Unidos no contienen un conjunto simple de actitudes
relativas a la administracin pblica. Hay mucha ambigedad y pocos sentimientos difundidos que sean claramente favorables o desfavorables a los
administradores. Aunque pueden existir ciertos sentimientos profundos con
respecto a programas o dependencias ndviduales, las actitudes hacia la administracin en general estn casi siempre mezcladas o son moderadas y
(23) Ira Sharkansky, "The Utility of Elazar's Political Culture: A Reseach Note",
Polity. 2 (otoo de 1969), 66-83.
192
Este captulo se enfoca en las relaciones entre tos ciudadanos y las de,
pendencias administrativas, as como tambin en varias instituciones que se
dice que son bandas de transmisin entre ellos: los medios de comunicacin
social, los sondeos de opinin pblica, las elecciones, los partidos polticos y
los grupos de intereses.
194
195
normas. En cuestiones de inters personal. dieron pruebas de tener conocimiento de los temas e indicaron preferencias que iban de acuerdo con sus
propios intereses econmicos. Incluso en el caso de las opiniones "incompatibles" sobre programas de beneficencia y reducciones de los impuestos, que
acabamos de sealar, las caractersticas econmicas de las personas que revelaron esas opiniones sugieren la posibilidad de que respondieran de manera
informada y razonable. Quienes expresan su apoyo a la reduccin de los impuestos y el mejoramiento de los servicios. tienden a tener bajos ingresos.
Estn en favor de los servicios que puedan ayudarles (educacin. seguridad
de empleos y beneficencia). al mismo tiempo que se oponen a cualquier aumento en los impuestos. Quiz esperen que otros grupos de mayores ingresos
paguen por esos programas. No se trata de un deseo irrazonable, teniendo en
cuenta que los sistemas impositivos de la mayora de los gobiernos estatales y
locales son regresivos y. en la actualidad. cobran un porcentaje ms elevado
de los ingresos bajos que de los altos (4).
Otros sondeos de la opinin apoyan la conclusin de que los ciudadanos
comprenden las implicaciones de las normas que tienen consecuencias personales importantes. Uno de esos sondeos se realiz en Wsconsn, durante una
campaa poltica. cuando los candidatos a la gubernatura debatan cuestiones
relativas a la imposicin. Evidentemente. los ciudadanos de bajos ingresos se
mostraban ms hostiles a un impuesto general sobre las ventas "en todo lo
que se comprara". que los de ingresos ms elevados. Como pudiera esperarse,
el aumento de la educacin contribua a hacer que se incrementara la tendencia de las personas a responder de una manera que iba de acuerdo con sus
propios intereses econmicos. Los pobres bien instruidos eran quienes se mostraban ms hostiles a esa proposicin que amenazaba establecer impuestos
sobre los artculos (sobre todo los alimentos) que representaban la mayor
parte de sus gastos. Esa misma gente de bajos recursos tena ms probabilidades de inclinarse hacia proposiciones alternatvas que amenazaban menos
sus bolsillos. o sea. un impuesto sobre ventas que exceptuara los alimentos y
las ropas. adems de un aumento del impuesto estatal sobre la renta (progresivo) y una reduccin del impuesto local sobre la renta (regresivo) (5). Ese
conjunto de impuestos hara aumentar las cargas fiscales que pesaban sobre
las personas con ingresos elevados. pero reduciran las de los ciudadanos de
bajos ingresos. Otras investigaciones complementan tales resultados. al demostrar que las personas que se sienten ms involucradas en un asunto son.
(4) Ira Sharkansky, The Polities 01 Taxing and Spending (Indianapolis: B o b b s Merrll, 1969). Captulo n,
(5) Sharkansky, Capitulo Il. Un impuesto "progresivo" es el que impone demandas
de porcentajes cada vez mayores de los ingresos ms elevados; un impuesto "regresivo".
por el contrario. impone sus mayores demandas sobre las personas de bajos ingresos.
196
por lo comn, las que muestran tener mejores conocimientos a ese respecto
(6) .
Esta yuxtaposicin de amplia ignorancia sobre normas pblicas, y respuestas "razonables" a las cuestiones personalmente importantes, puede tener
un significado especial. En condiciones ordinarias. la mayora de los ciudadanos se desentienden de las actividades de establecimiento de normas; sin
embargo. cuando se presenta una cuestin importante para sus propias vidas,
pueden informarse con precisin e, incluso, participar en el establecimiento
de normas. Pueden votar de acuerdo con las posiciones sostenidas por los
candidatos con respecto a las cuestiones primordiales, unirse a un grupo de inters que ejerza presin sobre los funcionarios electos y las dependencias adminstrativas, o tomar parte en demostraciones abiertas contra las unidades admnstrativas. La guerra de Vietnam ha hecho que muchos ciudadanos normalmente
pasivos demuestren su oposicin a la conscripcin y otros procedimientos militares y que obstaculicen las actividades de las dependencias del gobierno.
Asimismo, las normas dictadas en el campo de la asistencia pblica han hecho
que los beneficiarios de la seguridad social que, por lo comn, son apolticos,
apoyen las normas que los afectan directamente y hsta emprendan acciones
violentas en contra de las propiedades o el personal de las dependencias de
beneficencia.
197
ponsables de que se produzcan innovaciones importantes en las normas pblicas (7). Sin embargo, no se sabe con claridad con que frecuencia influyen
los medios de difusin en las normas. Los sucesos que rodearon a un documental de televisin ilustran los problemas analticos involucrados en la atribucin a los medios de comunicacin social de influencia sobre las normas..
En mayo de 1968, la CBS difundi "Hambre en Amrica", ilustrando
con detalles vigorosos los horrores de nios que se moran de hambre y los
defectos de los programas existentes del gobierno. El programa de televisin
tuvo un efecto inmediato sobre ciertos administradores, aunque slo fuera al
obligarles a hacer declaraciones pblicas defensivas. El Secretario de Agri~
cultura identific ciertos errores crticos en el programa. y los conden como
"presentacin tendenciosa, unilateral y deshonesta de un problema nacional
grave" (8). En el curso de los meses siguientes, el gobierno federal tom
varias medidas para incrementar la entrega de alimentos a los pobres.
No es posible identificar el efecto especfico de "Hambre en Amrica".
Puesto que se difundi en medio de numerosas otras expresiones sobre el
mismo programa social. es probable que contribuyera a hacer aumentar la
presin que se ejerca sobre el Congreso, el presidente y el Departamento de
Agricultura. Sin embargo, los medios de comunicacin social se unieron a un
ataque vigoroso que estaba ya en proceso. El ao anterior, una fundacin
privada patrocin una investigacin realizada por varios mdicos prominentes
y otros practicantes locales, en los condados del "Delta" del noroeste de
Misisip. Su informe al Subcomit Senatorial sobre Empleos, Potencial Humano y Pobreza, provoc la intervencin de otros grupos e individuos importantes. El Subcomit atrajo una gran publicidad en la prensa, debido. en
parte, a que Robert F. Kennedy era uno de sus miembros y (en ese momento)
un candidato potencial a la presidencia. El problema alimenticio se convirti
en el blanco de la "Poor People's Campaiqn" (Campaa en pro de los Pobres) que fue estimulada por medio de una reaccin popular ante el asesinato
del Dr. Martn Luther King. Los sindicatos de trabajadores se unieron tambin a quienes ejercan presin por ese motivo. La Cruzada de los Ciudadanos
contra la Pobreza (con el apoyo de los Trabajadores Unidos de la Industria
de los Automviles) public una evaluacin crtica de los programas alimen(7)
elaboracin de alimentos, por el gobierno federal. The Other America, de Mchael Harrnqton. que informaba y emocionaba a los lectores con respecto a las condiciones por debajo
de la "linea de pobreza" en los Estados Unidos y contribuy al desarrollo de los programas de la Oficina de Oportunidades Econmicas; y Llnseie at Any Speed, de Ralph Nader,
que proporcion gran parte de las pruebas ~y la pasn-> para las regulaciones federales
de seguridad en automvil.
(8) Elizabeth B. Drew, "Going Hungry in Amerlca", Atlantic (diciembre de 1968),
p. 53-61.
198
ticios del gobierno federal: "Hunqer, U.S.A." (Hambre en los Estados Llndos de Amrica). Indudablemente. los medios de comunicacin social hicieron
aumentar el inters popular por el problema alimenticio: pero su contribucin
fue. sobre todo. el popularizar una cuestin que estaba siendo planteada por
otros. Los medios de comunicacin realzaron tambin ciertos acuerdos admnistrativos y legislativos. que limitaban la eficiencia de las normas del Departamento de Agricultura. Se desarrollaron programas alimenticios para alviar los problemas de excedentes de los agricultores. as como tambin el hambre de los pobres. Los administradores y los legisladores 'que tomaron parte
directamente. parecieron estar ms orientados hacia las consideraciones aqrcolas que hacia las sociales. Parte de la disputa en la que ingres la CBS
tena lugar entre los Comits de Agricultura de la Cmara y el Senado. en
los que figuraban los senadores por Missp, [amde Whitten y James Eastland (acusados frecuentemente de tener poca conciencia social) y el Subcomit Senatorial de Trabajadores y Beneficencia Pblica sobre Empleos. Potencial Humano y Pobreza. dirigido por Joseph S. Clark y del que formaba
parte Robert F. Kennedy.
Hay varios factores que limitan la influencia de los medios de comunicacn social. tanto sobre las dependencias pblicas como sobre las admnstrativas (9). Entre ellas se encuentran la falta de confianza del pblico en dichos
medos, como fuentes de informacin poltica. la carencia de atencin hacia
los asuntos pblicos. evidente en muchos de ellos y su falta de capacidad
para hacer que sus interpretaciones polticas sean adoptadas por ciudadanos
inclinados en otras direcciones.
Los medios de comunicacin social no tienen un pblico obligado de personalidades vulnerables. En lugar de ello. los ciudadanos estn involucrados
en una red de relaciones recprocas que les proporcionan sus propios tipos de
informacin. Para muchas personas. las discusiones de poltica con amigos
ntimos. miembros de sus familias o compaeros de trabajo se consideran como
fuentes ms fidedignas de informacin poltica que dichos medios. Muchos
individuos desconfan de los mensajes polticos que se incluyen en ellos y
que. en otra forma. pudieran aqradarles, y crean "mecanismos de defensa" en
contra de los informes indeseables. El fenmeno de la "percepcin selectiva"
hace que los individuos pasen por alto ciertos conceptos de "hechos" u "opiniones" que van en contra de sus propias convicciones.
En muchos peridicos y numerosas emisoras de radiodifusin. hay poca
informacin til sobre las dependencias administrativas u otros aspectos de
la poltica. La mayor parte de los medios de comunicacin social estn orqanizados para fines comerciales ms que polticos. Los peridicos locales y los
canales de televisin obtienen material de los servicio!' cablegrficos sobre
(9)
199
200
haga la pregunta correspondiente. Los administradores deben tomar en consderacn esas limitaciones, al sopesar las implicaciones de los sondeos de
opinin pblica para los programas de sus dependencias. Casi siempre, los
administradores buscan nuevos programas -o tratan de mantener o ampliar
los exstentes-, sin disponer de muchos informes relativos a las opiniones del
pblico. La informacin que tienen los administradores sobre las opiniones
pblicas proceden slo en parte de dichas encuestas. Otras fuentes son las
preguntas extraoficiales a los clientes de las dependencias, o la lectura fortuita
de editoriales.
Con frecuencia, se dice que las elecciones son el medio principal que
tienen los ciudadanos para ejercer su voluntad sobre los funcionarios pblicos.
Los jefes ejecutivos y los miembros de las legislaturas de todos los niveles de
gobiernO~ en los Estados Unidos, estn sujetos a elecciones peridicas. Incluso las localidades que utilizan a un administrador municipal como Iuncionario jefe del ejecutivo lo subordinan a un concejo electo. En los gobiernos
estatales, la eleccin se extiende a los directores de las principales unidades
administrativas. Probablemente, los funcionarios electos controlan las depen~'
dencias administrativas, y emplean su control para que se apliquen los tipos
de normas que desea el electorado. No obstante.(!l carcter de las elecciones
-as como tambin de los mecanismos imperfectos que utilizan los Funcionarios electos para controlar a los administradores- limita la utilidad de las
elecciones como medio de control sobre las dependencias administrativas. En
la mayora de los casos, un votante no puede sealar su respaldo o su oposcin a un programa de gobierno. por medio del modo en que expresa su voto.
Estar limitado, en realidad, a votar por una persona; pero sin indicar a sta
las normas a las que desea brindar su apoyoj)
Parte del problema de los votantes se debe a los partidos polticos.
Como veremos ms adelante. no estn organizados tan estrechamente como
para poder disciplinar a los candidatos individuales para que respalden los
programas del partido. As pues. un votante no puede estar seguro, slo por
la pertenencia de un candidato a determinado partido, de qu tipos de normas
apoyar una vez que est ocupando el cargo. Una segunda limitacin de la
utilidad de las elecciones se debe a la complejidad de las campaas que llevan
a cabo los candidatos ndvduales.t Normalmente. cada candidato brinda su
apoyo a ms de un programa y podemos ver la dificultad, si maginamos aunque sea una campaa simple en la que dos candidatos se oponen mutuamente
tan slo con respecto a tres cuestiones primordiales. La campaa presidencial
de 1964 proporciona un ejemplo muy conveniente. Se trat de una campaa
desacostumbradamente clara en lo que respecta a las alternativas polticas a
201
disposicin de los votantes. Entre las cuestiones planteadas en ella, por ejemplo, stos podan escoger entre Johnson y Goldwater, en lo que se refiere a
los derechos civiles, a la guerra de Vietnam y a las normas de beneficencia.
La mayora de los observadores estn de acuerdo en que Johnson adopt
posiciones ms liberales que su adversario, en lo que concierne a los derechos
civiles y la beneficencia, y que fue ms restringida su posicin, en lo que
respecta a la ampliacin de la guerra en Vietnam. El problema de interpretacin de una eleccin surge cuando los eruditos deben determinar qu normas
fueron apoyadas por la mayora de los electores que votaron por el candidato
que obtuvo el triunfo. A pesar de la claridad de la victoria de [ohnson en
1964, los resultados de las elecciones no indicaron, por s solos. cules eran
las posiciones que respaldaba el electorado. Es muy posible que slo una
minorin de quienes apoyaron a [ohnson estuvieran de acuerdo con su proqrama de derechos civiles. La mayora de los ciudadanos podan estar de acuerdo con Goldwater con respecto a esta cuestin o a cualquier otra; pero votaron por Johnson, debido a que sentan que haba adoptado la mejor posicin
con respecto a la cuestin que consideraban como ms importante (es decir, la
guerra). Cuando se trata de una eleccin presidencial, tenemos, por lo comn,
un gran volumen de resultados de encuestas, que podemos comparar con los de
las elecciones, para obtener ciertas perspectivas sobre las preferencias normativas de los votantes. Sin embargo, esos resultados no se encuentran disponibles
para la mayora de las elecciones estatales o locales. En stas, el candidato
triunfante puede ver en su victoria cualquier culminacin de preferencias normativas, y su contrincante no podr presentar pruebas substanciales de lo
contrario. ""Incluso cuando los resultados de las elecciones pueden compararse con
los sondeos de la opinin, el resultado puede ser un escaso control de los cudadanos sobre las normas o la poltica del candidato triunfador. Las declaraciones hechas en la campaa pueden no seguir siendo pertinentes despus de
la primera crisis a que se enfrente el nuevo gobierno. Nuevamente. la campaa Johnson~Goldwater puede servirnos de ejemplo. Aun cuando [ohnson declar su propia oposicin a la ampliacin de la participacin estadounidense
en Vietnam, las condiciones que se presentaron despus de las elecciones le
permitieron liberarse de sus promesas, hechas en el curso de la campaa. Aunque hubo ciertos votantes que sintieron que el presidente haba ido ms all
de su "mandato", otros consideraron que las condiciones justificaban las normas blicas subsecuentes. Adems, no haba mecanismos de control para
impedir que el presidente y sus subordinados administrativos prosiguieran
con las normas que fuesen en contra de sus "promesas" de campaa (10).
(10) Vase A Preface to Democratic Theoru. de Robert A. Dahl (Chcaqo: Llnversity of Chicago Press, 1956), p. 127. Hay ciertas pruebas de que la posicin normativa de
un candidato puede atraerle el apoyo de votantes marginales (o sea, los que pasan de un
202
2.
3.
partido a otro), en proporcin suficiente para darle la victoria (Vase la obra de Sundquist,
sobre todo el Captulo X). Sin embargo, esto no contradice la tesis presentada en esta seccin de que los resultados de las eleccones, por s solos (o sea, sin analizar cuidadosamente
las encuestas de opinin pblica o de preferencia), no pueden indicar las preferencias normativas del electorado.
4.
203
204
4.
rl'~
Cuando las normas de los administradores afecten a gran nmero de personas o una gran cantidad de recursos:
Cuando los administradores puedan retrasar la aplicacin de
sus normas sin causar daos importantes;
Cuando se d a los intereses el reconocimiento legal, o sea,
cuando las disposiciones de una ley exijan que se consulte a
determinados grupos, y
Cuando la decisin normativa inminente tenga el efecto de resolver finalmente una cuestin, sin que las partes afectadas tengan la oportunidad de evitar o reducir sus prdidas por medio
de una audiencia posterior (14).
Los administradores no siempre esperan pasivamente a que se presenten grupos de intereses aliados:
Una fuente primaria y fundamental de poder para las dependencias administrativas en la sociedad estadounidense es su capacidad para atraer apoyo externo. La fuerza de un electorado no es
menos importante para un administrador estadounidense que para
un poltico, y ciertas dependencias han podido conseguir un apoyo
externo tan formidable como el obtenido por cualquier organizacin
poltica (15).
Las dependencias administrativas utilizan varias tcnicas para desarrollar
una fuerza de apoyo de votantes. Mantienen informados a los medios de
difusin sobre sus actividades, de amplio inters pblico, y sostienen contactos
directos con los grupos de intereses afectados directamente por sus programas.
Un grupo aliado de intereses puede ayudar a una dependencia de diversas maneras. Primeramente. el grupo puede adoptar una posicin, con respecto a determinada cuestin, que coincida con la sostenida por los admnis(14) WilIiam W. Boyer, Bureaucracy on Tria!: Policy-making by Government Agencies IIndianapolis: Bobbs-Merrll, 1964), p. 79-80.
(15) Francis E. Rourke, Bureaucracy, Politics and Public Policy (Boston: Ltttle.
Brown, 1969), p. 11: esta seccin se basa en Rourke, Captulo n.
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208
cuelas locales. Slo una pequea minora ingres al grupo por razones polticas, o sea, para respaldar a un grupo que peleara para obtener aumentos
de salarios y el mejoramiento de las condiciones de trabajo (20). Con esos
diferentes alicientes entre sus miembros, es difcil que la asociacin utilice
al mximo sus recursos en actividades polticas. Otra limitacin se debe a la
mezcla de maestros, directores de escuelas y superintendentes en la misma
organizacin. Hasta el punto en que los esfuerzos polticos de los maestros
pueden dirigirse en contra de los directores y los superintendentes (o contra
una alianza de estos con las juntas escolares), la composicin mdxta de la
asociacin limita severamente su utilidad poltica. Finalmente, un gran nmero de maestros estn convencidos de que no deben participar en actvdades polticas. La nocin de que "la enseanza est por encima de la poltica"
o de que el pelear es "antprofesonal", limita las presiones que pueden ejercerse. Las normas apolticas de la profesin docente son las que ms inhiben
a los maestros, impidindoles utilizar las aulas como plataforma poltica. Al
apoyar las "normas profesionales" (que incluyen -para alqunos- una
neutralidad poltica), la asociacin puede realmente desalentar la participacin de miembros que, de otra forma, se mostraran ms activos. Los maestros
activos en la Asociacin de Educacin de Oregn son menos expresivos, en
lo que respecta a la poltica, que los que no son miembros.
Parece ser que la ideologa de la organizacin, tal y como la
entienden sus miembros activos, se inclina hacia la precaucin ...
Los maestros ms experimentados son menos expresivos [polticamente] [que los menos experimentados, y] los que son activos en
la organizacin se muestran considerablemente menos expresivos
que los que no lo son. La asociacin educativa no genera el mismo
inters poltico entre sus miembros que otras organizaciones. La organizacin no instruye a sus miembros para que permanezcan calIados, pero resulta evidente que su ideologa oficial, tal y como la
perciben quienes se encuentran en condiciones de comprenderla mejor, es la aceptacin en las cosas, ms o menos, tal y como son
(,21).
Muchos empleados del gobierno consideran que es muy conveniente ganar partidarios para sus intereses en los lugares en que se toman decisiones
importantes. Los sindicatos de empleados de gobierno se encuentran, desde
luego, en esta categora [vanse las pginas 142~ 145). Los funcionarios encargados del establecimiento de normas tienen tambin sus grupos de ntereN.
(20) Harmon Zeqler, The Political Life of American Teachers (Englewood Clffs,
Prentce-Hall, 1967), p. 57~59.
(21) Zeigler, p. 110.
J.:
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sidencal de 1964 mostr que los gobernadores republicanos Nelson Rockefeller y George Romney. el Senador Jacob Javits y el alcalde de Nueva York.
[ohn Lndsay, se negaron apoyar la candidatura de Barry Goldwater. Los
lderes del partido ven su diversidad ideolgica como una posesin y la perpetan. al tratar de ejercer una gran atraccin con programas polticos ambiguos. Debido en parte a su diversidad ideolgica. los partidos polticos de los
Estados Unidos tienen ms probabilidades de regirse por buscadores pragmticos de cargos, que insisten en la flexibilidad y la capacidad para realizar ajustes
en sus posiciones normativas. a condicin de que sean necesarias para obtener el xito electoral.(Es improbable que los partidos desarrollen equipos de
personal fuertes y permanentes. que sean capaces o deseen mantener un
conjunto coherente de principios en cuestiones de poltica pblica (28).
A pesar de los obstculos que impiden que haya partidos polticos fuertes, los jefes electos del ejecutivo asumen los papeles de lderes del partido y
utilizan las lealtades existentes COmo ayuda para establecer un programa
coherente para las dependencias que deben administrarl Cuando esos ejecutivos efectan designaciones para puestos de alto nivel dentro de la administracin. nombran. por lo comn. a miembros de su propio partido. A nivel
nacional, en 89 por ciento de los designados por Franklin Roosevelt para
puestos administrativos o ejecutivos fueron del partido demcrata. El 84
por ciento de los designados por el presidente Truman fueron tambin demcratas; el 76 por ciento de los nominados por el presidente Esenhower
fueron republicanos; el 81 por ciento de los del presidente Kennedy, demcratas, y el 84 por ciento de las primeras designaciones del presidente
Johnson, tambin demcratas (29). En muchos gobiernos estatales y locales.
el jete electo del ejecutivo tiene una oportunidad para llenar no slo ciertas
posrcones de alto nivel, sino tambin un gran nmero de cargos de los niveles
medio y bajo, con personas que demuestren tener, al menos. un mnimo de
lealtad a su partido.
1La prctica de designar a miembros del mismo partido para los empleos
administrativos tiene una historia muy larga en los Estados Unidos y se
justifica con la pretensin de que mejora al gobierno. tanto como al partido.
Probablemente. un jefe del ejecutivo est ms en condiciones de contar con
la cooperacin de sus subordinados si estn unidos a l por lazos de partido.
Los miembros del mismo partido tienen ms probabilidades de compartir sus
orientaciones polticas y ayudarle a reunir un conjunto de' realizaciones administrativas que resulten atractivas para los votantes en las elecciones siguientes'l
(28)
213
El poder de designacin que an sigue en manos de los jefes del ejecutivo es slo un vestigio del que tuvieron anteriormente. Varios cambios en
los programas del gobierno y la consideracin del pblico hacia los miembros de los partidos, han limitado la libertad de los ejecutivos. En la actualidad se requieren criterios no partidistas para ms del 90 por ciento de los
puestos civiles en el gobierno federal y para muchos cargos de los gobiernos
estatales y locales (30). Muchos puestos, necesitan que el jefe del ejecutivo
balancee los diferentes cargos en las juntas o comisiones con designaciones
de miembros de diferentes partidos. Los servicios del gobierno son cada vez
ms tcnicos y requieren una experiencia profesional en muchos cargos administrativos. Un jefe del ejecutivo debe considerar con frecuencia la competencia profesional como ms importante que la pertenencia a un partido
poltico, al seleccionar a los directores de departamentos, incluso cuando la
ley le permite usar criterios de partidismo. En muchos casos, las nicas normas parddstas factibles sostienen que el "hombre correcto" no sea un estorbo por su respaldo a la oposicin. Un hombre polticamente neutro o que,
incluso, sea un miembro poco enrgico del partido de la oposicin, puede seleccionarse por encima de un compaero de partido, si el puesto exige una
competencia especial. A veces, un jefe del ejecutivo se siente obligado a
"equilibrar" su administracin, aunque no haya exigencias legales para ello.
El presidente electo Esenhower pareca estar resuelto a designar a un demcrata como secretario del trabajo, en 1952, y Nxon anunci antes de tiempo,
en 1968, que su embajador ante las Naciones Unidas sera un demcrata.
214
nar las formas necesarias a fin de obtener estos. Los votantes que sostienen
una maquinaria tienen slo un inters secundario en los valores de los reformadores de clase media, las formas correctas de gobierno, la eficiencia para
dirigir los asuntos pblicos, la administracin profesional y los procedimientos
limpios en las elecciones (32). Una maquinaria necesita 'tambin recursos
para "recompensar" a sus votantes, a los miembros del personal y a los organizadores. Esas recompensas incluyen dinero, empleos en el gobierno y
designaciones para cargos de eleccin. Las maquinarias ofrecen proteccin
para el contrabando, el juego. los estupefacientes o la prostitucin. Por su
parte, reciben tambin "honorarios" de contratistas y servicios de utilidad
pblica, que realizan negocios con el gobierno o necesitan una franquicia para
poder servir al pblico.
Las maquinarias se ganaron su reputacin de instrumentos de peculado
y corrupcin. debido. en parte, a acusaciones de que "fijan" las elecciones,
en parte, por su proteccin a elementos criminales y. tambin en parte, por
su favoritismo al distribuir beneficios entre determinados grupos o individuos.
Muchos polticos partidarios de las maquinarias pretenden que hay una dferencia entre el "peculado honesto" y el "peculado sucio". Aunque ambas son
actividades ilegales, unas son menos indeseables que otras. El peculado honesto incluye el uso de informacin y poder para aprovecharse de la maquinaria de modos que no ofendan la moral de la mayora de los votantes. Consiste en saber dnde van a construirse carreteras, puentes o edificios pblicos,
adquiriendo los terrenos antes de que esa informacin se haga pblica y vendindolos. posteriormente, con un gran beneficio. Asimismo. incluye la seleccin de un lugar para una construccin pblica. cerca de tierras que ya sean
propiedad de amigos de la maquinaria. con el fin de realzar el valor de las
propiedades adyacentes. Los pagos recibidos de empresas escogidas para que
se ocupen de la construccin de obras pblicas. se incluyen tambin en el
peculado honesto. De todos modos, si debe obtenerse un beneficio. por qu
no hacer que parte de l vaya a la maquinaria? Desde luego, los lmites entre
el peculado "honesto" y el "sucio" son difciles de definir. Es probable que
los contratistas hagan pagar a toda la comunidad los "honorarios" que entregan a la maquinaria. En lugar de sacarlo de sus utlddes, incrementarn el
costo total del proyecto o reducirn los gastos. empleando materiales nferores o mano de obra de baja calidad. Asimismo. toda la comunidad debe pagar
por el incremento en los precios de las tierras. debido a la. adquisicin previa
de predios que. ms tarde. deba comprar el gobierno. Y si se escogen los
lugares en que vayan a levantarse instalaciones pblicas para beneficio de la
(32) Edward C. Banfie1d y James Q. Wlson, City Politics (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1963). Captulo 9.
215
maquinaria. en lugar de utilizar criterios asociados con los servicios. los clientes de esas futuras instalaciones sufrirn incomodidades indebidas.
Los peculados que son verdaderamente "sucios" incluyen la proteccin
de actividades criminales que ofenden a gran parte del pblico. Tambin
en este caso puede encontrarse dificultades para definir los lmites de la su~'
cedad. Numerosos sindicatos de apostadores. que satisfacen las necesidades
de jugar que tiene el pblico, sin modificar demasiado las probabilidades o
sin invertir sus ganancias en el fomento del uso de estupefacientes o de la
prostitucin local. pueden considerarse como "peculado honesto" en muchas
comunidades. No obstante, las acusaciones con pruebas de participacin en
la prostitucin han soliviantado a votantes hasta entonces bien dispuestos.
sacudiendo algunas de las maquinarias ms poderosas. "Las maquinarias y
sus lderes pueden permitirse pasar por alto las acusaciones de ser deshonestos; pero no las de ser alcahuetes" (33).
Desde el punto de vista de alguien que aprecie una organizacin de magnfico funcionamiento, la maquinaria poltica es una maravilla que debe conservarse. La organizacin del partido es virtualmente el gobierno: sus canddatos son escogidos por el jefe del ejecutivo y una mayora del concejo
de la ciudad, y ella es la que designa a los jefes y los subordinados de las
organizaciones administrativas. Sus diversas secciones estn unidas por una
lealtad comn hacia el xito de los candidatos de la maquinaria en las siguientes elecciones, y puede contarse con que todos se esforzarn en obtener
el respaldo de los votantes. Entre elecciones, el personal municipal y el de
los distritos sirven a los votantes con favores personales. Si el alcalde o el
jefe de la maquinaria (que pueden no ser el mismo individuo) desea cambiar
ciertas normas, obtiene la cooperacin de su mayora en el concejo y de sus
lugartenientes en la administracin, con una rapidez y una armona desconocidas en donde las condiciones polticas acusan la pluralidad y la confusin
que son ms tpicas de la democracia (34).
La desaparicin de fas maquinarias de las grandes ciudades es un producto de varios factores. algunos de los cuales son de naturaleza local. mientras que otros reflejan cambios bsicos en la poltica y la economa de los
Estados Unidos. La Depresin fue un golpe duro para la mayora de las maquinarias. Inmediatamente. se cre tal cmulo de pobreza y dificultades personales. que fue demasiado para los recursos de cestas de alimentos. empleos
y dinero para el pago de alquileres. de la maquinaria. A largo plazo, la
Depresin produjo programas de seguridad para la ancianidad. compensaciones de desempleo, y asistencia pblica, organizados y financiados por el
(33) D. W. Brogan, Politics in America (Nueva York: Harper, 1954): Capitulo IV.
sobre todo la p. 147.
(34) Robert K. Merton. Social Theory and Social Structure [Glencoe, Ill.: Free
Press. 1957).
216
Ir
(35) Sin embargo, los puestos de custodia en los hospitales municipales y las universidades pueden proporcionar todavia ciertos recursos de empleos para las maquinarias
locales.
217
durante 1967, esa Comisin trat de responder a las preguntas: Qu ocurri? Por qu sucedi? Qu puede hacerse para evitar que vuelva a acontecer? El Informe de la Comisin tiene varias implicaciones para las relaciones
entre el pblico y los nomadores de las dependencias administrativas y de
otras ramas del gobierno. En primer lugar. representa un esfuerzo importante
para comprender las condiciones de los barrios bajos negros. La Comisin
descubri:
10.
218
Informe, p. 16-17.
Robert' S. Fredman, et, al., "Admlnistrative Agencies and the Publics They
Serve", Public Administration Review, 26 (septiembre de 1966), 192~204.
(39)
219
RESUMEN
Este captulo se enfoca sobre las relaciones entre los ciudadanos y las
unidades administrativas y sobre los papeles de los medios de comunicacin
social, los sondeos de la opinin pblica, las elecciones, los grupos de intereses
y los partidos polticos como intermediarios entre ellos. Debido a deficiencias
en sus intereses y su informacin, la mayora de los individuos necesitan a
algn intermediario organizado, entre ellos mismos y el proceso de conversin
del sistema administrativo. A veces, los medios de comunicacin social han
contribuido considerablemente a informar al pblico sobre un problema social
o una norma pblica, y han generado fuertes presiones sobre los normadores:
sin embargo, dichos medios se enfrentan a algunos de los mismos problemas
que los individuos. Tienen otras funciones que los desvan de su papel como
intermediarios polticos. Las funciones comerciales y recreativas consumen
muchos recursos que, de otro modo, podran emplearse en la poltica. Asimismo, los ciudadanos "se protegen" de los medios de comunicacin, del
mismo modo que lo hacen de otras participaciones en la poltica. Muchas
personas no consumen las noticias polticas y los editoriales que proporcionan
los citados medios. Por otra parte, debido a la percepcin selectiva, hay otros
que noven ciertos conceptos que se opondran a sus propias opiniones.
(40)
Fredman, et al.
220
221
223
224
225
226
227
4.
Se han hecho ciertos esfuerzos para medir los recursos gastados por la
administracin federal, buscando partidarios en el Congreso. Durante el ao
fiscal de 1963, 500 empleados (a un costo de 5.4 millones de dlares) se
dedicaron a los enlaces de tiempo completo con el Congreso. Innumerables
otros empleados dedicaron parte de su tiempo a preparar informes para el
Congreso o a responder a las peticiones de informacin de los conqresstas (4).
Una legislatura puede ejercer cierto control, debido a que los admnstradores temen a las decisiones finales y negativas de los legisladores, por lo
que tratan de prever y satisfacer los deseos de estos ltimos. Ningn admnistrador sabe cundo puede iniciar un comit leqslatvo una investigacin
profunda y prolongada de sus asuntos y decidirse a concentrar sus energas
para controlar su dependencia. Ciertas unidades administrativas son objeto
de investigaciones muy completas. Su experiencia sirve de advertencia a
otras unidades sobre lo que puede suceder. Un estudio de relaciones entre
la Administracin Nacional de Aeronutica y el Espacio (NASA) y el Congreso, descubri 5,371 pginas de testimonios publicados, concernientes al
presupuesto de esa dependencia para el ao fiscal de 1964, 10 cual dio como
resultado una reduccin del presupuesto de 600 millones de dlares. "Una
lectura cuidadosa de las audiencias, los informes y los debates en la cmara ... indic que la dependencia no iba a ser objeto de una reduccin simple.
En lugar de ello, se le explic claramente que absorbiera la reduccin, abandonando, posponiendo, disminuyendo o no ampliando diversas actividades o
proyectos de construccin". Durante el perodo de 1959 a 1963. .la NASA
(3) Reynolds, p. 621~39.
(4) G. Russell Pipe. "Congressional Liaison: The Executive Bran.ch Consolida tes
Its Relatons with Congress", Public Administration Revte, 26 (marzo. 1966), 14-24.
228
229
230
(11)
punto.
231
nigrama, estar separado de la mayor parte de los encargados del establecimiento de normas en la administracin. En un estudio de las relaciones presidenciales con los jefes de oficinas, se estim que 125 oficinas separadas
tomaban decisiones esenciales en la organizacin administrativa del gobierno
federal. "En los asuntos no exteriores y los programas no militares, son las
unidades de gobierno que se encuentran ms cerca de los ciudadanos y del'
Congreso". En un estudio hecho en 20 oficinas, se descubri que sus Iunconarios administrativos en jefe haban servido un total de 170 aos como drectores de oficinas: pero slo se haban reunido 79 veces con el presidente.
Esto arroja un promedio de una reunin cada dos aos para cada director
de oficina. Si se excluyen las reuniones con el comisionado de ingresos nternos (25 visitas en 4 aos, aproximadamente), el promedio disminuye a una
reunin cada tres aos. Esas reuniones incluyen ceremoniales y funciones
sociales, as como tambin sesiones normativas. Siete de los 20 directores de
oficina no tenan contacto con el presidente, excepto en ocasiones sociales o
ceremoniales, y dos carecan de contacto en absoluto (12).
232
233
el que un "supervisor" legislativo ha tratado con el ejecutivo. para poder ayudar a una dependencia administrativa.
234
235
Huntington, p. 417.
Rufus, E. Miles, [r., "Administrative Adaptability to Poltcal Chanqe", Public
Administration Review, 25 (septiembre de 1965), 22125.
236
de cuestiones, y privarse de las oportunidades proporcionadas por otros campos. Otros costos se deben a que un participante no desea "envenenar" sus
otras relaciones con un protagonista. Los legisladores pueden evitar ofender
a un jefe del ejecutivo o a determinados administradores, por ejemplo, con
el fin de obtener su apoyo para algn otro proyecto que consideren ms
valioso. Un estudio de la ..supervisin" legislativa de los programas de una
dependencia, permiti llegar a la conclusin de que lo\s tipos siguientes de
condiciones tenan probabilidades de que la relacin de beneficios y costos
fuera favorable y de afectar la participacin legislativa en la toma de decsones normativas. Cuando existen esas condiciones, es probable que un comit
legislativo lleve a cabo una investigacin formal de las actividades de una
dependencia (19):
1.
2.
3.
4.
5.
237
238
239
Cronologa presupuestaria.
El calendario presupuestario del gobierno federal prev un dispositivo
conveniente para identificar a los principales participantes administrativos,
ejecutivos y leqslatvos en el presupuesto y para hacer resaltar ciertas earacterstcas notables de sus acciones recprocas. Aunque los detalles del calendario varen en los gobiernos estatales y locales, hay aspectos generales
que tienden a ser constantes. Tienen lugar: la iniciacin de peticiones por
los administradores, las revisiones subsecuentes por niveles superiores de la
administracin y el personal ejecutivo de presupuestos, y la revisin final en
la legislatura.
Los elementos principales del proceso de presupuesto federal consumen
28 meses. La planeacin del programa para el ao fiscal de 1972, por ejemplo,
se inici en marzo de 1970 (23). La cantidad de tiempo es importante en s
misma, y supera tanto a la del nmero de participantes en el proceso de presupuestos como a la importancia de proporcionar a cada uno la oportunidad
de hacer preguntas y efectuar evaluaciones. Tambin el tiempo necesario
para el establecimiento de los presupuestos tiene su valor. Los meses de espera entre la planeacin y las erogaciones requieren una replaneaci6n considerable en el curso de cada ciclo de presupuestos. Cuando se elige a un
presidente, gran parte del proceso presupuestario para el ao fiscal siguiente
se encuentra ya completa. Para la poca de su instalacin en el cargo, en
enero, el presidente saliente ha sometido ya un presupuesto al Congreso que
prev fondos que se extienden a los 18 meses primeros de la nueva administracin. La presentacin grfica de los procesos de presupuestos y erogaciones, que se incluye en las Figs. 8-1. 8-2 y 8-3, se divide en tres porciones:
la formulacin del presupuesto del ejecutivo. la accin del Congreso. y la aplicacin del presupuesto aprobado.
240
oficina de presupuestos. Las audiencias en la oficina departamental de presupuestos proporcionan a la dependencia su nica oportunidad para defender
sus propias peticiones. Despus de que la oficina departamental de presupuestos hace una recomendacin a la Oficina de Presupuestos, la oficina de
presupuestos de la dependencia se ve obligada a defender la recomendacin
presupuestaria del departamento. Normalmente, esa recomendacin es nfe. rior a la peticin de la dependencia. Esta ltima obtiene una oportunidad de
defender el presupuesto que ha recomendado el departamento, ante los examinadores de la oficina de presupuestos. En la oportunidad siguiente, la dependencia tiene que defender su presupuesto (ante un subcomit de asqnaciones, en la Cmara de Representantes), y se ve obligada a apoyar la recomendacin (por lo comn, todava ms reducida) que hace la Oficina de
Presupuestos.
Las reglas fonmales obligan a las dependencias a aceptar las recomendaciones sucesivas de la oficina departamental de presupuestos y de la Ofcina de Presupuestos. Sin embargo, hay ciertas oportunidades para pasar por
encima de esas reglas. Las dependencias varan en su dogmatismo, ya que
hay algunas ms dispuestas que otras a explotar sus oportunidades de expresin. Quienes lo desean, tienen posibilidades de movilizar el apoyo a nivel
presidencial. cuando el presupuesto de una dependencia se encuentra todava
en el perodo de formulacin; posteriormente, es posible obtener el apoyo de
legisladores o de grupos de intereses en los subcomits de asignaciones.
Aunque el presidente no desempea un papel continuo en la formulacin
de presupuestos de las dependencias, tiene la oportunidad de revisar las decisiones tomadas en la Oficina de Presupuestos y prestar atencin a las apelaciones de las dependencias. Con ms de un centenar de dependencias y un
presupuesto total de cerca de 200,000 millones de dlares, es evidente que
el presidente no puede prestar una atencin igual (cuando puede prestarla)
a todos los que desean fondos adicionales. Uno de los dispositivos que pueden
utilizar las dependencias para atraer la atencin del presidente es emplear a
un individuo o una organizacin con influencia. La mayora de las dependencias tienen un conjunto de grupos clientes, y algunas de ellas han desarrollado medios de comunicacin eficientes, que informan a los grupos, cuando la
dependencia se ve amenazada con un presupuesto insuficiente. No obstante,
en ciertas dependencias existe un sentimiento de desagrado por los grupos de
intereses. De acuerdo con esta opinin, cada una de las dependencias es
parte del "equipo del presidente", regido por la Oficina de Presupuestos. El
tratar de modificar las recomendaciones de la Oficina sera tanto como trabajar en contra del equipo.
241
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FUENTES: Oficina Ejecuti..... del Presidente. Oficina de Pre supuextcs. Reimpreso de la obra de AaroIl Wildllo\'s'ky, Politice of the
:8udgetary Process, p. 19495. con la autorizacin del editor. Copyright (e) 196 ... b~' Lit t le, Brcwn and ComVlIollY
"En cooperacin con el Departamento del Tesoro y el Consejo de Asesores Econmicos.
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Como Comit de Toc1.a la
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greso. La Oficina no puede incrementar las asignaciones para una dependencia por encima de la cifra aprobada por el Congreso; pero puede reducir la
asignacin de la dependencia, ya sea para reservar Fondos para contingencias,
ahorrar dinero, como parte de un impulso general de economa, o para mantener a la dependencia en determinado nivel de desarrollo de su programa.
As pues, la Oficina de Presupuestos puede aplicar a una dependencia impulsiva las recomendaciones presupuestarias hechas inicialmente al Congreso
por ella misma.
247
Fenno, Capitulo 8.
Fenno, Captulo 11.
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&110. e Inlormes mensu&lel o trimestra.les de IUS pro,rellO
Los controle. &4mln1ltr&t1vos reatrlnen
los castos 7 1u ob1l&&eiones a 1&8 canLclades prorrateadU ., distribuidu.
Compromete el dinero. Recibe y usa
biene. 7 ..mcio.. Pre..nta Informes
meDlu&les o triIllestr&les a la Oficina
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by Linl.. BrOWJl ud Compan".
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250
251
TABLA 81
N
VI
Porcentajes anuales de cambio, por etapas, en el proceso presupuestarlo de las dependencIas principales, por Estados
Recomendaclndel
Asignagobernaclnde
Peticin de las dor como % la legislatura
dependencias
de la pettcomo % de la
como % de 108 e In de las de- peticin del
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gobernador
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124
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120
153
119
118
123
120
121
114
122
128
121
120
125
115
133
84%
96
74
82
90
86
93
83
83
90
90
85
87
82
87
92
88
96
'69
105%
Aslpacl6n
de la leglscomo%de latura como %
108 gastos eode las perrlentes de las tlclones de las
dependencias dependencias
AslgDacl6n de
la lectslatura
112%
116
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111
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109
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124
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112
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111
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100
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102
103
93
101
109
108
98
109
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112
114
99
81
94
75
FUENTE: Ira Sharkansky, "Agency Requests, Gubernatorial Support, and Budget Success in State Legslatures", American Politlcal Sclence Review, 62 (diciembre de 1968>, p. 1223.
* Los datos de Illinoisproceden del Apndice de la obra de Thomas J. Anton, The PoUtlcs of State Expendlture in Dllnois (Urbana: University of Illinois Press, 1966). Todos los dems datos proceden de los presupuestos oficiales y los informes financieros de los Estados.
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253
254
255
que esperanzas y previsiones a los revisores de los presupuestos. Los proqramas nuevos carecen de una historia previa de experiencias y no han gen~rado
todava un conjunto de xitos en sus tratos con los clientes (35).
Otra razn para el presupuesto incremental es la falta de impulsos de
innovacin que caracteriza a muchos campos gubernamentales. El crecimiento
presupuestario tiende a ser lento. debido a que pocas proposiciones importantes
pueden sobrevivir a todos los vetos ejercidos en las dependencias administrativas y las ramas ejecutiva y legislativa. Los creadores de la constitucin
desearon establecer un gobierno conservador. y parece que tuvieron xito.
Los gobiernos estatales tienden a hacer slo esfuerzos breves y ocasionales
en sus gastos. Un perodo de gran crecimiento tiende a ser corto y a ser seguido por otro de estabilidad o disminucin. Despus de un auge de las innovaciones en varios programas. tanto la legislatura como el ejecutivo pueden
cansarse de los costos polticos involucrados para lograr que grandes cantdades de personas estn de acuerdo en que se lleven a cabo cambios importantes en los programas. Los administradores mismos pueden cansarse de la
expansin necesaria para el acomodo de nuevos programas. Con frecuencia.
ello lleva aparejada una gran competencia para obtener nuevo personal y la
necesidad de integrar a ste -o quiz a nuevas unidades- en el conjunto
existente de supervisin. coordinacin y control. Los programas que se incrementan rpidamente pueden salirse del control de los administradores principales. y las duplicaciones de actividades. as como la carencia de control
central, pueden provocar acusaciones de "ineficiencia" o "desperdicios". Con
frecuencia es difcil definir esas acusaciones con precisin. En cualquier caso.
la "ineficiencia" y los "desperdicios" son acusaciones poderosas. dentro de
la poltica norteamericana. Pueden ser suficientes para que ciertos leqisladores. ejecutivos y administradores detengan o reduzcan el crecimuiento de
nuevos programas.
256
257
RESUMEN
Este captulo se enfoca sobre las relaciones de insumas entre las ramas
legislativa y ejecutiva y el proceso de conversin del sistema administrativo.
Los insumos incluyen directivas formales y expresiones de deseos. adems dc
la autoridad para gastar dinero. contratar personal y llevar a cabo los pro~
gramas. En el Captulo 10, veremos que muchas de las proposiciones que proceden, como servicios de las dependencias administrativas, proporcionan el
fondo de las decisiones formales que toman los legisladores y los ejecutivos.
La circularidad de este proceso es un buen testimonio de la dependencia de
los funcionarios electos de las recomendaciones de los administradores.
Entre los factores que contribuyen a que los legisladores y los ejecutivos
sean dependientes de las proposiciones procedentes de los administradores. tenemos: el crecimiento impresionante del alcance y la complejidad de los programas del gobierno; la fragmentacin de instituciones e intereses, que resuIta evidente en las ramas legislativa y ejecutiva, y la diferencia asociada
de conocimientos que separa de los administradores a. esos funcion~rios legislativos y ejecutivos que controlan supuestamente el proceso normativo. Las
legislaturas y los jefes ejecutivos de los gobiernos federal. estatales y locales,
258
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Tercera Parte
administrativo
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I
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AMBIENTE
INOL11YEN
:
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., para funclonll.1'1os
de otros sectores
del gobie1'llo.
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I
I
I
I
I
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I
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I
I
I
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260
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La naturaleza federal del gobierno norteamericano significa que los administradores de la mayora de las dependencias de todos los niveles de go~
bierno deben tomar en consideracin demandas de funcionarios de otros
niveles. Adems, esos funcionarios no son slo otros actores a los que se
deba dar reconocimiento en los rituales de la administracin pblica. Debido
a ciertas garantas que forman parte del significado del federalismo y a la
costumbre poltica que respalda esas garantas, los portavoces de otros go~
biernos tienen una categora especial.
Todos los gobiernos principales del mundo tienen una unidad central y
otras locales de gobierno; no obstante, un acuerdo "federal" se distingue
porque prev ciertas seguridades para ambos niveles de gobierno. Al hablar
del gobierno nacional y de los estatales de los Estados Unidos, es comn
considerarlos como "superior" y ..subordinados" entre s; pero esa terminologa es inadecuada. En algunos aspectos, el gobierno nacional (denominado,
con frecuencia, "federar') tiene prerrogativas reservadas en exclusiva. Sin
embargo, los Estados no son criaturas del' mismo. Tienen un papel prominente en todas las enmiendas a la estructura bsica del gobierno norteamericano (o sea, la Constitucin), y tienen importantes garantas de igualdad de
representacin en el Senado, representacin proporcional en la Cmara y
un papel en la seleccin del presidente (1).
( l ) Las disposiciones relativas a las elecciones para el Senado y la Cmara no ga
rantizan poderes a los gobiernos estatales. pec se; pero establecen. que los portavoces de un
gran nmero de estados deben aceptar toda legislacin propuesta que se promulgue como
ley. Los portavoces de intereses caracterstcos slo de unos cuantos estados no pueden
concederle al gobierno nacional nuevos poderes importantes ni circunscribir los que tengan
los estados. Es similar el caso del colegio electoral. El requisito de que un candidato presidencial triunfante reciba una mayora de los votos electorales (que se asignan sobre la base
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264
RELACIONES lNTERGUBERNAMENTALS
265
266
RELACIONES INtERdtiBERNMENTtES
267
empresas privadas, contribuyeron a retrasar el desarrollo de nuevos proqramas de concesin de ayuda. Se asignaron mayores cantidades de fondos para
las concesiones ya existentes; pero no hubo autorizaciones para nuevos programas. En los aos de la dcada de 1930, destacaron los programas destinados a aliviar las dificultades personales ocasionadas por la Depresin. Entre
los principales programas de ayuda aprobados de 1933 a 1938, hubo pagos
de beneficencia a los ancianos, los ciegos y los nios dependientes; servicios de
sanidad para madres e hijos; seguridad en el empleo, y viviendas pblicas.
Durante esa dcada se iniciaron tambin cierto nmero de programas aqrcolas para enfrentarse a los problemas econmicos de ese sector. Se estableceron programas para la distribucin de los excedentes y la conservacin de los
suelos. El perodo de l'a Segunda Guerra Mundial no foment actividades nternas nuevas e importantes. El total de fondos proporcionados a los Estados
y las localidades disminuy de ,2,400 millones de dlares, en 1940, a 800
millones, en 1946. Con la movilizacin continua de fines de la dcada de
1940 y la de 1950, las ayudas federales recibieron denominaciones que las
convirtieron en parte integrante del esfuerzo de defensa: un programa para
ayudar a los distritos escolares que sufran aumentos de poblacin, debido a
las instalaciones federales, normalmente las del Departamento de Defensa y
sus contratistas; la Ley de Carreteras Interestatales y de la Defensa de 1952
y la Ley de Educacin de Defensa de 1957. Es discutible hasta qu punto
eran importantes para el esfuerzo de defensa las actividades educativas y de
construccin de carreteras o si, al identificarlas como tales, se hizo simplemente que resultaran ms atractivas para el Congreso.
En los aos de la dcada de 1960, los nuevos programas de ayuda
hicieron incapi en la educacin y los asuntos urbanos. La Ley de Educacin
Elemental y Secundaria de 1965, fue responsable, en gran parte, de la elevacin de las ayudas a la educacin, de 610 millones de dlares, en 1965, a
2.500 millones, en 1968. En relacin con otras categoras. las concesiones federales de ayuda a la educacin se incrementaron del 6 al 15 por ciento del
total. Tambin durante la dcada de 1960, las ayudas directas a las ciudades
aumentaron de volumen y se les sumaron concesiones a organizaciones privadas en zonas urbanas.
Asimismo ha cambiado en el curso de este siglo la importancia mostrada
por las cantidades totales de concesiones de ayuda para diversos programas;
pero el cambio ha sido cclico, ms que unidireccional. En la Tabla 9~ 1 se
muestra el porcentaje del total de concesiones de ayuda proporcionadas para
cada campo de servicios, en varios aos, desde 1902. A comienzos del siglo,
los beneficios a veteranos, la educacin y la agricultura predominaban en los
pocos programas existentes; en conjunto, ascendan a 3 millones de dlares
al ao aproximadamente. Los principales programas educativos contribuan al
Sostenimiento de los colegios por concesin de tierras. Al aumen-
;"''''--'~~~~~.';:;--:"'''''
TABLA 9-1
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Concesiones federales de ayuda a gobiernos estatales y locales, por categoras funcionales, 1902-1968
(en porcentajes)
Ao
Servicios y
beneficios a
veteranos
1902
1912
1920
1925
1929
1930
1931
1932
1933
1934
1935
1936
1937
1938
1939
1940
1941
1942
1943
1944
1945
1946
1947
1948
1949
33.3
22.6
3.2
0.6
0.5
0.6
0.3
0.4
0.4
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
0:1
2.3
3.5
5.3
1.7
5.3
1.3
1.4
0.7
11.5
27.4
32.7
98.7
98.8
97.2
95.6
90.7
90.3
86.3
85.0
82.8
70.2
61.4
63.1
63.5
54.0
63.4
66.8
40.0
47.2
13.6
7.5
8.6
9.6
5.7
5.1
5.3
0.5
0.6
0.6
0.5
1.1
0.9
1.0
1.2
1.4
2.0
2.5
2.8
2.8
1.9
2.3
2.0
26.7
30.2
17.4
6.4
10.0
11.4
7.0
5.9
6.7
0.7
0.6
0.'9
0.8
1.5
3.2
6.0
5.3
4.3
3.7
6.6
9.1
10.3
3.9
4.4
4.7
Otros
recursos
naturales
0.3
1.0
1.2
0.9
0.8
0.8
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
0.3
0.2
0.2
0.7
0.7
0.8
0.9
0.6
0.7
0.8
Comercio,
vivienda Totala (pory transportes centaJe)
60.5
84.0
78.5
76.5
74.6
60.4
54.0
0.0
0.0
1.2
3.0
6.6
5.6
6.4
8.2
11.2
23.3
28.6
24.1
20.2
36.0
24.0
24.0
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Total
(miles de
millones
de dlares
h
b
b
0.1
0.1
0.1
0.2
0.2
0.2
1.8
2.3
2.3
2.7
2.2
2.9
2.4
2.1
1.8
1.3
1.0
0.9
0.9
1.7
1.6
1.8
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TABLA
9-1 -
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(Contina)
Concesiones federales de ayuda a gobiernos estatales y locales, por categorias funcionales, 1902-1968
(en porcentajes)
Servicios y
beneficios a
veteranos
Afio
1950
1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967c
1968c
0.7
0.4
0.3
0.2
0.2
0.2
0.2
0.2
0.2
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
70.5
72.9
69.9
65.6
63.7
59.8
58.3
57.1
53.3
44.0
42.7
42.9
45.9
45.6
43.1
42.0
45.5
46.6
47.0
1.7
2.2
5.1
8.4
6.8
7.7
5.8
5.4
3.5
4.7
5.3
5.2
5.2
5.6
4.9
5.7
12.0
14.8
14.6
4.8
4.4
3.5
3.5
7 .2
8.0
10.8
10.0
5.9
5.1
4.0
5.4
7.0
6.2
6.6
4.9
2.9
3.5
3.3
Otros
recursos
naturales
Comercio,
vivienda Totala (pory transportes centaJe)
0.8
0.8
0.8
0.8
0.8
0.8
0.7
0.7
0.7
0.5
0.5
0.5
0.4
0.6
0.5
1.0
1.8
1.7
2.4
21.4
19.3
20.3
21.5
21.2
23.4
24.2
26.6
36.4
45.6
47.3
45.9
41.4
41.8
44.9
46.4
37.7
33.4
32.7
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Total
(miles de
millones
de dlares
2.2
2.2
2.4
2.8
3.0
3.1
3.6
3.8
4.7
6.3
6.8
7.3
7.7
8.4
9.9
10.7
12.7
15.1
17.1
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FUENTE: Dei! S. Wright, Federal Grants-inAid: perspectives and Alternatives (Washington. D. C.: American Enterplise Institute, 1968), p. 66-67.
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270
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RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
271
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272
TABLA 92
Autorizaciones separadas o subcategorias de programas de ayuda federal a los
gobiernos estatales y locales, por unidad administrativa.
Departamento o dependencia federal
Departamento de Sanidad, Educacin y Beneficencia:
Servicio de Sanidad Pblica
Oficina de Educacin
Administracin de Beneficencia
Otros
Enero de 1966
69
68
25
22
184
35
28
33
15
25
9
1
3
13
5
15
2
1
8
1
2
4
1
3
1
3
2
2
399
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
273
Wright, p. 61.
274
$15,505
855
948
232
Como porcentaje
de los ingresos
estatales y locales
14.5%
5.4
10.1
2.9
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
275
vara con las tcnicas utilizadas para medirlo. Durante el perodo de 1900 a
1968, la magnitud misma de las concesiones federales se increment en cerca
de 5.702 veces: de 3 millones de dlares a 17,100 millones anuales. Sin embargo, en estas cifras no se toman en consideracin los cambios evidentes de
valor del dlar, el nmero de personas servidas por los programas de ayuda
federal, el conjunto de recursos econmicos de que se toman las ayudas fede...
rales o el nivel de las actividades de los gobiernos estatales y locales que
financian con sus propios fondos. Cuando se hacen esas correcciones, la mag~
nitud de los incrementos recientes parece ser menos impresionante. En la Tabla 9~3 se muestran las concesiones federales de ayuda en 1932, .1936, 1946
Y 1968, calculadas por dos mtodos distintos. Los dos resultados estn de
acuerdo en cuanto a que indican un incremento notable durante la Depresin,
una disminucin de la magnitud en el curso de la Segunda Guerra Mundial y
un nuevo aumento desde sta. El crecimiento parece muy impresionante cuando se considera en cantidades de dlares brutos; pero las correcciones hechas
para tomar en consideracin otros sucesos gubernamentales, econmicos o
sociales, colocan ese crecimiento en su verdadera perspectiva. Se ha ncrementado el papel desempeado por las concesiones federales de ayuda en los
asuntos estatales y locales; no obstante las dependencias administrativas de
los gobiernos estatales y locales reciben todava la mayor parte de sus recur...
sos financieros de sus propias fuentes.
276
puesto federal se encuentra a disposicin de la dependencia estatal de empleos, para sufragar costos administrativos (11).
Muchos contribuyentes no comprenden la ayuda federal a los gobiernos
estatales y locales que est inscrita en el cdigo de impuestos sobre la renta.
Al calcular los ingresos sujetos a imposicin federal. un ciudadano puede
deducir todas las cantidades pagadas como impuestos estatales o locales sobre
la renta, las ventas, los consumos o la propiedad; esta disposicin hace que
sea ms ligera la carga de los impuestos estatales o locales y, probablemente.
permite que los Estados y las localidades lleguen a tasas ms altas de imposicin sin encontrarse con una fuerte resistencia de sus residentes. Adems.
los ingresos recibidos por concepto de intereses sobre honos del gobierno estatal o local no se encuentran sujetos a imposicin federal; esto permite que
las dependencias estatales y locales paguen tasas de nteres menores que las
comerciales, por los prstamos de dinero que toman (12).
Otros programas federales proporcionan formas sutiles de ayuda a las
dependencias administrativas estatales o locales. La distribucin directa de
beneficios federales a instituciones o ciudadanos privados, libera a los Estados y las localidades de demandas de servicio que, en otra forma, se les
presentaran. En esta categora se encuentran tanto las concesiones de ayuda
a estudiantes como las asignaciones federales, los prstamos o las garantas
sobre prstamos a instituciones de educacin superior (tanto pblicas como
privadas). para la construccin de instalaciones docentes y edificios de dormitorios. Muchos "contratos federales de investigaciones" proporcionan tarnbin ayuda financiera a colegios y universidades; permiten que los investgadores contraten a estudiantes como ayudantes (subvencionando en esa Iorrna la educacin de stos) y que sostengan investigaciones complejas que
enriquezcan el clima intelectual y los ofrecimientos de educacin de las instituciones. El Programa federal de seguridad social es otro servicio directo
que puede reducir las demandas que pesan sobre las autoridades estatales y
locales, con respecto a los programas de beneficencia y sanidad; la "sequrdad social" es, en realidad, fa designacin popular para toda una serie de
(11) Vase, de James A. Maxwell, Tax Credits and lntergovernmental Fiscal Releuons
(\Vashington. D. c.: Brookings Institution. 1962).
( 12) La deducibilidad fiscal reduce las cargas de los impuestos estatales y federales,
al excusar al contribuyente del impuesto federal que tendria que pagar sobre el dinero desembolsado para cubrir impuestos estatales y locales. Si tiene un nivel de ingresos que hace
que el 25 por ciento de sus entradas correspondan al impuesto" federal, entonces, el gobierno federal pagar en realidad el 25 por ciento de sus impuestos estatales y locales. La
caracterstica de no imposicin aplicada a los ingresos obtenidos sobre bonos estatales y
locales. hace que stos sean ms atractivos para los inversionistas que los de empresas privadas. y permite a las dependencias estatales y locales tomar prstamos a intereses ms bajos
que los comerciales.
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
277
programas que proporcionan seguros sobre pensiones de ancianidad, de incapacidad y de costos mdicos y hospitalarios.
La Comisin Asesora sobre Relaciones Interqubernamentales (ACIR)
es una dependencia de investigaciones del gobierno federal, que tiene como
finalidad brindar informacin y ayuda tcnica a los gobiernos estatales y lo~
cales y facilitar la administracin de programas federales. del modo que resulte ms conveniente para los Estados o las localidades (13). La Comisin
misma incluye a 23 funcionarios del gobierno federal, los estatales y los locales. adems de 3 miembros que representan al pblico. Un personal profesional realiza anlisis detallados y prepara recomendaciones para que sean
revisadas por los comisionados. La ley qeu estableci a la ACIR subraya sus
deberes como sigue:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
La Comisin se abstiene de efectuar debates ideolgicos sobre las "qrandes alternativas" del federalismo norteamericano. En lugar' de documentos
sobre los temas de la centralizacin en comparacin con la descentralizacin,
(13) Esta exposicin se basa en la obra de Deil S. Wriqht. "The Advisory Commssion on Intergovernmental Relations: Unique Features and Policy Oricntaton", Public Administration Review, 25 (septiembre de 1965), 193-202.
278
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
279
280
TABLA 9-4
California
Norma
69.9%
chusetts
0.4%
6.7
Pensnvania
21.5%
17.1
32.3
0.4
1.4
0.2
0.1
1.8
22.6
12.6
21.8
58.8
0.3
3.1
99.9%
0.2
99.9%
18.9
11.0
100.1%
281
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
TABLA 95
Uso de las ayudas intergubernamentales por los gobiernos estatales y locales, 1988
PoreentaPorcentaPorcentajede erogaje de IngreJe de ngresos estatales y
sos estatales y
ciones estatales y
locales originados locales origina- locales hechas por
a nivel federal dos a nivel estatal gobIernos locales
15.8%
27.6
44.4
20.3
27.5
16.4
17.7
18.8
19.4
12.6
18.2
21.6
14.9
14.1
20.5
20.3
19.8
12.4
11.7
14.3
14.9
24.2
21.7
19.4
12.5
13.6
12.7
16.1
23.7
20.1
24.7
16.2
22.3
16.6
10.4
8.6
29.6
14.6
23.5
41.6%
45.2
38.2
44.0
47.3
36.3
56.9
57.5
39.2
42.9
45.6
35.9
60.9
40.6
45.3
56.5
44.9
36.0
46.0
40.2
42.2
48.3
57.2
43.5
47.1
36.9
46.3
42.0
45.8
38.6
34.7
30.2
36.8
34.2
28.5
39.8
50.7
36.3
47.7
63.4%
50.5
30.9
56.1
44.0
73.1
54.8
45.5
61.8
54.9
48.1
49.1
47.6
64.1
55.5
28.5
50.5
66.4
63.6
58.2
58.6
46.0
42.9
44.6
67.6
67.0
63.8
61.7
53.0
56.4
50.9'
64.8
58.9
54.4
72.1
79.2
44.9
69.7
46.5
282
Porcenta
PoreentaPorcentajede erogaJe de ingreJe de ingreclones estatales y
sos estatales y
sos estatales y
locales originados locales origina- locales hechas por
a nivel federal dos a nivel estatal gobiernos locales
22.3
13.8
18.2
22.8
16.8
24.6
26.8
19.2
27.1
16.5
Oregn
Pensilvania
Rhode Island
Tenes
Texas
Utah
Vermont
Virginia
Virginia Occidental
Washington
Wisconsin
Wyoming
10.4
33.7
39.5
44.7
44.9
43.4
42.2
44.5
45.6
44.0
47.5
51.7
49.9
34.5
54.5
58.0
51.4
57.0
59.5
51.5
35.7
55.8
43.7
52.5
70.6
48.4
FUENTE: Oficina de Censos de los Estados Unidos, Governmental Finances in 196566 (Washington, D. C.: U. S. Government Prntng Office, 1967>'
fr
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
283
mente fuera del patrn general. Este Estado tiene uno de los niveles ms
elevados de ingreso personal per cpita en la nacin; pero es tambin el que
ms usa ingresos del gobierno estatal. En esa caracterstica, Delaware refleja
el patrn caracterstico de sus vecinos sureos. Los Estados del sur han sido
histricamente "centralizados", debido, en parte, a la experiencia colonial de
la poblacin dispersa y a una economa de plantaciones que no fomentaba
el desarrollo de ncleos de poblacin poderosos y autnomos. Nebraska es
otro Estado que se desva de la asociacin normal entre los bajos ingresos y
la gran dependencia de los ingresos estatales. Este Estado se clasifica por
debajo del promedio nacional en diversas medidas de recursos econmicos;
pero se encuentra cerca de la cabeza en cuanto a la proporcin de ingresos
recaudados localmente. En este caso, la fuerte orientacin localsta, junto con
el conservadurismo fiscal. parecen haber retrasado el desarrollo de las fuentes
de ingresos estatales. El de Nebraska fue uno de los ltimos gobiernos estatales
que abandonaron su dependencia de los impuestos sobre la propiedad recaudados localmente.
Hay un servicio que los gobiernos estatales proporcionan a los administradores locales, que recibe poca atencin por parte de los especialistas en
ciencias polticas, pero que tiene implicaciones importantes para los normadores locales: la definicin de los lmites municipales. Esto tiene una mportancia especial en las mrgenes de las zonas urbanas y metropolitanas, en las
que una proliferacin de municipalidades autnomas puede crear confusiones
en la correspondencia de los recursos sujetos a imposicin y las demandas de
servicio [vanse las pginas 284~290). En muchos Estados, se establecen
nuevas municipalidades, cuando los votantes de una zona no incorporada presentan una peticin a la legislatura y efectan elecciones para determinar
cul es el sentimiento local. Varios Estados han marcado el paso. al conceder a las dependencias estatales un papel firme en este proceso. Tienen la
esperanza de aplicar normas bien razonadas a las solicitudes de nuevas incorporaciones, y definir los lmites de las nuevas municipalidades, de modo
que hagan aumentar al mximo su eficiencia para prestar servicios. La Co~
misin Municipal de Minnesota revisa las proposiciones de incorporacin
y anexin; Wisconsin divide las responsabilidades entre el tribunal de crcuita y el Director Estatal de Planeacin Regional. y California tiene una
comisin de formacin de dependencia local en cada condado. Algunas de
esas unidades fomentan las anexiones a las municipalidades existentes. ms
que la creacin de nuevas entidades: otras se oponen a las "delimitaciones
arbitrarias", que crean jurisdicciones de formas extraas, con la finalidad de
incluir a zonas fiscalmente ricas o excluir a los ncleos molestos; otras utilizan caractersticas artificiales o naturales como lmites (r;M. lagos, carreteras
284
o vas del ferrocarril); y otras ms se oponen a los lmites que dividiran los
dstritos comerciales o las zonas residenciales existentes (16).
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
285
286
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
287
base comn de imposiciones. Por el contrario, las pequeas jursdcciones funcionalmente inclusivas de Nueva Jersey y Connecticut
seran capaces de seguir normas nterjursdcconales consistentes.
Sin embargo, la consistencia zonal, en esos Estados, sera improbable: mientras que la coordinacin de una gran zona constituye una
posibilidad en Nueva York, debido a sus condados rel'ativamente
fuertes. No obstante, incluso en ese caso, la falta de poder zonal a
nivel de condado. reduce las probabilidades de que se produzca esa
coordinacin.
La moraleja es, sencillamente, que no resulta particularmente
til tratar de analizar el sistema de toma de decisiones en las zonas metropolitanas, basndose en la suposicin de que los determinantes del' medio ambiente son los mismos en todas las ciudades
extensas (o sea, las zonas metropolitanas) o que, por lo menos,
son semejantes en todas las partes de una gran ciudad (19).
No todos los casos de relaciones intergubernamentales horizontales se
deben a problemas de zonas metropolitanas. Algunos resultan de caractersticas del medio ambiente que plantean dificultades comunes a diferentes dependencias administrativas, muy distanciadas o de carcter rural. En cierto
modo, es ese ro o lago que sirve como lmite entre diferentes Estados y que,
sin embargo, une a sus gobiernos en cuanto a los problemas de la contaminacin y complica todava ms el problema, debido al gran nmero de gobiernos
involucrados. Por ejemplo, el sistema del ro Misisip (con el Ohio y el Missouri .como afluentes principales) fluye a travs o entre 19 Estados. Con
numerosos gobiernos, es necesario reconciliar a muchos participantes en las
negociaciones. Los grupos de intereses que se oponen a determinadas normas
tienen otras tantas posibilidades de veto, cuando una estrategia de intransigencia puede obstacul'izar un programa. Los Grandes Lagos baan los litorales de ocho Estados y plantean problemas adicionales, puesto que incluyen
relaciones internacionales con Canad. Puesto que Canad. lo mismo que los
Estados Unidos, tiene una estructura federal, esto significa que los Funcionarios provinciales de Ontaro. as como tambin los funcionarios federales canadienses, toman parte en las negociaciones. Dos de los problemas que requieren coordinacin intergubernamental a lo largo de los lagos y los ros, son
la contaminacin y el uso del agua. El control de la contaminacin exige la
cooperacin de los gobiernos situados a ambas orillas de un ro y los que se
encuentran aguas arriba y abajo. Los problemas del uso del agua incluyen
las desviaciones, por un Estado o una comunidad. de recursos que desean
otros para su propio uso. Los Estados de los Grandes Lagos se quejan de
(19)
288
que Chicago desva el agua del Lago Michigan al Ro Chicago (y eventualmente al Mssp}, lo cual produce un descenso en las lneas de los litorales
en torno a dichos lagos, causando muchos daos e incomodidades en las instalaciones recreativas y portuarias. En el ro Colorado, los conflictos surgidos
con respecto a las desviaciones efectuadas para riegos, provocaron la creacin
de grupos interestatales que distribuyen el agua a Colorado, Arzona, Nevada
y California.
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
289
290
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
291
TABLA N
Miembros del "grupo 1313" en 1964. con las fechas corresvondlentes de fundacin
Asociacin Norteamericana de Beneficencia Pblica (1930)
Asociacin Norteamericana de Obras Pblicas (1894).
Sociedad Norteamericana de Funcionarios de Pianeacin (1934).
Sociedad Norteamericana de Administracin Pblica (1939).
Conferencia de Presidentes de TribUnales (l949-afUlada a COSGO).
Consejo de .Goblernos Estatales (COSGO) (1983).
Federacin de AdminIstradores Fl&calel!I (1987).
Conferencia de Gobernadores (l908-aftUaiIa a ooSGO).
Asociacin Internacional de Administradores de Ciudades (1914).
Asociacin de Funcionarios Municipales de Finanzas (1906).
Asociacin Nacional de Funcionarios Evaluadores (19M).
Asociacin Nacional de Procuradores Generales (1907-afl1lada a 00800).
Asociacin Nacional de Funclonarlos de la Vivienda Y el Bedesarrollo (193S).
Asociacin Nacional de AcImlnlstradores del Pacto Juvenil (l958-afUlada a COSGO).
AsocIacln Nacional de Funcionarios Estatales de Presupuestos (l945-afUlada a
COSGO).
Asociacin Nacional de Funcionarios Estatales de Compras (1947)afUlada a
COSGO).
Conferencia Nacional de Funelooarlos Administrativos de Tribunales (1fJM.afllla.
da a COSGO).
Conferencia Nacional Sobre Leyes Estatales Uniformes (1892afUlada a COSGO).
Instituto Nacional de Empleados de Oficinas Municipales (194'7).
Conferencia Nacional Legislativa (1948-aflllada a COSGO).
Asociacin de Adinlnlstradores de Libertades a Prueba y Bajo Palabra (l945-afi
liada a COSGO).
Servicio de Administracin P6b1ica (1983).
Asociacin de Personal Pblico (1906).
FUENTE: W. Brooke Grave, American Intergovernmental Belatlons: Thelr
Orlgins, Historlcal Development, and Current S t a t u 8 (Nueva York: Scribners,
1964), p. 588.
292
ben con beneplcito los requisitos federales estrictos y los consideran como
un apoyo que pueden utilizar los administradores estatales o locales para
obtener ms fondos o mejores condiciones de trabajo. de las ramas ejecutiva
y legislativa.
Se han puesto usted o cualquiera de sus colegas en contacto con [uncionerios de otros Estados, tratando de obtener datos sobre cmo enfrentarse
a una situacin particular que hayan encontrado en su trabajo?
(23) Esta seccin se basa, en la obra de Ira Sharkansky. Regionalism in American
Politics (Indianapolis: Bobbs-Merril. 1969). Capitulos 1 y 6.
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
293
294
Nueva Inglaterra.
N ueva Inglaterra muestra varias caractersticas normativas que son dferentes de lo que pudiera esperarse, de acuerdo con su economa. Por ejem(24) Walker. idem.
(25) Thomas R. Dye, Politic8, Bconomtes, and tlJe Public: Policg Outcome8 in tlle
American State8 (Chlcago: Rand McNa11y, 1966).
(26) La exposicin que sigue tiene como finalidad ilustrar las normas compartidas
por jurisdicciones vecinas. No se trata de una descripcin de todas las normas compartidas
regionalmente. Vase. de Sharkansky. RegionaliMn In American P"litic8, Capitulo 6.
RELACIONE:s IN1'eRGUBE:RNAME1Il'TAtSS
295
plo, en 1962 las erogaciones en la educacin fueron ms bajas que lo previsto; los sistemas de carreteras. menos bien desarrollados; se utilizaron cantda[ des menores de los impuestos principales recaudados por los gobiernos estatales (sobre las ventas al menudeo y la renta individual); y se us ligeramente
ms de lo esperado el impuesto sobre la propiedad recaudado localmente. Aunque una ley reciente de impuesto sobre la renta. en Massachusetts contribuir
a ajustar al estructura de ingresos de ese Estado a los niveles nacionales. el
largo forcejeo que precedi a la adopcin de tal impuesto. indica que existe
una fuerte resistencia a las innovaciones. El hincapi que se hace en Nueva
Ingl'aterra en el impuesto sobre la propiedad, refleja normas localistas que
han prevalecido desde los tiempos coloniales. A diferencia de las colonias
situadas ms al sur. las de Nueva Inglaterra desarrollaron cierto nmero de
ciudades y poblaciones viables y casi independientes. Esta tendencia obtuvo
fuerza. debido a la densidad relativa de los establecimientos en las colonias
del norte y a Ia orientacin religiosa de los colonos. que eran congregacionalistas, cl:lya preocupacin por la autonoma local se extenda tanto al qoberno
como a la religin.
La promnencia de las escuelas privadas en Nueva Inglaterra acta en contra de las erogaciones hechas por la regin en la educacin pblica. La educacin privada era antiguamente el dominio de la lte de las escuelas yanquis;
pero, en la actualidad, est constituda por una combinacin de ellas con
escuelas catlicas romanas. En los Estados muy catlicos de Rhode
Island y Massachusetts, el 29.4 y el 23.6 por ciento de los alumnos de escuelas primarias y secundarias asisten a instituciones no pblicas. En el
campo de la educacin superior, la categora y las instalaciones de Harvard,
el Instituto de Tecnologa de Massachusetts, Yale, Brown y Dartmouth han
permanecido. durante mucho tiempo. por encima de las instituciones pblicas
de sus Estados. El ncapi que se hace en las escuelas privadas figura. a
veces. en la poltica de Nueva Inglaterra. Los partidarios de las escuelas parroquiales arguyen que las autoridades pblicas eluden la obligacin que
tienen de brindar apoyo a los miles de estudiantes de las escuelas privadas. y
los portavoces de la educacin pblica sienten que la oposicin de los padres.
partidarios de las escuelas privadas. debilita la posicin presupuestaria de las
escuelas pblicas.
Al clasificarse por debajo de lo esperado en el kilometraje de carreteras.
la regin de Nueva Inglaterra constituye un ejemplo tpico de la baja razn
de las carreteras a la poblacin. que puede hallarse en todas las zonas ms
antiguas y congestionadas. Es posible que la explicacin de las redes "subdesarrolladas" de carreteras sea la combinacin de los costos prohibitivos de
nuevas construcciones. la eficiencia de las carreteras en las regiones congestionadas y un inters limitado por las autopistas. Cada kilmetro de nuevas
carreteras tiene probabilidades de molestar a los terratenientes existentes;
296
(27)
gano
(28) No son jos gobiernos estatales o locales, de por s, quienes emite esos bonos.
sino que se encarga de ello empresas especiales. Los bonos son "no garantizados", en el
sentido de que el gobierno no garantiza su pago con todo su crdito y su respaldo. En lugar
de ello, la empresa establecida por el Estado para construir dormitorios de colegios, carreteras de peaje u otras instalaciones productoras de ingresos, ofrece los ingresos obtenidos
de su proyecto de construccin inminente, como, garanta del pago de los bonos. Normalmente, los bonos no garantizados pagan tasas de inters ms altas que las de los bonos
garantizados por dependencias del gobierno, y esa tasa elevada puede contribuir a que se
tomen pocos prstamos. Vase, de James A. Maxwell, Financng State and Local Gooernments (Washington, D. C.: Brookings Insttuton, 1965), p. 194ff. Un impuesto sobre la
renta adoptado recientemente en IlJinois(l969). puede hacer cambiar esa caracterstica
regional de baja dependencia de esa fuente de ingresos.
RELACIONes INTEi?GUBERNAMENTALES
297
Regin Montaosa.
A pesar de su reputacin conservadora, los gobiernos estatales y locales
de la Regin Montaosa (29) tienen clasificaciones que figuran entre las
ms elevadas (en relacin con las caractersticas econmicas) en renglones
de relaciones, ayuda federal y productos de los servicios pblicos. Una cantidad desacostumbradamente grande de las tierras de la Regin Montaosa
es propiedad del gobierno Federal: y los congresistas del Oeste han conseguido que se acepte el principio de que el gobierno federal debe prestar una
ayuda adicional a los Estados que tengan grandes extensiones de tierras de
propiedad pblica. Ms del 30 por ciento de las tierras de los Estados montaosos es de propiedad de dependencias federales, y este factor merece un
reconocimiento especial en las asignaciones de varios programas de ayuda.
En relacin con las condiciones econmicas, las erogaciones de los gobier~
nos estatales y locales de la Regin Montaosa se encuentran entre las ms
elevadas de todas las del pas. Asimismo, la zona se clasifica tambin en la
cabeza, o cerca de ella, en lo que respecta a las medidas de kilometraje de
_ carreteras y a la generosidad de los pagos de beneficencia. Esos rasgos constituyen una derivacin cultural en favor de fa comunidad, que ofrece un contraste extrao con el triunfo que obtuvieron recientemente los republicanos
derechistas en Montana, Wyoming e Idaho. Hay varios elementos de la
historia de la regin que pueden aclarar, hasta cierto punto, las normas
"progresivas" de los servicios pblicos: los movimientos radicales de trabajadores que se desarrollaron a fines del siglo XIX y comienzos del XX. por la
dureza de los trabajos en las minas y los aserraderos; las grandes distancias.
el terreno accidentado. y el aislamiento de establecimientos de poblacin que
podran sentirse inclinados a obtener cierta cantidad de cooperacin (al mismo tiempo que proporcionan una justificacin para el individualismo extremo);
y la falta de grandes minoras culturales cuya extrema pobreza o cuyas caractersticas distintivas hubieran podido impedir que los grupos predominantes de poblacin aceptaran imposiciones elevadas. As pues. la homogeneidad
cultural. la severidad del medio ambiente y la reaccin ante los excesos anteriores de una economa de libre empresa, pueden haberse combinado para
moldear el carcter distinto de las normas de la Regin Montaosa.
El Sudeste.
Los Estados del Sudeste (30) muestran cierto nmero de las caracteris(29) Esta regin incluye a los estados de Montana. Idaho, Wyoming, Colorado y
Utah.
(30) El Sudeste incluye a los estados de Virginia, Virginia Occidental. Carolina del
Norte, Carolina del Sur, Georgia, Florida, Kentucky, Tenes, Alabama, Mslsp, Arkansas
y Lusana,
298
ticas que les atribuyen los historiadores y los especialistas en ciencias politicas, incluso despus de controlar sus bajos niveles de desarroll'o econmico.
Se clasifican en puntos significativamente ms bajos que lo esperado en la
prestacin de servicios en los campos de la educacin, las carreteras y la beneficencia pblica, y ocupan lugares elevados en cuanto a la imposicin sobre
ventas y consumos. El rendimiento del Sur en el programa destinado a ayudar a las familias con nios dependientes es particularmente pobre y refleja
"programa de negros". El Sur
la reputacin que tiene la AFDC de ser
se clasifica en una posicin elevada (en relacin con las condiciones econmicas) en tres programas educativos: estos reciben gran parte de los fondos
para su sostenimiento del gobierno federal y son los que menos amenazan
con provocar crisis en el sistema social: los almuerzos escolares, la educacin
vocacional y la rehabilitacin vocacional. El empleo relativamente elevado de
impuestos de consumos y sobre las ventas, da un carcter extremadamente
regresivo a los sistemas sureos de ingresos. La pobreza extrema de gran
parte de la regin es responsable, hasta cierto punto, de que hayan elegido
esas medidas para obtener ingresos. El impuesto sobre las ventas obtuvo
apoyo, en parte, debido a que se recauda en porciones tolerablemente pequeas. En realidad, Misisip fue el primer Estado que desarroll el impuesto
sobre las ventas al menudeo, durante la Depresin, cuando vendi fichas como
moneda fraccionaria y recaud impuestos sobre las ventas ms pequeas.
No obstante, la dependencia del Sur del impuesto sobre las ventas tiene tambin una caracterstica racial. Ms de un funcionario estatal de la regin me
ha dicho que estaban en favor de la imposicin sobre las ventas al menudeo,
debido a que "haca que los negros pagaran su parte".
un
RELACIONES INTERGUBE~NAMENTALES
299
les, estatales o locales. que tengan un inters COmn por un programa particular.
Tambin constituye una simplificacin suponer que la participacin de
un nivel "superior" de la administracin permite que la organizacin controle
a sus "subordinadas". En un estudio de las relaciones intergubernamentales
en un condado rural de Indiana. se descubrieron varios programas federales
controlados por comisiones locales, que funcionaban con bastante discrecin.
Eran extensiones de la organizacin administrativa federal (31); pero su
mezcla de consideraciones locales con normas federales crea confusiones en
cualquier comparacin simple de la participacin federal con el control Iederal, Esas unidades incluan a la Junta de Servicios Selectivos, la Junta de
Beneficencia, el Comit de Estabilizacin y Conservacin Agrcola del Condado, y la Junta de Defensa Civil. Estas unidades eran responsables de la
seleccin de jvenes para los servicios armados; la toma de decisiones sobre
solicitudes de ayudas de beneficencia; la distribucin de asignaciones de cultivos y pagos por actividades de conservacin, y el establecimiento de juntas
de racionamiento, que practicaban procedimientos de emergencia y obtenan
ayudas. federales para las luchas contra incendios y los equipos de hospitales.
Fuera de los lmites formales del gobierno, pero todava capaces de afectar
a la administracin local de programas federales, se encontraban los bancos,
que ejercan su aprobacin sobre todas las solicitudes de prstamos para la
Administracin Federal de la Vivienda y para la de Veteranos.
Durante la poca de inversiones masivas en las instalaciones espaciales
de Cabo Kennedy, la parte central oriental de Florida experiment una gran
variedad de relaciones intergubernamentales. Entre 1950 y 1966. la poblacin
del condado Brevard pas de 23.600 a 221.000 habitantes. La economa dej de
estar basada en los ctricos. el ganado, los cultivos comerciales, la pesca y la
silvicultura. pasando a depender. casi exclusivamente. del programa espacial.
A fines de 1965. la Fuerza Area. la Administracin Nacional de Aeronutica
y el Espacio (NASA) y sus contratistas. emplearon aproximadamente al 37
por ciento de la mano de obra de la regin. Una breve investigacin de las
acciones recprocas ms sobresalientes proporciona una magnfica ilustracin
de los diversos modos en que las dependencias administrativas de gobiernos
separados pueden unirse para hacerse demandas mutuas y proporcionarse
beneficios unas a otras. En un estudio de relaciones intergubernamentales, que
se llev a cabo en 1966, descubrieron las siguientes metas que estaban a la
base de las relaciones intergubernamentales:
(31) Douglas Sto Angelo. "Formal and Routine Local Control of National Proqrams",
Southwestern Social Science Quarlerly, 47 (marzo de 1966), 416-27; vase tambin el anlisis de los "hbridos administrativos" en el Captulo IV. p. 98. 99, 100 de este volumen.
300
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
301
pias del Cuerpo. En este caso, dicho Cuerpo tena que revisar los diseos de
calzadas y puentes, para asegurarse de que no obstaculizaran la navegaci6n
en el Intracoastal Waterway (Canal Intracostero) y en otras corrientes de
la regi6n de Cabo Kennedy.
Las cuestiones de dinero generan. con frecuencia, relaciones nterqubernamentales. Como ejemplos del tercer aliciente para esas relaciones. varios
administradores buscaron recursos financieros de otras dependencias para el
mejoramiento de carreteras y puentes. El Departamento de Carreteras del
Condado pidi fondos adicionales a la Junta Estatal de Carreteras. para adquirir los derechos de paso. antes de que llegara el momento de recibir los
fondos estatales para carreteras. A su vez. los funcionarios estatales pretendan que las dependencias federales deban pagar ms que su parte habitual
para el mejoramiento de las carreteras del condado Brevard, debido a que
el trnsito haba sido inducido federalmente. Las dependencias federales aceptaran ciertas responsabilidades financieras adicionales; pero se opusieron a
las demandas estatales totales, con el argumento de que los beneficios proporcionados por el programa espacial eran una buena compensaci6n de las ero.
gaciones estatales en carreteras.
Los administradores estatales y del condado, reunidos. se acercaron a
funcionarios de Wshnqton, para pedir ayuda federal complementaria. Durante marzo de 1965, un miembro de la Junta Estatal de Carreteras declar6
que una delegaci6n encabezada por el gobernador Burns se reunira con lbs
senadores y los congresistas por Florida. y tratara de obtener una audenca con el presidente [ohnson. Esa reunin no tuvo lugar; pero, en el curso
del mes de abril, los funcionarios estatales se reunieron con el vicepresidente
Humphrey, durante su visita a Orlando (con el fin de honrar al astronauta
[ohn Young). Entonces, el vicepresidente Humphrey prepar una reunin en
Wshington entre el gobernador, los miembros de la Junta Estatal de Carreteras. el presidente de la Comisin del Condado Brevard. los dos senadores
por Florida, el secretario de la Fuerza Area (que administra la Base Patrick
de la misma, en la zona del Cabo), el Director y el Subdirector del Centro
Espacial Kennedy de la NASA. En esa reunin se lograron: un acuerdo
estatal.federal sobre la divisin de los costos de ciertas carreteras y varios
puentes, una indicacin de la buena disposicin de la NASA y la Fuerza
Area para pedir asignaciones presupuestarias para carreteras, basndose en
necesidades militares, y planes para someter al Congreso una ley de asignaciones suplementarias.
La reuni6n de Orlando con el vicepresidente produjo un incidente que
mostr algunas de las tensiones que pueden acompaar a las relaciones ntergubernamentales. Como ejemplos del cuarto aliciente rara las relaciones de
esta clase (proteccin de los propios electores contra los proyectos de otros
gobiernos), funcionarios locales y ciertos directores de peridicos aliados
302
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
303
Centro, para 1970. Como reaccin ante esa prediccin, un peridico del con( dado escribi:
Tres millones de personas consumirn una gran cantidad de
comidas en el condado de Brevard. Muchos de ellos desearn encontrar un lugar para pasar la noche. Querrn adquirir recuerdos,
visitar nuestras playas y, quiz, permanecer cierto tiempo para poder pescar y descansar en nuestro magnfico clima.
Sus automviles necesitarn combustible y, probablemente, certas reparaciones y servicios de mantenimiento. Hasta es posible
que estn dispuestos a mirar en torno suyo, para escoger un lugar
de retiro o buscar un empleo ...
Ser mejor que andemos listos para prestar los servicios que
demanden y que estarn dispuestos a pagar (33).
No slo las comunidades cercanas al Centro podran aprovecharse ms
del turismo que las situadas en el extremo ms alejado del condado, sino
que, adems. la ubicacin exacta del Centro determinara cules de varias
rutas recomendaran a los turistas los clubs automovilsticos nacionales y las
compaas petroleras. Si una poblacin no tuviera un acceso conveniente al
Centro. perdera mucho turismo. Antes de que la NASA tomara una decisin
relativa a la ubicacin del Centro, varias cmaras de comercio 10 pidieron
para sus regiones; al menos tres comunidades ofrecieron terrenos gratuitos
para el Centro y una de ellas un supermercado vaco, como edificio apropiado.
Para evitar a las tabernas y los tugurios que rodearan al Centro. si se situara
junto a una carretera pblica (las principales carreteras del condado tienen
libertad de establecimiento en sus bordes), la N ASA decidi construir el
Centro dentro de su reservacin. con una carretera controlada federalmente.
entre l y una autopista importante. Aunque esta decisin no dej de provo-car duras crticas de los peridicos de la comunidad. la NASA trat de reducir al mnimo la controversia. En el curso de varias presentaciones pblicas.
la NASA afirm que no competira con la industria privada de turismo. Como
atractivo para los restaurantes locales. el Centro limitara sus instalaciones de
refrescos a las fuentes de sodas. en lugar de servir comidas o crear nstalacones para acampar. Con el fin de mantener a todas las comunidades importantes en las rutas tursticas. la NASA hara que pudiera llegarse al Centro
desde diversas partes del condado. Para lograr esto. permitira que la Junta
Estatal de Carreteras construyera autopistas adicionales a travs de su reservacin.
Aunque los conflictos y las competencias resaltaron en las relaciones ge(33)
304
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
305
306
reuniones, conversaciones telefnicas, notas y acuerdos formales o extraofciales. A veces, las decisiones de un gobierno pueden influir en otro, cuando no haya habido contactos verdaderos.. Un administrador de una unidad
puede basar una de sus decisiones en las suposiciones sobre las respuestas
probables de los funcionarios .de otras. Si los funcionarios de diferentes undades han obtenido datos suficientes sobre los medios ambientes y los modos
de actuar de los unos y los otros, sus suposiciones pueden conducirles a
acciones muy poco diferentes de las que emprenderan si existieran comuncaciones formales.
RESUMEN
Los administradores de todos los niveles del gobierno tratan de influir
en las decisiones de dependencias administrativas situadas en otros niveles.
Varios tipos de ayudas intergubernamentales reunen recursos del gobierno
federal, los estatales y los locales, para el sostenimiento de todos los servcios internos principales. Hay participantes de cada nivel de gobierno que
resienten el efecto de las decisiones tomadas en dependencias admnstratvas de todos los niveles.
Hay numerosas formas de relaciones intergubernamentales. Muchas de
ellas implican ayudas financieras e, incluso; las que no son claramente Inanceras, tienen importancia econmica para los participantes: concesiones de
ayuda; impuestos compartidos; crditos fiscales; disposiciones de la mposicin federal sobre la renta que permiten deducciones de impuestos estatales y locales y la exclusin de los ingresos obtenidos como intereses de bonos
estatales o locales; la prestacin directa de servicios por un gobierno a cudadanos de otro; ayuda tcnica, y lazos extraoficiales entre amigos personales
de diferentes dependencias o a travs de los medios de las sociedades profesionales de administradores. No es factible calcular el valor econmico de
esas relaciones para los que las porporcionan o los que las reciben. Los recursos incluidos en las concesiones y las ayudas federales a las localidades
son considerables. Las concesiones federales ascendieron a 17,000 millones de
dlares. en 1968. y las ayudas estatales fueron de cerca de 18,500 millones
de dlares, en 1966~67.
Desde la Segunda Guerra Mundial, se ha registrado un crecimiento
continuo en la magnitud de las ayudas financieras intergubernamentales,
aunque cualquier informe de crecimiento es, en parte, una funcin de las
normas de medicin utilizadas. Los tipos de programas aadidos durante
cada dcada del siglo XX, indican que las relaciones intergubernamentales se
desarrollan, 'sobre todo, con intereses polticos. Por ejemplo, los programas
recientes en los campos de la educacin y los asuntos urbanos, reflejan las
RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
307
preocupaciones por esos sectores normativos, durante los aos medios y Inales de la dcada de 1960.
No todas las relaciones intergubernamentales son verticales. Hay numerosos contactos horizontales entre Estados o localidades diferentes. Esas relaciones no se enfocan en las "ayudas" financieras; pero, con frecuencia, tenen una gran importancia econmica para los participantes. Hay numerosos
tipos de cooperacin metropolitana, pactos nterestatales, acuerdos recprocos
sobre la prestacin de servicios y programas de aplicacin de las leyes, as
como lazos extraoficiales basados en amistades personales y en contactos
establecidos por medio de organizaciones de funcionarios del gobierno. Con
frecuencia resulta engaosa la identificacin del "tipo" de relacin nterqubernamental que prevalece en un momento o un lugar dados. Hay mltiples
relaciones que se establecen entre funcionarios de diferentes unidades guber~
namentales, cuando sus empleados o clientes descubren su inters mutuo por
ciertos problemas importantes. Los problemas individuales pueden generar relaciones verticales u horizontales entre varias unidades. Las relaciones ntergubernamentales no dejan de tener efectos sobre los gobiernos involucrados.
Esos efectos se analizan en el Captulo 10, junto con otros servicios de los
sistemas administrativos.
10
309
cin para efectuar ajustes en las normas y los programas pblicos, debemos
saber dnde es preciso que apliquemos nuestros ajustes: a las dependencias
o a otros factores de sus medios ambientes. Sin embargo, en su mayor parte,
no se ha logrado este tipo de conocimiento detallado. Slo podemos plantear
la cuestin relativa al verdadero origen de los servicios administrativos y, a
continuacin, describir varios de ellos que parecen tener importancia para
los administradores y ciertos actores del medio ambiente.
310
tenimiento harn que se reduzcan las inversiones que puedan hacerse en instalaciones adicionales o para el mejoramiento del personal. Ms adelante, en
este mismo captulo, volveremos a ocuparnos de las cuestiones relativas a
los efectos que tienen diversos tipos de funciones administrativas sobre los
servicios que reciben los clientes,
312
medicamentos y dispositivos mdicos y la facilitacin de educacin y vvendas. son vitalmente importantes para gran nmero de personas.
Ciertos tipos de informacin pblica proceden de los administradores.
Las dependencias describen los programas en curso, con el fin de hacer del
conocimiento pblico su disponibilidad y los requisitos que deben satisfacer
los usuarios en perspectiva. Ciertas dependencias publican tambin sus necesidades de nueva legislacin o de mayores asignaciones. Una dependencia
puede no comunicar directamente sus necesidades. sino informar de ellas a
ciertos grupos de intereses,' y dejar que lleven a cabo una campaa. Las dependencias proporcionan tambin gran parte de la informacin que emplean los
funcionarios electos en sus declaraciones pblicas y en las deliberaciones con
respecto a actividades en curso o propuestas. Los legisladores y los ejecutivos
reconocen a las dependencias como depsitos primarios de experiencia y.
con frecuencia, utilizan a los redactores de discursos de las dependencias en
la composicin de sus propias piezas de oratoria.
Los administradores se enfrentan a las acusaciones de quienes creen que
se aprovechan injustamente de las oportunidades que tienen para informar
al pblico. Muchos ciudadanos -y otros funcionarios del gobierno- "los
acusan de "administrar las noticias" y violar la "libertad de informacin".
La "administracin de las noticias", se refiere a la entrega selectiva de informacin. que beneficia a la dependencia que la proporciona. Es una acusacin
escuchada frecuentemente durante la Guerra de Vietnam. Se pretende que
los Departamentos de Estado y Defensa slo proporcionan informes parciales
o distorsionados sobre las actividades militares o los esfuerzos diplomticos..
La violacin de la "libertad de informacin" es una acusacin escuchada con
frecuencia en los capitolios estatales y los ayuntamientos. as como tambin
en Wshington. Se refiere a los esfuerzos hechos por los funconaros del
gobierno para clasificar ciertos documentos sujetos a controversia como "secretos" o "confidenciales". El Congreso de los Estados Unidos y varias legislaturas estatales han promulgado leyes de "libertad de informacin". Requieren que ciertos informes sean facilitados a cualquier ciudadano que lo
solicite. mientras que protegen otros documentos del escrutinio .pblco. El
deseo de "derecho a la privada" de un individuo choca frecuentemente con
el de "libertad de informacin" y. en muchos Estados. ello da como resultado
la retencin, en secreto para el pblico, de los informes sobre declaraciones
fiscales, los registros de quienes reciben ayuda de beneficencia y otros documentos relativos a casos individuales.
Con todas las posibilidades que existen para que los administradores proporcionen informacin e ideas y regulen determinados mecanismos de Informacin pblica. hay tambin muchas protecciones que guardan a los cudadanos contra las opiniones de los administradores. Quiz la ms importante de
ellas sea la diversidad de dependencias y personal administrativos. No hay
313
315
316
la distribucin de productos materiales, explica la distribucin menos eficiente de fondos por las dependencias contra la pobreza,
en las ciudades que tienen fuertes tradiciones de reforma.
Andrew T. Cowart compara la recepcin de fondos contra la pobreza
con las caractersticas de la economa estatal, con la incidencia de. cambio
entre los votantes, la competencia departidos y las legislaturas estatales
distribuidas equitativamente, y con las, normas estatales establecidas previamente con respecto a la beneficencia, la educacin o los servicios de sanidad.
Los factores ms estrechamente asociados con los programas contra la pobreza fueron las normas establecidas en los programas funcionalmente relacionados (4). Los Estados que eran grandes usuarios de los programas de
beneficencia, sanidad y educacin, fueron los primeros en adoptar programas en gran escala contra la pobreza. Es posible que las poblaciones, los
administradores y otros Funconaros de esos Estados compartan ciertas normas que afectan a la adopcin, primero, de programas generosos de beneficencia, sanidad y educacin y. posteriormente, de los nuevos programas federales, en cuanto se encuentren disponibles.
317
comportamiento de los beneficiarios; cuando mucho establecen ciertas condiciones. Si un programa es suficientemente atractivo para la poblacin y los
funcionarios de una jurisdiccin. la. concesin de ayuda puede tener un efecto
sumamente estimulante. aun cuando requiera poca o ninguna correspondencia
de fondos.
En varios estudios se ha intentado definir el efecto real de las ayudas
intergubernamentales sobre los gobiernos que las reciben. Los resultados no
son absolutamente claros. puesto que varande acuerdo con los gobiernos, los
programas de ayuda o los perodos estudiados. y con las mediciones utlzadas para la "ayuda recibida" o el "esfuerzo local" (5). La evidencia indica
que las erogaciones per .cpta de los gobiernos estatales y locales son elevadas. cuando las ayudas federales per cpta lo son tambin. Algunos autores interpretan esto en el sentido de que los programas federales estimulan
generalmente un incremento en el esfuerzo estatal o local. Sin embargo, la cantidad de ayuda que recibe un proqrama puede reemplazar simplemente a las
erogaciones que. ya se efectan para ese mismo programa, pudiendo dejar Ibres, en esa forma, ciertas cantidades de fondos para otros (6). En esta
forma. un programa de ayuda puede ser de substitucin, con respecto a la
actividad sobre la que se enfoca directamente, pero aditivo con respecto a
otros programas.
318
Joseph Epstea, "The Row over Urban Renewal", Hsrpers, febrero de 1965. p.
319
c.
320
mas pblicas, en un pas que contiene tantos elementosJieteroqneos como los que pueden encontrarse en los Estados Unidos, eso
no significa, necesariamente, que funcionarios de los diversos Estados adopten una posicin normativa, y los del gobierno federal,
otra. En realidad, a priori, parecera sorprendente que ese fuera el
caso, dada la diversidad de condiciones en los diferentes Estados
y el hecho deque la unin se compone de todos ellos. Los "derechos de los Estados" constituyen slo uno entre los diversos valores
defendidos por los funcionarios estatales y que, relativamente,ca~
rece de importancia para muchos de ellos. Lo primero que tienen en
comn los Estados es su existencia; si fuera posible que se presentara algn caso en que se amenazara la existencia misma de los Estados, sus funcionarios polticos podran unirse. En realidad, todava no se ha presentado ningn caso importante de este tipo. En
consecuencia, por 10 comn los funcionarios del gobierno nacional
pueden encontrar a muchos de sus colegas estatales que apoyan objetivos de poltica nacional, y a muchos otros que se oponen a ellos.
y entre los Estados, la regla general es que haya diferencias entre
sus valores (11).
Las actitudes como servicios: opiniones de los beneficiarios sobre las ayudas
gubernamentales.
Hay varios informes sobre los sentimientos estatales y locales hacia
las relaciones intergubemamentales. Esas acritudes- son parte de los servcios de las ayudas intergubernamentales de las dependencias federales. Los
datos obtenidos no revelan nada con respecto a un consenso. En algunos
estudios se cubre a funcionarios de slo uno o unos pocos de los Estados;
en otros, se ha descubierto que muy pocos de los funcionarios interrogados
llenaron verdaderamente sus cuestionarios. Uno de los descubrimientos ge~
nerales demuestra la aceptacin de la ayuda federal bsica yde los' proqramas de ayuda estatal; pero tambin la existencia de un deseo de. modificar
ciertas caractersticas administrativas; Con frecuencia, los participantes solcitan un incremento de los fondos o una ampliacin del alcance de los pro:'
gramas que reciben ayuda federal o estatal. Entre los gobernadores que
respondieron auna investigacin efeduadaen 1957, sobre las ayudas Federales para la beneficencia pblica, 9 consideraron los programas adecuados,
321
Wright, p. 9197.
Weidner, p. 232-33.
322
Hay muchas deficiencias en las relaciones entre el gobierno federal y los Estados. Debemos tratar de identificarlas y desarrollar
recomendaciones apropiadas para su correccin.
En otras palabras, debemos analizar lo que el profesor Grodzins calific como puntos "chrriantes" de las relaciones nterqubernamentales, y cmo perjudican al funcionamiento del mecanismo
federal-estatal. Deberamos examinar esos problemas y condiciones,
como sigue:
.
1) Puesto que las asignaciones federales se votan anualmente
y muchos Estados funcionan con presupuestos bienales, los Estados
experimentan grandes dificultades para planear sus programas
que incluyen la ayuda federal. No saben de qu cantidad dspondrn, hasta su aprobacin por el Congreso.
2) El gran nmero de programas distintos de ayuda Iederal introduce una nota catica en los procedimientos presupuestarios
estatales, que tiende a obstaculizar el mantenimiento del presupuesto ejecutivo. Cierto tipo de actividad coordinada a nivel Iederal, permitira a los Estados participar en los programas de ayuda
federal, en una forma ms planeada e integrada.
3) Los programas de ayuda federal tienden a dejar en segundo plano a los programas financieros estatales, en favor de las
actividades que reciben apoyo federal. En efecto, cuando un Estado
puede obtener 2 dlares mediante la erogacin de uno solo, esos
programas reciben. evidentemente, un tratamiento preferencial. Esto hace que resulte importante evaluar, en cierto punto, el efecto total de todas las ayudas federales sobre los programas financieros
generales de los Estados.
4) Otro efecto desagradable es el resultado de la tendencia
que tienen ciertas ayudas federales a favorecer a determinados gru~
pos de ciudadanos. Por ejemplo, en el campo de la beneficencia, las
personas que satisfacen los requisitos para poder gozar de las dversas categoras de la ayuda federal, como la concedida a los
ciegos o a los nios dependientes, tienen en casi todas partes una
posicin favorecida sobre quienes slo se califican para recibir una
ayuda general.
5) Algunas de las peores caractersticas del control burocrtico se encuentran manifiestas en los programas federales de ayuda.
Ciertas formas administrativas son tan complejas que hacen que la
administracin sea innecesariamente inflexible. Con frecuencia, se
necesitan numerosos informes no pertinentes. A menudo, los Estados experimentan retrasos molestos para obtener decisiones necesarias de las oficinas regionales y nacionales. A veces, la autoridad
para actuar en nombre de las dependencias federales no est claramente establecida; en ciertas ocasiones, los .funcionaros federales se
muestran demasiado indecisos y, en otras, excesivamente arbitrarios.
6) Los numerosos programas de ayuda federal estn concebidos, establecidos y administrados, independientemente unos de
otros. No existe ningn mecanismo central simple que coordine los
programas que, a menudo, influyen unos en otros. El Comit de
Accin Conjunta podra muy bien tomar en consideracin el' establecimiento de un mecanismo administrativo a nivel nacional, que
fuera responsable de equilibrar entre s los numerosos programas
de ayuda y colaborar con los Estados para lograr que incrementen
al mximo su participacin en los programas.
7) Un mecanismo de revisin a nivel superior, impedira que
surgiera repentinamente un nuevo programa de ayuda federal. sin
una preparacin completa por parte tanto de los Estados como de
las dependencias administrativas federales. En 1956, cuando el
Congreso aprob 5 millones de dlares para ayuda a las bbliotecas rurales, el Departamento de Sanidad, Educacin y Benefcencia fue tomado por sorpresa y careca totalmente de preparacin
para su administracin. Con frecuencia, los programas de ayuda
dan como resultado presiones ejercidas sobre el Congreso por gru~
pos de intereses particulares. Los Estados descubren bruscamente
que se ha creado todava otro programa ms de ayuda sin cnsultarlos. La legislatura debe votar una asignacin correspondiente o
enfrentarse a las crticas por no saber aprovecharse de la ayuda
federal.
8) El alcance y la complejidad de los programas de ayuda
federal, pasando, como 10 hacen. por el laberinto de la burocracia,
estn haciendo que sea cada vez ms difcil. para los Estados y sus
subdivisiones, mantener una comunicacin adecuada y obtener la
informacin esencial con respecto a las ayudas disponibles. Muchas
jurisdicciones no pueden participar en los programas federales,
debido a que carecen de un personal fa-miliarizado con los programas y los intrincados procedimientos de la burocracia.
9) A veces, los programas federales que se ocupan directamente de las municipalidades, desajustan las relaciones entre el Estado y sus subdivisiones. Cuando el Estado no disponga de un mecanismo apropiado para el programa de ayuda federal. Slo deben
existir acuerdos directos entre el gobierno federal y los locales
(14) .
(14)
323
324
325
documento se usa terminologa en otro sentido que en este captulo. Las diferencias en terminologa reflejan el enfoque distinto de ambos escritos: este libro trata de una abstraccin
del "sistema administrativo", mientras que el documento se ocupa del "proceso normativo",
(16) Ira Sharkansky, The Politics ol Taxing end Spendinq (Indianapolis: BobbsMerrll, 1969). Captulo VI. Los servicios, en campos distintos, se definen necesariamente
de acuerdo con esos campos. Ciertas medidas definen las unidades de servicio (v. g.. los
kilmetros de carreteras) en relacin a la poblacin. Ciertas medidas emplean la incidencia
de beneficiarios entre las personas con probabilidades de usar un servicio (v. g., la pro
porcin de ciudadanos pobres que reciben ayuda de la beneficencia). Otras, miden el ritmo
a que se desenvuelve el programa. Todava otras, evalan los servicios por la frecuencia
con que la poblacin se decide a utilizar un proqrama (v. g., la proporcin de la poblacin que asiste a las escuelas o visita los parques). y hay varios que evalan los servicios
indirectamente, midiendo la existencia continua de fenmenos (v. g., enfermedades o delitos) que tienen como finalidad controlar los productos administrativos.
326
Varias caractersticas sociales y econmicas del medio ambiente muestran rasgos ms firmes y consistentes con los servicios que las erogaciones
del gobierno. En el campo de la educacin secundaria, los niveles de servicio
son ms elevados en donde mayor es la incidencia de adultos que tienen, al
menos, una educacin secundaria. Es posible que la preocupacin de los padres por la educacin se haga sentir sobre sus hijos y el personal docente;
sus nios pueden estar bien preparados para la escuela y estimular a los
administradores para que proporcionen un programa de alta calidad. El kilometraje de carreteras per cpita vara en proporcin directa a la cantidad
existente de vehculos motorizados, mientras que la seguridad en carretera
vara de manera inversamente proporcional a dicha cantidad. Es posible que
los niveles elevados de trnsito produzcan ms accidentes, lo cual hace que,
por medio de su influencia en el proceso poltico, se construyan ms kilmetros de carreteras.
RESUMEN
Los "productos" de los sistemas administrativos incluyen los servicios
prestados al pblico; las erogaciones de las dependencias y las normas. con
respecto al personal y las instalaciones fsicas; la informacin y el asesoramiento dados al pblico y funcionarios de las ramas legislativa y ejecutiva y
la ayuda financiera y tcnica, prestada a los administradores de otros niveles
de gobierno. Los servicios de un momento afectan al medio ambiente y contribuyen a moldear los "insumos" subsecuentes. Los servicios rendidos al
pblico satisfacen ciertas necesidades y dejan otras insatisfechas, influyendo,
en esa forma, en las demandas subsiguientes. Los pagos nterqubemamentales satisfacen, del mismo modo, ms unas necesidades que otras. Generan peticiones de "ms de lo mismo" y otras demandas para que se hagan adiciones
o modificaciones a los programas corrientes. La informacin y el asesoramiento a otros funcionarios del gobierno, regresan con frecuencia a los admnistradores en la forma de leyes, rdenes ejecutivas. autorizaciones de presupuestos o Informes de comits.
Nuestro inters por el sistema administrativo no debe concluir con una
simple descripcin de los servicios. Un lector curioso preguntar: "i Qu dferencias producen?" Los conocimientos actuales slo permiten respuestas
parciales a esta pregunta. Podemos incluir los tipos de informacin que proporcionan los administradores al pblico y a otros funcionarios del gobierno;
pero no tenemos datos sistemticos sobre el efecto de esa informacin sobre
las acciones de los receptores. Podemos identificar a los tipos de gobiernos
que utilizan relativamente mucho (y poco) los programas nterqubernamentales. Sin embargo, nuestros informes no son tan buenos como para que nos
permitan predecir, con cierta seguridad, qu harn los gobiernos individuales
327
en respuesta a los nuevos programas. Las generalizaciones actuales estn llenas de excepciones. En el caso de ciertos servicios sabemos lo suficiente como
para mostrarnos excpticos. Durante mucho tiempo. se crey que las erogaciones del gobierno eran los ingredientes principales para la produccin de
servicios pblicos; no obstante. en la actualidad sabemos que hay numerosos
otros resultados -y ciertas caractersticas del medio ambiente- que tienen
tambin efectos sobre los servicios que se prestan verdaderamente. Comprendemos que una erogacin -o cualquier otro servicio smple->, por s misma,
no tiene probabilidades de producir el tipo de servicio que se desea. Este libro
no puede leerse como la descripcin final de la admnistracin pblica o de
los fenmenos relacionados con ella. Si est bien escrito, deber dar a los estudiantes una idea sobre la naturaleza dispersa de los conocimientos seguros,
y animarlos a descubrir otros nuevos.
Afganistn, 41.
Agencia Central de Inteligencia( CIA).
108, 111.
Agency for International Development, 21.
Agricultura, Departamento de, 101,
161, 162, 198, 218.
Ajuste mutuo, 65, 66-67, 83.
Alabama, 72, 121.
Alemania, 32, 34, 35.
Almond, Gabriel, 20n, 40.
Ambigedades de las metas, 50, 62,
63, 96.
American Printing House for the
Blind, 106
Amplitud del control, 94.
Anlisis comparativo: dentro de los
Estados Unidos, 25, 44, 122; entre
naciones, 30.
Anlisis de costos y beneficios, 80,
235236. Vase tambin Presupuesto
de Planeacin de Programas.
Anlisis de costos y eficiencia, 80.
Antecedentes de empleo de los administradores, 153, 156.
Antecedentes educativos de los administradores, 147, 150, 169.
Antecedentes familiares de los administradores: vase Clase social.
Antigedad, 115, 121, 181, 225, 238.
Anton, Thomas, 70, 121n, 250n.
Apalaches, 190.
Apoyos o respaldos, 16, 47.
Arabia Saudita, 41.
Argentina, 42.
Argelia, 42.
Arzona, 237, 288.
Arkansas, 28, 294.
330
Arthur, Chester, 177.
Asignaciones, 116.
Asociacin Educativa de Oregn, 207,
208.
Asociacin Internacional de Administradores de Ciudades, 124n, 290.
Asociacin Nacional de Funcionarios
Estatales de Conservacin, 72.
Asociacin Nacional de Funcionarios
Estatales de Presupuestos, 72.
Asociacin Nacional de Funcionarios
de la Vivienda y el Redesarrollo,
72.
Aspiraciones, 164-168.
Asuntos urbanos, 161, 267. Vase tamo
bin Departamento de la Vivienda
y el Desarrollo Urbano; Zonas metropolitanas.
Atlanta, 292.
Auditor, 230.
Australia, 33.
Autoridad central, 57, 64.
Autoridad del Valle del Tenesi, 105n,
106, 107, 205.
Ayuda a familias con nios dependientes, 298. Vase tambin Beneficencia pblica.
Ayuda estatal, 73, 278284. Vase tamo
bin Relaciones ntergubernamentales.
Ayuda federal, 28, 73, 77, 132, 158,
268, 270, 275-276. Vase tambin
Relaciones intergubernamentales.
Ayudantes de estado mayor, 225.
Ayudantes presidenciales, 111. Vase
tambin Oficina Ejecutiva del Presidente.
Banfield, Edward, 190n, 214n, 262n.
Base Patrick de la Fuerza Area, 301.
Bauer, Raymond, 203n,
Beneficencia pblica, 262, 266, 298,
309-310.
Bernstein, Marver n, 167n, 203n.
Birmania, 41.
Bolivia, 42.
Boston, 209.
Bowles, Chester, 146.
Boyer, William W., 204n.
Brasil, 42.
Brazer, Harvey E, 27n.
331
332
Corrupcin, 39, 214.
Costa Rica, 42.
Costo de la informacin, 51-52.
Cowart, Andrew T., 316n.
Crecimiento
administrativo:
crecimiento fsico, 93, 126-133, 233; races intelectuales, 8898.
Crecimiento de unidades administrativas: vase Crecimiento adminstrativo.
Crecine, John P., 70, 70n.
Crisis de proyectiles dirigidos cubanos, 305.
Cronin, Thomas E., 110n.
Cruzada de los ciudadanos contra la
pobreza, 197.
Cuerpo de Ingenieros, 106, 300, 314.
Cuerpo de trabajo, 108.
Cultura poltica, 173, 18819l.
Cummngs, Milton C., Jr., 182n.
Cyert, Richard M., 51n, 54n, 61n, 63n.
Chicago, 288, 292, 315.
Chile, 42.
Dade, condado de, Florida, 288.
Dahl, Robert A., 201n.
Dakota del Norte, 120.
Dallas, 209, 292.
Danzig, David, 319n.
Davs, James W., Jr., Ll.On, 113n.
Davs, Otto A., 233n.
Dawson, Richard E., 26n.
Defensa, Departamento de la, 100, 108,
206, 234, 271, 312.
Delaney, William, 185n.
Delaware, 282, 293.
Demandas, 16, 16, 47, 65.
Dernpster, M. A. H., 233n.
Denver, 292.
Departamento de Estado, 101, 108, 146,
161, 206, 271, 312.
Departamento de la Defensa, 100.
Vase tambin Defensa, departamento de la
Departamento de Justicia, 21, 88, 271.
Departamento de la Vivienda y el
Desarrollo Urbano, 100, 272, 304.
Departamento del Tesoro, 100, 10l.
Departamento del Trabajo, 163.
Departamento de Marina, 78, 101n.
Departamento de Sanidad, Educacin
y Beneficencia, 100, 106, 107, 163.
333
Federal Crop Insurance Corporation,
105n.
Federal Deposit Insurance Corporaton, 105n.
Federal Natonal Mortgage Corporaton, 105n.
Federal Savings and Loan Insurance
Corporation, 105n.
Federalismo, 261, 262-265.
Fenno, Richard F., 2On, 115n, 246n,
247n.
Field, John, 319n.
Filadelfia, 315.
Filipinas, 42.
Flexibilidad, 67, 83, 212.
Florida, 72, 120, 209, 292.
Forma de gobierno de alcalde-consejo,
124, 125.
Formalismo, 38-39.
Frmula de correspondencia, 271, 273.
Fowler, Edmund P., 126n.
Francia, 32, 34, 35.
Frederickson, H. George, 188n.
Freeman, Orville, 321.
Friedman, Robert S., 218n, 219n.
Frye, Bryan, 29n.
Fuerzas armadas: vase Defensa Militares.
Gabinete, 97, 100-103, 104, 111, 146, 147.
Vase tambin Departamentos del
gabinete, por nombre.
Gallaudet College, 106.
Garantias sobre prstamos, 275-277.
Vase tambin Relaciones intergubernamentales.
Gastos, 70, 75, 122, 127, 128, 190, 250,
309, 324, 325.
Gawthrop, Lewis C., 56n.
Georgia, 72, 121, 188, 293, 325.
Ghana, 42.
Gibson, Frank K, 188n.
Gobernador, 89-90, 91, 109, 119-123, 230,
237, 253.
Gobierno estatal, 26, 27, 70, 71, 86, 89
91, 119-123, 130, 132, 237, 249, 250,
251, 261, 262, 279, 280, 282, 284.
Gobierno federal, 70, 132, 261.
Gobiernos locales, 26, 27, 70, 71, 123-126,
130, 132, 262, 278, 282, 284.
Goldwater, Barry, 201, 212.
Gore, William J., 66n.
334
Grfica de organizacin, 87, 94, 96, 100.
Gran Bretaa, 32, 34, 35.
Grandes Lagos, 71, 296-297.
Graves, W. Brooke, 266n.
Grecia, 42.
Greenberg, Sanford D., 110n.
Greenstone, J. David, 315.
Grodzins, Morton, 262n.
Grumm, John G., 28n, 119n.
Grupos de intereses, 60, 65, 82, 86, 113,
220, 245. Vase tambin Grupos de
intereses del gobierno.
Grupos de intereses del gobierno, 207
210.
Grupos de presin: vase Grupos de
intereses.
Guatemala, 41.
Guerra Civil, 177.
Guerra de Corea, 78, 128, 233.
Guerra de Vietnam, 133, 141, 196, 201,
312.
Guinea, 42.
Hady, Thomas F., 284n.
Hambre, 197, 198.
Hamilton, Alexander, 175, 176.
Harrington, Michael, 197n.
Heady, Ferrel, 32n, 34n, 41.
Heard, Alexander, 211n.
Hein, Clarence J., 2S4n.
Heller, Walter W. 114n, 290n.
Henderson, Keith, 2n.
Hibridos: vase Hbridos administrativos.
Hbridos administrativos, 103, 108-111,
216.
Hickman, Martin B., 150n.
Hofferbert, Richard 1., 26n, 29n.
Hollander, Neil, 150n.
Hopkins, Harry, 87.
Hoover, Herbert, 78, 95.
Hoover, J. Edgar, 205.
Howard Unversty, 106.
Huitt, Ralph, 82n.
Humphrey, Hubert H., 301.
Huntington, Samuel P., 234n, 235.
Illinois, 70, 72, 121, 209, 294, 296.
Impuestos, 27, 28, 130, 132, 190, 194,
195.
Impuestos compartidos, 278.
Impuesto sobre la propiedad, 27, 78,
283, 286, 295.
335
Los Angeles, 209, 225, 226, 315.
Lusana, 282, 294.
Maestros, 26, 29, 145, 208.
Malasia, 42.
Mall, 42.
Mancomunidad Britnica, 33.
Mann, Dean E., 138n, 145n, 147n, 148n.
Maquinaria pol1tica, 190, 213216, 220
221, 315.
Marbury vs, Madison, 92.
March, James G., 51n, 54n, 59n, 61n,
63n, 96n.
Marruecos, 41.
Marxismo, 36.
Maryland, 121, 122, 188, 209, 293.
Massachusetts, 209, 279, 282, 293, 295.
Maxwell, James A., 276n, 296n.
McCrone, Donald J., 29n, 174n.
Medio ambiente, 14, 19, 30, 45, 46, 47,
64, 71.
Medios de comunicacin social, 196199,
219221.
Mertens, Herman, 255n.
Merton, Robert K., 215n.
Metas, 48, 49, 54, 60, 63, 82, 83, 88, 96,
165. Vase tambin Productos;
Normas; Servicios.
Mchgn, 72, 294, 296.
Milbrath, Lester W., 210n.
Miles, Rufus E., 235n.
Militares, 11, 234235. Vase tambin
Defensa, Departamento de la
Miller, Warren E., 174n.
Minnesota, 72.
Misisip, 28, 120, 133, 161, 198, 292, 298.
Missouri, 294.
Mitau, G. Theodore, 121n.
Modernizacin, 31-32.
Monroe, James, 176.
Montana, 121.
Montaas Rocosas, 71.
Moralsmo, 189, lOO, 191.
Morey, Roy D., 237.
Mosher, Frederick C., 142n, 143n, 144n,
145n.
Movilizacin del partido dominante,
41, 42.
Mujeres, 163164, 169.
Naciones Unidas, lOO, 213.
Nader, Ralph, 197n.
Nebraska, 122, 253, 283, 294.
336
Necesidades, 53, 65.
Negligencias en la organzacn, 63.
Negros, 160-163, 169.
Nepotismo, 39.
Neustadt, Richard, 228n, 230n.
Nevada, 121, 191, 288.
Newark, 216.
New Hampshire, 121.
Normas o politicas: compromisos, 49,
60, 62, 63; sugerencias, 72, 292.
Vase tambin Metas; influencias
sobre los productos; Productos:
Servicios.
Nueva Inglaterra, 190, 294295.
Nueva Jersey, 282, 289.
Nueva Orleans, 209.
Nueva York, ciudad, 209, 286, 289, 292,
315.
Nueva York, estado, 209, 282, 289, 315.
Nueva Zelanda, 33.
Nuevo Trato, 141.
Nicaragua, 41.
Nigeria, 42.
Nixon, Richard N., 13, 213.
Oficina de Asuntos Indigenas, 2l.
Oficina de Carreteras Pblicas, 300,
314.
Oficina de Ciencias y Tecnologa, 112.
Oficina de Consultas Legislativas, 113.
Oficina de Contabilidad General, 87,
107, 114-116. 122, 134.
Oficina de Correos, lOO, 107, 143, 144,
233, 271.
Oficina de la Casa Blanca, 22, 101, 111
112, 134, 147, 169.
Oficina de la Infancia, 101.
Oficina de Oportunidades Econmicas,
90, 108, 109, 111, 134, 197.
Oficina de Presupuestos, 22, 74, 107,
111, 112-113, 239, 242, 246, 250.
Oficina de Planeacin de Emergencia,
112.
Oficina de Rehabilitacin, 314.
Oficina de Representantes Especiales
de Negociaciones Comerciales, 112.
Oficina Ejecutiva del Presidente, 79,
97, 108109, 111, 182.
Oficina Federal de Investigaciones
(F.B.IJ, 20, 205.
Oficinas y establecimientos ndependientes, 97, 100103, 111, 146" 147.
337
Regin, 71-73, 161, 292-298. Vase tambin por nombres.
Regin Montaosa, 294, 297. Vase
tambin Montafas Rocosas.
Reglas de decisiones, 63, 65-79, 82.
Vase tambin Ajustes mutuos;
Toma de decisiones racionales;
Tensiones.
Reguladores de trfico areo en los
aeropuertos, 144.
Relaciones ejecutivas-administrativas,
60, 61, 64, 228-238. Vase tambin
Jefe del ejecutivo.
Relaciones rederales-estatales-Iocaes:
vase Relaciones intergubemamen
tales.
Relaciones intergubemamentales, 109,
261307, 314-327; horizontales, 47,
261, 264, 284-291, 292; verticales, 47,
261, 284-285. Vase tambin Concesiones de ayuda; Concesiones de
ayuda en bloque; Concesiones de
proyecto; Efectos aditivos; Efectos
estimulantes; Efectos substitutivos;
Federalismo; Frmula de correspondencia; Relaciones federales-estatales-Iocales: Reparticin de los
Ingresos.
Relaciones judiciales-administrativas,
117.
Relaciones legislativas-administrativas,
87, 223-228, 232-238. Vase tambin
Supervisin legislativa.
Relaciones universitarias con dependencias administrativas, 138.
Religin, 150, 151, 153, 169, 295. Vase
tambin Administradores pblicos.
Reparticin de ingresos, 275277. Vase
tambin Relaciones ntergubernamentales.
Reppenthal, Karl M., 144n.
Respaldos o apoyos, 16, 47.
Restricciones, 167.
Retroalimentacin, 14, 18, 19, 30, 260.
Reynolds, Harry W., 225n, 227n.
Rhode Island, 122, 295.
Riggs, Fred W., 39n, 40.
Ripley, Randall B., ll3n.
Robnson, James A .. 26n.
Roosevelt, Franklin D., 87, 100, 143,
153, 212.
338
Rossiter, Clinton, 229n.
Rourke, Francis E., 204n, 2t>5n.
Rutinas, 12, 65, 68-79, 83-84.
Sachs, Seyrnour, 28n, 286n.
Saint Angelo, Douglas H., 91n, 299n.
Salarios, 107, 121.
Salir del paso, 66, 96.
San Diego, 209.
San Francisco, 209, 292.
Satisfactorio, 60-65, 83.
Schechter, Alan H., 167n.
Scher, Seymour, 236n.
Schick, Allen, 254n.
Schiff, Ashley L., 82n.
Schlesinger, Joseph A., 119n, 230n,
237n.
Seott, Thomas M., 289n.
Sears, David O., 194n.
Seattle, 209.
Secretario de Agricultura, 197n.
Secretario de Estado, 230.
Sector privado, 33, 96, 105, 107, 153,
183.
Sector pblico, 36.
Segunda Guerra Mundial, 78, 128, 133,
267, 275.
Selznick, Philip, 205n.
Senado, 249, 261. Vase tambin Congreso.
Sensibilidad, 178.
Separacin de poderes. Vase Verificaciones y balances.
Servicio de Parques Nacionales, 106,
144, 302.
Servicio de Pesca y Vida Silvestre,
106.
Servicio de Sanidad Pblica, 21, 25.
Servicio Forestal, 101.
Servicio pblico, 55, 90, 93, 216. Vase
tambin Administracin pblica.
Servicios, 5, 14, 18, 19, 30, 45, 47, 73,
80, 81, 156, 25960, 264, 308, 309, 326.
Vase tambin, Efectos sobre las
normas; Metas; Normas; Productos de servicio.
Servicios pblicos, 284, 288, 297, 325.
Sgontz, L. G., 317n.
Sharkansky, Ira, 26n, 27n, 29n, 70n,
71n, 75n, 77n, 78n, 107n, 123n, 128n,
191n, 195n, 212n, 226n, 234n, 241n,
COLECCION PRECURSORES
La Vida de Albert Einstein,
Mae Blacker Freeman.
La Historia de mi vida,
Hellen Keller.
Sylvanus G. Morley y
el mundo de los antiguos
Mayas,
R. L. Brunhouse.
LiTEHATURi\
Helena Mnde7.