LA JURISDICCIN CONSTITUCIONAL EN EL PER

Fernando VIDAL RAMREZ*

Con estas notas sobre la jurisdiccin constitucional en el Per, su origen y vicisitudes, me adhiero al homenaje al doctor
Hctor Fix-Zamudio por su contribucin
al desarrollo del derecho procesal constitucional

La jurisdiccin constitucional en el Per es de una relativa reciente data

si se considera como una jurisdiccin especializada y con un rgano jurisdiccional propio. Tuvo su origen en la Constitucin Poltica de 1979,
con la que el Per se prepar para el restablecimiento del sistema democrtico, luego de la ruptura del orden constitucional de 1968 y de largos
aos de gobierno de facto.
La Constitucin de 1979 dio, pues, creacin a la jurisdiccin constitucional al establecer al entonces denominado Tribunal de Garantas Constitucionales y fijar su competencia para declarar la inconstitucionalidad
total o parcial de las leyes, decretos legislativos, normas regionales de
carcter general y ordenanzas municipales que contravinieran la Constitucin, as como para conocer en casacin, agotada la va judicial, las resoluciones denegatorias de la accin de habeas corpus y de amparo, a las
que les dio su perfil definitivo para el derecho procesal constitucional peruano.
Pero la jurisdiccin constitucional ha sufrido tambin los avatares del
orden constitucional mismo y, aun cuando nacida de un golpe de Estado,
* Profesor de Derecho constitucional, Per.

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la Constitucin Poltica de 1993, en vigencia, la ha mantenido aunque

denominando a su rgano jurisdiccional como Tribunal Constitucional.
El Per, desde su emancipacin de la metrpoli espaola ha tenido
una azarosa vida poltica y, desde el Reglamento Provisional de 1821 al
iniciarse la Repblica y la Constitucin Poltica de 1823 hasta la de
1993, ha tenido reglamentos, estatutos, leyes y Constituciones que han
planteado la organizacin del Estado, formulado las garantas nacionales
e individuales y el ordenamiento de sus rganos constitucionales, pero
slo a partir de la Constitucin de 1979 puede considerarse la existencia
de una jurisdiccin constitucional.
Desde las primeras cartas polticas el control de la constitucionalidad
ha sido atribucin del Congreso, as como la determinacin de la responsabilidad de los infractores, y derivndose el conocimiento de las violaciones a los derechos ciudadanos a la jurisdiccin ordinaria, en especial
las que daban lugar al ejercicio de la accin de habeas corpus.
En la Constitucin de 1933, que precedi a la de 1979, se reconoci la
existencia de la accin popular, pero tambin ante la jurisdiccin ordinaria, contra los reglamentos y contra las resoluciones y decretos gubernativos que infringieran la Constitucin o las leyes. Sin embargo, el procedimiento vino a ser normado muchos aos despus, ya derogada esta
carta poltica.
El precepto de la Constitucin de 1933, tan slo de manera implcita,
dej entrever la necesidad de consagrar el principio del orden jerrquico
de las normas y la del control difuso de su constitucionalidad. Habra que
considerar como antecedente de esta preocupacin que se asomaba en los
preceptos constitucionales, el determinado por la carta poltica de 1856
que declaraba nula y sin efecto cualquier ley en cuanto se oponga a la
Constitucin, pero que qued como un simple enunciado, pues no precis la autoridad que tendra la competencia suficiente para hacer efectiva
esta declaracin.
En la oportunidad de la entrada en vigor de la Constitucin de 1933 se
vena reformando el Cdigo Civil de 1852 y los codificadores hicieron
suya la preocupacin por los vacos del texto constitucional y, tomando
conciencia de la necesidad de integrarlos, incorporaron normas al ttulo
preliminar del que sera el Cdigo Civil promulgado en 1936, entre ellas,
la del control difuso de la constitucionalidad de las normas, que implicaba, obviamente, la de su jerarqua normativa.

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En efecto, el artculo XXII del ttulo preliminar del Cdigo Civil de

1936 estableci que Cuando hay incompatibilidad entre una disposicin
constitucional y una legal se prefiere la primera. La norma fue ampliamente debatida en el seno de la comisin encargada de redactar el Cdigo Civil, especialmente en cuanto si deba ser aplicada exclusivamente
por la Corte Suprema o por cualquier otra instancia, quedando al final redactada en los trminos que se han transcrito del que se infera la interpretacin de que quedaba autorizado el juez de cualquier instancia a no
aplicar la norma que considerara incompatible con la Constitucin al resolver el caso sometido a su conocimiento y decisin, pero no de oficio,
sino ope exceptionis. La declaracin de incompatibilidad con la Constitucin no era derogatoria si no implicaba su inaplicabilidad al caso concreto que haba dado lugar a tal declaracin.
La Constitucin de 1933, puede afirmarse con fundamento, tuvo una
vigencia meramente formal, pues desde su promulgacin se sucedieron
varios regmenes de facto con algunos parntesis democrticos. Uno de
ellos fue el del gobierno del presidente Jos Luis Bustamante y Rivero,
elegido por el voto ciudadano en 1945 y depuesto por el general Manuel
A. Odria en 1948, quien lo expatri y lo mantuvo en el exilio hasta 1955.
Su retorno al pas promovi un interesante caso jurisprudencial y evidenci la necesidad de una jurisdiccin constitucional que se hara patente
recin con la Constitucin de 1979.
Poco tiempo despus de instalarse el gobierno militar que depuso al
presidente Bustamante y Rivero se promulg la denominada Ley de Seguridad Interior de la Repblica, que suspendi las garantas individuales
que consagraba la Constitucin Poltica, entre ellas, la del libre ingreso y
salida del territorio nacional. Luego de largos aos de exilio el ex presidente Bustamante y Rivero decidi regresar a su patria y fijar su residencia en la ciudad de Lima, lo que le fue negado por el gobierno. No existiendo otra accin de garanta, Bustamante y Rivero recurri a la accin
de habeas corpus, an no adecuadamente perfilada en nuestro ordenamiento jurdico. El habeas corpus fue declarado improcedente por la
Corte Superior de Lima, por mayora, pues hubo un voto muy honroso
emitido por el magistrado don Domingo Garca Rada. Bustamante y Rivero recurri entonces a la Corte Suprema de la Repblica, la cual, pese
a la evidente incompatibilidad entre la norma de la Ley de Seguridad
Interior de la Repblica y la garanta individual consagrada en la Constitucin Poltica, rechaz el habeas corpus pretendiendo dejar establecido,

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como criterio jurisprudencial, que el artculo XXII del ttulo preliminar

del Cdigo Civil slo rega respecto de normas de derecho privado y slo
era aplicable en los procesos de naturaleza civil y no en los de la naturaleza del habeas corpus. Bustamante y Rivero slo pudo retornar por la
presin de la opinin pblica y el debilitamiento del gobierno militar.
Lamentablemente, el criterio jurisprudencial fue sucesivamente ratificado por otras ejecutorias de la Corte Suprema, pese a que en la Ley
Orgnica del Poder Judicial, dictada en 1963, se consider la materia como una cuestin de puro derecho y se previ un procedimiento para la
inaplicabilidad de ley calificada de inconstitucional y, a que la doctrina
nacional haba tomado un rumbo distinto orientado, precisamente, por la
necesidad de la preservacin de la constitucionalidad y de la jerarqua
normativa, reconocindole al ttulo preliminar del Cdigo Civil, entonces
vigente, la funcin integradora de los vacos de la Constitucin de 1933.
La Constitucin Poltica de 1979 defini la cuestin en el mbito
constitucional al entronizar el principio de la jerarqua normativa preceptuando, en su artculo 87, que la Constitucin prevaleca sobre cualquier
otra norma legal, la ley sobre toda norma de inferior jerarqua y as sucesivamente de acuerdo con su jerarqua jurdica. La defini tambin respecto del control difuso de la constitucionalidad de las normas al preceptuarla, en su artculo 236, como garanta de la administracin de justicia
y que, en caso de incompatibilidad entre una norma constitucional y una
legal ordinaria el juez deba preferir la primera y que, igualmente, deba
preferir la norma legal sobre toda otra norma subalterna.
La Constitucin Poltica de 1979 fue resultado de un largo proceso
poltico iniciado con la deposicin del gobierno del presidente Fernando
Belaunde Terry y continuado con el largo periodo del gobierno militar
encabezado por el general Juan Velazco Alvarado y luego por el del general Francisco Morales Bermdez, aunque este ltimo, consciente de la
necesidad del restablecimiento del sistema democrtico, convoc en
1978 a una Asamblea Constituyente que dot al Per de la Constitucin
Poltica promulgada el 12 de julio de 1979 y puesta en vigencia el 28 de
julio de 1980 por el presidente Belaunde Terry al haber sido elegido nuevamente presidente constitucional de la Repblica por el voto ciudadano.
La experiencia histrica vivida por el pas y la concurrencia de las organizaciones polticas a la Asamblea Constituyente de 1978 determinaron que la carta poltica que vena a regir la vida cvica y poltica del pas

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hiciera especial nfasis en la proteccin de los derechos fundamentales

de la persona y diera creacin a la jurisdiccin constitucional mediante el
establecimiento de un Tribunal de Garantas Constitucionales y de las acciones de garanta constitucional, como fueron consideradas la accin de
habeas corpus, la accin de amparo, la accin popular ante la jurisdiccin ordinaria y la accin de inconstitucionalidad.
Las acciones de garanta constitucional, como la de habeas corpus, recibieron perfil ms preciso y, las otras, una nocin que perfilara su finalidad. As, la de habeas corpus para los casos de accin u omisin por parte
de cualquier autoridad que vulnerara o amenazara la libertad individual.
La accin de amparo para cautelar los dems derechos reconocidos por la
Constitucin que fueran vulnerados o amenazados por cualquier autoridad, funcionario o persona. La accin popular ante el Poder Judicial por
infraccin de la Constitucin o la ley por los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carcter general que expidieran el
Poder Ejecutivo, los gobiernos regionales o locales y dems personas de
derecho pblico. La accin de inconstitucionalidad contra las leyes, decretos legislativos, normas regionales de carcter general y ordenanzas
municipales que contravinieran la Constitucin.
El Tribunal de Garantas Constitucionales fue creado como el rgano
de control de la Constitucin, con jurisdiccin en todo el territorio de la
Repblica y con competencia para declarar, a peticin de parte, la inconstitucionalidad total o parcial de las leyes, decretos legislativos, normas regionales de carcter general y ordenanzas municipales, por la forma o por el fondo, as como para conocer en casacin las resoluciones
denegatorias de la accin de habeas corpus y de la accin de amparo,
agotada la va judicial.
La Asamblea Constituyente de 1978 ratific adems la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos, que haba sido suscrita por el gobierno del general Morales Bermdez el 27 de julio de 1977, dejando
constancia de ello en la dcimo sexta disposicin general y transitoria de
la carta poltica que promulg, la que, en consecuencia, reconoci, como
garanta constitucional, el derecho de acudir a las instancias supranacionales una vez agotada la jurisdiccin interna.
Restablecido el sistema democrtico, el gobierno del presidente Belaunde, no slo dispuso la vigencia de la Constitucin de 1979, sino que,
en septiembre de 1980, adopt a la Convencin Americana como Ley del
Estado y en octubre del mismo ao la Cancillera declar el sometimien-

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to del Per a la competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En enero de 1981 se formaliz el depsito de los instrumentos
del reconocimiento en la Secretara General de la Organizacin de los
Estados Americanos (OEA), quedando desde entonces el Estado peruano
como miembro del Sistema Interamericano de Proteccin de los Derechos Humanos.
Bajo la vigencia de la Constitucin de 1979 se sucedieron en el Per los
regmenes democrticos que caracterizaron los gobiernos de Fernando Belaunde (1980-1985) y Alan Garca Perez (1985-1990) hasta la eleccin de
Alberto Fujimori en 1990, que asumi el gobierno con gran respaldo popular. Sin embargo, dos aos despus, el 5 de abril de 1992, el gobierno
de Fujimori interrumpi el cauce democrtico y disolvi el Congreso,
dictando, mediante decreto-ley, una Ley de Bases de un denominado gobierno de emergencia y suspendiendo la vigencia de la Constitucin Poltica. El Tribunal de Garanta Constitucionales entr en receso.
En enero de 1993 se instal un nuevo Congreso, el cual, asumiendo facultades constituyentes, dict una nueva Constitucin, la que para su aprobacin fue sometida a referndum. El resultado del referndum, de manera
oficial, nunca se dio a conocer y hasta se ha cuestionado. Pero el texto
constitucional as aprobado recibi su promulgacin el 20 de diciembre de
1993 y es, hasta la actualidad, la Constitucin Poltica vigente.
La carta poltica vigente, conocida como Constitucin de 1993, mantuvo a la jurisdiccin constitucional, variando la denominacin del Tribunal de Garantas Constitucionales a la de simplemente Tribunal Constitucional, confirmndolo como el rgano de control de la Constitucin,
autnomo e independiente. Le corresponde conocer en instancia nica la
accin de inconstitucionalidad, y en ltima y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias de habeas corpus y de amparo, as como de la
accin de habeas data y la accin de cumplimiento, estas ltimas incorporadas por esta carta poltica a nuestro ordenamiento constitucional. Le
ha asignado adems la funcin de conocer y resolver los conflictos de
competencia o de atribuciones asignadas por la Constitucin.
Ha preceptuado tambin sobre el orden jerrquico de las normas precisando, en su artculo 51, que la Constitucin prevalece sobre toda norma
legal, la ley sobre las normas de inferior jerarqua y as sucesivamente.
El control difuso ha sido tambin preceptuado ampliando la facultad de
los jueces para aplicarlo, pues el artculo 138 precisa que, en todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una nor-

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ma legal, los jueces prefieren la primera y que, igualmente, prefieren la

norma legal sobre toda otra norma de rango inferior.
Las acciones de garanta han tenido tambin acogimiento, no slo las
perfiladas por la Constitucin de 1979, a las que les ha ampliado su radio, sino tomando tambin las pugnadas por la doctrina constitucionalista
y no previstas por la carta poltica anterior, como la accin de habeas
data y la accin de cumplimiento, anteriormente referidas.
As, en la actualidad, la accin de habeas corpus es la que procede ante el hecho u omisin por parte de cualquier autoridad, funcionario y persona, que vulnera o amenaza la libertad individual o los derechos individuales conexos. La accin de amparo es la que procede contra el hecho u
omisin por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los dems derechos reconocidos por la Constitucin, pero que no procede contra las normas legales o contra resoluciones judiciales emanadas de procedimiento regular. La accin de habeas data que
procede contra el hecho u omisin por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los derechos a solicitar la
informacin que se requiera o a recibirla de cualquier entidad pblica en el
plazo legal y con el costo que suponga el pedido, con excepcin de la que
afecte la intimidad personal, la que expresamente excluyan la ley o razones de seguridad nacional, no procediendo tampoco en los casos en que
los servicios informticos, computarizados o no, suministren informaciones que afecten la intimidad personal o familiar; y, por ltimo, si es del
caso, procede para obtener la rectificacin ante toda afirmacin inexacta
o agraviante de cualquier medio de comunicacin social. La accin de
cumplimiento que procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Agotada la jurisdiccin con la sentencia del Tribunal Constitucional, se reconoce el
derecho de recurrir a los tribunales u organismos internacionales, como
la Comisin Interamericana y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
No obstante que la accin popular, que procede por infraccin de la
Constitucin o de la ley mediante reglamentos, normas administrativas y
resoluciones y decretos de carcter general, cualquiera que sea la autoridad
de la que emanen, est considerada como una accin de garanta constitucional, su conocimiento corresponde a la jurisdiccin ordinaria, pues la
carta poltica no le ha dado competencia al Tribunal Constitucional para
resolver en relacin con las normas contra las cuales puede ser incoada,

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pues la contravencin a los preceptos constitucionales o a las normas legales que declare la jurisdiccin ordinaria es para la inaplicabilidad de las
normas contraventoras y no para su derogacin.
Consideracin especial merece la accin de inconstitucionalidad, que
procede contra las normas que tienen rango de ley, normas regionales de
carcter general y ordenanzas municipales que contravengan la Constitucin en la forma o en el fondo, pues es mediante esta accin como el Tribunal Constitucional ejerce la funcin del control concentrado de la
constitucionalidad de las normas con rango de ley. stas pueden ser las
leyes, orgnicas u ordinarias, que dicta el Poder Legislativo, los decretos
legislativos que dicta el Poder Ejecutivo al delegrsele la facultad de legislar o los decretos de urgencia que tambin dicta el Poder Ejecutivo en
ejercicio de la facultad que la Constitucin le confiere, o los reglamentos
del Congreso a los que la Constitucin les reconoce rango de ley, as como las normas de carcter general que dictan los gobiernos regionales y
las ordenanzas que dictan los gobiernos municipales. La sentencia que
declara su inconstitucionalidad tiene fuerza derogatoria, aunque sin efecto retroactivo.
Consideracin aparte merece tambin la accin de inconstitucionalidad con relacin a las normas emanadas de los tratados internacionales, lo
que constituye una verdadera innovacin introducida por la carta poltica
de 1993, pues no recept las normas que sobre los tratados estableci la
Constitucin de 1979. Para la Constitucin de 1979, las normas emanadas
de los tratados internacionales prevalecan en caso de conflicto con la ley
y cuando el tratado contena una estipulacin que afectara una disposicin
constitucional deba ser aprobado por el mismo procedimiento que para
una reforma constitucional, preceptuando adems que las normas de los
tratados relativos a derechos humanos tenan jerarqua constitucional.
La Constitucin de 1993 no estableci el mismo tratamiento y disminuy su jerarqua, hacindolos susceptibles de la accin de inconstitucionalidad y disponiendo que en caso de que afectaran disposiciones constitucionales deba ser aprobado por el mismo procedimiento que rige la
reforma de la Constitucin. Lo expuesto viene a colacin en razn de que
durante el gobierno de facto del presidente Fujimori, luego de la disolucin del Congreso en 1992 y hasta la instalacin del Congreso con facultades constituyentes, en el que cont con mayora absoluta, se dictaron una
serie de leyes de excepcin, con desconocimiento no slo de la Constitu-

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cin de 1979, sino tambin de la Convencin Americana sobre Derechos

Humanos, lo que le gener conflictos ante la Corte Interamericana.
Caracterizado el gobierno de Fujimori por su autoritarismo, la jurisdiccin constitucional tuvo avatares que determinaron una grave crisis en
el funcionamiento del Tribunal Constitucional. El Congreso, que respaldaba mayoritariamente a Fujimori, reform la Constitucin para permitirle una reeleccin que lo mantuviera en el poder, lo que motiv una accin de inconstitucionalidad que gener una discordia en el Tribunal
Constitucional y que el Congreso destituyera a los magistrados que haban votado para que se declarara fundada la accin de inconstitucionalidad. El caso lleg a la Corte Interamericana de Derechos Humanos y slo en mrito de la sentencia que fuera dictada, habindose ya producido
la cada del gobierno de Fujimori, los magistrados fueron repuestos
La Constitucin de 1993 es contradictoria, pues al lado de sus bondades, que las tiene, tiene tambin los reflejos de un gobierno autoritario
que impuso algunos criterios en razn de la mayora que lo respaldaba en
el Congreso con facultades constituyentes.
La jurisdiccin constitucional en el Per, por ello, ha experimentado
graves periodos de crisis. Slo a la instalacin del gobierno provisional
que presidi Valentn Paniagua y los regmenes democrticos que lo han
seguido hasta la actualidad, el Tribunal Constitucional readquiri la autonoma e independencia para el ejercicio de la funcin de control concentrado de la constitucionalidad y la posibilidad de sentar, como lo viene
haciendo, una doctrina y jurisprudencia constitucional que gravita decisivamente en la vida poltica y en el quehacer jurdico de los operadores
del derecho.
La jurisdiccin constitucional en el Per determinada por el marco establecido por la Constitucin de 1979 y, felizmente, pese a los avatares y
periodos de crisis, continuada por la Constitucin de 1993, ha sido objeto
de una normativa legal complementaria, algo dispersa, pero en la actualidad conjugada por el Cdigo Procesal Constitucional vigente desde el
1o. de diciembre de 2004.