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El control parlamentario de la radio televisin pblica en

Espaa. Caractersticas, funcionamiento y eficacia


O controle parlamentar da rdio e televiso pblica na Espanha.
Caractersticas, desempenho e eficincia
Parliamentary control of the public broadcasting in Spain.
Features, Performance and efficiency
Recebido em: 18 jul. 2013
Aceito em: 28 set. 2013

Ana Mara Lpez CEPEDA


Universidad de Castilla La Mancha (Cuenca, Espanha)
Doctora en Ciencias de la Comunicacin por la Universidad de Santiago de Compostela.
Sus lneas de investigacin se centran en estructura y gestin de medios de
comunicacin, polticas audiovisuales europeas y espaolas y Derecho de Internet.
Correo electrnico: ana.lopezcepeda@uclm.es

CEPEDA

Revista Comunicao Miditica, v.8, n.3, pp.272-294, set./dez. 2013

RESUMEN
______________________________________________________________________
En un Estado democrtico es necesario que se garantice el derecho de la sociedad a
informarse libremente. En este punto es donde los medios de comunicacin, en especial,
los de titularidad pblica, juegan un papel fundamental. En la actualidad el control
externo de los medios de comunicacin est previsto en la Constitucin Espaola a
travs de comisiones parlamentarias, presupuesto que ha sido desarrollado en la mayor
parte de las leyes que regulan las radios y televisiones pblicas, estatal y autonmicas,
en Espaa. Sin embargo, en muchas ocasiones, estos rganos no llevan a cabo su
verdadera funcin convirtindose en escenarios de debate poltico de los diferentes
grupos parlamentarios. En este contexto, la finalidad de este artculo es analizar los
distintos instrumentos con los que cuentan estas comisiones y su utilizacin por los
grupos parlamentarios. De esta forma se comprobar a travs del anlisis de ms de 300
sesiones de estos rganos de control, su operatividad y si realmente es necesario o no
crear otros organismos que controlen las radios y televisiones pblicas en el mbito
externo, como las autoridades audiovisuales independientes. Un adelanto de los
resultados evidencia que el control de las comisiones de control parlamentario no es
suficiente en Espaa en el mbito audiovisual.
Palabras clave: Comisiones de control parlamentario; Radio televisin pblica, Control
externo de los medios pblicos; Autoridades audiovisuales independientes.

RESUMO
______________________________________________________________________
Em um Estado democrtico necessrio garantir o direito da sociedade de informar
livremente. Neste ponto, onde os meios de comunicao, especialmente a propriedade
pblica, desempenham um papel fundamental. Atualmente, o controle externo da mdia
est previsto na Constituio espanhola atravs de comisses parlamentares. Este
elemento foi desenvolvido na maioria das leis que regem o servio pblico de rdio e de
televiso, nacional e regional na Espanha. No entanto, em muitos casos, esses rgos
no realizam a sua verdadeira funo, tornando-se cenrios polticos debate de
diferentes grupos parlamentares. Neste contexto, o objetivo deste artigo analisar os
vrios instrumentos que tm esses comits e seu uso pelos grupos parlamentares. Este
ir verificar atravs da anlise de mais de 300 reunies destes rgos se realmente
necessrio ou no criar outros rgos que controlam a rdio e televiso no ambiente
externo. A pr-visualizao dos resultados mostra que o controle de comisses de
fiscalizao parlamentar no suficiente na Espanha no domnio do audiovisual.
Palavras-chave: Comisses de fiscalizao parlamentar; Rdio televiso pblica;
Controle externo da mdia; Autoridades audiovisuais independentes.

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Revista Comunicao Miditica, v.8, n.3, pp.272-294, set./dez. 2013

ABSTRACT
_____________________________________________________________________
In a democratic state it is necessary to guarantee the right of society to learn freely. This
is where the media play an important role. The enormous responsibility of public
broadcasting requires that there is a control in all levels in relation to the fulfilment of
public service and budget management. This is even after the announcement of Popular
Party to pass a law on transparency in government and public administrations. At
present, the external scrutiny of the media is provided in the Spanish Constitution by
parliamentary commissions. However, in many cases, these organs dont perform their
true function became political debate scenarios of the different parliamentary groups. In
this context, the purpose of this paper is to test the various tools at their disposal these
commissions and their use by the parliamentary groups. In this context, the purpose of
this article is to analyse the various instruments that have these committees and their use
by the parliamentary groups. This will check through the analysis of more than 300
meetings of these control bodies and whether it is really necessary or not to create other
agencies that control public radio and television stations in the external environment, as
independent broadcasting authorities. A preview of the results shows that the control of
parliamentary oversight committees is not sufficient in Spain in the audiovisual field.
Keywords: Parliamentary control commissions; Public media; External control of
public media; Independent audiovisual authorities.

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Introduccin 1

En la actualidad el derecho a la informacin y el derecho de informacin son


derechos fundamentales de la ciudadana. As lo recoge la Constitucin Espaola en su
artculo 20 que reconoce y protege los derechos a expresar y difundir libremente los
pensamientos, ideas y opiniones mediante la palabra, el escrito o cualquier otro medio
de reproduccin, a la produccin y creacin literaria, artstica, cientfica y tcnica, a la
libertad de ctedra, a comunicar o recibir libremente informacin veraz por cualquier
medio de difusin.
Para garantizarlos es necesario en un sistema democrtico tener en cuenta los
medios de comunicacin existentes a travs de los cuales los ciudadanos obtienen su
informacin. Parece evidente que, en nuestra sociedad, el principal instrumento para
influir en la opinin pblica son los medios de comunicacin de masas y, entre ellos,
hay que destacar a los medios de comunicacin audiovisual, con especial atencin a la
televisin (NAVARRO MARCHANTE, 2010: 353). En este sentido, la radio
televisin pblica juega un papel fundamental en su rol de atender a las necesidades
tanto de las mayoras como de las minoras sociales.
Sin embargo, para que estos medios puedan garantizar estos derechos
fundamentales, son necesarios mecanismos de control que garanticen su independencia

A lo largo del texto se utilizan varias siglas que se explican a continuacin:


CARTV: Corporacin Aragonesa de Radio y Televisin
CCMA: Corporacin Catalana de Medios Audiovisuales
CCRTV: Corporacin Catalana Radio y Televisin
CEMA: Consejo Estatal de Medios Audiovisuales
CEXMA: Corporacin Extremea de Medios Audiovisuales
CNMC: Comisin Nacional de los Mercados y la Competencia
CRTVG: Corporacin de Radio Televisin de Galicia
EITB: Euskal Irratia Telebista
EPRTVIB: Ente Pblico de Radio Televisin de las Islas Baleares
RCE: Radiocadena Espaola
RNE: Radio Nacional de Espaa
RTPA: Ente Pblico de Comunicacin del Principado de Asturias
RTRM: Empresa Pblica Regional Radio Televisin de la Regin de Murcia
RTVA: Agencia Pblica Empresarial de la Radio Televisin de Andaluca
RTVC: Ente Pblico Radio Televisin Canaria
RTVCM: Ente Pblico Radio Televisin de Castilla-La Mancha
RTVM: Ente Pblico Radio Televisin Madrid
RTVV: Entidad Pblica Radio Televisin Valenciana
TVE: Televisin Espaola

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y fiscalicen su funcionamiento. En Espaa, la Constitucin Espaola, en el artculo 20.3


seala que la ley regular la organizacin y control parlamentario de los medios de
comunicacin social dependientes del Estado o de cualquier ente pblico.
Atendiendo a este mandato, la mayora de las leyes de desarrollo de las radios y
televisiones pblicas, a nivel autonmico y estatal, prevn, con diferentes frmulas, un
control a travs de comisiones de control parlamentario. Sin embargo, con algunas
excepciones, estos rganos se convirtieron en organismos de minuta partidaria y de
escenificacin de posiciones polticas en lugar de organismos de debate sobre el medio
pblico, sin que adems aborden la problemtica de los privados (ZALLO
ELEGUEZABAL, 2006: 82).
La mayor parte de la doctrina considera que el control externo de estos medios a
travs de las comisiones de control parlamentario queda cojo sin la creacin de
autoridades audiovisuales independientes que vigilen la actividad de las radios y
televisiones (BUSTAMANTE RAMREZ, 2006; CAMPOS FREIRE, 2007; GARCA
CASTILLEJO, 2006; ZALLO ELGUEZABAL, 2006 Y 2010). Las recomendaciones de
la Unin Europea en este sentido son tajantes y advierten de la necesidad de crear este
tipo de organismos independientes en todos los Estados miembros.
En Espaa, a nivel estatal, la Ley 7/2010, General de la Comunicacin
Audiovisual prev la creacin del Consejo Estatal de Medios Audiovisual (CEMA),
organismo que, sin embargo, an no ha sido constituido. En la actualidad, solo dos
comunidades autnomas tienen este tipo de autoridades independientes (Catalua y
Andaluca). En Navarra exista un consejo audiovisual independiente hasta su supresin
por la Ley Foral 15/2011. En Canarias, Castilla Len (comunidad en donde no existe
radio televisin pblica), Baleares y Galicia se han presentado proyectos de ley o
aprobado normas que prevn la creacin de este tipo de organismos. El Estatuto de
Autonoma de Valencia (art. 56.3) tambin contempla un consejo audiovisual an no
regulado por ley.
Por lo tanto, en la mayor parte de las comunidades autnomas e incluso a nivel
estatal hasta que se cree el CEMA o una autoridad similar, el control externo de las
radios y televisiones pblicas queda en manos de comisiones de control parlamentario.
La finalidad de este artculo es comprobar cul es la actividad de estos rganos,
qu tipo de instrumentos parlamentarios utilizan y cules son los grupos parlamentarios
que ms intervienen en ese control. Con este objetivo y tras la explicacin minuciosa
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de la metodologa y el objeto de estudio empleados, el artculo se inicia con una


introduccin a la literatura cientfica y legal ms sobresaliente sobre el concepto y
naturaleza de las comisiones de control parlamentario, profundizando en aquellas que se
dedican en concreto a fiscalizar las radios y televisiones pblicas en Espaa. A
continuacin, se ofrecen los resultados de la investigacin que permiten conocer el
funcionamiento y eficacia de estos rganos de control clasificados en funcin de la
existencia paralela o no de autoridades audiovisuales independientes en cada una de las
comunidades donde desarrollan su funcin.
De esta forma, se podr valorar si es necesario que la actividad de las
comisiones de control parlamentario sea complementada por este tipo de autoridades de
lo audiovisual, en un momento en el que el Gobierno estatal en Espaa ha reabierto este
debate al estudiar la posibilidad de crear la Comisin Nacional de los Mercados y la
Competencia (CNMC) para que centralice las funciones de varios reguladores
sectoriales, entre ellos, del nonato CEMA.
Un adelanto de los resultados muestra que en general la fiscalizacin de las
comisiones de control parlamentario de las radios y televisiones pblicas en Espaa no
es suficiente y sera conveniente complementarlo con otro tipo de autoridades
independientes.

Metodologa y corpus de anlisis

Las comisiones de control parlamentario de las radios y televisiones pblicas


tienen como funcin principal controlar estas entidades para lo que disponen de
diversos mecanismos (comparecencia de rganos de gobierno, preguntas o
proposiciones no de ley).
El objetivo de la investigacin plasmada en este artculo fue estudiar como estos
rganos de control realizan su funcin de fiscalizacin. En concreto, se estudi el papel
que juega cada uno de los grupos parlamentarios en el control de las radios y
televisiones pblicas a travs de las comisiones.
Para ello se inicia este artculo con un breve repaso sobre la literatura cientfica
referida al control parlamentario y a las comisiones de fiscalizacin de las radios y
televisiones pblicas y a continuacin se presenta un anlisis cuantitativo de ms de 300
sesiones celebradas por estos rganos de control.
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Para conocer el objeto de estudio, en primer lugar, se procedi a delimitar las


radios y televisiones pblicas existentes en Espaa, a nivel estatal y autonmico,
clasificadas en tres grupos en funcin de la existencia paralela de autoridades
audiovisuales independientes 2 , como rganos que complementan la fiscalizacin
externa de las comisiones sujeto de estudio:
1. El primer modelo est formado por aquellas entidades que estn en
comunidades en donde existe una autoridad audiovisual independiente. Conforman este
grupo la Corporacin Catalana de Medios Audiovisuales (CCMA) y la Agencia Pblica
Empresarial de la Radio Televisin de Andaluca (RTVA).
2. El segundo grupo est formado por la Corporacin Radio Televisin Espaola
(CRTVE), el Ente Pblico de Radio Televisin de las Islas Baleares (EPRTVIB), la
Corporacin de Radio Televisin de Galicia (CRTVG), el Ente Pblico Radio
Televisin Canaria (RTVC) y la Entidad Pblica Radio Televisin Valenciana (RTVV),
esto es, los medios audiovisuales que existen en aquellas regiones en donde est
prevista en alguna norma la creacin de una autoridad audiovisual independiente pero
esta an no ha sido constituida.
3. El tercer grupo est formado por el resto de las radios y televisiones pblicas
autonmicas: Euskal Irratia Telebista (EITB), el Ente Pblico Radio Televisin Madrid
(RTVM), la Corporacin Extremea de Medios Audiovisuales (CEXMA), el Ente
Pblico Radio Televisin de Castilla-La Mancha (RTVCM), la Empresa Pblica
Regional Radio Televisin de la Regin de Murcia (RTRM), la Corporacin Aragonesa
de Radio y Televisin (CARTV) y el Ente Pblico de Comunicacin del Principado de
Asturias (RTPA). Estas comunidades mantienen en comn que no tienen autoridades
independientes de lo audiovisual ni tampoco est prevista su creacin en ninguna
normativa.
Para el anlisis se escogieron todas las comisiones de control de estas radios y
televisiones pblicas existentes en Espaa, es decir, la de control de CRTVE y aquellas
que fiscalizan la actuacin de los medios pblicos en Catalua, Andaluca, Islas
2

La razn de introducir esta clasificacin es por qu esta investigacin pretende comprobar si las
comisiones de control parlamentario realizan una fiscalizacin suficiente de las radios y televisiones
pblicas o si, por el contrario, deberan complementar sus funciones con otros organismos externos como
las autoridades audiovisuales independientes.

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Baleares, Galicia, Pas Vasco, Madrid, Valencia, Canarias, Extremadura, Castilla-La


Mancha, Murcia, Asturias y Aragn.
En concreto, se eligieron como objeto de estudio las sesiones de las dos ltimas
legislaturas de cada una de las comisiones sujeto de estudio (un total de 340) publicadas
en las pginas web de cada uno de los parlamentos hasta diciembre de 20103.
Se analizaron varios parmetros para conocer el funcionamiento y eficacia de las
comisiones sujeto de estudio:
-

Nmero de intervenciones, esto es, nmero de veces que intervinieron los


distintos grupos parlamentarios en cada una de las sesiones objeto de
estudio.

Participacin o porcentaje del nmero de intervenciones que procedan del


Gobierno o de la oposicin.

Tipo de mecanismos de control empleados por los diferentes grupos


parlamentarios: solicitud de comparecencias (peticin de que se presente
ante ellas miembros del Gobierno, autoridades y funcionarios pblicos para
informar o asesorar a la comisin sobre asuntos determinados); preguntas
(las cuales podrn formularse al Gobierno, autoridades y funcionarios pblicos
para obtener respuestas ms concretas que las explicaciones de las
comparecencias); y proposiciones no de ley (presentadas por los grupos
parlamentarios para formular propuestas de resolucin a la Cmara
correspondiente. La proposicin de ley sern objeto de debate, en el que podrn
intervenir todos los grupos parlamentarios)

Este anlisis da a conocer el nivel de participacin de los distintos grupos


parlamentarios, completando la investigacin a travs de la delimitacin de dos tipos de
mecanismos de control en funcin de si estaban orientados a la fiscalizacin del servicio
pblico o de la gestin presupuestaria:

Sin embargo, no pudieron ser analizadas las sesiones de las comisiones de control de RTVC, RTVCM,
CARTV y RTRM porque stas no estaban publicadas online en el momento de realizar la investigacin.
Esto evidencia la falta de transparencia de las que adolecen estos rganos de control. La ciudadana tiene
derecho a conocer quin gestiona y cmo se gestionan los servicios pblicos y, por consiguiente, el
funcionamiento de los rganos que los controlan.

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- Por mecanismos de control de servicio pblico se entienden aquellos que


tienen por finalidad verificar el pluralismo, independencia y caracteres propios de un
servicio pblico, tales como los referidos a la programacin, derechos, localizacin vs
globalizacin, organigrama de los entes o funciones propias de servicio pblico.
- Por mecanismos de control de la gestin de los entes o corporaciones pblicas
se entienden aquellos que tratan de verificar los presupuestos o la gestin econmica,
tipo de ingresos y gastos.
De esta forma, la investigacin permite conocer si en estas comisiones, el
control lo realizan los grupos parlamentarios mayoritarios, los minoritarios o si existe
un equilibrio entre ellos, partiendo de la idea de que en esta fiscalizacin cobra una
especial relevancia el papel que deben jugar la oposicin y las minoras. Si no existe
oposicin que acte con libertad en los rganos legislativos no habr control
(FERNANDO LUNA, 2007: 48).
Igualmente el anlisis presentado en esta investigacin ofrece el tipo de
fiscalizacin (sobre la funcin de servicio pblico o sobre la gestin econmica) que se
realiza, siendo lo idneo que hubiera una armona entre ambos o incluso un repunte de
la fiscalizacin econmica por la crisis que est asolando todo el mundo desde hace
varios aos.

El control parlamentario a travs de las comisiones de control

a. Concepto, naturaleza y clasificacin de las comisiones de control parlamentario


El poder legislativo ejerce una funcin de control en esencia poltica a travs de
mecanismos concretos, donde adquiere especial relevancia el rol que juegan la
oposicin gubernamental y los grupos minoritarios. La fiscalizacin parlamentaria
comprende la valoracin y el debate sobre ciertos hechos e informacin obtenida
respecto a la actividad controlada, otorgndole a la misma la publicidad de que esta
actividad careca, dndola a conocer al electorado y produciendo, de esta manera,
efectos de diversa ndole (ABREU SACRAMENTO, 2008: 4).
El control que ejerce el parlamento es fundamentalmente poltico ya que a pesar
de estar regulado por normas jurdicas se trata de un control de oportunidad y
conveniencia que ejerce un rgano poltico. El profesor Aragn Reyes (2002: 97)
defiende claramente esta caracterstica distinguiendo entre el control subjetivo o
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poltico, abierto a consideraciones de oportunidad sobre la accin que se controla, y el


control objetivo, cuando opera una norma que determina la condicin y el sentido de las
operaciones a realizar.
De los mecanismos que disponen los grupos parlamentarios para ejercer el
control, las comisiones se perfilan como uno de los principales quedando en ellas
reflejada la composicin de la cmara de origen, al estar formadas por los miembros que
designen los grupos parlamentarios en proporcin a la importancia numrica de aquellos
en la cmara.
Las comisiones se clasifican en permanentes y no permanentes. Las primeras
son las establecidas en una norma y estn encargadas del estudio de las materias y
proyectos de ley sometidas a su conocimiento, mientras que las no permanentes
desaparecen en el momento en que realizan el trabajo encomendado y, en todo caso, al
final de la legislatura. Dentro de estas ltimas destacan las comisiones de investigacin,
encargadas de elaborar un plan de trabajo determinado y las comisiones mixtas,
designadas para el estudio de una materia de inters comn para el Senado y el
Congreso. En lo referente a las comisiones permanentes, stas pueden ser legislativas o
no legislativas.
Para realizar su funcin de control, las comisiones tienen competencia para
obtener informacin y documentacin que precisen del gobierno y de las
administraciones pblicas, la presencia ante ellas de los miembros del gobierno, de
autoridades y funcionarios pblicos. Con la finalidad de conseguir la informacin
necesaria, las comisiones cuentan con otros mecanismos o instrumentos de control
como las preguntas y proposiciones no de ley.

b. Las comisiones de control parlamentario de las radios y televisiones pblicas en


Espaa
La constitucionalizacin del control sobre los medios de comunicacin social
propiedad del Estado tal y como seala el artculo 20.3 de la Constitucin espaola (la
ley regular la organizacin y el control parlamentario de los medios de comunicacin
social dependientes del Estado y de cualquier ente pblico) supuso no solo una
novedad en Espaa, sino tambin en el derecho comparado.
El desarrollo de este precepto constitucional tuvo lugar en 1980 con la
publicacin de la Ley 4/1980, de Estatuto de la Radio y la Televisin, actualmente
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derogada. Esta norma que regulaba el funcionamiento de Radio Televisin Espaola,


sealaba en su artculo 26 que sera creada una comisin parlamentaria del Congreso
de los Diputados de conformidad con lo que disponga el reglamento de la Cmara. Esta
comisin ejercer el control de la actuacin de RNE, RCE y TVE de tal modo que no
impida el funcionamiento de los medios.
A pesar de que la Ley 4/1980 fue derogada a nivel estatal con la publicacin de
la Ley 17/2006, de la Radio y la Televisin de Titularidad Estatal que cambia
sustancialmente el significado de este control parlamentario y plenamente por la Ley
7/2010, General de la Comunicacin Audiovisual, es importante comentar su regulacin
para conocer la evolucin de la comisin de control de la radio televisin pblica
estatal.
En primer lugar, el artculo 26 del Estatuto de la Radio y la Televisin, citado
ms arriba, detalla de forma concreta la manera en que tiene que realizarse el control
parlamentario previsto en el artculo 20.3 de la Constitucin Espaola a travs de una
comisin, quedando excluidas de esta forma otras posibilidades de fiscalizacin.
Adems, especifica que esa comisin ser constituida en el Congreso de los
Diputados, dejando fuera del control a la Cmara Alta o Senado. Finalmente, remite ese
control, solo y exclusivamente a la actuacin de las tres sociedades que componan
Radio Televisin Espaola (RNE, RCE y TVE) evitando la fiscalizacin del ente
pblico propiamente dicho.
Lo ms criticable de este artculo es el hecho de configurar el control
parlamentario de la radio televisin pblica estatal nicamente a travs de un comisin
en el Congreso. No tiene ningn sentido en una materia como esta en la que tal
fcilmente puede incidirse de manera discriminatoria o lesiva sobre intereses
provinciales o regionales (GARRORENA Y MONTORO, 1990: 114).
La Ley 17/2006, de la Radio y la Televisin de Titularidad Estatal cambia este
panorama introduciendo un artculo 39 muy diferente al artculo 26 de la anterior
legislacin:
Las Cortes Generales ejercern el control parlamentario
sobre la actuacin de la corporacin y sus sociedades,
velando especialmente por el cumplimiento de las
funciones de servicio pblico encomendadas. Para tal
efecto, la Corporacin RTVE remitir con carcter anual
a las Cortes Generales un informe referido a la ejecucin
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del contrato-programa y del mandato-marco y una


memoria sobre el cumplimiento de la funcin de servicio
pblico encomendada, referido al conjunto de sus
actividades, programacin, servicios y emisiones (art. 39
de la Ley 17/2006).

Se extiende as el control ejercido por las Cortes Generales tanto a la


corporacin estatal como a sus sociedades. La mayora de las normas reguladoras de las
radios y televisiones pblicas autonmicas han regulado tambin este control
parlamentario tal y como se aprecia en la tabla 1.

Radios y televisiones
pblicas

Tipo de comisin
previsto en la ley

Formas de control
previstas en la ley

Objeto de control
previsto en la ley

CRTVE

Mixta

Cortes Generales

Corporacin y
sociedades

CCMA

Permanente no
legislativa

Comisin parlamentaria

Prestacin del servicio


pblico, director de la
CCMA, directores
generales, consejeros
delegados, cargos
directivos de las
empresas filiales y
presidente de la CCMA

RTVA

Permanente no
legislativa

Comisin parlamentaria

RTVA y sus filiales

EPRTVIB

Permanente no
legislativa

Comisin

Ente pblico y
sociedades filiales

CRTVG

Permanente no
legislativa

Comisin permanente de Gestin y cumplimiento


control
de la funcin de servicio
pblico de CRTVG

EITB

Permanente no
legislativa

Comisin parlamentaria

Sociedades pblicas

RTVM

Permanente no
legislativa

Comisin parlamentaria

--

RTVV

Permanente no
legislativa

Comisin permanente
no legislativa

RTVV y sus sociedades

RTVC

Permanente no
legislativa

Comisin parlamentaria
de control

RTVC y sus sociedades

CEXMA

--

Comisin

Compaa y sus
sociedades filiales

RTVCM

--

Comisin

Ente pblico y sus


sociedades

RTRM

--

Comisin

Empresa pblica

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CEPEDA
RTPA

Permanente no
legislativa

Comisin permanente
no legislativa

Ente pblico y sus


sociedades gestoras y
filiales

CARTV

--

Comisin

CARTV y sus
sociedades

Tabla 1. Comisiones de control parlamentario de las radios y televisiones pblicas en


Espaa a nivel estatal y autonmico
Fuente. Elaboracin propia

A pesar de ello, no existe un patrn comn en las diferentes leyes autonmicas,


destacando en especial las distinciones relativas al objeto de control previsto
normativamente. Si bien la mayora tiene como objeto la fiscalizacin del ente pblico
audiovisual correspondiente y sus sociedades tal y como lo hace el artculo 39 de la Ley
17/2006 para la comisin de control de CRTVE, otras van ms lejos e incluyen la
fiscalizacin sobre la funcin de servicio pblico (comisin de control de CRTVG) o
incluso a los altos cargos de la corporacin pblica (comisin de control de CCMA).

Funcionamiento y eficacia de las comisiones de control parlamentario de la radio


televisin pblica en Espaa

a. El primer modelo
El primer modelo de radios y televisiones pblicas en Espaa, de acuerdo con
los criterios de esta investigacin, est formado por aquellos medios localizados en
comunidades autnomas en donde como complemento a las comisiones de control
parlamentario existen autoridades audiovisuales independientes para el control externo
de las radios y televisiones pblicas. Es el caso de Catalua y Andaluca las nicas dos
comunidades en Espaa en donde existen este tipo de organismos de lo audiovisual.

Participacin

Tipo de mecanismos de control

N de
intervenciones

Comisin de
CCRTV(20032006)

187

Contenido

Gobierno

Oposicin

Preguntas

Solicitud de
comparecencias

Proposiciones
no de ley

Control
sobre
servicio
pblico

Control
sobre
gestin
econmica

52,35%

47,7%

97,9%

0%

2,1%

66,9%

33,1%

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CEPEDA
Comisin de
CCMA (20062010)

431

52,2%

47,8%

100%

0%

0%

66,1%

33,9%

Comisin de
RTVA (20042008)

87

64,4%

35,6%

23%

67,8%

9,2%

67,8%

32,2%

Comisin de
RTVA (20082012)

80

50%

50%

53,7%

35%

11,2%

55%

45%

Tabla 2. Funcionamiento de las comisiones de control de las radios y televisiones pblicas


en las comunidades con autoridades audiovisuales independientes
Fuente. Elaboracin propia

En las comisiones de control parlamentario de este modelo se observa, durante


el perodo analizado, una supremaca de las intervenciones de los grupos parlamentarios
que estn en el gobierno 4 frente a la participacin de la oposicin (ver tabla 2). Se
produce, por lo tanto, una disminucin del control, ya que cuando interviene el gobierno
lo hace, en la mayora de las ocasiones, para alabar la gestin o funcionamiento de los
medios pblicos en lugar de para ejercer un verdadero control, siendo la oposicin los
que verdaderamente pueden llevar a cabo una ptima fiscalizacin, tal y como seala
Fernando Luna (2007: 48).
Sin embargo, este hndicap se refuerza con un nmero de intervenciones
bastante elevado y con la existencia paralela de autoridades audiovisuales
independientes, rganos que, en teora de forma autnoma controlan el funcionamiento
de las radios y televisiones de estas dos comunidades.
En cuanto a los mecanismos utilizados por las comisiones de control
parlamentario dominan las preguntas con la excepcin de la comisin de control de
RTVA en el perodo 2004-2008 donde abundan las solicitudes de comparecencias del
director general sobre el resto de los mecanismos de control. En todas las comisiones
analizadas predominan los contenidos de control sobre el servicio pblico (relacionados
con programacin, objetivos, finalidad, independencia) y no los relativos a la gestin
econmica (sobre todo relacionados con los presupuestos y gestin econmica).
4

En Catalua en las dos legislaturas analizadas gobierna el tripartito formado por Partit del Socialistes
de Catalunya - Ciutadans pel Canvi, Esquerra Republicana de Catalunya e Iniciativa per Catalunya Verds.
En Andaluca tampoco cambia el signo poltico en los dos perodos analizados en los que consigue
mayora absoluta el Partido Socialista de Andaluca.

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CEPEDA

b. El segundo modelo
El segundo modelo de radios y televisiones pblicas est formado por aquellos
medios que estn en comunidades en donde si bien no existen autoridades audiovisuales
independientes, s est prevista su creacin en una norma. Es el caso de CRTVE a nivel
estatal y de las comunidades autnomas de Islas Baleares, Galicia, Canarias 5 y
Valencia. En las comisiones de control parlamentario de las radios y televisiones
pblicas de este modelo se observa, a diferencia de lo que ocurra en el primer grupo, un
predominio de las intervenciones por parte de los grupos parlamentarios que forman la
oposicin. De hecho, en el caso valenciano no interviene el gobierno en ninguna de las
sesiones analizadas.
En Baleares y Galicia, las dos comunidades de este grupo en donde cambia el
signo poltico del gobierno en las dos legislaturas analizadas, se comprueba que siempre
es la oposicin la que interviene en mayor medida, independientemente de su signo
poltico. As, en el caso de Galicia cuando gobierna el bipartito Partido Socialista de
Galicia Bloque Nacionalista de Galicia es el Partido Popular de Galicia el que ejerce
un mayor control. Sin embargo, cuando en el siguiente perodo son los populares los
que obtienen mayora absoluta, domina el control ejercido por el bipartito.
En Baleares, ocurre lo mismo y as cuando gobierna el Partit Popular de les Illes
Balears junto con el apoyo de la Agrupaci Independent Popular de Formentera domina
la fiscalizacin de la oposicin, mientras que cuando en la legislatura siguiente accede
al gobierno autonmico el tripartito formado por el Partit Socialista, Bloc Per Mallorca y
Uni Mallorquina, estos intervienen un menor nmero de veces.

Participacin

Tipo de mecanismos de control

N de
intervenciones

Gobierno

Oposicin

Preguntas /
Interpelaciones

Solicitud de
comparecencias

Proposiciones
no de ley

Contenido
Control
sobre
servicio
pblico

No fue posible analizar la comisin de control de la radio televisin pblica de Canarias por no estar
publicadas en la web las sesiones en el momento de realizar la investigacin.

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Control
sobre
gestin
econmica

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CEPEDA
Comisin
de RTVE
(20042008)

568

41,7%

58,3%

90,3%

1,9%

7,7%

60%

40%

Comisin
de RTVE
(20082012)

309

39,2%

60,8%

95,8%

0%

4,2%

50,5%

49,5%

169

47,9%

52,1%

98,8%

1,2%

0%

66,3%

33,7%

111

38,7%

61,3%

98,2%

1,8%

0%

36%

64%

Comisin
de CRTVG
(20052009)

81

24,7%

75,3%

98,8%

1,2%

0%

71,6%

28,4%

Comisin
de CRTVG
(20092013)

22,2%

77,8%

100%

0%

0%

77,8%

22,2%

Comisin
de RTVV
(20032007)

11

0%

100%

9,1%

81,8%

9,1%

54,5%

45,4%

Comisin
de RTVV
(20072011)

21

0%

100%

14,3%

80,9%

4,8%

28,6%

71,4%

Comisin
de
EPRTVIB
(20032007)
Comisin
de
EPRTVIB
(20032011)

Tabla 3. Funcionamiento de las comisiones de control de las radios y televisiones pblicas


en las comunidades con previsin de creacin autoridades audiovisuales independientes 6
Fuente. Elaboracin propia

En lo referente al tipo de mecanismos de control dominan las preguntas sobre el


resto, exceptuando el caso valenciano. En este modelo tambin abundan, con pequeas
excepciones el control sobre el servicio pblico y no el relativo a la gestin econmica.
Si se tiene en cuenta que es la oposicin la que realiza un mayor control, en este
caso hay una mayor fiscalizacin al compararlo con el primer modelo de comisiones

Se incluye en este grupo la comisin de control parlamentario de RTVE ya que a nivel estatal no existe
autoridad audiovisual independiente aunque est prevista su creacin en la Ley 7/2010, General de la
Comunicacin Audiovisual.

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CEPEDA

analizadas. Adems el nmero de intervenciones de los distintos grupos parlamentarios


es bastante elevado, salvo en el caso de las comisiones que controlan CRTVG y RTVV.

c. El tercer modelo
Finalmente, el tercer modelo de radios y televisiones pblicas est formado por
aquellos medios que estn en comunidades en donde no existen autoridades
audiovisuales y no est prevista su creacin en ninguna norma. Integran este grupo Pas
Vasco, Madrid, Extremadura, Castilla-La Mancha, Murcia, Aragn y Asturias7.
Participacin

Tipo de mecanismos de control

Contenido

N de
intervenciones

Gobierno

Oposicin

Preguntas /
Interpelaciones

Solicitud de
comparecencias

Proposiciones
no de ley

Control
sobre
servicio
pblico

Control
sobre gestin
econmica

Comisin de
EITB (20052009)

12

58,3%

41,7%

0%

58,3%

41,7%

58,3%

41,7%

Comisin de
EITB (20092013)

20

10%

90%

65%

20%

15%

50%

50%

Comisin
RTVM
(2003-2007)

49

30,6%

69,4%

0%

100%

0%

51%

49%

Comisin de
RTVM
(2007-2011)

29

3,4%

96,6%

0%

100%

0%

37,9%

62,1%

Comisin de
CEXMA
(2003-2007)

0%

100%

0%

100%

0%

40%

0%

Comisin de
CEXMA
(2007-2011)

0%

100%

0%

100%

0%

57,1%

42,8%

Comisin de
RTPA
(2003-2007)

0%

100%

0%

100%

0%

28,6%

71,4%

Comisin de
RTPA
(2007-2011)

0%

100%

0%

100%

0%

100%

0%

No fue posible analizar las comisiones de control de las radios y televisiones pblicas de Castilla-La
Mancha, Murcia y Aragn por no estar publicadas en la web las sesiones en el momento de realizar la
investigacin.

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CEPEDA

Tabla 4. Funcionamiento de las comisiones de control de las radios y televisiones en


comunidades sin previsin de creacin de autoridades audiovisuales independientes
Fuente. Elaboracin propia

En las comisiones de control de este grupo se observa, en general, una


disminucin de la actividad de control ya que decrece el nmero de intervenciones de
los grupos parlamentarios si lo comparamos con los otros dos modelos. Se concluye,
por lo tanto, que estas son las radios y televisiones pblicas con un control externo ms
deturpado ya que, por un lado, las comisiones de control realizan su funcin de
fiscalizacin ocasionalmente, y no tienen ni est prevista en ninguna norma la creacin
de autoridades audiovisuales independientes.
En la mayora de las ocasiones dominan las intervenciones de los grupos que
forman la oposicin, con excepcin de la comisin de control de EITB durante el
perodo 2005-2009 y destaca la abundancia de solicitudes de comparecencias sobre el
resto de los mecanismos empleados. Hay un equilibrio entre control sobre el servicio
pblico y sobre la gestin econmica si bien con un leve predominio del primero.
Conclusiones

Los medios de comunicacin, en especial los de titularidad pblica, deben


garantizar en una sociedad democrtica el acceso a la informacin de todos los
ciudadanos, con la finalidad de que la sociedad pueda conocer las diferentes opciones
existentes y as elegir libremente. En la actualidad, el sector audiovisual est
experimentando un proceso de continua expansin, debido fundamentalmente a los
cambios tecnolgicos y a su creciente liberalizacin. En este contexto, el rol de la radio
televisin pblica como garante del acceso de una informacin libre y plural es ms
importante que nunca.
Para la consecucin de este objetivo es necesaria una fiscalizacin que garantice
el correcto funcionamiento de estos medios de comunicacin. Este control se
materializa en la Constitucin Espaola y en la mayora de las normas de desarrollo de
las radios y televisiones pblicas, estatal y autonmicas, a travs de comisiones de
control parlamentario. Estos rganos se consideran fundamentales para legitimar la
funcin de control de los representantes del pueblo.

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CEPEDA

El papel que juega la oposicin en stas es fundamental, dado que en la mayora


de las ocasiones la fiscalizacin del gobierno se queda en meras alabanzas sobre el
funcionamiento de los organismos pblicos convirtiendo las correspondientes
comisiones en meros escenarios de debate partidista8.
Su carcter poltico es motivo para que una gran parte de la doctrina considere
que este control no sea independiente y por lo tanto no se considere lo suficientemente
eficaz. En palabras de Carniel Bugs (2009:273) los mecanismos que visan la
independencia de los organismos reguladores ganan legitimidad y conforman una
tendencia entre pases democrticos. Esta situacin abre el debate sobre la necesidad o
no de crear autoridades audiovisuales independientes que completen este tipo de
control.
En Espaa, en la actualidad solo dos comunidades autnomas (Catalua y
Andaluca) disponen de una autoridad audiovisual independiente, si bien existen otras
regiones en las que est prevista normativamente la creacin de este tipo de organismos.
As, en las Islas Canarias fue aprobado un anteproyecto de ley que contempla la
creacin de un consejo audiovisual independiente y la disposicin final primera de la
Ley 4/2009, de Publicidad Institucional de Castilla y Len seala que en el plazo de seis
meses desde la entrada en vigor de esta norma la Junta de Castila y Len remitir a las
Cortes un proyecto de ley para la creacin de un consejo audiovisual. La Ley 2/2010, de
la creacin del Consejo Audiovisual de las Islas Baleares prev la creacin de una
autoridad audiovisual en esta comunidad, al igual que lo hace la Ley 9/2011, de los
medios pblicos de comunicacin audiovisual de Galicia, para esta regin. El nuevo
Estatuto de Autonoma de Valencia (art. 56.3) tambin contempla una autoridad
audiovisual independiente, an no regulada en ninguna norma.
A nivel estatal la creacin de un consejo audiovisual independiente ha sido
motivo de debate a lo largo de las legislaturas por los distintos partidos polticos,
propiciado, entre otras causas, por las continuas recomendaciones provenientes de la
Unin Europea. As el 20 de diciembre de 2000, el Comit de Ministros de los Estados

Para acceder a un anlisis en profundidad sobre los debates polticos en las comisiones de control
parlamentario de las radios y televisiones pblicas en Espaa ver LPEZ CEPEDA, A. (2011). rganos
de control y gestin de la radio televisin pblica estatal y autonmica en Espaa. Tesis doctoral.
Santiago de Compostela, Universidad de Santiago de Compostela.

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CEPEDA

miembros dict la Recomendacin relativa a la independencia y funciones de las


autoridades reguladoras del sector de la radiodifusin, por la que se instaba a los pases
europeos a establecer autoridades independientes tanto de los poderes pblicos y
polticos como de las empresas privadas. En marzo de 2008, el Consejo de Europa
public una declaracin sobre estos organismos, recuperando la recomendacin
anterior.
Con anterioridad, en Espaa durante el perodo 1992-1995, ya se haba
propuesto la creacin, por iniciativa del Grupo Parlamentario Popular, de un Consejo
Superior de Medios Audiovisuales en el seno de la Comisin Especial sobre los
Contenidos Televisivos creada en el Senado. La iniciativa fue aceptada por todas las
fuerzas polticas y aprobada en el Senado en 1995. Sin embargo, la legislatura finaliz
sin poner en marcha este consejo.
La Ley 17/2006, de la Radio y la Televisin de Titularidad Estatal seala que le
corresponde a la autoridad audiovisual la supervisin del cumplimiento de la misin de
servicio pblico de radio y televisin por parte de la CRTVE.
La Ley 7/2010, General de la Comunicacin Audiovisual prev la creacin del
Consejo Estatal de Medios Audiovisuales como autoridad independiente supervisora y
reguladora de la actividad de los medios de titularidad del Estado o de los que estn
bajo su competencia, presupuesto que, sin embargo, nunca ha llegado a materializarse.
Con el cambio de signo poltico en el gobierno espaol, tras las elecciones
celebradas en 2011, el Partido Popular ha presentado un anteproyecto de Ley que si
llega a ser aprobado supondr la creacin de una Comisin Nacional de los Mercados y
la Competencia (CNMC) que centralice las tareas que en la actualidad desempean
varios reguladores sectoriales, entre ellas las competencias audiovisuales del nonato
CEMA. Esta previsin ha reabierto de nuevo el debate sobre la necesidad de constituir
una autoridad audiovisual estatal independiente en Espaa y, fundamentalmente de
cmo debe estructurase y de qu caractersticas debe presentar9.

En trminos generales, podra decirse que sera necesario que sus miembros fueran elegidos por
mayoras parlamentarias reforzadas por perodos superiores al de la legislatura. Igualmente deberan
presentar una ptima cualificacin sin vinculaciones partidistas, al menos, simultneas al ejercicio de sus
funciones en el rgano de control correspondiente. Finalmente, y para reforzar estos principios la
transparencia de su funcionamiento, control y competencias sera un valor ineludible e indiscutible.

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CEPEDA

El anlisis de esta investigacin precisamente diferenci tres modelos de radios


y televisiones en funcin de la existencia paralela en cada comunidad autnoma de
autoridades audiovisuales independientes.
Los resultados demuestran que en las dos nicas comunidades en donde existe
una autoridad audiovisual independiente (Catalua y Andaluca) son en las que hay un
menor control de la oposicin en las comisiones de control parlamentario.
En el resto de las comisiones analizadas (en las comunidades donde an no hay
autoridades audiovisuales independientes) dominan, por el contrario, las intervenciones
de los grupos parlamentarios minoritarios y de la oposicin frente a la actuacin del
gobierno. Sin embargo, este control es ms un espejismo que una realidad. Al analizar
en profundidad los datos se observa que, en la mayora de las ocasiones, cuando hay un
incremento porcentual de los mecanismos de control de la oposicin, decrece el nmero
de intervenciones y por la tanto la efectividad de la fiscalizacin.
En concreto, las comisiones del tercer modelo (en aquellas comunidades en
donde no existe una autoridad audiovisual independiente ni hay previsiones normativas
para su creacin) son, en este sentido, las ms viciadas porque apenas hay
intervenciones de los grupos parlamentarios, ya sean mayoritarios o minoritarios.
En lo referente al tipo de mecanismos utilizados se observa un dominio de las
preguntas y de las comparecencias, en especial, de los directores. Estos dos mecanismos
igualmente reafirman la ineficacia de las comisiones de control porque en la mayora de
las ocasiones no consiguen ms que superfluas explicaciones del compareciente. Las
proposiciones no de ley se perfilan ineficaces en el sentido de que apenas son utilizadas.
Finalmente, hay un predominio de los contenidos de control de servicio pblico
frente a los de gestin econmica, algo sorprendente atendiendo la crisis econmica que
asola Espaa desde hace varios aos y que est afectando en grandes dimensiones a las
entidades de carcter pblico.
En trminos generales se observa que el control de las comisiones de control
parlamentario no es del todo eficiente. La mayor parte de la doctrina considera que si el
control parlamentario no es ejercido por los grupos minoritarios o por la oposicin no
hay una verdadera fiscalizacin. Sin embargo, esta investigacin demuestra que el
control de la oposicin en las comisiones analizadas tampoco es del todo eficaz ya que
en aquellos supuestos en los que el gobierno deja paso a la oposicin, sta apenas
interviene. Una solucin a este problema, sealada por Ramn Zallo, sera la posibilidad
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CEPEDA

de limitar las funciones de estos rganos nicamente a controlar los presupuestos de las
entidades pblicas (LPEZ CEPEDA, 2011: 608).
Se evidencia, por lo tanto, la necesidad de crear autoridades audiovisuales
independientes, tanto a nivel estatal como en cada comunidad autnoma, que de forma
paralela a las comisiones de control parlamentario completen su actuacin. Espaa
sigue siendo el nico pas de la Unin Europea que no cuenta con este tipo de autoridad.
De esta manera, el control externo de las radios y televisiones pblicas en
Espaa estara basado en dos pilares. Por un lado, las comisiones de control
parlamentario podran reconvertirse en rganos de control presupuestario. De este
modo, al limitar sus competencias a la fiscalizacin econmica no se entrara
constantemente en debates polticos por parte de los grupos parlamentarios.
Por otra parte, los consejos audiovisuales independientes llevaran a cabo una
verdadera funcin de control y fiscalizacin del servicio pblico de los medios
audiovisuales con verdaderas competencias sancionadoras.
El recurso a la lucha contra la censura como presupuesto para la no creacin de
las autoridades audiovisuales independientes no es sostenible en sociedades
democrticas en donde existe un ordenamiento jurdico que debe ser controlado y
ejecutado por organismos independientes en pro de la defensa de los derechos de todos
los ciudadanos.

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