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Sumario
Con la aprobacin de la nueva Constitucin, en 1991, los constituyentes lucharon por atacar el excesivo centralismo presente en el rgimen constitucional
anterior. As, apostaron por un Estado unitario pero con autonoma poltica,
administrativa y financiera para sus entes territoriales. En relacin con las
piezas que conformaran el conjunto de la organizacin territorial, es decir, las
entidades territoriales, los constituyentes introdujeron varias modificaciones
* Docente investigadora del Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad
Externado de Colombia. Abogada de la Universidad Externado de Colombia; Especialista en
Derecho Constitucional y Ciencia Poltica del Centro de Estudios Polticos y Constitucionales
de Madrid; Magster en Derecho Pblico de la Universidad Externado de Colombia; Doctora
en Derecho Constitucional de la Universidad de Valladolid. Docente e investigadora de los
departamentos de Derecho Constitucional y Gobierno Municipal de la Universidad Externado
de Colombia. Publicaciones: Corrupcin, control y mejoramiento en la Constitucin de 1991,
en vv. aa. Memorias Segundas Jornadas de Derecho Constitucional y Administrativo, Bogot,
Universidad Externado de Colombia, 2002; Hacia la construccin de un concepto de autonoma territorial en la Constitucin colombiana, en Revista de Derecho del Estado, n. 18, junio,
2006; La autonoma municipal en Colombia, Bogot, Universidad Externado de Colombia (en
prensa); El rol de los municipios en la ordenacin del territorio y su incidencia en el ejercicio
del derecho a la vivienda digna, en vv. aa. Memorias Jornadas de Derecho Constitucional y
Administrativo, Universidad Externado de Colombia (en prensa).
* Fecha de recepcin: 5 de mayo de 2008. Fecha de aceptacin: 23 de septiembre de 2008.
Revista Derecho del Estado n. 21, diciembre de 2008
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a la Constitucin anterior, creando como entidades territoriales los departamentos, los municipios, los distritos y las entidades territoriales indgenas,
dejando abierta la posibilidad para que una vez creadas las provincias y las
regiones stas tambin puedan adquirir dicho estatus.
Cabe resaltar que a partir de la Constitucin de 1991 la potestad para
definir, concretar y cerrar nuestro modelo territorial qued en manos del
legislador, que es el encargado de desarrollar los mandatos constitucionales
en esta materia. Por otra parte, el papel que ha jugado la jurisprudencia de
la Corte Constitucional sin duda merece reconocimiento, pues si bien en
muchas ocasiones se ha actuado en desmedro de la autonoma de los entes
territoriales dando primaca al principio unitario, el alto tribunal tambin ha
aportado elementos indispensables para continuar con el proceso de construccin del aparato territorial colombiano.
Palabras clave
With the approval of the new Constitution in 1991, the framers fought against
the excessive centralism of previous constitutional regime. It was established
an unitary State but with autonomy for the territorial entities in political,
administrative and financial matters. With regard to the pieces that make up
the territorial organization, in addition to the preexisting entities (departments, municipalities and districts), were created some news, as the Indian
territorial entities, and the Legislator was authorized to establish provinces
and regions. It is important to point out the fact that the Constitution of 1991
left into the hands of the Legislator the power to define, specify and close
the territorial model, according to the constitutional commands. Moreover,
it must be recognized the role that the jurisprudence of the Constitutional
Court has played in the definition of the structure of the territorial system,
even though in many times its decisions has decline the autonomy of the
territorial entities in favor of the principle of unity.
Key words
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I. Antecedentes constitucionales
En 1990, la necesidad de una nueva Carta Poltica se hizo inaplazable 1; as
las cosas, los estudiantes universitarios y algunas fuerzas polticas decidieron
organizarse y movilizarse en procura de una reforma constitucional 2. Dichos
esfuerzos polticos culminaron con la convocatoria a una Asamblea Nacional
Constituyente (en adelante anc). El trabajo de dicha Asamblea se distribuy
por materias que deban ser objeto de proyectos y propuestas para presentar
y debatir en diversas comisiones integradas por los constituyentes 3.
El tema del ordenamiento territorial se dej en manos de la Comisin Segunda; no obstante, resulta importante sealar que la discusin sobre la forma
del Estado qued a cargo de otra comisin distinta: la Comisin Primera. A
lo largo de los debates que se llevaron a cabo en estas dos comisiones se hizo
palpable un sentimiento de rechazo al excesivo centralismo predominante en
el rgimen constitucional anterior, los constituyentes eran muy conscientes
de la grave situacin que viva el pas debido a una concentracin del poder
en los rganos centrales, que dej a los territorios perifricos en una posicin
de total abandono y absoluta desatencin 4.
El debate constituyente en materia territorial tuvo lugar en un escenario bastante complejo. Como primer hecho relevante debe sealarse que
dos temas de evidente trascendencia, y que sin duda se encuentran en una
1. El pas viva un perodo de violencia que se iba acrecentando paulatinamente, debido a
las acciones de los narcotraficantes que buscaban la forma de evitar la extradicin de nacionales.
Tambin se respiraba un ambiente de insatisfaccin e inconformidad debido al fracaso de dos
proyectos de reformas constitucionales, uno en 1977 y otro en 1979. Y por ltimo, podemos
destacar como hecho significativo la escasa confianza que la poblacin tena en las instituciones,
entre ellas el Congreso de la Repblica (vase Humberto Sierra Porto. La nueva Constitucin
Poltica de Colombia, en vv. aa. Gran Enciclopedia de Colombia, tomo vii, Bogot, Crculo
de Lectores, 1993, p. 33).
2. Bajo el gobierno del presidente Virgilio Barco se crea el movimiento estudiantil Todava Podemos Salvar a Colombia. Este grupo de jvenes impulsa la campaa de la sptima
papeleta, con la que se pretenda que en las siguientes elecciones (donde se elegiran alcaldes,
senadores, representantes a la Cmara, diputados, concejales y al candidato del Partido Liberal
para las elecciones presidenciales) se introdujese otra papeleta que permitiese consultar la opinin de los colombianos sobre la necesidad de una nueva Constitucin. Dichas elecciones se
celebraron y la sptima papeleta obtuvo cinco millones de votos a favor de la convocatoria a
una Asamblea Nacional Constituyente. En diciembre de ese mismo ao, y con una abstencin
superior al 70%, se eligieron representantes de toda la nacin para conformar la Asamblea
Constitucional.
3. En virtud del artculo 27 del reglamento de la anc, la denominacin de proyectos
se utilizara slo para aquellos presentados por los constituyentes y por las entidades oficiales
taxativamente enumeradas en esa disposicin. Segn el artculo 28 del mismo reglamento, se
denominan propuestas las que presenten los representantes legales de organizaciones no gubernamentales de carcter nacional, las universidades y los grupos guerrilleros que se vinculasen
a un proceso de paz bajo la direccin del Gobierno nacional.
4. Sobre este tema resultan bastante ilustrativas las palabras de algunos Constituyentes.
As, por ejemplo, vase la Gaceta Constitucional del 20 de marzo de 1991, pp. 61- 63, y del 21
de agosto de 1991, p. 26.
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9. Vase Paloma Biglino Campos. Federalismo de integracin y federalismo de devolucin: el debate sobre la competencia, Madrid, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales,
2007, p. 12.
10. Ibd., p. 13.
11. Ibd., pp. 217-218.
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sino que el legislador est habilitado para atribuir competencias a todas las
entidades territoriales.
Finalmente, cabe sealar que el papel de la Corte Constitucional respecto de la distribucin de competencias entre el poder central y las entidades
territoriales es fundamental y decisivo, ya que siendo la Corte el rgano
competente para juzgar la constitucionalidad de las leyes, es entonces la
encargada de garantizar que la autonoma de las entidades territoriales no se
quede vaca de contenido por la intervencin de otros poderes.
Por otra parte, tanto el modelo unitario de Estado como la autonoma de
los entes territoriales han sido consagrados en forma de principios fundamentales por la Constitucin (artculo1.); as las cosas, cules podran ser
las consecuencias jurdicas de dicha norma?
Dentro de las constituciones se encuentra un conjunto de preceptos con
caractersticas distintas, es decir, no es posible afirmar que se trata de preceptos homogneos con igual estructura e iguales efectos jurdicos 12. Se hablar
entonces de una categora genrica denominada norma, en la cual se encuentran los valores, los principios y las reglas. En esta oportunidad interesan los
principios y, en concreto, aquellos que se encuentran positivizados.
Puede afirmarse que los principios que pertenecen al mundo del derecho
positivo y, ms exactamente que estn reconocidos expresamente por la Carta
Poltica, cumplen una doble funcin. En primer lugar, son los encargados
de aportar criterios de interpretacin de la Constitucin y de la forma como
deben aplicarse las dems normas jurdicas. Y en segundo trmino, pueden
alcanzar proyeccin normativa por obra tanto del legislador como del
juez. En este ltimo supuesto (por la actividad judicial) siempre en defecto de
norma (fuente subsidiaria), esto es cuando se precisa, por ausencia de regla
concreta, extraer del principio jurdico la regla para el caso 13.
Al trasladarse al ordenamiento jurdico colombiano podra concluirse
que la actividad de los distintos operadores jurdicos estar marcada por la
presencia de los principios constitucionales. Es decir que tanto la autonoma de las entidades territoriales como el carcter unitario del Estado deben
sealar una pauta en la labor interpretativa, ya sea la interpretacin poltica
que realiza el legislador, o la interpretacin jurdica del juez.
12. Son varios los autores que se han encargado del estudio de la tipologa de los preceptos
constitucionales, y en este sentido seguiremos la clasificacin elaborada por Manuel Aragn,
quien considera que Los enunciados constitucionales pueden albergar principios, valores o reglas,
disfrutando todos ellos de la condicin normativa propia de la Constitucin, pero poseyendo un
grado de eficacia que vara en funcin, precisamente, de ese diferente contenido de los preceptos
constitucionales []. Vase Principios constitucionales, en vv. aa. Temas bsicos de derecho
constitucional, tomo I, Madrid, Civitas, 2001, pp. 39-43.
13. Aragn Reyes. Constitucin y democracia, en vv. aa. Temas clave de derecho
constitucional, Madrid, Tecnos, 1990, pp. 91 y ss. En el mismo sentido, ver Aragn Reyes.
Principios constitucionales, cit., pp. 39 y ss.
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Puede afirmarse que las dimensiones del concepto de unidad son varias; as,
el principio de unidad aparece como nocin jurdico-poltica que acta de
diversas maneras, entre otras, como principio ordenador del Estado y fuerza
que impida el fraccionamiento del territorio y de la comunidad poltica. No
obstante, en este apartado, nicamente se hablar del principio unitario como
criterio determinante de la forma del Estado, es decir, el principio unitario
remite a un modelo de Estado.
Al abordar el tema del Estado unitario se est cruzando la frontera de
lo que la doctrina ha denominado formas de Estado, es decir, se entra en
el campo de las relaciones entre dos de los elementos del Estado: poder y
territorio15.
El Estado unitario se ubica dentro de la categora de los estados simples16,
por oposicin a los estados federales considerados estados compuestos 17.
Sin embargo, hoy en da no es posible afirmar que exista un nico prototipo
de Estado unitario, este se presenta en formas distintas, segn el grado de
centralizacin que maneje18. Colombia es un Estado unitario por definicin
15. La cuestin de la organizacin estatal, del reparto de competencias entre las distintas
entidades del Estado y, en general, el problema de cmo articular estos dos elementos, poder y
territorio, han obedecido a las distintas concepciones ideolgicas sobre distribucin del poder
que se han dado a travs de la historia en los diversos estados; as pues, la idea del unitarismo
responde, sin duda, a la necesidad de reunificar el poder. El Estado unitario surge en los siglos
xvi y xvii en aquellos lugares donde las monarquas absolutas se iban consolidando y cuyo nico
objetivo era la centralizacin de todo el poder.
16. Los estados unitarios se denominan estados simples porque su estructura es dada por
un slo ordenamiento jurdico, en el cual la potestad de imperio se atribuye a una nica potestad
administrativa. Vase Fernando Garrido Falla. La regionalizacin como frmula descentralizadora, en Documentacin Jurdica, n. 13, Madrid, Ministerio de Justicia, enero-marzo de
1977, p. 66.
17. [] el Estado compuesto est formado por dos o ms estados, que, sin perder caractersticas estatales, integran una organizacin ms amplia y estatal. Ibd., p. 66.
18. Vase Juan Ferrando Bada. El Estado unitario, Madrid, Instituto de Estudios Polticos,
1974, p. 16.
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Se debe mencionar que desde sus inicios hasta hoy, la Corte Constitucional
se ha pronunciado sobre el carcter unitario del Estado en varias oportunidades; sin embargo, la jurisprudencia del alto Tribunal sobre la materia ha
sido bastante homognea y por lo tanto no es posible advertir la presencia
de planteamientos o posiciones dismiles y mucho menos opuestas. Todo
lo contrario, la jurisprudencia es bastante unnime, razn por la que se ha
consolidado, prcticamente, una sola lnea jurisprudencial en la materia.
La Corte, al abordar el estudio del Estado unitario, lo primero que hace
es tratar de definir esta forma clsica de Estado y para ello se remite al
principio de centralizacin poltica, que describe en los siguientes trminos:
La centralizacin poltica no es otra cosa que una jerarqua constitucional
reconocida dentro de la organizacin jurdica del Estado (sentencias C222/1994 y C-497A/1994).
Para la Corte, el Estado unitario, bajo una concepcin tradicional, debe
entenderse a partir de la centralizacin poltica, que implica la existencia
de una unidad de mando, una unidad legislativa, una unidad en el rgimen
constitucional; por ltimo, unidad en la jurisdiccin (Sentencia C-216/1994).
Se trata de un Estado en el que prcticamente todos los atributos y funciones
del poder poltico emanan de un slo titular, es decir, de la persona jurdica
suprema de derecho pblico (Sentencia C-497A/1994).
No obstante lo anterior, el alto tribunal es consciente de que hoy en da
prcticamente no existen estados unitarios puros que encajen al pie de la letra
en los modelos clsicos y de la misma forma reconoce la tendencia dominante en gran parte de los estados unitarios modernos, consistente en buscar
herramientas y frmulas que les permitan atenuar la excesiva centralizacin
del modelo tradicional. Por ello, la Corte no duda en reconocer que Colombia
hace parte de esa nueva ola (sentencias C-222/1994 y C-497A/1994).
La Corte reconoce que en Colombia ha existido siempre una fuerte tradicin centralista y unitaria, salvo en algunos perodos del siglo xix, siendo
la unidad de gobierno y de territorio constantes en la historia del pas (Sentencia C-478/1992). No obstante, los constituyentes de 1991 quisieron que
Colombia siguiera siendo una repblica unitaria, lo que signific que a lo
largo del texto constitucional se observen las distintas manifestaciones del
principio unitario.
En este orden de ideas, considera la Corte que son tres los pilares del
principio unitario en la Constitucin y que, a partir de all, la Carta Poltica
desarrolla una serie de disposiciones que concretan dicho principio. As pues,
en el prembulo se establece como finalidad de la Constitucin el fortalecer la unidad de la Nacin; en el artculo 1. se declara a Colombia como
Repblica unitaria; y en el artculo 2. se establece como fin del Estado
el trmino autonoma obedece a un principio organizativo que implica un fin del Estado; y por
el contrario, la descentralizacin opera como herramienta o instrumento jurdico para alcanzar
el fin de la autonoma.
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poltica [] como facultad de una comunidad humana de gobernarse a s misma, mediante sus
leyes propias, y por autoridades elegidas de su seno (Enciclopedia jurdica Ameba, p. 961);
mientras que otras hablan de autonoma como la libertad que se concede a una regin, provincia,
pueblo o ciudad para dirigir, segn normas y rganos propios, todos los asuntos concernientes a su
administracin (Cabanellas de las Cuevas. Diccionario enciclopdico de derecho usual).
23. Alfredo Galn muestra cmo, efectivamente, no hay unanimidad en la doctrina a la
hora de determinar la naturaleza jurdica de la autonoma y cmo, incluso, un mismo autor puede
definirla de distintas formas. Vase La potestad normativa autnoma local, cit., p. 99.
24. La utilidad del estudio general del trmino autonoma, es decir, del estudio de la teora
general de la autonoma ha sido cuestionada por varios autores. Son varias las razones expuestas,
entre las que pueden resaltarse las enormes dificultades que se presentan a la hora de definirla.
Por esta razn, algunos se inclinan porque los estudios sobre este tema se realicen de forma
concreta y en ordenamientos jurdicos determinados. Vase, entre otros, Galn Galn. Ob.
cit., p. 121; Francisco Sosa Wagner. La autonoma local, en Estudios sobre la Constitucin
espaola. Homenaje al profesor Eduardo Garca de Enterra, volumen iv, Madrid, Civitas, 1991,
p. 3210.
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autonoma territorial. Es decir, su ncleo esencial, aquella porcin irreductible de autonoma que debe ser respetada por todos los poderes pblicos en
especial por el legislador. As pues, desde sus inicios hasta hoy, la Corte ha
sostenido que el ncleo esencial de la autonoma territorial consagrada en la
Constitucin encuentra su fundamento en los derechos que la propia Carta
confiere a las entidades territoriales 27.
III. Las piezas del rompecabezas territorial
27. La jurisprudencia de la Corte en esta materia ha sido abundante; sin embargo, puede
afirmarse que a pesar de algunos matices, especialmente introducidos en el campo de al autonoma financiera, se ha sostenido que los derechos consagrados en el artculo 287 conforman el
ncleo esencial de dicha autonoma, mantenindose as una solo lnea jurisprudencial (vanse,
entre otras, las sentencias C-517/1992, C-004/93, C-216/1994, C-535/1996, C-540/2001 y C579/2001).
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Se trata de las entidades territoriales creadas directamente por el Constituyente, es decir, no se requiere la intervencin del legislador. En este primer
grupo se observan tres tipos de entes territoriales, tanto del nivel local como
del nivel seccional o intermedio.
En primer lugar, en el nivel seccional o intermedio, se encuentran los
departamentos. Bajo el rgimen constitucional anterior los departamentos
encontraron su mayor grado de esplendor y fueron concebidos como la forma de divisin territorial que permitira el mantenimiento del unitarismo y
28. Vase Eduardo Garca de Enterra. Curso de derecho administrativo, tomo i, Madrid,
Civitas, 5. ed., 1989, pp. 385-386.
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ejerce control poltico, pero que dicho control no tiene todas las connotaciones
del control hecho por el Congreso de la Repblica (sentencias T-425/1992,
C-082/1996, T-405/1996 y C-405/1998).
Pero el escenario normativo ha cambiado. As, el Acto Legislativo n. 1
de 2007 modific, entre otros preceptos, el artculo 299 de la Constitucin
definiendo las asambleas departamentales como corporaciones poltico-administrativas con facultades para ejercer control poltico sobre la administracin departamental. En este orden de ideas, ser necesario esperar a que
la Corte Constitucional nuevamente se pronuncie sobre el tema para conocer
los alcances de esta reforma constitucional 36.
Por otra parte, se debe sealar que las asambleas, al igual que los concejos municipales, son titulares de una importante potestad normativa que
se manifiesta, en el caso de aquellas, mediante ordenanzas. Se trata de la
facultad de verter en una norma jurdica las diferentes decisiones que toma
el titular de dicha potestad.
La pregunta que surge en este momento est relacionada con la naturaleza jurdica de estas normas. Las entidades territoriales gozan de autonoma
normativa secundaria, puesto que no son titulares de potestad legislativa sino
de potestad reglamentaria. Las ordenanzas departamentales, al igual que los
acuerdos municipales, son actos administrativos que la Administracin expide
en desarrollo de su potestad reglamentaria.
Ahora bien, cul es su posicin en el sistema de fuentes? Es posible afirmar
que en el ordenamiento jurdico colombiano, al margen de la Constitucin,
se cuenta con dos tipos de fuentes: en primer lugar las fuentes principales,
en las que se ubicaran la ley y los reglamentos; y por otra parte, las fuentes
subsidiarias, que seran la equidad, la jurisprudencia, los principios generales
del derecho y la doctrina37. As las cosas, la Constitucin es fuente directa e
inmediata del principio de autonoma territorial y, a su vez, fuente indirecta
o mediata de la potestad normativa de los entes territoriales; por tanto, se
puede concluir que dicha potestad normativa encuentra su origen en el propio principio de autonoma territorial constitucionalmente garantizado y, en
esa medida, las relaciones entre la ley y las normas producidas por los entes
territoriales, llmense ordenanzas o acuerdos, se pueden regir tanto por el
principio de jerarqua como por el principio de competencia. Sin embargo,
para determinar cul de los dos principios debe aplicarse es necesario analizar
cada caso concreto (Sentencia C-738/2001).
36. Segn lo dispuesto por la Constitucin (arts. 300 y 313), el control poltico ejercido
tanto por las asambleas departamentales como por los concejos municipales se podr llevar a
cabo mediante citaciones a determinados funcionarios de la correspondiente administracin; o
por medio de la solicitud de informes escritos sobre el ejercicio de sus funciones; o mediante la
mocin de censura.
37. Vase Sierra Porto. Concepto y tipos de ley en la Constitucin colombiana, Bogot,
Universidad Externado de Colombia, 1998, pp. 67 y ss.
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Por otra parte, se debe sealar que las materias objeto de regulacin por
parte de las asambleas departamentales estn establecidas de forma no taxativa en la Constitucin (arts. 300 y 313). Dicho de otro modo, el legislador
puede asignar otras funciones o competencias; y por ende, crea la necesidad
de aprobar ordenanzas o acuerdos sobre nuevas materias.
Para terminar lo referente al nivel seccional, se debe decir que tanto el
gobernador como las asambleas, junto con el resto de rganos que conforman la administracin del departamento, son los encargados de desarrollar
las funciones que el artculo 298 de la Constitucin atribuye a estos entes
territoriales. Se trata bsicamente de dos tipos de funciones: en primer lugar,
estn las funciones que implican administracin de la entidad territorial y por
ende la prestacin de servicios. En segundo lugar, estn las funciones que
debe ejercer debido a su naturaleza de ente seccional, de poder intermedio
entre los dos extremos de la administracin, entre el centro y la periferia. El
departamento debe coordinar la actuacin y las polticas de los municipios
que lo integran e incluso complementarlas si es necesario y servir de intermediario entre la Nacin y los municipios 38.
Finalmente, se debe sealar que si bien se ha dicho que los constituyentes, en principio, aprobaron un rgimen uniforme y homogneo para todos
los departamentos; al mismo tiempo, dejaron abierta la posibilidad para que
en algunas materias el legislador desarrollara dos excepciones a esta regla
general.
La primera de estas excepciones se refiere a la creacin de un rgimen
especial para el archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina.
En este sentido, la Constitucin establece que este departamento tendr, en
ciertas materias, un rgimen especfico, diferente del de los dems departamentos (arts. 309 y 310). Dicho rgimen deber ser expedido por el legislador;
sin embargo, frente a una posible omisin legislativa, y para evitar un vaco
normativo, se previ en la Constitucin (art. 42 transitorio) que mientras el
Congreso de la Repblica no expidiera dichas leyes, el Gobierno Nacional
podra adoptar por decreto las reglamentaciones necesarias para controlar la
densidad poblacional de este departamento.
As las cosas, sern objeto de rgimen especial, mediante legislacin ordinaria, por una parte, la administracin, la inmigracin, el rgimen fiscal, el
comercio exterior, el rgimen de cambios y financiero y el fomento econmico.
Adems, sern reguladas mediante leyes aprobadas por la mayora absoluta
de los miembros de cada Cmara las siguientes materias: las limitaciones
al ejercicio de los derechos de circulacin y residencia, los controles a la
38. Por disposicin constitucional (artculo 302), la ley no slo deber reglamentar el ejercicio de las funciones otorgadas por la Constitucin a los departamentos, sino que tambin podr
crearles nuevas competencias de tipo administrativo y fiscal diferentes de las establecidas en la
Constitucin.
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municipal (Constitucin, art. 312), que, como se dijo atrs, ejerce control
poltico sobre algunos funcionarios de la administracin (Constitucin, art.
313), y por un alcalde, que se desempea como jefe de la administracin y
representante legal del municipio43.
Tanto el alcalde como los concejales son elegidos para perodos de cuatro aos mediante sufragio directo (Constitucin, art. 314) 44. Los alcaldes,
al igual que los gobernadores, no podrn ser reelegidos para el perodo
siguiente y su eleccin se lleva a cabo mediante un sistema mayoritario en
circunscripciones uninominales. En relacin con los concejales es pertinente
remitirse a lo que se dijo respecto de los diputados, es decir, son elegidos en
circunscripciones plurinominales, mediante un sistema proporcional (cifra
repartidora) mediante listas y con voto preferente.
Finalmente, respecto del rgimen municipal, debe sealarse que los municipios, al estar sumergidos en los lmites del escaln territorial intermedio,
es decir, de los departamentos, estn sometidos, en algunas materias, a las
decisiones departamentales. Es el caso, por ejemplo, del nacimiento, la modificacin y la extincin de un municipio (Constitucin, art. 300.6). Ahora
bien, los departamentos o son plenamente autnomos en el ejercicio de estas
competencias, ya que por mandato constitucional se encuentran sometidos a
los dictados del legislador (art. 140.4).
Por otra parte, cabe resaltar que, a diferencia de los departamentos, el
territorio municipal puede verse alterado por divisiones internas, es decir,
puede sufrir modificaciones atendiendo a sus caractersticas rurales o urbanas.
As las cosas, la Constitucin (art. 318) facult a los concejos municipales
para dividir sus respectivos municipios en comunas (cuando se trate de reas
urbanas) y en corregimientos (en caso de las zonas rurales).
Para terminar, debe hacerse referencia a la posibilidad que se dej abierta en
la Constitucin de crear categoras de municipios (art. 320). El constituyente
de 1991, consciente de las limitaciones que puede generar para la autonoma
de los entes municipales un rgimen municipal uniforme y homogneo como
el que hasta el momento haba existido y como el que se dise en la Constitucin, y teniendo en cuenta los primeros pasos que se haban dado en este
sentido con la reforma constitucional de 194545, dej en manos del legislador
43. Los alcaldes tienen a su cargo cumplir y hacer cumplir la ley, entendida sta en sentido
material, dentro del municipio en que gobiernan. Adems, dirigen la accin administrativa del
municipio y estn facultados para suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales.
Tambin llevan a cabo funciones polticas; como, por ejemplo, presentar proyectos de acuerdo a
los concejos. Tal y como se vio al estudiar las competencias de los gobernadores, la Constitucin,
en su artculo 315, deja tambin la puerta abierta para la atribucin de funciones adicionales a
los alcaldes, por la va de otras disposiciones constitucionales o de la ley.
44. El texto original de la Constitucin (arts. 312 y 314) estableca un periodo de tres aos
para los alcaldes y los concejales; dicho periodo fue ampliado a cuatro aos mediante el Acto
Legislativo n. 2 de 2002 (arts. 3. y 5.).
45. Con el Acto Legislativo n. 1 del 16 de febrero de 1945 se cre la posibilidad de clasificar los municipios. En otras palabras, crear categoras de municipios teniendo en cuenta su
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capacidad econmica y recursos fiscales, con base en la idea de que no es posible administrar
bajo criterios, frmulas y estructuras uniformes a todos los municipios independientemente de
sus poblacin, desarrollo e importancia.
46. Con fundamento en esta disposicin constitucional, la Ley 136 de 1994 (art. 6.) en la
redaccin dada por el art. 2. de la Ley 617/2000, clasific los municipios y los distritos atendiendo a su poblacin y a sus ingresos corrientes de libre destinacin, en seis categoras y una
categora especial.
47. En desarrollo de los distintos preceptos constitucionales que regulan el tema de los distritos (artculos 322-328), se han expedido normas que contienen los estatutos especiales para
dichos entes territoriales. En el caso del distrito capital se expidi el Decreto 1421/1993 y en el
caso de los distritos especiales la Ley 768/2002.
48. El Acto Legislativo n. 1 del 16 de febrero de 1945 reform el artculo 5. de la Constitucin de 1886 y otorg por primera vez a Bogot la categora de distrito especial desligndolo
del rgimen municipal comn. Sin embargo, es la Carta Poltica de 1991 (artculo 322) la que
le otorga el estatus de distrito capital.
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49. En este sentido, vase el Documento Conpes 104 de 2007 y el Decreto 3003 de 2005.
50. Vase Ordenamiento y desarreglo territorial de Colombia, cit., pp. 164-165.
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53. Esta norma debe estudiarse en concordancia con el artculo 150 que atribuye el monopolio
de la funcin legislativa al Congreso de la Repblica y en el numeral 4 establece que ste deber
definir la divisin general del territorio.
54. La Corte Constitucional (Sentencia C-207/2000) ha querido precisar la nocin de regin
que se plasm en la Carta Poltica. En palabras del alto tribunal, el concepto de regin obedece a
un criterio de organizacin funcional, es decir, ordenacin de un espacio territorial determinado,
con un fin especfico. En nuestro caso, las regiones tendran tres fines bsicos: facilitar las tareas
de administracin mediante la prestacin descentralizada de servicios, fomentar proyectos de
desarrollo y la ordenacin eficiente de recursos.
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55. En cuanto al nacimiento de las regiones, la Corte Constitucional ha sostenido que bajo
ningn concepto su existencia puede atarse a la expedicin por parte del Congreso de la Repblica de la loot, ya que la Carta Poltica, al regular su naturaleza jurdica, concibi las regiones
tanto sin el carcter de entidades territoriales como con dicho calificativo, y solo en este ltimo
evento la loot se hace imprescindible (vanse las sentencias C-720/1999 y C-2007/2000).
56. Vase a Morelli y Santofimio. Ob. cit., p. 62.
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Por ltimo, se debe sealar que tanto en la Constitucin (art. 319) como
en ley (loam, art. 5.) se previ la posibilidad de que las reas metropolitanas
transformen su naturaleza, es decir, realicen un proceso de conversin. Se trata
de la mutacin de las reas metropolitanas en distritos. Es decir, si realizada
una consulta popular a los ciudadanos residentes en el rea metropolitana,
estos aprueban por mayora de votos en cada uno de los municipios dicha
conversin, los municipios que integran el rea metropolitana desaparecern
como entidades territoriales autnomas y se convertirn en localidades del
nuevo distrito.
IV. Balance y perspectivas
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