La Educacin Colombiana

Historia, Realidades y Retos

J os Fernando O campo

LA EDUCACIN COLOMBIANA,
HISTORIA, REALIDADES Y RETOS
Autor
JOS FERNANDO OCAMPO
Coleccin ISBN: 958-20-0165-8
Libro ISBN: 958-20-0666-8
Primera edicin: Ao 2002. 1.000 ejemplares
COOPERATIVA EDITORIAL MAGISTERIO
Cra 21 No. 37-24 PBX: 2884818
Bogot, D.C. Colombia.
www. magisterio, com. co

Direccin Editorial
JOS VICENTE JOVEN N.
Cartula
PAUL SCHULENBURG
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PRINTED IN COLOMBIA

Captulo IV

DOS MODELOS DE FINANCIACIN EDUCATIVA:

EL DE LA EDUCACIN PBLICA EN LA LEY
GENERAL DE EDUCACIN Y
EL NEOLIBERAL DE PRIVATIZACIN
l panorama no puede ser ms sombro. Hoy
existen en el pas miles de maestros tempo
rales, por contrato, trabajando a destajo. Con
financiacin extranjera se adelantan progra
mas de autogestin gerencial para que las instituciones
educativas aprendan a autofnanciarse. Con el criterio
del subsidio a la demanda se destinan recursos estata
les y an del situado fiscal a subsidiar escuelas y cole
gios del sector solidario. Desfigurando la restauracin
de la jomada ordinaria diurna, se ofrece a los educado
res el pago de horas extras en instituciones diferentes a
las suyas. Se obliga a las familias del estrato tres en
adelante a sufragar la educacin de sus hijos dejando
la educacin pblica para quienes estn afiliados al
Sisben.1Todas estas medidas de choque privatizan la

1.

El Sisben es un sistema de servicio de salud para las personas de

bajos recursos desempleadas a quienes se les entrega un carnet
que los identifica como usuarios.

educacin, absuelven al Estado de financiar la educacin y deterioran an ms

la calidad de la enseanza.

P rim ero , l a m u n icipa liza ci n

Toda la estrategia de la poltica de financiacin educativa desde al gobierno de

Barco se reduce a disminuir progresivamente los recursos del presupuesto na
cional, traspasarle la responsabilidad financiera a los municipios para que es
tos, a su vez, deleguen en las instituciones la consecucin de recursos por
medio de la autofinanciacin. Hacia all se dirige el programa de autogesin
gerencial tendiente a convencer las instituciones educativas de que ellas s
pueden financiarse. La propuesta, desde distintos escenarios, ha ido ms all,
a ofrecerle los establecimientos a los educadores para que ellos se conviertan
en accionistas invirtiendo en ese negocio sus cesantas.
La Ley 60 de 1993 plante todo lo contrario. Primero, estableci solamente
dos plantas de personal, la del situado fiscal a cargo de los departamentos y la
de los recursos propios de los municipios bajo su responsabilidad. En segundo
lugar, fij unos porcentajes de aumento mnimo anual del situado fiscal hasta
1996 como un criterio bsico de financiacin del presupuesto nacional. En
tercer lugar, determin unas condiciones claras para la vinculacin de perso
nal docente que prohibe bajo sancin de destitucin a los alcaldes que no se
rijan por ellas. Cuarto, autoriz que los municipios de ms de cien mil habi
tantes segn el censo de 1985 recibieran el situado fiscal y nombraran los
educadores correspondientes a esa planta. Quinto, oblig a los municipios a
invertir en educacin el treinta por ciento de sus participaciones en los recur
sos de la nacin.
Segn estas normas, la responsabilidad del aumento de la planta de personal
no recaa en los municipios. Estos no podan vincular maestros si su
nombramiento no estaba garantizado por una partida presupuestal. Y su funcin
fundamental resida en la atencin del mantenimiento de la planta fsica y de
la dotacin, no en el nombramiento de docentes. Por tanto, el treinta por ciento
de las participaciones que, o se ha invertido en gastos diferentes a educacin,
o no alcanza para atender la planta de personal desproporcionada a cargo de
sus recursos, no estaba destinado a la vinculacin de personal docente. Lo que
tenan que hacer los alcaldes consista en exigir el aumento del situado fiscal
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para atender con l las necesidades de planta de personal. Pero esa

responsabilidad recaa ms que todo en cabeza de los gobernadores que, al
contrario, se han dedicado a descargar cada vez ms esa responsabilidad sobre
los municipios.
Qu ha sucedido? El gobierno de Samper congel el porcentaje de creci
miento del situado fiscal con el fin de que no creciera la planta de personal a su
cargo. Por tanto, no aument la planta de personal a cargo del situado fiscal en
la proporcin de las necesidades educativas. Como consecuencia, los alcaldes
aumentaron la planta de personal a cargo de los recursos propios de los muni
cipios e invirtieron el treinta por ciento de las participaciones o transferencias
en vinculacin de personal docente. Y cuando se agotaron los recursos pro
pios, acudieron a la contratacin. En Boyac, por ejemplo, vincularon ms de
mil maestros por contrato, en una flagrante violacin de la ley que produce
causal de mala conducta. Las entidades territoriales, en lugar de propender
por el aumento del situado fiscal y del nombramiento de nuevos educadores a
cargo de los recursos del presupuesto nacional, se dedicaron a utilizar sus
propios recursos para atender esas necesidades. Por supuesto, era ms renta
ble en trminos polticos, de favores electorales y de clientelismo. EL gobier
no de Pastrana ha profundizado esta tendencia municipalizadora.
Retraso del pago de los salarios a los maestros en las entidades territoriales.
Falta del aporte de municipios y o departamentos al Fondo Nacional de Pres
taciones. Incapacidad presupuestal en los municipios para cumplir con la n
mina a su cargo. Proliferacin de contratos a trmino fijo y rdenes de presta
cin de servicios. Todo ello en detrimento de la calidad de la educacin
Cules han sido las consecuencias? Un porcentaje muy alto de los sesenta
mil maestros de las entidades territoriales tiene el pago de su salario atrasado.
En Tol se retras catorce meses el pago de sus educadores. Ni los municipios
ni los departamentos estn aportando al Fondo Nacional de Prestaciones lo
que les corresponde y lo estn colocando en dificultades financieras. La nmi
na a cargo de los recursos propios de los municipios supera su capacidad
presupuestal. No dan ms los municipios. La Ley 60 estableci un nico rgi
men salarial y prestacional. Tienen entonces las entidades territoriales obliga
cin de responder por un rgimen salarial de sus maestros igual al de los del
situado fiscal.

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D espus l a a u t o f in a n c ia c i n

Una serie de documentos de organismos internacionales, el estudio de Sergio

Clavijo de la Universidad de los Andes, el anlisis sobre educacin de
Fedesarrollo, el trabajo presentado por Clemencia Chiape para el Banco Mun
dial, los planteamientos de la Fundacin Corona, el proyecto de reforma de la
Ley 60 elaborado desde Planeacin Nacional, coinciden en que la municipali
zacin debe extenderse hasta la autonoma financiera y jurdica de las institu
ciones educativas estructurada sobre la base de la autogestin gerencial de
rectores-administradores.2
Casi siempre, toda gran mentira se fundamenta en una gran verdad. Aqu la
verdad es que un servicio educativo dependiente de una burocracia clientelizada
e ineficiente como la del Ministerio de Educacin y de las Secretaras de Edu
cacin, impone criterios errticos, obstaculiza la iniciativa de las institucio
nes, impiden el desarrollo de los educadores y clientilizan la gestin educati
va. La gran mentira es que el remedio de la burocratizacin es el comunitarismo
de las veeduras cercanas a la institucin educativa. Asume esta posicin que
la calidad de la educacin depende de la cercana de las comunidades. Y, por
tanto, a mayor esfuerzo propio de los usuarios del servicio o de las localida
des, mayor calidad y mayor eficiencia. Plantean, entonces, que para eliminar
la burocratizacin es necesario entregarle a las comunidades el servicio edu
cativo, de tal manera que ellas busquen como financiarlo.
Esta es la autofinanciacin. La autofinanciacin convierte el servicio educati
vo en un negocio y transforma la educacin en una mercanca sujeta a las
leyes del mercado de la oferta y la demanda. Es el mecanismo perfecto para
eliminar la gratuidad de la educacin y cargarle el costo de ella a los padres de
familia. Puede suceder tambin que el Estado vaya hasta encargarle las plan
tas fsicas a los particulares. En esa forma, la privatizacin de la educacin
toma la forma de autofinanciacin. Una condicin esencial de la veedura co

2.

El futuro est en juego. Informe de la Comisin Internacional sobre Educacin, Equidad y

Competividad Econmica en Amrica Latina y el Caribe, abril de 1998; Sergio Clavijo, Descen
tralizacin de la educacin y la salud: aspectos fiscales del gasto social en Colombia , mayo de

1998; Clemencia Chiappe, El impacto de la descentralizacin sobre la calidad del servicio

escolar, en Juan Luis Londoo, La organizacin es la clave, artculo presentado a la revista
Estrategia pero no publicado por cancelacin definitiva de la revista.

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munitaria en estas condiciones es la introduccin de las matrculas y su monto

suficiente para financiar la calidad de la educacin. Pero si la frmula
privatizadora incorpora tambin el carcter de sociedad por acciones en ma
nos de los educadores, las matrculas tendrn que ser an ms altas.

E n t o n c es , l a ll a m a d a V o c a l iz a c i n "

En la jerga neoliberal, el Estado slo debe atender a los ms pobres, a los ms

desprotegidos. Los dems, los menos pobres y los menos desprotegidos,
asumen con sus propios recursos los costos de la educacin. Es, en esencia, la
interpretacin de lo que el artculo 67 de la Constitucin del 91 en forma ele
gante afirma: la educacin es gratuita en las instituciones del Estado, sin
perjuicio del cobro de matrcula a quienes puedan sufragarla . (subrayado
nuestro). La Constitucin del 86, por lo menos, garantizaba la gratuidad de la
educacin primaria. Con este enunciado no se garantiza ninguna.
Para quienes todos los bienes y servicios de una sociedad se convierten en
mercanca, porque dependen del mercado, los que pueden sufragar la educa
cin son todos, en un momento dado, hasta los ms pobres, aunque sea en una
mnima parte. De ah proviene la nueva poltica del gobierno impulsada desde
el Ministerio de Educacin, denominada focalizacin. Algunos creyeron con
ingenuidad que la decisin de seleccionar los estratos para el servicio educati
vo slo era un capricho del alcalde de Santa Fe de Bogot, Enrique Pealosa y
del gobernador de Cundinamarca, Andrs Gonzlez. Pero no. En un foro del
CINEP del 6 de noviembre de 1997 la jefe de investigaciones del Ministerio
de Educacin, Mara Eugenia Escobar, anteriormente funcionara de Uribe
Vlez en la gobernacin de Antioquia, enunci la focalizacin como polti
ca del gobierno de Pastrana.
Focalizacin significa preferir unos estratos sociales como nico objeto de
financiacin de la educacin pblica. En Santa Fe de Bogot se prefiere a
los aspirantes de los estratos uno y dos. Si hay ms cupos, entran los de otros
estratos. Los que no alcancen cupo de los estratos tres, cuatro y dems, pagan
la educacin en las entidades privadas. Segn los defensores neoliberales de
esta frmula, se trata de favorecer a los pobres, como parte de su poltica
social que ellos consideran de avanzada. Quienes no son pobres, que se las
arreglen. Si no hay cupos en la educacin privada, que funden ms institucio
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nes. Si no tienen recursos para pagar la educacin privada de calidad, que se

queden sin educacin. Para eso no son pobres. (Se supone que son ricos por
que no viven en estratos pobres).
En primer lugar, la focalizacin es una forma de eludir la ampliacin de la
cobertura. En lugar de irla ampliando sin discriminacin con ningn sector,
progresivamente, con mayor inversin en educacin, se focaliza en unos es
tratos para excluir los dems. En segundo lugar, significa profundizar la
privatizacin de la educacin cuando se obliga a los aspirantes de los estratos
distintos del uno y dos a buscar la educacin privada. En tercer lugar, es una
demagogia social para ocultar el empobrecimiento a que ha llevado el
neoliberalismo la sociedad colombiana, en particular, y la sociedad latinoa
mericana, en general. Hoy se ha llegado a niveles de pobreza en este pas y en
Amrica Latina, jams imaginados. En cuarto lugar, por no atacar la cobertura
de fondo, no van a ser los ms pobres los que van a quedar sin educacin, sino
todos. Hoy excluyen a los estratos tres y cuatro, maana excluyen al estrato
dos y pasado maana dejan por fuera al estrato uno.
Focalizar es privatizar. Pero focalizar es tambin dejar sin educacin los
estratos por encima de dos. En la crisis econmica actual del pas y del mun
do, quin garantiza que los estratos tres y cuatro alcancen a financiar una
educacin privada de calidad, hoy tan costosa? De pronto, con un esfuerzo
desmedido de los padres de familia, engrosan los colegios de garaje que pulu
lan por los barrios de las ciudades. Adems, en consecuencia, focalizar es
fomentar la educacin de baja categora ofrecida por instituciones de psima
calidad con pensiones menos altas. Dnde queda la prdica neoliberal de la
prioridad sobre la educacin en la poltica de Estado? En privatizar y en reba
jar la calidad de la educacin.

C o n LA AUTONOMA FINANCIERA

Tres modelos de autonoma estn hoy en medio del debate educativo. El tradi
cional que se impuso en Colombia como producto de la reaccin liberal contra
el control eclesistico sobre la educacin durante el rgimen colonial espaol
sin ninguna autonoma. El neoliberal, cuyo paradigma es el sistema impuesto
por la seora Tatcher en Inglaterra, de autonoma total financiera y control de
los contenidos por el Estado. El de la Ley General de Educacin de financia
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cin estatal completa e independencia de las instituciones sobre los conteni

dos de la educacin.
El modelo neoliberal de autonoma financiera es la ms acabada expresin de
la privatizacin educativa. Es tan dogmtico su fundamentalismo que le te
men a la autonoma escolar y a la libertad de ctedra. Todo lo que no sea
libertad de mercado conspira contra su dogma de libertad absoluta de oferta y
demanda. En educacin la competencia no depende del mercado. Radica en el
profesionalismo que garantice la calidad. Por eso es necesario definir el carc
ter de la calidad de la educacin.
El modelo de la Ley General de Educacin es todo lo contrario. Primero, con
cibe la educacin pblica como un servicio al alcance de todos, sin discrimi
nacin alguna, que los padres de familia escogen. As es el caso de los pases
de mayor tradicin democrtica en el terreno educativo, la educacin pblica
es para todos, ricos y pobres, mientras a los ricos se les cobran impuestos
proporcionales a su ingreso. Segundo, se consagra una autonoma escolar en
manos de las instituciones para manejar los contenidos de la enseanza y de
finir la metodologa, bajo los parmetros fijados por la misma ley. Tercero, la
financiacin es estatal, repartida entre los recursos del situado fiscal y los re
cursos propios de las entidades territoriales. Cuarto, la administracin de la
institucin queda en manos de una direccin colegiada en la que tienen parti
cipacin padres de familia, estudiantes y sector empresarial. Quinto, la mxi
ma autoridad educativa de las entidades territoriales no son las Secretaras de
Educacin, sino las Juntas de Educacin.
Hoy se enfrentan estos dos modelos, el neoliberal y el de la Ley General de
Educacin. Uno en contra de la educacin pblica y otro en su defensa. El
verdadero argumento esgrimido por el modelo neoliberal no tiene que ver con
los efectos nocivos de la burocratizacin, sino con la intencin de privatizar la
educacin para poner a tono la educacin con su concepcin de que la econo
ma debe regirse por las leyes del mercado. Por eso, la poltica del Ministerio
de Educacin desde la expedicin de la Ley General de Educacin no se ha
basado en controlar la burocracia, de la que es su ms acabado modelo, sino
en imponer mediante reglamentaciones ilegales el currculo nico, obligatorio
y unifrme en contrava de la autonoma escolar y, al mismo tiempo, impulsar
la poltica de municipalizacin y autogestin gerencial en un camino acelera
do hacia la privatizacin de la educacin pblica.

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LA CALIDAD DE LA EDUCACIN

Es posible que en medio de tantas medidas de choque el concepto de calidad

de la educacin se haya difuminado. Cuando aqu se habla de calidad se est
entendiendo, en esencia, el rendimiento de los estudiantes en su preparacin
para el trabajo, es decir, en sus conocimientos y habilidades para afrontar los
desafos de la vida. Es este referente el que permite comparar los estudiantes
colombianos con los del mundo entero. El famoso estudio del TIMSS (Third
International Mathematics and Science Study), sobre matemticas y ciencias,
examin un milln de estudiantes de los grados cuarto y octavo, en cuarenta y
un pases, basado en criterios semejantes de rendimiento para estudiantes de
una mismas edades. No se refiere, entonces, a la formacin de los valores,
porque ellos no son comparables ni medibles, dados los diferentes niveles
culturales y la imposibilidad de definir su adquisicin. Los estudiantes colom
bianos obtuvieron el puesto penltimo en ambas disciplinas.
Promocin automtica, escuela nueva de profesor multigrado, ao cero, ma
dres comunitarias, doble jomada diurna, son medidas histricas tomadas por
diferentes gobiernos y conservadas por todos, que han contribuido al deterio
ro de la educacin pblica colombiana. Han afectado negativamente la cali
dad del rendimiento acadmico de los estudiantes. El programa denominado
de las rsulas para el cuidado de los nios desde el ao 0 hasta el tercero de
edad, con la intervencin de Garca Mrquez, refuerza y amplia el de las ma
dres comunitarias, que tanto ha daado el cuidado de la infancia de este pas.
As mismo, los subsidios a la demanda o a la educacin privada de garaje que
no garantiza el alto nivel del profesorado o que simplemente lo contrata a
destajo, no pueden responder por la calidad de la educacin. Un programa de
becas de miseria a los estudiantes a los que solamente reciben aquellas institu
ciones del ms bajo nivel acadmico, en donde el profesorado recibe pagos
denigrantes, destapa el fondo de la privatizacin. Pero la propuesta de
autogestin gerencial concibe la calidad de la educacin como producto de la
administracin y no de la profesionalizacin del personal docente y sus bue
nas condiciones de vida, as como de la dotacin de las instituciones. Dejadas
las instituciones a su suerte en la inmensa diversidad de la geografa nacional
para que se autofinancien, auxiliadas con una msera suma del Estado, dnde
van a mendigar el pago de sus maestros, la atencin de sus prestaciones, el
mantenimiento de su planta fsica, la dotacin pedaggica, el costo de sus
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actividades? No tendrn sino un medio, las matrculas y la competencia. La

consecucin de recursos se convertir en la principal actividad de directivos y
profesores y no su funcin formadora. La calidad de la educacin ser la que
sufra los efectos de la autofinanciacin. Quienes pueden sufragar una educa
cin de calidad son los ricos. Ellos ya tienen su educacin privada. En dnde
queda la educacin pblica? Abandonada a su mala suerte. Esa es la perspec
tiva del programa neoliberal de educacin.
Un diagnstico equivocado conduce a una solucin errnea. Colombia cuenta
con un magisterio de alto nivel de preparacin, con unas normas educativas
que permiten el control de la burocracia, con unas condiciones democrticas
de direccin de las instituciones educativas, este es el principio de un diagns
tico acertado. Si se modifican las polticas ya mencionadas que van en contrava
de la calidad educativa, las condiciones favorables pueden dar sus frutos. Pero
las propuestas de privatizacin, autofinanciacin, subsidios a la demanda,
autogestin gerencial, contratacin de maestros a destajo, horas extras y de
ms, no harn sino empeorar la ya maltratada educacin colombiana.

C o n c l u s i n

Alvaro Uribe Vlez en el departamento de Antioquia, Antanas Mockus y En

rique Pealosa en Bogot, Andrs Gonzlez en el departamento de Cundinamarca, Raad en el departamento de Bolvar, son paradigmas de la poltica
neoliberal en educacin. Municipalizan, privatizan y van tras la imposicin de
la autonoma financiera de las instituciones en va de la autofinanciacin. El
gobierno de Gaviria sufri una derrota en su intencin de municipalizar y
privatizar el servicio educativo con el movimiento magisterial de 1993 que
concluy en la Ley 60 de ese ao que le cerr el paso al proyecto de ley 120.
Pero el gobierno de Samper qued con las manos libres para reversar el proce
so de la Ley 60 mediante reglamentaciones ilegales, directrices a gobernado
res y alcaldes, congelacin relativa del situado fiscal y programas de autogestin
gerencial patrocinados por el Banco Mundial. El gobierno de Pastrana pone
en marcha una poltica bien planificada de municipalizacin, privatizacin y
autogestin institucional para concluir el proceso iniciado por Samper.
Es indudable que se trata de una estrategia dirigida desde los organismos in
ternacionales del imperialismo bajo la ideologa neoliberal. Es una frmula
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orientada a todo el continente latinoamericano y representa el corolario obli

gado de la apertura econmica en el terreno educativo. A diferencia de las
privatizaciones de las grandes empresas de energa, comunicaciones y servi
cios pblicos que han sido feriadas para pagar deuda externa y atender el dfi
cit fiscal, la de la educacin afecta no solamente los recursos de la poblacin,
sino un elemento estratgico del desarrollo econmico de los pases. Pero tam
bin la esencia misma del servicio educativo que tiene que ver con los dere
chos fundamentales del desarrollo de la personalidad y del mejoramiento de
las condiciones de vida de toda la poblacin. Su aplicacin a la educacin
significa un instrumento ms de dominacin.

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