Direito Administrativo - M Dulo I

proibida a reproduo total ou parcial desta obra com base na Lei n 9.610/98.
A violao de direitos autorias constitui crime de acordo com o que determina o art.
184 do Cdigo Penal.
Todos os direitos reservados a
Sette Informaes Educacionais Ltda
CNPJ: 05.729.886/0001-22
Email: audiojus@audiojus.com.br
Capa
Massap Comunicao
Diagramao
Claudio Braghini Jr.
Coordenao de Produo
Ivana Sette
Paulo Sette
Produo e Reviso
Patrcia Lopes
Locuo
ris Galvo
Wemmerson Seixas
Operao de udio
Admilson Rufino da Silva
ISBN 978-8599303597
Sumrio
Apresentao .......................................................5
Captulo 1 / Direito Administrativo ....................7
Captulo 2 / Regime Jurdico Administrativo.....15
Captulo 3 / Administrao Pblica ...................20
Captulo 4 / Princpios da Administrao
Pblica ..............................................................28
Captulo 5 / Poderes da Administrao ..............46
Captulo 6 / Poder de Polcia .............................60
Captulo 7 / Atos Administrativos .....................71
Bibliografia ........................................................91
Captulo 1 / Direito
Administrativo
Noes preliminares. Bases histricas: O Direito Ad- ministrativo,

como ramo autnomo do Direito, surgiu com o fim do Estado Absolutista,
no final do sculo XVIII.
O regime absolutista apresentava como centro nico de
poder o Monarca. O Estado era personificado pelo Rei e seus sditos o povo
eram vistos apenas como concretizadores da vontade real. Em decorrncia
deste constante estado de opresso, eclode a Revoluo Francesa em 1789,
marcando o fim do Estado Absolutista e de sua ideologia sobre poder
ilimitado exercido apenas por uma pessoa.
Forma-se, a partir deste cenrio, o Estado Liberal, cons- titudo para
garantir o respeito aos direitos individuas dos cidados, e onde o poder
estatal passava a ser dividido em trs funes: executiva, legislativa e
judiciria, cada qual exercida por diferentes rgos independentes entre si.
O poder estatal passou a ser limitado pela lei (Estado de Direito), a ser
titularizado pelo povo (Estado Democrtico) e, posteriormente, a perseguir
como finalidades o interesse pblico e o bem estar social.
O Direito Administrativo surge, ento, para representar um conjunto de
regras
que
disciplina
a
atuao
do
Estado
7 / Direito administrativo - Mdulo 1 Direito Administrativo / 7
na realizao de atividades que visam alcanar os interesses da coletividade.

Pelo exposto, podemos concluir que o Direito Adminis- trativo ramo do
Direito Pblico, pois percebemos que os interesses da coletividade esto
sobrepostos aos interesses
individuais privados.
LEMBRE-SE: A Cincia Jurdica dividida em dois grandes
ramos: o Direito Pblico e o Di- reito Privado. O Direito Privado
tem como objeto predominante os interesses individuais, regulando
a vida privada entre as pessoas de uma sociedade, bem como a
relao destas com seus bens.
De acordo com Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo a nota
caracterstica do Direito Privado a existncia de igualdade jurdica
entre os plos das relaes por ele regidas. Assim, por exemplo, se
duas pessoas divergem acerca da propriedade de um mesmo bem,
faro jus a tratamento jurdico igualitrio, sem qualquer espcie de
beneficiamen- to de uma parte em relao outra. Tal igualdade,
por outro lado, no vislumbrada nas relaes de Direito Pblico.
O Direito Pblico versa primor- dialmente sobre interesses ou
utilidades imediatas da comunidade, visando o bem estar comum,
regulando as relaes e os interesses do Estado entre
seus agentes e a coletividade. Em virtude da pre- ponderncia do

interesse coletivo, o Estado, quando confrontado por um particular
ou no exerccio de suas atividades, enseja tratamento diferenciado
entre as partes, com larga superioridade do Estado, representante
dos interesses da coletividade.
Podemos citar como ramos do Direito Privado: o Direito Civil e
o Direito Comercial. Por outro lado, so ramos do Direito Pblico,
alm do Direito Administrativo, o Direito Constitucional, o Direito
Tributrio, o Direito Processual, entre outros.
Objeto do direito administrativo

O Direito Administrativo tem por objeto toda atividade desenvolvida
pela Administrao Pblica. Envolve, portanto, a fixao dos princpios
aplicveis atuao da Administrao, a fixao de regras para a estruturao
de seu corpo organizacional, a relao entre os organismos estatais e seus
servidores, a relao entre o Estado e a sociedade, a execuo de servios
pblicos, o funcionamento interno dos rgos atravs da disciplina dos atos
administrativos e dos poderes administrativos, a limitao dos direitos
individuais
- atravs do exerccio do poder de polcia, a disciplina dos servidores
pblicos, o regime jurdico dos bens pblicos, entre outras atividades.
Administrao Pblica e os trs poderes: Afirmamos que o poder estatal, a

partir da formao do Estado Liberal, passou a ser exercido atravs do
desenvolvimento de trs funes:
- a funo administrativa - exercida pelo Poder Executivo;
- a funo legislativa - exercida pelo Poder Legislativo; e
- a funo jurisdicional - exercida pelo Poder Judicirio.
Esta classificao de extrema relevncia para fins di- dticos, pois
esclarece as diferentes atividades por meio das quais o Estado se organiza e
busca atingir seus objetivos. Acontece que nenhum dos Poderes exerce
exclusivamente sua funo tpica ou especfica. Seno, vejamos.
Sabemos que a funo tpica do Poder Legislativo a criao de leis.
No entanto, a Constituio Federal atribui ao Poder Legislativo, em carter
excepcional, a competncia para julgar o Presidente da Repblica nos crimes
de responsabilidade (art. 52, I), ou seja, a Lei Magna determina que o
Poder Legislativo, nos casos em que ela expressamente declarar, exera, de
forma atpica, a funo jurisdicional.
Por outro lado, o Poder Legislativo desempenha funo administrativa
quando procede organizao do quadro de seus servidores ou realizao
de licitao para aquisio de novos computadores para os gabinetes dos
Senadores Federais, por exemplo.
O Poder Judicirio, por seu turno, paralelamente ao desenvolvimento de
sua
funo
tpica,
qual
seja,
a
aplicao
do
10 / Direito administrativo - Mdulo 1Direito Administrativo / 10
direito ao caso concreto com vistas pacificao de conflitos, tambm

desenvolve, de forma atpica, a funo administrativa ao organizar internamente
seus tribunais e servidores pblicos, mantendo a estrutura fsica que possibilita o
desenvolvimento da atividade jurisdicional. O Poder Judicirio tambm desenvolve funo legislativa em virtude de possuir competncia para elaborao do
regimento interno de seus tribunais.
Por fim, o Poder Executivo, ao lado de sua funo tpica, qual seja, a execuo das leis e a realizao de atos de governo, tambm
pode desenvolver funes atpicas. Dessa forma, a edio, pelo Chefe do
Poder Executivo, de medidas provisrias com fora de lei, consubstancia
exerccio de funo legislativa; bem como os julgamentos proferidos pela
Administrao em processos administrativos, apesar da possibilidade de
serem reapreciados pelo Judicirio, no deixam de ser exerccio de funo
jurisdicional desenvolvida de forma atpica pelo Poder Executivo.
Quando falamos em Administrao Pblica logo pen- samos nas
atividades desenvolvidas pelo Poder Executivo, tais como a construo de
estradas, a liberao de verba para aquisio da merenda nas escolas pblicas
ou a instalao de um posto de sade. Porm, ante o exposto, conclumos
que tanto o Poder Legislativo, quanto o Poder Judicirio, tambm exercem
atividade administrativa. Podemos afirmar, portanto, que a atividade
administrativa desenvolvida pelo Poder Legislativo e pelo Poder Judicirio
tambm
objeto
do
Direito
Administrativo.
Conceito de direito administrativo

Aps a exposio das linhas gerais acerca do Direito Administrativo,
passamos a apresentar o conceito de Direito Administrativo concebidos
por renomados doutrinadores ptrios.
De acordo com Hely Lopes Meirelles, o Direito Admi- nistrativo o
conjunto harmnico de princpios jurdicos que regem os rgos, os agentes e as
atividades pblicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os
fins desejados pelo Estado.
Para Odete Medauar o direito administrativo o conjunto de normas e
princpios que regem a atuao da Admi- nistrao Pblica.
J para Maria Sylvia Zanella di Pietro, Direito Admi- nistrativo o
ramo do direito pblico que tem por objeto os rgos, agentes e pessoas jurdicas
administrativas que integram a Administrao Pblica, a atividade jurdica no
contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecuo de seus fins, de
natureza pblica.
Fontes do direito administrativo

So fontes do Direito Administrativo: a lei, a doutrina e a
jurisprudncia.
O Direito Administrativo no codificado, significa dizer que no
existe
um
texto
legal
sistematizado
que
contenha todas as normas aplicveis Administrao P- blica. Existem

dezenas de leis publicadas de forma esparsa e que so direcionadas
regulamentao de atividades administrativas. Podemos citar a lei n.
8.666/93 (Lei das Licitaes e Contratos), a lei n. 8.987/95 (Lei que
regula a concesso e permisso de servios pblicos), a Lei n.
9.784/99 (Lei do Processo Administrativo Federal) e a lei n. 8.112/90
(Estatuto dos Servidores Pblicos Civis da Unio).
importante ressaltar que cada unidade da federao (Unio, estados,
Distrito Federal e municpios) tem competncia para editar leis aplicveis
Administrao Pblica correspondente. Por exemplo, o Estado de So
Paulo pode publicar lei que regule o regime dos servidores pblicos
daquele estado; bem como, o municpio de Imperatriz, no estado do
Maranho, tambm poder publicar lei que dis- cipline o estatuto dos
servidores pblicos daquela cidade.
A Constituio Federal de 88, instrumento legal de
maior nvel hierrquico no ordenamento jurdico, traz as principais
normas sobre Administrao Pblica. Confira o Ttulo II Da
organizao do Estado, especialmente o Captulo VII Da Administrao
Pblica.
A doutrina exerce forte influncia sobre o Direito Ad- ministrativo
ptrio. Doutrina corresponde ao conjunto dos trabalhos dos especialistas
em Direito Administrativo. Muitas leis so editadas seguindo o
posicionamento adotado pela doutrina, o que ocorreu, por exemplo,
com
a
teoria dos contratos administrativos, positivada atravs da lei n.8.666/93.

Da m e s m a f o r m a a j u r i s p r u d n c i a , d e c i s e s reiteradas de um
rgo jurisdicional em um mesmo sentido sobre determinada questo
jurdica, tem aplicao como fonte do Direito Administrativo. Podemos
citar como exemplo a smula 473, do STF Supremo Tribunal Federal, a
qual prev importantes regras acerca da validade
dos atos administrativos.
ATENO: Atualmente, o costume no pode ser considerado
como fonte do Direito Administra- tivo, em virtude da incidncia
absoluta do princpio da legalidade no mbito da Administrao
Pblica. Segundo o mencionado princpio, a Administra- o
apenas pode realizar o que lhe for autorizado expressamente por
lei.
Captulo 2 / Regime Jurdico Administrativo
Sistemas administrativos
O Direito Administrativo no se desenvolveu da mesma forma em todos
os pases, pois progrediu de acordo com a realidade histrico-poltica de
cada lugar. A doutrina costuma apontar dois modelos principais que
exerceram influncia na formao do Direito Administrativo da maioria dos
Estados, quais sejam:
- o sistema francs; e
- o sistema anglo-americano.
Sistema francs: Podemos afirmar que o Direito Admi- nistrativo
desenvolveu-se autonomamente, surgindo como cincia jurdica, no direito
francs ps-revoluo de 1789, com a criao de um rgo especial
denominado Conselho de Estado. Este rgo tinha competncia para
conhecer e julgar exclusivamente questes relativas Administrao
Pblica, passando a conceber, atravs de suas decises, regras jurdicas
especficas aplicveis Administrao. A partir de mencionadas decises
criou-se
um
regime
jurdico
prprio
Regime 1Jurdico Administrativo / 15

15 / Direito administrativo - Mdulo
para a Administrao Pblica, que, portanto, deixou de se submeter ao

regime jurdico de direito privado, at ento o nico existente.
Em correspondncia a este regime jurdico pblico surgiu o contencioso
administrativo: tribunais administrativos criados com a finalidade de decidir,
com fora de coisa julgada, ou seja, definitivamente, questes envolvendo a
Administrao Pblica. Significa dizer que as decises dos tribunais administrativos passaram a no mais serem modificveis pelo Poder Judicirio,
responsvel, a partir de ento, apenas pela aplica- o do regime jurdico de
direito privado. Nas palavras de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, no
sistema francs h uma dualidade de jurisdio: a jurisdio
administrativa (formada pelos tribunais de natureza administrativa, com plena
jurisdio em matria administrativa) e a jurisdio comum (formada pelos
rgos do Poder Judicirio, com a competncia de resolver os demais litgios).
Sistema ingls: De forma inversa ao sistema francs, foi criado o sistema
anglo-americano ou sistema de jurisdio nica. Neste, no existe um regime
jurdico especfico para a Administrao Pblica, que aparece nas relaes
jurdicas em posio de igualdade com os administrados, sendo-lhe aplicado
o regime jurdico de direito privado. Vigora no sistema anglo-americano a
concepo de jurisdio nica, ou seja, todos os conflitos entre
particulares, ou entre estes e a Administrao Pblica, somente so
resolvidos

em carter definitivo pelos rgos do Poder Judicirio. Dessa forma, as

decises proferidas pela Administrao em processos e recursos
administrativos podero ser revistas pelos rgos judicirios.
Sistema administrativo brasileiro: O Brasil no possui um modelo
administrativo autntico. Nosso sistema criado a partir de recortes dos
sistemas expostos no tpico anterior. Assim, de acordo com a professora
Maria Sylvia Zanella di Pietro, o Direito Administrativo brasileiro herdou do
sistema anglo-americano a concepo de jurisdio una. J do sistema
francs, herdou a concepo de um regime jurdico prprio para a
Administrao Pblica.
Regime jurdico administrativo brasileiro

No Brasil, podem ser aplicados Administrao tanto o regime jurdico de
direito privado, quanto o regime jurdico de direito pblico.
A Administrao Pblica quando atua visando alcanar suas finalidades
de interesse pblico como, por exemplo, na realizao de um servio
pblico ou na construo de uma obra pblica, estar submetida ao
regime jurdico administrativo. Nas palavras da professora Maria Sylvia
di Pietro regime jurdico administrativo o conjunto de prerrogativas e
restries a que est sujeita a Administrao e que no se encontram nas relaes
entre
particulares.

No entanto, nos casos em que a Administrao estiver atuando em

condies de igualdade com um particular como, por exemplo, na
abertura de uma conta corrente em um banco estatal ou quando a
Administrao for desempenhar o papel de locadora em um contrato de
locao, o regime jurdico a ser aplicado ser o de direito privado, uma vez
que em situaes como as apontadas a Administrao no estar buscando
atingir interesses da coletividade.
Caractersticas do regime jurdico administrativo brasileiro: O regime
jurdico administrativo est assentado sobre o binmio prerrogativas-vedaes da
Administrao Pblica. Ao mesmo tempo em que a Administrao goza de
prerrogativas que a colocam em situao de superioridade perante o
particular, tambm sofre vedaes que limitam sua atuao, limitaes essas
inexistentes no regime de direito privado.
As prerrogativas ou privilgios titularizados pela Ad- ministrao
Pblica justificam-se pela necessidade de se alcanar os resultados de sua
atividade, sempre de relevante interesse pblico.
Para que esses objetivos sejam alcanados o ordenamento jurdico
confere a Administrao Pblica poderes especiais entre os quais podemos
citar a resciso unilateral dos contratos administrativos, a autoexecutoriedade dos atos administrativos, o poder de polcia, a presuno
de legitimidade dos atos administrativos, etc. Entre tais prerrogativas
podemos
citar
tambm
os
privilgios
processuais:

juzo privativo, prescrio qinqenal, impenhorabilidade de seus bens e

processo especial de execuo.
Por outro lado, as vedaes s quais a Administrao Pblica se
submete so decorrncia direta do princpio da legalidade, em virtude do
qual apenas poder fazer ou deixar de fazer algo por expressa determinao
legal. As vedaes, portanto, impem limites atuao estatal, estabelecendo
o respeito aos direitos individuais ao mesmo tempo em que garante a
proteo ao patrimnio pblico, no permitindo Administrao dispor
dele livremente.
A Administrao Pblica atua de acordo com a vontade do legislador, que
por sua vez representa a vontade popular. Em virtude disto o administrador
no pode dispor de forma autnoma do interesse pblico. So vedaes
impostas Administrao Pblica: a obedincia aos princpios da
moralidade administrativa, da eficincia e da publicidade dos atos
administrativos, a realizao de concurso pblico para a seleo de pessoal e
a necessidade de licitao para obras, compras, servios e alienaes.
ATENO: Mesmo quando a Administrao Pblica estiver
atuando em posio de igualdade com o particular, ensejando a
aplicao do regime jurdico de direito privado, vigoraro os
privilgios processuais mencionados anteriormente, a saber, juzo
privativo, prescrio qinqenal, processo de execuo especial e
impenhorabilidade
dos
bens.

Captulo 3 / Administrao
Pblica
De acordo com o saudoso professor Hely Lopes Meirelles o estudo acerca da

Administrao Pblica tem como ponto de partida o conceito de Estado.
No sentido poltico, Estado a reunio de um povo
em uma determinada poro territorial sob a gerncia de um Governo
soberano. Podemos destacar deste conceito trs elementos essenciais e
indissociveis: povo, territrio e soberania.
Povo o conjunto de pessoas reunidas em razo de traos culturais
semelhantes, tais como lngua, religio e origem.
Territrio a poro delimitada de terra na qual um povo est
estabelecido.
Soberania poder supremo caracterizado pela auto- gerncia e
autodeterminao de quem o titulariza.
Um Estado se relaciona com os demais Estados sobera- nos de forma
independente, criando mecanismos internos de organizao e distribuio
de
tarefas
visando
manu-

teno de sua soberania e o desenvolvimento de seu povo. A Administrao

Pblica o aparelhamento interno de um Estado voltado a executar a
vontade do poder soberano tendo em vista o interesse da coletividade.
Acepes da expresso Administrao Pblica: De acordo com o
entendimento da doutrina administrativista a expresso Administrao Pblica
pode ser considerada em seu sentido subjetivo e em seu sentido objetivo; bem
como tambm pode ser entendida em sentido amplo e em sentido estrito.
Primeiramente estudaremos a Administrao Pblica nos sentidos subjetivo
e objetivo, para posteriormente aprender- mos o alcance da Administrao
Pblica em sentido amplo e em sentido estrito.
Sentido subjetivo, formal ou orgnico: Subjetiva- mente, a
Administrao Pblica o conjunto de rgos, pessoas jurdicas e agentes
pblicos que exercem a funo administrativa.
Quando estudamos no Captulo anterior as trs funes exercidas pelo
Estado vimos que o Poder Executivo o responsvel, de forma
preponderante, pela realizao da funo administrativa. No entanto,
chegamos concluso que tanto o Poder Legislativo, quanto o Poder
Judicirio, tambm exercem, atipicamente, a funo administrativa.
Sendo assim, podemos afirmar que compem a Admi- nistrao Pblica
os
rgos
dos
trs
poderes
(Executivo,
21 / Direito administrativo - Mdulo 1 Administrao Pblica / 21
Legislativo e Judicirio) das pessoas polticas do Estado (Unio, estadosmembros, Distrito Federal e municpios) quando estiverem no exerccio da
funo administrativa.
Classicamente, a estrutura orgnica da Administrao
Pblica est dividida em:
- Administrao Direta; e
- Administrao Indireta.
Por Administrao Direta entendem-se os rgos das pessoas jurdicas
polticas, ou seja, os rgos da Unio, dos estados, dos municpios e do
Distrito Federal, que estejam no exerccio da funo administrativa.
J a Administrao Indireta formada por pessoas jurdicas de direito pblico ou de direito privado que sejam responsveis, em
virtude de determinao legal, pela execu- o de atividades pblicas de
natureza administrativa. So consideradas entidades da Administrao
Indireta:
- as autarquias,
- as fundaes pblicas,
- as sociedades de economia mista e
- as empresas pblicas.
Estudaremos cada uma das entidades da Administrao Pblica Indireta
de forma detalhada em outro mdulo de nosso curso de Direito
Administrativo.
A referida diviso da Administrao Pblica em Direta e Indireta foi
introduzida em nosso ordenamento jurdico atravs do art. 4, do Decretolei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967. O mencionado decreto-lei foi editado
para
regular
a organizao da Administrao Federal, no entanto, os parmetros por

ele criados passaram a ter aplicabilidade em todas as esferas polticas da
Federao. Sendo assim, podemos afirmar que existe a Administrao Direta e
Indireta da esfera federal, a Administrao Direta e Indireta das esferas estaduais, a Administrao Direta e Indireta das esferas municipais e a Administrao
Direta e Indireta do Distrito Federal.
Sentido objetivo, material ou funcional: A Admi- nistrao
Pblica em seu sentido objetivo confunde-se com a prpria funo
administrativa desempenhada pelo Estado.
Perceba que no sentido subjetivo Administrao Pblica significa os rgos
e as pessoas do Estado que desempenham funo administrativa; j,
objetivamente, Administrao Pblica a prpria atividade administrativa.
Na definio de Maria Sylvia di Pietro, em sentido
material ou objetivo, a Administrao Pblica pode ser definida como a
atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime
jurdico de direito pblico, para a consecuo dos interesses coletivos.
Neste sentido, a Administrao Pblica abrange as seguintes
atividades:
- fomento;
- servios pblicos;
- poder de polcia; e
- interveno.
Fomento a atividade administrativa atravs da qual o Estado incentiva

a iniciativa privada de utilidade pblica. Podemos citar como exemplo os
favores fiscais concedidos a uma empresa montadora de carros que, com sua
instalao, gerar milhares de empregos.
Servios Pblicos so atividades desenvolvidas, direta ou
indiretamente, pela Administrao em virtude de carter essencial, ou dos
benefcios que podem gerar para a coletividade. Os servios pblicos, no
entanto, podem ser delegados pelo Estado mediante licitao. Podemos
citar como exemplos: os servios de telecomunicaes, radiodi- fuso,
servio postal, servios de portos martimos, fluviais e lacustres e servios
nucleares.
Poder de polcia toda atividade administrativa que implica restries
impostas por lei ao exerccio de direitos individuais em benefcio do interesse
coletivo. So exemplos do poder de polcia: a interdio de restaurantes pela
vigi- lncia sanitria e a concesso de licenas para o desempenho de
determinadas atividades.
Interveno consiste na atividade desenvolvida pelo Estado para
regulamentao e fiscalizao da atividade econmica de natureza
privada, bem como na atuao direta do Estado no domnio
econmico, atravs das empresas estatais. O Banco Central um
exemplo
de
organismo pblico responsvel pela regulamentao e fiscalizao de

atividade econmica de natureza privada, neste caso, do setor bancrio,
atividade eminentemente de natureza privada. J a Petrobrs exemplo de
entidade estatal por meio da qual o Estado atua diretamente no
domnio econmico.
Administrao Pblica em sentido amplo: De acordo com a professora
Maria Sylvia di Pietro a expresso administrao implica duplo
significado de atividades:
- uma atividade superior de planejamento, direo e comando; e
- uma atividade subordinada de execuo do planejamento
mencionado.
No Direito Privado a figura do administrador no se confunde com a
de proprietrio. O administrador no dono da coisa administrada, ele
responsvel por geri-la de acordo com a vontade manifestada do titular da
coisa.
Transpondo os conceitos apresentados para a esfera do Direito Pblico,
temos que, em sentido amplo, Adminis- trao Pblica compreende tanto
a atividade de direo poltica, de planejamento de programas pblicos
e de determinao das diretrizes do Governo (atos de governo), quanto a
atividade meramente administrativa de execuo dos programas e diretrizes
mencionadas, bem como a execuo da lei. Ressalta-se que o patrimnio
pblico titularizado pelo povo e que o administrador pblico somente
pode desempenhar suas atividades dentro dos limites da vontade popular,

exteriorizada atravs das leis.
Em resumo, objetivamente, Administrao Pblica em sentido
amplo engloba a funo poltica (funo superior que traa as diretrizes
governamentais) e a funo administrativa (funo inferior de execuo
das leis e dos atos de governo).
A funo poltica exercida preponderantemente pelo Governo,
conjunto de rgos constitucionais responsveis pela elaborao de polticas
pblicas e que traam planos de ao para atingir os objetivos constitucionais
do Estado. Em relao funo administrativa, sabemos que esta realizada
pelos rgos administrativos que compem a Administrao Pblica Direta e
a Administrao Pblica Indireta.
de extrema relevncia ressaltar, no entanto, que ambas
as atividades so exercidas preponderantemente pelo Poder Executivo de
cada uma das pessoas polticas do Estado. Assim, o Governo Federal e a
Administrao Pblica Fe- deral tm como chefe o Presidente da Repblica,
auxiliado pelos Ministros de Estado; os Governos Estaduais e as
Administraes Pblicas dos Estados so chefiadas pelos Governadores dos
Estados, auxiliados pelos seus Secretrios Estaduais; o Governo Distrital e a
Administrao Pblica Distrital tm como chefe o Governador do Distrito
Federal, auxiliado por seus Secretrios; os Governos Municipais e as
Administraes Pblicas Municipais so chefiadas pelo Prefeito, auxiliado
pelos
Secretrios
Municipais.
Subjetivamente, portanto, a Administrao Pblica em sentido amplo

corresponde aos rgos administrativos (executores) e aos rgos
governamentais (planejadores).
Administrao Pblica em sentido estrito: Objeti- vamente, a
Administrao Pblica em sentido estrito corresponde somente funo
administrativa desempenhada pelo Estado. Subjetivamente, compreende
apenas os rgos administrativos da Administrao Direta e Indireta.
ATENO: A funo poltica desempenhada pelo Governo,
bem como a organizao poltica da Repblica Federativa do
Brasil so objeto de estudo do Direito Constitucional. O Direito
Ad- ministrativo trata da Administrao Pblica em sentido
estrito. Portanto, ao longo do curso sempre que falarmos em
Administrao Pblica, esta dever ser considerada em seu sentido
estrito.
Captulo 4 / Princpios da
Administrao Pblica
Princpios so diretrizes que norteiam o desenvolvimento de uma

cincia. Os princpios na cincia jurdica no apenas lanam as bases de
seu desenvolvimento, mas tambm servem de baliza, ou limite, para o
alcance do Direito. Nas palavras dos professores Marcelo Alexandrino e
Vicente Paulo: Os princpios so as idias centrais de um sistema,
estabelecendo suas diretrizes e conferindo a ele um sentido lgico, harmonioso e
racional, o que possibilita uma adequada compreenso de sua estrutura. Os
princpios deter- minam o alcance e sentido das regras de um dado subsistema
do ordenamento jurdico, balizando a interpretao e a prpria produo
normativa.
Os princpios que norteiam as atividades da Administra- o Pblica vm
previstos, expressamente ou implicitamente, na Constituio Federal. O
art. 37, caput, da Lei Maior menciona de forma expressa os princpios
fundamentais aplicveis administrao direta e indireta de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, so
eles:
- princpio da legalidade;
- princpio da impessoalidade;
- princpio da moralidade;
- princpio da publicidade; e
- princpio da eficincia. Este ltimo acrescentado pela
EC n. 19/98.
Existem princpios que so deduzveis do sistema de normas
constitucionais e que apesar de nelas no constarem expressamente, esto
previstos de forma implcita. o caso dos princpios da razoabilidade e da
proporcionalidade.
J tivemos a oportunidade de mencionar que o Direito
Administrativo no um direito codificado e que, portanto, disciplinado por
diversas leis esparsas, reguladoras de diferentes atividades relativas funo
administrativa. Muitas dessas leis prevem princpios especficos para os
servios ou setores que disciplinam. o que acontece, por exemplo, com as
leis 8.666/93 (lei de licitaes e contratos), 8.987/95 (lei das concesses e
permisses de servios pblicos) e lei
9.784/99 (lei do processo administrativo federal).
Estudaremos a partir de agora os princpios constitucionais e os mais
importantes princpios infra-legais que norteiam a atividade administrativa
estatal.
Princpio da legalidade
A legalidade prevista no caput do art. 37, da CF, incidente sobre a
Administrao Pblica, determina que esta apenas poder atuar de acordo
com o que a lei expressamente autorizar. uma legalidade mais estrita
do
que
a
29 / Direito administrativoPrincpios
- Mduloda1 Administrao Pblica / 29
prevista no inc. II, do art. 5, da Constituio Federal, o qual determina

ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em
virtude de lei.
Costuma-se dizer que a Administrao Pblica atua
apenas quando existe autorizao legal, no caso de atividade vinculada,
ou quando existe previso legal, no caso de atividade discricionria.
Para o particular, no entanto, o princpio da legalidade incide de forma
diferente, mais propriamente de acordo com o preceituado no j citado
inciso II, do art. 5, da Carta Magna. Aplica-se ao particular o princpio da
autonomia da vontade, em virtude do qual as pessoas podem fazer
qualquer coisa desde que no proibida por lei.
Essa diferena na incidncia do princpio da legalidade decorre da
proteo conferida aos direitos individuais contra os abusos cometidos no
passado pelos Estados Absolutistas. Portanto, a grande garantia
intrnseca ao princpio da legalidade impor limites ao Estado, que no
poder interferir alm do que a lei o autorize sobre a esfera de direitos dos
administrados.
De acordo com a professora Maria Sylvia di Pietro a partir da
Constituio de 1988 ocorreu um alargamento do princpio da legalidade,
em virtude da adoo do Estado Democrtico de Direito pela Lei Maior.
Significa dizer que a Administrao Pblica passou a se submeter no
somente lei em sentido formal, mas tambm ao Direito. Nesse
sentido, e em decorrncia do referido alargamento, restou ampliado o

controle judicial sobre a validade dos atos administrativos, pois a legalidade
da conduta da Administrao no est mais restrita aos comandos
estritamente legais. A partir de 88 sua atuao passou a ser limitada,
tambm, pelo Direito.
Caso um ato administrativo venha a ser praticado sem a observncia dos
limites impostos por lei, ou pelo Direito, ser considerado invlido,
podendo esta invalidade ser reconhecida pela prpria Administrao ou
decretada pelo
Poder Judicirio, quando provocado.
ATENO: A legalidade que o administrador pblico deve
observar no somente aquela decorrente das espcies normativas
previstas no art. 59, da Constituio Federal. Est obrigado a
respeitar, tambm, os atos normativos expedidos pela
Administrao - tais como instrues normativas, portarias e
decretos - a fim de dar fiel cumprimento s leis.
Princpio da impessoalidade
Existem duas acepes para o princpio da impessoalidade:
1) Impessoalidade relativa aos administrados. Neste sentido a

Administrao desenvolve a atividade administrativa de forma imparcial,
sem visar beneficiar ou preju- dicar determinadas pessoas, impedindo
favorecimentos ou perseguies. Confunde-se, por este ngulo, com o
princpio da finalidade pblica, uma vez que a funo administrativa
sempre desempenhada tendo em vista o bem comum e o interesse pblico.
Portanto, o interesse de todos/para todos e no apenas de um grupo da
sociedade. Eventual ato administrativo que venha a ser realizado sem
atendimento aos fins pblicos, dever ser declarado nulo em virtude de
desvio de finalidade. De acordo com Celso Antnio Bandeira de Mello, a
impessoalidade decorre do princpio constitucional da isonomia, com vistas
a garantir tratamento igualitrio entre os administrados. Podemos citar
como exemplo do dever de impessoalidade da Ad- ministrao a previso
contida no inc. II, do art. 37, da Constituio Federal, que exige a
aprovao em concurso pblico como requisito para a investidura em
cargos, empregos e funes pblicas; e
2) Impessoalidade relativa prpria Administrao. Por esta acepo
a prtica dos atos administrativos pelos agentes pblicos imputada ao
rgo pblico ou pessoa jurdica estatal responsvel pelo agente. Em
outras palavras, o agente pblico pratica o ato no como pessoa fsica,
como se cumprisse sua prpria vontade, mas como se fosse
a prpria instituio pblica atuando. Assim, por exemplo, quando um fiscal

da prefeitura autua o particular por estar construindo um muro acima da
altura determinada no Plano Diretor do respectivo Municpio, realiza tal ato
como se fosse o prprio rgo de fiscalizao municipal competente.
Eventual contestao autuao deve ser dirigida ao rgo pblico
competente e no ao agente pblico que praticou o ato.
A prpria Constituio Federal determina no 1, do
art. 37, que na publicidade dos atos administrativos no pode constar
nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de
autoridades ou servidores pblicos, garantindo que qualquer ao pblica
seja creditada instituio pblica que a est patrocinando e no ao
agente pblico que realizou materialmente o ato. Dessa forma, portanto,
na publicidade de uma obra recm inaugurada no pode constar, por
exemplo, Mais uma obra do Gover- nador dos Pobres ou Mais uma obra
de Jos dos Santos
- Governador do Rio de Janeiro; deve constar, sim, uma expresso
semelhante a esta: Mais uma obra do Governo do Estado.
Princpio da moralidade
Para que a conduta de um agente pblico, no exerccio de suas
atribuies, seja vlida, necessrio que atenda aos comandos legais
pertinentes.
Sendo
assim,
podemos
afirmar que o princpio da moralidade, ao ser previsto expressamente no

caput do art. 37 da Constituio Federal, passou a inserir a tica, a
honestidade, o decoro, a boa-f e a probidade principais aspectos do
princpio da moralidade administrativa como requisitos de validade para
o ato administrativo, na medida em que a moralidade se tornou positivada
no ordenamento jurdico. Em conseqncia, eventual ato que no se
coadune com a conduta moralmente correta exigida do administrador ser
considerado nulo, podendo ser assim declarado pela prpria
Administrao ou pelo Poder Judicirio, quando provocado.
No ordenamento jurdico atual foram previstos vrios
mecanismos jurdicos tendentes a coibir condutas anti- ticas ou
desonestas. Uma das garantias expressas no art.
5, da Constituio Federal, em seu inciso LXXIII, a ao popular,
nos seguintes termos: qualquer cidado parte legtima para propor ao
popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de
que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao
patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f,
isento de custas judiciais e de nus da sucumbncia. Ainda no texto
constitucional, o 9, do art. 14, determina que lei complementar preveja
casos de inelegibilidade a fim de proteger a probidade administrativa e a
moralidade para o exerccio de mandato considerada a vida pregressa do
candidato; e o art. 15, em seu inciso V, prev que a condenao por
improbidade
administrativa,
nos termos do art. 37, 4 da Constituio, causa de perda ou

suspenso de direitos polticos. Por sua vez, o
4, do art. 37, determina que Os atos de improbidade administrativa
importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao
previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
A legislao infraconstitucional tambm prev a exigncia de
conduta moralmente adequada por parte da Ad- ministrao, muitas vezes
com a determinao das sanes correlatas. Confira as seguintes leis:
- Lei n. 1.079/50, que define os crimes de responsabilidade prev
em seu art. 9 os crimes contra a probidade na Administrao;
- Lei n. 8.429/92, que define as sanes aplicveis aos agentes pblicos
nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo,
emprego ou funo na administrao direta ou indireta;
- Decreto n. 1.171/94, que aprova o Cdigo de tica Profissional do
Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal; e
- Lei n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no mbito da
Administrao Pblica Federal determina no caput de seu art. 2 a obedincia
ao princpio da moralidade e prev no inc. IV, do pargrafo nico, do citado
preceito, que deve ser observada pela Administrao a atuao segundo
padres
ticos
de
probidade,
decoro
e
boa-f.
Princpio da publicidade
A previso do princpio da publicidade no caput do art.
37, da Constituio Federal, justifica-se pela prpria natureza pblica dos
interesses tutelados pela Administrao. Se os bens e interesses por ela
geridos so da coletividade, logicamente deve existir um sistema que
possibilite sociedade o controle das aes da Administrao Pblica. Os administrados tm a prerrogativa de exigir da Administrao
transparncia na sua conduta, e referida transparncia fica garantida pela
publicidade das aes e decises do Estado.
Tal prerrogativa, no entanto, no absoluta. O inciso XXXIII, do art.
5, da Carta Magna posteriormente regu- lamentado pela lei n.
11.111/2005 afirma que: todos tm direito a receber dos rgos pblicos
informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero
prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas
cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado.
Sendo assim, o direito a receber informaes prestadas por rgos pblicos
no vigora quando a informao for imprescindvel segurana da sociedade e
segurana do prprio Estado. Referida ressalva tambm deve se harmonizar
com o que determina o inc. LX, do mesmo dispositivo constitucional, o
qual prev que a lei s poder restringir a publicidade dos atos processuais
quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem.
Portanto, os atos processuais praticados pela Adminis- trao Pblica

estaro excepcionalmente resguardados por sigilo quando seja
imprescindvel resguardar a intimidade e o interesse social.
O princpio da publicidade, em outro sentido, enten- dido como
requisito de eficcia dos atos administrativos. Sendo assim, enquanto no
realizada publicao de um ato administrativo este no poder produzir
efeitos. Exem- plificativamente podemos mencionar a regra contida no
pargrafo nico, do art. 61, da lei 8.666/93, que determina como condio
indispensvel para a eficcia do contrato administrativo, a publicao
resumida do instrumento do contrato.
Princpio da eficincia
O princpio da eficincia um dos princpios mais mo- dernos previstos
expressamente na Constituio Federal, tendo sido introduzido pela EC
n. 19/98, seguindo os postulados da reforma administrativa.
De acordo com Hely Lopes Meirelles eficincia
a realizao, pelo agente pblico, de suas atribuies com presteza,
perfeio e rendimento funcional. Para a professora Odete Medauar
(...) o princpio da eficincia determina que a Administrao deve agir, de
modo rpido e preciso, para produzir resultados que satisfaam as necessidades
da
populao.
A idia de eficincia liga-se aos conceitos de boa administrao, de

efetividade na prestao dos servios comunidade, de rapidez no
atendimento das demandas, de economicidade de tempo e de custos na
realizao da funo administrativa de forma a obter a melhor relao
custo/benefcio.
A professora Maria Sylvia Di Pietro apresenta um duplo desdobramento
para o princpio da eficincia:
1 - est ligado ao modo de atuao do agente pblico, que tem o dever
de realizar os atos de sua competncia com desempenho funcional timo,
tendo em vista a obteno dos melhores resultados. Podemos citar como
exemplo deste desdobramento as previses contidas no art. 41, da Lei
Maior, segundo as quais o servidor pblico poder perder o cargo mediante
procedimento de avaliao peridica de desempenho, bem como somente
poder adquirir a estabi- lidade no servio pblico aps avaliao especial de
desempenho por comisso instituda para essa finalidade; e
2 - tambm desdobramento do princpio da eficincia o modo de
organizar, estruturar e disciplinar a Adminis- trao Pblica, tendo em
vista maior agilidade em seus procedimentos internos e maior produo
de resultados positivos em menos tempo. Como exemplo deste segundo
aspecto podemos mencionar a celebrao dos contratos de gesto previstos
no
8,
do
art.
37,
da
CF;
a
proliferao
das agncias reguladoras, tais como ANEEL, ANATEL, ANTT,

ANCINE; e os contratos de parcerias pblico-privadas, disciplinados pela
lei n. 11.079/2004.
Princpio da supremacia do interesse pblico

De acordo com a professora Maria Sylvia di Pietro, o princpio da
supremacia do interesse pblico tambm pode ser denominado como
princpio da finalidade pblica. Estudamos durante o decorrer do
presente curso que a Ad- ministrao Pblica persegue a satisfao dos
interesses p- blicos, seu principal objetivo. Apesar de no haver nenhum
artigo na Constituio Federal enunciando expressamente que o interesse
pblico o fim almejado pelo Estado, tal afirmao pode ser extrada da
prpria estrutura do Estado brasileiro, qual seja: a de estado democrtico de
direito. Nes- se sentido, o pargrafo nico, do art. 1, da CF, afirma que todo
poder emana do povo. Se todo poder emana do povo, a estrutura orgnica
que o concretiza deve ser desenvolvida para atender o povo, atender o
interesse da coletividade. O princpio da supremacia do interesse pblico
sobre o particular , portanto, um princpio constitucional implcito. No
entanto, consta de forma explcita, no art. 2 da lei n.
9.784/99 (Lei do processo administrativo federal).
A supremacia do interesse pblico sobre o particular incide nos atos
praticados pela Administrao Pblica quando esta atua atravs de seu poder
de
imprio,
ou
seja,
quando
a Administrao figura nas relaes jurdicas verticalmen- te, impondo-se

coercitivamente frente aos administrados. A Administrao pratica atos
de imprio, por exemplo, quando desapropria fazendas para fins de
reforma agrria; quando multa empresas por provocar danos ao meio ambiente; ou, quando modifica unilateralmente as clusulas de um contrato
administrativo.
O princpio em estudo tem proximidade com outro
princpio constitucional implcito: o
princpio da
indisponibilidade do interesse pblico. Tal preceito traz a idia de
que os bens, interesses, competncias e funes desenvolvidas pelo
administrador pblico no so passveis de serem livremente dispostas
por ele, uma vez que mero gestor e no proprietrio da coisa pblica. Sendo assim, o Estado no pode deixar de cobrar tributos, por
exemplo.
Eventual disponibilidade relativa aos interesses pblicos que possa ser
realizada pela Administrao, somente ser possvel atravs de previso
constitucional.
Princpio da autotutela
O princpio da autotutela resguarda um importante poder-dever da
Administrao Pblica, qual seja, a possibilidade de reviso de seus
prprios atos.
Esta espcie de autocontrole realizada pela Adminis- trao sob dois
critrios:
1 - A Administrao Pblica pode revogar seus atos, desde que

considere que eles se tornaram inconvenientes para o interesse pblico,
mediante a anlise dos critrios de convenincia e oportunidade. Este
o denominado controle de mrito, e pode ser realizado espontaneamente (de ofcio) pela Administrao, ou mediante provocao; e
2 - A Administrao pode anular seus prprios atos por motivo de
ilegalidade. Este o denominado controle de legalidade dos atos
administrativos, e tambm pode ser realizado de ofcio pela
Administrao Pblica ou mediante provocao.
NO SE ESQUEA: O controle de legalidade dos atos
administrativos tambm pode ser realizado pelo Poder
Judicirio, porm apenas mediante provocao. Por outro lado, o
controle de mrito realizado exclusivamente pela Administrao Pblica.
O princpio da autotutela vem consagrado e disciplinado na smula n.

473, do STF, que determina: A Adminis- trao pode anular seus prprios atos
quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam
direitos, ou revog-lo, por motivo de convenincia ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao

judicial.
Princpio da razoabilidade e da
proporcionalidade
Faz-se necessrio ressaltar, primeiramente, nos estudos sobre os
princpios em destaque que os doutrinadores constitucionalistas e
administrativistas no os tratam de forma uniforme. Alguns preferem
afirmar que a proporcionalidade apenas um aspecto da razoabilidade,
sendo este ltimo mais amplo, portanto. Outros se referem apenas ao
princpio da proporcionalidade, estando a razoabilidade contida nele. Na
jurisprudncia nacional, encontramos tais princpios sendo mencionados
como sinnimos.
No presente trabalho, nos posicionaremos em consonn- cia com aqueles
que entendem a proporcionalidade como um dos aspectos do princpio da
razoabilidade.
O princpio da razoabilidade pressupe que a atividade administrativa
seja desempenhada com coerncia entre os motivos que a incitaram, os
meios atravs dos quais a atividade se concretiza e os fins especficos que
determinada atividade administrativa visa alcanar. A Administrao
Pblica estar atuando com respeito ao princpio da razoabilidade na
medida em que existir adequao entre os meios empregados por ela e os fins a
serem alcanados, de forma a contribuir efetivamente para os interesses
pblicos.
A proporcionalidade, tambm conhecida como princpio da

proibio de excesso, est relacionada com a ex- tenso/intensidade da
medida adotada pela Administrao, para alcanar o fim pblico almejado. A
proporcionalidade visa coibir os excessos, exageros dos atos realizados pela
Administrao Pblica.
Os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade
so princpios constitucionais implcitos. No entanto, a
EC n. 45/2004, ao introduzir o inciso LXXVIII ao art.
5, da CF, menciona de forma expressa a adoo da razoabilidade em
matria processual, nos seguintes termos: a todos no mbito judicial e
administrativo, so assegurados a razovel durao do processo e os meios
que garantam a celeridade de sua tramitao. J na lei n. 9.784/99, os
princpios em estudo ganham contornos gerais, alm de serem enunciados
expressamente no caput do art. 2. O pargrafo nico do mesmo
dispositivo enuncia que o processo administrativo dever observar
adequao entre meios e fins, vedada a imposio de obrigaes, restries e
sanes em medida superior quelas estritamente necessrias ao atendimento
do interesse pblico.
A adoo de tais princpios como norteadores de nosso sistema
jurdico deve-se tentativa de impor limites discricionariedade
administrativa. Sendo assim, a exigncia de que atos e condutas da
Administrao atendam a critrios de razoabilidade e de no-excesso
fazem parte do controle de legalidade dos mesmos, permitindo que
o Poder Judicirio possa declarar a nulidade de tais atos, quando

provocado.
Princpio da motivao
Consiste na necessidade de indicao pela Administra- o Pblica dos
fundamentos de fato e de direito das suas decises.
princpio consagrado inicialmente pela doutrina e pela jurisprudncia.
Atualmente, j consta de forma expressa em dispositivos de leis esparsas.
A lei 9.784/99 apresenta a motivao como princpio
da atividade administrativa no caput do seu art. 2; prevendo ainda no
inc. VII, do pargrafo nico do mesmo dispositivo, que nos processos
administrativos ser obser- vado o critrio de indicao dos pressupostos de
fato e de direito das decises. O art. 50, da lei em referncia, elenca de
forma exemplificativa uma srie de atos para os quais a Administrao
Pblica obrigada a apresentar motivao. O citado diploma legal foi
modificado recentemente pela lei
11.417/2006, que introduziu alteraes relativas smula vinculante
prevista no art. 103-A, da CF, estabelecendo a necessidade da autoridade
pblica explicar os motivos em virtude dos quais deixou de aplicar smula
vinculante incidente no caso concreto.
A lei 8.666/93 tambm traz vrios artigos que fazem referncia
motivao
dos
atos
administrativos.
Confira
os seguintes preceitos: art. 8, pargrafo nico; art. 20; art.

42, 5; art. 78, pargrafo nico e art. 109, 2.
Princpio da segurana jurdica

O princpio da segurana jurdica foi positivado, ou seja, previsto por lei,
atravs da edio da lei n. 9.784/99.
Prima pelo direito dos administrados de no verem revistos atos
administrativos j realizados, em decorrncia de modificao de interpretao
dada a lei pela Administrao Pblica. Maria Sylvia di Pietro afirma que O
princpio se justifica pelo fato de ser comum, na esfera administrativa, haver
mudana de interpretao de determinadas normas legais, com a conseqente
mudana de orientao, em carter normativo, afetando situaes j
reconhecidas e consolidadas na vigncia de orientao anterior.
Referido princpio no veda novas interpretaes que venham a ser
dadas s leis, apenas visa impedir que eventual novo entendimento seja
aplicado, retroativamente, a fatos j decididos de acordo com interpretao
vigente
na
poca
da
edio
dos
mesmos.
Captulo 5 / Poderes da
Administrao
Os poderes da Administrao so prerrogativas por ela titularizadas,

decorrentes dos princpios que lhe so aplicveis, e que lhe permitem
fazer prevalecer o imprio da lei sobre a vontade individual dos
administrados ou de seus prprios agentes pblicos, tendo em vista a
satisfao do interesse pblico. Os poderes da Administrao no devem
ser entendidos como simples faculdades a serem exercidas. Eles tm a
natureza de poder-dever, ou seja, a Administrao deve exerc-los
obrigatoriamente de acordo com as hipteses previstas em lei.
Os poderes da Administrao diferem dos poderes do Estado. Os
poderes do Estado Legislativo, Executivo e Judicirio so poderes
estruturais, que do coeso ao desempenho do poder soberano. J os
poderes desenvolvidos pela Administrao Pblica so poderes instrumentais,
que permitem Administrao a execuo de suas atividades.
A doutrina aponta como poderes da Administrao
Pblica:
- o poder normativo;
- o poder disciplinar;
- o poder hierrquico;
- o poder vinculado;
- o poder discricionrio; e
- o poder de polcia. O poder de polcia, no presente curso, ser
abordado em captulo especfico.
Poder normativo
aquele por meio do qual a Administrao Pblica edita atos gerais e
abstratos tendo em vista o fiel cumprimento das leis, a elaborao de normas
internas e a fixao de normas tcnicas autorizadas por lei.
Alguns doutrinadores referem-se a este poder como poder regulamentar. Na
verdade, o poder regulamentar uma das formas pela qual se apresenta o
poder normativo.
O poder regulamentar exercido exclusivamente pelos
Chefes do Poder Executivo Presidente da Repblica, Gover- nador de Estado,
Governador do Distrito Federal e Prefeito
e se consubstancia na edio de atos com efeitos gerais e abstratos de forma
complementar lei, tendo em vista a sua fiel execuo. Na esfera federal, podemos
citar como exemplo do exerccio do poder regulamentar o Decreto n. 3.644/2000,
que regulamenta o instituto da reverso previsto na Lei 8.112/90 (Estatuto dos
servidores pblicos civis da Unio).
Segundo a doutrina, para o exerccio do poder regulamentar podem ser
editados
decretos
de
execuo
e
decretos
autnomos.
da Administrao / 47
47 / Direito administrativo - MduloPoderes
1
Os decretos de execuo tm previso constitucional no inc. IV, do

art. 84, e so editados em funo de uma lei, para sua fiel execuo. O
decreto de execuo no pode inovar no ordenamento jurdico, dessa
forma, no pode criar direitos, obrigaes, nem restringir ou ampliar os
direitos previstos na lei que visa regulamentar. Eles apenas esmiam a
norma legal regulamentada para facilitar sua execuo pela Administrao
Pblica.
Os decretos autnomos, por sua vez, podem inovar no ordenamento
jurdico, criando direitos. Eles estabelecem normas primrias, ou seja, que
retiram sua validade diretamente do texto constitucional. O constituinte
originrio no previu decretos autnomos na Carta Magna de 88; eram
existentes apenas os decretos de execuo. No entanto, a EC n. 32/2001,
modificando a redao do inc. VI, do art. 84, trouxe previso para edio de
decretos autnomos pelo Pre- sidente da Repblica em duas hipteses
bastante restritas:
1 organizao e funcionamento da administrao federal, quando
no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos
pblicos; e
2 extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos.
Nestas duas hipteses, o Chefe do Poder Executivo Fe- deral no
precisar
dar
incio
ao
processo
legislativo,
com
da Administrao / 48
1
vistas a editar lei para disciplinar referidas matrias. Poder, diretamente,

editar decreto com as regras pertinentes a
serem aplicadas.
CUIDADO! O pargrafo nico, do art. 84, da CF, prev que
as atribuies contidas no inc. VI do mesmo dispositivo
hipteses de decreto autnomo podem ser delegadas aos
Ministros
de Estado.
ATENO: Os decretos autnomos, e os decretos de

execuo que tratem de matria privativa do Poder Executivo, fazem
parte da chamada reserva da Administrao: matrias que somente
podem ser disciplinadas pela prpria Administrao Pblica. O
Poder Legislativo, portanto, est impedido de editar leis sobre
essas matrias.
Tambm esto contidos na noo de poder normativo os atos

administrativos, de efeitos gerais e abstratos, emitidos por outras autoridades
diferentes do Chefe do Poder Executivo. Nesse sentido, a Administrao
edita portarias, instrues, regimentos, resolues, que trazem regras com
aplicao restrita aos rgos que as editou. Podemos citar como exemplo
da Administrao / 49
1
as instrues do INSS, as resolues do Conselho Nacional de

Justia e as portarias expedidas pelo Ministrio da Fazenda.
LEMBRE-SE: Nenhum ato oriundo do poder normativo,
exceto os decretos autnomos, poder criar direitos, obrigaes,
estabelecer restries a direitos ou punies, em virtude da
incidncia do princpio da legalidade previsto no art. 5, II e art.
37, caput, da CF.
Controle do poder normativo: Com vistas a garantir a separao dos

poderes, a Constituio Federal em seu art.
49, inc. V, determina que o Congresso Nacional tem competncia para
sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder
regulamentar.
A Lei Maior tambm prev, em seu art. 102, inc. I, alnea a, que o
Supremo Tribunal Federal tem competncia para exercer o controle de
constitucionalidade de atos normativos federais e estaduais que no
estejam de acordo com o sistema jurdico constitucional, atravs do
julgamento de aes diretas de inconstitucionalidade.
Poder disciplinar
poder-dever mediante o qual a Administrao Pblica tem legitimidade
para
processar
e
punir
administrativamente
da Administrao / 50
1
as faltas funcionais e disciplinares, definidas em lei, cometidas por seus servidores

e por particulares alcanados pela disciplina dos rgos e servios da
Administrao. Exemplo de particular que pode ser punido atravs do
exerccio do poder disciplinar se encontra no art. 87, da lei 8.666/93, o
qual prev uma srie de penalidades para o contratado em virtude de
inexecuo total ou parcial do contrato administrativo.
A doutrina afirma que a discricionariedade caracterstica do poder disciplinar.
ATENO: Discricionariedade a prerrogativa da Administrao

no sentido de tomar decises de acordo com critrios de
convenincia e oportunidade, desde que respeitados os limites
impostos por lei.
No entanto, a discricionariedade presente no poder disciplinar

bastante reduzida. A Administrao Pblica no tem liberdade para
escolher quais agentes pretende punir, ou que determinado ato no deve ser
punido, tendo em vista apenas critrios de convenincia. Pelo contrrio. A
Administrao Pblica est adstrita s hipteses previstas expressamente em
lei, alm de ter o dever de instaurar processo disciplinar sempre que ocorrido
algum
fato
funcional
passvel
de
punio.
da Administrao / 51
1
A discricionariedade do poder disciplinar, portanto, relaciona-se a

aspectos no determinados em lei; questes nas quais o administrador
poder atuar com maior liberdade com base em critrios de convenincia,
isonomia, justia e razoabilidade. Por exemplo, a quantidade da pena a ser
aplicada ao agente pblico que responde a processo administrativo
disciplinar.
Poder hierrquico
Intuitivamente podemos afirmar que o poder hierrquico decorre
da hierarquia. Hierarquia a relao de subordinao entre rgos,
atravs da qual o rgo superior exerce uma srie de poderes, aos quais o
subordinado se sujeita.
A hierarquia na estrutura organizacional do Estado
ocorre entre os rgos integrantes de uma mesma pessoa jurdica, ou entre
agentes de um mesmo rgo pblico. Assim, por exemplo, dentro da
estrutura do Ministrio da Justia, o Ministro da Justia hierarquicamente
superior a seus assessores parlamentares.
A hierarquia est presente na estrutura dos trs poderes estatais
Executivo, Legislativo e Judicirio. No entanto, importante ressaltar que nos
poderes Legislativo e Judicirio no existe hierarquia relativa s funes
institucionais respectivas. Com isso, quer se afirmar, por exemplo, que o
da Administrao / 52
1
juiz de uma instncia inferior no subordinado ao juiz de uma instncia

superior, bem como que o Senado Federal no hierarquicamente superior
Cmara dos Deputados. A hierarquia nesses poderes se d entre os rgos
administrativos que fazem parte de sua estrutura. Assim, por exemplo, o
setor de servios gerais de um tribunal subordinado diretoria
administrativa do mesmo.
So desdobramentos do poder hierrquico:
1 - o poder de dar ordens aos subordinados, o que implica o correlato
dever de obedincia por parte dos rgos inferiores, salvo no caso de
ordem manifestamente ilegal (confira o art. 116, incs. IV e XII, da lei
8.112/90);
2 - o poder de fiscalizar e rever os atos dos rgos inferiores,
diligenciando o cumprimento da legalidade dos mesmos, e permitindo
que o superior hierrquico altere total ou parcialmente as decises dos
subordinados, de ofcio ou mediante provocao. Em decorrncia deste
poder de reviso, o ato do subordinado poder ser anulado (se ilegal) ou
revogado (se inconveniente ou inoportuno e dele no se tiver originado
direito adquirido);
3 - o poder de avocar atribuies. O rgo superior pode chamar
para si a realizao de ato cuja competncia original do subordinado. A
lei n. 9.784/99 determina que a avocao poder ser realizada apenas
em
carter
da Administrao / 53
1
temporrio, excepcionalmente e por motivos relevantes devidamente

justificados; e
4 - o poder de delegar atribuies. O superior hierrquico poder,
em carter temporrio, transferir para o subordinado atribuies
originalmente suas, desde que no lhe sejam privativas, podendo a
delegao ser revogada a qualquer tempo. A lei n. 9.784/99 determina que
a delegao somente ser possvel se no houver impedimento legal,
prevendo, ainda, que pode ser realizada de um rgo administrativo para
outro, mesmo que este no seja hierarquicamente subordinado. O art. 13
do mesmo diploma legal determina que no podero ser objeto de delegao:
a edio de atos de carter normativo; a deciso de recursos administrativos
e as matrias de competncia exclusiva do rgo ou da autoridade.
ATENO: No confunda avocao com revogao de

delegao. Na avocao o rgo superior chama para si,
temporariamente, atribuio que originalmente pertencia ao rgo
subordinado. J na revogao de delegao o superior retoma atribuio originalmente sua que houvera delegado a um subordinado.
da Administrao / 54
1
LEMBRE-SE: Na delegao de atribuies a autoridade que

delega a atividade denominada delegante, j o subordinado
que passar a desempenhar a atividade denominado delegado.
A responsabilidade pelos atos, frutos da delegao, do delegado.
Poder vinculado
Trata-se de uma restrio atuao da Administrao Pblica, e no
simplesmente de uma prerrogativa. Sabemos que a atuao da Administrao
est rigorosamente limitada pelos ditames da lei (princpio da legalidade), e que
qualquer ato ou atividade por ela desempenhada deve se coadunar com o
ordenamento legal.
O poder vinculado exatamente o poder de editar atos administrativos
vinculados lei. Estudaremos os atos administrativos em captulo especfico
no presente curso. Porm, necessrio adiantar que ato administrativo
vinculado todo aquele cujos elementos competncia, forma, finalidade,
contedo e motivo esto expressamente determinados em lei, de forma a
no deixar para o administrador nenhuma margem de discricionariedade,
ou seja, nenhuma margem de liberdade de atuao. No poder vinculado a
conduta do administrador ditada previamente pela norma jurdica.
da Administrao / 55
1
Poder discricionrio
aquele por meio do qual a Administrao pratica atos administrativos
discricionrios.
Se ao praticar um ato vinculado o administrador apenas pode adotar a
nica conduta prevista na lei; no ato discricionrio o administrador
poder proceder a uma escolha dentre possibilidades previstas na lei. Por
exemplo: o 2, do art. 130, da lei 8.112/90 prev que: Quando houver
convenincia para o servio, a penalidade de suspenso poder ser convertida em
multa, na base de 50% (cinqenta por cento) por dia de vencimento ou
remunerao, ficando o servidor obrigado a permanecer em servio. Temos que
o administrador poder escolher entre a aplicao da penalidade de suspenso
ou sua converso em multa, desde que haja convenincia para o servio.
H, portanto, margem prevista pela lei para a escolha do ato a ser adotado
pelo administrador.
Quando o comando legal permite que o motivo e o contedo do ato
administrativo possam ser valorados pelo administrador, estamos diante
de uma atividade discricionria. Esta prerrogativa que detm a
Admi- nistrao de escolher a deciso mais condizente com a satisfao
do interesse pblico, de acordo com aspectos de convenincia e
oportunidade, forma o conhecido m- rito administrativo. Nas palavras
da professora Odete Medauar: A margem livre sobre a qual incide a
escolha inerente discricionariedade corresponde noo de mrito
da Administrao / 56
1
administrativo. O mrito administrativo expressa o juzo de convenincia e

oportunidade da escolha, no atendimento do interesse pblico, juzo esse
efetuado pela autoridade qual
se conferiu o poder discricionrio.
ATENO: O Poder Judicirio no poder revogar o ato

administrativo quando o que for questionado fizer parte deste
ncleo discricionrio. Somente a Administrao Pblica tem o
poder de revogar seus prprios atos, tendo em vista o mrito
administrativo.
Grande parte da doutrina afirma que tambm existe atividade

discricionria da Administrao quando esta se depara com comandos
legais que trazem os denominados conceitos jurdicos indeterminados. Por
conceito jurdico indeterminado entendemos as palavras que empregam uma
frmula ampla, cujo significado no permite a identificao de todas as
atitudes que poderiam ser enquadrveis em sua significao. So
exemplos os conceitos de boa-f, decoro, justo preo, proceder de
forma desidiosa ou promover manifestao de apreo. Apenas a anlise
do caso concreto pode determinar se uma atitude pode ser en- quadrada
como desidiosa, por exemplo. Assim, na determinao do enquadramento
da
situao
concreta
de
acordo
da Administrao / 57
1
com o conceito jurdico indeterminado previsto em lei, a

Administrao estar atuando de forma discricionria.
Limites ao poder discricionrio: Com a finalidade de evitar abusos por
parte da Administrao no exerccio do poder discricionrio, doutrina e
jurisprudncia prevem limites a esta atuao. Caso tais limites sejam
desrespeita- dos pelo administrador, o Poder Judicirio poder exercer o
controle de legalidade, determinando a nulidade do ato discricionrio.
Fazem limite atuao do administrador, quando a lei lhe confere
certa margem de liberdade, os princpio da razoabilidade e da
proporcionalidade.
Assim, se o comando legal permite que o
administrador faa uma escolha, esta deve ser realizada dentro das balizas
do razovel e do proporcional, de acordo com um entendimento racional
da situao. Fique atento ao seguinte exemplo: Imagine que em
determinada repartio pblica federal a servidora Alfa j desempenhe suas
funes h 5 anos, sem que tenha ocorrido qualquer situao que
desabonasse seu desempenho funcional. Certo dia, o marido de Alfa
aparece na repartio durante o horrio de expediente para pegar um
documento com sua esposa, que o cumprimenta com um beijo nos lbios.
Indignado, o superior hierrquico de Alfa a demite com o fundamento de
que a funcionria praticara conduta escandalosa na repartio, hiptese
prevista no inc. V, do art. 132, da Lei 8.112/90.
da Administrao / 58
1
O exemplo deixa claro que o superior hierrquico apesar de pautar seu ato
em dispositivo legal, no agiu racional- mente. No razovel imaginar que
o simples cumprimento de um casal possa ser considerado uma conduta
escandalosa, mesmo que realizado dentro de uma repartio pblica.
Sendo assim, Alfa poder recorrer ao Poder Judicirio para que este declare a
nulidade do ato demissional perpetrado pela Administrao, em virtude da
gritante ilegalidade.
Lembre-se que ao se averiguar a adequao de um ato administrativo
com os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade se est realizando
um controle de legalidade, de obedincia aos limites traados pela lei e pelo
sistema
jurdico como um todo.
FIQUE ATENTO: O controle de legalidade do ato
administrativo pode ser realizado tanto pelo Judicirio, quando
for provocado, quanto pela prpria Administrao Pblica, de
ofcio ou por meio de provocao, e resulta na nulidade do ato
administrativo. J a verificao do mrito administrativo somente
pode ser realizada pela Administrao Pblica, a quem cabe
analisar os aspectos de convenincia e oportunidade do ato
discricionrio, e resulta na revogao do mesmo.
da Administrao / 59
1
Captulo 6 / Poder de Polcia
Noes iniciais: O poder de polcia uma das principais faculdades

exercidas pela Administrao Pblica em decorrncia da adoo em nosso
sistema do princpio da predo- minncia do interesse pblico sobre o
interesse privado.
O poder de polcia exercido pelo Estado exatamente para limitar
atividades executadas por particulares, bem como regular o uso e gozo de
bens privados, que afetem, direta ou indiretamente, os interesses da
coletividade. Por exemplo, a explorao de bares e boates uma atividade
prpria do setor privado. No entanto, no basta querer investir neste
tipo de mercado para que se possa efetivamente iniciar o negcio. Antes
necessria a autorizao de funcionamento pela Administrao Pblica, que
avaliar se o local em que se pretende abrir o bar adequado; se est
localizado prximo de estabelecimentos tais como hospi- tais e escolas,
que no recomendam a instalao daquela atividade nas proximidades; se
o barulho produzido pelos eventos vai superar os limites permitidos em lei,
entre tantos outros requisitos.
Esta atividade fiscalizatria e sancionatria (de aprovao) exercida
pela Administrao Pblica resultado da concretizao do poder de
polcia.
Ocorrer
tambm
o
da Administrao / 60
1
exerccio do poder de polcia quando a autoridade administrativa determina

alguma penalidade (sano) ao particular que descumpriu norma
regulamentar relativa atividade autorizada pelo Estado, evidente atividade
punitiva realizada pela Administrao.
Assim, e tendo como referncia o exemplo antes citado, estar no
exerccio do poder de polcia a autoridade competente que multar o dono
do bar em virtude da colocao de mesas na calada, atrapalhando o fluxo de
pedestres.
De acordo com Hely Lopes Meirelles Poder de polcia a
faculdade de que dispe a Administrao Pblica para condicio- nar e restringir o
uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefcio da coletividade
ou do prprio Estado.
importante ressaltar que a competncia para o exerccio do
poder de polcia repartida entre as pessoas polticas Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios
de acordo com a competncia para a regulamentao da matria. Nas
palavras do professor Hely Lopes Meirelles: Em princpio, tem competncia
para policiar a entidade que dispe do poder de regular a matria. Assim sendo,
os assuntos de interesse nacional ficam sujeitos a regulamentao e policiamento
da Unio; as matrias de interesse regional sujeitam-se s normas e polcia
estadual, e os assuntos do interesse local subordinam-se aos regulamentos edilcios
e ao policiamento administrativo municipal. O saudoso professor afirma,
ainda, que a competncia pode ser concorrente em relao s trs esferas
estatais,
quando
a
atividade
a
ser
regulada
interessar
61 / Direito administrativo - Mdulo 1
Poder de Polcia / 61
ao mesmo tempo a todas elas. o caso de matrias relativas a trnsito,

transporte e sade pblica, por exemplo. Nestes casos, cada pessoa poltica
exerce o poder de polcia nos limites de sua competncia territorial.
Polcia administrativa e polcia judiciria: Assunto recorrente em
perguntas de concursos pblicos, em decorrncia da confuso que
costumam suscitar, a diferenciao entre polcia administrativa e polcia
judiciria.
Elaboramos uma pequena lista de diferenas entre elas
que iro ajudar na assimilao da matria. Vamos a elas!
1 diferena A polcia administrativa incide sobre bens, direitos e atividades,
com vistas a impor limites ao exerccio dos mesmos pelos particulares. A polcia
judiciria, por sua vez, incide sobre pessoas, tendo em vista a preveno ou
represso do cometimento de ilcitos que por elas podem ser praticados;
2 diferena A atuao da polcia administrativa realizada tendo em
vista exclusivamente a funo administrativa do Estado, sendo regulamentada
pelo Direito Administrativo. J a polcia judiciria fundamenta-se na funo
jurisdicional do Estado, sendo regida pelo Direito Processual Penal;
3 diferena Os rgos administrativos responsveis pela atividade
fiscalizatria e sancionatria prprias do poder de polcia esto ligados a
diversos
organismos
da
Administrao Pblica que desenvolvem as mais diferentes atividades

administrativas, tais como o controle do meio ambiente pelo IBAMA, a
fiscalizao sobre a arrecadao de tributos e encargos previdencirios pela
Receita Federal, a manuteno da segurana pblica exercida pela Polcia
Militar, ou a regulao dos mercados de ttulos e valores mobilirios pela
CVM Comisso de Valores Mobilirios, por exemplo. De acordo com
Hely Lopes Meirelles para cada restrio de direito individual corresponde
equivalente poder de polcia administrativa. Existe polcia administrativa
para regular a construo, a poluio sonora, as condies sanitrias de
alimentos, o exerccio de profisses, a atividade bancria, o trnsito, entre
outras. A polcia judiciria, por sua vez, exercida exclusivamente por
corporaes especia- lizadas: a Polcia Civil e a Polcia Militar; e
4 diferena A polcia administrativa restringe o exerccio de atividades
lcitas. J a polcia judiciria visa impedir o cometimento de atividades
ilcitas.
Meios de atuao: O poder de polcia pode ser exercido atravs da edio
de normas gerais e abstratas que tm a finalidade de regulamentar as mais
diversas matrias, impondo limites ao exerccio de direitos ou fruio de
bens. Refe- ridas normas podem ser vinculadas atravs de leis, editadas pelo
Poder Legislativo; ou atravs de decretos, resolues, portarias, instrues,
que visam dar fiel cumprimento s leis, editadas pelo Poder Executivo.
O poder de polcia exercido, tambm, atravs da realizao de

atividades materiais, com a aplicao da lei ao caso concreto. Esses atos
materiais podem ser realizados de forma preventiva ou de forma
repressiva. Quando a Administrao Pblica atua autorizando a
realizao de atividades por particulares ou fiscaliza essas atividades, bem
como fiscaliza o uso e gozo de bens pelos particulares, estar atuando
preventivamente. Referida atividade sancionatria do Estado realizada
atravs da expedio de alvars. Os alvars podem ser de licena ou de
autorizao.
De outra forma, se a Administrao Pblica precisar punir o
comportamento equivocado do particular, aplicando multas, apreendendo
mercadorias ou interditando estabelecimentos, por exemplo, estar atuando repressivamente.
ATENO: O poder de polcia apenas pode ser exercido por
rgos da Administrao Direta (poder de polcia originrio) ou
por rgos da Ad- ministrao Indireta (poder de polcia
delegado). De forma contrria, no poder ser realizado por
entidades particulares, mesmo que estejam liga- das ao Poder
Pblico. Referido argumento vem reforado na lei 11.079/2004
Lei das Parcerias Pblico-Privadas que no inc. III, de seu art. 4,
menciona que o exerccio do poder de polcia atividade
exclusiva
do
Estado.
Atributos do poder de polcia: A doutrina aponta como caractersticas do

poder de polcia os seguintes atributos: discricionariedade, autoexecutoriedade e coercibilidade.
Discricionariedade: Como regra, o poder de polcia atividade
discricionria, ou seja, a lei deixa ao administrador liberdade para decidir sobre
a convenincia e oportunidade de exercer o ato de polcia, bem como de
aplicar proporcio- nalmente as sanes e empregar os meios necessrios
para alcanar o interesse pblico.
No entanto, quando a lei no deixa margem para juzo de convenincia ou
oportunidade, o ato de polcia vinculado. ato de polcia vinculado, por
exemplo, a licena. A licena concedida pela Administrao quele titular
de direito subjetivo que se enquadra nos requisitos legais previstos para
concretizao da mesma. o caso das licenas para construir, para o exerccio
profissional, entre outras. A licena para dirigir tambm exemplo de ato
vinculado, pois tendo o candidato preenchido todos os requisitos previstos em lei,
como ser maior de 18 anos e ter sido aprovado em exame especfico, tem ele
direito subjetivo a receber a licena. No resta ao administrador nenhuma
margem de discricionariedade.
A autorizao, por outro lado, ato de polcia discricionrio. A lei
permite que a Administrao possa avaliar a situao em concreto para
decidir sobre a concesso, ou no, da autorizao. o que ocorre, por
exemplo,
com
a
autorizao
para
porte
de
arma.
Auto-executoriedade: Consiste na prerrogativa que tem a

Administrao Pblica de executar diretamente suas prprias decises
sem que necessite recorrer ao Poder Judicirio.
Este conceito fica mais claramente delineado se o
compararmos situao do particular. Quando ocorre o desrespeito do
direito subjetivo de um particular por outro, para que seja restabelecido
mencionado direito ser necessria a interveno provocada do Poder
Judicirio. Assim, por exemplo, em um contrato de prestao de servios,
caso o contratado se recuse a cumprir imotivadamente uma clusula
contratual, no poder o contratante, diretamente, tomar medidas
concretas para que seu direito seja respeitado, sob pena de incidir na
conduta ilcita do uso arbitrrio das prprias razes. Dever acionar o
Poder Judicirio atravs do ajuizamento de uma Ao de Obri- gao de
Fazer. Somente o Poder Judicirio ser capaz de satisfazer sua pretenso.
Regra geral, no o que acontece com os interesses da Administrao
Pblica, que se confundem com o prprio interesse pblico. Por exemplo, se
existe uma lei que probe a construo de muros residenciais com mais de 3
metros de altura, e um particular resolve construir o muro de sua casa com
4 metros e meio, a Administrao poder autu-lo e, recusando-se ele a
retificar a obra, poder a autoridade administrativa promover a demolio
do muro, sem que necessite de ordem judicial para tanto.
ATENO: A auto-executoriedade dos atos de polcia no

impedem, no entanto, que a Adminis- trao Pblica recorra ao
Poder Judicirio. A auto- executoriedade uma faculdade da
Administrao Pblica, no uma obrigao.
Como afirmado anteriormente, a auto-executoriedade a regra para os

atos de polcia, no entanto, existe uma exceo. A multa aplicada pela
Administrao, quando no cumprida voluntariamente pelo
administrado, somente poder ser cobrada compulsoriamente atravs
de medidas judiciais. Fique atento, no entanto, para o fato de que esta
regra excepcional tambm comporta uma exceo: as multas aplicadas
em decorrncia da existncia de contrato administrativo podem ser
executadas pela Ad- ministrao atravs do desconto das mesmas na
garantia prestada pela empresa contratada. Confira o art. 86,
2, da Lei 8.666/93.
ATENO: O carter auto-executrio dos atos de polcia no
impede que o particular ingresse no Judicirio para ver sanada
eventual ilegalidade, atravs da anulao do ato controvertido.
Coercibilidade: o atributo do ato de polcia que permite a

imposio coativa das medidas adotadas pela Administrao. Significa
dizer que a Administrao execu- ta os atos de polcia com seu poder de
imprio ao qual se submetem todos os administrados, estando estes
obrigados a cumprir as determinaes do Estado.
Caso o administrado resista ao cumprimento das medidas de polcia
adotadas pela Administrao, esta poder utilizar fora pblica para o seu
cumprimento, sem que necessite de determinao judicial nesse sentido.
O particular que considerar
ilegal a medida realizada pela
Administrao ou entender que a mesma foi realizada com excesso de poder,
poder recorrer ao Poder Judicirio para que este declare a nulidade da
medida, ou determine indenizao pelos danos eventualmente sofridos
com o excesso no exerccio da conduta.
Limites ao poder de polcia: Podemos perceber que o poder de polcia
concede Administrao Pblica possibilidade de controle rigoroso sobre
os direitos, atividades e bens das pessoas. No entanto, o poder de polcia
somente pode ser exercido se estiver de acordo com o ordenamento jurdicolegal, o que significa obedincia no somente ao estrito contorno da lei,
mas tambm a todos os princpios jurdicos constitucionais.
Os limites ao poder de polcia alcanam relevncia quando a atividade
pblica
restritiva
de
direitos
discricionria.
Neste caso, o princpio da proporcionalidade um importante limite a ser

seguido pela Administrao, sob pena de declarao da nulidade do ato de
polcia.
importante ressaltar que as medidas restritivas sobre direitos
individuais so excepcionais, apenas sendo justifi- cadas quando houver
relevante interesse da coletividade. Se a medida restritiva no atende aos
interesses pblicos deve ser considerada ilegal.
Prescrio: A pretenso punitiva da Administrao Pblica Federal
em decorrncia do cometimento de algum ato que afronte as regras
delimitadoras de direitos, interesses, atividades e bens, tendo em vista o
interesse da coletividade, prescreve no prazo de 5 anos, conforme determinao
contida na lei n. 9.873, de 23 de novembro de 1999, em seu art. 1, nos
seguintes termos: Prescreve em cinco anos a ao punitiva da Administrao
Pblica Federal, direta e indireta, no exerccio do poder de polcia, objetivando
apurar infrao legislao em vigor, contados da data da prtica do ato ou, no caso
de infrao permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
No entanto, se o fato que der ensejo a atuao punitiva da Administrao
tambm constituir crime o prazo pres- cricional ser aquele determinado
pela norma penal que prev o delito.
Abuso de poder: Analisamos at o momento que o administrador
pblico
detm
uma
srie
de
prerrogativas
em virtude da natureza pblica das atividades que desenvolve.

Sabemos que a lei traa o contorno da atuao do administrador e
que este est obrigado a desempenhar suas atividades de acordo com
esses limites. Dessa forma, quando o agente pblico atua alm dos
limites traados pela lei ou quando exerce sua atividade sem
obedecer aos interesses pblicos estar cometendo abuso de poder.
O abuso de poder apresenta-se em duas modalidades:
1 excesso de poder ocorre quando o agente p- blico atua
fora dos limites de sua competncia. Exemplo: policial que ao
efetuar a deteno de um suspeito, agride-o fisicamente, de forma
gratuita; e
2 desvio de poder ocorre quando o agente, mesmo sendo
competente para a prtica do ato, age movido por uma outra
finalidade estranha ao interesse pblico. Exem- plo: desapropriao
de propriedade produtiva por ato do Presidente da Repblica, em
decorrncia de rixa entre o Chefe do Executivo e o proprietrio.
O abuso de poder, em qualquer de suas modalidades, provoca a
invalidade do ato administrativo, tornando-o nulo. Referida
nulidade pode ser declarada pela prpria Administrao ou
decretada pelo Poder Judicirio, quando provocado.
FIQUE ATENTO: Diante da preocupao mundial com o meio ambiente, o
Poder de Polcia Ambiental torna-se um instrumento necessrio de proteo
da vida na Terra.
Poder de Polcia Ambiental

A70Administrao
Pblica
buscando
atender
as necessidades
de todos,
Poder de Polcia
/ 70
/ Direito administrativo - Mdulo
1
permite que, o Poder Pblico imponha limitaes ou deveres aos seus
administrados, de modo a garantir a preservao da coletividade. Essa
supremacia do interesse pblico sobre o particular o que fundamenta o
Poder de Polcia.
O Poder de Polcia est presente, tambm, nas questes que envolvem

proteo ao meio ambiente. O chamado Poder de Polcia Ambiental se
desenvolve diante da tutela constitucional ao meio ambiente e aos
interesses coletivos.
Deste modo, visando assegurar um meio ambiente ecologicamente
equilibrado, conforme pontua o caput do artigo 225 da Constituio
Federal, o poder de polcia ambiental controla as atividades e
empreendimentos que possam decorrer de poluio ou agresso e, assim,
busca afirmar efetivamente defesa do mesmo aplicando as chamadas
sanes.
Essas sanes devem ser previamente fixadas em lei e podem ter carter
pecunirio, restritivo ou destrutivo. Sendo assim, o agente fiscal ao aplicar
a penalidade deve observar a gravidade dos fatos, no que tange s
consequncias para a sade pblica e para a natureza.
Captulo 7 / Atos Administrativos

Conceito e requisitos do ato administrativo
Ato Administrativo: toda manifestao unilateral de vontade da
Administrao Pblica que, agindo com base nas prerrogativas de direito
pblico, tenha por fim ime- diato adquirir, resguardar, transferir,
modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigaes aos
administrados ou a si prpria.
relevante ressaltar que o ato administrativo fruto do exerccio da
Administrao de acordo com o regime jurdico administrativo de direito
pblico, portanto, esto excludos do conceito de ato administrativo os atos
jurdicos de natureza privada praticados pelo Estado, como, por exemplo,
a venda de produtos fabricados por uma empresa pblica. Nesse sentido,
convm alertar que ato administrativo difere de ato da Administrao. O
conceito de ato da administrao mais amplo, uma vez que envolve todos os
atos praticados pela Administrao, inclusive os de natureza privada.
Fato Administrativo: toda realizao material da
Administrao em cumprimento de alguma deciso admi-
71 / Direito administrativo - Mdulo 1 Atos Administrativos / 71
nistrativa, tal como a construo de uma ponte. S interessa ao Direito em

razo das conseqncias jurdicas que dele possam advir.
Requisitos do ato administrativo

Para que um ato administrativo produza efeitos na rbita jurdica
imprescindvel que ele atenda a certos requisitos mnimos de validade, quais
sejam: competncia, finalidade, forma, motivo e objeto. Na falta de
atendimento a qualquer desses requisitos o ato administrativo ser considerado
nulo.
Estudamos anteriormente que a atividade da Adminis- trao Pblica
pode ser discricionria ou vinculada, depen- dendo dos limites conferidos pelo
sistema legal. Para que um ato administrativo possa ser considerado vinculado
necessrio que todos os seus requisitos estejam previstos na lei. Neste
momento, essencial revelar que todo ato administrativo possui trs
elementos vinculados, obrigatoriamente: competncia, finalidade e forma.
Sendo assim, podemos concluir que ser discricionrio o ato administrativo
cujos requisitos motivo e objeto no estejam determinados em norma, de
forma a deixar ao administrador a aferio da convenincia e da
oportunidade para realizao do mesmo. Vamos a eles!
1) Competncia: a parcela de poder conferida pela lei ao agente pblico
de
forma
a
possibilitar
a
execuo
de
suas
atribuies. Sendo um requisito de ordem pblica, a competncia no pode

ser transferida a outro agente sem previso expressa em lei. Lembre-se das lies
apresentadas no captulo
5, sobre delegao e avocao de atribuies. Perceba que elas apenas ocorrem
em hipteses previstas legalmente.
A competncia irrenuncivel - o agente pblico a exerce obrigatoriamente;
imodificvel pela vontade do agente - somente a lei pode alterar
competncias, e imprescritvel
- mesmo que o agente pblico deixe de exerc-la por um longo perodo,
continuar titularizando-a.
Se um agente pblico pratica atos que vo alm dos limites de sua
competncia, estar praticando abuso de poder, na modalidade excesso
de poder, o que torna o ato invlido.
2) Finalidade: Outro requisito do ato administrativo a finalidade. A
finalidade de qualquer ato administrativo ser sempre a realizao do interesse
pblico, independentemente de vir expressa ou implicitamente prevista no
comando legal. No cabe ao administrador escolher outra finalidade, ou
substituir a indicada na norma administrativa. Caso o agente pblico resolva
praticar o ato sem obedecer ao interesse pblico protegido pela norma que o
prev, estar incidindo em desvio de finalidade, vcio que torna o ato nulo.
3) Forma: a exteriorizao do ato administrativo; o modo como ele
realizado.
A
verificao
da
forma
do
ato
administrativo se estende ao procedimento de formao do mesmo. A

vontade da Administrao, em virtude de sua natureza pblica, exige
procedimentos especiais e forma legal. Assim, todo ato administrativo , em
princpio, formal. Compreendese essa exigncia pela necessidade que o ato
tem de ser confrontado com a lei e conferido pela prpria Administrao
ou pelo Poder Judicirio, tendo em vista a verificao de sua validade.
4) Motivo: a situao de direito e de fato que determina ou autoriza a
realizao do ato administrativo. Pode vir expresso em lei, no caso de atos
administrativos vinculados, bem como pode ser deixado ao critrio do
administrador, caso em que o ato administrativo ser discricionrio. Preste
ateno aos exemplos que se seguem:
1) O motivo para que a Administrao conceda licen- a-paternidade
ao servidor pblico, de acordo com o art.
208, da Lei 8.112/90, o nascimento ou adoo de filho. Uma vez provado
o nascimento do filho, ou sua adoo, o servidor tem direito licenapaternidade, que dever ser concedida obrigatoriamente pela
Administrao Pblica. Temos aqui o exemplo de um ato administrativo
cujos motivos esto determinados em lei, portanto, vinculado.
2) Ainda na lei n. 8.112/90, o pargrafo nico do art.
45, menciona que Mediante autorizao do servidor, poder haver consignao
em
folha
de
pagamento
a
favor
de
terceiros,
a critrio da administrao e com reposio de custos, na forma definida em

regulamento. Percebe-se que a Administrao poder permitir desconto na
folha de pagamento do servidor solicitante, no entanto, ela no est
obrigada a isto. A lei no determinou em que hipteses a Administrao
dever conceder a autorizao. Pelo contrrio, a norma menciona que
fica a critrio da Administrao autorizar o desconto. Significa que a
prpria Administrao quem vai escolher os motivos perante os quais
autoriza, ou no, o desconto em folha. Temos aqui exemplo de ato administrativo discricionrio.
5) Objeto: o prprio contedo do ato administrativo, ou seja, a criao,
modificao ou comprovao de situaes jurdicas concernentes a pessoas,
coisas ou atividades sujeitas ao do Poder Pblico. Sendo assim, por
exemplo, o contedo do ato que impe penalidade ao servidor pblico a
prpria punio, que poder ser de advertncia, suspenso ou demisso.
Assim como ocorre com o requisito motivo, o objeto tambm poder
ser vinculado (determinado em lei, sem escolha para o administrador) ou
discricionrio (previso em lei, que oferece opes de escolha ao
administrador). Por exemplo, na licena-paternidade o motivo ter sido pai
d ensejo a um nico objeto possvel que a concesso da licenapaternidade. Podemos perceber que este um ato com motivo e objeto
vinculados.
Por
outro
lado,
tomando
como exemplo a licena para tratar de interesses pessoais, prevista no art.

91 da lei 8.112/90, o amplo motivo interesses particulares d ensejo a
dois objetos: a concesso da licena e a no concesso da licena, ambas a
critrio da Administrao. Ainda em relao ao contedo deste ato
especfico, a Administrao tem a opo de, ao conceder a licena,
determinar o tempo de durao que poder ser de at 3 anos consecutivos.
Mrito do ato administrativo

Primeiramente importante ressaltar que o mrito administrativo existe
somente em relao aos atos administrativos discricionrios. De acordo com
o saudoso professor Hely Lopes Meirelles mrito do ato administrativo
consubstancia-se na valorao dos motivos e na escolha do objeto do ato,
feitas pela Administrao incumbida de sua prtica, quando autorizada a
decidir sobre a convenincia, oportunidade e justia do ato a realizar.
Nos atos vinculados no h espao para aferio do mrito
administrativo uma vez que todos os requisitos so estritamente
determinados em lei. E portanto, o administrador no dispe de
liberdade para avaliar os motivos, nem para decidir o objeto mais
adequado a um determinado ato.
Ocorre que os atos administrativos discricionrios, apesar de
apresentarem
os
requisitos
competncia,
finalidade
e
forma vinculados pelos comandos legais, conferem ao administrador

liberdade para que decida sobre a convenincia e a oportunidade de praticar
o ato administrativo tendo em vista os motivos configurados no caso
concreto e o objeto mais adequado para sua realizao. a reunio dos
requisitos motivo e objeto que forma o ncleo do mrito administrativo
dos atos discricionrios.
Esta liberdade dada ao administrador justifica-se
em virtude da natureza tcnica de certas atividades e porque, afinal,
a prpria Administrao quem melhor tem capacidade para avaliar as
decises que toma em seu dia-a-dia. Em decorrncia desta prerrogativa
da Admi- nistrao, o Poder Judicirio, mesmo quando provocado, estar
impedido de rever aspectos atinentes ao mrito do ato administrativo.
Ao Poder Judicirio, no exerccio da sua tpica atividade jurisdicional,
cabe, somente, o controle de legalidade dos atos administrativos, nunca o
controle do mrito administrativo. Significa dizer que apenas podem
ser revistos no Judicirio aspectos relativos legalidade dos atos administrativos discricionrios, especialmente em relao aos requisitos
competncia, finalidade e forma.
Apenas a prpria Administrao Pblica tem competncia para rever
aspectos de convenincia e oportunidade de seus atos. Quando entender
que o ato tornou-se inconveniente ou inoportuno, poder torn-lo sem
efeito
atravs
da
revogao.
ATENO: No esquea que o Poder Judicirio tambm

desempenha, atipicamente, funes administrativas. Portanto, em
relao aos atos administrativos discricionrios que tenha editado no
exerccio dessa funo, poder exercer o controle de mrito.
De acordo com Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino Revogao a
retirada, de um ato vlido, mas que, segundo critrio discricionrio da
Administrao, tornou-se inoportuno ou inconveniente. No entanto, a
revogao apenas operar seus efeitos para frente (ex nunc), pois at o
momento o ato administrativo tornado imprestvel estava em plena
validade.
A revogao de atos administrativos no pode atingir, contudo, direitos
adquiridos, de acordo com previso contida na smula 473 do STF: A
Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que
os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por
motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.
De acordo com a professora Odete Medauar: Em es- sncia, direito
adquirido aquele que, originado legalmente, j se incorporou ao patrimnio
do interessado, ou que em determinado momento tinha todos os requisitos para
exercer- se e no se exerceu, advindo o ato revogatrio. Imagine que
o Presidente da Repblica tem competncia para decretar que todos os

servidores pblicos federais esto obrigados a, no ato de sua aposentadoria,
apresentar declarao de bens adquiridos no perodo em que prestaram
servios Admi- nistrao, sob pena de abertura de processo administrativo
disciplinar; ressalvando que o servidor maior de 65 anos no estar
obrigado mencionada apresentao. Eventual ato revogatrio da parte
final do comando do mencionado decreto, no autoriza a Administrao a
exigir daqueles que, na vigncia do decreto anterior, haviam completado
todos os requisitos para aposentadoria e tinham mais de 65 anos, de forma
que poderiam estar efetivamente inativos poca sem terem apresentado a
referida declarao, mas preferiram continuar em exerccio.
Atributos do ato administrativo

Chamamos atributos do ato administrativo as caractersticas de um
ato administrativo que indicam a sua diferenciao em relao aos atos
privados realizados pela Administrao Pblica.
Nas palavras da professora Maria Sylvia di Pietro atributos do ato
administrativo so as caractersticas que permitem afirmar que ele se submete
a um regime jurdico administrativo ou a um regime jurdico de direito
pblico. Vamos analisar a partir de agora os principais atributos
dos atos administrativos apontados pela doutrina, quais sejam, presuno

de legitimidade, imperatividade, autoexecutoriedade e tipicidade.
ATENO: Existem atos administrativos que podem

apresentar apenas alguns dos atributos. Portanto, para caracterizar
um ato como administrativo, no necessrio que o mesmo
atenda a todos os atributos previstos em Direito.
1) Presuno de Legitimidade: a suposio de que o ato praticado

pela Administrao atende a todas as exi- gncias legais. Referido atributo
deve ser caracterstica de qualquer ato praticado pela Administrao, pois
essencial fluidez da funo administrativa. A Administrao Pblica ficaria
praticamente impossibilitada de exercer suas atividades se precisasse
recorrer ao Judicirio sempre que, para realizar um ato, fosse obrigada a
comprovar sua legalidade. Atravs da presuno de legitimidade a
Administrao realiza suas atividades supondo-se que est agindo de
acordo com a lei. Caso o particular pretenda se insurgir contra o ato
administrativo que considere ilegal, poder ingressar no Judicirio
buscando invalidar o mesmo. Antes de bus- car uma medida judicial, no
entanto,
o
particular
poder
recorrer prpria Administrao para que ela anule ou revogue o ato

contestado.
De acordo com o que foi explicado podemos afirmar:
1) A presuno de legitimidade dos atos administrativos uma presuno
relativa ou juris tantum, o que significa dizer que admite prova em
contrrio; e
2) Em virtude da presuno de que todos os atos
administrativos so editados com a observncia da lei, a Administrao
no precisa provar a legitimidade de seus atos. O interessado que no se
conformar com determinada atitude da Administrao quem ter o nus
de provar eventual irregularidade.
2) Imperatividade: o atributo que possibilita a imposio unilateral do
ato administrativo, independentemente da concordncia do particular. No
caracterstica que est presente em qualquer ato administrativo; prpria de
atos punitivos, normativos e de polcia.
Implica a criao e aplicao de obrigaes ou restries a direitos dos
administrados, mesmo sem a anuncia ou concordncia deles. So
exemplos de atos que apresentam o atributo da imperatividade: decreto
que proba a venda de bebidas alcolicas a partir de determinada hora;
imposio de penalidade a servidor pblico ou a interdio de
estabelecimento que no atenda a requisitos legais.
Os atos imperativos podem ser impostos aos administrados a partir do
momento
de
sua
criao,
sem
necessidade
de
pronunciamento anterior do Judicirio sobre sua validade. O administrado

que considerar que determinado ato im- perativo ilegal, deve procurar
sustar seus efeitos atravs de recurso administrativo ou deciso judicial.
3) Auto-executoriedade: J tivemos a oportunidade de aprender sobre
auto-executoriedade quando estudamos o poder de polcia. Vamos
relembrar!
A auto-executoriedade permite a execuo direta de certos atos pela
Administrao Pblica, sem que se precise de pronunciamento judicial nesse
sentido. O ato que determina a demolio de edifcio que oferece risco de
desabamento, por exemplo, pode ser executado diretamente pela prpria
Administrao. Os atos auto-executveis mais comuns so os decorrentes do
poder de polcia.
Contudo, no atributo encontrado em todos os atos
administrativos. Exemplo clssico de ato que no possui a caracterstica de
auto-executoriedade a cobrana de multa administrativa. Eventual multa
aplicada ao administrado somente pode ser cobrada compulsoriamente
pela Admi- nistrao Pblica atravs de processo judicial.
Segundo Maria Sylvia di Pietro a auto-executoriedade dos atos
administrativos decorre:
a) de determinao legal. Por exemplo, a execuo da garantia
contratual, prevista no art. 80 da lei 8.666/93, em decorrncia da
inexecuo total ou parcial do contrato administrativo; e
b) medida urgente que vise minimizar prejuzos aos interesses

pblicos. Por exemplo, retirada de moradores de edifcio que ameaa
desabar, para posterior demolio
do mesmo.
LEMBRE-SE: O atributo da auto-executoriedade no

impede que os atos realizados pela Administrao sejam
tornados invlidos posteriormente, atravs de medidas judiciais
requeridas pelos interessados.
4) Tipicidade: Decorrncia do princpio da legalidade, o atributo da

tipicidade indica que o ato administrativo deve sempre corresponder a
alguma figura prevista em lei. De acordo com a professora Maria Sylvia
di Pietro, a tipicidade afasta a possibilidade de serem praticados atos
totalmente discricionrios por parte da Administrao Pblica, sem
obedincia a qualquer limite previsto no ordenamento jurdico.
Classificao do ato administrativo

Quanto supremacia do Poder Pblico, os atos administrativos
podem ser classificados em atos de imprio e atos de gesto:
- Atos de Imprio: So os atos praticados pela Admi- nistrao munida

das prerrogativas e restries prprias do regime jurdico de direito pblico,
de forma a atuar em posio de superioridade frente ao particular. Os
atos de imprio so impostos unilateralmente aos particulares, que esto
obrigados a se submeter a eles. Podemos citar como exemplo de atos de
imprio todos os atos decorrentes do poder de polcia.
- Atos de Gesto: So aqueles em que o Poder Pblico colocase em
plano de igualdade com o particular. Atos de gesto correspondem aos
atos de direito privado que a Administrao Pblica pratica. Por exemplo:
Alugar um imvel para funcionamento de uma repartio pblica.
Quanto formao da vontade, o ato administrativo pode ser ato
simples, ato complexo e ato composto:
- Atos simples: So aqueles que decorrem da manifestao de um
nico rgo, seja este singular (composto de uma pessoa) ou colegiado
(composto de vrias pessoas, por exemplo, um Conselho). Exemplos:
nomeao de um servidor pblico pela autoridade competente ou deliberao
do Conselho da Repblica.
- Atos complexos: So aqueles decorrentes das manifestaes de
vontades
de
dois
ou
mais
rgos
para
a
formao de um nico ato administrativo. Os rgos podem ser

singulares ou colegiados, o que importa que existam vrias
manifestaes de vontade para a realizao de um nico ato; caso
uma das manifestaes necessrias no tenha sido emitida, o ato
administrativo no se aperfeioa e no gera efeitos. Fique atento ao
exemplo de autoria de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo:
concesso de determinados regimes de tributao que dependem de parecer
favorvel de diferentes ministrios, como o Ministrio da Indstria e
Comrcio e o Ministrio da Fazenda, no caso de iseno relativa a algumas
aquisies de bens de informtica.
- Atos compostos: So aqueles que resultam da manifestao de
dois ou mais rgos, em que a vontade de um instrumental em
relao a de outro, que edita o ato principal. Existe, portanto, um ato
acessrio, que pode ser pressuposto do ato principal ou complementar a
ele.
Perceba que no ato complexo existe uma reunio de vontades que
originam um nico ato; j para a formao de um ato composto, um ato valida
o outro, com vistas formao da vontade. A escolha dos ministros do
Tribunal Superior do Trabalho, por exemplo, um ato composto. Formase a partir do ato acessrio que a aprovao do ministro por maioria
absoluta
do
Senado
Federal
e
culmina
na
nomeao
do mesmo pelo Presidente da Repblica. Neste caso, o ato acessrio

pressuposto do ato principal. Outro exemplo de ato composto a aprovao
da dispensa de licitao pela autoridade superior, prevista no art. 26, da
lei 8.666/93. Neste caso a dispensa o ato principal e a autorizao o ato
acessrio, homologatrio do principal.
Em razo do regramento, os atos administrativos podem ser atos
vinculados e atos discricionrios:
- Atos Vinculados: So aqueles que tm todos os seus elementos pr
determinados na lei. Nenhum dos seus elementos oferece margem de
liberdade para apreciao do administrador. Cabe a este verificar no caso
concreto, se referidos elementos esto presentes ou no. Caso estejam, o
administrador estar obrigado a praticar o ato. Se faltar qualquer dos
elementos, o administrador no poder praticar o ato. Por exemplo:
Aposentadoria do servidor e nomeao de cargo efetivo.
- Atos Discricionrios: Existem dois elementos, o motivo e o
objeto, em que a lei oferece, na prtica do ato, uma margem de opes ao
administrador. Este ir fazer a sua escolha de acordo com as razes de
convenincia e oportunidade que lhe cabe analisar. A discricionariedade
no se incompatibiliza com a legalidade, pois somente existe
discricionariedade se a lei concedla ao administrador. necessrio que

haja previso legal, que a prpria lei tenha oferecido margem ao
administrador. Portanto, a discricionariedade resulta da lei. Ela s ser
legtima se estiver de acordo com o princpio da finalidade pblica. No
pode o administrador, a pretexto de praticar ato discricionrio, direcionar
esse ato para finalidade diversa daquela expressa ou implicitamente prevista
na lei, sob pena de representar ato abusivo.
Tambm no significa que o ato discricionrio esteja imune ao
controle jurisdicional. certo que o Poder Judicirio no pode
ingressar no chamado mrito do ato administrativo discricionrio, que
so as razes de convenincia e oportunidade que levam o
administrador a praticar o ato. No pode o Judicirio substituir por suas
opes aquelas que legitimamente foram escolhidas pelo administrador.
No pode o Judicirio ingressando no mrito, pretender atingir
escolhas que foram reservadas ao administrador.
O Judicirio poder examinar os motivos e o contedo
ou objeto do ato, com a finalidade de indagar se houve o legtimo exerccio
do ato discricionrio ou se ocorreu um desvio de finalidade. Se demonstrado
o desvio de finalidade, nada impede que o Judicirio proclame a nulidade do
ato. Portanto, o controle do Judicirio quanto ao regramento e quanto
disciplina
legal.
Quanto aos destinatrios, os atos administrativos podem ser atos

gerais e atos individuais:
- Atos gerais: So aqueles atos que atingem todas as pessoas que se
encontrem em uma mesma situao, so atos com contedo
semelhante aos das leis, por conterem comandos gerais e abstratos.
Podemos citar como exemplo, os decretos regulamentares expedidos
pelos Chefes do Poder Executivo das diferentes pessoas polticas do
Estado Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
- Atos individuais: So aqueles emitidos tendo em vista destinatrios
determinados ou determinveis, e que pro- duzem diretamente um efeito
jurdico concreto. Podemos citar como exemplo a nomeao de um
servidor pblico ou a adjudicao do objeto de uma licitao.
Quanto exeqibilidade, o ato administrativo pode ser ato perfeito, ato
imperfeito, ato pendente e ato consumado.
- Ato perfeito: aquele que completou todo o seu ciclo de formao e,
portanto, j est em condies de produzir efeitos jurdicos. o ato que j
foi motivado, assinado, publicado, ou seja, passou por todo o
procedimento de elaborao e se encontra pronto para produzir efeitos.
ATENO: No se deve confundir ato perfeito com ato vlido.

As noes de perfeio e validade no se confundem. A perfeio
est relacionada realizao de todas as etapas formadoras do ato
administrativo, como sua escolha, motivao, assinatura pela
autoridade e publicao em rgo oficial. A validade, por outro
lado, relaciona-se ao ato que foi formado de acordo com as
determinaes legais. Portanto, se um ato foi escolhido conforme
autorizao legal, se sua motivao encontra respaldo no
ordenamento, se a autoridade que o assinou era competente para
ele, se ocorreu a publicao nos termos definidos na lei, este ser
um ato vlido.
- Ato imperfeito: aquele que no est apto a produzir efeitos

jurdicos por no ter completado o seu ciclo de formao. o caso, por
exemplo, do ato que ainda no foi publicado.
ATENO: Enquanto o ato no se tornar perfeito, no

corre o prazo para prescrio administrativa ou judicial.
- Ato pendente: aquele que necessita da implemen- tao de uma

condio ou termo para comear a produzir efeitos. o caso, por
exemplo, de decreto que aps sua publicao somente vir a produzir efeitos
depois do decurso do prazo que o prprio decreto houver previsto.
O ato pendente um ato perfeito, pois concluiu todo seu ciclo de
formao e est apto a produzir efeitos. No entanto, estes efeitos esto
suspensos em decorrncia de alguma condio ou termo.
- Ato consumado: aquele que j exauriu todos os seus efeitos. De
acordo com a professora Maria Sylvia di Pietro, um ato que se torna
definitivo, que no poder mais ser impugnado, seja pela via administrativa,
seja pela via judicial, porque foi completamente realizado. o caso, por
exemplo, da demolio de uma obra interditada.
Ainda de acordo com a citada doutrinadora, apesar da impossibilidade
de impugnao do ato consumado, ele poder gerar responsabilidade
administrativa ou criminal quando se tratar de ato ilcito, ou
responsabilidade civil do Estado, independentemente da licitude ou no,
desde
que
tenha
causado
dano
a
terceiros.
Bibliografia
ALEXANDRINO, Marcelo & PAULO, Vicente. DiAdministrativo Descomplicado. 15. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2008.
reito
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administra- tivo. 21. ed. So

Paulo: Atlas, 2008. v. 1.
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno.
12. ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2008.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Bra- sileiro. 20. ed.
So Paulo: Malheiros, 1995.
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito
Administrativo. So Paulo: Malheiros, 2007.
Bibliografia / 91

Direito Administrativo - M Dulo I

Caricato da

Informazioni sul documento

Titolo originale

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

Direito Administrativo - M Dulo I

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

proibida a reproduo total ou parcial desta obra com base na Lei n 9.610/98.

Noes preliminares. Bases histricas: O Direito Ad- ministrativo,

7 / Direito administrativo - Mdulo 1 Direito Administrativo / 7

na realizao de atividades que visam alcanar os interesses da coletividade.

8 / Direito administrativo - Mdulo 1 Direito Administrativo / 8

seus agentes e a coletividade. Em virtude da pre- ponderncia do

Objeto do direito administrativo

9 / Direito administrativo - Mdulo 1 Direito Administrativo / 9

Administrao Pblica e os trs poderes: Afirmamos que o poder estatal, a

10 / Direito administrativo - Mdulo 1Direito Administrativo / 10

direito ao caso concreto com vistas pacificao de conflitos, tambm

11 / Direito administrativo - Mdulo 1Direito Administrativo / 11

Conceito de direito administrativo

Fontes do direito administrativo

12 / Direito administrativo - Mdulo 1Direito Administrativo / 12

contenha todas as normas aplicveis Administrao P- blica. Existem

13 / Direito administrativo - Mdulo 1Direito Administrativo / 13

teoria dos contratos administrativos, positivada atravs da lei n.8.666/93.

14 / Direito administrativo - Mdulo 1Direito Administrativo / 14

Captulo 2 / Regime Jurdico Administrativo

Regime 1Jurdico Administrativo / 15

para a Administrao Pblica, que, portanto, deixou de se submeter ao

Regime 1Jurdico Administrativo / 16

em carter definitivo pelos rgos do Poder Judicirio. Dessa forma, as

Regime jurdico administrativo brasileiro

Regime 1Jurdico Administrativo / 17

No entanto, nos casos em que a Administrao estiver atuando em

Regime 1Jurdico Administrativo / 18

juzo privativo, prescrio qinqenal, impenhorabilidade de seus bens e

Regime 1Jurdico Administrativo / 19

De acordo com o saudoso professor Hely Lopes Meirelles o estudo acerca da

Regime 1Jurdico Administrativo / 20

teno de sua soberania e o desenvolvimento de seu povo. A Administrao

21 / Direito administrativo - Mdulo 1 Administrao Pblica / 21

22 / Direito administrativo - Mdulo 1 Administrao Pblica / 22

a organizao da Administrao Federal, no entanto, os parmetros por

23 / Direito administrativo - Mdulo 1 Administrao Pblica / 23

Fomento a atividade administrativa atravs da qual o Estado incentiva

24 / Direito administrativo - Mdulo 1 Administrao Pblica / 24

organismo pblico responsvel pela regulamentao e fiscalizao de

25 / Direito administrativo - Mdulo 1 Administrao Pblica / 25

pode desempenhar suas atividades dentro dos limites da vontade popular,

26 / Direito administrativo - Mdulo 1 Administrao Pblica / 26

Subjetivamente, portanto, a Administrao Pblica em sentido amplo

27 / Direito administrativo - Mdulo 1 Administrao Pblica / 27

Princpios so diretrizes que norteiam o desenvolvi- mento de uma

28 / Direito administrativo - Mdulo 1 Administrao Pblica / 28

prevista no inc. II, do art. 5, da Constituio Federal, o qual determina

sentido, e em decorrncia do referido alargamento, restou ampliado o

1) Impessoalidade relativa aos administrados. Neste sentido a

a prpria instituio pblica atuando. Assim, por exemplo, quando um fiscal

afirmar que o princpio da moralidade, ao ser previsto ex- pressamente no

nos termos do art. 37, 4 da Constituio, causa de perda ou

Portanto, os atos processuais praticados pela Adminis- trao Pblica

A idia de eficincia liga-se aos conceitos de boa ad- ministrao, de

das agncias reguladoras, tais como ANEEL, ANATEL, ANTT,

Princpio da supremacia do interesse pblico

a Administrao figura nas relaes jurdicas verticalmen- te, impondo-se

1 - A Administrao Pblica pode revogar seus atos, desde que

O princpio da autotutela vem consagrado e disciplina- do na smula n.

respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao

A proporcionalidade, tambm conhecida como prin- cpio da

o Poder Judicirio possa declarar a nulidade de tais atos, quando