Empresa y ambiente

XI

Consideraciones Legales sobre la Gua

de Auditora Ambiental Gubernamental
Ficha Tcnica
Autor : Dr. Pierre Foy Valencia(*)
Ttulo : Consideraciones Legales sobre la Gua de
Auditora Ambiental Gubernamental
Fuente : Actualidad Gubernamental, N 2 - Diciembre
2008

Suma rio
1. La Gestin y Sistemas de Gestin Ambiental
2. Funciones Ambientales Contraloras. Escenario Internacional
3. La Contralora General de la Repblica y la
Gestin Ambiental. Antecedentes
4. Nueva Gua de Auditora Ambiental Gubernamental
Anexo

1. La Gestin y Sistemas de Gestin Ambiental

2. Funciones Ambientales Contraloras. Escenario Internacional

La gestin ambiental es un concepto

-como en muchas de las temticas ambientales- polismico cuyo contenido en
parte depender del enfoque disciplinario
que se le confiera. Sin embargo cada vez
ms hay un consenso al tomar como
referencia el vocabulario de la Norma
ISO 14050, que no lo define como tal
sino -mejor an- como Sistema de Gestin Ambiental. En ese mismo sentido
es recogido por nuestro sistema legal
como por ejemplo en el D ecreto Supremo N 008-2005 - PCM, Reglamento
de la Ley Marco del Sistema Nacional de
Gestin Ambiental.

Para encuadrar el sentido y origen de las

funciones ambientales contraloras, es
necesario tener en cuenta las siguientes
premisas:
En el marco de los pases pertenecientes
a las Naciones Unidas o sus organismos
especializados se fund, en el ao 1953, la
Organizacin Internacional de las Entidades
Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), contando con las respectivas entidades fiscalizadoras superiores (EFS) de 34 pases, teniendo
a la fecha ms de 180 EFS miembros. La
INTOSAI2 publica directrices internacionales para la Gestin Financiera y otras reas,
elabora metodologas afines, proporciona
formacin y promueve el intercambio de
informacin entre sus miembros, promueve
el intercambio de ideas y experiencias entre
EFS a nivel mundial, mediante su congreso
trienal: Congreso Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INCOSAI). La
OLACEFS es pues, la entidad de INTOSAI
para Amrica Latina y El Caribe.
La INTOSAI cuenta con diversos comits
sobre temas especiales, como por ejemplo
el de normas de auditora, varios grupos
de trabajo dedicados a temas innovadores
como es el caso de la auditora del medio
ambiente. En ese sentido, se ha creado el
Grupo de Trabajo sobre Auditora del Medio
Ambiente (GTAMA),3 cuya misin es:
Utilizar el mandato e instrumentos de
auditora en el campo de las polticas de
proteccin del medio ambiente, tanto por
parte de los miembros del Grupo de Trabajo como de las Entidades Fiscalizadoras
Superiores (EFS) no miembros. El Grupo
de Trabajo centra su accin en la auditora

El Vocabulario de la Norma
ISO 14050

Reglamento de la Ley N 28245, LMSNGA Decreto

Supremo N 008-2005 PCM

No define expresamente el trmino pero alude al

Sistema de Gestin Ambiental como La parte del
Sistema General de Gestin que incluye la estructura,
organizacin, planificacin de las actividades, responsabilidades, prcticas, procedimientos, procesos y
recursos para desarrollar, implementar, llevar a efecto,
revisar y mantener la poltica ambiental.

Ttulo Cuarto de los Instrumentos de Gestin

Ambiental

Complementariamente, el citado Vocabulario de la Norma ISO 14050 entiende como

organizacin a la Compaa, corporacin,
firma, empresa, autoridad o institucin, o
parte o combinacin de ellas, organizada
en forma societaria o no, pblica o privada, la cual tiene sus propias funciones y
administracin. Al respecto, hay que tener
en cuenta que la familia de las normas ISO
14000 comprende estndares internacionales en Gestin Ambiental, adems de
* Abogado, Master en Derecho Ambiental (Universidad del Pas
Vasco). Docente PUCP y UNMSM. Socio del Estudio FOY &
VALDEZ. Consorcio en Derecho Ambiental. Miembro del IDEA
PUCP:
Profesor en Derecho Ambiental PUCP. Docente Asociado.

Captulo II Sistemas de Gestin Ambiental

Artculo 52.- Definicin de Sistema de Gestin Ambiental.- El Sistema de Gestin Ambiental es la parte de
la administracin de las entidades pblicas o privadas, que
incluye la estructura organizacional, la planificacin de las
actividades, las responsabilidades, las prcticas, los procedimientos, los procesos y los recursos para desarrollar,
implementar, llevar a efecto, revisar y mantener la poltica
ambiental y de los recursos naturales.

proporcionar a las organizaciones elementos necesarios para integrar a su gestin

empresarial o institucional, para conseguir
sus objetivos ambientales y econmicos.
En este contexto, se ha expedido diversa
y profusa normativa ambiental en relacin
con la Gestin Ambiental1.

2
1 Por razones de espacio y temtica no abordamos estos
aspectos. Ver de Pierre FOY El Derecho Ambiental peruano y la Ley General del Ambiente, Ley 28611: Un estado
de la cuestin. En: FOY, Pierre. (Edit). Ensayos jurdicos
contemporneos: testimonio de una huella acadmica.
Edit. Instituto Pacfico SAC. Lima 2006. Asimismo de Ivn
LANEGRA El (ausente) Estado ambiental : razones para la
reforma de las instituciones y las organizaciones pblicas
ambientales en el Per Lima : Consultores para Decisiones
Estratgicas, 2008

Actualidad Gubernamental

La INTOSAI est integrada por siete organizaciones regionales

de entidades fiscalizadoras superiores: Amrica Latina (OLACEFS), el Caribe (CAROSAI), Europa (EUROSAI), frica (AFROSAI),
pases rabes (ARABOSAI), Asia (ASOSAI) y el Pacfico Sur
(SPASAI).
3 En el XIV INCOSAI(Wshington, D.C. octubre de 1992), los
miembros de la INTOSAI aprobaron la formacin de un Grupo
de Trabajo sobre Auditora del Medio Ambiente (GTAMA),
como expresin del inters en las funciones y actividades de las
entidades fiscalizadoras superiores en cuestiones de auditora
ambiental.).

N 2 - Diciembre 2008

XI 1

Informes Especiales

rea

XI

Informes Especiales

conjunta por las EFS de las cuestiones y

polticas ambientales transfronterizas y en
la auditora de acuerdos internacionales en
el mbito del medio ambiente.
A la fecha, se han elaborado mltiples
estudios y directrices del GTAMA, tales
como Auditora Ambiental y Auditora de la
Regularidad, Desarrollo Sostenible: El papel
de las Entidades Fiscalizadoras Superiores,
La auditora de los acuerdos ambientales
internacionales, Orientacin para la Ejecucin de Auditoras de actividades con una
perspectiva medioambiental, Contabilidad
de Recursos Naturales, Formas de la colaboracin de las EFS en la auditora de acuerdos
internacionales sobre medio ambiente,
entre otros4.
A su turno, la OLACEFS constituy el ao
1998, una comisin Tcnica Especial del
Medio Ambiente INTOSAI - OLACEFS, integrada por Brasil, Chile, Colombia, Honduras,
Per y Venezuela; cuyo objetivo es propiciar
una ejecucin de auditoras con un enfoque ambiental por las EFSs miembros de
la OLACEFS. Con el propsito de facilitar la
comunicacin entre el grupo de trabajo de
la INTOSAI y la Comisin de la OLACEFS se
crea un grupo piloto integrado por Brasil,
Colombia, Nicaragua y Per5. Para tales
efectos a contribuido en el desarrollo de
diversas guas, mtodos, tcnicas, directrices
u otros materiales informativos, que forman
parte del objetivo especfico N 3 correspondiente a la estrategia del rea del Medio
Ambiente6, como es el caso de:

3. La Contralora General de la
Repblica y la Gestin Ambiental. Antecedentes.
Las consideraciones ambientales en la
Gestin Pblica moderna, se evidencian
igualmente en el Sistema Nacional de
Control. En efecto, conforme la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y
de la Contralora General de la Repblica
Ley N 27885, al sealar que el ejercicio
del control gubernamental se lleva a cabo
bajo la autoridad normativa y funcional
de la Contralora General de la Repblica,
igualmente le asigna entre otras- la atribucin de llevar a cabo acciones de control
ambiental y sobre los recursos naturales, as
como sobre los bienes que constituyen el
Patrimonio Cultural de la Nacin. (artculo
22, literal i).
4

http://www.environmental-auditing.org/intosai/wgea.nsf/
viewStudies. Algunas versiones en castellano en : http://www.
environmental-auditing.org/intosai/wgea.nsf/viewHTML/
spanish.htm!OpenDocument&nav=search#publications
5 Antecedentes del GTMA / OLACEF:
http://www.contraloriagen.gov.co/html/comtema/html/
antecedentes.htm
6. Argentina (Mtodos y Tcnicas utilizadas en la Auditora
Medio-ambiental), Bolivia (Estrategia para el Ejercicio del
Control Gubernamental en Materia Ambiental), Brazil
(Auditorial Ambientales), Colombia. (Metodologas de Auditoria Ambiental), Chile (Evaluacin del Control que ejercen
los Servicios Pblicos y Municipalidades en relacin con los
Residuos Slidos)
http://www.contraloriagen.gov.co/html/comtema/html/
guias.htm

XI 2

Con anterioridad, la Resolucin de Contralora N 112-2000-CG (22-06-00) aprueba la

Gua Metodolgica de Gestin Ambiental7,
como instrumento destinado a orientar
y conducir el ejercicio de la auditora ambiental gubernamental, coadyuvando a
la gestin ambiental de la Administracin
Pblica, as como a la proteccin y la conservacin del patrimonio natural del pas,
en la perspectiva del desarrollo sostenible.
Dicha gua represent un primer esfuerzo
respecto al control de la gestin ambiental
gubernamental nacional en el pas, pues
parta de la afirmacin que:
La auditora ambiental y de los recursos naturales constituye una herramienta efectiva
que debe soportarse en una gua metodolgica construida en base a la sistematizacin
de experiencias, con la investigacin y la
interaccin auditor - naturaleza, a fin de
uniformizar mtodos y procedimientos de
auditora ambiental; susceptible de mejoramiento y actualizacin posterior en base
a nuevas normas legales y tecnologas a
utilizarse en esta auditora
Se basaba en dos fundamentos centrales:
Que el Per es un pas depositario natural
de una extraordinaria y diversa riqueza
natural, que es afectada por las actividades extractivas, productivas y de servicios,
el centralismo urbano, el crecimiento
poblacional y el uso indiscriminado de los
recursos naturales. Por lo que se requera
fortalecer la autoridad ambiental del Estado,
garantizando un eficaz control, capaz de
hacer cumplir la legislacin ambiental, as
como promover la participacin ciudadana,
en pro de una nueva cultura ambiental, que
permitiera contribuir al desarrollo sostenible
y conservacin de los recursos naturales, y
al loro de un ambiente adecuado para la
vida humana.
El rol del auditor ambiental no slo deba
respaldarse en su conocimiento, experiencia
y especializacin sino, sobre todo, en slidos
principios ticos, en tanto que la cuestin
ambiental representa tambin un problema
de valores e identidad con nuestra riqueza
natural. De suerte que el funcionario de
control tiene el imperativo de asumir un
rol decisivo, mxime si cuenta con una
herramienta efectiva cual es la auditora
ambiental y de los recursos naturales que,
7. GUIA METODOLGICA DE AUDITORIA DE GESTION AMBIENTAL: ndice. Presentacin. Marco Conceptual. I. Fase de
Planeamiento: I.1 Revisin general. I.2 Revisin estratgica.
I.3 Estructura y contenido del plan y programa de auditora.
II. Fase de Ejecucin: II.1 Acreditacin e instalacin en la entidad. II.2 Evaluacin de la gestin administrativa ambiental.
II.3 Evaluacin y determinacin de los impactos ambientales
Significativos. II.4 Supervisin y comunicacin de hallazgos.
II.5 Modelo de estructura de archivo de papeles de trabajo.
III. Fase de Elaboracin del Informe. III.1 Aspectos generales.
III.2 Caractersticas del informe de auditora ambiental III.3
Redaccin y revisin del informe. III.4 Estructura y contenido del
informe. III.5 Elevacin y entrega o remisin del informe. IV. Seguimiento de Medidas Correctivas. Anexo. Anexo N 1 Modelo
de formato y estructura del programa. Anexo N 2 Flujograma
de la fase de planeamiento de la auditora ambiental. Anexo N
3 Flujograma de la fase de ejecucin de la auditora ambiental.
Anexo N 4 Flujograma de la fase de elaboracin del informe
de la auditora ambiental. Anexo N 5 Glosario de trminos.

Actualidad Gubernamental

N 2 - Diciembre 2008

ciertamente, requiere una rigurosa metodologa que supone un perfeccionamiento

gradual y progresivo de la investigacin y la
interaccin auditor naturaleza.
Hoy en da, tras casi una dcada desde la
aprobacin de dicha Gua las percepciones, prioridades, intereses y obligaciones
ambientales han evolucionado y la normativa emitida al respecto se ha tornado ms
rigurosa, por lo que se hace necesaria la introduccin de una serie de precisiones que
proporcionen un instrumento confiable,
que brinde lineamientos y procedimientos
claros8. Evidentemente, la expedicin de
la Ley General del Ambiente, Ley 28611
(ao 2005), o la creacin del Ministerio del
Ambiente, Decreto Legislativo N 10139,
abundan en razones para una nueva normativa contralora ambiental.
Al respecto, la Contralora General inici
formalmente sus actividades en materia
de auditora ambiental, en virtud de la de la
Ley N 27066 del 13-02-99, mediante la cual
le otorga la atribucin legal para efectuar
auditoras ambientales e informar sobre sus
resultados peridicamente al Congreso de
la Repblica. Con la dacin del Reglamento
de Organizacin y Funciones, aprobado por
Resolucin de Contralora 071-2000-CG, del
03-04-00, recin se instalar como unidad
orgnica10.
Desde su estructura orgnica la CGR cuenta con la Gerencia de Medio Ambiente y
Patrimonio Cultural (MAC), cuya finalidad11
es planear, organizar, dirigir y evaluar, las
acciones de control y de auditora gubernamental ambiental y de los recursos naturales, as como de los bienes que constituyen
el Patrimonio Cultural de la Nacin, que
se encuentran bajo su mbito de control.
De conformidad con nuestra legislacin el
patrimonio natural de la Nacin est constituido por la diversidad ecolgica, biolgica
y gentica que alberga su territorio; los ecosistemas, los procesos naturales, las especies
de flora y fauna, las especies domsticas
nativas, los paisajes y las interrelaciones
entre estos elementos, siendo la obligacin
del Estado y de las personas naturales y
jurdicas velar por la conservacin, defensa,
recuperacin, aprovechamiento sostenido
y difusin del patrimonio natural de la
Nacin12. Bajo estas premisas, la Gerencia
de Medio Ambiente y Patrimonio Cultural
(MAC)13 evala y ejecuta acciones de control en todas aquellas entidades del Estado
8. Considerando N 6 de la Resolucin de Contralora General
N 470-2008-CG mediante la cual se autoriza aprobar la Gua
de Auditora Ambiental Gubernamental y sus primeros tres
apndices.
9. Ver artculo sobre el tema en el Anexo del presente artculo.
10. La CGR, desde el ao 1998 haba constituido un grupo de
trabajo que realiz la auditora de Gestin Ambiental (piloto)
en el Bosque Nacional Alexander Von Humboldt (Pucallpa),
en la amazona peruana. Esta accin de control, cont con
la colaboracin de funcionarios del Tribunal de Cuentas de la
Unin del Brasil.
11. http://www.contraloria.gob.pe/ma/mfinalidad.htm
12. No nos referiremos a los aspectos del patrimonio cultural.
13. Actualmente la Gerencia MAC adopta una estructura matricial compuesta por cuatro (04) equipos de trabajo flexibles y

rea Empresa y ambiente

que ejercitan la gestin del patrimonio natural (medio ambiente y recursos naturales)
y cultural de la Nacin.

4. Nueva Gua de Auditora Ambiental Gubernamental

Mediante Resolucin de Contralora General N 470-2008-CG se autoriza aprobar
la Gua de Auditora Ambiental Gubernamental y sus primeros tres apndices. Esta
Gua, basndose en la autonoma que le
confiere la Constitucin a la CGR, sustenta
sus bases legales en materia ambiental
en el literal i) del artculo 22 de la Ley
N 27785, establece que la Contralora
General de la Repblica tiene la atribucin
de, entre otros, efectuar las acciones de
control ambiental y sobre los recursos
naturales, as como sobre los bienes que
constituyen el Patrimonio Cultural de la
Nacin, asimismo en la Resolucin de
Contralora N 112-2000-CG de fecha 2206-00, que aprob la denominada Gua
Metodolgica de Gestin Ambiental .
Los objetivos de esta Gua son los de
proveer al Sistema Nacional de Control
de la Repblica del Per, una herramienta
metodolgica facilitadora de las acciones
de control ambiental o auditoras ambientales y que unificando los procedimientos,
establezca los lineamientos, criterios y
metodologas para el desarrollo de las
auditoras ambientales gubernamentales
de manera creativa pero rigurosa. En ese
sentido, conlleva a la actualizacin de
la Gua Metodolgica de la Resolucin
de Contralora N 112- 2000-CG del 22
de junio de 2000 y, en consecuencia,
su derogatoria. En funcin de ello, el
campo de aplicacin de la Gua es para
el uso del Sistema Nacional de Control
(SNC), que permita ser aplicada en toda
Entidad Gubernamental sujeta a control
ya sea que desempee de manera directa
o indirecta, funciones ambientales en la
gestin del Estado; igualmente en sus en
sus diferentes reas, programas, planes,
proyectos, actividades, operaciones y
resultados que se generen en el proceso
que pueden adecuarse a las necesidades de la Gerencia, los
mismos, que se indican a continuacin: - Equipo de Auditora
Ambiental/ - Equipo de Auditora de Patrimonio Cultural/ Equipo de Evaluacin de Expedientes / - Equipo de Apoyo
Administrativo.
La Gerencia MAC se centran sus labores bsicamente en la
ejecucin de Acciones de Control Posterior: Auditoras de
Gestin Ambiental-AGA, Auditoras de Gestin Ambiental
y de Patrimonio CulturalAGA y PC, Auditoras Financieras
USAID-AF, Auditoras de Gestin-AG; as como Actividades de
Control: Evaluacin de Expedientes, que comprende: Informes
de Auditora, Seguimiento de Medidas Correctivas, Planes
Anuales de Control, Informes de Cumplimiento de Medidas
de Austeridad, Informes de Exoneraciones y Licitaciones,
Solicitudes del Congreso, etc., y la atencin de consultas
relacionadas con las Actividades de Control de las entidades
bajo su mbito. Dicha Gerencia se encuentra involucrada en
el cumplimiento de diversos encargos producto de Convenios
suscritos con el Reino de los Pases Bajos-Holanda y el USAID;
as como de aquellos producidos debido a su participacin en
organismos gremiales internacionales como la INTOSAI y la
OLACEFS. http://www.contraloria.gob.pe/ma/morganizacion.
htm.

XI

de gestin ambiental y en sus aspectos

administrativos, financieros, tcnicos,
productivos y de servicios. Se deriva
pues que el alcance de la Gua se dirige a
todos los auditores miembros del Sistema
Nacional de Control (SNC) que desempean funciones relacionadas con el control
ambiental de los diferentes organismos
del Estado.
Una caracterizacin general de la Gua
nos lleva a considerar que se trata de un
documento moderno que toma en cuenta
el enfoque del ciclo de la mejora continua,
desarrollando los cuatro pasos establecidos
para dicho ciclo: Planificar Hacer Verificar
Actuar (ciclo PHVA). En dicho enfoque
nos interesa destacar los siguientes aspectos generales:

existen algunos aspectos que pueden

plantear desafos para la realizacin de
la Auditora Ambiental respecto otras
auditoras:

Tipos de Auditora Ambiental14

Mltiples actores.

Si bien la Auditora Ambiental, en principio, no es diferente de otros enfoques

de auditora practicados por las Entidades Fiscalizadoras Superiores, tiene sus
singularidades (XV INCOSAI Congreso
Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores, El Cairo, 1995), sin embargo

La Gua en comento, cita el documento

Orientacin para la Ejecucin de Auditoras de actividades con una Perspectiva Medioambiental, La Haya, 2001,
( WGEAINTOSAI) en que se identifica
tres tipos de auditoras para abordar las
cuestiones ambientales.

Auditora financiera o de estados

contables
Pueden incluirse, entre otros, los
siguientes asuntos ambientales:
Iniciativas para prevenir, disminuir o remediar daos al medio
ambiente;
La conservacin, tanto de los
recursos sostenibles como no
sostenibles;

Llevar a cabo una Auditora Ambiental requiere un mnimo de conocimientos sobre

temas ambientales y sus impactos sobre la
salud y el medio ambiente.
La gestin del medio ambiente compromete nuestro planeta y tiene un impacto
directo sobre toda la bisfera, seres
humanos, fauna, flora, agua, aire, suelos
y subsuelo.
La mayora de los temas ambientales se
regulan tambin a escala mundial y las
auditoras pueden tener impactos tanto
regionales como globales.

Auditora de conformidad
Los criterios que utilice el auditor
deben ayudar a determinar si la Entidad ha ejecutado las actividades relacionadas con el cuidado del medio
ambiente en conformidad con todas
las regulaciones aplicables

Las consecuencias de la violacin

de las leyes y regulaciones ambientales; y

Auditora del rendimiento en el

contexto ambiental15
Se encargar de evaluar:
La economa de las prcticas
administrativas.
La eciencia de la utilizacin de
recursos humanos, financieros y
de otro tipo empleados en los
programas o actividades ambientales.
La efectividad del programa o
la actividad para alcanzar los
objetivos y el impacto deseados.

Las consecuencias de responsabilidad del depsito de garanta

impuesto por el Estado.

Definicin de Auditora Ambiental

Gubernamental para el SNC
Conforme la Gua en referencia, esta es
entendida como el examen objetivo,
14. Dado que las Entidades Fiscalizadoras Superiores son las nicas
que realizan auditoras gubernamentales sobre la gestin del
medio ambiente, cabe sealar que estas auditoras se pueden
denominar, indistintamente, Auditora Ambiental o Auditora
Ambiental Gubernamental.
15. La auditora del rendimiento de un asunto ambiental, puede
evaluar los siguiente aspectos:
Auditoras del control gubernamental de conformidad
con normativa ambiental.
Auditoras del rendimiento de programas ambientales
gubernamentales.
Auditoras del impacto ambiental de otros programas
gubernamentales.
Auditoras de Sistemas de Gestin Ambiental.
Evaluaciones de poltica y programas propuestos.
En una auditora del rendimiento los criterios seleccionados
deben permitir que el auditor se forme una opinin sobre:
a) la validez de los indicadores del rendimiento al ejecutar
una actividad ambiental, b) si la Entidad ha llevado a cabo
sus actividades ambientales de manera efectiva, eficiente y
econmica, considerando su poltica.

Actualidad Gubernamental

independiente, sistemtico y profesional,

que efectan los rganos del Sistema
Nacional de Control sobre la gestin
ambiental y de los recursos naturales,
a fin de determinar si las entidades gubernamentales cumplen con las normas
legales y tcnicas vigentes respecto a
la formulacin, ejecucin y control de
sus polticas, planes, objetivos, metas,
programas, proyectos y dems actividades, en relacin al medio ambiente y los
recursos naturales.

Principios de la Auditora Ambiental

A los diversos principios sobre el control
gubernamental, la Auditora Ambiental
Gubernamental recoge cada uno de
ellos, pero enfatiza cuatro principios y
adiciona uno ineludible, el del Desarrollo
Sostenible.

N 2 - Diciembre 2008

XI 3

XI

Informes Especiales
Eficacia

Eficiencia

Economa

Transparencia

Desarrollo Sostenible

Se refiere al grado en el cual un

programa o actividad gubernamental logra sus
objetivos y metas
u otros beneficios
ambientales que
pretendan alcanzarse, previstos
en la legislacin
o fijados por la
autoridad competente.

Est referida a la
relacin existente
entre los bienes o
servicios producidos o entregados
y los recursos
utilizados para fines ambientales,
en comparacin
con un estndar
de desempeo
establecido.

La economa est
relacionada con
los trminos y condiciones bajo los
cuales se invierten
los recursos, para
que la proteccin
y conservacin del
ambiente se realicen con calidad y al
menor costo.

Est referida a la
difusin de la labor
de auditora, con la
finalidad de sensibilizar y concientizar a funcionarios y
pobladores sobre
la necesidad de
conservar el ambiente y propender a su desarrollo
sostenible.

La gestin, los programas, proyectos y actividades del Estado deben

conducir al crecimiento
econmico, la elevacin
de la calidad de vida y
al bienestar social, sin
agotar la base de los
recursos naturales en
que se sustentan, ni
deteriorar el medio ambiente o el derecho de
las generaciones futuras
a utilizarlo para la satisfaccin de sus propias
necesidades.

En conclusin, el afinamiento de los instrumentos del control gubernamental no

poda estar ajeno al impacto contemporneo de las preocupaciones ambientales16,
como se advierte en la modernizacin de
la Gua en comento.

ANEXO
A Propsito de la Creacin del
Ministerio del Ambiente
Trece observaciones por el Martes 13 Ambiental

El martes 13 de mayo se public el Decreto Legislativo N 1013, por el cual se

aprueba la tan ansiada Ley de Creacin,
Organizacin y Funciones del Ministerio
del Ambiente.
Al respecto y sin pretender ser pjaro
de mal agero, advertimos al menos 13
ambiguedades o imprecisiones:
1. Competencia Ambiental?. Hgase
un esfuerzo lectivo y notar que no
queda claro en qu consiste esta
competencia ambiental. Hay mucho
argumento circular e impreciso.
2. Lo ambiental como sector?. Pero
cmo no era que lo ambiental por
peticin de principios tena carcter
transectorial?
3. Autoridad con garra y dientes?. Imprecisin en el rol del Organismo de
Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental
(OEFA).

16. Ver de FOY VALENCIA, Pierre: a) Consideraciones sobre el Impacto de la Crisis Ambiental y de los Nuevos Paradigmas en los
Sistemas Jurdicos Contemporneos. Revista del Foro, CAL N1
Ao 1992. b) En Busca del Derecho Ambiental I. En Ambiente y
Derecho: Aproximaciones y Estimativas. Editor Pierre Foy. Lima
Fondo Editorial PUCP e IDEA-PUCP, 1997; p. 35-170

XI 4

Una interpretacin laxa nos conduce a una autoridad con amplias facultades de fiscalizacin
y control; una restrictiva a un rol
mnimo, acaso ornamental. Todo
depende de la reglamentacin que
se implemente.
4. Agua ausente?. Se crea el Viceministerio de Desarrollo Estratgico
de los Recursos Naturales. Es harto
conocido y reconocido el carcter
estratgico del agua continental,
pero se mantiene bajo la ptica
sectorial agraria y no bajo enfoque
transectorial como lo postula la
Declaracin de Dubln y el proyecto
de Ley General de Aguas.
5. Ventanilla nica o veintiunica?
El gran trauma de la dispersin
procedimental administrativa
ambiental no ha sido abordado
a fondo. Permanece latente en
medio de un florilegio discursivo
de la Ley.
6. Los grandes proyectos de inversin?. Requieren seguridad jurdica
a la par que seguridad ambiental.
Ambas. No se desprende de la Ley
una seal franca en querer garantizar este equilibrio mediante ente
equidistante.
7. Debilidad funcional. La planificacin ambiental y el ordenamiento
del territorio, dos elementos igualmente estratgicos no aparecen
con la fuerza y coercibilidad suficiente.

Actualidad Gubernamental

N 2 - Diciembre 2008

8. Un Ministerio necesario pero no

suficiente. Mientras no se defina
una reforma del Estado garante
de la transparencia y con ribetes
tecnocrticos y meritocrticos,
los objetivos de la Ley estarn a
merced del voluntarismo poltico
de turno.
9. Impactos en el sistema legal:
Derogaciones tcitas?. Salvo el
detalle sobre la ley del FONAM en
que se advierte el entrismo de las
ONGs, no se sealan derogatorias
o modificatorias explcitas lo cual
es un rompecabezas para el operador de la norma; mala tcnica
legal sobre cmo repercute la
Ley en todo el sistema normativo
ambiental.
10. Contrario a la Ley Orgnica del
Poder Ejecutivo (LOPE)? El listado taxativo (numerus clausus)
de la 1 Disposicin Final de la
LOPE - Ley 29158, no contempla
al Ministerio del Ambiente, por
ende se est modificando una
Ley Orgnica mediante un Decreto Legislativo, lo cual no es
procedente segn la Constitucin
(Artculo 101 inc 4 concordante
con artculo 104).
11. Gobiernos Regionales y Locales. La
delegacin de facultades constitucionalmente no permita abordar
estos temas que deben ser tratados
mediante Leyes Orgnicas.
12. Conciliacin extrajudicial de controversias ambientales. Da la sensacin que la Ley no tiene clara la diferencia entre el dao patrimonial
por alguna afectacin ambiental
y la afectacin ambiental en s, la
primera se concilia, la segunda no,
por que no es de libre disponibilidad por ninguna parte en conflicto;
el ambiente es de todos.
13. tica ambiental?. El objeto de la
Ley alude al uso sostenible, responsable y tico de los recursos
naturales y del ambiente. Es tico
ser juez y parte? En realidad la
LOPE permite que un Ministerio
norme, ejecute, supervise y ejerza
potestad sancionadora. El Tribunal
de Solucin de Controversias es un
mecanismo que no resuelve esta
contradiccin.

rea Empresa y ambiente

XI

El Sistema Nacional de Gestin Ambiental

Ficha Tcnica
Autor : Dr. Santiago Grau Len*
Ttulo : El Sistema Nacional de Gestin Ambiental
Fuente : Actualidad Gubernamental, N 2 - Diciembre
2008

Suma rio
1. Generalidades
2. Etimologa
3. Ley Marco

1. Generalidades
El Estado Peruano, por expreso mandato
constitucional, previsto en los artculos
67 y 68, est encargado de determinar la
Poltica Nacional del Ambiente y promover
el uso sostenible1 de los recursos naturales;
asimismo, est obligado a promover la
conservacin de la diversidad biolgica y
de las reas naturales protegidas.
A decir de Caillaux2: El artculo 67 signific una novedad respecto al tratamiento
que sobre la materia hizo la Constitucin
de 1979. La incorporacin del concepto
de Poltica Nacional del Ambiente no se
recogi en la Constitucin de 1979 aunque posteriormente el Cdigo de Medio
Ambiente y los Recursos Naturales del ao
1990 (derogado por la Ley N 28611, Ley
General del Ambiente) estableci en su
Captulo I nueve lineamientos de poltica
ambiental.
La Ley N 26410, Ley del Consejo Nacional
del Ambiente (CONAM) 3, lo constituy
como organismo rector de la poltica nacional ambiental, teniendo por finalidad
planificar, promover, coordinar, controlar y
velar por el ambiente y el patrimonio natural
de la Nacin.
Hoy, el Ministerio del Ambiente (MINAN),
creado por Decreto Legislativo N 1013 de
fecha 14 de mayo de 2008, modificado por
Decreto Legislativo N 1039, ha asumido
dichas competencias, siendo su funcin
general la de: Disear, establecer, ejecutar
y supervisar la poltica nacional y sectorial
ambiental, asumiendo la rectora con respecto a ella.
* Abogado, con estudios de Maestra en Gestin Municipal y
Desarrollo Local y estudios de Doctorado en Derecho. Actual
Asesor Legal de la Subgerencia de Medio Ambiente de la
Municipalidad Metropolitana de Lima.
1 CAILLAUX, Jorge en, La Constitucin Comentada Anlisis
Artculo por Artculo, Tomo I, Gaceta Jurdica (2005), pg. 926,
sostiene que: El concepto de sostenibilidad o uso sostenible
generalmente aceptado, se refiere al aprovechamiento de
los recursos naturales en tal forma y magnitud que no afecte
su capacidad de regeneracin y que permita satisfacer las
necesidades de las presentes y futuras generaciones.
2 Ob. cit. pg. 929.
3 El CONAM, al ser fusionado al Ministerio del Ambiente, por
Resolucin Ministerial N 054-2008-MINAM de fecha 04-11-08,
fue declarado desactivado y extinguido.

El artculo 4 de la aludida norma, precisa

que el MINAN tiene como competencias:
4.1: Como rector del sector ambiental:
Desarrolla, dirige, supervisa y ejecuta la
Poltica Nacional del Ambiente. Cumple
la funcin de promover la conservacin
y uso sostenible de los recursos naturales, la diversidad biolgica y las reas
naturales protegidas.
4.2: La actividad del MINAM: Comprende
las acciones tcnico-normativas de
alcance nacional en materia de regulacin ambiental, entendindose como
tal el establecimiento de la poltica, la
normatividad especifica, la fiscalizacin,
el control y la potestad sancionadora
por el incumplimiento de las normas
ambientales
El artculo 5 del glosado dispositivo establece como competencias y funciones del
Sector Ambiental al Sistema Nacional de
Gestin Ambiental como sistema funcional,
el que est integrado por:
- El Sistema Nacional de Evaluacin de
Impacto Ambiental,
- El Sistema Nacional de Informacin
Ambiental,
- El Sistema Nacional de reas Naturales
Protegidas por el Estado,
- La Gestin de los Recursos Naturales,
- La Biodiversidad,
- El Cambio Climtico, y,
- El Manejo de los suelos.
Dentro de tal contexto, y con la finalidad de
ejercer su cometido, el Ejecutivo promulg
la Ley N 28245, modificada por Ley N
29050, que estableci el Marco del Sistema
Nacional de Gestin Ambiental.

2. Etimologa
La palabra Sistema, se deriva del latn
systema y significa: Conjunto de reglas o
principios sobre una materia racionalmente
enlazados entre s o Conjunto de cosas
que relacionadas entre s ordenadamente
contribuyen a determinado objeto.4 Para
Cabanellas, es el Conjunto de principios,
normas o reglas, lgicamente enlazados
entre s, acerca de una ciencia o materia y
Ordenado y armnico conjunto que contribuye a una finalidad.5
La palabra Gestin 6 proviene del latn
gesti onis y significa Accin y efecto de
gestionar y Accin y efecto de administrar. Gestionar significa hacer diligencias
4

Diccionario de la Lengua Espaola (2001) Real Academia

Espaola, Vigsima Segunda Edicin, Espaa, pg. 1408.
5 CABANELLAS, Guillermo (1996) Diccionario Enciclopdico de
Derecho Usual, Tomo VII, Editorial Heliasta SRL, Buenos Aires,
Argentina, pg. 449.
6 Diccionario, ob. cit. pg. 769.

Actualidad Gubernamental

conducentes al logro de un fin, negocio o

deseo cualquiera.
Al respecto, Cabanellas dice que Gestin
es: La accin o el efecto de gestionar,
administrar, desempeo de una funcin
o cargo 7. Sobre Gestionar seala que es
Procurar prcticamente, valindose de
diligencias, trmites, visitas, intermediarios
y otros medios de informacin o influencia
eficaces, el logro de alguna finalidad, que
suele depender ms o menos libremente
de otro.
Aspecto conceptual.- A principios de esta
dcada, se deca que el concepto de Gestin Ambiental, adoleca de ser sumamente
polismico8, cuyo significado dependa en
mucho del enfoque disciplinario. Sin embargo, hoy se define a la Gestin Ambiental
como Un proceso permanente y continuo,
constituido por el conjunto estructurado
de principios, normas tcnicas, procesos y
actividades, orientado a administrar los intereses, expectativas y recursos relacionados
con los objetivos de la poltica ambiental
y alcanzar as, una mejor calidad de vida
y el desarrollo integral de la poblacin, el
desarrollo de las actividades econmicas y
la conservacin del patrimonio ambiental
y natural del pas.9

3. Ley Marco
La Ley N 2824510, Ley Marco del Sistema
Nacional de Gestin Ambiental, promulgada con fecha 08 de junio de 2004, consta de
Siete Ttulos, 37 artculos y dos Disposiciones
Complementarias. Con fecha 28 de enero
de 2005, se promulg el Decreto Supremo
N 008-2005-PCM, por el cual se aprob el
Reglamento de la Ley, que establece las
normas reglamentarias y complementarias
para su aplicacin.
En esta oportunidad, detallaremos algunos
aspectos relacionados con cada uno de los
Ttulos que contiene la Ley, prometiendo
tratar el Reglamento en otro artculo:

3.1 Ttulo Premilinar

Objeto.- La Ley tiene por objeto asegurar
el ms eficaz cumplimiento de los objetivos ambientales en las entidades pblicas
(Sectoriales, Regionales y Locales), asegurando el cumplimiento de sus funciones
ambientales, evitando las superposiciones,
omisiones, duplicidad, vacos y conflictos.

3.2 Ttulo I
Del Sistema.- La norma estipula que el
Sistema se constituye sobre la base de las
instituciones estatales, rganos y oficinas
7
8

Cabanellas, ob. cit. Tomo IV, pg. 173 -174.

Pluralidad de significados de una palabra o de cualquier
signo lingstico.
9 Ver artculo 13 de la Ley N 28611, Ley General del Ambiente.
10 Normas Legales, Diario Oficial El Peruano de fecha 08 de Junio
de 2004, pg. 269961- 269967.

N 2 - Diciembre 2008

XI 5

XI

Informes Especiales

de los distintos Ministerios y organismos

pblicos descentralizados e instituciones
pblicas a nivel nacional, regional y local,
que tengan competencias y funciones
sobre el ambiente y los recursos naturales,
as como sobre los Sistemas Regionales y
Locales de Gestin Ambientales, para lo
cual se puede contar con la participacin
del sector privado y la sociedad civil.
Precisa que el ejercicio de las funciones
ambientales a cargos de las entidades
pblicas sealadas, se debe organizar bajo
el indicado Sistema Nacional de Gestin
Ambiental.
Finalidad.- Como finalidad, se seala que el
Sistema Nacional tiene por objetivo: Orientar, integrar, coordinar, supervisar, evaluar
y garantizar la aplicacin de las polticas,
planes, programas y acciones destinados a
la proteccin del ambiente y contribuir a la
conservacin y aprovechamiento sostenible
de los recursos naturales.

3.3 Ttulo II
De la Gestin.- En este punto, se indica que
las funciones ambientales deben ejercerse
en forma coordinada, descentralizada y
desconcentrada, con sujecin a la Poltica
Nacional Ambiental, el Plan y la Agenda
Nacional de Accin Ambiental y a las normas, instrumentos y mandatos de carcter
transectorial.
Al referirse al carcter transectorial, el
dispositivo explica que la actuacin de las
autoridades pblicas con competencias
y responsabilidades ambientales, debe
estar orientado, integrado, estructurado,
coordinado y supervisado, con el objeto
de efectivizar la direccin de las polticas,
planes, programas y acciones pblicas hacia
el desarrollo sostenible del pas.
De los Principios.- Para la Gestin Ambiental, la Ley ha establecido los principios
siguientes:
a. Obligatoriedad en el cumplimiento de la
Poltica Nacional Ambiental, el Plan y la
Agenda Nacional de Accin Ambiental y
las normas transectoriales que se dicten
para alcanzar sus objetivos;
b. Articulacin en el ejercicio de las funciones pblicas, de acuerdo con el carcter
transectorial de la gestin ambiental;
c. Coherencia, orientada a eliminar y evitar
superposiciones, omisiones, duplicidades
y vacos en el ejercicio de las competencias ambientales;
d. Descentralizacin y desconcentracin de
capacidades y funciones ambientales;
e. Simplificacin administrativa, a fin de
unificar, simplificar y dar transparencia a
los procedimientos y trmites administrativos en materia ambiental;
f. Garanta al derecho de informacin ambiental;
g. Participacin y concertacin, a fin de promover la integracin de las organizaciones representativas del sector privado y
la sociedad civil en la toma de decisiones

XI 6

ambientales;
h. Promocin y apoyo a las iniciativas voluntarias dirigidas a la prevencin de la
contaminacin;
i. Promocin de mecanismos alternativos
para la resolucin de conflictos ambientales;
j. Priorizacin de mecanismos e instrumentos de prevencin y produccin limpia;
k. Precautorio11, de modo que cuando haya
indicios razonables de peligro de dao
grave o irreversible al ambiente o, a travs
de este, a la salud, la ausencia de certeza
cientfica no debe utilizarse como razn
para no adoptar o postergar la ejecucin
de medidas eficaces y eficientes destinadas a evitar o reducir dicho peligro. Estas
medidas y sus costos son razonables
considerando los posibles escenarios que
plantee el anlisis cientfico disponible.
Las medidas deben adecuarse a los cambios en el conocimiento cientfico que se
vayan produciendo con posterioridad a
su adopcin. La autoridad que invoca el
principio precautorio es responsable de
las consecuencias de su aplicacin.
I. La inversin nacional y la extranjera
se sujeta a las mismas condiciones y
exigencias establecidas en la legislacin
ambiental nacional y en la internacional,
aplicable al Per;
m. Complementariedad entre los instrumentos de incentivo y sancin, privilegiando
la proteccin efectiva, la eficiencia, la
eficacia, la prevencin, el mejoramiento
continuo del desempeo ambiental
y la recuperacin y manejo del pasivo
ambiental o zonas ambientalmente
degradadas;
n. Valorizacin e internalizacin de los
costos ambientales, bajo el principio
contaminador - pagador;
o. Permanencia, continuidad y transparencia de las acciones de fiscalizacin;
p. Articulacin del crecimiento econmico, el bienestar social y la proteccin
ambiental, para el logro del Desarrollo
Sostenible.
De los Intrumentos de Gestin.- Se refiere
a que las competencias sectoriales, regionales y locales, se ejercen con sujecin a los
instrumentos de Gestin Ambiental, que
son diseados, implementados y ejecutados para fortalecer el carcter transectorial
y descentralizado de la Gestin Ambiental
y el cumplimiento de la Poltica, el Plan y la
Agenda Ambiental Nacional.

3.4 Ttulo III

De la Autoridad Ambiental Nacional.- La
Ley, en su artculo 7, 8 y 9 y siguiente,
dispona que la Autoridad Ambiental Nacional y ente rector del Sistema Nacional
de Gestin Ambiental fuera el CONAM.
Hoy dichas funciones han sido asumidas
11 Normas Legales, Diario Oficial El Peruano de fecha 24 de junio
de 2007, en el cual se promulga la Ley N 29050, que modifica
el inciso K del artculo 5 de la Ley N 28245.

Actualidad Gubernamental

N 2 - Dicembre 2008

por el MINAM, en virtud de lo dispuesto en

el Decreto Legislativo N 101312.

3.5 Ttulo IV
De las Funciones Ambientales.- Se prescribe que las autoridades sectoriales ejercen
sus funciones ambientales sobre la base de
sus leyes correspondientes, en armona con
la Poltica Ambiental Nacional y las polticas
sectoriales, en el marco de los principios
detallados en el Ttulo II13
De los Instrumentos de Gestin.- El artculo
facultaba al CONAM a establecer los criterios
transectoriales para la operacin de los instrumentos de Gestin Ambiental identificados
en la Poltica, el Plan y la Agenda Nacional
de Accin Ambiental. Segn el inciso r) del
artculo 7 del Decreto Legislativo N 1013,
las funciones de los organismos pblicos
como el CONAM, han sido incorporadas
como funciones del MINAM.

3.6 Ttulo V
De la Funcin Ambiental Regional y
Local.- La Ley establece que los Gobiernos
Regionales y Locales ejercen sus funciones
ambientales sobre la base de sus leyes
correspondientes, en concordancia con
las polticas, normas y planes nacionales y
sectoriales, en el marco de los principios de
la Gestin Ambiental.
Para ese efecto, se dispone la constitucin
de las Comisiones Ambientales Regionales y
Locales (CAM), que vienen a ser las instancias
de Gestin Ambiental, de carcter multisectorial, encargadas de coordinar y concertar
la Poltica Ambiental Regional y local, donde
promueven el dilogo y el acuerdo entre los
sectores pblico y privado.
De la Participacin Ciudadana.- Para el
caso de las Comisiones Ambientales Municipales, la Ley instituye la promocin de
diversos mecanismos de participacin de la
sociedad civil en la Gestin Ambiental, tales
como: sesiones pblicas de Consejo, cabildos,
audiencias pblicas, mesas de concertacin,
consejos juveniles, gestin de proyectos a
travs de organizaciones ambientales, asociaciones culturales, comits de salud y otras
organizaciones.
De la Obligacin Ciudadana.- En este rubro,
se faculta al ciudadano para que, en forma individual u organizada, particpe en la defensa
y proteccin del patrimonio ambiental y los
recursos naturales de su localidad. Tambin se
faculta a los Gobiernos Locales para celebrar
convenios para capacitar a las organizaciones
vecinales para la defensa y proteccin del
patrimonio ambiental y los recursos naturales, as como para otorgar compensaciones
y gratificaciones honorficas para los que
colaboren activamente en tales defensas.
12 Normas Legales, Diario Oficial El Peruano de fecha 14 de Mayo
de 2008, en el cual se promulga el Decreto Legislativo N 1013,
pg 372201 - 372207.
13 Los principios de las Gestin Ambiental estn contemplados
en el artculo 5 de la Ley N 28245, Ley Marco del Sistema
Nacional de Gestin Ambiental.