Las Finanzas Públicas en Colombia

LAS FINANZAS
PBLICAS
EN COLOMBIA
JAIME RAMREZ PLAZAS

Profesor de la Materia
LAS FINANZAS
PBLICAS
EN COLOMBIA
CUARTA EDICION
LIBRERA EDICIONES DEL PROFESIONAL LTDA.

ESTUDIANTE DE ADMINISTRACION PBLICA
Infrinja la ley de derechos de autor y editor, Ley 23 de
1982, sacando o comprando fotocopias.
La tica
finalmente le dar la plena satisfaccin y as tendr el
libro completo para su biblioteca y no ser sancionado.
EL EDITOR
JAIME RAM REZ PLAZAS

LIBRERA EDICIONES DEL PROFESIONAL
LTDA.
Calle 12 N 5-24. Tel. 2433482. Bogot, D.C.,
Colombia.
Hecho el depsito que exige la ley.
Impreso en e d i t o r i a l a b c
LAS FINANZAS PBLICAS EN COLOMBIA
ISBN 958-707-003-8
Cuarta edicin, 2003
Queda prohibida la reproduccin parcial o total de
este libro, por medio de cualquier proceso,
reprogrfico o fnico, especialmente por fotocopia,
microfilme, offset o mimegrafo.
Esta edicin y caractersticas grficas son
propiedad de:
LIBRERA EDICIONES DEL PROFESIONAL LTDA.
A:
Mis hijos Jaime Andrs y Diego
esta inquietud intelectual.
JAIME RAMREZ PLAZAS

Economista de la Universidad de los Andes, con
Posgrados en Alta Gerencia, de la Universidad
Surcolombiana de Neiva, de Instituciones JurdicoPolticas y Derecho Pblico, de la Universidad Nacional
de Colombia y Docencia Universitaria de la Universidad
Antonio Nario. Ha ocupado la Secretara de Hacienda
del Municipio de Neiva, su tierra natal, Gerente del

Instituto de Desarrollo del Huila -IDEHUILA-, Director
del Departamento Administrativo de Planeacin de la
Gobernacin del Huila, Director de la Fundacin Jorge
Elicer Gaitn, Concejal del Municipio de Neiva,
Diputado de la Asamblea Departamental del Huila, de la
cual fue primer vicepresidente.
Ha estado vinculado a la academia desde el ao
de 1976, inicialmente como profesor de la Escuela
Gabino Charry de la ciudad de Neiva, luego como
profesor del Colegio Departamental Liceo de Santa
Librada, en el ao de 1977 y desde el ao de 1983 se
encuentra vinculado a la Universidad Surcolombiana
como profesor, igualmente se encuentra vinculado
como
profesor
catedrtico
de
la
Universidad
Cooperativa de Colombia Seccional Neiva, y a la
Escuela Superior de Administracin Pblica -E SA P
como profesor de Posgrado.
Autor
de
los
libros:
ECONOMA
E
INSTITUCIONES PBLICAS, ECONOMA POLTICA,
INTRODUCCIN
A
LA
FORMULACIN
Y
EVALUACIN
DE
PROYECTOS,
MANUAL
DE
CONTROL PRESUPUESTAR MACROECONOM A
PARA TODOS, MICROECONOMA PARA TODOS, y
117 PREGUNTAS SOBRE EL AJUSTE FISCAL y de las
siguientes
investigaciones:
Estratificacin
socioeconmica de los municipios de Neiva, Aipe,
Campoalegre y Yaguar, Sistematizacin del Impuesto
de Industria y Comercio de Neiva, Estudio de la cuenca
del ro de las Ceibas, El Presupuesto como Instrumento
del Plan en la Gerencia Pblica, El Estatuto de
Contratacin de la Administracin Pblica en una
Economa Capitalista, Participacin de los Municipios,
Distritos y Resguardos
COLOMBIA
LAS FINANZAS PBLICAS EN
Indgenas en los Ingresos Corrientes de la Nacin,

Gaitn y
la Poltica Monetaria, Descentralizacin
Administrativa:
Soberana Versus Autonoma Fiscal, La violencia en el

Huila, Fortalecimiento fiscal
de
las entidades
territoriales - municipios, planeacin democracia y
finanzas pblicas, Estado, Economa y Democracia,
Bueno o malo el dficit fiscal? Economa Solidaria,
El Neoliberalismo ser la Solucin? y el Gasto Militar
en Colombia.
INDICE GENERAL
TABLA DE CONTENIDO
PRESENTACIN............................................................12
INTRODUCCIN............................................................14
CAPTULO I...................................................................18
PROPSITOS DE LAS FINANZAS PBLICAS...................18
1.
FUNCIONES DEL ESTADO....................................19
1.1.
LA FUNCIN DE ACUMULACIN.......................19
1.2.
LA FUNCION DE LEGITIMACION.......................20
2.
ORGANIZACIN DEL ESTADO.............................20
3.
TAMAO DEL ESTADO.........................................22
4.
CONCEPCIONES DE LAS FINANZAS PBLICAS. 23
4.1. LA CONCEPCION CLASICA.................................25

4.2. LA CONCEPCION SOCIAL DEMOCRATA...............26
4.3.
LA CONCEPCIN NEOLIBERAL.........................28
4.4.
LA CONCEPCIN MARXISTA.............................29
4.5.
EL NE0ESTRUCTURALISM0..............................29
5.
CONCLUSIONES..................................................31
CAPTULO II..................................................................34
EL GASTO PBLICO......................................................34
1.
DEFINICIN............................................................35
3.
EL GASTO PBLICO EN EL GOBIERNO CENTRAL....40
3.1. INGRESOS....................................................................42
3.2. GASTOS.................................................................44
3.3. DFICIT.......................................................................48
4.
CONCLUSIONES.....................................................49
CAPTULO III.................................................................51
LA EVOLUCIN FISCAL EN COLOMBIA..........................51
1.
HISTORIA............................................................51
1.1.
LOS VIRREINATOS...............................................51
1.2.
LAS CAPITANAS GENERALES..............................51
1.3.
LAS PRESIDENCIAS.............................................52
1.4.
LAS PROVINCIAS.................................................52
1.5.
LOS CORREGIMIENTOS.......................................52
1.6.
LOS MUNICIPIOS.................................................52
2.
LA ESTRUCTURA FISCAL DE LA COLONIA...............56
2.2.
CLASIFICACIN DE LOS INGRESOS EN LA COLONIA

56
2.2.1.3.
Medias anatas.......................................................57
2.2.1.4.
Mesada eclesistica................................................57
2.2.1.5.
Espolios..............................................................57
2.2.1.6.
Vacantes mayores...............................................57
Impuestos indirectos.......................................58
2.2.2.
2.2.2.6.
Alcabala.......................................................59
2.2.2.7.
Armada de barlovento..................................59
3.4.
4.
PERODO DE 1970 A 2002..............................................65

CONCLUSIONES.............................................................66
CAPTULO IV.................................................................67
LOS INGRESOS FISCALES.................................................67
1.5.5.14.
Impuesto a la sobretasa a la gasolina..........84
CAPTULO V..................................................................89
EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DE LA
GERENCIA PBLICA......................................................89
2. FUNCIONES DE LA ACTIVIDAD PRESUPUESTAL DEL
ESTADO........................................................................92
5.1.9.
Homestasis presupuestal..............................98
CAPTULO VI...............................................................129
CONTROL PRESUPUESTAL..........................................129
CAPTULO VII..............................................................167
LA DEUDA PBLICA....................................................167
1.
DEFINICIN..........................................................167
6.
DEUDA EXTERNA EN COLOMBIA..........................172
7.
CONCLUSIONES...................................................181
CAPTULO VIII.............................................................183
LAS FINANZAS TERRITORIALES..................................183
1.2.3.1.
Descentralizacin territorial.......................189
4.2.
TIPOS DE TRANSFERENCIAS Y FORMAS DE
ASIGNACIN Y DISTRIBUCIN....................................210
BIBLIOGRAFA CONSULTADA.......................................229
PRESENTACIN
Constituye un verdadero agrado con caracteres de
honor hacer la presentacin del libro LAS FINANZAS
PBLICAS EN COLOMBIA del Profesor Jaime Ramrez
Plazas. Se trata de un maravilloso compendio de la
Hacienda Pblica, especialmente til para el estudio
sistemtico de la materia dada su organizacin
sumarial y la ordenada clasificacin de los temas con
sus respectivas definiciones conceptuales. Estamos,
pues, frente a un texto elaborado con todo rigor y
cuidadosamente actualizado de acuerdo a las normas
vigentes sobre la materia.
La Hacienda Pblica es una disciplina acadmica
convergente, toda vez que en ella tributan los caudales
de la economa, la administracin, el derecho, la
estadstica y, por encima de todas estas ciencias, el
arte de la poltica. Por eso, un hacendista personifica
por definicin la gestin pblica. Es, en otras palabras,
un hombre de Estado en todo el ancho significado de
este trmino.
De ah la importancia de que todos estos libros de
la informacin y anlisis se enfoquen con la precisin y
la didctica necesarias que los acrediten como
verdaderos canales del conocimiento. Las Finanzas
Pblicas en Colombia de Ramrez Plazas llena
plenamente estos requisitos, y su autor rene
excepcionalmente la muy apreciada caracterstica de
ser un acadmico con garra poltica. Economista de una
de las ms prestigiosas universidades del pas y
profesor de los principales centros de estudios
superiores de su ciudad natal, Ramrez Plazas es un
lder con realizaciones en el foro de la Asamblea
Departamental y en los Concejos Municipales.
Orador fogoso de incansable laboriosidad aade
hoy a su equipamiento intelectual el galardn de este
libro, con el que demuestra que la accin acompaada
de ideas dentro del marco severo de la academia,
constituyen garanta del xito.
LUIS GUILLERMO VLEZ TRUJILLO

SENADOR DE LA REPBLICA
INTRODUCCIN
Despus
de
haber
cursado
los
estudios
universitarios de Economa en la Universidad de los
Andes en la ciudad de Bogot, donde aprendimos en
macroeconoma que la demanda agregada estaba
conformada por el consumo, la inversin, el gasto
pblico y el sector externo, es decir, exportaciones
menos importaciones, comenc a preocuparme por el
impacto que sobre la economa tena el gasto pblico.
En la vida profesional me toc vivir, como
Secretario de Hacienda del Municipio de Neiva, la
experiencia del manejo de las finanzas pblicas y su
insuficiencia frente a las demandas sociales.
Posteriormente, como Concejal del municipio de
Neiva y luego como Diputado de la Asamblea
Departamental del Huila particip en forma muy activa
en el estudio y aprobacin de los presupuestos
municipal y departamental como representante de la
voluntad popular en una corporacin pblica para
tramitar las demandas sociales.
Luego, los estudios de posgrados en Alta Gerencia
en la Universidad Surcolombiana y de Instituciones
jurdico-polticas y Derecho Pblico en la Universidad
Nacional de Colombia y Docencia Universitaria en la
Universidad Antonio Nario, me permitieron la
conceptualizacin del gasto pblico en una economa
de mercado y el papel del Estado en sus funciones de
regulacin e intervencin econmica.
Finalmente, como profesor universitario de los
programas de Derecho, Administracin de Empresas,
Contadura, Comercio Internacional, Gestin Financiera
y Bancaria, Ingeniera Industrial, y Administracin

Municipal aprend la necesidad de elaborar unos
apuntes sobre las finanzas pblicas en Colombia
dirigidos a estudiantes universitarios no economistas,
en un lenguaje sencillo, coherente y de fcil
comprensin que les permitiera no solamente
comprender el funcionamiento del aparato del Estado
desde las finanzas pblicas, sino tambin la
importancia de las mismas para alcanzar el bienestar
social.
LAS FINANZAS PBLICAS EN
COLOMBIA
Las anteriores motivaciones me llevaron a escribir

este libro, LAS FINANZAS PBLICAS EN COLOMBIA, que
sin perder la filosofa que ella encarna dentro de los
diferentes
modelos
econmicos,
pudiese
ser
comprendida por las diferentes disciplinas acadmicas
sin la profundidad y extensin a que estamos obligados
a desarrollarlas los economistas.
Las viejas controversias sobre crecimiento y
desarrollo econmico y la exagerada tendencia a
manejar determinadas premisas macroeconmicas,
deben dar paso a la formulacin de nuevos criterios
econmicos ntimamente asociados con el presente no
solo del pas sino del mundo. Los actuales problemas de
Colombia nacieron del manejo inconveniente de las
variables macroeconmicas y nos corresponde a los
economistas corregir el lenguaje hacindolo cada vez
ms sencillo para que todos participemos en corregir el
rumbo y sealar otros caminos. El desequilibrio fiscal se
ha manejado para generar gastos improductivos y no
para promover la inversin real; por eso hoy vemos
como resultado del dficit una crisis generalizada en el
sector pblico que, afecta al sector privado y al sector
externo de la economa, crisis que no se puede superar
sino con el concurso de todos los colombianos.
El libro en su cuarta edicin comprende ocho
captulos. El primero de ellos define el alcance y
propsitos de la hacienda pblica en las diferentes
escuelas del pensamiento econmico, lo cual le
permitir al lector conocer el marco conceptual de las
finanzas pblicas y, con base en ello, explicar la

realidad. El captulo segundo define el concepto e
importancia del gasto pblico; desde el punto de vista
de los ingresos del Estado y a partir de all el manejo de
los tributos y de las rentas no tributarias, as como los
gastos para conocer los propsitos del Estado en el
manejo macroeconmico. El captulo tercero hace
referencia a la evolucin histrica de las finanzas
pblicas en Colombia desde la Colonia con la
descripcin de los ingresos tributarios directos e
indirectos y las rentas estancadas, hasta el perodo
republicano, que abarca los siglos XIX y XX. En el cuarto
captulo nos dedicamos al estudio de los ingresos
pblicos, as como la descripcin de cada uno de ellos
en los diferentes niveles territoriales; el captulo quinto
comprende el estudio del
INTRODUCCION
presupuesto como instrumento de la gerencia pblica,

iniciando su estudio con el intervencionismo de Estado
en la economa y, a partir de all, la formulacin del plan
indicativo de la economa de mercado para alcanzar los
propsitos de la hacienda pblica; termina el captulo
con el estudio del presupuesto como instrumento del
plan de desarrollo a travs del estudio de la Ley
Orgnica de Presupuesto para los diferentes niveles
territoriales. El captulo sexto nos permitir conocer el
control que presenta el presupuesto pblico a saber:
fiscal,
disciplinario,
administrativo,
jurisdiccional,
poltico y social; el captulo sptimo desarrolla el
sistema
de
endeudamiento
de
las
entidades
territoriales con base en el ahorro operacional, as como
los mecanismos establecidos por la Ley cuando las
entidades superan la capacidad de pago. En el octavo
captulo nos dedicamos al estudio de las finanzas
territoriales comenzando por la diferenciacin entre la
soberana fiscal y la autonoma fiscal y administrativa
de las entidades territoriales y, a partir de all, el
estudio de las transferencias de la Nacin a las
entidades territoriales en el marco constitucional de la
descentralizacin administrativa mediante la asignacin
de competencias y recursos. Concluye el captulo y el

libro con el presupuesto de las entidades territoriales.
Esta cuarta edicin se encuentra actualizada con
las ltimas disposiciones legales vigentes, as como la
ampliacin y profundizacin del ltimo captulo sobre
Finanzas Territoriales, de tal forma que sale un libro
totalmente actualizado en materia normativa y
conceptual.
Finalmente,
deseo
hacer
pblico
mi
reconocimiento a todas las personas naturales y
jurdicas, en especial a la Universidad Surcolombiana en
donde soy profesor de tiempo completo, que
permitieron hacer realidad esta inquietud intelectual,
que ahora someto a la autorizada y benevolente
consideracin de quienes aprecien su lectura.
EL AUTOR
CAPTULO I
PROPSITOS DE LAS FINANZAS PBLICAS
La fragmentacin de las relaciones sociales en

econmicas y polticas, generan la separacin entre
economa y poltica, siendo esta ltima el mbito
atribuido al Estado como una instancia jurdica
abstracta, sin nexos directos con la produccin y
reproduccin de la vida material, siendo el gasto
pblico
la
expresin
de
las
necesidades,
contradicciones y limitaciones de la dinmica de
acumulacin y la poltica fiscal un instrumento para
alcanzar los objetivos de la poltica econmica.
El Estado es la forma de organizacin para

adelantar las funciones derivadas de su naturaleza. La
administracin pblica y las empresas pblicas
constituyen las formas concretas de organizacin
estatal, con las cuales se lleva a cabo la reproduccin
econmica del capital. El gasto pblico es una
modalidad de regulacin estatal que compromete las
dos funciones centrales del Estado: La funcin de
acumulacin y la funcin de legitimacin.
El Estado representativo es un elemento
constitutivo del sistema capitalista, siendo necesario
para su anlisis un marco de la lgica del capital sin
desconocer lo histrico, lo cual nos permite determinar
las formas concretas en que se adopta dicho
desenvolvimiento, sin que ello implique invalidar las
leyes de la acumulacin. El trmino regulacin se utiliza
para designar las mediaciones entre el Estado, que
aparece como el mbito de lo pblico, y la sociedad
civil, que aparece como el mbito de lo privado,
mediaciones que deben abordarse como fruto del
movimiento
contradictorio
de
los
elementos
constitutivos de la formacin social.
1. FUNCIONES DEL ESTADO

Las funciones centrales del Estado son: La
funcin de acumulacin y la funcin de legitimacin. La
diferencia entre ambas sintetiza los fines de la
organizacin social y de produccin de la vida material.
1.1.
LA FUNCIN DE ACUMULACIN
La funcin de acumulacin se asocia gastos en

capital social, con dos elementos: el primero es la
inversin, que son aquellos que favorecen la
acumulacin privada de la fuerza de trabajo, va
inversin social, o reduciendo estatal, con lo cual se
logra el mismo resultado, que es incrementar la tasa de
ganancia, los cuales pueden realizarse en forma de
capital fsico a travs de bienes y servicios que el
capital privado necesita en forma permanente o de
capital humano orientadas a incentivar nuevas

inversiones privadas y los segundos son los gastos en
consumo social que permiten abaratar el costo de la
fuerza de trabajo, y el cual proviene del creciente
proceso de proletarizacin, de la divisin del trabajo y
de la urbanizacin. Aqu el Estado entra a suministrar
bienes pblicos y colectivos como son: asistencia
mdica, infantil, servicios pblicos, programas de
vivienda, recreacin, etc. y a garantizar la reproduccin
de la fuerza de trabajo, a travs de seguro de
desempleo, de vejez, indemnizaciones, pensiones, etc.,
que constituyen salario indirecto y que contribuyen a
expandir el consumo de bienes producidos en forma
capitalista.
1.2.
LA FUNCION DE LEGITIMACION
La funcin de legitimacin que es el reconocimiento

del Estado por parte de la poblacin est asociada a los
gastos sociales, que permite incorporar a grandes
sectores de la poblacin a los beneficios del crecimiento
econmico.
La condicin necesaria para garantizar el proceso de
acumulacin es el mantenimiento del orden existente,
lo cual se logra por la va de la coercin pero
principalmente por medio del consenso, el cual requiere
una legitimacin del orden. Decimos entonces que la
relacin entre el Estado y la sociedad civil pasa por el
reconocimiento para todos y cada uno de los individuos,
de tal forma que el ciudadano adquiere derechos y
contrae obligaciones.
El ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las
obligaciones exige una serie de actividades estatales
que dan origen a los llamados gastos sociales como
justicia, seguridad, asistencia
PROPOSITOS DE LAS FINANZAS PBLICAS
social, etc., que tienen un doble efecto: de una parte

reducir
los
conflictos
de
clase
mediante
el
mantenimiento de un control poltico y de otra
estimular la demanda agregada, es decir, consumo ms
inversin, mediante los ingresos a que da lugar. A

medida que avanza el proceso de acumulacin, el
excedente de capital es mayor y con l el excedente de
mano de obra, que estimula los gastos sociales
principalmente en dos direcciones los gastos militares y
gastos asistenciales.
2. ORGANIZACIN DEL ESTADO
El ejercicio de las funciones de acumulacin y
legitimacin implica la organizacin del Estado a travs
de entes pblicos que conforman el aparato estatal. En
su interior se pueden distinguir dos formas de
organizacin: las administraciones pblicas y las
empresas pblicas. La diferencia central entre ellas es
que las primeras se ocupan de servicios que no se
materializan en forma mercantil y se manifiestan a
travs del suministro de bienes colectivos que son
aquellos que pertenecen a la comunidad, que tienen
precio cero, estn sometidos al principio de
indivisibilidad y de no-exclusin, cuyo mejores ejemplos
son la administracin publica, la justicia, la defensa y el
espacio pblico. Las empresas pblicas que pueden ser
de actividades de servicios o de actividades industriales
y comerciales. Las actividades de servicios las
adelantan las empresas de servicios pblicos a travs
de procesos productivos vinculados a alguna actividad
econmica especfica, cuyos productos, los servicios
pblicos son mercancas en tanto tienen valor de uso y
de cambio, pero con la particularidad de estar libre de
la rentabilidad y valorizacin; su produccin no compite
con la actividad privada y no reclama su parte alicuota
de ganancias; el proceso de la determinacin de la
tarifa se somete a consideraciones de orden poltico y
social. Las actividades industriales y comerciales que
desarrollan las empresas del Estado tienen como
finalidad la obtencin de ingresos al aparato estatal y
actan en el mercado sometidos sus productos al
sistema de precios que permitan recuperar sus costos y
obtener ganancia.
La fuerza de trabajo empleada en las empresas
pblicas dedicadas a la prestacin de servicios pblicos
se materializa en un producto
intercambio no permite realizar la
cuyo
valor
de
plusvala o que lo realiza parcialmente. De lo anterior se

desprende que las relaciones del Estado con sus
trabajadores son diferentes a las que regulan las
relaciones del capital privado y siguen criterios distintos
de organizacin y exigencias, pues el capital privado en
su bsqueda de ganancia sigue las orientaciones de la
administracin de empresas y se rige por los cdigos
civiles y de comercio, mientras que la actividad pblica
que busca la cobertura a toda la poblacin de los
servicios esenciales, sigue las orientaciones de la
administracin publica, y se rige por el Cdigo
Contencioso Administrativo. Es bueno aqu recordar que
las actividades industriales y comerciales que realice el
aparato estatal se rigen por el derecho privado.
En los procesos de produccin de servicios
pblicos el Estado no se rige por el principio de la
obtencin del plusvalor, sin embargo los recursos mediante los cuales financia su actividad, como son los
impuestos, el crdito, si constituyen una apropiacin del
plusvalor realizado socialmente, ya que los impuestos
afectan las ganancias y con ello al proceso de
acumulacin del capital.
3. TAMAO DEL ESTADO
El tamao del Estado depende de la concepcin
que se tenga sobre el mismo. Desde Adam Smith el
Estado es un ente que expresa el inters general y por
ello el mejor gobierno es aquel que menos gobierna y
sus funciones descansan en la salvaguardia de la
propiedad, en la proteccin de la sociedad contra la
violencia y la invasin, en la proteccin contra las
injusticias y opresiones entre individuos y en la
atencin de aquellas instituciones y obras pblicas que
siendo de ventaja social, no son atractivos para el
sector privado.
Para los neoclsicos y monetaristas el manejo

econmico se debe dejar al sector privado ya que la
inversin pblica que no se rige por la ganancia, al
competir con la inversin privada distorsiona la
asignacin libre de los recursos. Las funciones bsicas
del Estado en una sociedad libre son: ofrecer un medio
por el que se puedan modificar las reglas, mediar en las
diferencias que surja entre nosotros en cuanto al
significado de las reglas e imponer el cumplimiento de
las reglas sobre aquellos que decidieran romperlas, es
decir, un Estado que mantuviera el orden
y la Ley, defendiera los derechos de propiedad, sirviera

como medio por el que se pudieran modificar los
derechos de propiedad y otras reglas de la vida
econmica, hiciera cumplir los contratos, fomentara la
competencia, proveyera un sistema monetario, se
ocupara en actividades para contrarrestar los
monopolios tcnicos y los efectos de vecindad que se
consideren generalmente de importancia suficiente
para justificar la intervencin estatal y que supliera la
caridad privada y la familia en la proteccin de los
irresponsables sean ellos locos o nios.
Los keynesianos, le atribuyen al Estado la funcin
anticclica de estimular la demanda agregada, va gasto
pblico, ya sea por el consumo final que originan sus
pagos o por la inversin directa y la generacin de
empleo. Lo anterior es consecuencia de reconocer que
el mecanismo de mercado por si solo no permite una
adecuada asignacin de recursos, con sus efectos
nocivos sobre la ocupacin y la distribucin del ingreso.
El tamao del Estado no es un problema en s mismo,
sino la eficacia en relacin con los objetivos y la
eficiencia en cuanto a los procedimientos para alcanzar
dichos objetivos del aparato estatal. El examen de la
eficiencia se adelanta mediante indicadores tales como:
costo/beneficio;
utilidades/inversin,
valor
agregado/peso invertido, entre otros, los cuales adems
de ser imprecisos, distorsionan el carcter del sector
pblico.
Para determinar el tamao del Estado es necesario

acudir a criterios de evaluacin acerca de su actividad.
En una economa de mercado el criterio que se impone
es el de la eficiencia, al buscar la minimizacin del
costo o maximizacin de los beneficios.
El ejercicio de la funcin de acumulacin puede
profundizar los conflictos sociales y requerir la
ampliacin de las funciones de legitimacin para poder
preservar el orden existente que conduce a la lucha
poltica por establecimiento del orden existente versus
el orden posible. Esta lucha condujo al Estado
proteccionista en lo econmico y liberal en lo poltico en
los inicios del proceso de acumulacin. En los
momentos de crisis se renuncia a politizar la economa
y se trata economizar la poltica, logrando imponer la
legitimacin por la va de la dominacin ms que por la
va del consenso.
El problema del dficit fiscal tiene tres

dimensiones diferentes: su propia cuanta, el
crecimiento excesivo de los gastos y el aumento en el
nivel impositivo que a pesar de no financiar el dficit
fiscal crea efectos que convierten los tributos en un
problema que reclama su propio tratamiento y
soluciones. La insistencia en reducir en la poca
moderna el dficit ha tenido que tomar el camino de la
racionalizacin del gasto pblico, alterando su
composicin y adelantando reformas institucionales que
impiden o distorsionan una adecuada asignacin de
recursos.
4.
CONCEPCIONES DE LAS FINANZAS PBLICAS

La relacin entre Estado-mercado, se desarrolla
entre la correspondencia entre la economa y la poltica,
pues el desarrollo del mercado no es considerado como
un prerrequisito de la democracia, as como la
democracia no garantiza el desarrollo econmico,
siendo cuestionado hoy en da la capacidad del sistema
poltico para procesar la poltica macroeconmica. La
defensa del orden social justifica el anlisis de la
relacin y discusin ideolgica sobre la liberacin del

mercado y la intervencin estatal.
El mercado se fundamenta en la propiedad de los
factores de produccin, los cuales se combinan en
determinadas proporciones tcnicas para obtener un
determinado volumen de producto. A los propietarios de
los factores se les remunera con salarios, renta,
ganancia e inters por su participacin en el res
proceso. El Estado protege y garantiza la propiedad de
los factores y en so consecuencia la distribucin del
ingreso en este tipo de sociedad, recordemos el que
una vez obtenido el producto, el mercado permite la
realizacin de las mercancas con lo cual se obtiene
ganancia.
A su vez el Estado representativo que es el
resultado de un sistema capitalista se caracteriza por
tener origen en la libertad de los individuos, que
deciden construir un orden social, a travs de procesos
democrticos, soportados en la ciudadana, lo cual
equivale a expresar que los ciudadanos que son el
resultado de la ciudad construyen un aparato que se
denomina Estado para manejar el orden y el bienestar
de sus habitantes.
Dado lo anterior la preocupacin de la relacin

Estado-mercado es observar hasta qu punto el aparato
estatal de origen democrtico al entrar a cumplir su
oferta electoral con la cual se tramitan las demandas
sociales, traducida en un programa de gobierno puede
modificar el mercado que representa un proceso de
racionalizacin que opera en determinadas condiciones
para alcanzar el bienestar ciudadano. El mercado
funciona en un marco legal, en los hbitos sociales, las
pautas culturales que determinan las preferencias y
expectativas con que los individuos interpretan las
seales del mercado; es decir, que el mercado se
inscribe en un orden social y no puede ser aislado, pues
l por s solo no genera ni sustenta un orden social y,
por el contrario, presupone una poltica de

ordenamiento. El debate se da entonces sobre la
capacidad de intervencin del Estado al mercado que
complemente su funcin de regulacin aceptada por el
mercado para contrarrestar la tendencia estructural a la
desintegracin social.
Las Finanzas Pblicas o Hacienda Pblica, como
tambin se les conoce, estudian la forma en que se
toman las decisiones en el sector pblico con base en la
concepcin del papel que debe cumplir el Estado en la
economa, ya sea como regulador o como interventor, y
el proceso en que son realizadas y controladas las
decisiones a travs del estudio de los ingresos y los
gastos pblicos.
Existen dos enfoques sobre las finanzas pblicas:
El dogmtico y el positivo. El dogmtico que establece
los objetivos deseables de las finanzas, es decir, como
deben ser, mientras el enfoque positivo hace el anlisis
de las finanzas pblicas tal como se presentan en la
vida real. Estos enfoques se complementan en el
anlisis.
Los propsitos de las finanzas pblicas dependen
de la concepcin que se tenga sobre el papel que debe
cumplir el Estado en la economa. La concepcin liberal
nos presenta el pensamiento clsico cuyos exponentes
son Adn Smith y David Ricardo, el pensamiento
keynesiano o socialdemcrata cuyo exponente es John
Maynard Keynes; el pensamiento neoliberal con
exponentes como Milton Friedman; y la concepcin
marxista cuyos,
exponentes son Carlos Marx y Vladimir Ilich Lenin.

Expliquemos cada uno de los pensamientos.
LA CONCEPCION CLASICA
Los Clasicos1, que tuvieron plena vigencia entre
1780 y 1930, consideran que el mercado es el
instrumento ideal por excelencia para asignar
4.1.
cantidades de bienes y servicios y determinar el precio

de los mismos, con base en la racionalidad de los
agentes que participan, es decir, los demandantes y los
oferentes, que tienen propsitos de maximizar la
satisfaccin en el caso de los demandantes, o las
ganancias en el caso de los oferentes. Con base en esa
racionalidad no es necesaria la intervencin del Estado
en los mercados, y su papel se debe limitar a servir de
rbitro mediante la regulacin, es decir, la expedicin
de normas, para el normal funcionamiento de los
mercados.
Los clsicos consideran que el Estado, para llevar
a cabo la regulacin, debe dedicarse al suministro de
bienes colectivos, que son aquellos que le pertenecen a
la comunidad y los cuales cumplen los siguientes
requisitos: precio cero, es decir, que no se transan en el
mercado, principio de indivisibilidad, o sea, que no se
puede dividir su entrega y el principio de la noexclusin, es decir, que no se puede excluir a ninguna
persona de la posibilidad de acceder a ellos. A manera
de ejemplo podemos decir que los bienes colectivos por
excelencia son la seguridad y la justicia.
4.2. LA CONCEPCION SOCIAL DEMOCRATA

Su mximo exponente es el economista ingls John
Maynard Keynes2, quien considera que los mercados
presentan fallas como consecuencia de la aparicin y
consolidacin de los oligopolios y de los monopolios, los
cuales reducen las cantidades de bienes y servicios que
llevan al mercado y aumentan el precio de los mismos,
conducta est en contra de los demandantes o
consumidores.
El Estado, como representante de la sociedad,
debe buscar su bienestar garantizando su normal
funcionamiento. Si se presentan fallas en los mercados,
el Estado debe intervenirlos
para corregir sus fallas y buscar que funcionen

normalmente. Esta intervencin la realiza bien sea
como oferente o demandante, dependiendo de la
necesidad que tenga el mercado, pues si hay problemas
en la demanda entonces el Estado acta sobre ella, o lo
contrario, si el problema es de la oferta.
__________________________
1 CIRCULO DE LECTORES. EN HISTORIA UNIVERSAL - HISTORIA DEL PENSAMIENTO
ECONOMICO, Editorial Lemer, Bogot, 1989, Adam Smith, las riquezas de las Naciones y
David Ricardo, el Principios de Economa Poltica y Tributaria, pgs. 6 14,628 y 629.

2 J.M., Keynes. La Teora General de la Ocupacin, el inters y el Dinero, Editorial Fondo
de Cultura Econmica, Bogot, 1976, Pag.334.
Esta conducta es lo que

constituye el
intervencionismo econmico del Estado, que sumado a
las funciones de regulacin asignadas por el modelo
clsico, va a caracterizar el enfoque socialdemcrata o
keynesiano, que tuvo plena vigencia entre 1930 y
1970, manifestado en los siguientes propsitos y de las
finanzas pblicas:
a) Suministro de bienes colectivos, los cuales
pueden ser ofrecidos en forma directa por el
Estado o en forma indirecta por particulares.
b) b) Redistribucin del ingreso, mecanismo por
medio del cual el Estado transfiere ingreso de
unos sectores de la poblacin a otros con el fin
de reducir los niveles de pobreza, mediante el
uso de instrumentos como los impuestos. Las
formas de redistribucin son las personales,
cuando se entregan recursos a las personas para
un fin determinado, con base en la estratificacin
socioeconmica de la poblacin; la funcional
cuando se lleva a cabo por actividades
econmicas;
geogrficas;
y
por
sectores
econmicos, cuando se hace a travs de
agregados econmicos.
c) Estabilidad econmica, es el mecanismo por
medio del cual las finanzas pblicas son
utilizadas como instrumento para estabilizar y
ajustar la economa mediante su actuacin sobre
los precios, los salarios, la tasa de inters y la
inversin pblica.
d) Desarrollo econmico, que es el mecanismo por
medio del cual el Estado no solamente garantiza
el crecimiento econmico a travs de un
crecimiento del producto interno bruto, sino
tambin una distribucin del ingreso en la
poblacin
mediante
los
instrumentos
de
redistribucin.
4.3.
LA CONCEPCIN NEOLIBERAL
Esta concepcin surge en la dcada del setenta
del siglo XX como resultado de la terminacin de la
guerra fra y la
consolidacin de la globalizacin econmica, sobre la

base de la economa de mercado a escala mundial. Al
aceptar el mercado como instrumento para asignar los
bienes y servicios de la economa, el Estado debe dejar
de intervenir en la economa en forma directa, y si los
mercados presentan fallas el Estado puede ayudar a
corregirlas mediante el instrumento de los subsidios,
pero ejecutados a travs de los mercados. Uno de sus
mejores exponentes es Milton Friedman3.
Si los mercados son los medios para asignar los
bienes y servicios y a travs de ellos, es decir, de los
mercados, alcanzar el bienestar, entonces el Estado
debe dedicarse al suministro de bienes colectivos, a
programas de ciencia y tecnologa, a garantizar la
vigencia plena de la democracia a travs de la
efectivizacin de los derechos humanos, el derecho
internacional
humanitario,
los
mecanismos
de
participacin poltica, y a reducir el dficit fiscal,
mediante la modernizacin de su aparato, el cual se
debe ajustar para el suministro de bienes colectivos; la
venta de activos que correspondan a actividades
industriales y comerciales, las cuales son competencia
del mercado, y una reduccin en los niveles de
impuestos que permitan aumentar las ganancias de las
empresas y, a travs de este mecanismo, garantizar la
acumulacin que se traduce en un aumento de la
produccin. Finalmente, se deben adoptar las normas
necesarias por parte del Estado para garantizar la
apertura econmica.
4.4. LA CONCEPCIN MARXISTA

Segn este enfoque, que se vuelve realidad en
Rusia en 1917 con el triunfo de la Revolucin de
Octubre dirigida por Lenin, el Estado deja de ser un

instrumento de la clase burguesa y se pone al servicio
del proletariado quien lo dirige a travs del partido de la
clase obrera.
El enfoque marxista4 parte del supuesto de la
eliminacin de la propiedad privada de los medios de
produccin, el surgimiento de la propiedad colectiva o
social, bajo la orientacin de una economa planificada
o centralizada dirigida por el Estado que est orientado
por el partido del proletariado.
Lo anterior significa que el Estado es el supremo

director de la economa y bajo su responsabilidad y
propiedad se lleva a cabo la produccin, distribucin y
asignacin de bienes y servicios, con base en una
planificacin centralizada de la economa que busca el
bienestar de la poblacin.
4.5. EL NE0ESTRUCTURALISM0
Es una corriente del pensamiento latinoamericano que
afirma que los problemas econmicos y la condicin de
subdesarrollo que an prevalecen en nuestros pases no
se deben a distorsiones inducida por la poltica
econmica, sino ms bien que son de origen histrico y
de ndole endgena y estructural.
El mercado se debera complementar en medida
significativa con una accin estatal activa y dinmica,
de manera que el Estado, aparte de sus funciones
clsicas incluyera dentro de los lmites de la capacidad
administrativa:
La promocin de mercados ausentes como

son los mercados de capital de largo plazo y
el mercado de divisas a futuro.
El
fortalecimiento
de
los
incompletos como el tecnolgico.
mercados
La
superacin
de
las
distorsiones
estructurales, como la concentracin de la
propiedad, la segmentacin del mercado de
capital y de trabajo,. la heterogeneidad de la
estructura
productiva
y
el
carcter
asimtrico/ del sector externo.
La eliminacin de las fallas ms importantes

del mercado de divisas derivadas de los
rendimientos a escala, las externalidades y el
aprendizaje industrial o del sector externo.
__________________________
FRIEDMAN; Milton y Rosse. La Libertad de Elegir, Biblioteca de Economa, Editorial
Orbissa, 1983, Madrid, 1983, pg. 61.

4 MARX, Carlos. El Capital, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1983, pg. 17.
Los anteriores lineamientos de la Conferencia

Econmica para Amrica Latina -CEPAL- configura la
estructura productiva que permiten crecer con
dinamismo y asegura una insercin eficiente de
nuestros
pases
en
la
economa
mundial,
incrementando la generacin de empleo productivo,
reduciendo la heterogeneidad estructural y de este
modo, mejorar la distribucin del ingreso y aliviar la
situacin de pobreza en que viven gran parte de la
poblacin latinoamericana.
La funcin principal del Estado puede definirse
como la de plantear una visin estratgica del proceso
de desarrollo, reordenar y mantener los incentivos y los
precios relativos de la economa de manera coherente
con esa visin y comprometer, constructivamente,
mediante el dilogo y la concertacin, a todos los
sectores sociales y polticos con esa estrategia. Como
consecuencia de lo anterior es necesario la intervencin
del aparato econmico a travs de:
1.
Atacar las principales distorsiones de la

economa como consecuencia de la limitacin
de recursos por parte del sector pblico.
2.
Descentralizar y despolitizar la gestin pblica,

para reducir la sobrecarga que recae sobre el
gobierno central y as mejorar su eficacia.
3.
Creacin de mecanismos automticos que

permitan
eliminar
los
contrapesos
institucionales de la intervencin.
4.
5. CONCLUSIONES
El sistema econmico est conformado por la
conducta del sector privado que acta en el mercado
como su instrumento, el sector pblico que utiliza el
gasto pblico como su medio, y el sector extremo que
utiliza el mercado de capitales como su mecanismo.
Con el fin de conocer los propsitos de las finanzas
pblicas hemos recurrido a la caracterizacin de las
diferentes concepciones econmicas que nos permiten
conocer el papel que para cada ^ una de ellas tiene el
Estado en el proceso econmico.
Para llevar a cabo este propsito hemos descrito
brevemente el pensamiento clsico cuyos mximos
exponentes fueron Adam Smith con la teora de la mano
invisible, y David Ricardo, con su teora del valortrabajo, que son la base de lo que se conoce como el
pensamiento liberal en materia econmica, que se
soporta en que el Estado no interviene en la economa y
su papel se limita a permitir que el mercado sea el
instrumento de asignacin de precios y cantidades.
Luego hemos analizado muy brevemente el

pensamiento keynesiano, que es la base de la teora
socialdemcrata y en donde el Estado debe, adems de
regular la economa, la interviene con el fin de corregir
las fallas del mercado, como representante de la
sociedad y en busca del bienestar de sus integrantes
manteniendo los supuestos bsicos de la economa
capitalista que son la * libertad y la propiedad.
Posteriormente hemos realizado el estudio del
pensamiento neoliberal que ha tomado importancia a
partir de la dcada del setenta cuando inicia la
distensin de la guerra fra; los mercados alcanzaron
dimensiones
universales
como
instrumento
de
asignacin de bienes y servicios y con ello la reduccin
del intervencionismo del Estado en la economa,
proceso acompaado de la reduccin del dficit fiscal
con el uso de instrumentos como venta de activos a
travs de la privatizacin de las funciones de
acumulacin que vena desarrollando en forma directa
el aparato Estatal, la reduccin del aparato burocrtico
por el traslado de funciones suyas al sector privado a
travs del mercado y la concentracin del Estado a
cumplir las funciones de legitimacin mediante
procesos de descentralizacin, participacin
comunitaria, los derechos humanos y las funciones de

ciencia y tecnologa.
Concluimos el captulo con el enfoque marxista del
papel del Estado en una economa de mercado y sus
implicaciones sociales en la lucha de clases .
CAPTULO II
EL GASTO PBLICO
El anlisis econmico est conformado por el

estudio de tres elementos, a saber: el sector privado, el
sector pblico y el sector externo. El estudio del sector
pblico ha adquirido gran importancia en el manejo de
las variables macroeconmicas por los efectos sobre la
economa de las decisiones que se tomen por el
gobierno a travs del gasto pblico. En consecuencia, el
estudio del gasto pblico adquiere gran importancia por
el papel decisivo del mismo sobre la actividad
econmica mediante la eficiencia y eficacia de los
gastos del Estado.
1. DEFINICIN
El gasto pblico es una de las modalidades de
mediacin entre el Estado y la sociedad civil. Es una
modalidad de regulacin de las tensiones y conflictos
econmicos, sociales y polticos. Por ello su naturaleza y
sus lmites derivan de la lgica capitalista, de los
requerimientos de la reproduccin de las relaciones
sociales propias del sistema, para lo cual el Estado se
organiza en entes pblicos y organiza la actividad
pblica.
Desde la poca de David Ricardo y hasta bien
entrado el pasado siglo, la preocupacin en tomo a las
finanzas pblicas ha estado ms del lado de las fuentes
de financiacin, al sealar que los tributos coartan la
libertad individual y niegan las posibilidades de
acumulacin. Consolidado el rgimen capitalista y con
l la actividad del Estado como parte de la reproduccin
del sistema, la preocupacin se traslada a la cuanta y
destino de los gastos del Estado; as se pone al orden
del da el problema del dficit fiscal, que no es cosa
distinta de la diferencia entre los gastos y los ingresos.
De esta forma, la problemtica de las finanzas
pblicas se reduce al fro anlisis de los ingresos y los
gastos pblicos, y su importancia surge cuando no se
da la igualdad contable y los esfuerzos se encaminan
entonces hacia el aumento de los ingresos y la
reduccin de los gastos del Estado.
Con el surgimiento del dficit fiscal surge tambin el

clima de desconfianza en tomo a la bondad y capacidad
del gasto y, en general, de las prcticas fiscales para
alcanzar objetivos macroeconmicos, en particular la
reactivacin de la produccin y el empleo, que es en
ltimas el cuestionamiento del postulado keynesiano
del efecto expansionista del dficit fiscal.
Para responder el Estado por el dficit fiscal han surgido
tres teoras, a saber:
a) La teora de las fallas del mercado: como mecanismo
de asignacin de precios y cantidades en forma
eficiente fuerza al Estado a intervenir para corregir
dichas fallas mediante la asignacin de recursos, la

distribucin de la riqueza y la estabilizacin, surgiendo
as dos manos invisibles, la del mercado y la del
Estado.
b) La teora de las fallas pblicas, seala que los

desequilibrios ya no se pueden justificar por los
motivos econmicos, sino por las fallas del sector
pblico que perturban la eficiencia e introducen
rigideces que conducen a que el gasto pblico no
siempre siga el ciclo econmico para atender las fallas
del mercado, sino que sigue el ciclo electoral y los
intereses de sus actores,-surgiendo de esta forma el
dficit fiscal, es decir, que las demandas sociales no
se tramitan por los canales del mercado sino por los
canales democrticos que tienen origen en los ciclos
electorales.
c)
La teora de la crisis fiscal del Estado: parte de la

proposicin central de que las funciones del Estado se
derivan de las contradicciones inherentes al mismo
proceso de acumulacin del capital, pues la
acumulacin de capital social y los gastos sociales son
cada vez ms crecientes y ello conduce al aumento de
los ingresos del Estado por la va de los impuestos,
con lo cual se afectan las utilidades y con ste
mecanismo se reduce la acumulacin.
Segn el economista alemn Adolfo Wagner1 creador de

la Ley que lleva su nombre, el volumen del gasto pblico
tiende a crecer permanentemente en los Estados, no slo en
trminos absolutos, sino tambin en trminos relativos, como
una proporcin creciente del Producto Interno Bruto. Lo
anterior ocurre porque el Estado y los entes polticos
subordinados asumen continuamente nuevas funciones y
realizan ms acciones para satisfacer las necesidades de la
poblacin.
Corredor MARTNEZ, Consuelo. La Regulacin Estatal de la Actividad Econmica a travs
del Gasto Pblico, en Cuadernos de Economa No. 13, UNAL, Bogot, 1989, pgs. 93 y 94.
EL GASTO PBLICO
En la teora econmica moderna ha surgido un conjunto

de crticas a la Ley de Wagner como, por ejemplo, sobre su
capacidad de prediccin, en el sentido de que la misma es
til para explicar el comportamiento del gasto pblico en el
pasado, pero no para hacer predicciones sobre el futuro. Otra
crtica es que la misma permite explicar el comportamiento

del gasto pblico en una economa de paz, pero no en una
economa de guerra. Una tercera crtica hace referencia a
estudios recientes, los cuales demuestran que a medida que
aumenta el nivel de ingreso nacional, la demanda por ciertos
servicios pblicos decrece, contrario a lo que supona la Ley
que la demanda por servicios pblicos era elstica. La crtica
final radica en la concepcin neoliberal del Estado, que con el
fin de resolver el agudo dficit fiscal, se adopta como poltica
la reduccin del aparato estatal y de la privatizacin de las
funciones del mismo, con lo cual se reduce el gasto pblico y
va este mecanismo se pierde la importancia que tena sobre
el producto interno bruto.
2. EVOLUCIN HISTRICA
En Colombia, desde mediados del siglo XIX, el gasto

pblico no superaba el 2% del Producto Interno Bruto, y hacia
finales de la dcada del setenta del siglo XX alcanzaba la
cifra del 26.9% del Producto Interno Bruto, segn el informe
realizado por la Misin Musgrave 2 encargada del estudio de
las finanzas intergubemamentales. Esta cifra se explica
porque el Estado se volvi el responsable de la promocin del
empleo, de la educacin obligatoria hasta ciertos niveles, de
la promocin industrial, de buena parte de la seguridad social
que constituye uno de los pilares del Estado Social de
Derecho, y es el responsable de la prestacin de los servicios
pblicos en forma directa o a travs de particulares.
En el ao de 1986, la Comisin del Gasto Pblico,

constituida por el gobierno del presidente Belisario
Betancourt Cuartas, encontr que el tamao relativo del
sector pblico es un fenmeno que se observa en todo
el mundo; sin embargo, al comparar la situacin
colombiana con la de otros pases latinoamericanos se
concluye que el tamao del Estado colombiano est
muy cerca al promedio y dentro de la moda, es decir,
que Colombia es el caso tpico, de tal suerte que su
caracterizacin como un pas relativamente estatizado
no corresponde a la realidad. Reconoce la Comisin que
es evidente
_______________________
ROJAS, Femando. Gasto Pblico en Colombia, de la misin Bird-Wiesner, al informe de la
comisin del gasto. En Economa Colombiana UNAL Nos. 190 y 191, febrero-marzo de
1987, pg. 47.
en Colombia la presencia de la Ley de Wagner al representar

un 20.2% el gasto pblico del Producto Interno Bruto en el
ao 1983, y que la eficiencia del gasto pblico deja mucho
que desear, recomendando la eliminacin o fusin de
Institutos. Para medir la eficiencia del gasto pblico, la
Comisin calcula el valor agregado que genera un peso de
inversin pblica versus el generado por un peso de inversin
del sector privado, encontrando para el perodo 1970/1983
una rentabilidad del 10.4% para el sector pblico, mientras
que el sector privado presentaba una rentabilidad del 41 %3.
En Colombia, la Comisin del Gasto Pblico reconoce que
el principal aspecto que diferencia la empresa privada del
sector pblico es el nimo de lucro de la primera, lo cual
entorpece la aplicacin de criterios convencionales y
aceptados de eficiencia empresarial para evaluar la eficiencia
del Estado con los criterios privados.
En cuanto a la ineficiencia, se enuncian las causas que
segn la opinin pblica explican el problema: el crecimiento
de la burocracia estatal, el exceso de trmites, la inadecuada
destinacin de recursos, el defectuoso rendimiento de los
trabajadores al servicio del Estado y el despilfarro de los
recursos dirigidos a la inversin, as como la destinacin
especfica de partidas que conducen a introducirle
inflexibilidad al manejo presupuestal.
Los criterios de eficiencia utilizados por la Comisin son
de clara inspiracin neoclsica y por ello se deriva un
criterio normativo central para buscar la eficiencia en esta
asignacin: el criterio de marginalidad o igualacin del precio
de un bien o servicio y el costo marginal de producirlo 4. La
Comisin insiste entonces en que el Estado debe intervenir lo
mnimo posible en la economa, y su intervencin debe
regirse por los mismos criterios de eficiencia del sector
privado, y en los casos en que la aplicacin no sea posible,
debe mantenerse el criterio general de eficiencia de
produccin a costos mnimos.
Con lo anterior se puede observar la restriccin
presupuestal para asignacin de recursos en una economa
de mercado por parte del sector pblico, en cuanto al
aprovechamiento de los recursos de que dispone, y la falta
de instrumentos para medir su rentabilidad, no desde el
punto de vista privado sino social.
__________________
3
WIESNER DURN, Eduardo; NIETO TAFUR, Federico; GAMA QUIJANO, Rafael; BIRD,
Richard. Finanzas Intergubemamentales de Colombia, Departamento Nacional de
Planeacin, 1981, Bogot, pgs. 8, 9,10,21,54,287,289.
4
Op. cit., pg. 287.
EL GASTO PBLICO
El plan de ajuste fiscal de la administracin Pastrana 5,

seala que desde el ao de 1995 se ha venido presentado un
deterioro
muy
rpido
de
las
finanzas
pblicas,
particularmente las relacionadas con el gobierno central,
donde se observa que los ingresos aumentaron del 10.3% del
PIB en 1990 hasta alcanzar el 13.5% del PIB en 1994, como
resultado de las reformas tributarias de 1990 y 1992 y la
repatriacin de capitales en los aos 1993 y 1994. Por el lado
de los gastos, los mismos pasaron del 9% del PIB, en el
aol992 al 12.7% del PIB en el ao 1994, generndose de
esta forma un dficit cercano al 2% del PIB en el perodo y
esperndose que en el ao 1999 el mismo alcanzara un valor
cercano al 3.2% del PIB y con unos niveles de evasin entre
el 30 y 35% de los impuestos nacionales.
Si a la situacin nacional se le suma el dficit de las
finanzas territoriales que alcanz un 0.95% del PIB en el ao
de 1997, se puede llegar fcilmente a un consolidado
nacional para el ao de 1998 de un dficit de 3.8% del PIB, lo
cual indica que el pas debe prepararse desde ya para
enfrentar lo que se presume ser la crisis futura, siendo
necesario planear y adoptar un programa de ajuste fiscal
coherente, seguro, profundo, pero que al mismo tiempo evite
los traumatismos de choque innecesarios que lleven a un
rpido colapso del sector productivo y financiero de nuestra
dbil economa.
La administracin Pastrana se propuso terminar con un
dficit que no supere el 2% del PIB, para lo cual se plane
mejorar los recaudos mediante la ampliacin de la base
impositiva y el control del endeudamiento de los entes
territoriales y por el lado del gasto un recorte a los gastos de
funcionamiento, inversin y deuda pblica nacional. Los
instrumentos que se pretende utilizar son: la reforma a la Ley
60 de 1993, de competencias y recursos, buscando que la
asignacin de los mismos a los entes territoriales se realice
con base en el costo estndar nacional, es decir, que se
traduzcan en productividad por la prestacin efectiva de los
servicios de salud y educacin bsica. Esta reforma se
consolida con la Ley 715 de 2001 expedida en desarrollo del

acto legislativo N1 del mismo ao. La reforma de la Ley 30
de 1992, sobre la educacin superior, con el fin de aclarar la
llamada autonoma presupuestal de las universidades
pblicas,
buscando
que
las
mismas
asuman
la
responsabilidad que les compete de tal manera que superen
los problemas de ndole prestacional y pensional. Igualmente
se propone reformar la Ley del Fondo Nacional de Regalas,
buscando financiar
_____________________________________________________________
5 MINISTERIO DE hacienda Y CRDITO PBLICO, Plan de Ajuste Fiscal de la
Administracin Pastrana, 1998-2002, Santaf de Bogot.

con los recursos nacionales del mismo las carreteras

secundarias y terciarias. Punto importante de los
instrumentos es la modernizacin de la tributacin de los
entes territoriales, buscando su fortalecimiento, eficacia y
eficiencia tanto de los generados por su esfuerzo fiscal
como los provenientes de la Nacin.
Para alcanzar los propsitos buscados son necesarias
las reformas constitucionales y legales. Las primeras tienen
que ver con el concepto ingresos corrientes de la Nacin
definindolos como los ingresos tributarios y no tributarios de
carcter recurrente menos los pagos por los intereses de la
deuda interna y externa, buscando que con dicha diferencia
se financie el rgimen pensional de las entidades
territoriales. Y las reformas legales hacen referencia a la
modificacin del estatuto orgnico de presupuesto, en el cual
se eliminan las rentas de destinacin especfica diferentes a
las de las entidades territoriales proponiendo una redefinicin
de la llamada inversin social, de tal manera que este
concepto pase a incluir los conceptos relacionados con
prestaciones y seguridad social y se excluya el trmino el
resto de partidas a travs de las cuales se ha venido
desdibujando el sentido original del trmino inversin
social. Igualmente se abrir espacio a la utilizacin del
principio
presupuestal
denominado
Armonizacin
Presupuestar entre el plan de inversiones y el presupuesto
anual y se elimina el sistema de reservas presupustales,
buscando una mayor flexibilidad en el manejo del
presupuesto.
3. EL GASTO PBLICO EN EL GOBIERNO

CENTRAL
Colombia super la crisis internacional de la deuda de
los aos 80 del siglo XX sin tener que reestructurar su deuda
pblica externa y con posterioridad a ello se haba pensado
que mostraba los mejores indicadores econmicos de la
regin al lado de Chile, y probablemente as fueran de la
primera mitad de esta dcada. Pero en realidad se vena
minando su estructura fiscal desde principios de los aos 80,
cuando se adopt un esquema de descentralizacin poltica y
fiscal que pretenda imponer las bondades de la decisin del
gasto pblico en el mbito local, pero donde terminaron por
imponerse graves obstculos por parte del Gobierno Central,
en las reas ms vitales de la descentralizacin: en la
educacin y la salud y en la forma de financiacin de las
obras locales a travs de los conocidos fondeos de
cofinanciacin.
El dficit fiscal del gobierno central promovi 1.5%

durante el perodo 1990-1995 y que en el perodo 19942000 dicho promedio estuvo alrededor del 4.9% del PIB, al
tiempo que el dficit consolidado se ha pasado de un
equilibrio a un dficit que promedi
EL GASTO PBLICO
el 2% en el perodo 1994-2000. en adelante el gobierno central ha

tenido que incrementar su lento ya no solo para adelantar obras de
infraestructura, sino para ce cubrir sus obligaciones corrientes ms
bsicas (pagos de nmina sobre la misma deuda general en cada ao).
De hecho, durante 1996 y 1997 el faltante para cubrir los gastos
corrientes ascendieron en cada ao cer4ca de 1.6-1. 7 puntos del PIB
(equivalentes a cerca de US$1.400 por ao) en el caso del Gobierno
Central, mientras que en el resto pblico ha tenido que generar ahorros
crecientes para evitar un deterioro del ahorro pblico como un todo.
En 1992. Carrasquilla y Salazar haban encontrado a nivel del
Gobierno que .a restriccin intertemporal del gobierno se haba
incumplido el periodo 1930-1990, infiriendo entonces que las
relaciones de deuda eran sostenibles en el largo plazo. Sin embargo,
este tipo de enfoques da para concluir, por ejemplo, que ante choques
exgenos en el pblico del gobierno central), la economa colombiana
se ha ajustado por la va de las reducciones posteriores en el gasto y a
travs de mayores pero las magnitudes y composiciones de los
mismos quedan sber, intrincadas relaciones de impulsos-respuesta
en sistemas VAR le aporta a la autoridad econmica en la toma de

decisiones fiscales d corto y mediano plazo.
Pero la sensibilidad de estos resultados es pattica cuando se
encuentra que al replicar ese tipo de ejercicios con una periodicidad
trimestral y a muestra para incluir el perodo 1991-1996, dicha
sostenibilidad desaparece totalmente. En efecto, se encontr en
recientes estudios que cubra el perodo 1950-1996 y limitando
tambin su nivel del gobierno central (aparentemente por la falta
de :), que dicha sostenibilidad fiscal se habra mantenido solo hasta
1993. La evidencia emprica sugiere, por ejemplo, que a partir de ese
ao las de cointegracin de las series de recaudos tributarios con el
el se han debilitado de forma significativa.
La prctica de la poltica econmica, aun en sus aspectos ms
predecibles (como en el campo monetario) termina siendo una mezcla
de la ciencia con el arte de la carpintera diaria, donde ambos
elementos se fusionan. Si este es l estado del arte en el plano de la
poltica monetaria en los pases desarrollados, Qu puede entonces
esperarse para el mundo ms) menos conocido referente a las
predicciones en el rea de la poltica: un pas de vas de desarrollo? En
el caso particular de Colombia, la economa poltica y el mundo fiscal
no solo presenta gran incertidumbre econmica, sino que se tiene un

abismal desconocido de las cifras fundamentales y del impacto de las
leyes vigentes, particularmente al nivel de los gobiernos locales, los que
hoy participan en cerca de un 50% en los ingresos corrientes del gobierno
central.
Importantes calificadoras de riesgo vienen monitoreando con
preocupacin el desempeo fiscal y macroeconmico de Colombia,
revaluando en algunos casos a la baja las perspectivas de mediano y
corto plazo, aunque estas evaluaciones no han hecho todava mella sobre
la calificacin de inversin de riesgo pas que le haban otorgado desde
mediados de esta dcada. Es claro que de no tomarse correctivos, este
privilegio ser difcil de mantener inclume hacia el futuro.
Por todo lo anterior, resulta de la mayor importancia generar
escenarios alternativos que propongan ajustes fiscales conducentes a
mejorar rpidamente la situacin precaria de las finanzas pblicas
colombianas.
La definicin de sostenibilidad fiscal es menos ambiciosa (o
rigurosa), pues no intenta responder hasta qu nivel podra elevarse el
endeudamiento pblico antes de generar serios problemas de
capitalizacin de intereses o incredibilidad en emisiones de deuda
pblica. Sencillamente se calcular cul sera el ahorro primario necesario

para mantener los niveles actuales de deuda pblica consolidada,
sabiendo que esos eran relativamente bajos en comparacin a los niveles
internacionales de mediados de esta dcada.
3.1.
INGRESOS
La evolucin de los ingresos totales del gobierno central en el

perodo 1990-1997, los que se elevaron en 3.3 puntos del PIB, al pasar de
10.3% a 13.6% del PIB (donde cada punto del PIB representa cerca de
US$950 millones durante 1997). Estos ingresos incluyen los recaudos
tributarios del gobierno central (pero excluyen los de carcter territorial,
tales como los impuestos al consumo de licores, tabaco o los referentes al
predial o al trnsito automotor) y tambin incluyeron los no tributarios del
gobierno central. En estos ltimos juegan un papel fundamental los
correspondientes a las rentas de capital y/o utilidades que generan las
empresas descentralizadas y que por Ley se vienen apropiando el
gobierno central de tiempo atrs, pero de forma creciente desde la
expedicin de la Ley 38 de 1989.
Cabe aclarar que de este ltimo componente hemos excluido las
partidas correspondientes a recursos provenientes de venta de activos
fsicos o los obtenidos por renta de espacios electromagnticos,
EL GASTO PBLICO
pues en realidad corresponde a recursos de privatizacin. La idea de esta

separacin es precisamente la de poder conocer los ingresos que se
obtienen como resultado de gravar las actividades econmicas corrientes,
las que deben distinguirse de aquellas que tienen un carcter
extraordinario o no recurrente. Esto con el fin de determinar la
capacidad que existe en un momento dado de poder sustentar (o no) los
gastos corrientes (nmina, transferencias territoriales y de pago de
intereses) recurriendo simplemente a estos ingresos corrientes del
gobierno central. Dicho de otra forma, se trata de medir adecuadamente la
capacidad de generacin de ahorro corriente del gobierno central.
Este incremento en el recaudo fue el resultado de cinco reformas
tributarias (1990,1992,1995,1997 y 2000) que se concentr en elevar
sistemticamente la tasa del IVA del 10% al 16% y las tasas marginales de
renta y complementarios (en ciertos casos) del 25% al 37.5%. A pesar de
los mayores recaudos logrados durante el perodo 1990-2000, que
crecieron en una tasa compuesta real del 6.2% por ao en el caso de los
impuestos directos y del 5 /o real en el de los indirectos, las tasas de
evasin y elusin han mostrado una tendencia al alza, alcanzando niveles
cercanos al 33% en el caso del IVA y del 35% en renta.
El mayor afianzamiento de los impuestos indirectos en el perodo

1990- 2000, que alcanzaron el 7% del PIB, frente al de los directos, que
representaban un 4.9% del PIB, aunque en ambos casos su incremento fue
del orden de los 1.2 puntos del PIB en lo corrido de la dcada. Sin
embargo, cabe destacar el esfuerzo que se ha venido haciendo a lo largo
de esta dcada por recuperar la dinmica de los impuestos directos,
despus del letargo en que se haba entrado en el perodo 1976 y 1989, en
buena medida por razones de economa poltica. En efecto mientras los
impuestos directos, crecieron a una tasa promedio anual del 10.9% real.
En este ltimo caso se observ un efecto compensatorio muy importante
de los recaudos del IVA interno, creciendo a una tasa anual promedio de
17.4% real, frente a una cada de 8.3% en los recaudos por aranceles y
sobretasas de importacin, como resultado de la apertura econmica.
Sin embargo se observa un agotamiento de estas tendencias, pues
los impuestos directos solo creceran al 1.4% real anual, mientras que los
indirectos lo haran a la tasa del 2.2% real, hacindose evidente la prdida
de dinamismo en ambos casos. Esto estara ocurriendo a pesar de los
ajustes tributarios de la Ley 223 de 1995 y nuevamente a travs de la 383
de 1997 (compensatoria de la cada jurdica de la declaratoria de
emergencia econmica en el mes de marzo de 1997), debido a una serie
de exenciones y leyes que fomentan la elusin (como la Ley 218 de

1995). As, las ganancias en recaudos obtenidos va mayor eficiencia
tributaria y va emergencia econmica (amparado en leyes
complementarias), del orden de 0.35% del PIB en 1996 y de 0.40% del
PIB en 1997 no alcanzaron a compensar las prdidas generadas por las
amnistas tributarias y las perforaciones existentes en base tributaria,
especialmente en la referente en el pago del IVA (interno y externo). Por
ltimo, cabe destacar la importante evolucin que ha tenido el rubro de
ingresos no tributarios, que ha pasado de 0.7% del PIB en 1990 a cerca de
1.7-9% del PIB en los aos 1995-1997. Como lo mencionamos, algo ms
de una tercera parte de estos recursos proviene de los llamados
excedentes financieros de las principales empresas pblicas
descentralizadas (tipo Ecopetrol y Telecom) que se apropia el gobierno
central para complementar sus ingresos. En la medida en que estas
empresas han venido debilitndose en sus estructuras financieras, no
cabra ser muy optimista sobre la disponibilidad futura de este tipo de
recursos para el gobierno central, por el contrario, ellas pasarn a ser
demandantes netas de recursos del gobierno central (o de mayor
endeudamiento pblico).
Cabe sealar que tradicionalmente estas cuentas se han incluido

(incorrectamente desde la perspectiva de construir a ese nivel las cuentas
del sector pblico no financiero, SPNF) los rendimientos netos
provenientes de las operaciones del Banco de la Repblica o en ocasiones
recursos provenientes de algunas privatizaciones. Solo posteriormente se
incluirn algunos recursos atribuibles a privatizaciones (excluyendo los
correspondientes a ventas bancarias, pues de incluirse tocara realizar un
ejercicio an ms complicado al involucrar el llamado sector pblico
financiero).
Estos ajustes explicaran discrepancias del orden de 0.2-0.3% del
PIB en aos recientes respecto de las cifras oficiales el manejo el
CONFIS (1998) a nivel del SPNF, aunque estas diferencias sean menores
cuando se analiza el conjunto del llamado Balance consolidado (o
combinado) del sector pblico. En los primeros aos la carga fiscal se
elev rpidamente gracias a las reformas tributarias antes comentadas, a
pesar de la desaceleracin del PIB a tasas del 2% en 1991. En el perodo
1992-1995 ese incremento marcado en los recaudos se ve doblemente
apalancado por el alza de las tasas de tributacin (partiendo de niveles
relativamente moderados) y por la recuperacin de la actividad
econmica. En cambio los recaudos, del perodo 1996-1997 se apoyaron
fundamentalmente en las reformas tributarias y el esquema de retenciones
y anticipos, intentando contrarrestar la crisis econmica y poltica de esos
EL GASTO PBLICO
aos, cuando el crecimiento econmico borde apenas el 2-3% anual.

Estos esfuerzos, empero no han sido suficientes para evitar una drstica
cada en la elasticidad ingreso de los tributos, siendo muy probable que
stas regresen a niveles promedio de 0.4-0.6, con la excepcin del IVA
interno, que seguramente mantendr una elasticidad ligeramente superior
a la unidad en los prximos aos (siempre y cuando se adelanten los
programas de taponamiento antes comentados).
3.2.
GASTOS
Los gastos corrientes (incluyendo funcionamiento, transferencias

de varios tipos y los pagos de inters), se han incrementado en cerca de 6
puntos del PIB, al elevarse del 9.1% del PIB al 15.2% del PIB entre los
aos 1990-1997. A primera vista parecera que el incremento atribuible a
los gastos de funcionamiento es tan solo de un 17% (o sea, un punto de
los seis mencionados), pero resulta que la inflexibilidad presupuestal ha
forzado a acomodar partidas con un claro contenido de funcionamiento
bajo otros rubros. El caso ms claro ha sido el de las llamadas otras
transferencias, que se ha elevado de 1.3% del PIB a 2.6% del PIB en

dicho lapso, donde las partidas destinadas a defensa & seguridad y
justicia explican cerca del 35% del hecho, al contemplar las partidas de la
nmina, de los gastos generales y de estas otras transferencias
destinadas a proveer estos servicios fundamentales del Estado de
defensa & seguridad y justicia se encuentra que estos acaparan algo ms
de un tercio del presupuesto de funcionamiento efectivo del gobierno
central, sin que sea claro que estos incrementos hayan redundado en una
mejor provisin de dichos servicios, como bien lo destac la comisin de
racionalizacin (1997) y otros estudios microeconmicos del sector
pblico. En este punto cabe retomar la polmica que se gener en aos
recientes acerca de la inflexibilidad del gasto del gobierno central a la
baja, alimentada por los mandatos constitucionales y las leyes sobre
transferencias territoriales. De estas inflexibilidades eran perfectamente
conscientes quienes participaron en la elaboracin de la nueva Carta
Constitucional, segn lo afirm Palacio Rudas recin sancionada la
reforma (1992, pp. 286-288):
Quin tiene la competencia del gasto? ...La Constitucin (de 1991)
contiene innovaciones importantes, cambios y grandes limitaciones a los
poderes del gobierno en esa materia, en contraste con lo que disponan (la
de 1886), donde exista un rgimen de discrecionalidad casi total... dentro de
las novedades (...) se encuentra que no todo el gasto es decretado por el
Congreso. Parte muy importante del mismo ya est decretado por la propia
carta poltica... se ha limitado ms la competencia (del ejecutivo) en

la preparacin presupuestal... en razn (tambin) a la transferencia el
fondo nacional de regalas... que sern ms del 50% del
presupuesto... en mucho quedar limitado el campo de accin del
gobierno (central).
Sobre las reformas constitucionales, cabe sealar que, si bien es
cierto que se cre una presin para elevar los gastos corrientes por la va
de las transferencias territoriales, como lo ha constatado varios estudios
comisin de racionalizacin, 1997, no debe desconocerse que en aos
recientes este problema se ha visto exacerbado por las transferencias del
gobierno central y en el proceso de descentralizacin al conceder notorios
incrementos reales en las nminas de los sectores educacin y salud, al
tiempo que intentaba mantener manejos polticos centralistas a travs de
los conocidos fondos de comunicacin.
Algo similar ha ocurrido en los casos de la fuerza pblica (incluyendo

a la polica) y de la justicia, donde la expansin en la nmina ha crecido a
tasas superiores al 10% real por ao desde 1992, en parte como resultado del
conflicto interno con la guerrilla y el narcotrfico, pero tambin agravado de
la crisis poltica del perodo 1995-1997. As, las transferencias territoriales y
las otras transferencias han terminado por expandirse a tasas que superan lo
previsto en las leyes (particularmente al respecto por concepto de la Ley 60
de 1993, en el primer caso, y en la Ley 4a de 1992, en el segundo caso).
Resulta por lo tanto impreciso, por decir lo menos, que lo atinente al
gasto propio del gobierno central (o sea de carcter discrecional) se haya
tenido el incremento de tan solo 1.9 puntos del PIB en el perodo 1990-1997
(reflejando una tasa de expansin del 7.9% real anual), mientras que los
gastos de carcter no discrecional (refirindose a transferencias y el resto,
incluyendo intereses de la deuda), el incremento haya sido supuestamente de
los 3.5 puntos del PIB (implicando una tasa de crecimiento del 12.9% real
anual), segn lo afirm el Ministro de Hacienda de la poca. Asevera
acciones similares se encuentran en algunos documentos CONFIS de esa
poca, donde se distingue artificialmente entre gasto propio y el preasignado, pero en este ltimo se incluyen las transferencias conque se
habran de pagar las concesiones salariales a los maestros y los trabajadores
de la salud.
A este respecto, baste sealar que las otras transferencias, rubro

sobre el cual s se tena un importante grado de manejo discrecional,
crecieron a una tasa anual del 12.8% real durante el perodo de 1990-1997
y, lo que es ms importante, las transferencias territoriales lo hicieron a
una tasa real anual del 12.7%, pero no debido a las concesiones salariales
hasta del 8% real que
EL GASTO PBLICO
otorg el gobierno en las reas de educacin y salud. Esto ltimo como

resultado de la presin poltica de estos sectores.
La asignacin de los dineros pblicos se concluye que esa alza en
los gastos de funcionamiento no resulta perniciosa pues, en ltimas, hay
quienes lo interpretan como un incremento del llamado gasto social.
Este se ha convertido, infortunadamente, en un manto para cubrir
concesiones salariales de muy baja productividad social y en ocasiones
con altas retribuciones de apoyo poltico que poco o nada tienen que ver
con el objetivo de mejorar el bienestar de la sociedad como un todo.
Sobre el pago de intereses el gobierno central se ha incrementado
en casi un punto porcentual del PIB, alcanzando 2.3% del PIB en 1997.
Hay que anotar mientras se reducen los intereses de la deuda externa en
medio punto del PIB, los de la deuda interna se han incrementado en 1.3
puntos del PIB, generando una gran presin sobre el mercado domstico,
donde la acumulacin de la deuda en cabeza del gobierno central
representaba cerca del 10% del PIB al finalizar 1997.
Alrededor del tema de los intereses se han generado dos
interesantes debates sobre los cuales profundizaremos. El primero tiene
que ver con la presin que ellos ejercen sobre los gastos corrientes del
gobierno central, en algunos casos atribuibles a la trayectoria de las tasas
de inters domsticas (que de ninguna manera son independientes de la
situacin fiscal) y en otros al incremento de la deuda pblica en perodos
anteriores. La discusin del primer tema debe hacerse en un contexto de
la relacin entre las tasas de inters internas/externas y la evolucin del
tipo de cambio, tema que cae fuera de nuestro objetivo inmediato.
En las definiciones del dficit fiscal, una de las cuales excluye el
pago de intereses para intentar aislar el efecto de los mismos en una
coyuntura determinada, dando origen al concepto de dficit o supervit
primario. As, por ejemplo, en el ao 1990 el supervit primario
(resultante de restarle al dficit del gobierno central el pago total de sus
intereses) fue de apenas del 0.4% del PIB. Sin embargo, la situacin
primaria del gobierno central se fue deteriorando y ya para el ao 1997
haba desaparecido el supervit y se tena un dficit primario del orden
del 2.5% del PIB.
En el dficit operacional se intenta aislar el efecto que tiene el
componente inflacionario del pago de intereses en la deuda pblica, como
si las acciones del gobierno pudieran independizarse de sus efectos sobre
la inflacin. Se supera el grave problema de independizar la evolucin del
dficit fiscal de la situacin inflacionaria, restara el problema prctico

de entrar a diferenciar, para cada ao, el componente inflacionario de
largo plazo del componente de la tasa de inters real. Como bien lo
anotan Fainboim y Alonso, existe poca evidencia a favor de la llamada
hiptesis de Fisher, que postula que la tasa de inters real se
mantiene relativamente constante en largos perodos de tiempo, lo
cual aade complicaciones adicionales a la validez del clculo del
dficit operacional para Colombia, particularmente en situaciones
de marcadas fluctuaciones en las tasas de inters, como ocurri
durante 1995-1997.
3.3.
DFICIT
Al tomar los ingresos totales del gobierno central y substraerle los

gastos corrientes, incluyendo los gastos de intereses, se obtiene el ahorro
corriente, o sea su capacidad para adelantar inversiones sin tener que
recurrir a implementar el endeudamiento. La capacidad del ahorro se ha
ido deteriorando gravemente.
Esto significa que desde 1995 el gobierno central viene incrementado
su endeudamiento, ya no solo como resultado de sus necesidades de inversin
del orden del 2.4% del PIB, sino simplemente para terminar de pagar sus
gastos corrientes, lo cual constituye una prctica financiera muy peligrosa
para las finanzas del gobierno central. Este desarrollo corriente del gobierno
central en un sntoma de que su situacin fiscal ha empezado a adquirir
caractersticas de los llamados esquemas Ponzi, donde se terminan
capitalizando los pagos de intereses, de forma tal que se puede llegar a
generar un espiral de endeudamiento pblico de grandes consecuencias para
la estabilidad econmica futura.
Como resultado de este desahorro corriente y las necesidades de

inversin del gobierno central, el resultado ha sido de un incremento de
un dficit fiscal a lo largo de toda esta dcada. De niveles moderados y
manejables del orden de 0.3% al 1.8% del PIB del perodo 1990-1994,
sea pasado a niveles de dficit de 2.7% del PIB en 1995 y de 4.7% del
PIB en 1996-1997. As, los incrementos de los ingresos corrientes de los
3 puntos del PIB han sido desbordados por un alza en los gastos del orden
de los 7 puntos del PIB entre 1990 y 1997, generndose un deterioro
fiscal en cabeza del gobierno central cercano a los 4 puntos del PIB. Bajo
las leyes vigentes y en ausencia de una voluntad poltica decidida a
contener el crecimiento de los gastos, resultar muy difcil evitar que
dicho desahorro contine deteriorndose hasta ubicarse en niveles
cercanos al 3.0% del PIB el periodo 1998-2002, al tiempo que el dficit
EL GASTO PBLICO
fiscal se ubicar en la franja 5.0-5.5% del PIB, con grandes consecuencias

para la estabilidad fiscal del pas.
Tanto por las presiones generadas por los mandatos constitucionales
en el mbito de las transferencias territoriales, como por las adicionales como
otorg voluntariamente a travs de los fondos de cofinanciacin y por el
cmulo de concesiones salariales a los sectores de educacin, salud, defensa,
seguridad, y justicia, el tamao del gobierno central se elev en cerca de 7
puntos del PIB, a pasar del 11.3% del PIB a 18.3% del PIB, en el perodo
1990-1997. En este sentido resulta claro que el doble al ideario que se traz
a principios de esta dcada, consiste en disminuir el tamao del Estado al
tiempo que se ganaba en eficiencia y en las labores pblicas, no se ha
conseguido a nivel del gobierno central, que es precisamente la parte ms

vital, para obtener xito en las tareas de operacin bsicas del Estado.
El evidente desequilibrio de la economa colombiana se ha venido
reflejando con un permanente incremento durante los ltimos aos, lo cual
coloca en serios aprietos a los gestores de la poltica fiscal nacional, quienes
recurren a diferentes maniobras para que la situacin no sea ms crtica an.
Un programa de racionalizacin de gastos permitira que en el perodo
de 1998-2002 los gastos corrientes del Gobierno Central se redujeran en
cerca del 1% del PIB pasando del 15.6% del PIB a 14.6% del PIB. Si bien
un programa de ese tipo (focalizado en el Gobierno Central) resultara eficaz
para evitar el descalabro fiscal que implicara niveles de dficit consolidados.
Una maniobra fiscal ser la nica forma en que se podr tomar en
realidad el anhelo nacional de cumplir con los objetivos sociales de proveer
mayor y mejor salud y educacin como reducir la pobreza pero todo ello sin
deteriorar la estabilidad macroeconmica y sano equilibrio que debe existir
entre la inversin pblica y la iniciativa privada al crecimiento y la
generacin de empleo altamente productivo. La evidencia histrica indica
que ha ocurrido un grave desbalance en cabeza del Gobierno central durante
la ltima dcada.
4. CONCLUSIONES
El presente captulo nos ha permitido realizar el estudio del gasto

pblico, comenzando por su definicin, las teoras que explican su origen
en una economa capitalista, y la evolucin del gasto pblico en relacin
con el Producto Interno Bruto -PIB- luego analiz la evolucin histrica
colombiana del gasto pblico y su manifestacin tambin histrica el
dficit fiscal, as como los estudios realizados en el pas por las diferentes
misiones contratadas
por los gobiernos sobre las finanzas pblicas, de las cuales hemos
resaltado las conclusiones generales ms sobresalientes, concluyendo
con la propuesta gubernamental del gobierno del doctor Andrs
Pastrana Arango para sanear las finanzas pblicas durante su mandato.
Concluimos el captulo con un anlisis coyuntural de las finanzas
pblicas durante la dcada del noventa del siglo XX que le permitir
al lector comprender un poco las decisiones econmicas que debern
tomar los futuros gobiernos con el fin de sanear las finanzas pblicas.
CAPTULO III
LA EVOLUCIN FISCAL EN COLOMBIA
El presente captulo pretende hacer un breve resumen de la
evolucin histrica de las finanzas pblicas en Colombia, describiendo en
forma genrica sus caractersticas as como las principales rentas que se
presentaron en cada momento histrico1, despus de lo cual nos podremos
dar cuenta que los lineamientos generales de la tributacin se han
mantenido ms o menos constantes a lo largo de la historia colombiana.
1.
HISTORIA
El poder durante la poca colonial se bas en el principio.

Centralizacin econmica debe llevar a la actualizacin poltica,
heredada de Espaa en los nueve siglos de presencia rabe en la pennsula
ibrica.
Amrica fue incorporada al Reino de Castilla al finalizar el siglo XV,
de all que se impulsaran a suelo americano sus principales instituciones
polticas, econmicas, y sociales. Las principales divisiones territoriales
fueron:
1.1. LOS VIRREINATOS

Con un Virrey designado directamente por el Rey, la Real Audiencia
conformada por oidores que compartieron con el Virrey funciones
polticas, administrativas y judiciales, y la Real Hacienda que reglament
lo relacionado con los diversos gravmenes coloniales, los ms
importantes virreinatos fueron la Nueva Granada, Per y Mxico.
_______________________
Para el anlisis histrico econmico detenido, recomiendo la lectura de DEAS,
Malcon y GONZLEZ, Margarita, sobre las rentas del Estado durante el perodo
1750-1850, en el libro Los problemas Fiscales durante el siglo XIX, UNAL,
Bogot, 1989, pg. 4.
1.
1.2.
LAS CAPITANAS GENERALES
Que eran dependientes de los Virreinatos, aunque ms formal que

realmente, pero tenan un componente militar especial como fue el
caso de tu las capitanas generales de Venezuela.
1.3.
LAS PRESIDENCIAS
Que se ubicaban en la estructura colonial un poco ms debajo de

las capitanas generales, cumpliendo funciones polticas,
administrativas y fiscales y tambin en forma ms nominal,
dependieran del Virrey. El ms cercano fue presidencia de Quito,
subordinada al Virreinato de la Nueva Granada.
1.4.
LAS PROVINCIAS
La Principal divisin administrativa de los virreinatos, en donde

exista el Gobernador designado por el Virrey y, eventualmente,
del Rey o el Consejo de Indias, las cuales cumplan atribuciones
polticas y administrativas.
1.5.
LOS CORREGIMIENTOS
Fueron ocasionales durante el perodo colonial en Amrica y

estaban formadas por un grupo de municipios. El poder tambin
est concentrado alrededor del Corregidor que era designado por
el Gobernador y, en su defecto, por el Virrey.
1.6.
LOS MUNICIPIOS
La entidad territorial bsica las cuales a pesar de no estar

referidas explcitamente en el derecho colonial, de manera
amplia se incorpor el municipio vigente a la poca Colonial
(siglo XV a primeros aos del XIX).
Las poblaciones eran de tres clases: 1) ciudades, 2) villas y 3)
lugares.
Existe una compleja burocracia local, variando por la influencia
poltica y/o econmica as:
1. El cabildo municipal conformado entre 4 y 12 regidores
accedindose al cargo por el sistema de compra en pblica
LA EVOLUCION FISCAL EN COLOMBIA
subasta al mejor postor, contando

con
caractersticas:
a) Era vitalicio y
b. Renunciable a favor de un pariente.
dos
discutibles
2. Los Alcaldes, que por regla general eran elegidos por el cabildo.
Las circunstancias anotadas generaron un fenmeno paradjico,
porque, mientras de una parte, fueron instrumento de bsqueda
de la autonoma local, que se contrapona con el fuero real que

representaban los funcionarios civiles en Amrica. De otro lado,
permiti la concentracin del poder poltico, administrativo y
fiscal, puesto que los cabildos fueron concertados por los
espaoles y los criollos con poder econmico.
Las divisiones territoriales Coloniales fueron:
Los Virreinatos:
El Virrey
La Real Audiencia
La Real Hacienda
Las Capitanas Generales
El Capitn General
La Real Hacienda
Las Presidencias
El Presidente
La Real Hacienda
Las Provincias
El Gobernador Provincial
La Real Hacienda
Los Corregimientos
El Corregidor
La Real Hacienda
El cabildo municipal
Los Alcaldes
La Real Hacienda
Los Municipios
En la poca Colonial se parte de la incorporacin del nuevo

continente, Amrica, a las potencias europeas del siglo XV, en particular a
Espaa, Portugal e Inglaterra, quienes establecieron un rgimen de tipo
colonial. En el caso del actual territorio colombiano por aquel entonces se
denomin como la Nueva Granada, en donde fueron establecidos rganos
de poder como la Real Audiencia con funciones principalmente de
carcter poltico, administrativo y judicial, el Virrey que era el
funcionario Central, la Real Hacienda, los Corregidores, etc.
Es importante recordar el carcter mixto que tuvo el proceso

colonizador, en el cual convergieron tanto los intereses de la Corona
Espaola y ms especficamente de Castilla y Aragn, como los de los
particulares, es decir, privados, de los comerciantes y prestamistas que
financiaron los costos del proceso conquistador y tambin de quienes
conformaron los ejrcitos colonizadores.
Luego de los primeros descubrimientos en el caso colombiano a partir

de 1499, con la fundacin de Santa Mara la Antigua del Darin, Espaa creo
toda la infraestructura burocrtica en trminos fiscales, la denominada Real
Hacienda, conformada por tesoreros, veedores, factores, etc., quienes exigan
a los conquistadores el pago de los respectivos tributos y, al mismo tiempo, se
les obligaba a aquellos a rendir cuentas de su gestin siendo los medios de
control: visitas y juicios de residencia.
Durante la poca colonial podemos precisar los ms importantes
ingresos fiscales, as:
Las regalas, es decir, los bienes y derechos pertenecientes a la Corona
de Castilla a donde fueron incorporados los nuevos territorios americanos,
con fundamento de su poder poltico y econmico. Las principales regalas
fueron las minas, las tierras baldas (o tierras realengas), el oro, las salinas,
entre otras.
Los Impuestos, los cuales por su naturaleza se han clasificado

en dos clases: civiles y eclesisticos, tomando en cuenta tanto su
origen y, en determinados casos, su destinacin, siendo ellos directos e
indirectos como veremos ms adelante.
Los monopolios, cuyo origen histrico, hay que ubicarlos en la poca
colonial, a travs del mecanismo utilizado por la Corona Espaola,
especficamente la de Castilla, para sustentar su dominacin colonial. En
aquel perodo, en atencin a que los primitivos pobladores, las comunidades
indgenas, fueron expropiados de sus territorios, estos fueron asumidos
directamente por las autoridades que en Amrica representaban al Rey, es
decir, La Real Audiencia, el Virrey, etc. Los cuales se denominan bienes
realengos, cuyo titular principal era el monarca espaol. De otro lado, como
ya se seal, excepcionalmente el Rey concedi la propiedad del suelo y en
algunos casos tambin el subsuelo, a los particulares como premio a
algunos conquistadores y colonizadores, por sus aportes a la labor
colonialista. Con base en los anteriores enunciados, la Corona estableci en
suelo americano tambin el mecanismo de los monopolios fiscales, sobre
determinada produccin o actividad econmica, como fue el caso del tabaco,
el aguardiente de caa, entre otros. Quiere decir entonces, que o bien eran las
autoridades coloniales quienes asuman directamente el monopolio, o era
cedido a los particulares mediante la figura del arriendo.
Con la implementacin en el nuevo continente de las reformas

Borbnicas (a partir de 1770), en el caso de la Nueva Granada con el
nombramiento del Visitador general y Regente Gutirrez de Pierez, quien
obedeciendo las instrucciones de la Corona, procedi a reformar algunos
tributos coloniales, a crear otros gravmenes, llamados en aquel entonces
como pechos y, en determinadas circunstancias se reforzaron los
monopolios fiscales, de manera particular sobre la produccin y

comercializacin del tabaco, a consecuencia de lo cual se limit su cultivo a
cinco zonas, y prohibindolo en las dems reas. esto ltimo, adems de
viejos conflictos polticos entre los chapetones (espaoles de nacimiento) y
los criollos (hijos de espaoles nacidos en Amrica), prendieron la chispa en
nuestro territorio de la Revolucin Comunera (1781).
Interesa destacar que, de las denominadas Capitulacin de

Zipaquir, suscritas entre el representante del Rey (el Obispo Caballero) y
Juan Francisco Bermeo (capitn general del movimiento), si bien la
mayora de stas se refieren a aspectos econmicos como eliminacin o
reduccin de algunos impuestos, tambin otras tienen un claro contenido
jurdico-poltico.
En los primeros aos del siglo XIX, el modelo colonial en Amrica
entra en crisis, debido a diversas razones polticas, econmicas, fiscales y
culturales, entre los que se destacan:
Causas externas: siendo la ms importante la invasin napolenica a

Espaa en 1808, lo que motiv reacciones tanto en la pennsula como en
suelo americano, alrededor de las llamadas juntas supremas, que
buscaban la salida del ejrcito invasor y el restablecimiento del Rey
Femando VII al trono.
Adicionalmente, pero en menor medida, encontramos la relativa
influencia en Latinoamrica de la independencia de los Estados Unidos
(1776), ya que los excesivos controles coloniales espaoles a sus
Colonias, limit en gran medida la presencia de otras culturas; por esto,
los ideales de libertad e independencia que se consiguen en las Colonias
de Inglaterra, al igual que los fundamentos y reivindicaciones de la
ilustracin, cuya materializacin se da en las reivindicaciones de la
ilustracin, cuya materializacin se da en la Revolucin Francesa (1789).
Causas internas: Las ms relevantes tienen carcter fiscal, debido a la

oposicin radical de los criollos y de los sectores populares (indgenas,
esclavos, zambo cimarrones) a las nuevas medidas que se implementan en
Amrica desde mediados del siglo XIX, denominadas las reformas
borbnicas que buscaban aumentar los recaudos fiscales.
La forma ms compleja se dio alrededor de la Revolucin Comunera que, en

el Virreinato de la Nueva Granada tuvo su concrecin en los corregimientos
de El Socorro y San Gil en el ao de 1781. El movimiento comunero tuvo
tambin significacin en otras colonias espaolas en especial en el Per con
el liderazgo de Tupac Amar y en Argentina, durante la poca sealada.
Los comuneros lograron conciliar intereses de alguna manera

contrapuestos de diversos sectores sociales: Terratenientes, comerciantes,
indgenas y peones, y su formalizacin jurdica se expresa en las
Capitulaciones Comuneras, las cuales tienen en especial un carcter
econmico y fiscal como eran la supresin o reduccin de tributos, establecer
criterios progresivos en el pago de algunos impuestos, entre otros, pero, al
mismo tiempo, se buscaban cambios polticos y administrativos.
El otro antecedente interno de la independencia fue la Expedicin

Botnica (1873), encabezada por el sabio Jos Celestino Mutis y
Francisco Jos de Caldas, que fue el primero que estudi nuestra realidad
natural y geogrfica, y por ello es referente obligado en los estudios que
se realicen sobre la poca Colonial.
El proceso de emancipacin frente a la metrpoli ibrica se inicia en el
ao de 1810, con la expedicin del Acta de Independencia, primero en el
Socorro (10 de julio) y luego en la capital Santaf de Bogot (20 de julio). Se
consolida desde la perceptiva militar con los triunfos del Ejrcito Libertador,
sobre las tropas realistas en las batallas del Pantano de Vargas y del Puente de
Boyac, en agosto de 1819.
2. LA ESTRUCTURA FISCAL DE LA COLONIA
El sistema tributario establecido por Espaa a las colonias presenta

cuatro caractersticas esenciales, a saber:
a)
Estructura fiscal destinada a extraer el mximo de riqueza de sus

colonias en Amrica diseando impuestos que le rindieran al
mximo sin importar que con ello se afectara el desarrollo
econmico.
b) Las colonias tuvieron un rendimiento fiscal neto hacia la metrpoli
ms alto en los comienzos del perodo colonial que al final del
mismo.
c)
La excesiva dispersin de los tributos y el alto costo de sus
recaudos.
d)
El peso de la tributacin se puso fundamentalmente en los
impuestos de tipo indirecto que entorpecan el comercio entre las
colonias, y entre estas y la metrpoli, y la poca importancia que se le
dio a la tributacin directa.
2.2. CLASIFICACIN DE LOS INGRESOS EN LA

COLONIA
Los tributos en la Colonia se clasificaron en impuestos directos,
impuestos indirectos y rentas del monopolio estatal, que estudiaremos a
continuacin.
2.2.1.
Impuestos directos
Los impuestos directos, como parte del ingreso que se transfiere al

Estado en razn de la propiedad con carcter obligatorio y sin
contraprestacin, en la Colonia tenan una concepcin totalmente distinta,
pues implicaba una relacin de vasallaje siendo el tributo de indio su
expresin por excelencia; era obligacin rendir al Estado o a un seor
servicios laborales que comprometan su trabajo y su produccin
econmica. Los principales impuestos directos durante la Colonia fueron:
2.2.1.1. Tributo de indias

Este tributo era una contribucin personal que los indios deban
pagar al Rey en reconocimiento del seoro, conforme fue establecido por
Carlos V en 1523.
2.2.1.2. Bula de la cruzada

Era una limosna que tena por objeto financiar la lucha contra los
moros y financiar las cruzadas que buscaban como propsito recobrar la
ciudad de Jerusaln; era pagada por la comunidad y a cada ciudad
importante del virreinato se le asignaba la suma que debera aportar.
2.2.1.3. Medias anatas

Fue un impuesto directo que deban pagar los oficios eclesisticos
a la Real Hacienda consistente en la mitad de los ingresos durante el
primer ao. Felipe IV lo extendi a todos los oficios y cargos, recibiendo
la denominacin de media anata secular.
2.2.1.4. Mesada eclesistica

Consista en una doceava de los beneficios obtenidos por el
ejercicio de algn cargo eclesistico, que era equivalente a un mes de
ingreso de los clrigos con destino a la Real Hacienda.
2.2.1.5. Espolios
Impuesto que consista en que los bienes de los arzobispos y obispos
al morir pasaban a la Real Hacienda.
2.2.1.6. Vacantes mayores

Tributo consistente en que las rentas provenientes de los oficios
eclesisticos realizadas durante el encargo por la muerte de un oficio
clrigo pasaban a la Real Hacienda.
2.2.1.7. Subsidios eclesisticos

Era un impuesto con carcter provisional que pagaban los
eclesisticos para atender ciertas urgencias del Reino; posteriormente se
estableci con carcter permanente bajo el nombre de subsidio de
Galeras, como gravamen destinado a mantener la flota de galeones que
cuidaba las costas espaolas de los ataques blicos.
2.2.1.8. Enajenacin de oficios o cargos pblicos

Los principales cargos u oficios eran rematados en pblica subasta
por aquellos que tenan las condiciones mnimas para desempearlos
llegando a constituir un ingreso importante de la Real Hacienda.
2.2.1.9. Donativos graciosos

Esta era una contribucin extraordinaria y forzosa, que en
distintas pocas y con destino particular se decret, hacindola
aparecer como un servicio gracioso y voluntario con que se acuda al
alivio de las urgencias y necesidades del Reino. Este fue uno de los
impuestos que motivaron el levantamiento de los comuneros.
2.2.2. Impuestos indirectos

Los impuestos indirectos se caracterizan por recaer sobre el
consumo o una actividad industrial determinada o sobre el comercio.
Los principales impuestos indirectos durante la Colonia fueron:
2.2.2.1. Diezmos
Consista en un gravamen equivalente al diez por ciento (10%), de la
produccin agrcola y que tena como propsito financiar el
mantenimiento del culto y de sus prelados en las tierras de Amrica .
2.2.2.2. Quinto real

Con este nombre se conoci el impuesto que recaa sobre la
explotacin de los minerales preciosos en Amrica y equivalente a la
quinta parte de la explotacin de los minerales preciosos establecido
en 1504 y hasta finales del siglo XVIII.
2.2.2.3. Ventas de tierras realengas
Establecido por el Papa Alejandro VI, en virtud de la bula del 4 de

mayo de 1493, que otorg a la Corona de Castilla todas las tierras
descubiertas en Amrica; las que no fueran otorgadas en concesin fueron
vendidas constituyendo un ingreso importante para la Corona.
2.2.2.4. Almojarifazgo
Era un impuesto que se cobraba a las mercancas en los puertos
equivalentes a lo que hoy llamamos impuesto de aduanas.
2.2.2.5. Avera
Impuesto establecido con el objeto de financiar las flotas y
armadas encargadas de proteger de los ataques de los piratas, el trfico de
galeones que hacan estas rutas y equivalente a un porcentaje del
impuesto de almojarifazgo.
2.2.2.6.
Alcabala
Tributo establecido sobre el comercio de los bienes muebles e

inmuebles y semovientes.
2.2.2.7.
Armada de barlovento
Fue un impuesto equivalente a un porcentaje del impuesto de alcabala y

con destino al mantenimiento de la Armada de Barlovento, que tena
como funcin proteger a las flotas espaolas contra los ataques de los
corsarios.
2.2.2.8. Derecho de puertos

Este impuesto fue establecido a las embarcaciones por el derecho a
utilizar los puertos en Amrica.
2.2.2.9. Impuesto de bodegas

Se estableci este impuesto al comercio exterior por el uso de las bodegas
en los puertos para el almacenamiento de las mercancas.
2.2.2.10.
Pasos reales
Impuesto establecido por el uso de los caminos reales equivalentes a lo

que hoy conocemos con el nombre de peajes.
2.2.3.
Rentas estancadas
Se conoce con este nombre el conjunto de ingresos provenientes de las

actividades industriales y comerciales realizadas por la corona a travs del
establecimiento de monopolios para generar rentas tendientes al
sostenimiento de la Corona y como consecuencia de la disminucin de la
tributacin.
Los monopolios ms importantes establecidos durante la Colonia
fueron los del papel sellado, del tabaco, del aguardiente, de la plvora y del
platino.
LA SITUACIN FISCAL EN LA REPBLICA
3.
PERODO DE 1810 a 1850
3.1.
La situacin fiscal a comienzos de la Repblica, se mantuvo igual a la

presentada durante la Colonia e incluso se restableci el estanco de
aguardiente en algunas comarcas donde haba sido abolido, todo esto ocurri
con la voluntad del libertador Simn Bolvar, quien consideraba que la nueva
Repblica necesitaba recursos para su organizacin.
El siglo XIX en nuestro pas tuvo dos ejes centrales:
La forma de organizacin del Estado y
2. La relaciones entre la Iglesia y el Estado.
Con relacin a la forma que deba tener la organizacin estatal
existieron a su vez, dos grandes tendencias: el Centralismo y el Federalismo.
En la primera poca (1821-1850), el pas adopt un modelo centralista, ya
que la mayor parte de las decisiones pblicas (de carcter poltico,
econmico, fiscal e ideolgico) recayeron en el nivel nacional. Por su parte,
las divisiones poltico administrativas, fueron:
1.
1.
2.
Las provincias, alrededor del gobernador y de la cmara provincial;

Los municipios, con el Alcalde y el Concejo (o cabildo) municipal.
Solo durante los aos iniciales (1821-1832), fueron creados los

Departamentos, como entidades administrativas superiores.
Con relacin a la dimensin fiscal, la Real Hacienda de la poca
colonial se transform en la Secretara de Hacienda, como el rgano
encargado del diseo de la poltica fiscal y de la recaudacin de los fiscos
nacionales y algo semejante se estructur en el mbito regional y local.
Pero, la mayor parte de los tributos anteriores se mantuvieron, salvo
algunas excepciones como fue el tributo indgena. De igual forma, se
conservaron los monopolios fiscales de tabaco, la sal y el aguardiente (los
licores en general) y en 1830 se suprimi la alcabala mayor (que gravaba
la compra y venta de bienes inmuebles).
Las primeras reformas se inician en el primer gobierno del General

Mosquera (1845-1849), ante la necesidad de crear condiciones favorables
para la exportacin de mercancas, como lo ha destacado Margarita

Gonzlez, buscando como objetivos bsicos:
1. Suprimir el Estado autoritario e interventor, para generar
condiciones viables para la libre empresa;
2. Se permiti en 1845 el manejo privado de la principal empresa
del tabaco en cabeza de la sociedad Montoya Saenz y Ca, para
surtir el mercado nacional, manejar los excedentes productivos
hacia el mercado externo y buscar paliativos a la creciente crisis
fiscal que venan erosionando las finanzas pblicas nacionales
desde la guerra de Independencia (1818-1819).
En el ao de 1847 se permiti la libertad plena de importacin y
exportacin de mercancas y se redujeron al mximo los impuestos
aduaneros. Pero, fue con la Ley 20 de abril de 1850, que tena por ttulo
de descentralizacin de rentas y gastos , que se dio un cambio radical
entre la rbita nacional y la territorial. Es decir, la Nacin le cedi a las
provincias importantes impuestos as:
1. El diezmo,
2. El quinto (tributo a los metales y piedras preciosas),
3. El impuesto al aguardiente,
4. Los peajes regionales, entre los ms importantes.
A su vez, las provincias asumieron nuevas competencias:
1. El mantenimiento del culto religioso,
2. El pago de la burocracia provincial, incluyendo los funcionarios
judiciales,
3. Las vas regionales, y
4. La educacin.
Lo que hay que destacar de las medidas sealadas, es que permitieran
a las provincias, mas no a los municipios, su fortalecimiento econmico y,
al mismo tiempo, le fue otorgada una autonoma plena para disponer con
total libertad la regulacin, recaudacin y uso de las rentas cedidas. Por
esta razn la mayora de las provincias suprimieron el diezmo, otras
redujeron la tarifa del quinto y cerca de la mitad de los entes regionales,
abolieron el monopolio de aguardiente.
El Siglo XIX, una vez producida la Independencia de la Nueva

Granada de Espaa, a partir de 1819 fue necesario conformar el aparato
estatal, las Constituciones de 1821,1830,1832,1843 y 1886, y el Federal,

en las Cartas de 1858 y 1863. Existi un perodo de transicin en la
Constitucin de 1853, de corte Centro-Federal.
En la primeras Cartas Polticas del siglo XIX (1821 a 1858), no
aparece un captulo especial referido a la hacienda pblica, solamente
cuando se enuncian las funciones del Congreso y del Presidente de la
Repblica, con relacin al presupuesto anual, la creacin de tributos, la
formacin del banco nacional; etc. En la poca federal (desde 1858), se
expresa la Prohibicin a los Estados soberanos para enajenar a Estados
extranjeros, parte de su territorio; se refiere el procedimiento para el
crdito pblico, la creacin y administracin de rentas generales, la
moneda, el comercio exterior, etc.
En el Congreso de Ccuta, celebrado en el ao de 1821, comienzan
a hacer algunas modificaciones de importancia en la estructura fiscal
heredada de la Colonia, como la supresin de la alcabala, el Tributo de
Indias, la venta de empleo, el monopolio de los naipes. Pero el Congreso
de Ccuta estableci un impuesto uniforme a todas las importaciones en
una cuanta equivalente al 33 /o, igualmente se unificaron los derechos de
exportacin que resultaron en trminos generales mucho ms bajos que
los existentes durante el perodo colonial. Finalmente, el Congreso de
Ccuta estableci una modalidad de tributo dilecto consistente en una
contribucin equivalente al 10% anual sobre el ingreso producido por la
tierra y el capital, y en un 2% a 3% sobre los ingresos provenientes de los
ingresos salriales de los empleados gubernamentales.
3.2. PERODO DE 1850 A 1930
En la Constitucin de Rionegro (1863), se presenta lo relacionado
con la hacienda pblica, en el captulo de los Bienes y Cargas de la
Unin, es decir, las de carcter general (federal), en donde se precisa que
los Estados Unidos de Colombia reconoce como deuda la de la anterior
Confederacin Granadina (1858-1863), al igual que los crditos de los
emprstitos; los bienes, rentas, derechos y contribuciones de la
Confederacin, se los aboga el gobierno genera (la Federacin); las tierras
baldas que fueron hipotecadas para el pago de deuda pblica, solo podan
con el mismo objeto, cederse a nuevos pobladores como compensacin
por la apertura de vas de comunicacin.
_______________________
2
RESTREPO, Juan Camilo. Hacienda Pblica, 3ra. edicin, Universidad Externado de

Colombia, Santaf de Bogot, 1996.
Con la llegada de los radicales al poder se inicia la eliminacin de

buena parte de los impuestos que caracterizaron el perodo espaol y el
surgimiento de la tributacin directa en Colombia, manteniendo slo tres

grandes impuestos a saber: aduanas, las salinas y el papel sellado.
Los primeros treinta aos del siglo XX son la historia permanente de
las crisis fiscales generadas por las cadas del impuesto de aduanas resultado
de la crisis del comercio exterior que impeda la exportacin de caf, quina,
tabaco, o de las importaciones, resultado de la Primera Guerra Mundial.
Ante la anterior situacin, se empez a ver la urgencia de implantar el
impuesto directo a la renta bajo la iniciativa del entonces Ministro de
Hacienda, el doctor Esteban Jaramillo, considerado como el padre de la
hacienda pblica en Colombia, como mecanismo que hara depender las
finanzas pblicas de la tributacin directa generada en Colombia, y no de las
fluctuaciones del comercio exterior. Por medio de la Ley 56 de 1918, se
estableci el impuesto directo a la renta, que grava a cada uno segn su
capacidad, sirviendo un instrumento financiero como un ideal social, pues
permite consultar los derechos del Estado y las obligaciones de los
ciudadanos.
En 1927, con la Ley 64, se establece el impuesto global a la renta

terminando as con la discriminacin entre rentas de trabajo, de capital y
mixtas que haba establecido la ley anterior y que se prestaba para la
evasin; con la Ley 78 de 1935 se dicta el estatuto completo del impuesto
de la renta global, sobre la renta total lquida para los residentes en
Colombia, para las compaas annimas o en comandita, nacionales y
extranjeras. Se cre el impuesto de exceso de utilidades y el impuesto
sobre el patrimonio.
El resultado de la adopcin de la tributacin directa en Colombia
hizo de los ingresos fiscales menos dependientes de la tributacin
indirecta como haba ocurrido en la primera parte de la vida republicana,
la cual creaba y estimulaba en forma permanente la crisis fiscal del
Estado.
En este mismo perodo, Colombia va a vivir la prosperidad al debe
generada por los ingresos que va a recibir el pas por concepto de crditos
extremos, los cuales se van a destinar a la construccin de la
infraestructura vial y ferroviaria del pas que se va a convertir en el
fundamento para el proceso de industrializacin, as como los recursos
provenientes por la indemnizacin hecha por los Estados Unidos por el
Canal de Panam3.
___________________
3
Op. cit., pgs. 99 y 114.

3.3.
PERODO DE 1930 A 1970
Como lo hemos visto, a lo largo de este siglo la alta dependencia de

la tributacin directa, que ha generado altos niveles de fraude y evasin
fiscal, se va a modificar con la implantacin del impuesto a las ventas
inicialmente y luego el impuesto al valor agregado IVA, con lo cual la
tributacin indirecta va a ganar importancia, puesto que la tributacin
directa presenta ms elasticidad que la tributacin indirecta. Finalmente
podemos decir que este perodo se caracteriza por las permanentes
modificaciones a las tarifas de los impuestos durante todos los gobiernos
con el fin de resolver los problemas de dficit fiscal con el que inician sus
perodos de gobierno y con los cuales terminan4.
Los monopolios fiscales en el ordenamiento constitucional han
presentado la siguiente evolucin. Luego de la independencia poltica de
Espaa (a partir de 1819), nuestro pas continu con la figura de los
monopolios fiscales, y prcticamente duraron vigentes la mayor parte de
estos hasta el ao de 1850, cuando se producen importantes reformas
polticas, econmicas e ideolgicas, como fueron la liberacin de la
fuerza de trabajo indgena, la separacin de la Iglesia y el Estado, el
surgimiento de los partidos polticos, etc., que se resume en la llamada
revolucin del medio siglo, cuando ingresa Colombia al mercado
capitalista mundial, ahora bajo la tutela de Inglaterra. Por lo tanto, a partir
de aquella poca se inicia el desmonte de la economa colonial an
vigente, con medidas como las de la Ley 23 de 1848, que permiti la libre
produccin y cultivo de tabaco; la Ley 16 de 1850, que suprimi el
impuesto de hacienda; la Ley 20 de abril de 1850, sobre
descentralizacin de rentas pblicas cediendo el Estado nacional
algunos de sus tributos (al aguardiente, los diezmos, peajes, etc.), a las
provincias, estando en capacidad estas ltimas, para eliminar o reducir los
respectivos gravmenes. Por ello muchas provincias suprimieron los
diezmos, el quinto (impuesto a la produccin de oro), entre otros.
En el siglo XX, retomando nuevamente al modelo centralista a partir
de la vigencia de la Constitucin Nacional de 1886, se mantuvieron
algunos monopolios fiscales, pero por reglamentacin legal. Mientras que
por el contrario, en la Reforma Constitucional de 1910 (a la Carta del 86),
expresamente se seal que(...) ninguna Ley que estableciera un
monopolio podr aplicarse sino son indemnizadas las personas que
queden privadas de
_____________________
4
Op. cit., pg. 83.

La actividad. De la misma manera se precisa que el nico

monopolio que podra constituirse era como arbitrio rentstico.
Lo anterior sirvi como fundamento, a partir de 1910 al Congreso

Nacional, para que autorizara a los Departamentos (y excepcionalmente a
los municipios), a crear loteras como monopolios estatales. Algo
semejante sucedi con las licoreras departamentales.
Pero, al mismo tiempo, la implementacin de aquellos monopolios
fiscales (las loteras y las licoreras), se convirtieron en correa de
transmisin del clientelismo poltico seccional, y como medio de pagar
favores electorales, a travs de las respectivas contrataciones pblicas, lo
que las convirti en algunos casos, en verdaderos focos de corrupcin en
la administracin pblica.
Finalmente, la Constitucin Poltica de 1991 mantuvo los
monopolios fiscales, con las siguientes caractersticas:
Su fundamento estar en que nicamente es viable su creacin,
pero como arbitrio rentstico, protegiendo un inters pblico-social;
El Congreso, por medio de una Ley, es el rgano competente para
establecer el monopolio, previa indemnizacin a las personas que resulten
excluidas de la respectiva actividad econmica;
La Ley fijar el rgimen de administracin, rganos, funcionarios,
etc. Basado en su propio rgimen jurdico;
Se establece como limitacin constitucional el que las rentas que se
deriven de los monopolios de suerte y azar (loteras, juegos, etc.) deben
destinarse exclusivamente a los servicios de salud. Es por ello que la
Superintendencia Nacional de Salud, tiene como una de sus principales
funciones, la vigencia y control, tanto a las entidades pblicas, como
privadas que administren esta clase de recursos;
La rentas derivadas del ejercicio del monopolio de los licores, de
manera preferente, debe guiarse a los servicios de salud y educacin;
Como novedad, la Carta del 91 prev la posibilidad que el
legislador establezca el delito de evasin fiscal, pero hasta el momento
presente el Congreso no ha reglamentado este aspecto de especial
importancia. Existe un tema bastante polmico de la nueva Constitucin,
el relacionado con la posibilidad porque: El gobierno enajenar o
liquidar las empresas monopolsticas del Estado y otorgar a terceros el
desarrollo de su actividad cuando no cumplan los requisitos de eficiencia,
en los trminos que determine la Ley.
3.4.
PERODO DE 1970 A 2002
El perodo comprendido entre los aos 1970 hasta nuestros das se

caracteriza por la insercin de la economa colombiana al proceso de
globalizacin econmica y poltica que conduce a llevar a cabo un
conjunto de reformas institucionales y econmicas que posibilitarn el
desarrollo de la globalizacin en nuestro pas.
Las medidas de orden normativo tiene inicialmente un carcter
legal en los aos ochenta con el proceso de la descentralizacin
administrativa y poltica que se van a consolidar en la Constitucin del
ao 1991, as como de un conjunto de reformas econmicas que
permitieran la insercin de la economa colombiana en el mercado
mundial a travs de una reduccin de las tarifas de los aranceles y de las
polticas salariales que buscaban la flexibilizacin laboral para resolver el
problema del desempleo.
La modificacin de la estructura del Estado a la nueva realidad se
va a reflejar en los gobiernos de Barco, Gaviria, Samper, Pastrana y Uribe
que buscan un fortalecimiento del aparato de seguridad, justicia y la
descentralizacin como elementos fundamentales de las polticas
neoliberales de la globalizacin.
4.
CONCLUSIONES
Hemos recorrido en este captulo en una forma muy resumida la

historia econmica de Colombia desde la Colonia y durante toda la
Repblica. El anlisis se inicia con una breve descripcin de la estructura
administrativa en la Colonia.
En el anlisis somero de la economa colonial describimos los
tributos principales tanto directos, como indirectos, as como las rentas
monoplicas conocidas como estancos. Posteriormente hemos hecho el
estudio de las finanzas pblicas durante la Repblica, para lo cual
dividimos su estudio en cuatro partes, sealando en cada una ellas las
caractersticas ms sobresalientes.
Muchos autores nos han enseado que quien no conoce la historia
est obligado a padecerla y tal parece ser la historia de los ingresos del
Estado durante la Colonia, y luego bajo una nueva denominacin
reaparecen durante la Repblica, como lo hemos aprendido en este
captulo
CAPTULO IV
LOS INGRESOS FISCALES
Los ingresos fiscales son el conjunto de rentas del Estado, las
cuales se clasifican en ingresos ordinarios como aquellos que ingresan
regularmente a las arcas del Estado y los ingresos extraordinarios como
aquellos que ingresan en forma ocasional al tesoro pblico. El presente
captulo tiene como propsito el estudio de cada una de las rentas que
constituyen los ingresos tanto ordinarios como extraordinarios del Estado
en sus diferentes niveles, es decir, nacional, departamental y municipal.
1. LOS INGRESOS ORDINARIOS

Son aquellos que ingresan regularmente al tesoro pblico y los
cuales se clasifican en rentas de dominio pblico, tasas, los ingresos
parafscales y los impuestos.
1.1. RENTAS DE DOMINIO PBLICO

Son los ingresos provenientes del producto de las empresas
industriales, comerciales y de servicio del Estado.
1.2. TASAS
Entindase por tasa la remuneracin que deben pagar los
particulares por la prestacin de ciertos servicios que presta el Estado, en
desarrollo de una actividad monoplica o no, buscando el bienestar de la
poblacin, para lo cual utiliza el sistema de tarifas soportadas en la
estratificacin de los usuarios con base en su nivel de ingreso.
1.3. INGRESOS PARAFISCALES

Es una combinacin de tasa y de impuesto, y se trata de pagos que
deben hacer los usuarios, con carcter obligatorio a ciertos organismos
pblicos o semipblicos, para asegurar el financiamiento de entidades de
manera autnoma por la prestacin de un servicio.
1.4. CONTRIBUCIONES FISCALES
Son una remuneracin que deben realizar las personas, por la

ejecucin de una obra de inters pblico que contribuye al incremento
patrimonial de esas personas.
1.5. IMPUESTOS
Es parte del ingreso que transfieren las personas al Estado con
carcter obligatorio, sin contraprestacin y con carcter definitivo en
razn de la propiedad, cuando son directos, o del consumo cuando son
indirectos.
1.5.1.
Fundamentos de la tributacin
Segn las finanzas pblicas clsicas 1, los impuestos deban cumplir

una funcin concreta que era financiar en parte los gastos pblicos que no
fueran financiados con otros recursos. Esta concepcin ha sido
modificada hoy en da, y los impuestos no solamente sirven para financiar
los gastos del Estado, sino tambin para influir en las polticas
econmicas y sociales con las cuales se afectan las variables
macroeconmicas2.
Los cambios en la tributacin no deben ser expedidos

nicamente por cambios en el nivel de gasto pblico, sino tambin por
los cambios en el nivel de inversin privada y en el nivel de ingreso
nacional, que puedan producir condiciones de pleno empleo, es decir,
que la tributacin debe utilizarse como un instrumento permanente de
la poltica econmica.
La tributacin tiene objetivos de carcter permanente,
independientes de la financiacin del gasto pblico como son la
redistribucin del ingreso, la financiacin de ciertos bienes y servicios
pblicos que no podran ser financiados por mecanismos diferentes de
los impuestos, e influir sobre los grandes agregados econmicos
mediante la intervencin del consumo y la inversin pblica y
privada, a travs de incrementar o reducir la tarifa de los mismos
________________.
1.
2.
Consuelo. La Regulacin Estatal de la Actividad

Econmica a travs del Gasto Pblico, en Cuadernos de Economa No. 13, UNAL,
Bogot,1989, pg. 92.
RESTREPO, Juan Camilo. Hacienda Pblica, 3ra. edicin, Editorial Universidad
Externado de Colombia, Santaf de Bogot, 1996, pg. 126.
CORREDOR MARTNEZ,
1.5.2.
Principios de la tributacin
Los principios de la tributacin son la neutralidad, la equidad y el

mnimo costo de la recaudacin y la mxima eficiencia en su aplicacin .
La neutralidad consiste en que los impuestos no pueden distorsionar
la realidad econmica; sin embargo, algunas veces, con la imposicin de
los impuestos se buscan objetivos contrarios a la neutralidad en forma
explcita, como ocurre cuando se suben las tarifas para castigar el
consumo. La equidad se fundamenta en la capacidad de pago,
determinada por el nivel de ingresos ajustados por los gastos personales
mnimos, o por el volumen de riqueza o patrimonio y por el monto de los
gastos. El costo mnimo de recaudacin y mxima eficiencia en su
aplicacin significa que la parte del impuesto que se destine para su
recaudo sea mnima y que los propsitos para los cuales se establece la
tributacin se alcancen en forma inmediata, generando con ello confianza
en las personas, sujetos de los impuestos.
1.5.3.
Evolucin histrica de los impuestos
Los ms primitivos se basaron en la tcnica de la capitacin, en

virtud de la cual se impuso a cada sbdito una suma fija que debera
pagar anualmente como tributo, es decir, se estableca por cabeza,
independientemente de criterios como el nivel de ingreso o su origen. De
la capitacin se pas al impuesto proporcional a la renta disponible.
1.5.4.
Los impuestos directos
Los impuestos directos son aquellos que recaen sobre la propiedad

y se dividen en nacionales como el impuesto a la renta, departamentales
como el impuesto de timbre y el impuesto de registro y anotacin, y
municipales como el impuesto predial y el impuesto de rodamiento, los
cuales estudiaremos a continuacin3.
1.5.4.1. El impuesto a la renta

Es un impuesto directo, resultado de los fenmenos sociales y
polticos del siglo XIX como consecuencia de la revolucin industrial en
Europa y como respuesta a la alta tributacin indirecta que afectaba a los
comerciantes que comienzan a ganar el poder poltico en los pases donde
la revolucin industrial haba tenido una aparicin ms temprana, y como
consecuencia de ellos las clases terratenientes comenzaron a perder
importancia.
___________________
3
Op. cit.,pgs. 134 y 140.

Inicialmente, el impuesto a la renta se estableci en Inglaterra,

como un recurso transitorio para financiar las guerras en el ao de 1799,
establecindose en forma definitiva en el ao de 1842, cuando triunfaron
las fuerzas del libre comercio en el Parlamento. En los Estados Unidos se
establece en el ao de 1913 en forma definitiva.
En Colombia se intent establecer por primera vez en el Congreso
de Ccuta del ao de 1821 cuando fue llevado por el Secretario de
Hacienda del libertador Simn Bolvar, seor Castillo y Rada, sin que
fuese aprobado por dicho Congreso. En el ao de 1850, don Manuel
Murillo Toro luch en su reforma fiscal por establecer un tributo directo,
la cual tampoco encontr eco en las cmaras de las provincias. Sin
embargo, en el ao de 1918, mediante la Ley 56, por iniciativa de don
Esteban Jaramillo, el pas estableci el impuesto a la renta. La Ley 64 de
1927 organiz el impuesto a la renta mediante un esquema cedular, es
decir, no estableca tarifas uniformes para el conjunto de ingresos de una
persona, sino tarifas diferenciadas segn el origen de las rentas.
Finalmente, la Ley 78 de 1935, durante la administracin del doctor
Alfonso Lpez Pumarejo, dio paso al estatuto ms completo que hasta
entonces haba tenido el pas en materia de impuesto a la renta. A partir de
este estatuto se han llevado a cabo sucesivas reformas a la tarifa por los
gobiernos4.
El proceso para determinar la renta es el siguiente 5: Primero se
agrupan o suman la totalidad de los ingresos de la persona, lo que
constituye el ingreso bruto; a ste se le descuentan las rebajas, las
devoluciones y los descuentos que son de comn ocurrencia en la vida de
las empresas industriales y comerciales, con lo cual llegamos al concepto
de ingreso neto. A los ingresos netos les descontamos los costos de
produccin constituidos por materias primas, servicios pblicos, salarios,
prestaciones sociales, etc. en que se haya incurrido en el proceso de
produccin con lo cual llegamos al concepto de renta bruta, deduciendo
de ella los gastos generales en que se haya incurrido, con el fin de llegar a
la renta lquida que es la mejor indicadora de la capacidad de pago. A la
renta lquida se le multiplica por la tarifa del impuesto a la renta con lo
cual encontramos el impuesto bruto a pagar. Al impuesto bruto se le resta
las retenciones, que son pagos anticipados hechos por las rentas del
trabajo y los anticipos, que son pagos que realizan los grandes
contribuyentes provenientes de las rentas del capital y de la tierra, con
________________________
CAMACHO ROLDN, Salvador. Nuestro Sistema Tributario, en escritos sobre
economa y poltica, Biblioteca Bsica Colombiana, Colcultura, Bogot, 1976, pgs. 19
y 26.
7. ALVIAR, scar y ROJAS, Femando. Elementos de las Finanzas Pblicas en Colombia,
6.
Temis, Bogot, 1985, pg. 435.

lo cual llegamos al impuesto neto a pagar conforme a los plazos

establecidos por el gobierno.
El sujeto activo es la Nacin, el pasivo la persona natural que genere
renta y el hecho generador la renta disponible.
Siendo en la prctica el impuesto a la renta de fcil evasin y difcil
control administrativo, se hace necesario idear instrumentos para su
control, como las presunciones, que son procedimientos simples que se
utilizan para establecer la capacidad de pago de los contribuyentes.
En Colombia el recaudo de este impuesto depende en mayor proporcin
de las retenciones en la fuente y los anticipos y menos de las
liquidaciones. La tendencia generalizada es exonerar a una cantidad
creciente de personas naturales de la obligacin de declarar anualmente
sus ingresos, pagando el impuesto a travs de la retencin en la fuente,
con el fin de descongestionar el trabajo de la administracin y
concentrarse ms bien en los grandes contribuyentes que en el ao de
1990 eran 957 que equivalan al 69% de los ingresos del impuesto
recaudado6.
La tendencia moderna es a reducir las tarifas del impuesto encontrndose
hoy en da en el 30% y a simplificar la estructura impositiva mediante la
reduccin de las rentas exentas.
1.5.4.2. El impuesto a la renta a las sociedades

Las sociedades son gravadas con el impuesto a la renta por las
siguientes razones:
a) Por comodidad, pues resulta ms sencillo para el Estado
controlar y administrar el impuesto a la renta de sociedades que
normalmente llevan una contabilidad y cuentan con soportes
administrativos, que en el caso de las personas naturales es
mucho ms difcil.
b) Porque de no existir el impuesto sobre las sociedades, bastara
que ellas reinvirtieran las utilidades para que de esta forma no
fueran sujetos del impuesto.
c) Porque al no existir el impuesto sobre la sociedad, los socios no
residentes de estas escaparan a todo tipo de tributacin, al recibir
las utilidades que al nivel de la sociedad no fueron grabadas, ni
tampoco al distribuirse por su condicin de accionistas no
residentes.
________________
6
RESTREPO, Juan Camilo. Op. cit., pg. 159.

El sujeto activo es la Nacin, el pasivo es la persona jurdica

generadora de renta y el hecho generador la renta producidas por la
sociedad.
La caracterstica del impuesto a la renta a la sociedad es el ser
proporcional a las utilidades, mientras el impuesto a la renta a las
personas naturales es progresivo al ingreso.
La sociedad logra transferir el impuesto al consumidor, si y slo si,
ella es de tipo oligoplico o monoplico, conducta esta que le permite
convertir el impuesto a la renta en costo de produccin, el cual va a
formar parte del precio de venta del bien o servicio producido por la
sociedad.
Finalmente, sobre la sociedad y la persona natural puede
presentarse la doble tributacin, es decir, que se pague el impuesto como
accionista en la sociedad y posteriormente las utilidades forman parte de
los ingresos de la persona natural generndose de esta forma una nueva
tributacin. Para evitar que ello ocurra, lo aconsejable es gravar a la
sociedad y desgravar al socio por las utilidades recibidas7.
1.5.4.3. Impuestos complementarios a la renta

En el ao de 1935, como complemento al impuesto a la renta, se
crearon dos impuestos que se integraron al mismo tiempo, con el fin de
darle mayor equidad al sistema y fueron los impuestos de patrimonio y el
de exceso de utilidades8. El impuesto de patrimonio se determinaba como
la sumatoria de todos los activos deduciendo de estas sus deudas y
obligaciones con terceros, lo cual conduce al patrimonio lquido gravable.
En el ao de 1992, con el Decreto Ley No. 1321, desapareci este
impuesto.
El impuesto de exceso de utilidades fue modificado por el de
ganancias ocasionales en el ao de 1974, el cual buscaba gravar aquellos
incrementos en la capacidad de pago del contribuyente que
ocasionalmente, se generen.
El sujeto activo es el Estado, el sujeto pasivo es la persona natural
o jurdica y el hecho generador es el exceso de utilidades netas.
___________________________
7. Para una mejor compresin de la doble tributacin es aconsejable el estudio de elementos

de fiscalidad, comentarios a la ley de Impuesto a las Sociedades, de MURILLO, Felipe
Alfonso; GARCA DIEZ, Javier; MARTN DEGANO, Isidro y MENNDEZ GARCA,
Gerardo. Editorial McGrawHill, Santaf de Bogot, 1996, pg. 21.
8. JARAMILLO, Esteban. La Reforma Tributaria en Colombia, Edicin Banco de la Repblica
(Reedicin), Bogot, 1956, pg. 160.
1.5.4.4. Las amnistas

Son el mecanismo legal por medio del cual los activos o rentas que
haban estado ocultos y constituan obligaciones tributarias de los
contribuyentes pueden ser incorporados a la declaracin de renta por una
sola vez, sin lugar a impuesto o con una tarifa baja, es decir, el
mecanismo de borrn y cuenta nueva; puede ser de tipo patrimonial, o sea
aquella que permite incorporar al impuesto los ingresos ocultados
anteriormente, o de intereses debidos al fisco.
Las amnistas son criticadas por su efecto perverso, es decir, que
elevan artificialmente los recaudos del primer ao gravable de vigencia
de la amnista, creando un espejismo que sirve para justificar las mismas
y subsanar transitoriamente las dificultades de liquidez, pero dejan
secuelas negativas para el Estado, pues al condonar los crditos se
estimula o premia al contribuyente moroso y se castiga a los
contribuyentes puntuales que no sienten ningn estmulo para cumplir sus
obligaciones tributarias.
1.5.4.5. Impuesto de registro y anotacin

Es un impuesto directo creado por la Ley 128 de 1941, con
destino a los departamentos, sobre las transacciones de bienes inmuebles,
con una tarifa que alcanza el monto mximo del uno por ciento (1%) del
valor de la transaccin.
Corresponde a las Asambleas departamentales, a iniciativa del
gobernador, determinar el valor de la tarifa, los sujetos, los plazos de
recaudacin, las exenciones, la destinacin y el control9.
El sujeto activo es el Departamento, quien podr asumir la
liquidacin y el recaudo del impuesto a travs de sistemas mixtos en los
que participen las Oficinas de Registro de Instrumentos Pblicos y/o las
Cmaras de Comercio y/o las Tesoreras Municipales, el sujeto pasivo es
la persona propietaria de bienes inmuebles que los vende y el hecho
generador la venta de bienes inmuebles.
1.5.4.6. Impuesto de timbre unificado

Es un impuesto directo creado por la Ley 2 de 1976, con destino a los
departamentos, sobre el valor comercial de los vehculos automotores
particulares, con una tarifa que oscila entre el 1.5% y el 3.5% del valor
_____________________
9
DIRECCIN GENERAL DE APOYO FISCAL. MINISTERIO DE HACIENDA Y CRDITO

PBLICO. Rgimen Tributario Departamental. Compilacin, Imprenta Nacional, Santaf de
Bogot, 1998, pgs. 53 y 68.

comercial de los vehculos. Este valor se reajustar anualmente por el

Gobierno Nacional a travs de los ministerios de Transporte y de
Hacienda.
Corresponde a la Asamblea, a iniciativa del Gobernador, aprobar la
Ordenanza que organiza el impuesto, la cual contiene tarifas, plazos para
su recaudacin, control y destinacin10.
La Ley 488 de 1998, dispuso que este impuesto recogi todos los
impuestos directos que las diferentes entidades territoriales cobraban
sobre los vehculos automotores y del monto total del impuesto el
departamento deber girar el veinte por ciento (20%) del valor recaudado
al municipio donde se encuentre matriculado el respectivo vehculo
automotor.
El sujeto activo es la Nacin cedido a los departamentos hace ms
de ocho dcadas, distritos y municipios y el sujeto pasivo es la persona
propietaria o poseedora de vehculos automotores y motos.
1.5.4.7.
Impuesto predial
Impuesto creado por la Ley 14 de 1983, como renta municipal

sobre el valor catastral de los inmuebles localizados en los respectivos
municipios y con una tarifa que oscila entre el 4 y el 16 por mil del valor
catastral del inmueble. Este valor se ajusta anualmente por el Gobierno
Nacional y se actualiza por el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi cada
cinco aos.
Corresponde al Concejo, a iniciativa del Alcalde, adoptar el
acuerdo que establezca los sujetos, las exenciones, las tarifas para los
predios urbanos y rurales, la destinacin del impuesto, los plazos para su
recaudacin, as como los descuentos, los autoavalos de los inmuebles y
el control a la evasin y el manejo de la renta".
El sujeto activo es el municipio o distrito, el sujeto pasivo son los
propietarios de bienes inmuebles y la base gravable es el avalo catastral
o el autoavalo.
1.5.4.8. Impuesto de rodamiento

El impuesto de rodamiento, creado por la Ley 48 de 1968, reorganizado
por la Ley 14 de 1983 y sustituido por la Ley 488 de 1998, es una renta
municipal sobre los vehculos particulares y de servicio pblico,
matriculados o que circulen en el respectivo municipio con una tarifa
________________
10. Opcit.,pg. 53.
11.
GOBERNACIN DEL HUILA. DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIN.
Decretos- Leyes 1222,1333 y 1221 de 1986, Imprenta Departamental, Neiva,

pgs. 1289 y 1304.
equivalente al veinte por ciento (20%) del valor del impuesto unificado de
timbre a vehculos que cobran los departamentos.
Corresponde al Concejo aprobar el Acuerdo por medio del cual se
organiza la entidad encargada del trnsito municipal que permita el
recaudo de esta renta municipal, es decir, establece los sujetos, los
exentos, su recaudo, su aplicacin y el control del mismo12.
El sujeto activo es el municipio o distrito, el pasivo el propietario
de vehculo automotor o motos y el hecho generador la propiedad de
vehculo automotor o motos de ms de 125 centmetros cbicos.
1.5.5.
Los impuestos indirectos
Los impuestos indirectos son parte del ingreso que se transfiere

con carcter obligatorio, sin contraprestacin, que recaen sobre el
consumo de bienes y servicios; en consecuencia, son pagados por el
consumidor, creados por la Ley y con destino a la Nacin, los
departamentos y los municipios.
Presentamos a continuacin los ms importantes impuestos
indirectos en los diferentes niveles territoriales.
1.5.5.1. El impuesto a las ventas

Conocido tambin como impuesto a las transacciones; surge entre
nosotros desde la Colonia y ha evolucionado desde los impuestos
especficos calculados sobre tarifas especficas o fijas y ad valorem, es
decir, un porcentaje que recaa sobre un determinado bien, servicio o
transaccin especfica, hacia los impuestos generales que recaen sobre el
comercio o un segmento de l o sobre gran parte de las transacciones.
Los impuestos generales a las ventas pueden ser de cuatro clases, a
saber:
a) El impuesto general de ventas a escala manufacturera, que se
recauda en el mbito industrial; rigi en Colombia desde 1966
hasta 1983, cuando se transform en el impuesto al valor
agregado -IVA-,
b) El impuesto a las ventas al comercio mayorista que recae sobre el
comercio mayorista.
c)
El impuesto general a las ventas del comercio detallista o

minorista.
_________________
12
Op. cit., pgs. 1310,1311.

d) El impuesto al valor agregado, cuyo fundamento es gravar el

bien o servicio en todos los estados, pero solamente en el valor
agregado en cada etapa del proceso productor, distribuidor,
consumidor.
En Colombia la tarifa actual del impuesto es del 16%, con excepcin
de los bienes considerados superfluos, que tienen una tarifa del 35% y se
encuentran exentos cerca del 60% de los productos que constituyen la
canasta familiar, de conformidad con lo dispuesto por la reforma
tributaria realizada en el ao 2002.
Con la Ley 788 del ao 2002 (Reforma Tributaria) se modific la
tarifa del impuesto a las ventas de cervezas nacionales o importadas as:
El impuesto sobre las ventas a la cerveza de produccin nacional
cualquiera sea su clase, envase, contenido y presentacin es del once por
ciento (11%). De esta tarifa un 8% es impuesto sobre las ventas y se
entender incluido en el impuesto al consumo, que sobre dicho producto
seala la Ley 223 de 1995 y el tres por ciento (3%) restante como IVA
deber ser consignado a favor del Tesoro Nacional en los trminos que
establezca el reglamento y otorga derecho a impuestos descontables hasta
el monto de esta misma tarifa.
Las cervezas importadas tendrn el mismo tratamiento que las de
produccin nacional, respecto de los impuestos al consumo y sobre las
ventas.
La propuesta del gobierno del Presidente Pastrana es la de reducir
anualmente en un punto el valor del IVA, de tal forma que al concluir su
administracin la tarifa se site en el doce por ciento (12%), buscando
con ello eficiencia y equidad de este impuesto 13. Sin embargo la crisis de
las finanzas pblicas obliga al gobierno a presentar una reforma tributaria
en la cual sube al 16% el IVA, el cual se encontraba en un 15%.
El sujeto activo es la Nacin, el pasivo el productor, el distribuidor
mayorista el distribuidor minorista y el consumidor y el hecho generador
es la compra de bienes o servicios.
1.5.5.2. El impuesto de aduanas

Es un impuesto que recae sobre el comercio exterior en general,
ligado al nivel de desarrollo de un pas, y a su capacidad de intercambio
de bienes y servicios.
_______________________
13
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO. El Plan de Ajuste Fiscal de la

Administracin Pastrana 1998-2002, Santaf de Bogot, 1998, pg. 3.
La disminucin en el valor del impuesto se encuentra ligada a la

voluntad del libre cambio, que anima el comercio internacional,
particularmente en desarrollo del proceso de la globalizacin econmica que
compromete los acuerdos de intercambio entre los pases industrializados.
En los pases en va de desarrollo se presenta una excesiva
dependencia fiscal del comercio exterior y con ella de la tributacin de
aduanas que va a constituir un gran porcentaje de los ingresos del Estado.
Durante la Colonia, la Corona Espaola dependa del comercio
exterior a travs del impuesto conocido como almojarifazgo, y en el siglo
XIX, en Colombia los ingresos fiscales dependieron altamente del producido
del impuesto de aduanas. En el siglo XX pierde importancia frente al
impuesto a las ventas y a la tributacin directa, pero a partir de los aos
cuarenta el impuesto de aduanas y el manejo del arancel va a desempear un
papel no solamente fiscal sino tambin de proteccin a la industria nacional y
de la poltica econmica general. Sin embargo, en la actualidad, y con motivo
de la apertura econmica, ha disminuido la dependencia de los ingresos
fiscales del impuesto de aduanas por la reduccin de los aranceles como
consecuencia de los tratados de libre comercio que ha suscrito el pas.
El sujeto activo es la Nacin, el pasivo el importador y el hecho
generador la importacin de bienes y servicios.
1.5.5.3. Impuesto a las transacciones financieras

Creado por el artculo 29 del Decreto-Ley 2331 de 1998, el cual fue
expedido en desarrollo de la emergencia econmica y social decretada por
Decreto 2330 de 1998, inicialmente como una contribucin destinada
exclusivamente a preservar la estabilidad y la solvencia del sistema
financiero y, de esta manera proteger a los usuarios del mismo de la crisis del
sistema financiero y por un perodo de tiempo comprendido entre el I o de
enero del ao 1999 al 31 de diciembre del mismo ao.
La Corte Constitucional mediante Sentencia C-136 del 4 de marzo

de 1999 declara exequible el decreto, sin embargo defini que el artculo
29 llenaba todas las caractersticas propias de un impuesto indirecto,
modificando la definicin de contribucin a impuesto y como
consecuencia de ello formar parte de los ingresos corrientes de la Nacin
y por ende formar parte de las participaciones de la Nacin a las entidades
territoriales.
El artculo 116 de la Ley 509 de 1999 por la cual se expide el plan de
desarrollo, extiende la vigencia del impuesto hasta el 31 de diciembre del ao
2000 y cuyo producido se destinar a financiar los gastos, ocasionados
por las medidas adoptadas para la reconstruccin, rehabilitacin y

desarrollo de la zona del eje cafetero vctimas del terremoto.
Al ser declarada inconstitucional por vicios de forma esta ley, el
gobierno Nacional expidi el Decreto-Ley 955 de 2000 por medio del
cual se adopta por el plan de desarrollo incorporando en el mismo este
impuesto conocido como el dos por mil.
El hecho generador del impuesto lo constituye la realizacin de
transacciones financieras, mediante las cuales se disponga de recursos
depositados en cuentas corrientes o de ahorros y los giros de cheques de
gerencia, con una tarifa del dos por mil que se causar al momento en que
se produzca la disposicin de recursos objetos de la transaccin
financiera.
El Congreso de la Repblica expidi la Ley 633 del 29 de
diciembre del 2000, la refonna tributaria, como recurso que le permita al
Estado reducir el dficit fiscal y en el cual se establece en forma
permanente este impuesto, se eleva su tarifa al tres por mil, y se
exceptan del mismo las operaciones del sistema financiero con el Banco
de la Repblica y los depsitos en cuentas de ahoiro con destino a la
vivienda de inters social.
La Ley 788 del ao 2002 o reforma tributaria redefini los sujetos
activo, pasivo y el hecho generador as: El sujeto activo es la Nacin; el
sujeto pasivo sern los movimientos financieros los usuarios y clientes de
las entidades vigiladas por las Superintendencias Bancada, de Valores o
de Economa Solidaria, as como las entidades vigiladas por estas mismas
superintendencias, incluido el Banco de la Repblica; y el hecho
generador las transacciones financieras.
Se entiende por transaccin financiera toda disposicin de recursos
provenientes de cuentas corrientes, de ahorro, o de depsito que implique
entre otros: retiro en efectivo mediante cheque, talonario, tarjetas dbito,
cajero electrnico, puntos de pago, notas dbito o a travs de cualquier
otra modalidad, as como los movimientos contables en los que se
configure el pago de obligaciones o el traslado de bienes, recursos o
derechos a cualquier ttulo, incluidos los realizados sobre, carteras
colectivas y ttulos, o la disposicin de recursos a travs de contratos o
convenios de recaudo.
1.5.5.4. El impuesto al consumo de licores

Impuesto creado por la Ley 14 de 1983 como renta de los
departamentos sobre el consumo de licores destilados nacionales y
extranjeros, con una tarifa especfica fijada de acuerdo con el grado de
contenido alcohlico, de conformidad con la Ley 788 del ao 2002
(Reforma tributaria), as:
1. Para productos entre 2.5 y hasta 15 grados de contenido

alcoholimtrico, ciento diez pesos ($110,00) por cada grado
alcoholimtrico.
2. Para productos de ms de 15 y hasta 35 grados de contenido
alcoholimtrico, ciento ochenta pesos ($180,00) por cada grado
alcoholimtrico.
3.
Para productos de ms de 35 grados de contenido
alcoholimtrico, doscientos setenta pesos ($270,00) por cada
grado alcoholimtrico.
4. Para productos de vinos entre 2.5 y hasta 15 grados de contenido
alcoholimtrico, ciento diez pesos ($ 110,00) por cada grado
alcoholimtrico.
5. Para productos de vinos de ms de 15 y hasta 35 grados de
contenido alcoholimtrico, ciento ochenta pesos ($180,00) por
cada grado alcoholimtrico.
6. Para productos de vinos de ms de 35 grados de contenido
alcoholimtrico, doscientos setenta pesos ($270,00) por cada
grado alcoholimtrico.
Esta base gravable aplicar igualmente para la liquidacin de la
participacin, respecto de los productos sobre los cuales los
departamentos estn ejerciendo el monopolio rentstico de licores
destilados.
El grado de contenido alcoholimtrico deber expresarse en el
envase y estar sujeto a verificacin tcnica por parte de los
departamentos, quienes podrn realizar la verificacin directamente, o a
travs de empresas o entidades especializadas. En caso de discrepancia
respecto al dictamen proferido, la segunda y definitiva instancia
corresponder al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y
Alimentos, INVIMA.
Dentro de las anteriores tarifas se encuentra incorporado el IVA
cedido, el cual corresponde al treinta y cinco por ciento (35%) del valor
liquidado por concepto de impuesto al consumo. La destinacin
especfica de este impuesto es para setenta por ciento (70%) para salud y
treinta por ciento (30%) para deporte, siendo un requisito el pago del
impuesto para su venta o distribucin.
Corresponde a las Asambleas la expedicin de la Ordenanza a
iniciativa del Gobernador para reglamentar los aspectos administrativos
del recaudo del impuesto, evitar la evasin y eliminar el contrabando 14.
_________________________________________
14
DIRECCIN GENERAL DE APOYO FISCAL. MINISTERIO DE HACIENDA Y

CRDITO PBLICO. Rgimen Tributario Departamental - Compilacin,
Imprenta Nacional, Santaf de Bogot, 1998, pgs. 74, 75,78 y 131.
El sujeto activo es el Departamento y el sujeto pasivo son los

productores nacionales, los importadores y solidariamente los
distribuidores, siendo el hecho generador el consumo de licores y
similares en el respectivo Departamento.
1.5.5.5.
El impuesto al
cigarrillos y tabaco
consumo
de
Impuesto creado por la Ley 14 de 1983, como renta de los

departamentos sobre el consumo de cigarrillos de produccin nacional o
importados y con una tarifa equivalente al 55% sobre el precio de
distribucin15.
El sujeto activo es el Departamento, el pasivo los productores
nacionales, los importadores y solidariamente los distribuidores, cuyo
hecho generador es el consumo de cigarrillos y similares en el
Departamento.
1.5.5.6. El impuesto al consumo de cerveza

Impuesto creado por la Ley 14 de 1983, como renta de los
departamentos sobre el consumo de cerveza de produccin nacional, que
se causa en el momento en que el productor hace entrega del producto al
distribuidor, con una tarifa equivalente al 48% del precio, para cervezas y
del 20% para refajos, siendo el productor el responsable del pago del
impuesto16.
El sujeto activo es el Departamento, el sujeto pasivo los
productores nacionales, los importadores y solidariamente los
distribuidores y el hecho generador es el consumo de cerveza y similares
en el territorio del Departamento.
1.5.5.7. Estampillas departamentales

La Ley 23 de 1986 estableci, por el trmino de 20 aos desde su
vigencia, la autorizacin para que los departamentos, a travs de sus
Asambleas emitirn estampilla pro-electrificacin rural, como recurso
para contribuir a la financiacin de la instalacin, mantenimiento, mejoras
y ampliacin del servicio de estas obras en todo el pas y en cuanta de
veinte mil millones de pesos moneda corriente ($20000.000.000).
El decreto Ley 1222 de 1986 autoriz a las Asambleas para ordenar
la estampilla Pro-desarrollo Departamental, cuyo producto se destinar
a la construccin de infraestructura educativa, sanitaria y deportiva. El
monto del recaudo no podr ser superior a una cuarta parte del
presupuesto departamental y su tarifa no podr exceder el 2% del valor del
________________
15. Op. cit., pgs. 76 y 131.
16. Op. cit., pgs. 69 y 74.
documento o instrumento gravado.

Con el fin de fortalecer la educacin superior por medio de leyes se
crean estampillas con destino a la construccin y dotacin de las
universidades pblicas en las entidades territoriales donde funcionan y
fijando la cuanta mxima de la misma.
Corresponde a la Asamblea adoptar, a iniciativa del Gobernador, la
Ordenanza que disponga las caractersticas de las estampillas, el empleo,
las tarifas discriminatorias y todos los dems asuntos inherentes al uso
obligatorio, su recaudo, adecuada inversin y control17.
El sujeto activo es el Departamento, el sujeto pasivo es usuario de
servicios o contratista del departamento y el hecho generador es la
celebracin de contratos con el respectivo Departamento o la solicitud de
servicios del mismo.
1.5.5.8. El impuesto de industria y comercio

Impuesto creado por la Ley 14 de 1983, como tributo de los
municipios, que recae sobre todas las actividades comerciales,
industriales y de servicio que se ejerzan o realicen en las respectivas
jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas
naturales, jurdicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en
forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con
establecimientos de comercio o sin ellos, que se liquida sobre el promedio
mensual de ingresos brutos del ao inmediatamente anterior expresados
en moneda nacional y cuya tarifa oscila entre el 2 y el 10 por mil
mensual18.
Corresponde a los Concejos, a iniciativa del Alcalde, determinar la
tarifa para cada actividad industrial, comercial y de servicio que se realice
en el respectivo municipio, as como la organizacin administrativa del
impuesto que garantice su recaudo, inversin y control.
Como impuesto complementario al impuesto de industria y comercio,
la Ley 97 de 1913 y la Ley 84 de 1915, establecieron el impuesto de
avisos y tableros con una tarifa equivalente al 15% previamente adoptada
por el Concejo.
_______________________
17.
GOBERNACIN DEL HUILA. DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIN.
Decretos-leyes 1222, 1333 y 1221 de 1986. Imprenta Departamental, Neiva, 1986,

pgs. 1224, 1225.
18. Opcit., pgs. 1304, 1305, 1306, 1307, 1308, 1309, 1310.
El sujeto activo es el municipio o distrito, el sujeto pasivo es toda

persona natural o jurdica que realice alguna actividad industrial,
comercial o de servicios y el hecho generador es la realizacin de
actividades industriales, comerciales o de servicio que se lleven a cabo en
el respectivo municipio.
1.5.5.9. El impuesto de degello de ganado

Impuesto creado por la Ley 14 de 1983, como renta municipal,
sobre el sacrificio de ganado mayor que se realice en el respectivo
municipio o en reas metropolitanas, como una tarifa fija por cabeza de
ganado sacrificado19.
El sujeto activo es el departamento, cedido al distrito o municipio, el
sujeto pasivo la persona que sacrifica ganado mayor y el hecho generador
el sacrificio de ganado mayor.
1.5.5.10.
Estampillas municipales
Previa autorizacin de las Asambleas, los Concejos, a iniciativa del

Alcalde, podr hacer obligatorio el uso de la estampilla pro-electrificacin
rural, creada por Ley 23 de 1986, en todos los actos administrativos que
realice el municipio y con destino a programas de instalacin,
mantenimiento, mejoras y ampliacin del servicio de electrificacin rural y
con una tarifa mxima del dos por mil del valor de los contratos o actos de la
administracin20.
El sujeto activo es el municipio, el pasivo es el contratista o usuario
de servicios del municipio y el hecho generador es la celebracin de contratos
o la utilizacin de servicios del respectivo municipio.
1.5.5.11.
Impuesto de espectculos pblicos
Entindese por espectculos pblicos, entre otros, los siguientes:

exhibiciones cinematogrficas, compaas teatrales, circos, exhibiciones y
dems espectculos de esta ndole, corridas de toros, carreras de caballos
y exhibiciones deportivas, etc., creado por el numeral 1 del artculo 7 de
la Ley 12 de 1932 y reglamentado por el Decreto 1558 de 1932 en un
porcentaje equivalente al diez por ciento (10%) sobre el valor de la boleta
de entrada personal a espectculos pblicos de cualquier clase.
Los entes territoriales beneficiarios de los gravmenes para los
efectos de su control y recaudo, tienen las facultades de inspeccionar los
libros y
____________________
19. Op. cit., pg. 1304.
20. Op. cit., pgs. 1313 y 1314.
papeles de comercio de los responsables, verificar la exactitud de las

liquidaciones y pagos de los impuestos, ordenar la exhibicin y examen
de libros, comprobantes y documentos de los responsables o de terceros,
tendientes a verificar el cumplimiento de las obligaciones tributarias
correspondientes. En ejercicio de tales facultades, podrn aplicar las
sanciones y ordenar el pago de los impuestos pertinentes, mediante la
expedicin de los actos administrativos a que haya lugar.
Por medio de la Ley 508 de 1999 se destinan los recursos
recaudados por el pago del impuesto de espectculos pblicos, con
exclusin de aquellos que sean de carcter deportivo, al financiamiento de
actividades artsticas y culturales, en coordinacin con el Ministerio de
Cultura.
El sujeto activo es el municipio o distrito, el pasivo es la persona
que asiste al espectculo pblico y el hecho generador es el espectculo
pblico.
1.5.5.12.
Impuesto de extraccin
cascajo y piedra
de arena,
Creado por el artculo 233 del Decreto 1333 de 1986 que permite
a los municipios y el Distrito capital crear el Impuesto de extraccin de
arena, cascajo y piedra del lecho de los cauces de ros y arroyos, dentro
de los trminos municipales, sin perjudicar el laboreo y el
aprovechamiento legtimos de las minas y de las aguas.
NOTA: Mediante Sentencia No, C-221 de enero 29 de 1997 la
Corte Constitucional estableci que este impuesto estar vigente hasta el
ao 2002 o hasta la fecha en que el Congreso regule las regalas a la
extraccin, si sta es anterior.

que extrae la arena, cascajo y piedra del lecho de cauces de ros y arroyos
y el hecho generador la extraccin de arena, cascajo y piedra del lecho y
cauces de los ros.
1.5.5.13.
Impuesto de delineacin urbana
Creado por el artculo 233 del Decreto 1333 de 1986 en los casos
de construccin de nuevos edificios o de refaccin de los existentes en los
municipios, el cual debe ser pagado como requisito para obtener la
licencia de construccin respectiva.
que construye o remodela bienes inmuebles y el hecho generador la
construccin o remodelacin de bienes inmuebles en el respectivo distrito

o municipio.
1.5.5.14.
Impuesto a la sobretasa a la
gasolinaa
Creado por la Ley 86 de 1989 al consumo de la gasolina motor

hasta del 20% de su precio al pblico sobre las ventas de Ecopetrol en la
planta o plantas que den abasto a la zona de influencia del respectivo
sistema, previo concepto del Consejo de Poltica Econmica y Social,
Conpes. Los cuales se destinarn exclusivamente a la financiacin de
sistemas de servicio pblico urbano de transporte masivo de pasajeros y
se cobrarn a partir del Io de enero del ao siguiente a aquel en que se
perfeccione el contrato para su desarrollo.
Por medio del artculo 259 de la Ley 223 de 1995 se establece que
la misma se cobrar nicamente a las gasolinas motor, extra y corriente y
mediante el artculo 117 de la Ley 488 de 1998 se crea como contribucin
nacional la sobretasa al ACPM. La sobretasa al ACPM ser del seis por
ciento (6%). Ser cobrada por la Nacin y distribuida en un cincuenta por
ciento (50%) para el mantenimiento de la red vial nacional y otro
cincuenta por ciento (50%) para los departamentos incluido el Distrito
Capital con destino al mantenimiento de la red vial. La base gravable, el
hecho generador, la declaracin, el pago, la causacin y los otros aspectos
tcnicos sern iguales a los de la sobretasa de la gasolina.
Con la Ley 788 del ao 2002 se modific la tarifa a un veinticinco
por ciento (25%) la tarifa de la sobretasa a partir del I o de febrero del ao
2003 y con la siguiente distribucin: Tarifa Municipal y Distrital: 18.5%,
Tarifa Departamental: 6.5% y Tarifa para el Distrito Capital: 25%.
El Concejo municipal o distrital, fija la tarifa de la sobretasa a la
gasolina motor extra o corriente aplicable en su jurisdiccin, la cual no
podr ser inferior al catorce por ciento (14%) ni superior al quince por
ciento (15/o) y La Asamblea Departamental, fija la tarifa de la sobretasa a
la gasolina motor extra o corriente aplicable en su jurisdiccin, la cual no
podr ser inferior al cuatro por ciento (4%) ni superior al cinco por ciento
(5%). En ningn caso, la suma de las sobretasas sobre la gasolina motor
extra o comente, podr ser superior al veinte por ciento (20%) del valor
del impuesto municipal o distrital.
El Sujeto activo es la Nacin quien la cedi a los Departamentos,
municipios y distritos, el sujeto pasivo. Son responsables de la sobretasa,
los distribuidores mayoristas de gasolina motor extra y corriente y del
ACPM, los productores e importadores. Adems son responsables

directos del impuesto los transportadores y expendedores al detal, cuando
no puedan justificar debidamente la procedencia de la gasolina que
transporten o expendan y los distribuidores minoristas en cuanto al pago
de la sobretasa de la gasolina y el ACPM a los distribuidores mayoristas,

productores o importadores, segn el caso y el hecho generador; est
constituido por el consumo de gasolina motor extra y corriente nacional o
importada, en la jurisdiccin de cada Municipio, Distrito y Departamento.
Para la sobretasa al ACPM, el hecho generador est constituido por el
consumo de ACPM nacional o importado, en la jurisdiccin de cada
Departamento o en el Distrito Capital de Bogot. No generan la sobretasa
las exportaciones de gasolina motor extra y corriente o de ACPM.
1.5.5.15.
Impuesto sobre
alumbrado pblico
el
servicio
de
Creado por la Ley 97 de 1913 y adoptado por los Concejos sobre la

prestacin del servicio de alumbrado pblico por parte de los distritos o
municipios en un tarifa equivalente al diez por ciento (10%) del valor del
servicio de energa del inmueble.
El sujeto activo es el municipio o distrito, el sujeto pasivo el usuario de
energa elctrica y el hecho generador la prestacin del servicio de
alumbrado pblico.
1.5.5.16.
Sobretasa para financiar la actividad
bomberil
Creada por el artculo 2 de la Ley 322 de 1996 como
sobretasas o recargos a los impuestos de industria y comercio,
circulacin y trnsito, demarcacin urbana, predial, telefona mvil o
cualquier otro impuesto de ese nivel territorial, de acuerdo a la Ley y
para financiar la actividad Bomberil.
El sujeto activo es municipio y los distritos, el sujeto pasivo los
establecimientos de industria y comercio, la circulacin y trnsito, la
demarcacin urbana, la telefona mvil y el predial y el hecho
generador la propiedad de bienes inmuebles, las actividades
industriales, comerciales y de servicios, la telefona mvil, la
demarcacin urbana y la circulacin y trnsito de vehculos.
1.5.5.17.
Impuesto
hidrocarburos
al
transporte
de
Creado por el Decreto 1056 de 1953 como el transporte sobre

todos los oleoductos que se construyan (sic) a partir del da 7 de octubre
de 1952, ser del seis por ciento (6%) del valor resultante de multiplicar
el nmero de barriles transportados por la tarifa vigente para cada
oleoducto. De este impuesto quedan exceptuados los oleoductos de uso
privado para el servicio exclusivo de explotaciones de petrleo de
propiedad particular.
Para los oleoductos que se construyan con destino al transporte del

petrleo que pueda hallarse al Este o Sureste de la cima de la
Cordillera Oriental, este impuesto ser solo del cuarto (sic) por ciento
(4%).
El impuesto de transporte por oleoductos se cobrar por trimestre
vencido. Por el Decreto 2140 de 1955 se redujo al 2% el valor del
impuesto para los oleoductos que se construyan con destino al
transporte de productos provenientes de las concesiones situadas en la
regin oriental.
El sujeto activo es el municipio, el sujeto pasivo es operador de el
oleoducto y el hecho generador el transporte de hidrocarburos sobre
los oleoductos.
1.5.5.18.
Impuesto a las ventas por el sistema
de clubes
Creado por el artculo 11 de la Ley 69 de 1946, sobre las ventas por el
sistema de clubes, que se cause en sus respectivas jurisdicciones,
equivalente al 2% sobre el valor de los artculos que se deban entregar
a los socios favorecidos durante los sorteos.
El sujeto activo es el municipio, el sujeto pasivo es el comprador de
servicios de clubes y el hecho generador las ventas por el sistema de
clubes, que se cause en sus respectivas jurisdicciones.
1.5.5.19.
Impuesto sobre billetes, tiquetes y
boletas de rifas y premios de las mismas
Creado por la Ley 12 de 1932, desarrollada por el artculo 3 de la Ley
19 de 1932, artculo 3 de la Ley 58 de 1945, el artculo 10 de la Ley
69 de 1946, el artculo 15 de la Ley 4 de 1963 que establece una tarifa
equivalente al 15% el impuesto sobre billetes o boletas de rifas.
La rifa es una modalidad de juego de suerte y azar mediante la
cual se sortean premios en especie entre quienes hubieren adquirido o
fueren poseedores de una o varias boletas, emitidas en serie continua,
distinguidas con un nmero de no ms de cuatro dgitos y puestas en

venta en el mercado a precio fijo para una fecha determinada por un
operador previa y debidamente autorizado.
Segn el artculo 2 del Decreto 537de 1974 se prohben las rifas
con premios en dinero. Exceptense los sorteos de premios en dinero
realizados por las Loteras Oficiales, los juegos, apuestas y sorteos de
documentos autorizados por la Ley. Se entiende por billete
fraccionado el ttulo o documento que acredita la participacin en rifa,
que para facilidad de su
colocacin o venta entre el pblico, se divida en un nmero determinado

de fragmentos cada uno de los cuales da derecho a su tenedor, en caso de
salir favorecido en el sorteo o los sorteos, a reclamar parte alcuota del
premio o los premios prometidos.
El artculo 42 de la Ley 10 de 1990 estableci como arbitrio
rentstico de la Nacin la explotacin monoplica, en beneficio del sector
salud, de las modalidades de juegos de suerte y azar diferentes de las
loteras, apuestas permanentes existentes y de las rifas menores. La
concesin de permisos para la ejecucin de rifas que no sean de carcter
permanente, cuyo plan de premios no exceda doscientos cincuenta (250)
salarios mnimos mensuales y se ofrezcan al pblico exclusivamente en el
territorio del respectivo municipio o distrito ser facultad de los alcaldes
municipales y distritales.
Las sumas recaudadas por concepto de permisos de explotacin o
impuestos generados por estas rifas se transferirn directamente al fondo
local o distrital de salud.
1.5.6.
Efectos de la inflacin sobre la tributacin
El aumento en el nivel de precios crea complejas consecuencias

sobre la tributacin en general, dentro de las cuales podemos mencionar
las siguientes:
a) Cuando el Estado ha financiado el dficit con crditos otorgados
por el Banco de la Repblica, a travs de emisin a la Tesorera
General, se crea el impuesto inflacionario, que no es cosa distinta
a la reduccin del valor de los saldos monetarios de quienes
poseen dinero como consecuencia de la inflacin, que reduce el
poder adquisitivo de dichos saldos.
b) La inflacin genera daos al fisco, cuando media mucho tiempo

entre el momento en que se declaran los impuestos y el momento
en que se recaudan, por la prdida de parte de su valor.
c) Finalmente, la inflacin hace perder la equidad, pues como
consecuencia de ella, se crea un aumento en el ingreso de las
personas y por este mecanismo se aumenta el valor a pagar.
La respuesta del gobierno a los efectos de la inflacin sobre la tributacin
son las siguientes:
a) No hacer nada.
b) Introducir ajustes peridicos y discrecionales para neutralizar las
distorsiones ms importantes, y
c) Introducir sistemas de ajuste automtico en las normas, diciendo

que los impuestos se reajustarn en el ndice de precios del ao
inmediatamente anterior certificado por el Departamento
Administrativo de Estadstica -DANE-
2.
LOS INGRESOS EXTRAORDINARIOS
Son aquellos que ingresan ocasionalmente al tesoro pblico, los

cuales se conocen como recursos de capital y comprenden los recursos
del balance, los recursos del crdito, los rendimientos financieros, el
diferencial cambiario, las donaciones, el excedente financiero del sector
descentralizado, las utilidades del Banco de la Repblica entre otros, los
cuales sern analizados en el prximo captulo.
3.
CONCLUSIONES
Los ingresos fiscales tienen dos componentes: los ingresos

ordinarios, que son aquellos que ingresan con regularidad al tesoro
pblico, conformados por los impuestos directos e indirectos y las tasas y
contribuciones; y los ingresos extraordinarios, que son aquellos que
ingresan en forma ocasional al Estado.
En este captulo hemos descrito los fundamentos de la tributacin,
as como los principios que la rigen y un estudio minucioso de los
impuestos directos e indirectos tanto del orden nacional como los de
orden departamental y municipal, con el fin de conocer su origen legal, y
dejando al lector la recomendacin de su profundizacin a travs de la
bibliografa, e igualmente el desarrollo de las tasas y contribuciones
creadas por la Ley y adoptadas por las entidades territoriales.
No sobra advertir finalmente que la administracin Uribe ha
llevado a cabo una reforma tributaria de los tributos nacionales y
territoriales, mediante la ampliacin de la base del IVA y una ampliacin

gradual de las tasas del gravamen.
As mismo ha propuesto la creacin de nuevos tributos municipales
y modificacin de los existentes con el fin de fortalecer los fiscos de las
entidades territoriales tanto departamentales como municipales.
CAPTULO V
EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DE LA
GERENCIA PBLICA
El presente captulo pretende mostrar el contenido del
presupuesto como un instrumento de la gerencia pblica que permite
alcanzar los objetivos del gobierno establecidos en el Plan de
Desarrollo en los trminos de la Constitucin Nacional.
El presupuesto no se puede analizar como Ley formal pues la
misma solamente tiene vigencia por el ao fiscal, siendo necesario el
estudio de la Ley Orgnica de Presupuesto que es la que establece los
trminos de preparacin, aprobacin, ejecucin y control que se deben
tener en cuenta al elaborarlo. Desde esta perspectiva, cualquier
distanciamiento de los miembros de la corporacin pblica de
eleccin popular de la norma orgnica vigente durante el proceso de
trmite, aprobacin y expedicin de la norma anual de presupuesto,
bien sea contrariando alguno de ellos, desconocindolo o adicionando
nuevos conceptos, implicara una violacin que generara la
inconstitucionalidad o ilegalidad de la norma expedida.
La norma orgnica de presupuesto es para los miembros de una
corporacin pblica de eleccin popular, un marco de referencia, que
limita y condiciona su propia capacidad y alcance para desarrollar la

materia; es una norma cuyos contenidos constituyen una condicin
previa, no posterior, del proceso de produccin de las normas
inferiores que desarrollan la materia que regulan.
El captulo se encuentra dividido en cinco partes: La primera
determina el objetivo del captulo, que es establecer si el presupuesto
es un instrumento del Plan de Desarrollo; la segunda desarrolla el
contenido de la Ley Orgnica de Presupuesto en los trminos de sus
cuatro elementos, a saber: preparacin, aprobacin, ejecucin y
control con anlisis de la Corte Constitucional sobre el mismo; la
tercera parte analiza el contenido del presupuesto, Posteriormente
analizamos la Ley de ajuste fiscal de las entidades territoriales en su
componente de normas de presupuesto, luego el control del mismo

constituye la cuarta parte; y finaliza el captulo, con la conclusin de que
el presupuesto es un instrumento del plan de desarrollo y que ste
corresponde al modelo de la gerencia pblica en una economa de
mercado.
1.
EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO

DEL PLAN DE DESARROLLO
La Constitucin colombiana de 1991, en su Ttulo XII, denominado

del Rgimen Econmico y de la Hacienda Pblica, captulo primero, entrega
al Estado la propiedad del subsuelo y de los recursos naturales no renovables,
admitiendo la existencia y defensa de la propiedad e iniciativa privada dentro
de los lmites del bien comn; deja en cabeza del Estado la direccin general
de la economa, para lo cual podr intervenir por medio de la Ley en la
explotacin de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la produccin,
distribucin, utilizacin y consumo de los bienes y en los servicios pblicos y
privados tendientes a buscar el bienestar de sus habitantes. En su captulo
segundo (artculos 339 a 344), determina la existencia de un Plan Nacional de
Desarrollo, conformado por una parte general y un plan de inversiones de las
entidades pblicas. En la parte general se sealan los propsitos y objetivos
nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la accin estatal a
mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la poltica
econmica, social y ambiental que sern adoptados por el gobierno. El plan
de inversiones pblicas contendr los presupuestos plurianuales de los
principales programas y proyectos de inversin pblica nacional y la
especificacin de los recursos financieros requeridos para su ejecucin.
Las entidades territoriales (municipios, distritos, provincias,

asociacin de municipios, territorios indgenas, reas metropolitanas,
departamentos y las regiones), elaborarn y adoptarn de manera
concertada entre ellas y el Gobierno Nacional planes de desarrollo, con el
objeto de asegurar el uso eficiente de los recursos y el desempeo

adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la
Constitucin y la Ley.
La Ley Orgnica del Plan (Ley 152 de 1994), regula lo
correspondiente a la programacin, aprobacin, modificacin del Plan en
los niveles nacional y territorial a la que debe someterse la administracin
pblica.
El captulo tercero del Ttulo XII (artculo 345 a 355) establece que
el presupuesto deber corresponder al Plan Nacional de Desarrollo
EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DE LA GERFENCIA PBLICA
(artculo 346); determina que el mismo debe contener la totalidad de los

gastos que el Estado pretende realizar durante la vigencia fiscal respectiva
(artculo 347), y seala el contenido de la Ley Orgnica de Presupuesto,
la cual regula lo correspondiente a la programacin, aprobacin,
modificacin, ejecucin de los presupuestos de la Nacin, de las
entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel
administrativo, y su coordinacin con el Plan Nacional de Desarrollo, as
como tambin la capacidad de los organismos y entidades estatales para
contratar (artculo 352).
La importancia del presupuesto en la sociedad moderna radica en
la movilizacin de grandes volmenes de recursos, creando con ello una
variable importante desde el punto de vista econmico, tanto cuantitativo
como cualitativo; as mismo el presupuesto provee las normas legales
para que la ejecucin del gasto pblico se controle y se evale su
eficiencia.
El Congreso de la Repblica ha expedido las Leyes 38 de 1989,
179 de 1994,225 de 1995 y 617 del 2000, que conformarn el Estatuto
Orgnico del Presupuesto, las cinco primeras se encuentran compiladas
en el Decreto-Ley No. 111 de enero 15 de 1996. As mismo, el Gobierno
Nacional expidi el decreto 568 de marzo 26 de 1996, reglamentario de
las Leyes Orgnicas del Presupuesto. Podemos decir que en estos dos
decretos (Decretos 111/96 y 568/96) y en la Ley 617 del 2000 se
encuentra todo lo concerniente a las normas de presupuesto como
instrumento del Plan de Desarrollo.
La Corte Constitucional estableci que el presupuesto est llamado
a cumplir como el ms decisivo instrumento de la poltica fiscal en manos
de la democracia y a la cual se confa la eficiente y justa asignacin de los
recursos y desarrollo econmico. En consecuencia, el proceso

presupuestal, salvo las excepciones introducidas en la propia
Constitucin, no puede ser obstaculizado con mecanismos de
preasignacin de rentas a determinados fines, es decir, rentas de
destinacin especfica, las cuales le restan la necesaria flexibilidad al
manejo de las finanzas pblicas y, por consiguiente, menoscaban la
funcin poltica de orientar el gasto y los recursos existentes a satisfacer
las necesidades que en cada momento son prioritarias para asegurar la
ejecucin ordenada y justa de las prioridades trazadas en la Ley de
Presupuesto y en el Plan de Desarrollo.
2. FUNCIONES DE LA ACTIVIDAD
PRESUPUESTAL DEL ESTADO
Desde hace mucho tiempo es un lugar comn sealar que la presencia
del Estado no es necesaria solo para la provisin de ciertos servicios de
carcter colectivo relacionados con la defensa de la soberana nacional, la
administracin de justicia y las relaciones internacionales, sino que,
constituye tambin un instrumento para garantizar la propiedad privada, el
cumplimiento de los contratos, la libre competencia y otro conjunto de reglas
cuya preservacin se considera indispensable para obtener el funcionamiento
de la organizacin econmica y social que se haya dado la sociedad en
justificar determinado momento histrico.
Desde los primeros decenios del siglo XX, bajo la influencia de la
teora Keynesiana, se ha defendido y promovido tambin la intervencin
directa del Estado en la produccin de bienes y servicios por cuanto se
asegura que ello contribua a mejorar el desempeo de la economa y el
bienestar de la poblacin. En esta direccin, para el logro de sus objetivos, el
Estado debera proveer de manera directa la produccin de bienes y servicios
financindola con recursos originados en las diferentes fuentes, como
impuestos, contribuciones, tasas, endeudamiento, etc.
Durante los ltimos aos, un nmero creciente de estudios han

sealado la presencia de fallas de gobierno y han concluido que la
provisin directa de bienes sociales por parte del Estado no es la
forma ms eficiente de hacerlo, por el contrario, se considera que sta
conduce al despilfarro de recursos y en su lugar han recomendado el
uso extenso de mecanismos indirectos de intervencin estatal que cree
las condiciones adecuadas para que la provisin de los bienes pblicos
pueda ser efectuada por la empresa privada en condiciones de

competencia.
En estas condiciones, la intervencin del Estado se manifiesta
sobre todo mediante el uso de esquemas de regulacin sobre
actividades consideradas
estratgicas,
como
aquellas
relacionadas con el sector financiero y los servicios
cambiar
Pblicos; o por medio de controles sobre la actividad privada o con
otro tipo
momea de medidas que contribuyan a incentivar o
desestimular el desarrollo de aquellas actividades que el Estado
considere conveniente apoyar o no para lograrlo se pueden establecer
subvenciones, impuestos o contribuciones, modificar sus tasas o
acudir a mecanismos de planeacin
indicativa, segn sea el caso
La teora tradicional ha mostrado la existencia de tres tipos de

funciones y polticas a cargo del Estado a saber:
2.2. FUNCIN DE ASIGNACIN DE RECURSOS

Se refiere al proceso mediante el cual se adelanta la provisin
de bienes pblicos o bienes sociales que son aquellos cuyo suministro
no puede estar a cargo de los particulares, mediante transacciones del
mercado por cuanto no es factible, someterlo al principio de exclusin.
La teora ha sealado otros casos en donde el mercado parece no
garantizar una solucin eficiente en el suministro de bienes y servicios, lo
que permite justificar que en su produccin intervenga el Estado, en
especial de manera indirecta. Se trata en esta situacin, que mediante el
empleo de mecanismos de regulacin, estmulo u otro mecanismo, que
garantice una mejor asignacin de los recursos en trminos sociales, se
puedan crear las condiciones para su prestacin a travs de la actividad
privada. Son ejemplos de los bienes meritorios la educacin, la salud, la
seguridad social, etc., que se considera conveniente que el Estado genere
las condiciones de competencia, ocurre tambin cuando se dan las
extemalidades en la produccin o consumo de ciertos bienes, que conduce
a una ineficiente asignacin de los recursos productivos y que valida la
intervencin del Estado para promover su correccin.
En sntesis, esta teora le concede mayor importancia a la creacin
de las condiciones propicias de competencia para que la empresa privada
reciba los estmulos adecuados que estimulen su participacin en la
produccin de tales bienes.
2.2. FUNCIN DE DISTRIBUCIN

Parte de la premisa de que no necesariamente la distribucin de la
renta y la riqueza que surge del funcionamiento de los mercados,
constituye una distribucin socialmente justa, es decir, que se considere
socialmente deseable, lo cual es una cuestin poltica y, por lo mismo,
est sujeta a cambiar con el tiempo segn sea la organizacin social
existente en un momento. Una decisin de este tipo es indicativa de que
la sociedad ha convenido en sacrificar algo de eficiencia para mejorar la
equidad y reducir las desigualdades sociales.
Las dificultades de medicin que conlleva la decisin de escoger
entre eficiencia y equidad, que menos interfieran con las decisiones
individuales, el enfoque de poltica en estos aspectos se ha dirigido a la
prevencin de la pobreza,' para ello se intenta determinar un mnimo que
se considere socialmente aceptable, para lo cual el Estado mediante el uso
de subvenciones y otros tipos de mecanismos promueva la atencin de

necesidades bsicas insatisfechas de los grupos ms pobres de la sociedad
y de aquellos sectores de la poblacin ms vulnerables, como son los
nios, ancianos, minusvlidos, desempleados, mujeres jefe de hogar, etc.
2.3. POLTICA
DE
CRECIMIENTO
ESTABILIZACIN
Esta teora defiende el uso activo de la poltica presupuestaria

argumentando que sta constituye un instrumento eficaz para alcanzar
mayores niveles de ocupacin de los factores y tasas de crecimiento
econmico positivas con estabilidades en el nivel de precios.
La actividad estatal aumenta la demanda agregada cuando gasta y
la reduce cuando incrementa los impuestos con un efecto multiplicativo.
Pero no solo se afecta el nivel de la demanda total, dependiendo del
nfasis o caractersticas que asuma el gasto pblico o la financiacin del
mismo, bien se haga mediante tributacin o endeudamiento, lo cual va a
incidir sobre la economa, afectando la cantidad de dinero en circulacin,
el nivel de tasa de inters y la tasa de cambio. Es comn encontrar en
cualquier texto de macroeconoma que el dficit expansivo y el supervit
restrictivo junto con la demostracin de que incluso un presupuesto
equilibrado tiene efecto expansivo sobre el gasto.
Para esta teora la importancia de la accin del Estado radica en la
canalizacin de recursos hacia sectores de baja rentabilidad privada pero
de alta conveniencia social o de elevado riesgo, donde la participacin
privada difcilmente se lograra y, en general, para estimular el
crecimiento de la economa con un mayor equilibrio regional y

sostenibilidad ambiental.
En resumen, se puede decir que la forma como el Estado asigna los
recursos, es decir, el gasto y la manera como capta los ingresos,
constituye el objeto de la teora de las finanzas pblicas; el manejo de los
instrumentos para incidir sobre el nivel y composicin de los ingresos y
gastos del Estado constituye la poltica fiscal, en el cual el presupuesto es
el instrumento de manejo financiero ms importante, donde se programa
y registra el gasto pblico y su forma de financiacin, as como, se
establecen las reglas para su ejecucin.
3. EL PROCESO HISTRICO DE LA FORMACIN

DEL EL PROCESO PRESUPUESTO
El presupuesto, como hoy lo conocemos, surge en el siglo XIX
como expresin principal del predominio poltico que adquieren las
representaciones populares a travs del Parlamento en el Estado liberal; el
Parlamento expresa la voluntad popular en el presupuesto para canalizar y

tramitar las demandas sociales soportado en la determinacin de los
ingresos la mayora de los cuales tienen origen en los impuestos, y la
determinacin del gasto, soporta o en el Plan de Desarrollo que tiene
origen en el voto programtico.
4. DOCTRINAS SOBRE LA NATURALEZA

JURDICA DEL PRESUPUESTO
Histricamente el derecho presupuestal ha presentado diversas
doctrinas para explicar la naturaleza jurdica del presupuesto dentro de las
cuales podemos resaltar las siguientes:
4.1. TEORA DUALISTA

Tiene origen en la crisis constitucional prusiana (Alemania), que se
present entre 1862 y 1866, cuando el Parlamento se abstuvo de aprobar
el presupuesto presentado por la Corona, crendose la pregunta de cmo
podra funcionar el Estado sin presupuesto, surgiendo entonces la teora
de que el presupuesto era la expresin de Ley en el sentido formal,
porque expresaba la opinin poltica del Parlamento y no material, que es
la que seala los deberes y los derechos de los ciudadanos; en ese orden
de ideas, el gobierno puede recaudar los ingresos y autorizar los gastos
con base en las leyes que los crean y los autorizan, siendo entonces la Ley
anual de presupuesto la compilacin de leyes anteriores, que si no es
expedida la marcha de la administracin no se paraliza.
4.2. EL
PRESUPUESTO
CONDICIN
COMO
ACTO
Segn esta teora el presupuesto anual llmese Ley, ordenanza,

acuerdo o resolucin, no hace ms que asegurar la ejecucin de leyes
preexistentes, no siendo entonces ms que un acto administrativo que
estima las rentas y autoriza los gastos.
4.3. EL PRESUPUESTO COMO ACTO JURDICO COMPLEJO

Para esta teora es necesario distinguir el presupuesto de ingresos
del presupuesto de gastos, pues ambos tienen naturaleza jurdica
diferente.
4.4. EL PRESUPUESTO COMO ACTO

POLTICO
Segn esta teora al ser aprobado o negado el presupuesto por el
rgano de control poltico, este no hace ms que una manifestacin de
carcter tpicamente poltico, ms que jurdico.
4.5.
EL PRESUPUESTO COMO NORMA FORMAL

Y MATERIAL
Para esta teora la norma de presupuesto tiene un carcter coactivo,
imperativo, de normacin de conductas de la administracin y de los
ciudadanos tpico de toda norma jurdica, que es producida por el rgano
de control poltico, conformndose as la doble condicin de ser formal y
material.
4.6.
CONCEPTO JURDICO DEL PRESUPUESTO
El presupuesto es, en primer lugar, un estimativo de los ingresos

fiscales que pas histricamente de ser autorizados por l, a ser
estimados, dejndose a cada norma la capacidad de crear y organizar cada
una de las rentas que constituyen los ingresos; y en segundo lugar, la
autorizacin de los gastos, limitando sus cantidades a los valores
establecidos en el presupuesto y fijando el empleo o destino que debe
drseles a los mismos. Finalmente, es la prerrogativa que las democracias
representativas reconocen al rgano de control poltico, como expresin
de la voluntad popular, en materias fiscales mediante la expedicin de una
norma con vigencia anual.
El presupuesto comprende cuatro (4) etapas a saber; preparacin,
aprobacin, ejecucin y control, las cuales desarrollaremos a
continuacin.
5. PREPARACIN
Corresponde al gobierno en sus diferentes niveles preparar el
proyecto de presupuesto teniendo en cuenta el Sistema Presupuestal, el
cual est constituido por un Plan Financiero, un Plan Operativo Anual de
Inversiones y el Presupuesto Anual (artculo 6, Decreto 111 de 1996).
El Plan Financiero es un instrumento de planificacin y gestin
financiera del sector pblico que tiene como base las operaciones
efectivas de las entidades cuyo efecto cambiario, monetario y fiscal sea
de tal magnitud que amerite incluirlas en el Plan.
El Plan Operativo Anual de Inversiones sealar los proyectos de
inversin clasificados por sectores, rganos y programas. Este Plan
guardar concordancia con el Plan Nacional de Inversiones.
La Ley, ordenanza o acuerdo de presupuesto general del respectivo
nivel territorial, es el instrumento para el cumplimiento de los planes y
programas de desarrollo econmico y social, y comprende el presupuesto
de rentas, el presupuesto de gastos y las disposiciones generales.
5.1. PRINCIPIOS PRESUPUESTALES

Es importante tener en cuenta los principios del Sistema
Presupuestal que lo rigen; ellos son (artculos 13 a 21, Decreto 111 de
1996).
5.1.1.
Planificacin
El presupuesto debe guardar concordancia con los contenidos del

Plan de Desarrollo, el Plan de Inversiones, el Plan Financiero y el Plan
Operativo Anual de Inversiones.
5.1.2.
Anualidad
El ao fiscal comienza el Io de enero y termina el 31 de diciembre

de cada ao. Despus del 31 de diciembre no se podrn asumir
compromisos con cargo a las apropiaciones del ao fiscal que se cierra en
esa fecha y los saldos de apropiaciones no afectados por compromisos
caducarn sin excepcin.
5.1.3.
Universalidad
El presupuesto contendr la totalidad de los ingresos y gastos

pblicos que se espera realizar durante la vigencia fiscal respectiva.
5.1.4.
Unidad de caja
Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atender el

pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el presupuesto general
de la respectiva entidad.
5.1.5.
Programacin integral
Todo programa presupuestal deber contemplar simultneamente los

gastos de inversin y de funcionamiento que las exigencias tcnicas y
administrativas demanden como necesarias para su ejecucin y operacin
de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes.
5.1.6.
Especializacin
Las apropiaciones deben referirse en cada rgano de la

administracin a su objeto y funciones y se ejecutarn estrictamente
conforme al fin para el cual fueron programadas.
5.1.7.
lnembargabilidad
Son inembargables las rentas incorporadas en el presupuesto

general, as como los bienes y derechos de los rganos que la conforman.
5.1.8.
Coherencia macroeconmica
El presupuesto debe ser compatible con las metas

macroeconmicas fijadas por el gobierno en coordinacin con la Junta
Directiva del Banco de la Repblica.
5.1.9.
Homestasis presupuestal
El crecimiento real del presupuesto de rentas, incluida la totalidad de

los crditos adicionales de cualquier naturaleza, deber guardar
congruencia con el crecimiento de la economa, de tal manera que no
genere desequilibrio macroeconmico.
5.2. CONFIS
El Consejo Superior de Poltica Fiscal (artculos 25 y 26 del Decreto
111 de 1996) est adscrito al Ministerio de Hacienda o su equivalente en
las entidades territoriales; es el rector de la poltica fiscal y coordina el
sistema presupuestal. En consecuencia, aprueba, modifica y evala el
Plan Financiero, previa presentacin al CONPES, y ordena las medidas
para su estricto cumplimiento; igualmente, analiza y concepta las
implicaciones fiscales del Plan Operativo Anual de Inversiones, previa
presentacin al CONPES; as mismo, determina las metas financieras para
la elaboracin del Programa Anual Mensualizado de Caja - PAC; y,
finalmente, aprueba y modifica mediante resolucin, los presupuestos de
ingresos y gastos de los fondos y de las empresas industriales y

comerciales de la respectiva entidad territorial y las sociedades de
economa mixta con el rgimen de aquellos dedicados a actividades no
financieras, previa consulta con el rgano al que se encuentre vinculado.
5.3. PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL

El Presupuesto de rentas y recursos de capital (artculos 27 a 35 del
Decreto 111 de 1996), est conformado por ingresos corrientes, ingresos
de capital y los ingresos de los establecimientos pblicos en el
presupuesto y en las entidades territoriales existen una renta adicional
generada por las transferencias que hace la Nacin a dichas entidades
conformadas por el sistema general de participaciones, los recursos
provenientes del Fondo Nacional de Regalas y los recursos del Sistema
Nacional de Cofinanciacin. Expliquemos cada uno de ellos:
5.3.1.
Ingresos corrientes
Son aquellos que ingresan regularmente al Tesoro Pblico y se

clasifican en Tributarios y no Tributarios. La Corte Constitucional
caracteriza los ingresos corrientes de la Nacin de la siguiente manera.
Los ingresos corrientes, adems de la regularidad, presentan otras

caractersticas que sirven para definirlos y distinguirlos, entre ellas.
Su base de clculo y su trayectoria histrica permiten predecir
el volumen de ingresos pblicos con cierto grado de certidumbre.
Si bien constituyen una base aproximada, es una base cierta,
que sirve de referente para la elaboracin del presupuesto anual.
En consecuencia, constituyen disponibilidad normal del Estado,
que como tales se destinan a atender actividades rutinarias.
Por reunir estas caractersticas se consideran ingresos corrientes
no tributarios las tasas, multas y contribuciones y las rentas
contractuales.
5.3.1.1. Ingresos tributarios

Son los ingresos generados por los impuestos, es decir, parte de
los ingresos que entregan las personas al Estado sin contraprestacin y
con carcter obligatorio; pueden ser directos e indirectos. Los
impuestos directos son aquellos que estn ligados a la propiedad,
como por ejemplo, el impuesto a la renta, el impuesto de timbre, el
impuesto de registro y anotacin, el impuesto predial y el impuesto de
rodamiento; y los impuestos indirectos, que son aquellos que estn
ligados al consumo, como por ejemplo el IVA, el impuesto de aduanas

(importaciones), el impuesto a los licores, el impuesto al tabaco, y el
impuesto de industria y comercio.
5.3.1.2. Ingresos no tributarios

Son los Ingresos generados por las tasas y multas; las tasas son
la recuperacin de los costos por los servicios pblicos que prestan las
entidades pblicas, y las multas son los aprovechamientos que reciben
las entidades como sanciones por el incumplimiento de obligaciones
de las personas con el fisco.
5.3.2.
Recursos de capital
Son aquellos que ingresan en forma ocasional al Tesoro Pblico

y comprenden:
5.3.2.1. Los recursos del balance

Son los recursos generados en la vigencia fiscal inmediatamente
anterior, conocidos ms comnmente con el nombre de supervit o
dficit fiscal.
5.3.2.2. Los recursos del crdito

Como su nombre lo indica, son recursos que contratan las
entidades pblicas con base en su capacidad de crdito determinado por el
ahorro operacional, debidamente autorizadas por las autoridades
competentes, que pueden ser los rganos de control poltico de los
diferentes niveles de la administracin o las juntas directivas de las
entidades descentralizadas, y para los fines propios de la entidad, con una
vigencia de vencimiento mayor a un ao.
5.3.2.3. Los rendimientos financieros

Son los intereses que reciben las entidades pblicas por colocar
transitoriamente recursos que no se requieren en forma inmediata para el
normal funcionamiento de la entidad. Tales rendimientos deben destinarse
al cumplimiento del objeto especfico, cuando provienen de recursos con
destinacin especfica; si el proyecto ya ha sido culminado, tales recursos
podrn incorporarse al presupuesto de la entidad territorial para financiar
necesidades generales de gasto pblico.
5.3.2.4. El diferencial cambiario
Es una renta generada por la monetizacin de los crditos
externos y de las inversiones en moneda extranjera .
5.3.2.5. Las donaciones

Son aquellos recursos que llegan al tesoro pblico por voluntad
libre y sin contraprestacin por las personas naturales y jurdicas tanto
nacionales como extranjeras para un fin concreto .
5.3.2.6. Excedente
financiero
descentralizado
del
sector
Es aquel constituido por el 80% de las utilidades generadas por

los establecimientos pblicos, las empresas industriales y comerciales
y las sociedades de economa mixta debidamente aprobados por el
CONPES.
5.3.2.7. Utilidades del Banco de la Repblica
Es una renta del presupuesto de la Nacin que se obtiene despus
de descontar las reservas de estabilizacin cambiara y monetaria.
6. INGRESOS DE LOS ESTABLECIMIENTOS PBLICOS

Forman parte del presupuesto general de la respectiva entidad
territorial y estn conformados por las rentas propias que son todos los
ingresos corrientes excluidos los aportes y transferencias del ente
central y los recursos de capital.
7. LAS TRANSFERENCIAS
Son recursos de las entidades territoriales provenientes de la Nacin
y con destinacin especfica; entre otros tenemos el sistema general de
participaciones, que son recursos al gasto pblico social, los fondos de
cofinanciacin y las regalas con destinacin especfica a la inversin.
Los ingresos que reciben las entidades territoriales a ttulo de
transferencia, de conformidad con lo dispuesto por el artculo 287
numeral 4 de la Constitucin Poltica de Colombia, hacen parte de los
recursos que stas pueden administrar autnomamente, como quiera que
constituyen ingresos propios corrientes no tributarios de dichas entidades,
como lo ha reiterado la Corte Constitucional.
8. PRESUPUESTO DE GASTOS
El presupuesto de gastos (artculos 36 a 46 del Decreto 111 de
1996) comprende los gastos de funcionamiento, servicio de la deuda
pblica y los gastos de inversin, los cuales se presentarn cada uno
clasificado en diferentes secciones. En el presupuesto de gastos solo se
podrn incluir partidas que corresponden a:
Crditos judicialmente reconocidos;

Gastos decretados conforme a la Ley;
Los destinados a dar cumplimiento al plan de desarrollo
legalmente adoptado; y
Normas que organizan la administracin y que constituyen ttulo
para incluir partidas en el presupuesto.
Los gastos de funcionamiento son todos los recursos necesarios

para el normal funcionamiento de la administracin pblica distribuidos
en gastos de personal, integrados por gastos de administracin y gastos de
operacin, gastos generales y transferencias corrientes.
El servicio de la deuda pblica son todos los recursos que se deben
apropiar con base en los compromisos adquiridos por la administracin
pblica con las entidades de crdito para la respectiva vigencia fiscal, los
cuales se presentan en intereses, comisiones y gastos de la deuda pblica
interna y externa. Forma parte igualmente del servicio de la deuda el
dficit fiscal de la vigencia anterior.
Los gastos de inversin son todos los recursos que forman parte
del plan de desarrollo incluidos en el Plan Operativo Anual de
Inversiones; para su ejecucin deben estar inscritos y evaluados en el
Banco de Programas y
Proyectos de la respectiva entidad, los cuales se dividen en programas de

formacin bruta de capital y gastos operativos de inversin.
9. DISPOSICIONES GENERALES
Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta
ejecucin del presupuesto y que rigen solo para el respectivo ao fiscal.
(Artculo 11 del Decreto 111 de 1996).
10. DEFINICIN DE
PRESUPUESTO
LAS
CUENTAS
DEL
Las cuentas del presupuesto de ingresos del Estado, se definen de

la siguiente manera:
10.1. DISPONIBILIDAD INICIAL

Es el saldo de caja, bancos e inversiones temporales, proyectado a 31
de diciembre de la vigencia en curso, excluyendo los dineros recaudados
que pertenecen a terceros y por lo tanto no tienen ningn efecto
presupuestal. Hay que recordar que la disponibilidad debe ser igual al

valor estimado como disponibilidad final de la ejecucin presupuestal de
la vigencia en curso. Se debe especificar en un anexo si existen recursos
con destinacin especfica indicando para ello su origen y destino.
10.2. INGRESOS CORRIENTES

Como ya los hemos definido, son los ingresos que reciben
ordinariamente en funcin de su actividad y aquellos que por
disposiciones legales le hayan sido asignados y se clasifican como
ingresos de explotacin, aportes, y otros ingresos corrientes.
10.2.1. Ingresos de explotacin

Son los ingresos derivados del objetivo para el cual ha sido creada la
entidad y que estn directamente relacionados con la venta de los bienes o
servicios que presta Comprende a la venta de bienes, venta de servicios,
comercializacin de mercancas y otros ingresos de explotacin. Se
presupuesta dentro de estos conceptos todo lo que se estime se vaya a
recaudar efectivamente durante el ao independientemente de la vigencia
en que se haya causado.
10.2.2. Venta de bienes

Son los ingresos provenientes de la venta de bienes producidos
directamente por la entidad.
10.2.2.
Venta de servicios
Son los ingresos provenientes de la prestacin de un servicio a los

clientes o usuarios. Incluye servicios pblicos, tcnicos, administrativos,
culturales, docentes, etc, los cuales deben ser detallados en un anexo.
Incluye tambin la participacin en la prestacin de un servicio.
10.2.3.
Comercializacin de mercancas
Son los ingresos generados por la comercializacin de productos

adquiridos en el mercado nacional o extranjero.
10.2.4.
Otros ingresos de explotacin
Ingresos derivados del objeto para el cual ha sido creada la empresa

no incluidos en ninguna de las categoras anteriores.
10.3. APORTES
Estos ingresos comprenden aportes y rentas provenientes de

participaciones, que en general constituyen transferencias de otros
organismos o entidades pblicas.
10.3.1. Aportes de la Nacin
Son los aportes recibidos del Gobierno Nacional no destinados a la
capitalizacin de la entidad.
10.3.2.
Aportes de los establecimientos pblicos
Aportes recibidos de los establecimientos pblicos nacionales no

destinados a la capitalizacin de la entidad.
10.3.3.
Aportes de otras entidades
Son los aportes recibidos de las empresas industriales y comerciales

del Estado o sociedades de economa mixta, no destinados a la
capitalizacin de la entidad.
10.3.4.
Aportes municipales
Hace referencia a los aportes recibidos de los municipios y sus
entidades descentralizadas, no destinadas a la capitalizacin de la entidad.
10.3.5.
Aportes departamentales
Son los aportes recibidos de los departamentos y sus entidades
descentralizadas, no destinados a la capitalizacin de la entidad.
10.3.6.
Aportes a la seguridad social
Son los aportes recibidos por conceptos de cotizaciones de las

entidades empleadoras y de los trabajadores afiliados a los sistemas de
seguridad social de pensiones, salud y riesgos profesionales, de
conformidad con lo dispuesto por la Ley 100 de 1993.
10.3.7.
Otros aportes
Son aportes recibidos de otros organismos, entidades o personas

naturales, no clasificadas en las categoras anteriores, no destinadas a
la capitalizacin de la entidad.
10.4.
OTROS INGRESOS CORRIENTES
Hace referencia a los recursos que por su naturaleza no se pueden

clasificar dentro de los rubros definidos anteriormente .
Comisiones
entidades
10.4.1.
por
recaudos
para
otras
Estn constituidas por el recaudo de ingresos que pertenecen a

otras entidades y que no constituyen un ingreso presupuestal de la
entidad, ni su transferencia a un tercero un gasto, y que por su recaudo
la entidad recibe una comisin.
10.4.2.
Otros ingresos
Incluye aquellos conceptos de ingresos que no se pueden clasificar en

los anteriores, tales como los ingresos provenientes de los intereses
por mora en los pagos, de la amortizacin de los prstamos realizados
por los fondos de vivienda o por calamidad domstica, etc.
10.5.
INGRESOS DE CAPITAL
Son ingresos ocasionales y espordicos que ingresan al Estado y

que fueron definidos anteriormente en el numeral 1.5.3.
10.6.
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO
Son los gastos necesarios para el normal funcionamiento del

aparato Estatal.
10.6.1. Gastos de personal
Corresponde a los gastos en que incurre el Estado para
proveer los cargos definidos en la planta de personal, as como la
contratacin de personal para labores especficas o la prestacin de
servicios profesionales.
10.6.1.1.Gastos personales asociados a la

nmina
Comprende la remuneracin por concepto de sueldos y dems
factores salariales legalmente establecidos, de los servidores pblicos
vinculados a la planta de personal. Incluye el pago de horas extras,
recargo nocturno, sueldo de vacaciones e indemnizacin de vacaciones.
10.6.1.2.
Servicios personales indirectos
Son gastos destinados a atender la contratacin de personas
jurdicas y naturales que prestan servicios calificados o profesionales,
cuando los mismos no pueden ser desarrollados por personal de
planta. Incluye la remuneracin del personal que se vincula en forma
ocasional, para desarrollar actividades netamente temporales o para
suplir a los servidores pblicos en caso de licencia o vacaciones.
Dicha remuneracin cubrir las prestaciones sociales a que tenga

derecho, as como, las contribuciones a que haya lugar. Se clasifican
en este concepto rubros como jornales, personal supernumerario,
honorarios, honorarios tribunales de arbitramento, remuneracin de
los aprendices del SENA, cuando la empresa no posee este cargo en la
planta de personal.
10.6.1.3. Contribuciones inherentes a la nmina del

sector pblico
Corresponde a las contribuciones legales que debe hacer el Estado
como empleador, que tienen como base la nmina de personal de
planta, destinadas a entidades del sector pblico como SENA, ICBF,
Fondo Nacional del Ahorro, Caprecon, contribuciones para salud,
pensiones, actividades de alto riesgo y riesgos profesionales.
10.6.1.4. Contribuciones inherentes a la nmina del

sector privado
Corresponde a las contribuciones legales que debe hacer el Estado
como empleador, que tienen como base la nmina de personal de
planta, destinadas a entidades del sector pblico como Cajas de
Compensacin Familiar fondos privados de pensiones, cesantas,
contribuciones para salud, pensiones, actividades de alto riesgo y
riesgos profesionales, etc.
10.6.2.
Gastos generales
Son los gastos relacionados con la adquisicin de bienes y

servicios necesarios para que el Estado cumpla sus funciones
asignadas por la Constitucin, la Ley y dems normas y con el pago
de impuestos y multas a que est sometido legalmente. Estn
conformados por:
10.6.2.1.Adquisicin de bienes
Este objeto del gasto involucra la compra detienes muebles tangibles
e intangibles duraderos y de consumo, destinados a apoyar logsticamente
el desarrollo de las funciones del Estado. Se excluye la adquisicin de
materias primas, de bienes destinados a la comercializacin y/o
produccin que se imputan al rubro de Operacin Comercial, y aquellos
que por su costo y desarrollo tecnolgico representan una inversin, que
van con cargo al presupuesto de gastos de inversin.
10.6.2.2. Adquisicin de servicios
Comprende la contratacin y el pago a personas jurdicas y naturales

por la prestacin de un servicio que complementa el desarrollo de las
funciones de la empresa y permiten mantener y proteger los bienes que
son de su propiedad o estn a su cargo. Incluye entre otros el pago de
servicios pblicos, comisiones bancadas y por ventas, arrendamiento de
inmuebles, viticos y gastos de viaje, seguros, pago de peajes y tasas. Se
excluye la adquisicin de servicios destinados a la comercializacin, que
se imputa al rubro de Operacin Comercial.
10.6.2.3. Impuestos y multas

Con cargo a este rubro se atender el pago de impuestos nacionales y
territoriales de los cuales por mandato legal las empresas sean sujeto
pasivo. As mismo, atiende las multas que la autoridad competente le
imponga al Estado.
10.6.3.
Transferencias
Son recursos que se transfieren a las entidades pblicas,

nacionales e internacionales, con fundamento en un mandato legal, sin
contraprestacin en bienes y servicios. De igual forma, involucra las
apropiaciones destinadas a la previsin y seguridad social, cuando el
Estado asume directamente la atencin de la misma.
Las transferencias se clasifican en cuatro subcuentas que son.
Transferencias al sector pblico, Transferencias al exterior,
Transferencias de previsin y seguridad social y Otras transferencias.
En los casos en donde no quede plenamente identificado el objeto del
gasto, se crear un ordinal que lo identifique.
10.6.3.1. Transferencias al sector pblico

Estas transferencias corresponden a las apropiaciones que se destinan con
fundamento en mandato legal, a entidades pblicas del orden nacional y
territorial, del sector central y descentralizado, para que desarrollen un

fin especfico. Se clasifican por el siguiente objeto del gasto :
10.6.3.1.1.
central
Administracin
pblica
Transferencias a entidades pblicas del nivel nacional sector

central, tales como cuota auditaje a la Contralora, Comisiones de
Regulacin y Superintendencia de Servicios Pblicos, etc.
10.6.3.1.2.
Empresas
pblicas
nacionales no financieras
Transferencias a Empresas Sociales del Estado, Empresas
Industriales y Comerciales del Estado y a Sociedades de Economa
Mixta nacionales dedicadas a actividades no financieras .
10.6.3.1.3.
Empresas
nacionales financieras
pblicas
Transferencias a Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a

Sociedades de Economa Mixta nacionales dedicadas a actividades
financieras.
10.6.3.1.4.
Departamentos
Transferencias a entidades pblicas del nivel departamental del

sector central.
10.6.3.1.5. Empresas pblicas departamentales
no financieras
Transferencias a empresas industriales y comerciales del Estado y a
sociedades de economa mixta departamentales dedicadas a actividades
no financieras.
10.6.3.1.6.
Empresas
departamentales financieras
pblicas

sociedades de economa mixta nacionales dedicadas a actividades
financieras.
10.6.3.1.7.
Municipios
Transferencias a entidades pblicas del nivel municipal del sector

central.
10.6.3.1.8.
Empresas
municipales no financieras
pblicas

sociedades de economa mixta municipales dedicadas a actividades no
financieras.
10.6.3.1.9.
Empresas pblicas municipales
financieras
Transferencias a empresas industriales y comerciales del Estado y

a sociedades de economa mixta municipales dedicadas a actividades
financieras.
10.6.3.1.10. Otras
orden territorial
entidades
pblicas
del
Transferencias a entidades pblicas del nivel departamental,

municipal y de otros niveles establecidos en la Constitucin, que no
correspondan al sector central, distintas a las Empresas Industriales y
Comerciales del Estado y a las Sociedades de Economa Mixta .
10.6.4.
Transferencias al exterior
Son recursos que transfiere el Estado a organismos

internacionales, con fundamento en los convenios suscritos por el
gobierno debidamente aprobados. Se clasifican en:
10.6.4.1. Organismos internacionales

Transferencias a organismos internacionales con fundamento y de
conformidad con los convenios suscritos por el gobierno y aprobados
por el rgano de control poltico.
10.6.4.2. Gobiernos extranjeros

Transferencias a otros gobiernos con fundamento y de
conformidad con los convenios suscritos por el gobierno y aprobados
por el rgano de control poltico.
10.6.4.3. Otras transferencias al exterior

Transferencias a organismos y entidades internacionales con
fundamento y de conformidad con los convenios suscritos por el
gobierno y aprobados por el rgano de control poltico.
10.6.5.
Transferencias de previsin y seguridad
social
Son recursos destinados a cumplir las obligaciones del Estado con la
previsin y seguridad social de los servidores pblicos.
10.6.5.1.
Pensiones y jubilacin
Son los pagos por concepto de nmina de pensionados y jubilados que el

Estado hace directamente, en los trminos sealados en las normas
legales vigentes.
10.6.5.2. Cesantas
Son los pagos por concepto de cesantas que realiza el Estado
directamente al personal conforme al rgimen especial que le seala la
Ley o la norma legal que los sustenta.
10.6.5.3. Otras transferencias

seguridad social
de
previsin
Corresponde a las transferencias por concepto de gastos de servicios

mdicos que el Estado debe hacer cuando tienen la obligacin de prestar
directamente este servicio, de acuerdo con la norma legal que lo rige. No
se registran los gastos que las entidades promotoras de salud oficiales
deben efectuar en cumplimiento de su objeto social, en razn a que estos
constituyen gastos de carcter operativo.
10.6.6. Otras transferencias

Son recursos que transfiere el Estado a personas jurdicas o naturales,
con fundamento en un mandato legal, sin contraprestacin en bienes y
servicios y que no se pueden clasificar en las anteriores subcuentas de
transferencias. Se clasifican por objeto del gasto en:
10.6.6.1. Sentencias y conciliaciones

Son pagos que debe realizar el Estado como efecto de acatamiento
de un fallo judicial, de un mandato ejecutivo o de una conciliacin
ante una autoridad competente, en los que se ordene resarcir un
derecho de terceros.
10.6.6.2. Destinatarios de otras transferencias

Son recursos que transfiere el Estado a personas jurdicas o
naturales, pblicas o privadas, con fundamento en un mandato legal,
sin contraprestacin en bienes y servicios, y que no se pueden
clasificar en las anteriores subcuentas de transferencias .
10.7.
GASTOS DE OPERACIN
Son gastos que realiza el Estado para adquirir bienes y servicios
que participan directamente en el proceso de produccin o que se
destinan a la comercializacin, se clasifican en :
10.7.1.
Gastos de comercializacin
Erogaciones que realiza el Estado para adquirir bienes y servicios

para la comercializacin. Se clasifican en subcuentas para la compra
de bienes, para la venta y en compra de servicios para la venta .
10.7.1.1. Compra de bienes para la venta

Son gastos que realiza una entidad pblica para adquirir bienes
destinados a la comercializacin.
10.7.1.2. Compra de servicios para la venta

Son gastos que realizan las entidades para adquirir servicios
destinados a la comercializacin. Estos se clasifican por objeto del
gasto por tipo de servicio que se adquiere para la venta .
10.7.1.3. Otros gastos de operacin

Son gastos que realizan las entidades para adquirir bienes y
servicios destinados a la comercializacin, los cuales no constituyen
un apoyo logstico para el cumplimiento de sus funciones y que no se
pueden clasificar en los anteriores objetos del gasto .
10.8.
10.8.1.
GASTOS DE PRODUCCIN
Industrial
Son gastos que realizan las entidades para adquirir materia prima
u otros insumos necesarios en los procesos de transformacin. Se
clasifican por objeto del gasto en materia prima y en gastos
complementarios e intermedios.
10.8.2.
Agrcola
Son gastos que realiza el Estado para adquirir materia prima u

otros insumos necesarios en los procesos de produccin de carcter
agrcola. Se clasifican por objeto del gasto en materia prima y en
gastos complementarios e intermedios.
10.8.3.
Otros gastos de produccin
Son gastos que realiza el Estado para adquirir materia prima u

otros insumos necesarios en los procesos de produccin y que no se
pueden clasificar en los anteriores objetos del gasto .
10.9.
SERVICIOS DE LA DEUDA
Constituye el monto total de pagos efectuados durante la vigencia

fiscal por amortizacin, intereses, gastos y comisiones, de emprstitos
contratados con acreedores nacionales e internacionales y que se
paguen en pesos colombianos o en moneda extranjera.
Es de resaltar que los crditos de tesorera no tienen efectos

presupustales y deben ser pagados en un plazo menor de un ao. Los
intereses que generen se cancelarn con cargo al servicio de la deuda.
10.9.1.
Deuda pblica interna
Constituye el monto total de pagos efectuados durante la vigencia

fiscal por amortizacin, intereses, gastos y comisiones, de emprstitos
contratados con acreedores nacionales y que se paguen en pesos
colombianos.
Es servicio de la deuda interna se clasifica en las subcuentas
amortizacin deuda pblica interna e intereses, comisiones y gastos de
deuda pblica interna.
10.9.1.1. Amortizacin deuda pblica interna

Es el monto total de pagos que se causen durante la vigencia fiscal por
la amortizacin de emprstitos contratados con acreedores nacionales y
que se paguen en pesos colombianos. Esta subcuenta se clasifica por
objeto del gasto en Nacin, Departamentos, Municipios, Proveedores,
Entidades Financieras y Ttulos Valores.
10.9.1.2. Intereses comisiones y gastos deuda

pblica interna
Es el monto total de pagos que se realicen durante la vigencia fiscal
por concepto de intereses, gastos y comisiones de emprstitos contratados
con acreedores nacionales y que se paguen en pesos colombianos. Se
clasifica por objeto del gasto en Nacin, Departamentos, Municipios,
Proveedores, Entidades Financieras y Ttulos Valores.
10.9.2.
Servicio de la deuda externa
Constituye el monto total de pagos durante la vigencia fiscal por

concepto de intereses, gastos y comisiones de emprstitos contratados con
acreedores del exterior y que se paguen en moneda externa. Se clasifican
en las subcuentas amortizacin deuda pblica externa e intereses,
comisiones y gastos deuda pblica externa.
10.9.2.1. Amortizacin deuda pblica externa

Es el monto total de pagos durante la vigencia fiscal por la
amortizacin de emprstitos contratados con acreedores
internacionales y que se paguen en moneda externa. Esta subcuenta se
clasifica por objeto del gasto en Banca Comercial, Banca de Fomento,
Gobiernos, Organismos multilaterales, Proveedores, Ttulos Valores y
Cuenta especial de deuda externa.
10.9.2.2. Intereses comisiones y gastos deuda

pblica externa
Es el monto total de pagos que se causen durante la vigencia fiscal
por concepto de intereses, gastos y comisiones de emprstitos contratados
con acreedores internacionales y que se paguen en moneda extranjera. Se
clasifica por objeto del gasto en Banca Comercial, Banca de Fomento,
Gobiernos, Organismos multilaterales, Proveedores, Ttulos Valores y
Cuenta especial de deuda externa.
10.10.
GASTOS DE INVERSIN
Son programas destinados a actividades homogneas en un sector de

accin econmica, social, financiera o administrativa a fin de cumplir con
las metas fijadas por el Estado, a travs de la integracin de esfuerzos con
recursos humanos, materiales y financieros asignados.
11. ELABORACIN DEL PROYECTO

Corresponde al gobierno (artculos 47 a 50 del Decreto 111 de 1996)
la preparacin del proyecto de presupuesto general de la respectiva
entidad territorial con base en los anteproyectos que le presenten los
rganos que conforman el presupuesto, teniendo en cuenta la
disponibilidad de recursos y los principios presupustales para la
determinacin de los gastos que se pretende incluir en el proyecto de
presupuesto. Las dependencias de hacienda de la respectiva entidad
(ministerio, secretara) son las encargadas de la estimacin de los
ingresos, la preparacin de los gastos de funcionamiento, el servicio de la
deuda y las disposiciones generales. La dependencia de planeacin es la
encargada de preparar la inversin. Una vez se ha elaborado el proyecto
se lleva a consideracin del organismo competente (CONPES o Consejo
de Gobierno) para su aprobacin.
12. APROBACIN
Corresponde al CONFIS aprobar y modificar mediante resolucin, los
presupuestos de ingresos y gastos de los fondos y de las empresas
industriales y comerciales de las entidades pblicas y las sociedades de
economa mixta, con el rgimen de aquellas dedicadas a actividades no
financieras, previa consulta con el organismo al cual se encuentra
vinculada (numeral 4 del artculo 26 del Decreto 111 de 1996); y a los
rganos de control poltico de la respectiva entidad territorial (Congreso,
Asambleas y Concejos), el estudio, modificacin, aprobacin o
improbacin del respectivo proyecto de
presupuesto para la vigencia fiscal siguiente (artculos 51 a 68 del

Decreto 111 de 1996), y comprende los siguientes pasos: presentacin,
estudio, aprobacin o repeticin y liquidacin, las cuales explicamos a
continuacin.
12.1.
PRESENTACIN
Corresponde al gobierno presentar a consideracin del
Congreso Nacional, las Asambleas departamentales y los Concejos, a
travs del ministro o secretario de Hacienda, segn sea el caso durante
los diez (10) primeros das del mes de julio, de octubre o noviembre
de cada ao segn sea el caso (julio si es el presupuesto nacional y
octubre o noviembre si es el presupuesto de las entidades territoriales),
el proyecto de presupuesto de rentas, gastos y resultados para la
vigencia fiscal siguiente, con su correspondiente exposicin de
motivos.
En consecuencia, el rgano de comunicacin oficial del
gobierno con el rgano de control poltico es el ministro o secretario
de Hacienda segn sea el caso, con el cual se llevarn a cabo las
modificaciones al presupuesto mediante la expresin de conformidad
expresado en avales escritos. Si los ingresos legalmente autorizados
no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el gobierno,
mediante un proyecto de Ley, Ordenanza o Acuerdo segn sea el caso,
propondr los mecanismos para la obtencin de nuevas rentas o la
modificacin de los existentes que financien el monto de los gastos
desfinanciados.
12.2.
ESTUDIO
Una vez presentado por el gobierno, el proyecto de presupuesto se

enviar a la comisin que por reglamento de la respectiva corporacin
tenga la competencia para su estudio, la cual inicia su estudio verificando
si el proyecto se ajusta al Estatuto Orgnico de Presupuesto; en caso de
no estar de conformidad con la mencionada disposicin, ser devuelto al
gobierno para que realice las enmiendas correspondientes.
Una vez corregido, se inicia el estudio por la comisin con base en
la ponencia que sobre el mismo hayan hecho el (los) miembro(s) de la
comisin designado(s) para tal fin, la cual puede ser acogida o modificada
y aprobarse o negarse el proyecto de presupuesto en primer debate. Si el
proyecto es aprobado en primer debate se designan ponente(s); que puede
ser o no el (los) mismo(s) que rindi ponencia para primer debate, con el
fin de rendir ponencia para segundo debate, el cual ocurrir en la plenaria
de la respectiva corporacin.
El Congreso de la Repblica dispone hasta el 20 de octubre de cada ao

como plazo mximo para expedir la Ley de Presupuesto de Rentas y
Gastos para la vigencia fiscal siguiente; las Asambleas Departamentales y
los Concejos disponen hasta el 30 de noviembre de cada ao como plazo
mximo para expedir la Ordenanza o el Acuerdo sobre presupuesto de
rentas y gastos para la vigencia fiscal siguiente.
12.3.
SANCIN Y PUBLICACIN
Llmese sancin ejecutiva (artculo 66 del Decreto 01 de 1984) al acto

del jefe superior de la entidad territorial que manda a ejecutar el proyecto
de presupuesto que le enva el rgano de control poltico y con el cual
reviste el carcter de norma llamndose Ley, Ordenanza o Acuerdo. La
publicacin es el acto de publicidad del presupuesto sancionado lo cual
ocurre en el rgano oficial de la respectiva entidad territorial o en un
diario de circulacin regional o nacional con el fin de que sea conocido
por sus habitantes.
12.4.
REPETICIN
Si el proyecto de presupuesto no hubiere sido presentado en los

diez primero das de sesiones del mes de julio (Cmara), o los primeros
das de sesiones del mes de octubre o noviembre (Asamblea y Concejo), o
no hubiese sido aprobado por el rgano de control poltico en las fechas
sealadas, el gobierno expedir el decreto con fuerza de Ley, Ordenanza o
Acuerdo, segn sea el caso, antes del 10 de diciembre adoptando el
presupuesto para la vigencia fiscal siguiente, para lo cual se tendr en
cuenta lo siguiente:
Se toma como base el presupuesto liquidado del ao
inmediatamente anterior para el ao fiscal en curso. Los crditos
adicionales que se encuentren debidamente aprobados en el ao en curso.
Los traslados de apropiaciones efectuados al presupuesto para el ao
fiscal en curso. Si las rentas y los recursos de capital proyectados no
alcanzan a cubrir la totalidad de los gastos, el gobierno podr reducir los
gastos hasta la cuenta del clculo de rentas y recursos de capital del nuevo
ao fiscal. El presupuesto de inversin se repetir por su monto total, y su
distribucin se har de conformidad al Plan Operativo Anual de
Inversiones.
Si el proyecto presentado por el gobierno en los trminos legales, tiene
primer debate y no es aprobado en segundo debate, por el Congreso y el
Concejo o no tiene tercer debate por la Asamblea en los trminos de la
ordenanza orgnica del presupuesto, se expide el decreto de repeticin
con base en el proyecto aprobado en primer debate conforme lo dispone
el artculo 29 de la Ley 179 de 1994.
12.5. LIQUIDACIN
Corresponde al gobierno dictar el decreto de liquidacin del
presupuesto general de la respectiva entidad territorial, el cual
contendr el presupuesto aprobado por el rgano de control poltico
respectivo con las correspondientes correcciones, aritmticas, de
transcripcin y ortografa sin que se vaya a modificar su objeto.
13.EJECUCIN
La Corte Constitucional recuerda los principios constitucionales
que deben tenerse en cuenta para la ejecucin del presupuesto en sus
artculos 345, incisos primero y segundo, y artculo 354 de la
Constitucin. Corresponde al gobierno la ejecucin del presupuesto
(artculos 68 a 89 del Decreto 111 de 1996 y Decreto 568 de 1996),
para lo cual se debern tener en cuenta las siguientes pautas:
No se podr ejecutar ningn programa o proyecto que haga parte
del presupuesto hasta tanto se encuentre evaluado por el rgano
competente y registrado en el banco de programas y proyectos de la
respectiva entidad. Todos los actos administrativos que afecten las
apropiaciones presupustales deben contar con los certificados de
disponibilidad y registro presupuestal previos, que garanticen la
existencia de apropiacin suficiente para atender los gastos. La
ejecucin del presupuesto se har a travs del Programa Anual
Mensualizado de Caja -PAC-, que es el instrumento mediante el cual
se define el monto mximo mensual de fondos disponibles en la
cuenta nica de la respectiva entidad para los rganos que conforman
el presupuesto, con el fin de cumplir sus compromisos.
Corresponde a los tesoreros el recaudo de las rentas y el pago de
los gastos establecidos en el presupuesto.
En cualquier mes del ao fiscal, el rgano de control poltico puede
llevar a cabo modificaciones en el presupuesto a iniciativa del
gobierno.
La capacidad de contratacin y ordenacin del gasto est en cabeza
del representante legal del organismo, del jefe del organismo o de la
persona de los niveles directivo o ejecutivo que ellos deleguen.
14. SANEAMIENTO FISCAL DE LAS ENTIDADES

TERRITORIALES
La Ley 617 del ao 2000, lleva a cabo la introduccin de nuevos
artculos al estatuto presupuestal tendientes al saneamiento fiscal de las
entidades territoriales, el cual deber concluir en un perodo de tiempo no
superior al ao 2004. Las normas hacen referencias a los siguientes
temas:
El artculo tercero dispone que la financiacin de gastos de
funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus
ingresos corrientes de libre destinacin, de tal manera que estos sean
suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo
prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversin
pblica autnoma de las mismas.
Se entiende por ingresos corrientes de libre destinacin los
ingresos corrientes excluidas las rentas de destinacin especfica,
entendiendo por estas las destinadas por Ley o acto administrativo a un
fin determinado. Los ingresos corrientes son los tributarios y los no
tributarios, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgnica de
Presupuesto.
En todo caso, no se podr financiar gastos de funcionamiento con
recursos de:
El Sistema General de Participaciones;
Los ingresos percibidos en favor de terceros que, por mandato
legal o convencional, las entidades territoriales estn encargadas de
administrar, recaudar o ejecutar;
Los recursos del balance, conformados por los saldos de
apropiacin financiados con recursos de destinacin especfica;
Los recursos de cofinanciacin;
Las regalas y compensaciones;
Las operaciones de crdito pblico, salvo las excepciones que se
establezcan en las leyes especiales sobre la materia;
Los activos, inversiones y rentas titularizadas, as como el
producto de los procesos de titularizacin;
La sobretasa al ACPM;
El producto de la venta de activos fijos;
Otros aportes y transferencias con destinacin especfica o de
carcter transitorio;
Los rendimientos financieros producto de rentas de destinacin
especfica.
Los gastos de funcionamiento que no sean cancelados durante la

vigencia fiscal en que se causen, se seguirn considerando como gastos
de funcionamiento durante la vigencia fiscal en que se paguen.
Los contratos de prestacin de servicios para la realizacin de
actividades administrativas se clasificarn para los efectos de la Ley
como gastos de funcionamiento, independientemente del origen de los
recursos con los cuales se financien.
La Ley inicia categorizando los departamentos y municipios con
base en la poblacin y los ingresos corrientes de libre destinacin as:
CATEGORAS DE LOS DEPARTAMENTOS
2003
CATEGORIA
ESPECIAL
PRIMERA
SEGUNDA
TERCERA
CUARTA
POBLACION
INGRESOS
MILLONES
>DE 2.000.000
>600.000
199.200
700.001 Y 2.000.00
390.001 Y 700.000
100.001 Y 390.000
<100.000
170.001 Y 600.00
122.001 Y 170.000
60.001 Y 122.000
<60.000
55.440 Y 171.600
40.304 Y 55.400
19.920 Y 210.304
<19.920
CATEGORAS DE LOS MUNICIPIOS
2003
CATEGORIA
ESPECIAL
PRIMERA
SEGUNDA
TERCERA
CUARTA
QJUINTA
SEXTA
POBLACION
INGRESOS
MILLONES
>DE 500.000
>400.000
132.800
100.001 Y 500.00
50.001 Y 100.000
30.001 Y 50.000
20.001 Y 30.000
10.001 Y 20.000
<10.000
100.000 Y 400.000
50.00 Y 100.000
30.000 Y 50.000
25.500 Y 30.000
15.000 Y 25.000
<15.000
32.200 Y 132.800
16.600 Y 32.200
9.960 Y 16.600
8.300 Y 9.960
4.980 Y 8.300
<4.980
El artculo cuarto de la Ley dispone que el valor mximo

de los gastos de funcionamiento de los departamentos
durante cada vigencia fiscal no podr superar, como
proporcin de sus ingresos corrientes de libre destinacin.
El perodo de transicin para ajustar los gastos de funcionamiento de
los departamentos establecido en el artculo 5o
de la Ley de Ajuste Fiscal se inicia a partir del ao 2001, para los

departamentos cuyos gastos de funcionamiento superen los lmites
establecidos en relacin con los ingresos corrientes de libre
destinacin, de la siguiente manera:
SANEAMIENTO FISCAL DEPARTAMENTOS INGRESOS
CORRIENTES DE LIBRE DESTINACIN
CATEGORIA
ESPECIAL
PRIMERA
SEGUNDA
TERCERA
CUARTA
VALOR
2001
2002
2003
2004
50%
55%
60%
70%
70%
65%
70%
75%
85%
85%
60%
65%
70%
80%
80%
55%
60%
65%
75%
75%
50%
55%
60%
70%
70%
El artculo 6o de la Ley de Saneamiento Fiscal establece igualmente el

valor mximo de los gastos de funcionamiento de los distritos y
municipios durante cada vigencia fiscal los cuales no podrn superar
como proporcin de sus ingresos corrientes de libre destinacin, y se
establece un perodo de transicin para ajustar los gastos de
funcionamiento de los distritos y municipios en un perodo de
transicin a partir del ao 2.001, para los distritos o municipios cuyos
gastos de funcionamiento superen los lmites establecidos en los
artculos anteriores en relacin con los ingresos corrientes de libre
destinacin, de la siguiente manera:
SANEAMIENTO FISCAL MUNICIPIOS Y DISTRITOS
INGRESOS CORRIENTES DE LIBRE DESTINACIN
CATEGORIA
ESPECIAL
PRIMERA
SEGUNDA
TERCERA
CUARTA
QUINTA
SEXTA
VALOR
2001
2002
2003
2004
50%
65%
70%
70%
80%
80%
80%
61%
80%
85%
85%
95%
95%
95%
57%
75%
80%
80%
90%
90%
90%
54%
70%
75%
75%
85%
85%
85%
50%
65%
70%
70%
80%
80%
80%
El Valor mximo de los gastos de las Asambleas y Contraloras

Departamentales, segn lo dispone el artculo octavo de la Ley a partir del
ao 2001, durante cada vigencia fiscal, en la categora especial los gastos
diferentes a la remuneracin de los diputados no podrn superar el 80%
de dicha remuneracin. En las Asambleas de los departamentos de
categoras primera y segunda los gastos diferentes a la remuneracin de
los diputados no podrn superar el 60% del valor total de dicha
remuneracin. En las Asambleas de los departamentos de categoras
tercera y cuarta los gastos diferentes a la remuneracin de los diputados
no podrn superar el 25% del valor total de dicha remuneracin.
Observemos lo anterior en los siguientes cuadros:
ASAMBLEAS
CATEGORIA
VALOR
ESPECIAL
PRIMERA Y SEGUNDA
TERCERA Y CUARTA
80% REMUNERACION
60% REMUNERACION
25% REMUNERACION
Las Contraloras departamentales no podrn superar los lmites como

porcentaje de los ingresos corrientes anuales de libre destinacin del
respectivo departamento; se establece un perodo de transicin a partir
del ao 2001, para los departamentos cuyos gastos en Contraloras
superen los lmites establecidos en los artculos anteriores en relacin
con los ingresos corrientes de libre destinacin, de la siguiente
manera:
CONTRALORAS DEPARTAMENTALES INGRESOS

CORRIENTES DE LIBRE DESTINACIN
2004
CATEGORIA
VALOR
2001
2002
2003
ESPECIAL
PRIMERA
SEGUNDA
TERCERA Y
1.2.%
2.0%
2.5%
2.2.%
2.7%
3.2%
1.8%
2.5%
3.0%
1.5%
2.2%
2.7%
1.2%
2.0%
2.5%
3.0%
3.7%
3.5.%
3.2%
3.0%
CUARTA
Las
entidades
descentralizadas
departamental
debern
pagar
una
del
orden
cuota
de
fiscalizacin hasta del punto dos por ciento (0.2%),

calculado sobre el monto de los ingresos ejecutados por
la respectiva entidad en la vigencia anterior, excluidos los
recursos de crdito; los ingresos por la venta de activos fijos; y los
activos, inversiones y rentas titularizados, as como el producto de los
procesos de titularizacin.
En todo caso, durante el perodo de transicin los gastos de las
contraloras, sumadas las transferencias del nivel central y
descentralizado, no podrn crecer en trminos constantes en relacin con
el ao anterior. A partir del ao 2005 los gastos de las contraloras no
podrn crecer por encima de la meta de inflacin establecida por el Banco
de la Repblica. Para estos propsitos, el Secretario de Hacienda
departamental, o quien haga sus veces, establecer los ajustes que
proporcionalmente debern hacer tanto el nivel central departamental
como las entidades descentralizadas en los porcentajes y cuotas de
auditaje establecidas.
Durante cada vigencia fiscal, los gastos de los concejos,
personeras, contraloras distritales y municipales, donde las hubiere, no
podrn superar el monto de gastos en salarios mnimos legales mensuales
y el porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinacin, que se
establece en el presente artculo:
PERSONERAS
CATEGORIA
VALOR
2001
2002
2003
2004
ESPECIAL
PRIMERA
SEGUNDA
TERCERA
CUARTA
QUINTA
SEXTA
1.6%
1.7%
2.2%
350 SMM
280 SMM
190 SMM
150 SMM
1.9%
2.3%
1.8%
2.1%
1.7%
1.9%
1.6%
1.7%
CONTRALORAS MUNICIPALES
CATEGORIA
ESPECIAL
PRIMERA
SEGUNDA
VALOR
2001
2002
2003
2004
2.8%
2.5%
2.8%
3.7%
3.2%
3.6%
3.4%
3.0%
3.3.%
3.1%
2.8%
3.0%
2.8%
2.5%
2.8%
Las entidades descentralizadas del orden distrital o municipal

debern pagar una cuota de fiscalizacin hasta del punto cuatro por ciento
(0.4%), calculado sobre el monto de los ingresos ejecutados por la
respectiva entidad en la vigencia anterior, excluidos los recursos de
crdito; los ingresos por la venta de activos fijos; y los activos,
inversiones y rentas titularizados, as como el producto de los procesos de
titularizacin.
En todo caso, durante el periodo de transicin los gastos de las
contraloras, sumadas las transferencias del nivel central y
descentralizado, no podrn crecer en trminos constantes en relacin con
el ao anterior. A partir del ao 2005 los gastos de las Contraloras no
podrn crecer por encima de la meta de inflacin establecida por el Banco
de la Repblica. Para estos propsitos, el Secretario de Hacienda distrital
o municipal, o quien haga sus veces, establecer los ajustes que
proporcionalmente debern hacer tanto el nivel central departamental
como las entidades descentralizadas en los porcentajes y cuotas de
auditaje establecidas.
Los concejos ubicados en cualquier categora en cuyo municipio
los ingresos de libre destinacin no superen los mil millones de pesos
anuales, en la vigencia anterior podrn destinar como aportes adicionales
a los honorarios de los concejales para su funcionamiento en la siguiente
vigencia sesenta salarios mnimos legales.
Se establece un perodo de transicin a partir del ao 2001, para
los distritos y municipios cuyos gastos en concejos, personeras y
contraloras, donde las hubiere, superen los lmites establecidos
anteriormente de forma tal que al monto mximo de gastos autorizado en
salarios mnimos se podr sumar por perodo fiscal, los siguientes
porcentajes de los ingresos corrientes de libre destinacin de cada
entidad:
GASTOS CONCEJOS
CATEGORIA
ESPECIAL
PRIMERA
SEGUNDA
VALOR
2001
2002
2003
2004
1.5%
1.8%
1.7%
1.6%
1.5%
1.5%
1.8%
1.7%
1.6%
1.5%
1.5%
1.8%
1.7%
1.6%
1.5%
HONORARIOS CONCEJALES
100% SALARIO ALCALDE POR SESIN
HASTA AO 2006
CATEGORIA
SESIONES
EXTRAORDINARIAS
150
30
150
30
150
30
70
12
70
12
70
12
70
12
ESPECIAL
PRIMERA
SEGUNDA
TERCERA
CUARTA
QUINTA
SEXTA
HONORARIOS CONCEJALES
100% SALARIO ALCALDE POR SESIN
A PARTIR AO 2007
CATEGORIA
SESIONES
EXTRAORDINARIAS
150
30
150
30
150
30
70
12
60
12
48
12
48
12
ESPECIAL
PRIMERA
SEGUNDA
TERCERA
CUARTA
QUINTA
SEXTA
REMUNERACIN DIPUTADOS
SALARIOS MNIMOS LEGALES MENSUALES (SMLM)
CATEGORIA
ESPECIAL
PRIMERA
SEGUNDA
TERCERA
SESIONES
30
26
25
18
Cuando las entidades territoriales adelanten programas de

saneamiento fiscal y financiero, las rentas de destinacin especfica
sobre las que no recaigan compromisos adquiridos de las entidades
territoriales se aplicarn para dichos programas quedando suspendida
la destinacin de los recursos, establecida en la Ley, ordenanzas y
acuerdos, con excepcin de las determinadas en. la Constitucin
Poltica, la Ley 715 de 2001 y las dems normas que modifiquen o
adicionen, hasta tanto queden saneadas sus finanzas .
En desarrollo de programas de saneamiento fiscal y financiero
las entidades territoriales podrn entregar bienes a ttulo de dacin en
pago, en condiciones de mercado.
Si durante la vigencia fiscal, el recaudo efectivo de ingresos
comentes de libre destinacin resulta inferior a la programacin en
que se fundament el presupuesto de rentas del departamento, distrito
o municipio, los recortes, aplazamientos o supresiones que deba hacer
el ejecutivo afectarn proporcionalmente a todas las secciones que
conforman el presupuesto anual, de manera que en la ejecucin
efectiva del gasto de la respectiva vigencia se respeten los lmites
establecidos en la Ley.
Se prohbe al sector central departamental, distrital o municipal
efectuar transferencias a las empresas de licores, a las loteras, a las
Empresas Prestadoras de Servicios de Salud y a las instituciones de
naturaleza financiera de propiedad de las entidades territoriales o con
participacin mayoritaria de ellas, distintas de las ordenadas por la
Ley o de las necesarias para la constitucin de ellas y efectuar aportes
o crditos, directos o indirectos bajo cualquier modalidad.
Cuando una Empresa Industrial y Comercial del Estado o
sociedad de economa mixta, genere prdidas durante tres (3) aos
seguidos, se presume de pleno derecho que no es viable y deber
liquidarse o enajenarse la participacin estatal en ella, en ese caso slo
procedern las transferencias, aportes o crditos necesarios para la
liquidacin.
Los gastos de funcionamiento de Bogot D.C. deben financiarse
con sus ingresos corrientes de libre destinacin, de tal manera que
estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes,
provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos
parcialmente, la inversin pblica autnoma del distrito. En
consecuencia, no se podr financiar gastos de funcionamiento con
recursos de:
El sistema general de participaciones.

Los ingresos percibidos en favor de terceros que, por mandato
legal o convencional, las entidades territoriales estn encargadas
de administrar, recaudar o ejecutar.
Los recursos del balance, conformados por los saldos de
apropiacin financiados con recursos de destinacin especfica.
Los recursos de cofinanciacin.
Las regalas y compensaciones.
El crdito interno o externo.
Los activos, inversiones y rentas titularizadas, as como el
producto de los procesos de titularizacin.
La sobretasa al ACPM.
El producto de la venta de activos fijos.
Otros aportes y transferencias con destinacin especfica o de
carcter transitorio.
Los rendimientos financieros producto de rentas de destinacin
especfica.
Los gastos de funcionamiento que no sean cancelados durante la

vigencia fiscal en que se causen, se seguirn considerando como gastos
de funcionamiento durante la vigencia fiscal en que se paguen.
Los contratos de prestacin de servicios para la realizacin de
actividades de carcter administrativo se clasificarn para los efectos de
la Ley como gastos de funcionamiento, independientemente del origen de
los recursos con los cuales se financien.
Durante cada vigencia fiscal, los gastos de funcionamiento de Bogot
Distrito Capital, incluida la personera, no podrn superar el cincuenta por
ciento (50%) como proporcin de sus ingresos corrientes de libre
destinacin.
Se establece un perodo de transicin a partir del ao 2001, para
Bogot Distrito Capital con el fin de dar aplicacin a la Ley as:
CATEGORIA
BOGOTA D.C.
2001
2002
2003
2004
58%
55%
52%
50%
Durante cada vigencia fiscal, la sumatoria de los gastos del Concejo y la

Contralora de Bogot no superar el monto de gastos en salarios
mnimos legales vigentes, ms un porcentaje de los ingresos corrientes
anuales de libre destinacin.
Se establece un perodo de transicin a partir del ao 2001, para que Bogot

D.C. ajuste los gastos del Concejo y la Contralora, de forma tal que al monto
mximo de gastos autorizados en salarios mnimos en el artculo anterior, se
podr sumar por perodo fiscal, los siguientes porcentajes de los ingresos
corrientes de libre destinacin:
CONTRALORA Y PERSONERA
SMLM
LIMIT
E
2001
2002
2003
2004
CONCEJO
3640
20%
2.3%
2.2%
2.1%
2.0%
CONTRALORIA
3540
20%
3.8%
3.5%
3.3%
3.0%
ENIDAD
Se prohbe al sector central del Distrito Capital efectuar

transferencias a las loteras, las empresas prestadoras del servicio de salud
y las instituciones de naturaleza financiera de propiedad del Distrito, si
las tuviere o llegase a tener, o con participacin mayoritaria en ellas,
distintas de las ordenadas por la Ley o de las necesarias para la
constitucin de ellas y efectuar aportes o crditos directos o indirectos
bajo cualquier modalidad.
Cuando una Empresa Industrial y Comercial del Estado o sociedad
de economa mixta, genere prdidas durante tres (3) aos seguidos, se
presume de pleno derecho que no es viable y deber liquidarse o
enajenarse la participacin estatal en ella, en ese caso slo procedern las
transferencias, aportes o crditos para la liquidacin.
El CONFIS tendr una nueva funcin consistente en aprobar el
presupuesto anual del respectivo fondo de desarrollo, previo concepto
favorable del Consejo Distrital de Poltica Econmica y Fiscal y de
conformidad con los programas y proyectos del plan de desarrollo local.
El ochenta por ciento (80%) de las apropiaciones no podr ser
inferior al monto de dos mil (2000) salarios mnimos mensuales legales y
el veinte por ciento (20%) restantes de las apropiaciones no podrn ser
inferior al monto de doscientos (200) salarios mnimos mensuales legales.
No podrn hacer apropiaciones para la iniciacin de nuevas obras
mientras no estn terminadas las que se hubieren iniciado en la respectiva
localidad para el mismo servicio.
Aquellos departamentos, distritos o municipios que en el ao
anterior a la entrada en vigencia de Ley tuvieron gastos por debajo de los
lmites establecidos, no podrn aumentar las participaciones ya
alcanzadas en dichos gastos como proporcin de los ingresos corrientes
de libre destinacin.
Ninguna entidad financiera podr otorgar crditos a las entidades

territoriales que incumplan los lmites establecidos en la Ley, sin la previa
autorizacin del Ministerio de Hacienda y la suscripcin de un Plan de
Desempeo en los trminos establecidos en la Ley 358 de 1997 y sus
disposiciones complementarias.
A partir del ao 2001 y durante los prximos cinco aos, el
crecimiento anual de los gastos por adquisicin de bienes y servicios de
los rganos que conforman el Presupuesto General de la Nacin y de las
Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de
Economa Mixta con el rgimen de aquellas, dedicadas a actividades no
financieras, no podrn superar en promedio el cincuenta por ciento (50%)
de la meta de inflacin esperada para cada ao, segn las proyecciones
del Banco de la Repblica.
El rubro de Viticos y de Gastos de Viaje tampoco podr superar el
50% de la mencionada meta de inflacin. Se exceptan de esta
disposicin los gastos para la prestacin de los servicios de salud, los de
las Fuerzas Armadas y los del Departamento Administrativo de Seguridad
-DAS-.
A partir del ao 2001 y durante los prximos cinco aos, el
crecimiento anual de los gastos de personal de las Entidades Pblicas
Nacionales no podrn superar en promedio el 90% de la meta de inflacin
esperada para cada ao, segn las proyecciones del Banco de la
Repblica. A partir del sexto ao, estos gastos no podrn crecer en
trminos reales. Los gastos de publicidad se computan como gastos de
funcionamiento y en ningn caso podrn considerarse como gastos de
inversin.
15. CONTROL
El presupuesto tiene seis controles: el control poltico, el control
administrativo, el control fiscal, el control disciplinario, el control
jurisdiccional y el control social, sobre el cual se ocupa el desarrollo del
libro a partir del prximo captulo.
16. CONCLUSIONES
Despus de haber estudiado y analizado el Decreto Ley 111 de 1996 que
compila la Ley Orgnica de Presupuesto, la Ley 617 del 2000, y el
Decreto 568 de 1996 que reglamenta dichas leyes, hemos podido
comprobar lo establecido por la Corte Constitucional al declarar
exequible el Estatuto Orgnico de Presupuesto (Ley 38 de 1989, Ley 179
de 1974, Ley 225 de 1995 y la Ley 617 de 2000) sobre los cuatro (4)
elementos que contiene dicha norma a saber: preparacin, aprobacin,
ejecucin y control; de los cuales la preparacin, la ejecucin y el

control administrativo corresponden al gobierno, la aprobacin y el
control poltico corresponden al Congreso, las Asambleas, los
Concejos, como rganos de control poltico, el control social a la
comunidad, y el control fiscal le corresponde a la Contralora, a la
Procuradura el control disciplinario y a la rama judicial el control
jurisdiccional. Igualmente, hemos dejado establecido que el
presupuesto es un instrumento del Plan de Desarrollo y que este como
parte de la gerencia pblica le permite al gobierno en una economa de
mercado como la nuestra, alcanzar unos objetivos econmicos,
sociales y de bienestar en los trminos de la Constitucin, en un
Estado social de derecho.
Importante recalcar el severo ajuste fiscal determinado por la
Ley 617 de 2000, que dentro de una poltica de austeridad pretende
sanear las finanzas pblicas de las entidades territoriales,
sometindolas al principio fundamental del Estado Unitario, segn el
cual la soberana fiscal reside en la Nacin y las entidades territoriales
gozan de autonoma fiscal en el marco de la Constitucin y la Ley.
Finalmente, podemos observar que la normatividad
presupuestal se limita a la parte programtica dejando al reglamento
como potestad del gobierno su desarrollo, lo cual facilita su
adaptacin a las circunstancias cambiantes de la economa y al papel
que debe cumplir el Estado como director del proceso econmico en
la bsqueda del desarrollo econmico y el crecimiento de los agentes
que en l intervienen.
CAPTULO VI
CONTROL PRESUPUESTAL
Con la promulgacin de la Carta Poltica de 1991, la funcin
pblica del control adquiere una nueva dimensin en la medida de que
la actividad debe orientarse dentro de la filosofa del nuevo Estado
Social de Derecho en general, y especialmente dirigida a la aplicacin
de los principios de eficacia econmica, equidad y valoracin de los
costos ambientales.
La funcin fiscalizadora propende por un objetivo, el control de
gestin, para verificar que el manejo adecuado de los recursos
pblicos sean ellos administrados por organismos pblicos o privados,
en efecto, la especializacin fiscalizadora que demarca la Constitucin
Poltica es una funcin pblica que abarca incluso a todos los
particulares que manejan fondos o bienes de la Nacin. Fue
precisamente el constituyente quien quiso que ninguna rama del poder
pblico, entidad, institucin, etc., incluyendo a la misma Contralora
General, quedar sin control fiscal de gestin. Entonces ningn ente,
por soberano o privado que sea, puede abrogarse el derecho de no ser
fiscalizado cuando tenga que ver directa o indirectamente con los
ingresos pblicos o bienes de la comunidad; en consecuencia, la
Constitucin vigente crea los organismos de control independientes
para todos los que manejen fondos pblicos y recursos del Estado,
incluyendo a los particulares.
1.
CONTROL FISCAL
La legitimidad de la gestin fiscal de la administracin se

sustenta en el principio de legalidad -trasunto de la soberana popular-,
al cual se adiciona en el momento presente, la eficacia, eficiencia y
economa. El inters general que en todo momento debe perseguir la
administracin hasta el punto que su objeto y justificacin estriban en
su satisfaccin y slo se logra realizar si la administracin administra
los recursos del erario cindose al principio de legalidad y a los ms
exigentes criterios de eficacia, eficiencia y economa. Igualmente el
artculo 267 constitucional posibilita la reorientacin del control
fiscal, que adems de la proteccin del patrimonio pblico, procura la

exactitud de las operaciones y de su legalidad y se deber ocupar del
control de resultados que comprende las funciones destinadas a
asegurar que los recursos econmicos se utilicen de manera adecuada,
para garantizar los fines del Estado previstos en el artculo 2 o de la
Constitucin Nacional.
Dicho control se ejercer en forma posterior y selectiva conforme a
los procedimientos, sistemas y principios que establece la Ley 42 de
1993. Esta vigilancia de la gestin fiscal del Estado y de los particulares
incluye el ejercicio de un control financiero, de gestin de resultados
fundado en la eficacia, la economa, la equidad y la valoracin de los
costos ambientales, de tal forma que el control fiscal de la Contralora
(numrico-legal) cambia ahora su nfasis para concentrarse en un control
de evaluacin de los resultados globales de la gestin administrativa del
Estado y de los particulares que manejen fondos o bienes de la Nacin.
As pues, la finalidad del control fiscal apunta a la proteccin del
patrimonio de la Nacin y de los entes territoriales, y a ofrecer claridad y
transparencia por la correcta utilizacin legal de los recursos pblicos,
tanto de la administracin como de los particulares que manejan fondos o
bienes del Estado.
Para los efectos de la funcin administrativa, las personas jurdicas
privadas deben actuar teniendo en cuenta las finalidades sealadas en el
ordenamiento jurdico y utilizando explcitamente los medios autorizados,
tales como las normas administrativas; por tanto, los recursos econmicos
provenientes del ejercicio de las funciones pblicas, tienen el carcter de
fondos pblicos y, por ende, estn sujetos a controles especficos, entre
otros el que ejerce la Contralora General de la respectiva entidad a travs
del control fiscal de los particulares que manejan fondos o bienes de la
Nacin.
Las actuaciones que las Cmaras de Comercio desarrollan en
cumplimiento de la funcin pblica del registro mercantil, es una funcin
a cargo del Estado, pero prestada por los particulares por habilitacin
legal, igualmente, los ingresos que genera el registro mercantil,
proveniente de la inscripcin del comerciante y del establecimiento de
comercio, as como de los actos, documentos, libros respecto de los
cuales la Ley exigiere tal formalidad, son ingresos pblicos (tasa),
administrados por estas entidades privadas, gremiales y corporativas,
sujetas a control fiscal por parte de la Contralora General de la
Repblica. Las Cmaras de Comercio manejan fondos, que son el
producto de la actividad impositiva del Estado y que no pueden tenerse,
por lo tanto, como consecuencia de un acto voluntario de los particulares.
De consiguiente, el control fiscal de la Contralora General de la
Repblica que versa sobre los fondos pblicos percibidos por las Cmaras
de Comercio, se aviene a los mandatos de la Constitucin Poltica en los
artculos 267 y 268 la posibilidad de que los servicios pblicos pueden ser
prestados por particulares como una forma de hacer efectiva la
descentralizacin por colaboracin. Ello hace preciso que sobre la gestin
fiscal que involucra la prestacin de tal servicio, recaiga la vigilancia por
parte de la Contralora, para asegurar que la administracin del registro
mercantil sea llevada con sujecin a las disposiciones legales.
1.1.
COMPETENCIAS
El control fiscal, de gestin y resultados corresponde llevarlo a cabo a la

Contralora General de la respectiva entidad territorial sin menoscabo de
la suprema vigilancia que puede ejercer la Contralora General de la
Repblica, y se aplica a los siguientes funcionarios:
1. Los ordenadores del gasto y cualquier otro funcionario que
contraiga a nombre de los rganos oficiales obligaciones no
autorizadas en normas o que expidan giros para pago de los
mismos.
2. Los funcionarios de los rganos que contabilicen obligaciones
contradas contra expresa prohibicin o emitan giros para el pago
de las mismas.
3. El ordenador del gasto que solicite la constitucin de reservas
para el pago de obligaciones contradas contra expresa
prohibicin legal.
4. Los pagadores y el auditor interno que efecten y autoricen
pagos cuando con ellos se violen los preceptos consagrados en el
estatuto presupuestal y dems normas que regulen la materia.
1.1.1.
Contralora General de la Repblica
A la Contralora General de la Repblica le corresponde ejercer la

vigilancia de la gestin fiscal de la administracin y de los particulares o
entidades que manejen fondos o bienes de la Nacin. Excepcionalmente
ejercer control posterior sobre las cuentas de cualquier entidad
territorial.
Los artculos 119 y 267 del mandato constitucional ensea: La
Contralora General de la Repblica tiene a su cargo la vigilancia de la
gestin fiscal y el control de resultados de la administracin. El control
fiscal es una funcin pblica que ejercer la Contralora General de la
Repblica, la cual vigila la gestin fiscal de la administracin y de los
particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nacin. Este
principio constitucional es desarrollado por la Ley 42 de 1993, en su
artculo 49, que prcticamente transcribe el texto anterior.
1.1.2.
Contraloras territoriales
Son contraloras territoriales aquellos entes institucionales que

ejercen control fiscal a los fondos y bienes de origen local,
correspondiente a una parte del territorio nacional, tales como el
departamento el distrito o el municipio.
El artculo 272 de la Constitucin vigente, consagra: La vigilancia
de la gestin fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde
haya Contraloras, corresponde a stas y se ejercer en forma posterior y
selectiva. La de los municipios incumbe a las Contraloras
departamentales, salvo que la Ley determine respecto de las Contraloras
municipales.
1.1.2.1.
Contralora departamental
Los artculos Io y 2o de la Ley 330 de 1996 dispone que: Las

Contraloras Departamentales son organismos de carcter tcnico, dotadas
de autonoma administrativa presupuestal y contractual que ejercen la
funcin pblica de control fiscal en su respectiva jurisdiccin....
Los contralores departamentales, adems de lo establecido en el
artculo 272 de la Constitucin Poltica, ejercer las siguientes funciones:
1. Exigir informes sobre su gestin fiscal a los servidores pblicos
del orden departamental, o municipal, y a toda persona o entidad
pblica o privada que administre fondos o bienes del departamento o
municipio fiscalizado;
1. Establecer las responsabilidades que derive de la gestin fiscal;
2. Promover ante las autoridades competentes las investigaciones...
contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses
patrimoniales departamentales y municipales.
1.1.2.2.
Contralora distrital
El Decreto 1421 de 1993, conocido como Estatuto Orgnico del

Distrito Capital, en su artculo 105 menciona: La vigilancia de la gestin
fiscal del Distrito y de los particulares que manejen fondos con bienes del
mismo corresponde a la Contralora distrital, en concordancia con el
Decreto 397 del 11 de junio de 1996 el cual consagr que corresponde a
la Contralora Distrital ejercer el control fiscal a las Empresas Industriales
y Comerciales del Distrito, y a las Sociedades de la Economa Mixta.
1.1.2.3. Contralora municipal

Las Leyes 136 de 1994 y 617 del 2000 fijan, entre otras, la
competencia de las Contraloras municipales, as:
Artculo 154. El rgimen de control fiscal de los municipios, se
regir por lo que dispone la Constitucin, la Ley 42 de 1993, lo previsto
en este captulo y dems disposiciones vigentes.
Artculo 155. Las Contraloras distritales y municipales son
entidades de carcter tcnico, dotadas de autonoma administrativa y
presupuestal...
Artculo 156. Los municipios clasificados en categoras especial,
primera, y segunda, podrn crear y organizar sus propias Contraloras...
en los municipios en los cuales no haya Contralora, la vigilancia de la
gestin fiscal corresponder a la respectiva contralora departamental.
Artculo 165. Atribuciones. Los contralores distritales y
municipales, tendrn adems de lo establecido en el artculo 272 de la
Constitucin Poltica, la siguiente:
Exigir informe sobre su gestin a los servidores pblicos del orden
municipal y a toda persona o entidad pblica o privada que administre
fondos o bienes de la respectiva entidad territorial.
1.2.
CONTROL FISCAL CONCURRENTE Y PREVALENTE
Los dineros que ingresan a los entes territoriales, llmese

departamento, municipio o distrito, provienen de diferente fuente: tales
como recursos propios o transferencias que le haga la Nacin a travs de
sistema general de participaciones y las regalas entre otros:
La Ley 715 de 2001, seala: ... corresponde a los departamentos,
Io Administrar los recursos cedidos por la Nacin.... 4 o Realizar la
evaluacin, control y seguimiento de la accin municipal...; el artculo
18, numeral 5o consagra: El sistema general de participaciones asignado
a cada entidad territorial se incorporar a los presupuestos de las
entidades territoriales y el ejercicio del control fiscal sobre dichos
recursos corresponder a las entidades territoriales competentes,
incluyendo a la Contralora General de la Repblica...; Artculo 32 del
mismo estatuto dispone: El control fiscal posterior ser ejercido por la
respectiva Contralora departamental, distrital, o municipal, donde la
hubiere, y la Contralora General de la Repblica...1.
1.
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO. Ley 715 de 2001, art. 29.

As las cosas, no se tenan precisin y claridad, si la Contralora General

de la Repblica poda fiscalizar o no los dineros que la Nacin transfiriera
a los entes territoriales a cualquier ttulo, y si la Contralora General lo
llegara a practicar, que prevalencia tendra frente a la competencia de los
entes de control territorial, toda vez que no exista en el ordenamiento
jurdico colombiano una norma que defina tal situacin.
La Corte Constitucional, en Sentencia C-403 de 2 de junio de
1999, dio piso jurdico al control concurrente cuando expres 2: se
observa que existe un control concurrente del nivel nacional con el nivel
regional y local sobre los recursos que provienen de los ingresos de la
Nacin... As las cosas se advierten que respecto de los recursos de origen
nacional, existe prevalencia del control fiscal por parte de la Contralora
General de la Repblica... en estos casos la Contralora General de la
Repblica como rgano superior del control fiscal del Estado, no requiere
ninguna clase de autorizacin, ni solicitud.
En resumen, se denomina Control Fiscal concurrente a la
actividad que la Contralora General de la Repblica ejerce sobre los
dineros del orden nacional, que se transfiera a cualquier ente territorial,
sin que sea impedimento que estos recursos hayan ingresado a
presupuesto territorial y es prevalente, porque no se tiene que pedir
permiso a la respectiva entidad para ejercer su control, y prevalece prima
o desplaza a cualquier ente fiscalizador del orden territorial que pretenda
vigilarlo.
1.3.
CONTROL FISCAL EXCEPCIONAL
Los entes territoriales ya sea departamentos, municipios o

distritos, conforman su presupuesto con recursos propios y
transferencia de orden nacional, tambin conocidas como rentas
ordinarias o ingresos corrientes, los cuales estn conformados por los
impuestos directos e indirectos destacndose el de registro y
anotacin, avisos y tableros predial, juegos y apuestas industria y
comercio, rifas, timbre, licencias, sobretasa de gasolina degello,
espectculos pblicos de delineacin y consumo de cigarrillo y tabaco,
timbre nacional, consumo de licores y loteras; y los no tributarios,
que estn compuestos por la venta de servicios pblicos, operaciones
comerciales, contribuciones por operacin, tasas, multas, fondos
especiales, sanciones, valorizacin, rentas contractuales, y tarifa
prodesarrollo y por ltimo las transferencias de orden nacional, sobre
las que recae el control concurrente-prevalente.
_______________
2
Corte Constitucional. Magistrado Ponente: Alfredo Beltrn Sierra.
La vigilancia del control fiscal que recae sobre estos dineros,

corresponde por derecho propio de manera directa, al respectivo ente del
control fiscal territorial, llmese Contralora departamental, municipal o
distrital. No obstante, la Constitucin Poltica, consagr para la
Contralora General de la Repblica la posibilidad de ejercer el control
fiscal sobre estos bienes o dineros en forma excepcional, previo el
cumplimiento de ciertos requisitos, a saber:
El artculo 267, inciso 3o de la Carta seala3: En los casos
excepcionales previstos por la Ley, la Contralora podr ejercer control
posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial. Por su parte, el
artculo 26 de la Ley 42 de 1993, desarrolla este principio territorial
cuando expres: La Contralora General de la Repblica, podr ejercer
control en forma excepcional sobre cuentas de cualquier entidad
territorial, sin perjuicio del control que le corresponde a las Contraloras
departamentales, distritales y municipales en los siguientes casos:
a) A solicitud del gobierno departamental, distrital o municipal, de
cualquier comisin permanente del Congreso de la Repblica o
de la mitad ms uno de los miembros de las corporaciones
pblicas territoriales.
b) A solicitud de la ciudadana, a travs de los mecanismos de
participacin que establece la Ley.
La Corte Constitucional, en Sentencia C-403 del 02 de junio de 1999,
consagr: otra cosa sucede con los denominados recursos propios de las
entidades territoriales... pues en estos casos se puede hablar de una
intervencin excepcional de la Contralora General, como quiera que se
trata del manejo de sus propios asuntos, aquellos que les conciernen y son
de su esencia, no de otra manera se podra hablar de autonoma de las
entidades territoriales.
Para que la Contralora General de la Repblica pueda intervenir de
manera excepcional en la vigilancia del control fiscal de los recursos
propios de los entes territoriales, se requiere cuando menos, uno de los
requisitos que consagra los literales a y b del artculo 26 de la Ley 42 de
1993.
Sobre el primer requisito valga decir los exigidos por el literal a), no
hay mayor duda, pero no est por dems sealar que las peticiones para el
ejercicio del control excepcional solicitadas por los cuerpos colegiados
mencionados en la norma, deben venir acompaados por una copia de la
proposicin donde se aprob tal solicitud de control as como la
certificacin de los mencionados miembros de los entes que
aprobaron la misma, conforme a los artculos 137, 142 al 149

_________________
3, ESAP,
Constitucin Poltica de Colombia, 1991, pg. 67.
de la norma superior, y artculos 21, 22 y 83 de la Ley 136 de 1994.

Lo anterior a efecto de poder determinar si la aprobacin de la
solicitud se efectu por mayora de sus miembros con las
formalidades de la misma demanda.
En lo concerniente a los requisitos que exige el literal b), a
solicitud de la ciudadana, a travs de los mecanismos que
establece la Ley. La Constitucin Poltica, en su artculo 103
consagr: son mecanismos de participacin del pueblo en
ejercicio de su soberana: El voto, el plebiscito, el referendo, la
consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la
revocatoria del mandato.... Resulta pertinente diferenciar los
conceptos de participacin ciudadana y participacin comunitaria:
El primero hace referencia al ejercicio de los derechos polticos del
ciudadano mediante los mecanismos previstos en el inciso primero
del artculo 103 de la Constitucin Poltica, a travs de los cuales el
ciudadano elige sus representantes. El concepto de participacin
comunitaria hace relacin a los procesos organizativos de la
comunidad, en trminos de las agremiaciones de la sociedad civil,
cuya finalidad es entrar a formar parte en la formacin de la
decisin administrativa, en aquellos rganos que proyectan esas
decisiones.
La norma en estudio, se refiere a los mecanismos de participacin
de que trata el inciso I o del artculo 103 de la Carta, sin que d
lugar a confundirse con la denominada participacin democrtica
de las organizaciones civiles como son las veeduras ciudadanas,
por tanto los requisitos exigidos por el literal b) de la Ley 42 de
1993, no estn reglados, y se hace as casi imposible que a travs
de este literal y de los mecanismos de participacin ciudadana,
desarrollados en la Ley 134 de 1994. Se pueda solicitar control
fiscal, por lo que se considera, que sobre el particular existe
un vaco legal.
De no reunirse los requisitos que exige la Ley, para que la
Contralora General de la Repblica ejerza su funcin sobre los
bienes o dineros del orden territorial, no puede actuar pues de lo
contrario estara evadiendo a rbita de la competencia de los entes
de control fiscal del orden territorial, la cual est asignada por
mandato legal, como fue inicialmente expuesto a los entes de
control fiscal territorial y la norma no es exigente sobre el
particular porque su ejercicio implica revestirse de atribuciones que
no le son propias, desplazando a los titulares de la misma.
1.4.
COLISIN DE COMPETENCIAS ENTRE CONTRALORAS
Cuando la Contralora General de la Repblica considera que una

peticin de control excepcional rene los requisitos de la Ley para
acometer su accionar fiscal, y efectivamente lo inicia sea a travs de
diligencias preliminares, de investigacin fiscal o del ejercicio de la
auditora excepcional, y la Contralora Territorial respectiva
(departamental, municipal, territorial o distrital) considera que los
mismos no se han dado y por tanto no puede ser desplazada de su funcin
contralora, se presenta una colisin positiva de competencias, porque
ambas entidades creen tener competencia para conocer de los mismos
hechos. Es importante destacar que la Contralora General de la
Repblica no es superior jerrquico de ninguna otra, ni ejerce sobre las
mismas ningn control de tutela.
Cuando estos hechos se presentan, dan lugar a una accin que se
ventila en nica instancia ante el Consejo de Estado para que a travs de
un proceso especial denominado definicin de competencias, regulado
en el artculo 88 del Cdigo Contencioso Administrativo, cuya
competencia est radicada y definida en el artculo 128, numeral 15
expresa que: El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso
Administrativo, conocer de los siguientes procesos privativamente y en
nica instancia. 15o De los de definicin de competencia administrativa
entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una
entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando
no estn comprendidas en la jurisdiccin territorial en un solo tribunal
administrativo, as se define a quien corresponde el ejercicio fiscal sobre
determinados bienes o dinero del orden territorial, cuando se presenta
colisin de competencias, como efectivamente ha sucedido.
En resumen se entiende que la Contralora General de la
Repblica, no es superior jerrquico de ninguna Contralora Territorial, ni
ejerce control de tutelas sobre ellas, en ejercicio del control concurrente
se da sobre dineros de orden nacional a cualquier ttulo sean transferidos
a los entes territoriales, as estn incorporados en sus propios
presupuestos, sobre los cuales tendr siempre prevalencia el ente de
control fiscal superior y el control excepcional, slo opera en la prctica a
solicitud de los cuerpos colegiados que consagra el literal a) del artculo
26 de la Ley 42, (Gobierno territorial, comisin permanente de Senado o
Cmara, mayora de Asamblea o Concejo), porque el que puede solicitar
la ciudadana a travs de los mecanismos de participacin, literal b) no
est reglamentado y por lo tanto se hace casi imposible que las
agremiaciones cvicas de cualquier orden o denominacin, puedan
solicitarlo.
1.5.
CONTROL A LA GESTIN DE LAS CONTRALORAS
El artculo 274 de la Constitucin Poltica establece y seala que:

La vigilancia de la gestin fiscal de la Contralora General de la
Repblica, se ejercer por un auditor... la Ley determinar la manera
de ejercer dicha vigilancia a nivel departamental, distrital y
municipal.
El artculo 10 de la Ley 330 de 1996 seala 4: vigilancia de la
gestin fiscal de las Contraloras departamentales ser ejercida por la
Auditora ante la Contralora General de la Repblica, la Ley 136 de
1994, sobre el particular reza: La vigilancia de la gestin fiscal en las
Contraloras distritales o municipales, se ejercer por parte de la
correspondiente contralora departamental.
El Decreto Ley 272 de febrero 2 de 2000, en su artculo 2 o reza:
Corresponde a la Auditora General de la Repblica ejercer la
vigilancia de la Gestin de la Contralora General de la Repblica y de
las Contraloras departamentales y en los trminos que este establece.
En resumen se tiene:
La Contralora General de la Repblica vigila la gestin fiscal
de la administracin y de los particulares o entidades que manejen
fondos o bienes de la Nacin.
Las Contraloras departamentales vigilan la gestin fiscal de la
administracin y de los particulares que manejen fondos o bienes del
orden departamental.
Las Contraloras municipales vigilan la gestin fiscal de la
administracin y de los particulares que manejen fondos o bienes de
orden municipal.
Las Contraloras distritales vigilan la gestin fiscal de la
administracin y de los particulares o entidades que manejen fondos
bienes de orden distrital.
La Auditora General de la Repblica vigila la gestin fiscal de
la Contralora General de la Repblica y de las Contraloras
departamentales.
La correspondiente Contralora departamental, vigila la gestin
fiscal de las Contraloras municipales y distritales.
El control fiscal es una funcin pblica, que ejercen las
Contraloras para vigilar la gestin fiscal de la administracin y de los
particulares que manejen fondos y bienes del Estado en todos sus
rdenes y niveles o sea de cualquier ente territorial , de manera
___________________
2.
Ministerio de Justicia- Diario Oficial. Ley 330 de 1996, Santaf de Bogot,

1996, pg. 5.
posterior y selectiva, conllevando no solo un control numrico legal, sino

tambin econmica, contable, financiera, fsica y jurdica.
El trmino posterior hace alusin a que esta funcin se cumple
despus de que los encargados de manejar recursos pblicos hayan
tomado las decisiones, y ejecutado las actividades, operaciones y
procesos a ellos encomendados.
El trmino selectivo hace referencia muestra tcnicamente
elaborada, a partir de la cual se pueden deducir conclusiones precisas
sobre el universo respectivo y se pueden sugerir y adoptar los correctivos
a que haya lugar.
Para poder ejercer a cabalidad en control fiscal en Colombia, la
Ley determin que se desarrolle conforme a unos principios previamente
establecidos, a saber: la economa, la eficiencia, la equidad y la
valoracin de los costos ambientales.
Con el ejercicio del control fiscal, se podrn aplicar los sistemas de
control como el financiero, de legalidad, de gestin, de resultados, la
revisin de la cuenta y la evaluacin del control interno, y tambin otros
sistemas que impliquen mayor tecnologa, eficiencia y seguridad.
1.6.
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL
El proceso de responsabilidad fiscal, est regulado por la Ley 610

del 16 de agosto de 2000, y est definido como el conjunto de actuaciones
administrativas adelantadas por las Contraloras con el fin de determinar
y establecer la responsabilidad de los servidores pblicos y de los
particulares cuando en el ejercicio de la gestin fiscal o con ocasin de
esta, causen por accin u omisin y en forma dolosa o culposa un dao al
patrimonio del Estado, conformado por una sola etapa.
Del fallo con responsabilidad fiscal se desprende bsicamente tres
consecuencias, a saber:
1. El fallo presta mrito ejecutivo, que se hace efectivo a travs de
Jurisdiccin Coactiva pudindosele rematar los bienes al
responsable y con el valor de los mismos recuperar el Estado el
detrimento patrimonial sufrido.
2. Su nombre aparecer publicado en el Boletn de Responsables
Fiscales, que es una lista negra de los funcionarios, ex
funcionarios y particulares que le deben dinero a las arcas del
Estado.
3. No podr contratar con el Estado, ni ser nombrado en un cargo
pblico.
2. CONTROL JURISDICCIONAL
El control jurisdiccional del presupuesto es llevado a cabo por la
Jurisdiccin ordinaria cuyo proceso se inicia en la Fiscala General de la
Nacin en primer lugar, sobre los servidores pblicos responsables que
participan en sus diferentes etapas y si encuentra conducta dolosa produce
resolucin de acusacin contra los responsables del delito ante la
jurisdiccin ordinaria. Igualmente la jurisdiccin contenciosa
administrativa, a travs de los tribunales administrativos, el Consejo de
Estado y la Corte Constitucional, examina la legalidad del presupuesto y
de los actos que lo desarrollan.
Iniciamos el anlisis de la jurisdiccin ordinaria mostrando en l
sus caractersticas esenciales, as como el proceso que se debe seguir en
cada caso.
2.1.
EL PROCEDIMIENTO DE LA JURISDICCIN ORDINARIA
El procedimiento ordinario tiene los siguientes principios: la oralidad,

inmediacin, la publicidad, contradiccin, concentracin.
El sistema procesal penal colombiano, tiene dos fases una de naturaleza
administrativa, que est en cabeza de los organismos de polica judicial y
una de naturaleza judicial que recae en cabeza de los Fiscales y los
Jueces.
Cuando el fiscal del caso ha dictado resolucin de apertura de la
instruccin porque se han cumplido dos requisitos a saber, existe claridad
que la conducta se ha hecho, que existe adems un principio de
tipificacin de la conducta y que existe autor o participe conocido, lo cual
conlleva la necesidad de que este sea vinculado al proceso penal.
Dos son los mecanismos judiciales para vincular a una persona a
un proceso penal. La indagatoria y la declaracin de persona ausente. La
primera es el mecanismo principal porque a travs de ella, se garantiza de
manera eficaz el derecho a defenderse en la medida en que el procesado
pueda dar las explicaciones del caso. La segunda, esto es, la declaracin
de persona ausente es un mecanismo subsidiario al cual se acudir cuando
no sea posible que el procesado comparezca a rendir diligencia de
indagatoria, que es el principal medio de vinculacin al proceso penal y
se caracteriza porque en ella y en presencia necesariamente del defensor,
el procesado dar las explicaciones sobre los hechos materia de
investigacin.
La situacin jurdica deber ser definida en aquellos eventos en que sea
procedente la detencin preventiva, la cual procede solamente para los
inimputables y tiene como fin:
1. Garantizar la comparecencia del sindicado al proceso.

2. La ejecucin de la pena privativa de la libertad o impedir su fuga
o la continuacin de su actividad delictual o las labores que
emprenda para ocultar, destruir o deformar elementos probatorios
importantes para la instruccin o entorpecer la actividad
probatoria.
Una vez perfeccionada la investigacin, se declara el cierre de la
misma, dejando el proceso en secretara para que dentro de los ocho das
siguientes los sujetos procesales presenten sus alegatos precalifcatorios.
Vencido este perodo, el fiscal calificar el mrito del sumario profiriendo
una de dos decisiones; resolucin de acusacin, cuando est demostrada
la ocurrencia del hecho y exista confesin, testimonio que ofrezca serios
motivos de credibilidad, indicios graves, documento, peritacin o
cualquier otro medio probatorio que seale la responsabilidad del
sindicado. En caso que no se den estos requisitos el Fiscal deber calificar
el mrito del sumario con resolucin de preclusin de la investigacin.
Toda duda debe resolverse a favor del procesado, esto es, no existe
claridad sobre la existencia de los requisitos sustanciales para proferir
resolucin de acusacin, necesariamente se debe proferir resolucin de
preclusin de la investigacin.
El juicio se inicia con la ejecutoria de la resolucin de acusacin y
su direccin es de resorte de los jueces de la Repblica. En este sentido
hemos de indicar que dentro de un tpico sistema de naturaleza acusatoria,
a partir de esta instancia se dara realmente inicio al proceso penal, ya que
solo en el juicio se lleva a cabo el debate del proceso. En Colombia por el
contrario, y como la Fiscala es una autoridad Jurisdiccional, esta
institucin desde un primer momento toma medidas respecto de las
personas verbigracia, medidas privativas de la libertad, o sobre los bienes
como sera el embargo y secuestro de los mismos y adems en su tarea de
investigar los hechos, practica las pruebas las cuales adquieren plena
validez sin que sea necesaria repetirlas en presencia de los jueces.
El juicio en Colombia se inicia con la ejecutoria de la resolucin de
acusacin, lo que implica que el proceso sea remitido al juez de
conocimiento. Una vez el proceso llega a conocimiento del juez, al da
siguiente se deja el mismo en secretara a disposicin de los sujetos
procesales por el trmino de quince das hbiles, para preparar las
audiencias preparatoria y pblica, solicitar las nulidades originadas en la
etapa de la investigacin y adems las pruebas que sean conducentes. En
el juicio encontramos dos clases de audiencias, la preparatoria y la
pblica, siendo la primera una importante innovacin que trae el estatuto
procesal.
2.2. EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Este procedimiento examina la legalidad de los actos que

conforman el presupuesto en sus diferentes etapas y su competencia
corresponde a la Corte Constitucional, al Consejo de Estado, y a los
Tribunales Administrativos.
Con la denominacin de procedimiento ordinario, se comprende el
trmite de las controversias o juicios contencioso-administrativo para las
cuales no se seala una actuacin especial en el cdigo de la materia,
como se prev para las controversias electorales y para las relacionadas
con contratos administrativos o de derecho privado celebrados por la
administracin pblica en los cuales se haya pactado la clusula de
caducidad administrativa, as como las de reparacin directa y
cumplimiento cuando la causa de la peticin sea un hecho, o un acto
administrativo para cuya prueba haya grave dificultad.
En sntesis, cualquier accin contenciosa originada en un acto,
hecho u operacin administrativa, contrato administrativo, etc., para la
cual no se haya sealado un trmite especial en el C.C.A; o en Ley
diferente que lo adicione, se tramita por el procedimiento ordinario.
En ese procedimiento ordinario, se establece la organizacin de las
diversas instancias que pueden surtirse ante la Corte Constitucional,
Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos, por medio de
disposiciones, encaminadas a evitar dilaciones intiles, encausando el
procedimiento dentro de un orden lgico, que en ocasiones se aproxima al
Cdigo de Procedimiento Civil, y en otras, se distancia con algn
fundamento de l, por no conformarse con la naturaleza de los asuntos
administrativos.
El juicio ordinario contencioso-administrativo, al igual que el
regulado por el Cdigo de Procedimiento Civil, se caracteriza por la
amplitud de los trminos y etapas procesales, con el fin de permitir un
debate pleno acerca del derecho controvertido y un anlisis exhaustivo de
los hechos que lo fundamentan. Sin embargo, bueno es observar que el
C.C.A; se ha restringido un poco en razn de la supresin del traslado al
agente del Ministerio Pblico para que rindiera un concepto sobre las
pretensiones de la demanda, y del auto de citacin a las partes para
sentencia.
Por otra parte, puede decirse que el juicio contenciosoadministrativo es esencialmente escrito, aun cuando tambin se adopta
excepcionalmente el sistema de la oralidad, mediante las exposiciones en
audiencias pblicas que las partes pueden solicitar y que es potestativo de
la Corte Constitucional, del Consejo de Estado y de los tribunales
administrativos conceder, o para la realizacin de ciertos actos o
diligencias de carcter probatorio, como es el caso de la recepcin de
declaraciones de parte o de terceros.
En consecuencia, se tramitan por el procedimiento ordinario, entre

otras, el presupuesto, las relativas a aspectos tributarios cualquiera que
fuere la denominacin del tributo (impuesto, contribucin o valorizacin),
salvo que se persiga la devolucin de lo indebidamente pagado cuando la
causa de la peticin sea un hecho o un acto administrativo para cuya
prueba haya dificultad; y, en fin, todo contencioso cuyo objeto sea
econmico o pecuniario, salvo los relativos a contratos y a
responsabilidad extracontractual del Estado por hechos administrativos,
que tienen un procedimiento especial; sin embargo los actos separables de
un contrato de la Administracin se tramitan por este procedimiento.
Corresponde al Gobernador del departamento de conformidad con
lo dispuesto por el artculo 305 de la Constitucin Nacional revisar los
actos de los Concejos y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad,
remitirlos al tribunal administrativo para que decida sobre su validez .
Dentro de los cinco das siguientes a la sancin, el Alcalde enviar
copia del Acuerdo al Gobernador para que cumpla con la atribucin
constitucional. La norma mantiene la tutela administrativa de legalidad
que los gobernadores ejercen sobre los actos de los municipios. Esta
tutela est establecida para que los Gobernadores tengan completa y
oportuna informacin sobre los actos municipales y puedan velar por su
juridicidad en orden a asegurar la vigencia del ordenamiento
constitucional y legal en todos los distritos y municipios de la Repblica .
Si el gobernador encontrare que el Acuerdo es contrario a la
Constitucin, la Ley o la Ordenanza, lo remitir dentro de los veinte das
siguientes a la fecha en que lo recibi, al Tribunal de lo Contencioso
Administrativo para que ste decida sobre su validez, de conformidad con
lo dispuesto por el artculo 119 del Decreto-Ley 1333 de 1986. Dicha
remisin se har con un escrito que contenga los requisitos sealados en
los numerales 2o al 5 del artculo 137 del Cdigo Contencioso
Administrativo. Copia de este escrito se enviar al Alcalde y Personero,
as como al presidente del Concejo, para que estos funcionarios, si lo
consideran necesario participen en el proceso.
Si el escrito rene los requisitos de Ley, el magistrado sustanciador
' ordenar que el negocio se fije en lista por el trmino de diez das
durante los cuales el Fiscal de la corporacin y cualesquiera otra persona
podrn intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o
legalidad del Acuerdo y solicitar la prctica de pruebas. Vencido el
trmino de fijacin en lista se decretarn las pruebas pedidas por el
gobernador y los dems intervinientes. Para la prctica de las mismas se
sealar un trmino no superior de diez das.
Practicadas las pruebas pasar el asunto al despacho para fallo. El

magistrado dispondr de diez das para la elaboracin de la ponencia y
el tribunal de unos diez das para decidir. Contra esta decisin, que
produce efectos de cosa juzgada en relacin con los preceptos
constitucionales y legales confrontados, no proceder recurso alguno.
3.
CONTROL DISCIPLINARIO
El control disciplinario del presupuesto es llevado a cabo por la

Procuradura General de la Nacin y las personeras sobre los
servidores pblicos responsables del presupuesto en cualesquiera de
sus etapas y por violacin del estatuto presupuestal y dems normas
que regulen la materia. La Ley 200 de 1995 regula el procedimiento
que se debe seguir en este tipo de investigaciones y que describimos a
continuacin.
El Estado a travs de sus ramas y rganos, es el titular de la
potestad disciplinaria. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente
de la Procuradura General de la Nacin, corresponde a las ramas y
rganos del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los
servidores pblicos. En desarrollo del poder disciplinario preferente
podr el Procurador General de la Nacin por s o por medio de sus
delegados y agentes avocar mediante decisin motivada de oficio o a
peticin de cualquiera de las ramas u rganos de poder pblico,
mediante el establecimiento de criterios imparciales y objetivos para
la seleccin de las quejas y expedientes disciplinarios.
Los servidores pblicos y los particulares que transitoriamente
ejerzan funciones pblicas slo sern juzgados y sancionados
disciplinariamente cuando por accin u omisin de funciones incurran
en las faltas establecidas en la Ley. Deber ser procesado conforme a
leyes sustantivas y procesales preexistentes a la falta disciplinaria que
se le atribuya, ante funcionario competente previamente establecido y
observando la plenitud de las formas del procedimiento regulado en la
Constitucin y en el Cdigo, salvo que se trate de faltas disciplinarias
cometidas por miembros de la fuerza pblica en razn de sus
funciones, caso en el cual se aplicar el procedimiento prescrito para
ellos.
En el proceso disciplinario toda duda razonable se resolver a
favor del disciplinado, cuando no haya modo de eliminarla y tiene
derecho a ser tratado con el respeto debido a la dignidad inherente al
ser humano y se presume inocente mientras no se declare legalmente
su responsabilidad en fallo ejecutoriado. En la interpretacin de la Ley

Procesal, el funcionario competente debe tener en cuenta,
adems de la prevalencia de los principios rectores, que la finalidad

del procedimiento en el logro de los fines y funciones del Estado y el
cumplimiento de las garantas debidas a las personas que en l
intervienen.
En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de
responsabilidad objetiva y las faltas slo son sancionables a ttulo de
dolo o culpa y el principio de favorabilidad o permisividad se aplicar
de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Igualmente todos los
servidores pblicos nacen libres e iguales ante la Ley, recibirn la
misma proteccin y trato de las autoridades y gozarn de los mismos
derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminacin o
razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religin,
opinin poltica o filosfica.
En la interpretacin y aplicacin del rgimen disciplinario
prevalecern los principios rectores que determina la Constitucin
Poltica y las normas de los Cdigos Penal, Procedimiento Penal,
Disciplinario y Contencioso Administrativo.
La Ley Disciplinaria dentro del territorio nacional se aplicar a
sus destinatarios cuando estos incurran en falta disciplinaria dentro del
territorio o fuera de l. Son destinatarios de la Ley Disciplinaria los
miembros de las corporaciones pblicas, empleados y trabajadores del
Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por
servicios. Para los mismos efectos se aplicar a los miembros de la
fuerza pblica, los particulares que ejerzan funciones pblicas en
forma permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores del
Banco de la Repblica, los integrantes de la Comisin de Lucha
ciudadana contra la corrupcin y las personas que administren los
recursos de que trata el artculo 338 de la Constitucin Nacional. El
destinatario de la Ley Disciplinaria que cometa la falta disciplinaria o
determine otro a cometerla incurrir en la sancin prevista para ella.
El que con una o varias acciones u omisiones infrinja varias
disposiciones de la Ley Disciplinaria o varias veces la misma
disposicin, quedar sometido a la que establezca la sancin ms
grave o en su defecto, a una mayor entidad.
La conducta se justifica cuando se comete:
a) Por fuerza mayor o caso fortuito.
b) En estricto cumplimiento de un deber legal.
c) En cumplimiento de orden legtima de autoridad competente

emitida con las formalidades legales.
d) Con la conviccin errada e invencible de que su conducta no
constituye falta disciplinara.
Para efectos de la sancin, las faltas disciplinarias son:

1. Gravsimas
2. Graves
3. Leves
3.
4.
5.
6.
7.
Se consideran faltas gravsimas en materia presupuestad

1. Derivar evidente o indebido provecho patrimonial en el
ejercicio de su cargo o de sus funciones.
2. Obstaculizar en forma grave, las investigaciones que realice la
Procuradura o una autoridad administrativa o jurisdiccional.
Obrar con manifiesta negligencia en la investigacin y sancin de las
faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia o en la
denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razn
del ejercicio de su cargo.
El servidor o el particular que ejerza funciones pblicas, que de
manera directa o por interpuesta obtenga para s o para otro
incremento patrimonial. La falta anterior constituye causal de mala
conducta para los efectos sealados en el numeral 2 o del artculo 175
de la Constitucin Poltica cuando fueren realizadas por los
Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y
de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la
Judicatura y el Fiscal General de la Nacin, Defensor del Pueblo,
Contralor General de la Repblica, Contador General, Procurador
General de la Nacin, Auditor General y Miembros del Consejo
Nacional Electoral.
Autorizar o pagar gastos por fuera de lo establecido en el artculo 346
de la Constitucin Poltica.
Asumir compromisos sobre apropiaciones presupustales inexistentes
o en exceso de saldo disponible de apropiacin o que afecten
vigencias futuras, sin contar con las autorizaciones pertinentes.
No incluir en el presupuesto las apropiaciones necesarias y
suficientes, cuando exista posibilidad, para cubrir el dficit fiscal,
servir la deuda pblica y atender debidamente el pago de sentencias,
crditos judicialmente reconocidos, laudos arbitrales, conciliaciones y
servicios pblicos domiciliarios.
8.
No adoptar las acciones establecidas en el estatuto orgnico de

presupuesto, cuando las apropiaciones de gasto sean superiores al
recaudo efectivo de los ingresos.
9. No llevar en forma debida los libros de registro de la ejecucin
presupuestal de ingresos y gastos, ni los libros de contabilidad
financiera.
10. Efectuar inversin de recursos pblicos en condiciones que no garanticen,

necesariamente y en orden de precedencia, liquidez, seguridad y
rentabilidad del mercado.
11. No efectuar oportunamente e injustificadamente, salvo la existencia de
acuerdos especiales de pago, los descuentos o no realizar puntualmente
los pagos por conceptos de aportes patronales o del servidor pblico para
los sistemas de pensiones, salud y riesgos profesionales del sistema
integrado de seguridad social, o, respecto de las cesantas, no hacerlo en
el plazo sealado y en el orden estricto en que se hubieren radicado las
solicitudes. De igual forma, no presupuestar ni efectuar oportunamente el
pago por concepto de aportes patronales correspondientes al 3% de las
nminas de los servidores pblicos al ICBF.
12. Autorizar u ordenar la utilizacin indebida, o utilizar indebidamente
rentas que tiene destinacin especfica en la Constitucin o en la Ley.
13.
Ordenar o efectuar el pago de obligaciones en exceso del saldo

disponible en el programa anual mensualizado de caja (PAC).
Se determinar si la falta es grave o leve de conformidad con los
siguientes criterios:
1. El grado de culpabilidad.
2. El grado de perturbacin del servicio.
3. La naturaleza esencial del servicio.
4. La falta de consideracin para con los administrados.
5. La reiteracin de la conducta.
6.
La jerarqua y mando que el servicio pblico tenga en la
respectiva institucin.
La naturaleza y efectos de la falta, las modalidades y circunstancias
del hecho, los motivos determinantes teniendo en cuenta entre otros, los
siguientes criterios:
a) La naturaleza de la falta y sus efectos se apreciarn segn la

trascendencia social de la misma, el mal ejemplo dado, la complicidad
con subalternos y el perjuicio causado;
b) Las modalidades o circunstancias de la falta se apreciarn teniendo en
cuenta su cuidadosa preparacin, el grado de participacin en la comisin
de la misma y el aprovechamiento de la confianza depositada en el
agente;
c) Los motivos determinantes se apreciarn segn se haya procedido por

causas innobles o ftiles o por nobles y altruistas;
d) La demostrada diligencia y eficiencia en el desempeo de la
funcin pblica;
e) Haber sido inducido por un superior a cometerla;
f) El confesar la falta antes de la formulacin de cargos;
g) Procurar, por iniciativa propia, resarcir el dao o compensar el perjuicio
causado, antes de que le sea impuesta la sancin;
h) Cometer la falta en estado de ofuscacin originada en circunstancias o
condiciones de difcil prevencin y gravedad extrema, comprobada
debidamente.
Las sanciones se clasifican en principales y accesorias. Los
servidores pblicos estarn sometidos a las siguientes sanciones
principales:
1. Amonestacin escrita.
2. Multa con destino a la entidad correspondiente hasta el equivalente de
noventa (90) das del salario devengado en el momento de la comisin o
falta. En los casos en que se haya decretado la suspensin provisional la
multa ser pagada con el producto de los descuentos que se hayan hecho
al disciplinado.
3. Suspensin de funciones sin remuneracin hasta por noventa (90)
das para quienes se encuentren vinculados al servicio.
4. Destitucin.
5. Suspensin del contrato de trabajo o de prestacin de servicios
personales, hasta por noventa (90) das.
6. Terminacin del contrato de trabajo o de prestacin de servicios
personales.
7. Remocin.
8. Desvinculacin del cargo de conformidad con lo previsto en el
numeral Io del artculo 278 de la Constitucin Poltica.
9.
Prdida de la investidura para los miembros de las corporaciones

pblicas, de conformidad con las normas de la Constitucin y la
Ley que la regule.
10. Las dems sanciones que se establezcan en regmenes
disciplinarios especiales aplicables a la fuerza pblica.
La destitucin de un cargo de libre nombramiento o remocin para el
cual fue comisionado un servidor de carrera, o que se desempee por
encargo, implica la prdida del empleo de carrera del cual es titular y la
prdida de los derechos inherentes a sta.
Para la seleccin o graduacin de las sanciones se tendrn en

cuenta la gravedad de la falta, el resarcimiento del perjuicio causado, as
fuera en forma parcial, la situacin econmica del sancionado y el
estipendio diario derivado de su trabajo y las dems circunstancias que
indiquen su posibilidad de pagarla.
Son sanciones accesorias las siguientes:
1. Las inhabilidades para ejercer funciones pblicas en la forma y trminos
consagrados en la Ley 190 de 1995. Cuando el servidor pblico
sancionado preste servicios en otra entidad oficial, deber comunicarse al
representante legal de sta para que proceda a hacer efectiva la
inhabilidad.
2.
3. La devolucin, la restitucin o la reparacin, segn el caso, del bien
afectado con la conducta constitutiva de la falta, siempre que ellas no se
hayan cumplido en el proceso penal, cuando la conducta haya originado
las dos acciones.
4.
La exclusin de la carrera.
Cuando la sancin consista en multa que exceda de diez (10) das del
salario devengado en el momento de la comisin de la falta y el
sancionado contine vinculado a la misma entidad, el descuento podr
hacerse proporcionalmente durante los ocho (8) meses inmediatamente
siguientes a su imposicin.
T
oda multa se destinar a la entidad a la cual preste o haya prestado
sus servicios de conformidad con el Decreto 2170 de 1992. Si el
sancionado no se encontrare vinculado, podr consignarla en el Banco
Agrario en el plazo de treinta (30) das y a favor de la entidad. De no
hacerlo, se recurrir de inmediato ante la jurisdiccin coactiva
correspondiente. Vencido el plazo sealado en el inciso anterior el moroso
pagar el monto de la multa con intereses comerciales.
Las faltas leves dan lugar a la aplicacin de las sanciones de

amonestacin escrita con anotacin en la hoja de vida o multa hasta diez
(10) das del salario devengado en el momento de cometer la falta, con la
correspondiente indexacin.
Las faltas graves se sancionarn con multa entre once (11) y noventa
(90) das del salario devengado al tiempo de cometerlas, suspensin en el
cargo hasta por el mismo trmino o suspensin del contrato de trabajo o
de prestacin hasta por tres (3) meses, teniendo en cuenta los criterios
sealados en el artculo 27 de la Ley.
Las faltas gravsimas sern sancionadas con terminacin del

contrato de trabajo o de prestacin de servicios personales, remocin o
prdida de investidura, destitucin, desvinculacin.
Toda sancin disciplinaria impuesta a un servidor pblico deber
ser registrada en la Procuradura General de la Nacin para que pueda ser
consultada por cualquier entidad del Estado. La anotacin tendr vigencia
y slo podr ser utilizada por el trmino de la inhabilidad correspondiente
salvo para los efectos de nombramiento y posesin en los cargos que
exigen para su desempeo la ausencia total de sanciones.
La accin disciplinaria prescribe en el trmino de cinco (5) aos.
La prescripcin de la accin empezar a contarse para las faltas
instantneas desde el da de la consumacin y, desde la realizacin del
ltimo acto, en las de carcter permanente o continuado. Cuando la
prescripcin ocurra una vez notificado en legal forma el fallo de primera
instancia, el trmino prescriptivo se prorroga por seis (6) meses ms. La
ejecucin de la sancin disciplinaria prescribe en un trmino de dos (2)
aos, contados a partir de la ejecutoria del fallo. Estos trminos
prescriptivos se aplicarn a la accin disciplinaria originada en conductas
realizadas por los miembros de la fuerza pblica. Cuando fueren varias
las conductas juzgadas en un solo proceso, la prescripcin de las acciones
se cumple independientemente para cada una de ellas. El disciplinado
podr renunciar a la prescripcin de la accin disciplinaria. En este caso
la accin slo podr proseguirse por un trmino mximo de un (1) ao
contado a partir de la presentacin personal de la solicitud, vencido el
cual, sin que se hubiese proferido y ejecutoriado el respectivo fallo, no
procede decisin distinta a la declaratoria de la prescripcin.
Son deberes de los servidores pblicos en materia presupuestal los
siguientes:
Cumplir y hacer que se cumpla la Constitucin, los tratados pblicos

ratificados por el Gobierno colombiano, las leyes, las ordenanzas, los
acuerdos municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos, los
manuales de funciones, las rdenes superiores, cuando correspondan a la
naturaleza de sus funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las
convenciones colectivas y contratos de trabajo.
Formular, coordinar o ejecutar los planes, programas y

presupuestos correspondientes y cumplir las leyes y normas que regulen
el manejo de los recursos econmicos pblicos o afectos al servicio
pblico.
Tramitar, proyectar y aprobar en los presupuestos pblicos,

apropiaciones suficientes para el cumplimiento de las sentencias que
condenen a la administracin y hacer los descuentos y girar
oportunamente los dineros correspondientes a cuotas o aportes a las
cajas o fondos de previsin social, as como cualquier otra clase de
recaudo, conforme a la Ley u ordenanzas por autoridad de peticin.
Vigilar y salvaguardar los bienes y valores encomendados y
cuidar de que sean utilizados debida y racionalmente, de conformidad
con los fines a que han sido destinados.
Vigilar y salvaguardar los intereses del Estado.
Responder por la conservacin de los documentos, tiles,
equipos, muebles y bienes confiados a su guarda o administracin y
rendir oportunamente cuenta de su utilizacin.
En el evento que el Estado fuere condenado a la reparacin
patrimonial por daos causados por la conducta dolosa o gravemente
culposa de un agente suyo, el representante legal de la entidad estar
obligado a solicitar ante la autoridad competente el llamamiento en
garanta del respectivo funcionario.
Est prohibido en materia presupuestal a los servidores
pblicos:
1. Solicitar o recibir ddivas, o cualquier otra clase de lucro proveniente
directa o indirecta del usuario del servicio, del funcionario, empleado
de su dependencia o de cualquier persona que tenga inters en el
resultado de su gestin.
2. Solicitar o aceptar comisiones en dinero o en especie por concepto de
adquisicin de bienes y servicios para el organismo.
3. Causar dao o prdida de bienes, elementos, expedientes o
documentos que hayan llegado a su poder por razn de sus funciones.
4. Ordenar el pago o percibir remuneracin oficial por servicios no

prestados, o en cuanta superior a la legal, efectuar avances prohibidos
por la Ley y reglamentos salvo las excepciones legales.
5. Adquirir, por s o por interpuesta persona, bienes que se vendan por su
entidad, salvo las excepciones legales, o hacer gestiones para que
terceros los adquieran.
6. Ejercer cualquier clase de coaccin sobre servidores pblicos o sobre
quienes temporalmente ejerzan funciones pblicas, para conseguir
provecho personal o de terceros, o decisiones adversas a otras
personas.
7.
Solicitar o recibir directamente o por interpuesta persona,
gratificaciones, ddivas o recompensas en razn de su cargo .
4. CONTROL ADMINISTRATIVO
El control administrativo del presupuesto es llevado a cabo por
el gobierno, a travs de las dependencias de hacienda, planeacin y
control interno, mediante el anlisis de los estados financieros de las
empresas industriales y comerciales, dedicadas a actividades no
financieras y las sociedades de economa mixta, del seguimiento
financiero y presupuestal a las empresas industriales y comerciales
dedicadas a las actividades no financieras, a las sociedades de
economa mixta y a las entidades territoriales en relacin con el
sistema general de participaciones, y el anlisis de informes que se le
soliciten so pena de suspender el Plan Financiero por el CONFIS.
4.1. CONTROL DE HACIENDA

El control fiscal es una funcin pblica autnoma que ejercen los
rganos instituidos en la Constitucin con ese preciso objeto. Dicho
control se extiende a las actividades, operaciones, resultados y dems
acciones relacionadas con el manejo de fondos o bienes del Estado, que
lleven a cabo sujetos pblicos y particulares, y su objeto es el de verificarmediante la aplicacin de sistemas de control financiero, de legalidad, de
gestin, de resultados, de revisin de cuentas y evaluacin del control
interno- que las mismas se ajusten a los dictados y objetivos previstos en
la Constitucin y la Ley. Con base en sus investigaciones, los contralores
pueden imponer sanciones, iniciar y concluir procesos de responsabilidad
fiscal, hacer amonestaciones, ordenar acciones tendientes a subsanar las
deficiencias observadas etc.
Desde el punto de vista orgnico y funcional, el control fiscal, no
se confunde con los actos y operaciones de naturaleza fiscal -como el
manejo de fondos o bienes del Estado, su conservacin, inversin y
control interno-, sujetos a su escrutinio. Los actos de control fiscal,

independientemente de que refrenden o glosen una cuenta, partida o
movimiento fiscal, tienen una entidad propia y carecen de subrogados
dentro o fuera de la administracin pblica. En este sentido, la funcin
del Presidente de velar por la estricta recaudacin y administracin de las
rentas y caudales pblicos y decretar su inversin de acuerdo con las
leyes, tienen naturaleza eminentemente administrativa y lejos de
convertirlo en rgano de control fiscal lo hacen sujeto de dicho control.
Lo mismo puede predicarse de anloga funcin que la Carta atribuye a los
Gobernadores y Alcaldes.
Definida la naturaleza administrativa de la competencia deferida
por la Ley, no puede ser objeto de tacha constitucional el que la auditora
sea previa o posterior a la ejecucin del gasto u operacin fiscal. Slo el
control fiscal a cargo de los rganos especializados, debe ser ejercido
en forma posterior y selectiva. La propia naturaleza de los restantes

sistemas de vigilancia y los propsitos que persiguen, difcilmente
podran alcanzarse si se sujetan a idntica pauta. Mxime, si se ha dicho
que el control interno es parte integrante de la actividad administrativa
que debe responsabilizarse tanto de la gestin como de la verificacin de
su correccin legal y fiscal. Sobra puntualizar que los medios de
vigilancia a los cuales se alude, deben conciliarse con los principios de
eficacia y celeridad de la administracin pblica, como no poda ser de
otra manera dado que vigilar es tambin administrar.
La Ley contribuye a delimitar el espacio de autonoma que las
entidades territoriales deben gozar con el objeto de gestionar sus propios
intereses. Sin embargo, la Ley no puede afectar negativamente o reducir
el ncleo esencial de la autonoma local, pues se trata no de un elemento
accidental del Estado colombiano, sino de un rasgo que lo define de
manera sustancial.
La dependencia de hacienda en los diferentes niveles tiene como
funcin la vigilancia de los gastos de la administracin tanto en servicios
personales, servicios generales y deuda pblica, as como la aplicacin de
las definiciones establecidas en las disposiciones generales del
presupuesto.
Finalmente esta dependencia determina el control de los ingresos
de la respectiva entidad estableciendo para ello un conjunto de
instrumentos sobre clculo, recaudo y perodos, que le permiten a la
administracin cumplir con las obligaciones establecidas en el gasto .
4.2. CONTROL DE PLANEACIN
La dependencia de planeacin en los diferentes niveles le

corresponde el control de la inversin del presupuesto de la respectiva
entidad con base en el plan de desarrollo de la misma, a travs del
seguimiento a los proyectos incluidos en el mismo, observando que los
mismos se encuentren debidamente inscritos y evaluados en el Banco de
programas y proyectos de la respectiva entidad, que su contratacin se
lleve a cabo con base en el estatuto de contratacin establecido en la
normatividad vigente, el estado de su ejecucin y los recursos para su
normal ejecucin.
4.3.
CONTROL INTERNO
Se entiende por control interno el sistema integrado por el esquema

de organizacin y el conjunto de los planes, mtodos, principios, normas,
procedimientos y mecanismos de verificacin y evaluacin adoptados por
una entidad, con el fin de procurar que todas las actividades, operaciones
y actuaciones, as como la administracin de la informacin y los
recursos, se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales
vigentes dentro de las polticas trazadas por la direccin y en atencin a
las metas u objetivos previstos.
El ejercicio del control interno debe consultar los principios de
igualdad, moralidad, eficiencia, economa, celeridad, imparcialidad,
publicidad y valoracin de costos ambientales. En consecuencia, deber
concebirse y organizarse de tal manera que su ejercicio sea intrnseco al
desarrollo de las funciones de todos los cargos existentes en la entidad, y
en particular de las asignadas a aquellos que tengan responsabilidad del
mando.
Al comienzo de los aos noventa, el pas dio un viraje sustancial
en su modelo econmico al introducir una serie de reformas en el manejo
de la economa y del sector pblico. La planificacin altamente
centralizada, el establecimiento de niveles y estructuras rgidas, la
politizacin de la funcin pblica, la observancia estricta del conducto
regular, la lentitud en los procesos, la especializacin de funciones, son
consideradas hoy como caractersticas de un modelo organizacional
ineficiente que lleva implcitas una estructura burocrtica gigantesca,
despilfarro de recursos y corrupcin generalizada.
El sistema de control interno, concebido como instrumento de
gestin para la bsqueda de la eficiencia, se encuentra conformado por el
conjunto de los planes, mtodos, principios, normas, procedimientos y
mecanismos de verificacin y evaluacin adoptados por la entidad. Tiene
por objeto procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones,
as como la administracin de la informacin y los recursos, se realicen

de acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes dentro de
las polticas trazadas por la administracin y en atencin a las metas u
objetivos previstos.
De conformidad con el artculo 209 de la Carta Poltica, la funcin
administrativa, en general, se desarrolla con fundamento en los principios
de igualdad, moralidad, eficiencia, celeridad, imparcialidad y publicidad
y valoracin de costos ambientales. Como parte que es de esa funcin, los
sistemas de control deben sujetarse a ellos y su violacin acarrear
responsabilidad disciplinaria al servidor pblico.
Para alcanzar los objetivos del sistema, el mismo deber
concebirse y organizarse de tal manera que su ejercicio sea intrnseco al
desarrollo de las funciones de todos los cargos existentes en la entidad, y
en particular de las asignadas a aquellos que tengan responsabilidad del
mando.
En las entidades pblicas, las autoridades correspondientes estn

obligadas a disear y aplicar, segn la naturaleza de sus funciones,
mtodos y procedimientos de control interno, de conformidad con lo que
disponga la Ley, la cual podr establecer excepciones y autorizar la
contratacin de dichos servicios con empresas privadas colombianas de
conformidad con lo dispuesto por los artculos 209,267 y 269 de la
Constitucin Nacional y la Ley 87 de 1993.
El control interno se expresar a travs de las polticas aprobadas
por los niveles de direccin y administracin de las respectivas entidades
y se cumplir en toda la escala de la estructura administrativa, mediante la
elaboracin y aplicacin de tcnicas de direccin, verificacin y
evaluacin de regulaciones administrativas, de manuales de funciones y
procedimientos, de sistemas de informacin y de programas de seleccin,
induccin y capacitacin de personal.
Atendiendo los principios constitucionales que debe caracterizar la
administracin pblica, el diseo y el desarrollo del sistema de control
interno se orientar al logro de los siguientes objetivos fundamentales:
Proteger los recursos de la organizacin, buscando su adecuada
administracin ante posibles riesgos que los afecten;
Garantizar la eficacia, la eficiencia y economa en todas las
operaciones promoviendo y facilitando la correcta ejecucin de las
funciones y actividades definidas para el logro de la misin institucional.
Velar porque todas las actividades y recursos de la organizacin
estn dirigidos al cumplimiento de los objetivos de la entidad;
Garantizar la correcta evaluacin y seguimiento de la gestin

organizacional.
Asegurar la oportunidad y confiabilidad de la informacin y de sus
registros.
Definir y aplicar medidas para prevenir los riesgos, detectar y
corregir las desviaciones que se presenten en la organizacin y que
puedan afectar el logro de sus objetivos.
Garantizar que el sistema de control interno disponga de sus
propios mecanismos de verificacin y evaluacin, y
Velar porque la entidad disponga de procesos de planeacin y
mecanismos adecuados para el diseo y desarrollo organizacional, de
acuerdo con su naturaleza y caractersticas.
El asesor, coordinador, auditor interno o quien haga sus veces ser
un funcionario de libre nombramiento y remocin designado por el
representante
legal o mximo directivo del organismo respectivo, segn sea su

competencia y de acuerdo con lo establecido en las disposiciones propias
de cada entidad.
En los municipios con una poblacin inferior a quince mil (15.000)
habitantes y cuyos ingresos anuales no superan los quince mil (15.000)
salarios mnimos mensuales, las funciones del asesor, coordinador, o de
auditor interno podrn ser desempeadas por los correspondientes jefes o
directores de planeacin municipal o por quien hagas sus veces, y en su
defecto por el respectivo secretario de la alcalda.
Sern funciones del asesor, coordinador, auditor interno, o similar
en materia presupuestal las siguientes:
1. Verificar que los controles asociados con todas y cada una de las
actividades de la organizacin, estn adecuadamente definidos, sean
apropiados y se mejoren permanentemente, de acuerdo con la evolucin
de la entidad;
2.
Velar por el cumplimiento de las leyes, normas, polticas,
procedimientos, planes, programas, proyectos y metas de la organizacin
y recomendar los ajustes necesarios;
3. Verificar los procesos relacionados con el manejo de los recursos, bienes
y los sistemas de informacin de la entidad y recomendar los correctivos
que sean necesarios.
4.
Mantener permanentemente informados a los directivos acerca del estado

de control interno dentro de la entidad, dando cuenta de las debilidades
detectadas y de las fallas en su cumplimiento.
Los informes de los funcionarios del control interno tendrn valor
probatorio en los procesos disciplinarios, administrativos, judiciales y
fiscales cuando las autoridades pertinentes as lo soliciten.
5. CONTROL POLITICO
El control poltico es una atribucin que constitucionalmente les ha
sido asignada al cuerpo legislativo y normativo local como tal, y no es
consecuencia de un determinado sistema de gobierno, que resulta
igualmente aplicable dentro de un rgimen parlamentario, que de uno
presidencial o, incluso del convencional o de asamblea.
Originaria del sistema de gobierno parlamentario, el Constituyente
de 1991 introdujo la mocin de censura en el Estatuto Superior vigente,
con el fin de consagrar un mecanismo ms efectivo que comprometa la
responsabilidad poltica de los Ministros. La mocin de censura procede

exclusivamente contra los Ministros del Despacho, y no contra ninguna
otra autoridad poltica o administrativa.
La Constitucin Poltica ampli la rbita del Congreso de la
Repblica respecto de la facultad para solicitar a determinados
funcionarios pblicos la presentacin de informes relacionados con el
desempeo de su gestin. Por ello, el numeral tercero del artculo 135
superior, establece como facultad de cada Cmara, la de solicitar al
Gobierno los informes que solicite, salvo que se trate de instrucciones en
materia diplomtica o de negocios de carcter reservado. En los mismos
trminos el numeral 5o del artculo 200 constitucional, seala como deber
del gobierno rendir los informes solicitados por las Cmaras.
Las plenarias de las Cmaras nicamente pueden requerir la
presencia de los Ministros del despacho, quienes deben atender las
citaciones y participar en los debates directamente o por intermedio de
sus Viceministros, y las comisiones permanentes pueden solicitar la
presencia, adems de los Ministros, de los funcionarios sealados en el
inciso quinto del artculo 208 constitucional y de cualquier otro servidor
pblico vinculado a la rama ejecutiva del poder pblico. En todo caso, el
objeto de las citaciones a los altos funcionarios del Estado no debe
extenderse a temas relativos a decisiones que estos deban adoptar y que
estn sujetas a procedimientos reglados, esto es, que deban ceirse a
derecho, debido al carcter estrictamente jurdico y no poltico que tienen
estas actuaciones.
Esta atribucin obedece a uno de los principales instrumentos de

control poltico por parte del Congreso, el cual, junto con la facultad
constitucional otorgada a la Cmara de Representantes de examinar y
fenecer la cuenta general del presupuesto y del tesoro que le presente el
Contralor General de la Repblica, le permite evaluar constantemente el
comportamiento del ejecutivo en materia de gasto pblico e inversin
social.
Adems del deber del Gobierno de remitir al Congreso de la
Repblica un informe detallado en el cual se consignen las causas y las
justificaciones de la declaratoria de un determinado estado de excepcin,
el rgano legislativo goza de plena atribucin constitucional para reunirse
y juzgar las acciones emprendidas por el ejecutivo durante el curso del
estado de guerra exterior, de conmocin interior o de emergencia. En este
punto se debe recordar que el numeral 3 o del artculo 241 superior, en
concordancia con los artculos 114 y 138 (inciso cuarto), facultan al
Congreso para ejercer siempre en todo momento el control poltico sobre
los actos de la administracin.
Por consiguiente quedan excluidos de la posibilidad de ser citados

a las Cmaras o a sus comisiones las autoridades judiciales, por cuanto la
Constitucin es clara al sealar que el control poltico que ejerce el
Congreso es sobre el gobierno y la administracin. Por otra parte, la
misma Constitucin establece el principio de separacin entre las ramas
del poder pblico y prohbe al Congreso y a cada una de sus Cmaras
inmiscuirse en asuntos de competencia privativa de otras.
El control poltico es llevado a cabo por el rgano de control
poltico, llmese este Congreso, Asamblea, Concejo, mediante los
siguientes instrumentos:
1. Citar a los ministros o secretarios de despacho, segn sea el caso, a las
plenarias o a las comisiones de las respectivas corporaciones de eleccin
popular y Citacin de los jefes de los departamentos administrativos a las
comisiones de las corporaciones pblicas.
2. Solicitar informes a los funcionarios del gobierno sobre el presupuesto
mediante la formulacin de preguntas que se presentarn en forma escrita
ante el presidente de la respectiva corporacin, quien deber tramitarla al
funcionario respectivo para su respuesta.
3. Fenecimiento de la cuenta del tesoro Corresponde a la comisin legal de
cuentas en la Cmara de Representantes y a la Comisin de Asuntos
Econmicos o de Presupuesto en las Asambleas Departamentales y los
Concejos Distritales o Municipales el examen y fenecimiento de la cuenta
general del presupuesto y del tesoro de la respectiva entidad territorial

que presente el Contralor General que tenga a cargo por mandato
constitucional o, legal la obligacin de hacerlo.
La cuenta general de presupuesto y el tesoro contendr los
siguientes aspectos:
Estados que muestren en detalle los reconocimientos de las rentas
y los recursos de capital contabilizados durante el ejercicio cuya cuenta se
rinde, con indicacin del cmputo de cada rengln, y los aumentos y
disminuciones respecto del clculo presupuestal;
Resultados de la Ley, Ordenanza o Acuerdo de apropiaciones,
detallados por Ministerios, Secretaras, Departamentos Administrativos, a
nivel de captulos, subprogramas, proyectos y artculos presentado en
forma comparativa la cantidad votada inicialmente por la corporacin de
eleccin popular para cada apropiacin, el monto de las adiciones, los
contra crditos, el total de apropiaciones, el monto de los gastos
comprobados, el de reservas constituidos por la respectiva Contralora al
Liquidar el ejercicio, el total de los gastos y reservas para cada artculo

sobrante;
Estado comparativo de las rentas y recursos de capital y los gastos y
reservas presupuestados para el ao fiscal, en que se muestre globalmente el
reconocimiento de las rentas, el de los emprstitos, el monto de los gastos y
reservas, y el supervit o dficit que hubiere resultado de la ejecucin
presupuestal. De acuerdo con los mtodos que prescriba la Contralora
General poltico, a quien corresponda la vigilancia de la respectiva entidad
territorial y en la cual se permita distinguir el efecto del crdito en la
financiacin del presupuesto.
Estado de la deuda pblica al finalizar el ao fiscal, con la
clasificacin de la deuda interna, capital amortizado durante el ao, monto de
la amortizacin causada, pagada y debida, saldo y circulacin al final de la
vigencia, monto de los intereses causados y pendientes, comisiones y otros
gastos pagados.
Balance general de la respectiva entidad territorial en los trminos

prescritos en la Ley, Ordenanza y Acuerdos.
Relacin detallada de los gastos pagados durante el ao fiscal cuya
cuenta se rinda, con cargo a las reservas de la vigencia inmediatamente
anterior, y
Las recomendaciones que la Contralora General de la respectiva

entidad tenga a bien presentar al gobierno a la corporacin de eleccin
popular sobre la cuenta general del tesoro.
El proyecto de resolucin de fenecimiento ser sometido a la
aprobacin de la corporacin de eleccin popular, para lo cual se dispone
de un trmino no mayor a seis meses. Cuando del examen realizado por la
comisin se encuentre que hay lugar a deducir responsabilidades a los
servidores pblicos, en el proyecto de resolucin de fenecimiento se
propondr adems, que se pase el expediente a los organismos de control
correspondiente para los fines que d lugar,
6. CONTROL SOCIAL
La Constitucin de 1991 garantiza mayores recursos de poder
poltico a ciudadanos y mayores posibilidades de expresin en un
escenario descentralizado en lo poltico y administrativo; ampla el campo
de los derechos y las libertades y hace posible un mayor control y
participacin de la ciudadana en la actuacin de la administracin
pblica.
Estos nuevos espacios de participacin confieren a una mayor
responsabilidad al ciudadano; no basta con tener unas mejores
instituciones, si la sociedad sobre la que se rigen no tiene la capacidad
para utilizarlas apropiadamente. Se requiere entonces la conformacin de

una base social participante, impregnada de valores democrticos y con
capacidad de desarrollar al mximo las potencialidades individuales. En
efecto, cuando la ciudadana participa en los procesos de destinacin del
gasto pblico, ste responde en mayor medida a necesidades reales,
debidamente jerarquizadas por los mismos beneficiarios que pueden, as,
ejercer un control ms efectivo sobre la utilizacin.
Por otra parte, la Constitucin de 1991 consagra otras formas de
participacin como el voto, el referendo el plebiscito, el cabildo abierto,
la revocatoria de mandato y la iniciativa legislativa, con lo cual dota a los
ciudadanos con mayores recursos de poder poltico. Estos procedimientos
han marcado el camino que deben seguir los ciudadanos para el ejercicio
de la vigilancia y el control de la administracin pblica, puesto que la
participacin ciudadana en el control de la administracin pblica no se
limita a las figuras de las veeduras ciudadanas, sino que se extiende a
otras representativas de la comunidad de las que hacen parte, las
organizaciones no gubernamentales entre otras.
En este sentido, la participacin democrtica no slo implica el derecho a
decidir sobre los asuntos de inters colectivo, sino tambin el de fiscalizar
las obras y la prestacin de servicios por parte del Estado.
Es indudable que el instrumento ms importante de

participacin ciudadana en el control fiscal, aparece plasmado en el
artculo 270 de la Constitucin Poltica, que establece que 5 la Ley
organizar las formas y los sistemas de participacin ciudadana que
permitan vigilar la gestin pblica en los diversos niveles
administrativos y sobre sus resultados.
Los procedimientos de carcter legal emitidos por el Gobierno
Nacional han reforzado la existencia en el pas de una mayor conciencia
acerca de la necesidad de que los ciudadanos ejerzan vigilancia y control
a la funcin pblica. La participacin ciudadana en el control de la
administracin del Estado no se limita a la figura de las veeduras
ciudadanas exclusivamente, si no que se extiende a otras formas
representativas de la comunidad tales como las organizaciones sociales y
comunitarias, las organizaciones no gubernamentales, as como a otras
formas de intervencin ciudadana en la administracin. La participacin
democrtica, no solo implica el derecho a decidir sobre los asuntos de
inters colectivo,
_______________
5
ESAP. Op. cit., pg. 197.
sino tambin el de fiscalizar la ejecucin de obras, el resultado de las

mismas y la prestacin de servicios por parte de las entidades del Estado,
exigiendo a travs de su actuacin la transparencia, eficiencia y la
oportunidad de las decisiones pblicas.
Entre otras acciones, podrn realizar las siguientes:
1. Convocar audiencias pblicas.
2. Incorporar a sus planes de desarrollo y de gestin las polticas y
programas encaminados a fortalecer la participacin ciudadana.
3. Difundir y promover los mecanismos de participacin y los derechos de
los ciudadanos.
4. Apoyar a los mecanismos de control social que se constituyan.
5. Aplicar mecanismos que brindan transparencia al ejercicio de la
funcin administrativa.
Cuando la administracin lo considere conveniente y oportuno, se
podrn convocar audiencias pblicas en las cuales se discutirn aspectos
relacionados con la formulacin, ejecucin o evaluacin de polticas y
programas a cargo de la entidad y, en especial cuando est de por medio
la afectacin de derechos o intereses colectivos.
Las comunidades y organizaciones podrn solicitar la realizacin
de audiencias pblicas, sin que la solicitud a las conclusiones de las
audiencias tengan carcter vinculante para la administracin. En todo

caso, se explicarn a dichas organizaciones la razones de la decisin
adoptada. En el acto de convocatoria a la audiencia, la institucin definir
la metodologa que ser utilizada.
Cuando los ciudadanos decidan constituir mecanismos de control
social de la administracin, en particular mediante la creacin de
veeduras ciudadana, la administracin estar obligada a brindar todo el
apoyo requerido para el ejercicio de dicho control. Para garantizar el
ejercicio de la veedura ciudadana, las entidades y organismos de la
administracin pblica debern tener en cuenta los siguientes aspectos:
1.
Eficacia de la accin de las veeduras. Cada entidad u organismo de

vigilancia por parte de las veeduras deber llevar un registro
sistemtico de sus observaciones y evaluar en forma oportuna y
diligente los correctivos que surjan de sus recomendaciones, con el fin
de hacer eficaz la accin de las mismas. Lo anterior sin perjuicio de
las consecuencias de orden disciplinario, penal de cualquier naturaleza
que se deriven del ejercicio de la vigilancia.
Las distintas autoridades de control de carcter judicial prestarn todo su

apoyo al conocimiento y resolucin, en su respectivo ramo, de los hechos
que le sean presentados por dichas veeduras.
2.
Acceso a la informacin. Las entidades u organismos y los responsables

de los programas o proyectos que sean objetos de veeduras debern
facilitar y permitir a los veedores la informacin para la vigilancia de
todos los asuntos que se le encomienda en la Ley y que no constituyen
materia de reserva judicial o legal. El funcionario que obstaculice la
informacin por parte del veedor incurrir en causal de mala conducta.
3.
Formacin de veedores para el control y fiscalizacin de la gestin
pblica. El Departamento Administrativo de la Funcin pblica, con el
apoyo de la Escuela Superior de la Administracin Pblica, disear un
plan nacional de Formacin de Veedores en las reas objeto de
intervencin. En la ejecucin de dicho plan contribuirn, hasta el monto
de sus disponibilidades presupustales, los organismos objeto de
vigilancia por parte de las veeduras, sin perjuicio de los recursos que al
afecto destine el Ministerio del Interior.
Es clara y contundente la Ley en la intencin de fortalecer el
camino para el control social, pues es un instrumento que parten de los
principios de la democracia participativa para mejorar la calidad de la

administracin pblica. En este sentido, el artculo 34 de la mencionada
Ley establece que cuando los ciudadanos decidan constituir mecanismos
de control social de la administracin, en particular mediante la creacin
de veeduras ciudadanas, la administracin estar obligada a brindar todo
el apoyo posible para el ejercicio de dicho control.
Con estos nuevos procedimientos, la poblacin se constituye en el
actor ms importante al participar en la formulacin, ejecucin, control y
evaluacin de la gestin pblica y se vigorizan de la democracia
participativa.
7. CONCLUSIONES
La Constitucin de 1991, expresamente reconoce la funcin de
control dotndola de un carcter pblico, como una actividad
independiente y autnoma y, diferente a la que normalmente corresponde
a las clsicas funciones del Estado, obedeciendo a la necesidad poltica y
jurdica de controlar, vigilar y asegurar la correcta utilizacin, inversin y
disposicin de los fondos y bienes de la Nacin, de los departamentos,
distritos y municipios, cuyo manejo se encuentra a cargo de los rganos
de la administracin o, eventualmente de los particulares.
De manera pues, que el ejercicio de la funcin pblica del control

a la luz del ordenamiento constitucional, ha sido asignado a la Contralora
General de la Repblica (artculos 119 y 267) y, en los departamentos,
distritos y municipios donde haya contraloras, les corresponde a stas el
ejercicio de la funcin fiscalizadora en forma posterior y selectiva.
Hemos descrito igualmente de manera sucinta el procedimiento
que se sigue para llevar a cabo el control jurisdiccional del presupuesto en
sus formas ordinarias y contencioso administrativo mediante una
descripcin breve de los pasos que se llevan a cabo en cada proceso que
culminan con la sancin a los servidores pblicos responsable del manejo
del presupuesto en cada una de las etapas o de la declaratoria de
inconstitucionalidad o ilegalidad de las normas presupustales.
El ordenamiento procesal prev el juzgamiento de la persona
ausente, cuando habindose adelantado las diligencias necesarias para
lograr su comparecencia a aqul, se muestra renuente a hacerse parte en el
mismo. Lo importante es que el estatuto procesal prevea, una
normatividad suficientemente garantista del debido proceso que asegure
la intervencin de los sindicados o imputados a la actuacin procesal en
sus fases de investigacin y juzgamiento, con el fin de que ejerciten su
derecho de defensa, y obviamente, cuando aquellos no se hacen presentes
en dicha actuacin no obstante haber sido citados en legal forma, tal
circunstancia no impide su juzgamiento.
El derecho disciplinario es una modalidad de derecho

sancionatorio, por lo cual los principios del derecho penal se aplican,
mutatis mutandi, en este campo, pues la particular consagracin de
garantas sustanciales y procesales a favor de la persona investigada se
realiza en aras del respeto de los derechos fundamentales del individuo en
comento, y para controlar la potestad sancionadora del Estado. Ahora
bien, uno de los principios esenciales en materia sancionatoria es el de la
tipicidad, segn el cual las faltas disciplinarias no slo deben estar
descritas en norma previa sino que, adems, la sancin debe estar
predeterminada. Corresponde a la Procuradura General de la Nacin y de
las personeras distritales y municipales la definicin de las conductas de
los servidores pblicos que participan en las diferentes etapas
presupustales.
El control interno est normalizado por la Ley 87 de 1993 que
hemos presentado en la forma ms sencilla como instrumento de la
administracin en el cumplimiento de su misin y la aplicacin de los
mecanismos legales de control interno de la administracin para la
ejecucin del presupuesto.
El control administrativo del presupuesto tiene como finalidad establecer
desde la administracin un conjunto de herramientas que le permitan

cumplir de vigilar con las disposiciones sobre las diferentes etapas
presupustales y
est
conformado por tres elementos a saber:
El control de hacienda, el de
servicios planeacin y el
control interno de la hacienda tiene como finalidad determinar
los
manejo de los gastos de funcionamiento, deuda pblica y la aplicacin de
las disposiciones generales de la entidad pblica.
La dependencia de planeacin tiene la obligacin de vigilar el
cumplimiento del plan de desarrollo de la respectiva entidad, y
particularmente vigilancia el plan de inversiones, para lo cual debe
mantener actualizado el Banco de programas y proyectos, observar que
los mismos estn en el presupuesto, que se lleve a cabo su contratacin
con base en las disposiciones vigentes sobre la materia.
El control poltico del presupuesto permita que la sociedad
representada en sus voceros elegidos para las corporaciones pblicas de
eleccin popular encargadas de la produccin normativa, examine el
cumplimiento de los servidores pblicos en materia presupuestal en sus
diferentes etapas, a travs de instrumentos que forman parte del
reglamento interno de la corporacin de eleccin popular, as como de la
Ley orgnica de presupuesto, la Ley de control fiscal y los reglamentos
expedidos por el gobierno y el organismo de control fiscal. El control
poltico del presupuesto es realizado por los rganos de eleccin popular

y establecido por ellos a travs de su reglamento que adquiere categora
de norma, llmese Ley, Ordenanza y Acuerdo, en el cual se establece el
procedimiento que se debe realizar para el anlisis del presupuesto.
Es responsabilidad del gobierno en sus diferentes niveles
responder ante el rgano de eleccin popular por los requerimientos que
hagan sus miembros sobre la preparacin ejecucin y control del
presupuesto. El procedimiento establecido puede ser de citacin a
funcionarios, informes y fenecimiento de la cuenta general del tesoro de
la respectiva entidad.
La Constitucin y la Ley facultan a los organismos de control
fiscal para vincular a la comunidad en la realizacin de la gestin fiscal
sobre el desarrollo de los planes, programas, actividades que realice la
entidad fiscalizada, con el fin de garantizar que la funcin de Estado est
orientada a buscar beneficios de inters comn. La comunidad organizada
y los ciudadanos mediante sus organizaciones formales e informales
podrn denunciar ante las autoridades competentes las actuaciones,
hechos u omisiones de los servidores pblicos o particulares. Las
organizaciones civiles podrn constituir veeduras ciudadanas
de vigilancia a nivel nacional en todos los niveles territoriales,

con el fin de y est vigilar las gestin pblica, los resultados
de la misma y la prestacin de los . el de
servicios pblicos.
A travs de las veeduras puede realizarse un control ms directo
sobre las obras e inversiones pblicas, con este instrumento de
control la comunidad se hace ms partcipe de la
vigilancia fiscal,
Al participar la comunidad en el espacio que proporciona las
veeduras ciudadanas, no solo se garantiza el ejercicio democrtico de
controlar los Lar el
actos de la administracin pblica, sino que
tambin genera mecanismos de vigilancia que permite combatir la
corrupcin, el hegemonismo y el clientelismo en el ejercicio de la
funcin pblica,
CAPTULO VII
LA DEUDA PBLICA
1. DEFINICIN
La deuda pblica es la obligacin que adquiere el Estado con las
entidades de crdito nacionales o extranjeras, en moneda nacional o
extranjera con un vencimiento y una tasa de inters.
Existen tres teoras sobre quin paga la deuda pblica; la primera
sostiene que son los ahorradores quienes transfieren sus recursos al
gobierno a travs del crdito, pero al recibir los ahorradores la tasa de
inters por sus recursos no es posible que sobre ellos recaiga la deuda
pblica del pas; la segunda teora establece que la deuda pblica la pagan
las generaciones futuras; pero si tenemos en cuenta que una generacin

equivale a un perodo de tiempo de 25 aos y ningn crdito se pacta a
ese perodo de tiempo, en consecuencia es imposible que sea pagado por
las prximas generaciones; la tercera teora establece que quienes deben
pagar la deuda pblica son los contribuyentes a travs de un incremento
de los impuestos.
El manejo de las finanzas pblicas modernas utiliza regularmente
el crdito como un instrumento con propsitos polticos, que le permite al
gobierno cumplir con la oferta electoral establecida en el Plan de
Desarrollo.
2. HISTORIA
En Colombia, la historia de la deuda pblica est asociada a los
constantes esfuerzos que realiz el pas, durante la primera fase de su
existencia, para construir su credibilidad ante los mercados extranjeros,
primero por la guerra de independencia y luego, por las permanentes
guerras civiles que marcaron todo el siglo pasado. Los problemas del
sector externo crearon dficit en las finanzas pblicas, lo que impidi
cumplir puntualmente con las obligaciones de crdito externo, crendose
moratorias en los pagos que se convirtieron en un factor de desequilibrio

en las finanzas pblicas1.
En 1810, viajaron a Londres Simn Bolvar y Luis Lpez Mndez,
comisionados por la Junta Revolucionaria, a obtener crditos para apoyar
los esfuerzos revolucionarios en Amrica. Posteriormente, el gobierno de
la Nueva Granada enva a Londres a Francisco Antonio Zea,
vicepresidente de la Repblica con el objeto de buscar nuevos crditos
para financiar la guerra contra los reductos espaoles que existan,
desbordndose Zea en las autorizaciones, crendole problemas al
gobierno que se vio obligado a cambiar de negociador, designando al
seor Revenga.
Entre 1822 y 1824, el ministro Revenga y Hurtado, resolvi el
problema creado por el vicepresidente Zea con los ingleses y logr
contratar un nuevo crdito para el financiamiento de la campaa del sur.
En el ao de 1830, como consecuencia de la disolucin de la Gran
Colombia, le asignaron a la Nueva Granada el 50% de las deudas de la
Gran Colombia con base en la poblacin, convirtindose el crdito
externo en un recurso escaso, que solamente se va a restablecer despus
de la Primera Guerra Mundial, cuando el pas vive una relativa calma
interna, lo cual va a traer la famosa prosperidad al debe, orientada por el

ministro Esteban Jaramillo, que se va a traducir en un acelerado
crecimiento econmico que terminara en el ao de 1929, con la crisis
econmica mundial de los aos 30, que trae como consecuencia
inmediata la suspensin del crdito externo, generndose la declaratoria
de la moratoria de la deuda externa por parte del gobierno de Enrique
Olaya Herrera.
Al finalizar la Segunda Guerra Mundial, las condiciones del
crdito comienzan a normalizarse; se crean el Fondo Monetario
Internacional y el Banco Mundial, el cual enva al pas la primera misin
para el estudio de las finanzas pblicas encabezada por el profesor
Lauchin Currie en el ao de 1949, comenzando el pas desde esta poca a
recibir abundantes disponibilidades de crdito internacional. En los aos
sesenta, como consecuencia de la bonanza petrolera, los bancos
comerciales de Europa y Estados Unidos comienzan a ofrecer sus
recursos en los pases no petroleros, crendose en esta forma una
dependencia del crdito bancario comercial, en vez del crdito de los
organismos multilaterales de crdito.
______________
RESTREPO, Juan Camilo. Hacienda Pblica, 3ra. edicin, Universidad Externado de
Colombia, Santaf de Bogot, 1996, pgs. 280 y 286.
LA DEUDA PBLICA
3. CLASIFICACIN
La deuda pblica se clasifica en deuda pblica interna, cuando los
que suministran el crdito son ahorradores nacionales, y externa cuando
los acreedores son extranjeros. Se puede presentar la deuda pblica
nacional cuando quien debe es la Nacin o deuda pblica de las entidades
descentralizadas, que pueden ser deuda pblica de las entidades
territoriales o de las entidades descentralizadas de los diferentes niveles.
Los acreedores pueden ser particulares, entidades bancadas
nacionales y extranjeras. Finalmente, encontramos los crditos forzosos,
que son aquellos que se exigen al Estado coactivamente de los
propietarios y capitalistas nacionales, o de alguno de ellos, dndoles a
cambio ttulos negociables con inters. En este tipo de crdito, el Estado
fija de manera unilateral la suma que debe prestarle cada uno, el tipo de
inters y las garantas que aseguren el pago; es lo que hoy conocemos con
el nombre de bonos del Estado.
La deuda flotante se contrae normalmente por un perodo inferior a
un ao con el fin de atender las necesidades cclicas de tesorera, la cual
debe ser pagada con recursos diferentes de los del crdito, y que tiene
como fin mantener la regularidad en el pago, debindose cancelar en la
misma vigencia; y la deuda consolidada es aquella que est garantizada
por provisiones presupustales.
La Ley 358 de 1997 y su Decreto Reglamentario 696 de 1998,
organizan el sistema de endeudamiento de las entidades pblicas, en
desarrollo del artculo 364 de la Constitucin estableciendo en la Ley los
conceptos, la determinacin de la capacidad de pago y los requisitos que
deben cumplir las entidades territoriales para acceder al crdito; y el
decreto define las operaciones de crdito, los rubros que integran los
ingresos corrientes, la determinacin de los intereses de la deuda, la
verificacin de la capacidad de pago, los elementos que deben contener
los planes de desempeo de conformidad con los planes de desarrollo as
como su cumplimiento2.
4. CONCEPTOS
Por ser de mucha utilidad, definamos los conceptos de la Ley 358
de 1997, as:
__________________
2
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO - DIRECCIN DE APOYO FISCAL.
Capacidad de endeudamiento y crditos de tesorera, Santaf de Bogot, 1998.

4.1.
AHORRO OPERACIONAL
Son los ingresos corrientes menos los gastos de funcionamiento

menos las transferencias.
4.2. INGRESOS CORRIENTES

Estn conformados por los ingresos tributarios, los ingresos no
tributarios, los ingresos provenientes de las regalas, los ingresos
provenientes del sistema general de participaciones, los recursos del
balance y los rendimientos financieros. Para determinar los ingresos
corrientes no se tienen en cuenta los siguientes conceptos de
conformidad con lo establecido por el artculo 2 del Decreto 696 de
1998: los recursos de cofinanciacin, los productos de las cuotas de
fiscalizacin, los ingresos percibidos a favor de terceros, los activos,
inversiones y rentas titularizadas y el producto de los procesos de
titularizacin, los recursos del situado fiscal cuando los
departamentos, distritos y municipios no hayan sido certificados para
administrarlos autnomamente, el producto de la venta de los activos

fijos y los excedentes financieros.
4.3. GASTOS DE FUNCIONAMIENTO

Estn conformados por salarios, honorarios y prestaciones
sociales.
4.4.
TRANSFERENCIAS
Conformadas por las cesantas, pensiones y recursos parafiscales .
4.5. INTERS DE LA DEUDA

Son los intereses pagados durante la vigencia fiscal ms los
intereses causados por nuevos crditos, los intereses de mora, los de
los crditos de corto plazo y los de los sobregiros.
4.6. INVERSION
Son recursos destinados al cumplimiento del plan operativo anual
del Plan de Desarrollo.
4.7. PLAN DE DESEMPEO

Es un programa de ajuste fiscal, financiero y administrativo
tendiente a restablecer la solidez econmica y financiera de la entidad.
Estos planes de desempeo deben contener un diagnstico financiero e
institucional de las respectivas entidades territoriales, incluido el clculo
LA DEUDA PBLICA
de los indicadores de la capacidad de pago. Deben contener, as mismo,

las acciones, medidas y metas que se comprometen a instaurar o lograr en
un perodo determinado, con base en las capacidades, instrumentos y
restricciones con que cuenten las entidades. La ejecucin y
responsabilidad del cumplimiento de los planes de desempeo son
exclusivamente de la entidad territorial.
4.8.
CAPACIDAD DE PAGO
Es el flujo mnimo de ahorro operacional que permite efectuar
cumplidamente el servicio de la deuda pblica.
Para determinar la capacidad de pago se toman los intereses de la
deuda al momento de celebrar una nueva operacin de crdito, los cuales
no deben superar el 40% del ahorro operacional.
Las
entidades
territoriales requieren
autorizacin
de
endeudamiento cuando se presente cualesquiera de los siguientes casos:
a) Cuando la relacin inters/ahorro operacional sea superior al

40% sin exceder el 60%, siempre que el saldo de la deuda de la
vigencia anterior se incremente con la nueva operacin, a una
tasa superior a la variacin del ndice de precios al consumidor
(IPC), o a la meta de inflacin esperada, para la respectiva
vigencia y proyectada por el Banco de la Repblica.
b) Cuando la relacin inters/ahorro operacional supere el 60%.
c) Cuando la relacin saldo de la deuda/ingresos corrientes supere
el 80%.
Los municipios que se encuentren en la situacin descrita en el
literal a deben solicitar autorizacin de endeudamiento ante el respectivo
departamento, y en los dems casos la autorizacin se solicita al
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Finalmente, diremos que las
entidades territoriales deben registrar todas las operaciones de crdito
ante el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y este informar a la
Superintendencia Bancaria sobre las entidades territoriales que no
cumplan con los planes de desempeo, para que esta a su vez, informe a
las entidades de crdito para que no les concedan prstamos.
5. EL DFICIT
El estudio del endeudamiento pblico nos conduce necesariamente
al estudio del dficit fiscal, que es aquella situacin en la cual los ingresos
corrientes son inferiores a los gastos del Estado. Existen varios conceptos
de dficit, todos ellos con significados diferentes, as:
5.1. DFICIT PRESUPUESTAL

Es aquel que est asociado al sistema de causacin que utiliza la
contabilidad presupuestal y consiste en registrar los ingresos y gastos
cuando el gobierno adquiere o reconoce en forma clara y precisa el
derecho. La diferencia entre los mayores ingresos y los gastos genera este
tipo de dficit.
5.2. DFICIT FISCAL

Consiste en la suma del dficit presupuestal en que se ha incurrido
en una vigencia determinada y el resultado obtenido en la vigencia
anterior; tambin se define como la diferencia entre activos corrientes y
pasivos corrientes.
5.3. DFICIT DE OPERACIONES EFECTIVAS

Es la diferencia entre los ingresos ordinarios y permanentes de la
tesorera y el nivel de gastos. Este dficit se debe mirar con mucho
cuidado, pues es el que resulta ms importante para el anlisis econmico.
5.4. DFICIT DE TESORERA

Expresa las diferencias entre las disponibilidades de la tesorera y
las exigencias que existen a su cargo.
El origen poltico del dficit se manifiesta en el proceso de
legitimacin de los gastos y obligaciones del Estado, pues a travs del
Congreso, las asambleas y los concejos, que son organismos de
control poltico de origen democrtico, quienes inicialmente han
aprobado el plan de desarrollo de la entidad territorial
correspondiente, aprueban crear o ampliar con cargo al presupuesto,
con el beneplcito del gobierno, obligaciones sin que existan los
recursos nuevos y suficientes para cubrir las obligaciones emergentes,
generndose de esta forma el uso, el dficit y recurriendo al crdito, al
aumento de los tributos y a la venta de activos para su financiamiento .
6. DEUDA EXTERNA EN COLOMBIA

Todos los pases utilizan el crdito externo, tanto para el sector
pblico como para el privado. Si bien la condicin de subdesarrollo de
una Nacin hace ms urgente este tipo de ayuda, ciertamente los
LA DEUDA PBLICA
pases en pleno desarrollo, que son los que tienen ms fcil acceso al
crdito, por su buena situacin financiera, recurren a los fondos externos.
Un crdito externo debe calificarse de acuerdo con:
a) La necesidad de los fondos en el momento en que se requieren.
b) Los trminos de pago.
c) Las tasas de inters.
d) La destinacin del prstamo.
e) La existencia o inexistencia de condiciones adicionales tales
como colaterales, obligacin de compra de mercancas en el pas
prestamista.
f) Capacidad de pago del pas receptor.
La situacin de la deuda pblica externa se ha venido agravando en
los ltimos aos de la dcada de los noventa por varias razones: En
primer lugar, esta deuda ha venido tomando proporciones muy grandes en
pesos por efecto de la devaluacin; en segundo lugar se ha vuelto costosa
por el aumento de los spreads, debido a la fragilidad de la economa y a la

profundizacin del dficit fiscal; en tercer lugar, los inversionistas y los
prestamistas han estado escpticos sobre los indicadores econmicos,
sociales y polticos y por eso le apuestan a mayores riesgos esperando
mayores primas, y en cuarto lugar, al continuo descenso de la calificacin
de la deuda soberana.
El saldo de la deuda pblica externa total ascendi a US $20.250
millones a finales de 2000 pero lo que realmente preocupa son los montos
que debe pagar en los prximos aos, US $9.285 millones entre el 2000 y
el 2005 por concepto de amortizaciones, para cumplir cabalmente con sus
compromisos en moneda extranjera adquiridos en el pasado. Esta
situacin se torna preocupante en la medida en que el contexto
macroeconmico y financiero tanto interno como externo en el que se
desempea la economa colombiana hoy en da no es el ms favorable
para la bsqueda de soluciones de fondo.
La Constitucin de 1991 y la Ley 31 de 1992 -Ley que Organiza el
Banco de la Repblica- cerraron de cierta forma la posibilidad de
financiacin del dficit fiscal a travs de prstamos de emisin a tasas de
inters subsidiadas, pues los miembros de la Junta Directiva pueden
aprobar unnimemente emisin para el gobierno implic la eliminacin
del financiamiento monetario del presupuesto y la entrada del gobierno en
el mercado de capitales.
La nueva normatividad del Banco de la Repblica oblig al gobierno
central nacional, a partir de 1991, a sustituir parte de la deuda pblica
vigente con el Banco de la Repblica por ttulos de deuda con
prestamistas alteros y a buscar recursos en el mercado de capitales.

En 1999, la colocacin de deuda por parte del gobierno se llev a
cabo en condiciones financieras relativamente costosas, resultado del
deterioro de la percepcin sobre la solvencia futura del gobierno por parte
de los tenedores de deuda, de las turbulencias en los mercados financieros
internacionales durante esos aos de la necesidad urgente de liquidez del
gobierno.
Por esto el gobierno nacional ha tomado cartas en el asunto y
buscando la forma de generar recursos para el pago de la deuda modific
la Constitucin mediante la expedicin del Acto Legislativo 01 del 2001,
con lo que se espera aportar $3.000 billones, pero an as no es suficiente;
otra de las acciones para percibir mayores ingresos ha sido la
implementacin mecanismos para controlar la evasin de impuestos y la
creacin de otros; adems de la reestructuracin de las entidades estatales

bajo la Ley 617 de 2000.
Practicando un anlisis minucioso de los ltimos aos, nos
podemos dar cuenta que dentro de la economa nacional se ha presentado
una constante devaluacin por lo que la deuda externa se ha ido
incrementando da a da y como las economas mundiales estn en red por
la globalizacin, lo que pase en una se siente en otra.
Por ello resulta importante presentar el incremento de la deuda por
concepto de la devaluacin en los ltimos 5 aos, tomando desde 1997
hasta la fecha y luego analizar las consecuencias de esa devaluacin.
En condiciones de fuertes desequilibrios externo y fiscal la
economa era especialmente vulnerable a los cambios en las percepciones
de los inversionistas nacionales e internacionales y a los choques externos
adversos, tal y como se advirti en la mayora de los informes
presentados por la Junta Directiva del Banco de la Repblica.
En lo internacional, el pas y todas las economas latinoamericanas
recibieron durante 1998 los efectos adversos de dos tipos de choques
externos sucesivos. El primero fue el efecto ingreso negativo derivado del
deterioro en los trminos de intercambio. Estos cayeron debido al
descenso de los precios internacionales de los principales productos
bsicos como consecuencia de la crisis econmica de los pases del
sudeste asitico. El segundo choque fue la declaracin de moratoria de la
deuda externa rusa. Esto ltimo tuvo un efecto de contagio financiero que
se manifest en una disminucin de los flujos de capital hacia
Latinoamrica y en un fuerte aumento del costo de la deuda.
LA DEUDA PBLICA
Las expectativas de los inversionistas internacionales cambiaron de

manera significativa a partir de las prdidas sufridas en Rusia y en los
pases del sudeste asitico que tuvieron que abandonar sus compromisos
de paridad en sus monedas. Colombia no solo sufra, entonces, una cada
del ingreso por las condiciones internacionales adversas sino que tambin
se le haca ms difcil conseguir recursos del exterior, se le encareca el
pago de su endeudamiento externo y los inversionistas extranjeros
comenzaban a ser cada vez ms exigentes y a retirar sus inversiones de
las economas ms propensas a sufrir crisis cambiaras o financieras.
En un ambiente de fuertes desequilibrios internos, de crisis
internacional y de alto nivel de incertidumbre, no solo por lo ocurrido en
el exterior sino tambin por el ambiente poltico interno, se juzg
necesario el ajuste del gasto y se descart la alternativa de dejar libre el
mercado cambiario, puesto que una abrupta devaluacin nominal del peso
habra conducido a una fuerte contraccin del producto y a una
aceleracin de la inflacin, que de todas formas no habra permitido un
aumento en la competitividad de la produccin nacional.
La estrategia general de poltica fue la de intervenir en el mercado
cambiario mediante la venta de divisas, sin compensar todo el efecto
monetario de la reduccin de las reservas internacionales. Luego se
acentu el deterioro en los trminos de intercambio, y los mercados
internacionales de capitales se estrecharon para Colombia y otros pases
emergentes. Todo esto implicaba un ajuste del gasto agregado, el cual
sera ms fuerte para el sector privado cuanto menor fuese en el
crecimiento del gasto pblico.
En este contexto y a partir del compromiso de ajuste fiscal del
nuevo gobierno, se dise el programa macroeconmico del ao 1999
que incluy el desplazamiento de la banda cambiara con el fin de
incorporar los cambios en los determinantes fundamentales de la tasa de
cambio real de equilibrio.
A medida que fue ganando credibilidad el programa
macroeconmico, los mercados monetario y cambiario se estabilizaron
paulatinamente, lo que le permiti a la Junta incrementar la liquidez de la
economa y reducir la volatilidad y el nivel de la tasa de inters
interbancaria (TIB).
En condiciones de crisis econmica y fragilidad financiera y
economas relativamente integradas a los mercados internacionales de
capitales y bienes, es particularmente difcil el manejo de la poltica
cambiara. En estos casos, los mercados perciben que la elevacin
permanente de las tasas de inters tiene efectos sobre el crecimiento
econmico y el desempleo. Igualmente al existir fragilidad en el sistema
financiero puede llevar a situaciones de insolvencia. Por otra parte,

tambin se sabe que la adopcin de controles a los capitales implicaban
un viraje total de la poltica econmica de psimo recibo en los mercados
internacionales de capitales y, por consiguiente, con efectos
potencialmente contrarios a los inicialmente deseados. En estas
condiciones, la capacidad del Banco de la Repblica para defender la
banda cambiara estaba, en la prctica, limitada a la intervencin en el
mercado cambiado.
Por otra parte, en una situacin de crisis es particularmente difcil
abandonar el compromiso cambiario, como lo muestra la experiencia
internacional. El riesgo de entrar en un crculo vicioso que vaya de crisis
cambiara a crisis financiera y, de sta a aqulla, aumenta. As, la
solvencia del sistema financiero y la situacin econmica de las empresas
requieren especial atencin. Es necesario que el sistema financiero se

fortalezca antes de adoptar un rgimen de cambio flexible.
Adicionalmente, se aplica con mayor fuerza todo lo ya escrito
sobre la importancia de reforzar la credibilidad de la poltica monetaria y
la poltica fiscal. En especial, la experiencia internacional ensea que es
fundamental que las finanzas pblicas se siten en una senda considerada
como sostenible por los inversionistas nacionales y extranjeros, para lo
cual se necesita la aprobacin de reformas estructurales por parte del
Congreso.
La decisin de la autoridad monetaria fue la de defender la banda
cambiara mientras fuera coherente con la tendencia a la baja que vena
mostrando las tasas de inters. Como parte de la estrategia de defensa se
contaba con un comportamiento de las finanzas pblicas que convenciera
a los mercados de su coherencia con la poltica econmica general y con
acceso suficiente a los recursos externos para el sector pblico a travs de
la emisin de bonos de mercado internacional de capitales y la
privatizacin de algunas empresas pblicas.
Con el fin de garantizar a los mercados que Colombia llevara a
cabo las reformas estructurales, en especial las fiscales, para poner la
economa en una senda de crecimiento sostenible, el Gobierno y el Banco
acordaron comenzar negociaciones con el FMI para un programa de
apoyo a su balanza de pagos.
La tendencia al aumento de las tasas de inters de la Reserva
Federal de los Estados Unidos, los tropiezos en la negociacin del
proceso de paz, la incertidumbre sobre el plan de ajuste fiscal, la situacin
del sistema financiero (en particular, la incertidumbre sobre el costo de
LA DEUDA PBLICA
su salvamento), una cada en la actividad econmica mayor que la

esperada y algunos conceptos de las agencias calificadoras de riesgo
fueron factores que incidieron negativamente sobre las perspectivas de
consolidar la estabilidad macroeconmica. Esto se hizo evidente con la
elevacin de los mrgenes de la deuda colombiana con respecto a los
ttulos del tesoro de los Estados Unidos.
El 25 de septiembre de 1999 la Junta directiva del Banco de la
Repblica abandon su compromiso formal de defender los lmites de la
banda cambiara y lo sustituy por uno de libre flotacin de la tasa de
cambio nominal, en el mercado de un acuerdo con el FMI sobre las
principales metas macroeconmicas para los 3 aos siguientes, y cuando
el ndice de la tasa de cambio real (ITCR) registraba un valor de 118, uno
de los niveles histricos ms altos.
La Junta Directiva del Banco de la Repblica era consciente de tal

situacin; es
sin embargo, dadas las dificultades de acceso a los
mercados internacionales de crdito y la incertidumbre sobre el futuro
fiscal, la solucin no era simplemente la remover la banda, el momento
de adoptar la medida deba ser cuidadosamente estudiado. La decisin de
flotar la tasa de cambio se tom, a pesar de que lo ms deseable hubiera
sido hacer el cambio en un momento de mayor tranquilidad cambiara,
con base en una serie de consideraciones que permitan prever con cierto
grado de confianza, que no se iba a generar una transicin traumtica.
Entre estas, merecen destacarse las siguientes:
El banco central se haba movido gradualmente desde enero de

1994 hacia un sistema cambiario relativamente flexible. Luego
de los cambios a la banda del ltimo ao el rgimen vigente se
acercaba a uno de flotacin administrada. Adems, era previsible
que las empresas y el sistema financiero hubiesen aprendido a
cubrirse del riesgo cambiario, como lo sugiere el fuerte
crecimiento del mercado de futuros en el pasado reciente.
La devaluacin real en los ltimos aos, ha sido ms de 25%.
Con esta devaluacin real segn diversos analistas, la tasa de
cambio observada se encuentra cerca de su nivel de equilibrio. Si
bien las monedas pueden alejarse temporalmente del valor
definido por el comportamiento de los determinantes
fundamentales, el hecho de que la tasa de cambio real est cerca
de su valor de equilibrio disminuye la probabilidad de que en el
momento de abandono de la banda se registre e un
fuerte
rebote de la tasa de cambio nominal.
En los ltimos aos el sistema financiero se ha ido fortaleciendo
y preparando mediante el programa de capitalizacin, la
eliminacin de los bancos no viables, la intervencin de otros y
el cubrimiento del riesgo cambiario.

'
El Banco de la Repblica ha mantenido su compromiso de
reducir la inflacin. Esta ha cado a niveles de un dgito y la
indexacin ha disminuido como consecuencia del aumento en la
credibilidad de las metas de inflacin y modificaciones del
sistema de fijacin de los precios administrados. Esto reduce la
probabilidad de que la economa entre en una espiral
devaluacionista a travs de la generacin de mayores
expectativas de inflacin y modificaciones en contratos.
El nivel de las reservas internacionales es suficiente para permitir
al Banco Central eventuales intervenciones capaces de desanimar
la especulacin contra el peso.
Los puntos anteriores muestran que se acercaba un momento

propicio para flexibilizar an ms el mercado cambiario. Concretados los
puntos fundamentales del programa con el FMI, contratado un crdito con
el Fondo Latinoamericano de Reservas y habiendo obtenido el gobierno
el compromiso de cuantiosos recursos de financiamiento por parte del
Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, se complet el
conjunto de factores necesarios para adoptar un nuevo sistema cambiario.
Teniendo a 1997 como ao base, encontramos que: el dlar
aument el 19,21% en 1998, 44,85% en 1999, 72.33% en 2000 y 79,66%
en lo que va corrido de 2001, esto respecto de 1997. Con lo que podemos
decir que estamos pagando 79,66% ms en pesos por cada dlar que
debemos, respecto de la deuda de 1997. (Cuadro 1).
En el Cuadro No. 2 podemos ver el incremento del dlar con
relacin al ao inmediatamente anterior, y se aprecia que a pesar de que
en los ltimos das por la inestabilidad econmica presentada, fue mayor
el incremento de 1999 con relacin a 1998 (21.51%).
CUADRO N 1
AOS
1997
PESOS
1293,58
INCREMENTO
00,0%
1998
1542,11
19,21%
1999
1873,77
44,85%
2000
2229,18
72,33%
2001
2323,99
79,66%
LA DEUDA PBLICA
CUADRO N 2
AOS
1997
1998
1999
2000
2001
PESOS
31.681
1542,11
1873,77
2229,18
2323,99
INCREMENTO
00,0%
19,21%
21,51%
18,97%
4,25%
En el Cuadro No. 3 podemos observar que con respecto a 1997, en

el 2001 estamos debiendo 7,58% ms en millones de dlares.
En el Cuadro No. 4 se indica el crecimiento de la deuda respecto
de el ao inmediatamente anterior, siendo 1998 el de mayor crecimiento
con un 5,85% respecto de 1997, pero debemos reconocer que el
incremento que se presenta en lo corrido de este ao es bastante
significativo un 0.98% respecto de la deuda del 2000.
CUADRO N 3
AOS
1997
1998
1999
2000
2001
AO
S
1997
1998
1999
2000
2001
DEUDA EN MILLONES DE DOLARES
31.681
33.536
33.626
33.752
34.085
CUADRO N 4
INCREMENTO
00,0%
5,85%
6.14%
6,53%
7,58%
DEUDA EN MILLONES DE DOLARES
INCREMENTO
1293,58
1542,11
1873,77
2229,18
2323,99
00,0%
5,85%
0,27%
0,37%
0,98%
Queda claro entonces, que si nuestra moneda no hubiese sufrido

las mltiples devaluaciones, en este momento no se presentara un
crecimiento de la deuda por ese concepto en 79.66% respecto de 1997.
La literatura econmica sugiere que el mejor rgimen cambiario es aqul
que estabiliza el comportamiento de la economa frente a fluctuaciones
inesperadas de variables particulares. El rgimen ptimo es aquel que
reduce las fluctuaciones en la produccin o en el nivel de precios o
cualquier otra variable de inters de las autoridades, cuando ocurre algn
evento sorpresivo que altera la demanda de bienes o la de dinero.
Se ha demostrado que cuando los choques que experimenta una
economa son de origen monetario, por ejemplo, cadas en la demanda de
dinero provocadas por un incremento en las expectativas de devaluacin
de la moneda, las fluctuaciones del producto se minimizan en un sistema
de tasa de cambio fija. Si los choques se producen por el sector real
(cambios en la tecnologa, en las preferencias de los agentes frente a su
consumo, en los trminos de intercambio, en variables relacionadas con

las finanzas pblicas) un sistema flexible minimiza su impacto.
Fijar la tasa de cambio tiene efectos importantes sobre la poltica
monetaria. Si el objetivo de las autoridades es estabilizar precios, la teora
sugiere que un sistema de tasa de cambio fija puede resultar ms
adecuado si hay credibilidad en su permanencia. Al fijar la tasa de
cambio, se fija tambin el crecimiento monetario. Esto no slo logra
estabilizar las tasas de inters, a menos que existan expectativas de
devaluacin, sino tambin reducir la inflacin mediante dos mecanismos;
uno, mediante la estabilizacin de la demanda agregada y el otro,
directamente al fijar un conjunto de precios de la economa; al fijar la tasa
de cambio el conjunto de precios que se encuentra atado al
comportamiento de los precios internacionales se fijar tambin. Al
impedir que estos precios suban, la inflacin puede reducirse o
estabilizarse.
Como se mencion anteriormente, no cualquier economa puede
adoptar cualquier rgimen cambiario. Hay condiciones innatas a la
estructura econmica que hacen que uno u otro rgimen sea ptimo para
cada economa. Sin embargo, hay tambin factores comunes al
funcionamiento de cualquier rgimen. Independiente del rgimen
cambiario que se seleccione, una economa requiere de disciplina fiscal y
de un sistema financiero fuerte para poder explotar sus beneficios. Si
estas condiciones no se cumplen, se generarn desequilibrios importantes
que se traducirn en mayores expectativas de devaluacin y mayores
tasas de inters que alterarn el normal desempeo de la economa.
LA DEUDA PBLICA
Como se mencion al inicio dentro de las causas del incremento en

la deuda externa est la devaluacin con la cual se deben pagar ms pesos
por cada dlar que ha ingresado al pas.
No deja de sorprender el hecho de encontrar desequilibrios en la
balanza de pagos, debido a las importaciones crecientes. Podra pensarse
que dicha tendencia responde a la reactivacin econmica; sin embargo,
dicho fenmeno est ligado a la necesidad de los importadores de adquirir
productos, dada la extremada devaluacin del pas.
7. CONCLUSIONES
El presente captulo nos ha permitido conocer el tema de la deuda
pblica, con lo cual nos clarifica el concepto sobre su origen en el crdito,
como anticipacin de ingresos del Estado para financiar el presupuesto;
su evolucin histrica en Colombia, as como su clasificacin y el marco

normativo de la Constitucin a travs de le Ley 358 de 1997 y el Decreto
Reglamentario No. 696 de 1998, con los cuales se cambia el concepto de
capacidad de endeudamiento por el de capacidad de pago con base en el
ahorro operacional y no en los ingresos como lo dispona la norma
vigente anteriormente. El anlisis de los conceptos permitir al lector la
comprensin y alcance de la norma sobre endeudamiento de las entidades
territoriales, y concluimos el captulo con el concepto de dficit y los
tipos de dficit que se suelen presentar en la administracin pblica.
CAPTULO VIII
LAS FINANZAS TERRITORIALES
El captulo denominado las finanzas territoriales se propone

analizar si el proceso de la descentralizacin administrativa establecido en
el artculo primero de la Constitucin Poltica de Colombia, conlleva a la
autonoma administrativa de las entidades territoriales y si sta implica la
soberana fiscal de los mismos. Concluido este anlisis iniciamos el
estudio de las finanzas territoriales.
La Carta Poltica de 1991, en su artculo 3 o, determin que la

soberana reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder
pblico; el pueblo ejerce la soberana en forma directa o por medio de sus
representantes que, segn el artculo 133 de la misma, son los miembros
de los cuerpos colegiados de eleccin popular directa, los cuales debern
actuar consultando la justicia y el bien comn, siendo responsables ante la
sociedad y sus electores del cumplimiento propio de su investidura. Sin
embargo, es la rama legislativa del poder pblico, mediante leyes, quien
determina la soberana fiscal, segn lo dispone el artculo 150, numerales
10, 12 y 13, que reservan al Congreso la capacidad de decretar impuestos,
establecer contribuciones fiscales, parafiscales y la determinacin de la
moneda legal; a travs del numeral 19 del mismo artculo en sus literales
a, b y c, le permite a la Ley organizar el crdito pblico, regular el
comercio exterior y modificar la poltica comercial; y el numeral 21 le
permite la intervencin econmica.
Ahora bien, la soberana fiscal del Congreso, como delegatario del
pueblo, est subordinada a la iniciativa del gobierno de conformidad con
lo dispuesto en el artculo 154 de la Carta y concluye la misma negando
la soberana popular al establecer en su artculo 170 que el pueblo puede
solicitar la derogatoria de las leyes mediante referndum con excepcin
de las referentes, entre otras, a las normas fiscales y tributarias.
En relacin con la autonoma fiscal, la Carta del 91 se la concede a las
entidades territoriales dentro de los lmites de la Constitucin y la Ley
para decretar tributos, contribuciones y los gastos para el normal
funcionamiento de las administraciones, conforme lo establecen los

artculos 300 numeral 4, 313 numeral 4 y 338.
Para verificar lo anterior, en primer lugar, se define el Estado
Unitario con todos sus componentes y acto seguido, se estudia la
descentralizacin administrativa o ejecutiva del Estado Unitario
establecido en la Constitucin para alcanzar los propsitos del Estado
Social de Derecho. Con base en lo anterior, se precisa en qu consiste la
soberana fiscal y en cabeza de quin se encuentra, lo cual permite medir
el alcance de la autonoma de las entidades territoriales.
Este captulo consta de cinco partes: en la primera de ella se
establece la relacin entre las autoridades nacionales y las autoridades
locales, mediante la descripcin de las caractersticas y evolucin del
Estado Federal y el Estado Unitario en Colombia; en la segunda se define
el concepto de soberana fiscal, para lo cual recurriremos a sentencias de
la Corte Constitucional; en la tercera, definimos el concepto y alcance de

los trminos de autonoma y descentralizacin administrativa con la
ayuda de sentencias de la mxima autoridad constitucional de nuestro
pas y unas conclusiones. La cuarta parte se dedica al estudio de las
transferencias de la Nacin a las entidades territoriales, en cumplimiento
de los mandatos constitucionales y los desarrollos legales, y se concluye
el captulo con el presupuesto de las entidades territoriales.
1. RELACIN
ENTRE
LAS
AUTORIDADES
NACIONALES Y LAS AUTORIDADES LOCALES
Dentro de la organizacin del Estado, tradicionalmente se han
reconocido dos clases de autoridades: las nacionales o centrales y las
locales. En la generalidad de los Estados encontramos dos rdenes de
autoridades claramente diferenciadas, unas que dirigen el Estado en su
conjunto y otras que gobiernan las diferentes partes o secciones en que se
subdivide.
Esta dualidad de autoridades encuentra su fundamento en dos
razones principales: porua parte, la imposibilidad fsica de resolver
todos los asuntos desde el centro del Estado, o sea, desde la capital, y, por
otra, la existencia de necesidades locales que deben ser resueltas por los
habitantes que las viven y sufren directamente.
La existencia de estas autoridades da lugar a diferentes modelos
estatales y administrativos segn que las relaciones entre ellas sean de
mayor o menor dependencia.
Las clases de Estado que de all resultan son el Estado Federal el Estado
Unitario.
1.1.
EL ESTADO FEDERAL
Segn lo define el Profesor Burdeau, El Estado Federal es una

asociacin e Estados sometidos en parte a un poder nico, y en parte,
conservan su independencia. El Estado Federal presenta las siguientes
caractersticas principales:
1. El Estado Federal constituye una unidad, es decir, una sola
persona jurdica nacional.
2. Existe una pluralidad poltica, desde el punto de vista interno,
representados por la existencia de los diferentes Estados
Federados.
3.
El Estado Federal ejerce en el mbito nacional todas las

funciones estatales: La constitucional, la legislativa, la ejecutiva
y la jurisdiccional, pues existen una Constitucin Nacional y
rganos que ejercen las otras tres funciones fundamentales.
Obviamente, los Estados Federales participan en la conformacin
de los rganos nacionales y, consecuentemente, en la toma de las
decisiones que afectan a todo el pas.
4.
Los Estados Federados tambin conservan el poder de ejercer las

tres funciones bsicas: legislativa, ejecutiva y jurisdiccional, por
medio de rganos propios, no sometidos jerrquicamente a los
rganos nacionales que ejercen la funcin correspondiente1.
En Colombia, el Federalismo se ha manifestado histricamente as:
El Acta de Federacin de las Provincias Unidas de la Nueva

Granada de fecha 27 de noviembre de 1811, estableci en su artculo
sptimo2, que las provincias se reservan para si el gobierno interior y
econmico de sus pueblos, con la formacin de un tesoro particular para
sus respectivas necesidades por medio de contribuciones y arbitrios que
tengan por convenientes, sin perjuicio e la unin, a quienes ceden todas
aquellas facultades nacionales y las grandes ilaciones y poder de un
Estado que no se podran desempear sin una representacin general,
_________________
1. BURDEAU. Gcorges, Derecho
Constitucional e Instituciones Polticas, Madrid,

Editora Nacional Cultura y Sociedad Torregalindo, 1981 pg. 73.
2.
RESTREPO piedrahita, Carlos. Constituciones Polticas Nacionales de Colombia,
Santaf de Bogot, Ed. Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo

Piedrahita, universidad Externado de Colombia, 1995, pg. 21.
sin la concentracin de los recursos comunes, y sin la cooperacin de los

esfuerzos de todas las provincias.
La Constitucin Poltica de la Repblica de la Nueva Granada de
1853, en su artculo dcimo3, reserv para las provincias el poder
municipal en toda su amplitud, y mediante el artculo 48, determin que
cada provincia tena el poder constitucional bastante para disponer lo que
juzgue conveniente a su organizacin, rgimen y administracin interior,
sin invalidar los objetos de competencia del Gobierno General respecto
de los cuales es imprescindible y absoluta la obligacin de conformarse a
lo que ellos dispongan en esta Constitucin por las leyes.
La Ley por la cual se crean los Estados Federales de Cauca,
Cundinamarca y Boyac, expedida el 15 de julio de 1857, en su artculo
4, defini los asuntos en que los Estados estatuyen libremente lo que a

bien tengan por los trmites de su propia Constitucin4.
La Carta Poltica de la Confederacin Granadina expedida en
1858, determin la prohibicin para el Gobierno de los Estados, en su
artculo 11, de imponer contribuciones sobre el Comercio Exterior, sea
de importacin o de exportacin, de gravar con impuestos los efectos y
propiedades de la Confederacin y de imponer o cobrar derechos o
contribuciones sobre productos que estn gravados con derechos
nacionales, o monopolizados por el Gobierno de la Confederacin a no
ser que se den al consumo5.
El pacto de la unin, suscrito el 20 de septiembre de 1861 entre los
Estados Soberanos de Bolvar, Boyac, Cauca, Cundinamarca,
Magdalena, Santander y Tolima, determin en su artculo 34 que los
Estados delegaban en el Gobierno General el derecho de establecer,
organizar y administrar el crdito pblico y las rentas nacionales 6.
Segn la Constitucin Poltica de los Estados Unidos de Colombia
de 1863, los Estados se comprometieron a no restringir con impuestos ni
de otro modo la navegacin de los ros, y a no gravar con impuestos los
objetos que sean ya materia de impuestos nacionales, ni los productos
destinados a la exportacin, cuya libertad mantendr el Gobierno General,
a no imponer contribuciones sobre los objetos que transiten por el Estado
sin destinarse a su propio consumo y a no gravar con impuestos los
___________________
3.
4.
5.
6.
Op. cit., pgs. 30,231.

Op. cit., pg. 254.
Op. cit., pg. 265.
Op. cit., pg. 291.
productos y propiedades de la Unin Colombiana7.

En el artculo 17 de la mencionada Constitucin, los Estados
delegaron en el Gobierno General el establecimiento, la organizacin,
administracin del crdito pblico de las rentas nacionales, as como la
acuacin de moneda, determinando su Ley, peso, tipo, forma y
denominacin8.
1.2.
EL ESTADO UNITARIO
El Estado Unitario es aquel que slo posee un centro de impulsin

poltica y gubernamental. El poder pblico, en la totalidad de sus
atributos y funciones cuentan en l como nico titular que es la persona
jurdica Estado. Todos los individuos colocados bajo su soberana
obedecen una misma y nica autoridad, viven bajo el mismo rgimen

constitucional y estn regidos por las mismas leyes. En la prctica el
Estado Unitario, difcilmente se presenta, pues hay una serie de matices
que regulan las relaciones entre las autoridades centrales y las autoridades
locales.
Tal vez sera mejor definir el Estado Unitario como aquella forma
de organizacin estatal, en la cual existen unas autoridades centrales muy
fuertes, frente a unas autoridades locales, con muy poca autonoma, de
manera que la mayora de las funciones pblicas las desempea
directamente la persona jurdica del Estado, mientras que a las
colectividades locales slo se les permite el ejercicio autnomo de unas
cuantas tareas. Ello nos permite concretar las relaciones que pueden
existir entre las autoridades centrales y las autoridades locales de un
Estado Unitario, de las cuales se derivan los conceptos propios del Estado
Unitario colombiano como son los de centralizacin, desconcentracin,
descentralizacin,
centralizacin
poltica
y
descentralizacin
administrativa, y de los controles que existen en esas situaciones. En
consecuencia, para comprender la realidad prctica de un Estado Unitario
como el nuestro, es necesario estudiar estos conceptos.
1.2.1. La centralizacin
Es el fenmeno jurdico-poltico que consiste en que todas las
tareas y funciones pblicas se radican en manos de la persona jurdica
Estado, es decir, que el Estado monopoliza todas las tareas y
______________________
7. Op. cit., pgs. 305,308,309 y 315.
8. RODRGUEZ, Libardo. Derecho Administrativo, Editorial TEMIS, Santaf de Bogot,
1994, pgs. 42-53.
funciones pblicas, y las divisiones territoriales son simples

circunscripciones, tendientes a permitir una gestin ms prctica de los
servicios pblicos estatales.
1.2.2.
La desconcentracin
Consiste en el otorgamiento de funciones a un agente local del

Estado o de otra entidad de carcter nacional para que las ejerza en
nombre de estos, es decir, que a pesar de que las funciones continan
monopolizadas por las entidades nacionales, algunas de esas funciones
son desempeadas por agentes de aquellos que se desplazan fsicamente a
las diversas partes del territorio, dadas la imposibilidad o inconveniencia
de ejercerlas desde la capital. Si bien pueden tomar algunas decisiones, lo

hacen en nombre de la entidad nacional y no de la colectividad seccional
donde ejercen la funcin. Existen dos formas de desconcentracin, a
saber:
1.2.2.1.
Desconcentracin
simplemente jerrquica
territorial
Consiste en el desplazamiento de funciones de la capital hacia la

provincia y el otorgamiento de funciones a dichas autoridades.
1.2.2.2.
Desconcentracin por delegacin y
por adscripcin
Mediante la delegacin, el funcionario que es titular de la
competencia, es decir, el delegante, la traslada a un inferior, que es el
delegado, para que ste la ejerza en nombre de aqul. A su vez la
adscripcin de funciones consiste en que es la ley quien otorga
directamente a una autoridad inferior determinada funcin, que
corresponde en principio, a la autoridad superior .
1.2.3.
La descentralizacin
Es la facultad que se otorga a las entidades pblicas diferentes del

Estado para gobernarse por s mismas, mediante la radicacin de
funciones en sus manos para que las ejerzan autnomamente.
Como las facultades para gobernar a una colectividad
comprenden las funciones constitucional, legislativa, ejecutiva y
jurisdiccional, podemos afirmar que el mximo grado de
descentralizacin se confunde con el federalismo. Por esta razn,
cuando se habla de descentralizacin no se hace mencin realmente a
ese caso extremo, sino que el fenmeno se ubica dentro del Estado
Unitario, pues a pesar de que este es en principio centralista, ya hemos
afirmado que esa descentralizacin por regla general, tampoco se
presenta en la prctica en trminos absolutos, generndose la
descentralizacin administrativa.
En esta clase de descentralizacin se identifican los conceptos de la

descentralizacin poltica, funcional y fiscal, segn se trate de un mayor
grado de participacin de la comunidad en la toma de decisiones, del
traslado de competencias o funciones a las entidades territoriales o de la
transferencia de recursos para financiar las funciones trasladadas
respectivamente. En consecuencia, la descentralizacin administrativa
consiste en el otorgamiento de competencias o funciones administrativas
a personas pblicas diferentes del Estado, para que las ejerzan en su
nombre y bajo su responsabilidad. Se presenta bajo dos modalidades,

territorial y especializada por servicios.
1.2.3.1.
Descentralizacin
territorial
Es el otorgamiento de competencias o funciones administrativas a
las colectividades regionales o locales para que las ejerzan en su propio
nombre y bajo su propia responsabilidad. Es decir, se les otorga a las
colectividades cierta autonoma para que se manejen por s mismas. En
nuestro pas se manifiesta a travs de los departamentos, los distritos y los
municipios; por lo mismo reciben el nombre de entidades territoriales.
Para que exista esta descentralizacin se requieren los siguientes
elementos:
1. Necesidades locales, diferentes de aquellas que son comunes a
toda la Nacin.
2. Personera jurdica, o sea, que tiene la capacidad de ser sujeto de
derechos y obligaciones.
3. Autonoma financiera, es decir, que tenga su propio patrimonio y
presupuesto diferente de los de la Nacin.
4. Autonoma administrativa, que le permite organizarse
internamente de manera autnoma.
5. Autoridades locales, elegidas por la misma comunidad o
nombrados por sus representantes, y
6. Control por parte del poder central para formar parte de un
Estado Unitario, por lo cual las autoridades centrales tienen
alguna injerencia en ella.
1.2.3.2. Descentralizacin especializada por servicios
Es el otorgamiento de competencias o funciones administrativas a
entidades que se crean para que ejerzan una actividad especializada en
Colombia; es lo que se conoce con el nombre de entidades
descentralizadas que tienen los siguientes elementos: existencia de una
actividad especial digna de autonoma, es decir, que en un momento
dado el Estado considera que determinada actividad ha adquirido tal

importancia que ser mejor desarrollada si se desprende de su
competencia global y se le otorga a otra entidad, con el fin de que lo
ejerza autnomamente; personera jurdica; autonoma financiera,
autonoma administrativa, autoridades propias y control por parte del
poder central.
1.2.4. Centralizacin poltica y descentralizacin

administrativa
En los Estados Unitarios completamente centralistas, el Estado
ejerce todas las funciones, mientras que las secciones que lo componen
no desempean ninguna de ellas, pues tan solo existirn, dado el caso,
autoridades desconcentradas.
En Colombia, la Constitucin de 1991, al expresar en el artculo 1
que Colombia es un Estado Social de Derecho organizado en forma
unitaria, descentralizada...9 quiere decir, que las funciones polticas
quedan centralizadas mientras que la funcin administrativa es objeto de
descentralizacin. Dicho en otras palabras, el Estado se reserva el
ejercicio de las funciones constitucional, legislativa y jurisdiccional,
mientras que la funcin administrativa la comparte con las secciones o
provincias.
Lo anterior significa que en Colombia existe una sola Constitucin
para todo el pas, que las leyes, incluyendo los principales cdigos
tambin son de aplicacin nacional y que la administracin de justicia se
imparte siempre en nombre de la Repblica, aplicndosele a esta ltima la
desconcentracin territorial. La rama administrativa est descentralizada;
sin embargo, esto no quiere decir que tal funcin est otorgada totalmente
a los departamentos, distritos y municipios, simplemente quiere decir que
parte de esta funcin se otorga a las entidades territoriales, pero que el
Estado se reserva otra parte que es la ms importante al conservar las
funciones el Presidente de la Repblica, los ministros y las dems
autoridades administrativas nacionales.
En conclusin, la frmula centralizacin poltica y
descentralizacin administrativa implica predominio de la centralizacin
sobre la descentralizacin, an en lo correspondiente a la funcin
administrativa, aunque debe reconocerse que en los ltimos aos se ha
presentado una tendencia hacia el fortalecimiento de la descentralizacin.
_________________
9
Constitucin Poltica de Colombia 1991, ESAP Centro de Publicaciones, Santaf de

Bogot, 1991, pg. 3.
1.2.5.
Controles en los sistemas de
centralizacin y descentralizacin
Tanto la centralizacin como la descentralizacin implican cierto

control por parte de las autoridades centrales. El control existente en el
caso de la centralizacin se denomina control jerrquico, y el que se
aplica en el caso de descentralizacin, se conoce con el nombre de tutela.
El control jerrquico se aplica sobre la persona de los funcionarios
y sobre los actos del funcionario. El control de tutela est en manos del
Congreso y del gobierno, el primero a travs de la regulacin legal de las
actividades que son objeto de descentralizacin hacia entidades
territoriales, y el otro a travs del ejercicio del poder reglamentario.
En el caso de las entidades descentralizadas por servicios, la tutela se
confa al ministerio o departamento administrativo al cual se halle
adscrita o vinculada la respectiva entidad.
En un breve repaso al comportamiento del Estado Unitario en
nuestro pas, es preciso afirmar que la Ley fundamental de la unin de los
pueblos de Colombia, expedida el 18 de julio de 1821, determin en su
artculo 6 que, para la ms ventajosa administracin de la Repblica de
Colombia se dividira el territorio en 6 o ms departamentos, teniendo
cada uno denominacin particular, y una administracin subalterna
dependiente del Gobierno Nacional; y se reserv para este ltimo a
travs del Congreso en su artculo 9o, la manera que tuviera conveniente
a su pago los ramos ms productivos de las rentas pblicas y la creacin
de un fondo particular de amortizacin10.
La Constitucin Poltica de la Repblica de Colombia expedida en
el ao de 1821, dispuso en su artculo 55, como atribuciones especiales
del Congreso, fijar cada ao los gastos pblicos, decretar para la
administracin, conservacin y enajenacin de los bienes nacionales,
establecer toda suerte de impuestos, derechos o contribuciones, velar
sobre su inversin y tomar cuenta de ella al Poder Ejecutivo, contraer
deudas sobre el crdito de Colombia, establecer un Banco Nacional,
determinar y uniformar el valor, peso, tipo y nombre de la moneda11.
El decreto orgnico expedido por el Libertador el 27 de agosto de
1828, determin que corresponda al Jefe Supremo del Estado, cuidar la
recaudacin, inversin y exacta cuenta de las Rentas Nacionales12.
________________
10.. RESTREPO piedrahita, Carlos. Op. cit.,
pg. 90.
11. Op. cit., pg. 90.

12. Op. cit., pg. 66.
La Constitucin Poltica de la Repblica de Colombia expedida en

el ao de 1830, determin en su artculo 36 como atribucin del Congreso
en materia de hacienda pblica, decretar los gastos a travs del

presupuesto que le presentar el Ministerio de Estado en el Despacho de
Hacienda y una suma extraordinaria para los gastos imprevistos,
establecer los impuestos, derechos o contribuciones nacionales, decretar
lo conveniente para la administracin, conservacin y enajenacin de los
bienes nacionales, contraer deudas sobre el crdito pblico de Colombia,
establecer un Banco Nacional, determinar y uniformar la Ley, peso, valor,
tipo y denominacin de la moneda13.
Y en su artculo 85, le confi al Ejecutivo en materia de hacienda
pblica, cuidar la recaudacin e inversin de las contribuciones y rentas
pblicas con arreglo a la Ley.
La Carta Poltica del Estado de la Nueva Granada expedida en
1832, en el artculo 74, determin como atribuciones exclusivas del
Congreso, las mismas establecidas en la Constitucin anterior y reserv
en el artculo 106 al ejecutivo, la recaudacin e inversin de las
contribuciones y rentas pblicas con arreglo a las leyes y presentar
anualmente al Congreso, por medio del Secretario de Hacienda la cuenta
respectiva14.
La norma de normas de la Repblica de la Nueva Granada de
1843, determin como atribuciones del Congreso en su artculo 67,
aprobar el presupuesto anual, establecer los impuestos y contribuciones
nacionales, decretar la enajenacin o aplicacin a usos pblicos de los
bienes nacionales, autorizar emprstitos u otros contratos para llenar el
dficit del Tesoro Nacional, cuando lo haya, obligando a la Nacin a su
pago; y permitir que se hipotequen los bienes y rentas nacionales, para la
seguridad del pago de dichos emprstitos o contratos y determinar la Ley,
peso, tipo, forma y denominacin de las monedas; y los pesos y medidas
de que ha de hacerse uso legal15.
El Congreso no poda delegar en ninguno de sus miembros o en
otra persona o corporacin, las funciones atribuidas a l por la
Constitucin, es decir, que sus funciones eran indelegables.
La Constitucin Poltica de Colombia de 1886, defini en su
artculo 76, que era responsabilidad del Congreso, por medio de las leyes
establecer la renta nacional y fijar los gastos de la administracin.
Determin as mismo
__________________
13. Op. cit., pg. 109.
14. Op. cit., pg. 159.
15. Op. cit., pg. 201.
Que cada legislatura se votar el presupuesto general de rentas y

gastos, el cual no podr incluir partida alguna que no corresponda a un
gasto decretado por Ley anterior, o a un crdito judicialmente reconocido.
Corresponda tambin al Congreso reconocer la deuda nacional y arreglar
sus servicios; decretar impuestos extraordinarios cuando la necesidad as
lo exija; fijar la Ley, peso, tipo y denominacin de la moneda y arreglar
el sistema de pesos y medida y organizar el crdito pblico16.
Para el nivel territorial, prescribi la Constitucin que
correspondera a las asambleas, votar el presupuesto de rentas y gastos
del respectivo departamento conforme a la Ley, para lo cual podran
establecer contribuciones en los trminos y lmites que fije la Ley; se
estableci un rgimen especial para el departamento de Panam; as
mismo determin que correspondera a los concejos, votar en
conformidad con las ordenanzas expedidas por las Asambleas, las
contribuciones y gastos locales, as mismo defini que ninguna
contribucin indirecta ni aumento de impuestos podra cobrarse sino
despus de 6 meses de promulgada la Ley que estableca la contribucin
o el aumento.
Mediante acto legislativo nmero 2 de agosto
12
de
1908, se estableci como competencia de los Concejos, votar de
conformidad con la Ley las contribuciones y los gastos locales 17; por
medio del acto legislativo nmero 3 del 31 de octubre de 1910, se
determin que en tiempo de paz solamente el Congreso, las Asambleas
Departamentales y los Concejos Municipales podran imponer
contribuciones; se estableci adems que los bienes y las rentas de los
departamentos y los municipios son propiedad exclusiva de cada uno de
ellos, gozan de las mismas garantas que las propiedades y rentas de los
particulares y en consecuencia, no podrn ser ocupadas sino en los
mismos trminos en que lo sea la propiedad privada y el gobierno
nacional no podr conceder exenciones de derechos departamentales y
municipales18.
El Acto Legislativo No. 1 del 11 de diciembre de 196819, en su
artculo 3 dispuso que el legislador dictar estatutos especiales para el
rgimen fiscal, administrativo y de fomento econmico, social y cultural
del Archipilago 76, de San Andrs y Providencia, as como para las
restantes porciones insulares " la del territorio nacional,
_________________
16.
17.
18.
19.
Op. cit., pgs. 357, 358, 382, 383,384.

Op. cit., pg. 406.
Op. cit., pgs. 417, 425, 426,427.
Op. cit., pgs. 519, 522,523, 543, 548,549.
En el artculo 11 prescribi que el Congreso de la Repblica podra

dictar normas orgnicas del presupuesto nacional; en el artculo 53
estableci que, salvo lo dispuesto por la Constitucin, la Ley, a iniciativa
del gobierno, determinar los servicios a cargo de la Nacin y de las
entidades territoriales, teniendo en cuenta la naturaleza, importancia y
costos de los mismos y sealar el porcentaje de los ingresos ordinarios
de la Nacin que deba ser distribuido entre los departamentos, las
intendencias y comisaras y el Distrito Especial de Bogot para la
atencin de sus servicios y los de sus respectivos municipios, conforme a
los planes y programas que establezcan.
Las asambleas y los concejos municipales tenan la capacidad para
la expedicin anual del presupuesto de rentas y gastos presentados por el
jefe de administracin respectiva, y de acuerdo con las correspondientes
normas legales, as como la de votar en concordancia con la Constitucin
y la Ley, las contribuciones y gastos locales.
Respecto a la soberana, en la Carta Poltica de Colombia actual
por ser objeto del estudio de este captulo, dejamos para desarrollar en el
epgrafe siguiente los elementos esenciales de la soberana fiscal y su
nivel de desarrollo si es que ella existe en los entes territoriales como
parte de la rama ejecutiva del poder pblico, de conformidad con lo
establecido en el artculo 115 de dicha Constitucin, y en los trminos y
desarrollos de lo dispuesto en el artculo primero, que determin la
organizacin de la Repblica20.
2. LA SOBERANA FISCAL
La soberana fiscal es la forma como una entidad pblica logra sus
objetivos a travs de los medios, de los ingresos y de los gastos pblicos,
direccin de la deuda y las transacciones correspondientes; o, como
sostiene Juan Camilo Restrepo estudia la manera en que se toman las
decisiones por el sector pblico y la forma en que son realizadas y
controladas21.
La Asamblea Constituyente, luego de haber considerado todo tipo
de propuestas de modificacin a la forma del Estado, decidi reafirmar el
carcter unitario del Estado colombiano. Claro que modific el sentido
convencional de este principio al colocar junto a l, en el mismo artculo
otro principio que repercute significativamente en el tratamiento de la
____________________
20. Op. cit., pgs. 623, 632, 633,635, 677, 678, 679,680, 681, 684, 685, 687,694, 695,
696, 697, 699, 700, 701,702, 703,704.
21.
RESTREPO, Juan Camilo. Hacienda Pblica, Editorial Universidad Externado de
Colombia, Santaf de Bogot, 1992, pg. 15.
cuestin territorial; la descentralizacin, que como lo expresa el

Constituyente Jaime Castro en su ponencia para su segundo debate sobre
el ordenamiento territorial, en materia de descentralizacin fiscal la
Asamblea no procedi con la misma claridad y acierto porque no
modific el inequitativo reparto actual del Ingreso Pblico Nacional entre
los diferentes planes o niveles territoriales y administrativos 22.
Con la descentralizacin territorial se trata de ejecutar un Plan de
Desarrollo Econmico, Social, Poltico e Institucional consagrado en la
Constitucin Poltica (art. 339) y que compromete gran parte de los
recursos del Estado y la sociedad civil en el corto y mediano plazo la vida
del pas. En consecuencia, es preciso concebir la descentralizacin
territorial en materia fiscal como un proceso continuo y dinmico,
creciente pero gradual, en el cual las innovaciones deben someterse a
perodos de experimentacin y ajustes.
La mejor expresin de la descentralizacin territorial es la
autonoma de las entidades territoriales, y ella est al servicio de una
sociedad ms democrtica, participativa y pluralista. Esas altas miras no
deben reir con el carcter unitario del Estado, su filiacin de carcter
social y la prevalencia del inters general, que son tambin principios
constitucionales fundamentales. La frmula utilizada para la asignacin
de competencias a las entidades territoriales prescinde de las
enumeraciones rgidas y taxativas y se caracteriza por una gran
flexibilidad. Las competencias son atribuidas directamente por la
Constitucin, pero aparecen acompaadas sistemticamente de una
frmula sacramental segn la cual deben ser ejercidas en los trminos
que establezca la Ley. Por otra parte, en ms de una ocasin la norma
constitucional precepta que las funciones de las entidades territoriales
podrn ser aumentadas por la Ley, lo que en la prctica ocurre con mucha
frecuencia. Otro rasgo de la descentralizacin en la Constitucin de 1991,
son los mecanismos de coordinacin, complementacin y concurrencia de
las entidades territoriales para el cumplimiento de sus fines.
Cuando la Constitucin establece las competencias propias para
cada entidad, ciertamente les otorga autonoma, pero nunca plena, porque
tropieza con una gran limitante en la subordinacin a la Ley. As se logran
dos propsitos, que la autonoma nunca llegue a sus ltimos lmites y que
se mantenga claramente dentro de los mrgenes que tolera la forma
unitaria del Estado.
_________________________
22
CASTRO, Jaime. Gaceta Constitucional No. 120, Ordenamiento Territorial, Imprenta

Nacional, Santaf de Bogot, 1991, pg. 96.
El artculo primero de la Constitucin Poltica establece que

Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de
Repblica Unitaria, descentralizado, con autonoma de sus entidades
territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto
a la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del inters general 23, es decir, que el poder
poltico est centralizado, siendo el Estado con todos sus repartimientos e
instituciones establecidos en la Constitucin, el nico delegatorio de la
soberana, cuyo titular es el pueblo.
A su tumo, el artculo 3 consagra que la soberana reside
exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder pblico, el cual lo
ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, y en el artculo
133 dispone que los miembros de los cuerpos colegiados representan al
pueblo y debern actuar consultando la justicia y el bien comn. A su vez
el artculo 150 numerales 3, 11, 12 y 13, establece que corresponde al
Congreso por medio de leyes, aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de
Inversiones Pblicas, decretar impuestos, establecer las rentas nacionales
y fijar los gastos de la administracin, contribuciones fiscales y
excepcionalmente contribuciones parafscales en los casos y bajo las
condiciones que establezca la Ley y determinar la moneda legal, la
convertibilidad y el alcance de su poder liberatorio y arreglar el sistema
de pesas y medidas.
La devolucin de competencias del centro a la periferia, que va
envuelto en todo el proceso de descentralizacin, debe proseguir por vas
de leyes orgnicas (arts. 151, 288, 307, 319, 342 y 349), o bien por vas
de leyes ordinarias (arts. 49,150 numerales 1,2,4,5,23 y 25 art. 211, art.
300, numeral art. 305 numeral 15, art. 311, art. 313 numeral 10, art. 315
numeral 10, art. 320, art. 321, art. 321, art. 322, art. 325, art. 330, art. 356,
art. 357 y art. 367, entre otros).
El principio rector de la descentralizacin es definido en el artculo
356 de la Constitucin Poltica en los siguientes trminos no se podrn
descentralizar responsabilidades sin la previa asignacin de los recursos
fiscales para atenderlos, pero para asignar estos recursos se establece la
Ley Orgnica de Competencias y Recursos (Ley 60 de 1993) que
determina planificacin, asistencia tcnica, cooperacin institucional,
mecanismos de
____________________________________
24
RAMREZ SUREZ, Jess. La Constitucin Colombiana de 1991, Desarrollos Legales,

Comentarios y Jurisprudencias, Empresa Editorial Universidad Nacional de Colombia,
Santaf de Bogot, 1994, pgs. 31-34.
financiacin y coordinacin; todo ello previsto de manera oportuna, rpida,

eficaz, cientfica y concertada.
El artculo 154 de la Carta Poltica establece que slo podrn ser
dictadas o reformadas a iniciativa del Gobierno, las leyes a que se refieren
los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e del numeral 19 del art.
150; los que ordenan participaciones en las rentas nacionales o
transferencias de las mismas y las que decreten exenciones de impuestos
y contribuciones o tasas nacionales, con lo cual se limita la soberana del
Congreso como delegatorio del pueblo (art. 133).
Finalmente, el ejercicio de la soberana popular en forma directa de
que trata el artculo 3 de la Carta se limita en la Constitucin por el
artculo 170, al determinar que el referndum como mecanismo de la
participacin ciudadana no procede respecto de leyes aprobatorias en
materias fiscales o tributarias.
La Corte Constitucional, al tratar sobre la autonoma fiscal e
impositiva de los municipios, dijo:
La Corte juzga necesario poner de presente que la denominada Tesis
de la Soberana Fiscal de las Entidades Territoriales no tiene asidero
constitucional.
As se infiere de manera clara e inequvoca no slo del contexto
sistemtico de la Carta y en particular de los artculos citados, sino
adems de la misma historia de dicha iniciativa.
La propuesta de consagrarla fue derrotada en la Asamblea
Constitucional. Esos elementos permiten sin reticencias afirmar que en
la nueva Carta el constituyente en esta materia conserva los
lineamientos bsicos del rgimen anterior, pues le reconoci una
autonoma fiscal limitada. Es decir, su ejercicio se subordina a los
trminos que seale la Ley.
En efecto, pese a que la Carta de 1991 increment notablemente la
capacidad tributaria de las entidades territoriales, sin embargo, en
materia impositiva mantuvo la subordinacin de su poder normativo a
la Ley, segn claramente lo estipulan los artculos 300-4,313-4 de la
Carta; en otros trminos la facultad impositiva de las entidades
territoriales contina supeditada a la Ley y a ejercerse con estricta
sujecin a los parmetros que en ello se fjen 24.
____________________________________
24
Corte Constitucional. Magistrado Ciro Angarita Barn. Sentencia SC-517/92, Gaceta

Constitucional, Santaf de Bogot, 1993, pgs. 219 220,221,222,223,224,225,227,227,
228,229,230,231 y 232.
Igualmente, la Corte Constitucional, al pronunciarse sobre el rgimen

tributario y descentralizacin de la Repblica Unitaria expres:
La Carta de 1991, si bien introduce el concepto de autonoma de las entidades, consagra

los principios rectores del rgimen tributario del Estado Unitario, lo anterior no obsta para
que se hayan creado importantes mecanismos que fortalecen la autonoma fiscal de las
entidades territoriales. Con todo, dicha autonoma se encuentra sujeta a los mandatos de la
Constitucin y la Ley.
La Carta del 91 consagra claramente el principio de legalidad de los impuestos, al sealar
que es funcin de la Ley establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente
contribuciones parafiscales, as mismo autoriza a las asambleas departamentales y
concejos municipales para decretar o adoptar las contribuciones o tributos fiscales locales,
conforme a la Ley.
Adems de los departamentos, distritos y municipios, la Constitucin crea nuevas entidades
territoriales, como los territorios indgenas, las regiones y las provincias que en virtud de lo
sealado en el artculo 287 numeral tercero, tienen el derecho a establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones, aunque no tengan autoridades propias
con capacidad territorial para hacerlo.
En cualquier caso, la Carta subordina el poder tributario de las entidades territoriales a la
Ley, en desarrollo del principio de unidad nacional consagrado en el artculo primero.
Al igual que durante la vigencia de la Constitucin de 1886, la nueva Carta no estableci
qu elementos debe contener la Ley que autorice la imposicin fiscal en las entidades
territoriales.
Aun as es importante notar que el artculo 338 de la Constitucin seala que las leyes
tributarias deben precisar el contenido de los tributos, designando los sujetos activos y
pasivos, los hechos y la base gravable y las tarifas de los impuestos. En este sentido la Ley
de autorizaciones puede ser general o puede delimitar especficamente el tributo, pero al
menos debe contener los lmites dentro de los cuales la ordenanza o el acuerdo fijen los
contenidos concretos de que habla el artculo antes citado.
El fortalecimiento de la autonoma fiscal de las entidades territoriales a escala constitucional
se refleja no slo en el derecho a administrar los gastos y establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones dentro de su mbito territorial, sino en el
fortalecimiento de mecanismos de financiacin que ya existan en la Carta vigente hasta
1991, y en la introduccin de nuevos instrumentos para la obtencin de recursos fiscales,
como la facultad de los departamentos y municipios de emitir ttulos y bonos de deuda
pblica, consagrada en el artculo 295 de la Constitucin.
La Constitucin establece tambin que las entidades territoriales podrn contratar crdito
externo, siempre que se haga de conformidad con la Ley que regule la materia y sin que el
endeudamiento exceda la capacidad de pago de la respectiva entidad.
De otra parte, y de manera novedosa respecto al rgimen anterior, la Carta

seala que slo los municipios estn autorizados para gravar la propiedad
inmueble, salvo en lo que se refiere a la contribucin de valorizacin.
Como lmites expresos a la facultad impositiva del Congreso, la Carta reitera la
prohibicin de conceder mediante Ley, excepciones o tratamientos
preferenciales en relacin con los tributos de propiedad de los entes territoriales,
y de imponer recargo sobre sus impuestos, slo en lo que se refiere a la
contribucin de valorizacin. Tampoco la Ley puede trasladar a la Nacin los
impuestos departamentales y municipales, salvo temporalmente, en caso de
guerra exterior, as como tampoco puede gravar las materias que han sido objeto
de gravamen por parte de las autoridades locales.
A los bienes y rentas de propiedad de las entidades territoriales, la Carta les
asegura la misma garanta que la propiedad y renta de los particulares25.
Finalmente, la Corte Constitucional, al realizar un anlisis de las entidades
territoriales, con ponencia del Magistrado Alejandro Martnez Caballero, hizo un
anlisis de fondo sobre el tema de la autonoma fiscal de las entidades territoriales,
para el manejo de sus recursos propios y manejo de las transferencias y las
regalas, y en tal sentido expres:
La Doctrina ha equivocadamente denominado soberana fiscal a la capacidad
de los Entes Territoriales para decretar impuestos y administrar sus recursos. En
realidad las diversas entidades territoriales colombianas estn lejos de ser
autosuficientes en materia fiscal. Adems, es la Ley la que regula las
condiciones de ejercicio de esta facultad26.
3. AUTONOMA
Y
DESCENTRALIZACIN
ADMINISTRATIVA
Los dos vocablos hacen referencia a conceptos jurdico-polticos de derecho
constitucional, aunque el primero ha sido como la expresin de la descentralizacin
administrativa, ha venido tomando un significado mayormente poltico, mientras el
otro al modelo de organizacin territorial distinto de la simple descentralizacin
administrativa. Los dos trminos estn en el artculo I o de la Constitucin de 1991; de
su buena comprensin dependen muchos asuntos de la vida departamental y
municipal.
Cuando Colombia abandon el federalismo de la Constitucin de 1863,
abraz el sistema opuesto del centralismo poltico con descentralizacin
administrativa de la Constitucin de 1886.
______________________
25. Corte Constitucional. Magistrado Ciro Angarita Barn. Sentencia C-004/93, Gaceta
Constitucional, Santaf de Bogot, 1993, pgs. 55,34,35,36 y 57.
26. Corte Constitucional. Magistrado Alejandro Martnez Caballero. Sentencia C-075/93,
Gaceta Constitucional, Santaf de Bogot, 1993, pg. 104.
Los antiguos Estados soberanos que se convirtieron en

departamentos, perdieron sus funciones constituyentes y legislativas y
apenas conservaron facultades de carcter administrativo. Del esquema de
la centralizacin poltica, con descentralizacin de funciones
administrativas de las entidades territoriales no hemos salido.
El artculo Io de la Carta declara que Colombia es una Repblica
descentralizada pero agrega Con autonoma de sus entidades territoriales
, que es lo que nos proponemos analizar.
La autonoma, segn algunos autores, es un estado y condicin del pueblo
que goza de entera independencia, sin estar sujeto a otras leyes que las
dictadas por l y para l.
En el campo territorial, la autonoma les permite a estas entidades
la eleccin de sus autoridades; pero en la evolucin del derecho la palabra
autonoma, segn el maestro Jaime Vidal Perdomo, ha venido tomando
el sentido de elemento esencial del modelo regional (Francia y Espaa),
para referirse a los poderes polticos (ya no solamente administrativos),
que se reconocen a las regiones como partes integrantes del Estado 27.
Como consecuencia de lo anterior, la palabra autonoma ha adquirido su
sentido propio, indicativo de un nuevo esquema poltico-territorial que es
equivalente a descentralizacin administrativa.
Al acoger la Carta en su artculo I o. Los principios

fundamentales de la descentralizacin y la autonoma, redujo
aparentemente el alcance absoluto que tericamente podra tener la
Repblica Unitaria, reconociendo de acuerdo con el artculo 287,
entes con capacidad suficiente para gobernarse a travs de
autoridades propias, ejercer y desarrollar competencias y servicios que
le sean asignados, administrarse por sus propias autoridades,
administrar sus recursos, establecer los tributos indispensables para el
cumplimiento de sus objetivos y obtener la participacin adecuada en
las rentas nacionales, todo conforme a los principios constitucionales
y los desarrollos legales pertinentes28.
La descentralizacin de la funcin administrativa o ejecutiva,

adoptada en la Constitucin de 1991, implica necesariamente grados de
autonoma,
________________________
27.
VIDAL PERDOMO, Jaime. El Espectador-Privatizacin y Concepto del Estado. El
28.
Espectador, Abril 19/93, Santaf de Bogot, 1993, pg. 3.

ORLANDO SANTOFIMIO, Jaime. Bases Constitucionales del Rgimen Municipal.
Universidad Externado de Colombia, Santaf de Bogot, 1993, pg. 67.
indica las fronteras hasta donde tericamente podran llegar las

competencias de la respectiva entidad. Mientras mayor es el
reconocimiento de la autonoma mayor ser el nivel de descentralizacin
de la entidad territorial. La Constitucin del 91 somete a la
descentralizacin y la autonoma a sus marcos normativos, los delimita
perfectamente desvirtuando su carcter de absolutos, disminuyendo en
algunos casos el pleno ejercicio de la misma.
Es as como en nuestra estructura positiva, el concepto de entidad
territorial guarda estrecha relacin con la nocin unitaria de Estado. En
sus primeros momentos, los constituyentes de 1886 los asimilan a meras
circunscripciones para la desconcentracin de competencias y servicios.
La evolucin institucional, patria y el devenir poltico los elevaron a
indiscutibles instrumentos descentralistas, es decir, porciones con
poblacin y autoridades propias, que dentro de la estructura
administrativa del Estado Unitario y con la autonoma que este le
reconoce, desarrollaban funciones y servicios considerados como de su
inters, esto sin abandonar las formas de concentracin funcional.
Dentro de la concepcin descentralista, la Constitucin Poltica de
1991 identifica los grados de autonoma que reconoce como derecho de
las entidades territoriales dentro de los trminos de la Constitucin y la
Ley. Son ellos:
1. Gobernarse por autoridades propias (artculo 287).
2. Ejercer las competencias que le corresponda (artculo 287).
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para
el cumplimiento de sus funciones (artculo 287).
4. Autonoma financiera (artculo 287).
5. Mecanismos constitucionales de proteccin de la autonoma
financiera (artculo 294).
6. Limitaciones y lineamientos constitucionales a la administracin
autnoma de los recursos (artculos 287, 317, 344, 345, 346,
352,355).
La Corte Constitucional, al analizar el reducto mnimo de la

autonoma en la Carta de 1991, emplea la nocin de autonoma como
sinnimo de poder de regulacin normativa, que se traduce en la
capacidad de expedir normas jurdicas29.
As, respecto de la autonoma que se reconoce a favor de las
entidades territoriales para la gestin de sus intereses, dentro de los
contornos y lmites dados por la Constitucin y la Ley, corresponden
a estas
____________
29.
Corte Constitucional. Magistrado Ciro Angarita, Op. cit., pg. 223.

clases, competencias tales como las que en el artculo 300 se

atribuyen a las asambleas departamentales y en el artculo 313 a
los concejos municipales.
De otra parte, es claro tambin que la garanta constitucional de la
autonoma de las entidades territoriales tiene un contenido bsico
material, deducible de la Carta, el cual sirve de lmite y gua a la
accin del legislador en su tarea de establecer la configuracin
concreta del mapa de competencias. Estas en los distintos niveles
territoriales en un Estado Unitario son ejercidas bajo los principios de
coordinacin, concurrencia y subsidiaridad, tal como lo dispone el
artculo 288, sin que la Ley pueda reducir a un mbito mnimo el
espacio de autonoma de las entidades territoriales.
Ha dispuesto nuestra Carta en su artculo 287 que la
autonoma es una calidad que se predica de quien decide por s
mismo, sin que por ello se confunda con el concepto de soberana o
grado mximo de libertad. La autonoma, por el contrario, se ejerce
dentro de un marco jurdico determinado que va variando a travs
del tiempo y que puede ser ms o menos amplio, es decir, que la
autonoma territorial posee un contenido constitucional bsico, que
se constituye en el reducto mnimo que en todo caso debe ser
respetado por el legislador. Dicho contenido rene cuatro requisitos
esenciales, a saber:
El derecho de las entidades territoriales a gobernarse por
autoridades propias, elegidas y construidas democrticamente.
El derecho de cada entidad territorial a ejercer libremente las
competencias constitucionales y legales que le corresponden.
El derecho de cada entidad a administrar sus recursos

propios y a establecer los tributos necesarios conforme a la ley para
el cumplimiento de sus funciones.
El derecho a participar en las rentas nacionales, tal y como lo
seala la Constitucin.
Ha dicho la misma Corte Constitucional:
La introduccin del concepto de autonoma de las entidades
territoriales dentro de una Repblica Unitaria puede generar
en el ejercicio del poder pblico una serie de conflictos de
competencias entre el nivel central y los niveles seccional o
local. Por eso con el proceso de articulacin de los distintos
intereses deben tenerse en cuenta los principios que
introduce la Carta y las reglas que en ellos se derivan. En este
sentido, se han considerado cuatro reglas de solucin de
conflictos de competencia entre los distintos niveles
territoriales, que brevemente pueden resumirse as:
Si en el ejercicio de sus competencias se enfrentan el inters nacional y el inters de la

entidad territorial, a tal punto que no puedan ser articulables, prevalecer aquel que
concentre el mayor valor social.
Si bien la Ley, manifestacin por excelencia de la soberana en un Estado Unitario tiene en
la Constitucin un valor relevante esta no puede ir hasta el punto de anular la autonoma de
las entidades territoriales o coartar las legtimas expresiones; se trata entonces de dar
aplicacin al vaciamiento de competencias.
En materia macroeconmica se intensifica el alcance y peso de la unitaria, con la
consiguiente debilidad del elemento autnomo, y
La delimitacin de competencias entre las distintas rdenes territoriales y entre las
entidades entre s, debe establecerse en funcin del inters econmico y territorial
subyacente30
La Corte Constitucional, al sostener la existencia de la soberana fiscal
en particular31, expresa que las entidades territoriales podrn administrar
sus recursos y decretar tributos en el marco de la Ley, as como participar
en las rentas nacionales, segn lo dispone el artculo 287 de la Carta, las
cuales gozan de un derecho de propiedad que tiene proteccin
constitucional segn lo dispone el artculo 362, y que por disposicin del
artculo 58 protegi los bienes y rentas tributarias y no tributarias de las
entidades territoriales con la misma fuerza que la propiedad privada de
los particulares y finalmente la Constitucin en ocasiones como en los
artculos 356, 357 y 360 destina ella misma los recursos para ciertos
sectores y en otras oportunidades deja a la Ley su asignacin, y al realizar
el anlisis de constitucionalidad del decreto- Ley 2274 de 1991, por
medio del cual se dictan normas tendientes a asegurar la debida
organizacin y funcionamiento de las entidades territoriales erigidas
como departamentos en la Constitucin, ratifica la jurisprudencia sobre el
modelo de ordenamiento territorial32.
Respecto al alcance de la autonoma dijo la mxima autoridad
constitucional:
La autonoma de las entidades territoriales se encuentra limitada por la

Constitucin y la Ley; debe tenerse en cuenta como lo seal el artculo 151 de la Carta,
que es el Congreso a quien le corresponde a travs de leyes orgnicas dictar las
___________________
30. Corte Constitucional. Magistrado Ciro Angarita Barn, Op. cit., pg. 59.
31. Corte Constitucional. Magistrado Alejandro Martnez Caballero, Op. cit.,pgs. 108,
109, 110111,112.
32. Corte Constitucional. Magistrado Marco Antonio Barrera Carbonell, Sentencia C-126/
93, Gaceta Constitucional, Santaf de Bogot, pgs. 159-62.
disposiciones relativas a la asignacin de competencias normativas con respecto a las entidades

territoriales y establecer la distribucin de competencia entre las entidades territoriales (artculo
288 C.P.)33.
As como lo establecen las Leyes Orgnicas de Competencias y
Recursos (Ley 715 de 2001), Ley Orgnica del Plan (Ley 152 de 1994) y
las Leyes Orgnicas del Presupuesto (Ley 38 de 1993,179 de 1994 y 225
de 1995).
Adicionalmente, sobre el mismo alcance, las normas
constitucionales, lejos de conceder autonoma absoluta a las entidades
territoriales dentro del principio fundamental de la Repblica Unitaria y
de la descentralizacin con respecto a los planes de desarrollo y para
asegurar el uso eficiente de los recursos, el artculo 339 de la Carta
expresa que las entidades territoriales debern elaborar y adoptar de
manera concertada con el gobierno nacional dichos planes, todo lo cual
consolida los criterios hasta aqu enunciados, en el sentido de que las
autoridades locales deben tener su plan de desarrollo que surge a partir
del programa de gobierno adoptado por el pueblo soberano en forma
directa a travs del voto, al elegir sus autoridades en armona con el Plan
Nacional de Desarrollo, con lo cual se limita la posibilidad de disponer
libremente de sus rentas propias, ya que las mismas se destinan a la
cofinanciacin del Plan Nacional de Desarrollo mediante las leyes
orgnicas de competencias y recursos y el sistema nacional de

cofinanciacin.
El artculo 357 es un complemento a la autonoma fiscal
contemplado en el artculo 338, en cabeza de los concejos distritales y
municipales y en respuesta a la composicin econmica distritalmunicipal, de la sociedad colombiana, en la cual el 90% de los
municipios tienen una escasa capacidad fiscal efectiva, lo que se traduce
en la imposibilidad para generar los recursos necesarios a fin de atender
las responsabilidades que constitucional y legalmente se les asignen,
frustrando, sin el soporte de las transferencias, cualquier resultado
descentralista.
Sobre este particular, Bernardo Echeverry expresa que para hacer
anlisis sobre esta temtica es conveniente distinguir en primera instancia
las diversas categoras de participaciones que obtienen los entes
subnacionales, de los ingresos corrientes de la Nacin; 34 para lo cual se
debe clasificar la forma como convergen los recursos financieros a los
________________________
33.
34.
Idem,pg. 72.
ECHEVERRY, Bernardo. La Descentralizacin de Recursos Financieros a las Entidades
Territoriales. Ediciones Jurdicas Gustavo Ibez, Santaf de Bogot, 1995, pgs. 24,25,26.
diversos niveles de la administracin y la asignacin de nuevas funciones.

Todo esto dentro del claro propsito de tener elementos que nos
aproximen a un debate tcnico y claro sobre las funciones y
participaciones, y con el fin de poder entender el desarrollo de principios
como la complementariedad y subsidiaridad cuando los entes territoriales
atienden las demandas de comunidad, especialmente en lo referente a los
niveles de inversin e impacto del gasto pblico social y con el firme
propsito de contar con los elementos que le permitan a los entes
territoriales observar las nuevas funciones que se le avecinan en
desarrollo de las leyes orgnicas, las cuales debern tener presente en
forma permanente.
La principal aproximacin en tomo a las participaciones es la razn
del ente receptor, es decir, del ente territorial, la cual puede ser general o
especfica. Es general cuando la entidad transferente le otorga sin ninguna
restriccin recursos al ente receptor, es decir, que este no est obligado a
asignar un complemento de recursos ni a destinarlos a algn sector en
especial; la participacin es especfica cuando se determina que dichos
recursos deben ser asignados a diferentes usos en razn de la entidad que
le impone la entidad transferente de la benefactora y, en consecuencia,
esta ltima debe acogerse a determinados requerimientos de quien otorga
el recurso.
La esencia del esquema colombiano en el tema de las

participaciones, adquiere la forma especfica especialmente en lo
dispuesto por la Ley 60 de 1993 y la Ley 715 de 2001 que condicionan
algunos porcentajes a sectores espaciales (urbanos, rurales) y tambin
establece un monto para determinadas actividades dejando un porcentaje
mnimo en la forma general para ser distribuido por la entidad territorial.
Las participaciones segn su contrapartida pueden ser de dos
formas, con o sin contrapartida, dependiendo de que la misma tenga o no
la definicin por parte del ente territorial de aportar o no recursos para la
ejecucin de proyectos. En Colombia resalta la situacin de la
participacin con contrapartida, cuando la Ley establece que si la entidad
territorial llega a niveles de eficiencia administrativa y a su vez alcanza
ciertos y significativos incrementos en su tributacin, es decir, cierto
esfuerzo fiscal ser objeto de incremento en su participacin de los
ingresos corrientes de la Nacin, que el gobierno estara dispuesto a ceder
a los entes territoriales, en razn de que los nuevos recursos jalonaran a
su vez un mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes en
trminos de mayores aplicaciones al gasto pblico social.
El criterio de las necesidades bsicas insatisfechas -NBIimpulsado y plasmado en la Constitucin de 1991, nos permite
incursionar con una mayor claridad en la categorizacin de las
participaciones pues quien las otorga tiene o no presente las necesidades

de la entidad territorial beneficiada con dicha participacin. Entonces, se
puede indicar que en una relacin de necesidades versus participaciones,
est relacionando el requerimiento del receptor o en caso contrario, no
tener ninguna relacin directa con el ente beneficiario.
Como puede observarse, las participaciones gubernamentales en los
ingresos correspondientes de la Nacin, pueden y buscan cumplir
diversos objetivos en el proceso de la descentralizacin administrativa y
fiscal, sin que pueda afirmarse que existe un esquema ptimo de las
participaciones que permita llegar fcilmente a un consenso en la relacin
necesidades versus recursos; por lo tanto, su diseo depende de dos
variables fundamentales: en primera instancia, los objetivos que se
pretende alcanzar por el gobierno nacional al asignar dichos recursos, y,
en segundo lugar, el mnimo de costo financiero de las actividades que
transfiere a las entidades territoriales.
Es fcil entonces concluir que dentro del criterio de obtener la mayor
eficiencia y eficacia en las participaciones, el esquema colombiano
trabaja sobre la concepcin de participaciones especficas y con
contrapartida, es decir, busca que estn destinadas a actividades
prioritarias del pas y que a su vez arden concordancia con los objetivos
y metas propuestas por el gobierno nacional en su plan de desarrollo, y
con los programas de gobierno que ofrecen los ejecutivos territoriales, los
cuales deben guardar armona y concordancia con el Plan de Desarrollo
Nacional.
Es as como el gobierno considera que sta distribucin de competencias
y recursos en sectores como la educacin, la salud, el agua potable, el
saneamiento bsico y la vivienda de inters social lo que constituye
dentro del trmino gasto pblico social, busca dentro de criterios
racionales de costos de oportunidad, de mecanismos de cofinanciacin,
hacer rendir los ingresos y rentas destinadas a atender estos servicios
bsicos de la comunidad y, por consiguiente, en un mejoramiento total de
la calidad de vida de los conglomerados colombianos.
Un breve repaso por la historia colombiana nos permiti encontrar cmo
en los esbozos del Federalismo, los Estados Federados cedieron a favor
del Estado Federal su soberana fiscal, entendida sta como la capacidad
para determinar impuestos y rentas.
La pregunta fundamental con que se motiv este estudio es que no existe
soberana fiscal en Colombia por parte de las entidades territoriales en el
marco de la Constitucin de 1991, con base en el concepto de

descentralizacin administrativa. Para alcanzar dicho propsito se
construy un marco terico a partir del modelo Repblica Unitaria
que permitiera conocer el alcance de la Repblica Unitaria y
simultneamente
A partir de lo anterior, encontramos que l mismo hace
referencia a las i en los funciones administrativas, dejando en manos
del Estado central las funciones constitucionales, legislativas y
judiciales. As mismo que, dentro de las funciones constitucionales y
legislativas, se presenta la soberana fiscal, que como
qued
demostrado ella es ejercida por la rama legislativa del poder versus
pblico como delegataria del pueblo y a iniciativa del gobierno, sin
que se pueda revocar por el pueblo a travs del mecanismo del
referndum, es decir, que las mismas no se pueden trasladar a las
entidades territoriales, pues ello
conllevara a romper el Estado
Unitario; lo anterior no obsta para que la descentralizacin de
funciones administrativas o ejecutivas entre el Estado y las entidades
territoriales, permitan a estos ltimos la autonoma fiscal, para adoptar
de conformidad con la Ley, las tarifas y en algunos casos la

destinacin de los recursos que les asignan la Constitucin y la Ley.
Lo anterior demuestra entonces la inclusin del concepto de
autonoma, que constituye un cambio en las relaciones centroperiferia, que debe ser entendida en el marco general de un Estado
Unitario. De esta forma a la Ley le corresponde definir y defender los
intereses nacionales, y para ello puede intervenir en los asuntos
locales, siempre que no se trate de competencias exclusivas de las
entidades territoriales. En cualquier caso, hay que tener en cuenta que
de lo que se trata es de armonizar los distintos intereses y no
simplemente de delimitarlos y separarlos. Por esto, generalmente las
competencias que se ejercen en los distintos niveles territoriales no
son excluyentes, sino por el contrario, como lo seala la misma
Constitucin, buscan efectos de concurrencia y subsidiaridad.
4. LAS TRANSFERENCIAS
Las transferencias de la Nacin a las entidades territoriales
segn definicin de Eduardo Wiesner 35 son un medio o instrumento de
la poltica a travs de la cual se busca inducir una reciprocidad regional
____________________________________
35. WIESNER DURN, Eduardo; NIETO TAFUR, Federico; GAMA QUIJANO, Rafael y BIRD,
.
Richard. Finanzas Intergubernamentales en Colombia, Departamento Nacional de

Planeacin, Bogot, 1989, pgs. 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20,21 y 22.
o municipal en el manejo de los recursos cedidos o propios de su esfuerzo

fiscal, que cobra importancia en la medida en que permite acercar ms a
las autoridades locales con la comunidad con lo cual se consolida el
proceso de la descentralizacin establecido en el artculo primero de la
Constitucin Poltica de Colombia, y se pueda llevar a cabo un mayor
control poltico del gasto pblico, as como su evaluacin en trminos de
eficiencia y eficacia.
4.1.
MARCO TERICO
Las transferencias intergubernamentales son la principal fuente de

ingresos de los gobiernos locales en la mayora de los pases
subdesarrollados. El diseo de estas transferencias afecta la eficiencia y la
equidad en la provisin y de los servicios locales y la salud fiscal de los
gobiernos locales. Por lo general, las transferencias tienen cuatro
objetivos principales:
1. Corregir los desequilibrios fiscales verticales.
2. Estimular la provisin de ciertos servicios que generan

extemalidades positivas, para promover la expansin de dichos
servicios a los niveles socialmente deseables.
3. Corregir desequilibrios horizontales para acercar a niveles de
igualdad a jurisdicciones que se encuentran en condiciones de
inferioridad frente al resto.
4.
Garantizar un estndar mnimo de servicios en todas las
jurisdicciones.
Los dos primeros objetivos responden ms a necesidades de
eficiencia en la asignacin de recursos que de equidad, mientras los dos
ltimos tienen un carcter ms redistributivo que de eficiencia. As, si las
transferencias enfatizan en el objetivo de corregir desequilibrios en la
capacidad fiscal de los beneficiarios se lograrn importantes ganancias
desde el punto de vista de equidad, mientras que si el nfasis recae en el
estmulo al aprovechamiento de las extemalidades internas, se lograrn
importantes ganancias para la eficiencia.
Pero, los objetivos de eficiencia y equidad son complementarios. El
suministrar educacin primaria gratuita a la poblacin ms pobre de una
sociedad es un gasto redistributivo y a la vez la mejor inversin pblica
para la eficiencia a largo plazo. Sin embargo, el problema es ms
complejo. Las transferencias que buscan objetivos de equidad no se
justifican simplemente por esa razn. Aqu debe hacerse una distincin
importante que se olvida con frecuencia Una cosa es la incidencia de los
gastos y otra los beneficios. Por ejemplo el aumento de las transferencias
para educacin y salud, con seguridad aumentar los salarios de los
profesores y de los constructores de escuelas. Pero esto no

necesariamente significa que habr eficiencia en el gasto y que
automticamente se producirn los otros beneficios, los verdaderamente
importantes, es decir, los redistributivos, en el sentido de que la poblacin
de menores recursos recibir una mejor educacin o mejor salud y, por lo
tanto, aumentar su productividad en el largo plazo36.
Aqu radica el mayor desafo para el xito del proceso de
descentralizacin y para sus objetivos redistributivos. El problema
principal no es incrementar las transferencias para el gasto social, sino
asegurar que su utilizacin s va a redistribuir el ingreso a largo plazo y a
mejorar la calidad y productividad de los recursos humanos del pas. De
este resultado depender si la descentralizacin y sus transferencias
contribuyen al desarrollo econmico o no.
La forma ms apropiada de transferencia depende en gran parte de

sus objetivos. Sin tener en cuenta el diseo, la experiencia internacional
demuestra sin embargo, que buenos programas de transferencias
intergubemamentales tienen ciertas caractersticas en comn 37:
Las transferencias son determinadas tan objetiva y abiertamente cmo es
posible, idealmente a travs de una frmula bien establecida. No estn
sujetas a negociaciones polticas ocultas. El sistema de transferencias
debe ser decidido solo por el gobierno central o un cuerpo de expertos
casi independiente (o comisin de transferencias), o por algn sistema de
comits centro-locales.
Las transferencias son relativamente estables de ao a ao para
permitir una presupuestacin local racional, pero al mismo tiempo, son
suficientemente flexibles para asegurar que los objetivos de estabilizacin
no son estorbados por las finanzas intergubemamentales. Un sistema que
parece alcanzar este objetivo dual es fijar el nivel de transferencias como
proporcin fija de los ingresos centrales, sujeta a renegociaciones
peridicas (cada 3 o 5 aos).
Las frmulas transparentes, estn basadas en factores crebles y
son tan simples como es posible. Las frmulas complejas han probado no
ser confiables o crebles en los pases en desarrollo porque con frecuencia
se presentan serias disputas sobre asuntos fundamentales como el tamao
de la poblacin.
____________________
Colombia: Descentralizacin y Federalismo Fiscal. Informe final de la misin de la
descentralizacin, Presidencia de la Repblica, Departamento Nacional de Planeacin,

Bogot, 2000.
BAHL, Roy. Intergovemmental Transfers in Developing and Transition Countries:
Principies and Practice. World Bank, 1999.
Si varios objetivos son aplicables -por ejemplo, si algn grado

de inversin es deseado al tiempo que los objetivos de poltica son
claros, si la provisin de estndares mnimos de educacin es un
objetivo al tiempo que existen grados variables de apoyo nacional a
ciertas actividades de infraestructura local- tener transferencias
separadas para cada objetivo permite un alto grado de claridad y
efectividad.
TIPOS DE TRANSFERENCIAS Y FORMAS

DE ASIGNACIN Y DISTRIBUCIN
4.2.
Dependiendo de los objetivos de poltica que se quieran lograr,

las transferencias pueden tener una o varias de las siguientes
caractersticas: a) Sin Contrapartida, b) Con Contrapartida, c)
Incondicionales, d) Condicionales, e) Negociadas, f) Determinadas de

forma automtica mediante frmulas38.
Todo parece indicar que las transferencias con condicionalidad
son ms eficaces que aquellas puramente gratuitas. Despus de todo,
las transferencias son un instrumento para cambiar o inducir nuevas
polticas. Ellas actan como incentivos o desestmulo frente a
determinadas conductas del sector pblico local. Su condicionalidad
surge del principio de la escasez de los recursos y de la necesidad de
utilizarlos donde se maximice su rendimiento. El problema que se
plantea entonces es sobre el tipo y grado de condicionalidad que se
debe establecer y la forma en que se medir y evaluar. En lneas
generales siempre deben estar presentes al menos dos tipos de
condicionalidad. Primero, buscar un mayor esfuerzo fiscal propio y,
segundo, hacer ms transparente la responsabilidad y la transparencia
presupuestal hacia arriba y hacia abajo. De esta manera, las
transferencias tendrn un efecto multiplicador sobre el ahorro y la
inversin pblica y contribuirn al desarrollo institucional y poltico
de los municipios.
El tamao de la bolsa de recursos puede ser determinada de tres
formas39: a) como una participacin en un ingreso nacional, b) Sobre
una base ad hoc y c) Sobre la base de reembolso de costos. El primer
mecanismo tiene el potencial de ser el ms descentralizado en tanto
puede garantizar al gobierno local un flujo significativo de ingresos
(asumiendo que el centro no cambi las reglas de distribucin). Las
otras dos formas de determinacin de monto total de recursos de
transferir son ms centralistas. El mtodo ad hoc permite al gobierno
____________________
38.
39.
BIRD, Richard; fiszbein, Ariel. Colombia: Reforming the decentralization law: Incentives
for an effective delivery of Services. Document of the World Bank. April 29,1996.
WORLD BANK INSTITUTE. Working Papers. Decentralization: Brief Notes
central determinar cunto ser distribuido a los gobiernos locales en un

ao dado. Los gobiernos locales por tanto, no tendrn una titularizacin y
el tamao de sus presupuestos ser visto por los votantes locales como
Hiera del control de las autoridades electas localmente. El punto de vista
de reembolso de costos por el contrario no ser tan centralista porque
permite a los gobiernos centrales establecer estndares para los servicios
provistos localmente y direccionar la inversin hacia aquellos servicios
que forman parte de las prioridades nacionales.
La distribucin del monto total de transferencias entre los
gobiernos locales puede tambin ser ms o menos centralista dependiendo
del mtodo utilizado. Si la distribucin se hace por un mtodo de
derivacin, se favorece la descentralizacin. Los gobiernos locales
pueden retener una porcin de los recaudados dentro de los lmites y los
fondos estn disponibles para los gobiernos locales sin condiciones. Los
montos a recibir pueden ser predichos con mayor o menor certeza.
La distribucin por frmula es consistente con la descentralizacin
fiscal. Existe algn grado de certeza en la coparticipacin que va a cada
gobierno local y si la bolsa de recursos es distribuida en una forma
consistente a travs de tiempo, hay posibilidad de hacer una prediccin
confiable de los ingresos que tendr el gobierno local.
La distribucin por un mtodo de reembolso de costos es
centralizadora porque deja al gobierno central encargado de la
determinacin de las prioridades locales, y le permite obligar a los
gobiernos locales a alcanzar determinados estndares del servicio como
condicin para recibir los fondos.
La distribucin por un mtodo ad hoc tiende a ser centralizadora.
El gobierno central decide cada ao cunto ser transferido a cada
gobierno local, pero el proceso de decisin no es sistemtico y el mtodo
de distribucin puede cambiar cada ao. Esto hace difcil para los
gobiernos locales planificar efectivamente a partir de un tamao
presupuestal dado.
Las distribuciones por frmula pueden ser ms o menos centralistas.
Una frmula es ms descentralista si es transparente y si el gobierno local
entiende enteramente cmo se determina la participacin.
4.3.
BREVE DESCRIPCIN DEL SISTEMA DE

TRANSFERENCIAS COLOMBIANO ANTES DEL
ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2001
En Colombia, el sistema de transferencias se ha constituido en el
principal instrumento de descentralizacin. La organizacin del
Estado en la ltima dcada ha girado en torno de la distribucin de
competencias y recursos entre los diferentes niveles gubernamentales en

un esquema en que los recaudos permanecen altamente centralizados pero
las competencias han sido transferidas a los departamentos, distritos y
municipios. La Constitucin Poltica de Colombia en sus artculos 151,
288,356 y 357 impone al gobierno central la obligacin de transferir a los
gobiernos departamentales, distritales y municipales una parte de sus
ingresos corrientes.
El sistema de transferencias intergubemamentales en Colombia
tiene dos principales componentes: El Situado Fiscal y las Participaciones
reconocidos por la Constitucin Nacional y regulados por la Ley 60 de
1993. El situado fiscal es un ejemplo de transferencia sin contrapartida y

condicional ya que los recursos cedidos no exigen contrapartida, pero
tienen que ser utilizados para financiar educacin primaria y salud a nivel
departamental y municipal. Lo mismo sucede con la parte de las
participaciones municipales en los ingresos corrientes de la Nacin que
deben destinarse a inversin.
El Situado Fiscal es el porcentaje de los ingresos corrientes de la
Nacin cedido a los departamentos y distritos, para la atencin directa, o
a travs de los municipios, de los servicios de educacin preescolar,
primaria, secundaria y media, y la salud en el primer, segundo y tercer
nivel de atencin. Para el ao de 1994 fue de un 23% de los ingresos
corrientes de la Nacin, para 1995 el 23,5% y para 1996 fue del 24,5%.
Este porcentaje se mantendra mientras no se dispusiera legalmente su
variacin.
La participacin en los ingresos corrientes de la Nacin era el
porcentaje de recursos provenientes de los ingresos corrientes de la
Nacin del cual participan los municipios y los resguardos indgenas
(considerados por la Ley como municipios), para financiar proyectos de
inversin en las reas sociales en los trminos establecidos por la Ley. En
1994 correspondi al 15% de los ingresos corrientes de la Nacin. Este
porcentaje se increment en un punto porcentual cada ao hasta alcanzar
el 22% en el ao 2001.
La Ley 715 de 2001 reglamentaria del Acto Legislativo 01 del
2001, estableci que del monto de sistema general de participaciones se
distribuir as: el 58.5% para el sector educativo, el 24.5% para el sector
salud y el 17 /o para propsito general que corresponde a los sectores de
recreacin, cultura, deporte, agua potable y vivienda de inters social
______________________________
40. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN. Orientaciones para la programacin
de recursos. Ley 60 de 1993. 3ra. edicin. Unidad de Desarrollo Territorial. 1997.
4.4.
LA PERSPECTIVA GUBERNAMENTAL DEL SISTEMA

DE TRANSFERENCIAS Y SU RELACION CON EL
PROBLEMA DEL DFICIT
La transferencia de recursos financieros entre niveles de gobierno,

y ms especficamente de los gobiernos centrales a los subnacionales,
representa uno de los puntos centrales de las finanzas
intergubemamentales al lado de otros como la distribucin de
competencias tributarias y de gasto. A su vez, las finanzas
intergubemamentales, especialmente en aquellos pases en donde como
en el nuestro, las transferencias constituyen la principal fuente de ingresos

de los gobiernos locales y un rubro con gran participacin dentro del total
de gasto del gobierno central, son una variable particularmente
determinante del estado actual y futuro de las finanzas pblicas del pas.
En las anteriores condiciones, nunca se debe perder de vista que los
objetivos de las finanzas intergubemamentales son los mismos que se
adjudican a las finanzas pblicas del pas y que las primeras deben
coadyuvar al logro de los objetivos de las ltimas. De all se colige que
las transferencias, en ltimas, deben ser diseadas, puestas en operacin y
monitoreadas, teniendo siempre en cuenta que no pueden ir en contra de
los propsitos que las finanzas pblicas pretenden alcanzar y que por el
contrario deben constituirse en un factor clave para su logro. Ms
concretamente las transferencias, independientemente de su tipo y diseo
deben estar orientadas a cumplir tres propsitos bsicos, algunos de ellos
en forma ms directa que otros:
a) El suministro de bienes colectivos (entre los que la salud y la
educacin tiene una especial importancia por su carcter
meritorio),
b) El mejoramiento de la distribucin global de la renta nacional, la
estabilizacin de la economa y
c) El desarrollo econmico41.
Hacer una revisin de estos principios es imprescindible a la hora de
justificar la necesidad de reformar los sistemas de transferencias. Si se
estn generando o potenciando fuerzas o tendencias que se juzgan como
contrarias al logro de los objetivos de provisin eficiente, equitativa y
sostenible de bienes colectivos, estabilidad, desarrollo econmico y
redistribucin del ingreso, y que estn directamente relacionadas con el
diseo, operacin y monitoreo del sistema de transferencias
intergubemamentales, este ltimo debe ser revisado, diagnosticado y
reformado, ya que est comprometiendo en ltimas no slo la solvencia
______________
41. RESTREPO, Juan Camilo. Hacienda Pblica. 4a edicin. Bogot, Universidad Externado
de Colombia. 1998.
financiera del gobierno central o los gobiernos locales, sino el

cumplimiento mismo de los fines del Estado y por tanto el bienestar
general en el mediano y largo plazo.
Nunca se debe perder de vista, que las transferencias constituyen
nicamente un medio para el cumplimiento de determinados cometidos
estatales, que no son por s solas un fin y s el aspecto financiero de las
actividades que permite llevar a cabo o en las que interviene. Las
transferencias son unos elementos ms dentro de los sistemas de
provisin de servicios y deben ser consideradas como una de las variables

endgenas que sufre modificaciones estructurales en la medida en que se
requiera readecuar los esquemas de prestacin a determinadas
condiciones presentes a nivel local o en todo en el pas. Se impone a
todos los arreglos de factores el requerimiento de un muy alto grado de
flexibilidad como nica forma de respuesta efectiva frente las condiciones
cambiantes a riesgo de verse caducos y por tanto susceptibles de ser
excluidos de los circuitos productivos tanto privados como pblicos.
Ahora bien, en el esquema de transferencias colombiano se ligan el
situado fiscal y la participacin de los municipios a los ingresos corrientes
de la Nacin. Prcticamente se ha eliminado el manejo tributario como
instrumento de estabilizacin fiscal del gobierno central, pues mayores
impuestos significan mayores transferencias. Esta base no asegura hacia
el futuro una estabilidad de las transferencias a las localidades, en la
medida en que los ingresos corrientes de la Nacin muestran una
creciente inestabilidad.
En la Constitucin de 1991 el constituyente dej establecidos los
porcentajes de los ingresos corrientes que deberan utilizarse cada ao
para calcular el monto de las transferencias de la Nacin hacia las
regiones. Estos porcentajes deberan aumentar gradualmente hasta llegar
a su mximo valor en el ao 2001. Al estar los recursos por transferencias
atados a los ingresos corrientes de la Nacin, si bien la frmula era
bastante favorable para los departamentos y municipios en los aos de
alto crecimiento econmico, en los aos de bajo crecimiento no lo fue
tanto y la Nacin tuvo que sacar recursos adicionales para cubrir el
faltante. Este fue el origen del Fondo Educativo de Compensacin, el
fondo que se constituy para la transferencia de recursos
complementarios de educacin y tambin del desbalance de las cuentas
fiscales.
Es as como al sistema de transferencias intergubemamentales
analizado le es asociable un conjunto de consecuencias directas e
indirectas sobre el estado de las finanzas pblicas nacionales:
Insostenibilidad recurrente del dficit fiscal en el largo plazo.
La endogenizacin de gastos a los ingresos hizo que los esfuerzos

del gobierno por aumentar sus ingresos y de paso por reducir el
desbalance fiscal se convirtieran en una de las fuentes de la expansin del
gasto pblico.
El inconveniente de forma de asignacin, es que el crecimiento del

gasto pblico se convirti en una variable dependiente del crecimiento de
los ingresos corrientes.
El diseo aumenta la dependencia financiera de los gobiernos
locales y limita la autonoma local en las decisiones de gasto.
La firma del acuerdo con el Fondo Monetario Internacional por
parte de nuestro pas le signific, entre otras muchas cosas,
comprometerse a sacar adelante la reforma del rgimen de transferencias
con el objetivo de sanear la economa y las finanzas pblicas y en
consecuencia asegurar el crecimiento econmico en el largo plazo con
bajas tasas de inflacin. Los trminos, condiciones y hasta plazos para
llevarla a cabo fueron expresamente consignados en el memorando del
acuerdo y en su anexo tcnico:
Ms importante en los esfuerzos por controlar el gasto pblico es
el mediano plazo es la legislacin (constitucional) que fue presentada al
Congreso en septiembre de 1999 buscando mantener constantes en
trminos reales la cantidad de fondos a ser transferidos a los gobiernos
territoriales bajo los arreglos de participacin en los ingresos Corrientes
de la Nacin. Esta reforma que requiere aprobacin por dos sesiones
sucesivas del Congreso, se espera que tenga efectos a partir de julio de
2001 y provea ahorros fiscales del 0.4% del PIB en 2001, aumentando al
0.8% del PIB en el 200242.
Como ya se mencion entre las reformas presentadas ante el
Congreso est la reforma constitucional que podra cambiar el sistema
actual de transferencias de las entidades territoriales de una proporcin
fija de los ingresos corrientes del gobierno hacia una cantidad que
permanecera fija en trminos reales. El gobierno busca que el nuevo
sistema de transferencias tenga efectos en el ao 2001 en el caso de las
transferencias a los departamentos y en el 2002 en el caso de las transferencias a los municipios.
__________________
42. Memorando de Polticas con
el Fondo Monetario Internacional. En: Dinero No. 99
diciembre 17 de 1999.
4.5.
EL ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2001, LA REFORMA AL
RGIMEN DE TRANSFERENCIAS
La necesidad de una reforma constitucional que permitiera un
mayor margen de maniobra frente a los ingresos corrientes de la Nacin y
en general frente a las finanzas del sector central haba sido diagnosticada
por el Banco Mundial desde 1994. Sin embargo debido a las
implicaciones polticas y sociales de una reforma de este calibre, fueron
necesarios varios aos de discusiones, ocho debates en el Congreso y dos
conciliaciones en medio de protestas, para que finalmente quedara
aprobado el Acto Legislativo 01 que modifica el sistema de transferencias
gubernamentales colombiano desde el presente ao. De acuerdo con la
exposicin de motivos, la iniciativa tena como objetivo reducir el ritmo
de crecimiento de las transferencias constitucionalmente definido, a
travs de un nuevo mtodo de determinacin de su monto que las desliga
de los ingresos corrientes de la Nacin.
El Acto Legislativo No. 01 de 20 0043 contiene modificaciones a la
Constitucin Poltica de 1991 referentes al sistema de transferencias
intergubemamentales que se sintetizan as:
Las figuras del Situado Fiscal y las Participaciones en los Ingresos
Corrientes de la Nacin se eliminan y aparece la del Sistema General de
Participaciones de los departamentos, distritos y municipios.
Salvo lo dispuesto por la Constitucin, la Ley, a iniciativa del
gobierno, fijar los servicios a cargo de la Nacin y de los
Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los
servicios a cargo de estos y proveer los recursos para financiar
adecuadamente su prestacin, se crea el Sistema General de
Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios.
Se plantea un marco ms flexible para la asignacin de los recursos
del Sistema de Participaciones al tiempo que se dejan claros los servicios
que son objetivos bsicos del mismo.
Los recursos del Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos y Municipios se destinarn a la financiacin de
los servicios a su cargo, dndole prioridad al servicio de la salud y los
servicios de educacin preescolar, primaria, secundaria y media,
garantizando la prestacin de los servicios y la ampliacin de cobertura.
_____________
43.
Basado en texto del Acto Legislativo 01 del ao 2001.
Se redefinen el lmite mnimo del monto de los recursos del

Sistema de Participaciones y los criterios para determinar el monto total a
distribuir ao a ao.
El monto de recursos que se asigne para los sectores de salud y

educacin, no podr ser inferior al que se transfera a la expedicin del
acto legislativo a cada uno de estos sectores.
El monto del Sistema General de Participaciones de los
Departamentos, Distritos y Municipios se incrementar anualmente en un
porcentaje igual al promedio de la variacin porcentual que hayan tenido
los ingresos Corrientes de la Nacin durante los cuatro (4) aos
anteriores, incluida la correspondiente al aforo del presupuesto en
ejecucin.
El Sistema General de Participaciones de los Departamentos,
Distritos y Municipios tendr como base inicial el monto de los recursos
que la Nacin transfera a las entidades territoriales antes de entrar en
vigencia el acto legislativo, por concepto de Situado Fiscal, participacin
de los municipios en los Ingresos Corrientes de la Nacin y las
transferencias complementarias al Situado Fiscal para educacin, que
para el ao 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta
y dos (10.962) billones de pesos.
Se establece un perodo de transicin para la aplicacin plena del
nuevo sistema de transferencias que va desde 2002 hasta 2008.
Durante los aos comprendidos entre 2002 y 2008 el monto del
Sistema General de Participaciones crecer en un porcentaje igual al de la
tasa de inflacin causada, ms un crecimiento adicional que aumentar en
forma escalonada as: Para los aos 2002, 2003,2004 y 2005 el
incremento ser de 2%; para los aos 2006, 2007 y 2008 el incremento
ser de 2.5%.
Si durante el perodo de transicin el crecimiento real de la
economa (producto interno bruto) certificado por el DAE en el mes de
mayo del ao siguiente es superior al 4%, el crecimiento adicional del
Sistema General de Participaciones de que trata el pargrafo se
incrementar en una proporcin equivalente al crecimiento que supere el
4%, previo descuento de los porcentajes que la Nacin haya tenido que
asumir, cuando el crecimiento real de la economa no haya sido suficiente
para financiar el 2% adicional durante los aos 2002, 2003, 2004 y 2005,
y 2.5% adicional para los aos 2006, 2007 y 2008.
Al finalizar el perodo de transicin, el porcentaje de los ingresos
corrientes de la Nacin destinados para el sistema general de
participacin ser como mnimo el porcentaje que constitucionalmente se
transfiera en el ao 2001. La Ley, a iniciativa del Congreso, establecer la
gradualidad del incremento autorizado aqu.
Como se observa no se logr desligar de manera permanente las

transferencias de los ingresos corrientes, que habra sido el ideal del
gobierno, si bien se avanz en dos sentidos: primero, se introdujo el
promedio mvil de los ingresos corrientes de los ltimos 4 aos como

base para el clculo del monto por transferir cada ao, con lo cual se
reduce la volatilidad de los recursos; segundo, se estableci un perodo de
transicin de 7 aos para limitar el crecimiento de las transferencias y
generar ahorro fiscal.
Al final, sin embargo, le hicieron un gol importante al Ministerio
de Hacienda. El Congreso decidi introducir el pargrafo transitorio 3 del
artculo 3, en el cual se establece que una vez terminado el perodo de
transicin, el porcentaje de los ingresos transferido ser como mnimo el
que constitucionalmente se transfiera en el 2001. Volveremos a lo mismo
El anlisis fro nos muestra que si bien la Constitucin Poltica
estipul una participacin creciente en un punto de los ingresos corrientes
de la Nacin para los entes territoriales, dicha participacin en trminos
reales fue decreciente debido a la estrecha correlacin entre la variacin
del monto de los ingresos corrientes de la Nacin y la variacin anual del
producto interno bruto PIB.
As, los entes territoriales en vez de tener un ingreso seguro para la
atencin de las necesidades sociales bsicas tenan siempre la
incertidumbre de unos recursos que siempre podan variar, es decir, llegar
o no llegar. Las consecuencias de esta incertidumbre se reflejaban en
procesos administrativos irreversibles con funestas consecuencias para el
sostenimiento de las finanzas territoriales. Caso especfico de esto fue la
contratacin de maestros en aos de crecimiento real, para luego en aos
de decrecimiento tener que seguir manteniendo su carga laboral
obligatoriamente.
El rgimen aprobado en el cual pap Gobierno no le participa a los
hijos de todos sus ingresos comentes, solo durar siete aos,
posteriormente se continua transfiriendo a los entes territoriales un monto
que matemticamente es equivalente al estipulado en la Constitucin
Poltica de 1991. Con la ventaja que se elimina la incertidumbre de los
aos malos, pues se liquidar con base al promedio de ingresos de los
ltimos cuatro aos.
Preocupa especialmente las consecuencias del nuevo sistema de
transferencias (SGPDDM) sobre la prestacin de los servicios a cargo de
las entidades territoriales y el proceso de profundizacin de la
descentralizacin . Como ya se dijo con el ahorro previsto en el Acto
Legislativo no se soluciona el dficit fiscal del Gobierno; en cambio, se
puede aumentar de manera apreciable el que tambin tiene la mayora de
departamentos y numerosos
Municipios, caracterizados por muy giles estructuras presupustales

dependientes de las transferencias y bajas capacidades fiscales. Dicho con
otras palabras el proyecto crea problemas a nivel regional y local pero no
soluciona el problema nacional. Segn Jaime Castro pudiera agregarse

que descentraliza el dficit porque lo traslada a las entidades territoriales.
En los servicios de salud, educacin, potable y saneamiento bsico,
recreacin, deporte y aprovechamiento del tiempo libre no se puede
pretender que la demanda se limite a un porcentaje de crecimiento
vegetativo del 1 5%. El gobierno olvida que la demanda de servicios
sociales (cobertura y calidad) y sus costos crecen por encima de los
lmites que fija el proyecto44. Adiciona mente no es posible suponer que el
proceso de ajuste a la eficiencia en la prestacin de los servicios sociales
pueda realizarse en el mediano plazo como tendra que ocurrir para poder
aumentar coberturas y calidad con recursos que crecen ms lentamente.
Esta reflexin es pertinente porque la retorna se propone, especialmente
en el perodo de transicin, frenar el gasto en educacin al tiempo que
aumenta la eficiencia del mismo. Para no exceder el lmite permitido,
cualquier ajuste que se haga deber ocurrir por la va de una reduccin en
la nmina y no por mayores transferencias de la Nacin. En otras palabras
cada vez deber haber ms alumnos por maestro y no lo contrario, que era
lo que vena sucediendo45.
En cuanto a la afectacin del proceso de descentralizacin esta
puede darse por dos vas. En primer lugar la reforma a las transferencias
se conjuga con las medidas de saneamiento fiscal y las restricciones al
endeudamiento fiscal, por lo que se reduce cada vez el espacio fiscal
departamental y municipal con la consecuente mayor dependencia de
unos recursos nacionales que desaceleraron su crecimiento. En segundo
lugar a nueva disposicin constitucional de que sea mediante Ley de la
Repblica como se haga la determinacin de los criterios de distribucin
de las transferencias puede crear un ambiente propicio para la
reproduccin de costumbres clientelistas y estrategias de lobby que van
en desmedro de la autonoma municipal y departamental y que son un
factor multiplicador de la corrupcin.
Frente a la preocupacin por los servicios sociales y la
descentralizacin surge como herramienta de gran potencial, tanto
positivo como destructivo, la Ley 715 de 2001 que a continuacin
analizaremos
__________
44.
45.
Ibid.
La batalla por las transferencias. En: Dinero. No. 136. Julio de 2001.
4.6.
DEL SITUADO FISCAL Y DE LA PARTICIPACIN DE LOS MUNICIPIOS

EN LOS INGRESOS CORRIENTES DE LA NACIN A LA LEY 715 DE
2001
El artculo 356 de la Constitucin Poltica vigente hasta

el ao 2001 estableca el situado fiscal como el porcentaje de
los ingresos corrientes de la Nacin, con excepcin de los
recursos de capital, que ser cedido a los departamentos y a
los distritos, para la atencin directa, o a travs de los
municipios, destinados a financiar la educacin preescolar,
primaria, secundaria y media, y la salud en los niveles que la
Ley le seale, con especial nfasis en los nios.
Lo que est implcito en el situado fiscal es que los
departamentos y distritos asuman la totalidad del gasto en
salud bsica y en educacin diferente a la universitaria con
los recursos provenientes, entre otros, de la Nacin, a travs
de la transferencia de recursos, previa la certificacin de los
sectores de salud y educacin que se encontraban en manos
de la Nacin.
El situado fiscal se distribuir de la siguiente manera: el
15% por partes iguales entre los departamentos y los
distritos de Bogot, Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, y
el 85% restante en proporcin al nmero de usuarios actuales
y potenciales de los servicios de salud y educacin, teniendo
en cuenta adems el esfuerzo fiscal y administrativo del
departamento o distrito, segn sea el caso. Corresponde al
Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social -CONPES-,
establecer la metodologa que permite definir las reglas de
distribucin, teniendo en cuenta los usuarios en educacin, y
salud.
Del total que le corresponde a cada departamento o
distrito, ser obligatorio destinar como mnimo el 60% para
educacin y el 20% para salud. El 20% restante lo debern
destinar a salud o educacin segn sus metas en cobertura y
dems fuentes de financiacin. Como mnimo el 50% del
situado fiscal destinado a salud deber aplicarse al primer
nivel de atencin y debe ser transferido a los municipios y
distritos cuando estos asuman esa competencia. Cada nivel
territorial deber aplicar al menos cinco puntos porcentuales
a prevencin de la enfermedad y fomento de la salud. Sin
embargo mediante motivacin debidamente justificada y
aprobada por los ministerios del sector podrn asignarse
valores diferentes a los porcentajes mnimos obligatorios por
Ley.
El esfuerzo fiscal se determina como la relacin entre el
gasto per cpita de dos vigencias fiscales sucesivas aplicadas
a salud y educacin, y ponderada en forma inversa al ingreso
per cpita de la entidad territorial respectiva.
Para la medicin de la eficiencia administrativa para

estos sectores se aplican los siguientes criterios: anualmente
se calcula para cada departamento
un gasto per cpita del ao inmediatamente anterior en categoras de

poblacin con necesidades bsicas insatisfechas, y la densidad de
poblacin sobre el territorio respectivo.
El situado fiscal aumentar anualmente, hasta llegar a un
porcentaje de los ingresos corrientes de la Nacin que permita atender
adecuadamente los servicios para los cuales est destinado. No se podrn
descentralizar responsabilidades sin la previa asignacin de los recursos
fiscales suficientes para atenderlas. Cada cinco aos la Ley, a iniciativa de
los miembros del Congreso, podr revisar los porcentajes de distribucin.
La participacin de los municipios en los ingresos corrientes de la
Nacin, con excepcin de los recursos de capital 46, que se inici en el ao
de 1993 con un 13% y que ir aumentando hasta alcanzar el 22% de los
mismos en el ao 2002, con destino a la inversin social prioritariamente.
La participacin se distribuye de la siguiente manera: el 60% en
proporcin directa al nmero de los habitantes en situaciones de pobreza
o con necesidades bsicas insatisfechas, y el 40% restante en funcin de
la poblacin total, la eficiencia fiscal y administrativa, as como en el
mejoramiento demostrado de la calidad de vida.
Las participaciones de los municipios de que trataba el artculo
357 de la Carta se destinaban a las siguientes actividades:
1. Educacin: Para construccin, ampliacin, remodelacin, dotacin,
mantenimiento, provisin de material educativo de los establecimientos
de educacin formal y no formal, pago de personal docente, y aportes
para los sistemas de seguridad social del personal docente.
2. Salud: Para el pago de salarios y honorarios a mdicos, enfermeras,
promotores y dems personal tcnico y profesional y cuando hubiese
lugar a sus prestaciones sociales y su afiliacin a la seguridad social, pago
de subsidios para el acceso de la poblacin con necesidades bsicas
insatisfechas a la atencin de salud, acceso a medicamentos esenciales,
prtesis, aparatos ortopdicos y el sistema de seguridad social en salud;
estudios de preinversin e inversin en construccin, dotacin,
mantenimiento e infraestructura
____________________
46
Corte Constitucional, Magistrado Fabio Morn Daz. Sentencia C-423/95, en Gaceta

Constitucional, 1996, establece un buen anlisis sobre lo que constituye los ingresos
corrientes de la Nacin, cuando declara inexequible el numeral 2.7 de la Ley 168 de 1994
por medio de la cual se estableca el presupuesto para la vigencia fiscal de 1995 y
localizaba los ingresos provenientes de la telefona celular, como recursos de capital,

excedentes financieros.
3.
4.
5.
6.
7.
hospitalaria a cargo del Municipio, y de centros y puestos de salud;

vacunacin, promocin de la salud, control y vigilancia del saneamiento
ambiental y de los consumos que constituyan factor de riesgo para la
salud, financiacin de programas nutricionales de alimentacin
complementaria para grupos vulnerables; bienestar materno infantil,
alimentacin escolar y programas de la tercera edad y de las personas con
deficiencias o alteraciones fsicas y mentales, en cualesquiera de las
modalidades de atencin.
Vivienda: para otorgar subsidios a hogares con ingresos inferiores a 4
salarios mnimos legales mensuales, para la compra de vivienda, de lotes
con servicios o para construir; o para participar en programas de vivienda
de inters social definidas por la ley; suministrar o reparar vivienda y
dotarla de los servicios bsicos.
Servicios de agua potable y saneamiento bsico: con destino a la
preinversin en diseos y estudios; diseos e implementacin de
estructuras institucionales para la administracin y operacin del servicio;
construccin, ampliacin y remodelacin de acueductos y alcantarillados,
potabilizacin del agua, o de soluciones alternas de agua potable y
disposicin final de basuras; conservacin de microcuencas, proteccin
de fuentes, reforestacin y mantenimiento de residuos y construccin,
ampliacin y mantenimiento de jageyes, pozos, letrinas, planta de
tratamientos y redes.
Subsidios: para la poblacin pobre que garantice el acceso de los
servicios pblicos domiciliarios, tanto en materia de conexin y de tarifas
conforme a la ley y a los criterios de focalizacin.
Agrario: para el otorgamiento de subsidios con destino a la
cofinanciacin de compra de tierra por los campesinos pobres en zonas de
reforma agraria; creacin, dotacin, mantenimiento y reparacin de
unidades de asistencia tcnica agropecuaria, UMATAS y capacitacin de
personal, conforme a las disposiciones legales vigentes; subsidios para la
construccin de distritos de riego; construccin y mantenimiento de los
caminos vecinales, y construccin y mantenimiento de centros de acopio
o productos agrcolas.
Grupos de poblacin vulnerable: para el desarrollo de planes, programas
y proyectos de bienestar social integral en beneficio de poblaciones
vulnerables, sin seguridad social y con necesidades bsicas insatisfechas,
tercera edad, nios, jvenes, mujeres gestantes y discapacitados. Centros
de atencin al menor infractor y atencin de emergencias.
8.
Justicia: se podr cofinanciar el funcionamiento de centros de

conciliacin municipal y comisaras de familia.
9. Proteccin del ciudadano: Se podr cofinanciar servicios adicionales de

polica previo acuerdo y mediante convenios interadministrativos con la
nacin.
10. Educacin fsica, educacin y deporte: se podr invertir en instalaciones
deportivas, dotacin a los planteles escolares de requerimiento necesarios
para la prctica de la educacin fsica y el deporte; apoyo financiero en
dotacin a implementos deportivos a las ligas, clubes de aficionados y
eventos deportivos e inversin en parques y plazas pblicas.
11. Cultura: Para la construccin, mantenimiento y rehabilitacin de casas de
cultura, bibliotecas y museos municipales, y apoyo financiero a eventos
culturales y a agrupaciones artsticas y culturales.
12. Prevencin y atencin de desastres: para la adecuacin de reas urbanas
y rurales en zonas de alto riesgo, reubicacin de asentamientos,
prevencin y atencin de desastres.
13. Desarrollo institucional: para actividades de capacitacin, asesora y
asistencia tcnica incluidas en un programa de desarrollo institucional
municipal orientado a fortalecer su capacidad de gestin previamente
aprobado por la oficina de planeacin departamental correspondiente.
14. Pago del servicio de la deuda: para pagar la deuda adquirida en
inversiones fsicas o en alguno de los tems anteriores.
15. Vas: para la construccin y mantenimiento de las redes municipales e
intermunicipales.
16. Otros sectores: en desarrollo comunitario equipamiento municipal,
electrificacin, e inversin social que haya sido definida por el consejo
nacional de poltica econmica y social CONPES como convenientes.
Las participaciones para los sectores sociales se asignaban por los
municipios, conforme a las siguientes reglas:
1. En educacin el 30%
2. En salud el 25%
3. En agua potable y saneamiento bsico, el 20%
4. En educacin fsica, recreacin deporte y aprovechamiento del
tiempo libre el 5%
5. En libre inversin el 20 % restante.
4.7.
LEY 715 DE 2001
El sistema general de participaciones est constituido por los

recursos que la nacin transfiere a las entidades territoriales, para la
financiacin de los servicios cuya competencia les asigna la Ley.
El sistema general de participaciones se forma con una bolsa

equivalente a diez punto novecientos sesenta y dos billones de pesos y su
incremento para el ao 2002. De este monto se deduce el cuatro por
ciento (4%) que se distribuirn as: el 0.52% para los resguardos
indgenas, el 0.08% para los municipios que limitan con el Ro Grande de
la Magdalena proporcional a su ribera, el 0.5% a los municipios para los
programas de alimentacin escolar; y el 2.9% al Fondo Nacional de
Pensiones de las Entidades Territoriales. El saldo restante se distribuir
as: 58.5% para el sector educativo, el 24.5% para el sector salud y el
17% para propsito general.
Los recursos del sector educativo se destinarn a financiar la
prestacin del servicio educativo atendiendo los estndares tcnicos y
administrativos en las siguientes actividades:
a) Pago del personal docente y administrativo de las instituciones
educativas, las contribuciones inherentes a la nmina y sus
prestaciones sociales,
b) Construccin de la infraestructura, mantenimiento, pago de
servicios pblicos y funcionamiento de las instituciones
educativas;
c) Provisin de la canasta educativa y,
d) Las destinadas a mantener, evaluar y promover la calidad
educativa.
Los criterios de distribucin de los recursos en el sector educativo
son, poblacin atendida, la poblacin por atender en condiciones de
eficiencia y la equidad.
Los recursos del Sistema General de Participaciones en Salud se
destinaran a financiar los gastos de salud en los siguientes componentes:
a) Financiacin o cofinanciacin de subsidios a la demanda, de
manera progresiva hasta lograr y sostener la cobertura total;
b) Prestacin del servicio de salud a la poblacin pobre en lo no
cubierto con subsidios a la demanda;
c) Acciones de salud pblica, definidos como prioritarios para el
pas por el Ministerio de Salud.
Los recursos al sector salud se distribuirn en el sector con base en
la poblacin a atender a los cuales se les asigna el 40%, el 50% por la
equidad y el 10% por la eficiencia administrativa.
Los recursos para propsitos generales destinarn a los municipios
a servicios pblicos, vivienda de inters social, sector agropecuario,
transporte, medio ambiente, centros de reclusin, deportes y recreacin,

cultura, prevencin y atencin de desastres, promocin del desarrollo,
atencin a grupos vulnerables, equipamiento municipal, desarrollo

comunitario,
fortalecimiento
institucional,
justicia,
seguridad,
convivencia ciudadana y restaurantes escolares.
Los municipios clasificados en las categoras 4 a, 5a y 6a podrn
destinar libremente, para inversin u otros gastos inherentes al
funcionamiento de la administracin municipal, hasta un 28% de los
recursos que perciban por la participacin de propsito general. De los
recursos del propsito general el 41 % se destinar al agua potable y al
saneamiento bsico que comprenden inversiones en infraestructura y
subsidios.
Los recursos de propsito general se distribuirn as: el 40% segn
la pobreza relativa, es decir poblacin con necesidades bsicas
insatisfechas N.B.I.; el 30% en proporcin a la poblacin urbana y rural; el
15% por la eficiencia fiscal de las ltimas tres vigencias fiscales, y el
15% por la eficiencia administrativa con base en los ingresos corrientes
de libre destinacin de dos vigencias sucesivas.
4.8.
REGALAS
El artculo 360 de la Constitucin deja a la Ley la determinacin de
las condiciones para la explotacin de los recursos naturales o renovables,
as como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos,
respetando las regalas a los departamentos y municipios en donde se
desarrollen explotaciones y transporte de dichos recursos o de sus
derivados.
La Ley 141 de 1994 desarroll el artculo 360 de la Carta y cre el
Fondo Nacional de Regalas con los recursos provenientes de las regalas
no asignadas por la Ley a los departamentos y municipios en los que se
producen o transportan recursos naturales no renovables, los cuales se
destinan en su totalidad a las entidades territoriales para promover la
minera y financiar proyectos de inversin prioritarios, segn los planes
de desarrollo de las respectivas entidades.
En cumplimiento del ejercicio de vigilancia y control de la
comisin nacional de regalas el gobierno dict el Decreto 620 de 1995 al
cual todas las entidades territoriales que reciben directamente regalas y
compensaciones se comprometen a enviar los planes de inversin con los
recursos provenientes de las regalas as como el establecimiento de una
cuenta especial por el manejo de dichos recursos y la presentacin de

informes que dicha comisin solicite. El incumplimiento de esas
obligaciones por parte de las entidades territoriales conlleva a la
suspensin de los giros de los fondos apropiados por el mismo.
Con los recursos del Fondo Nacional de Regalas se pueden

desarrollar proyectos de desarrollo comunitario, equipamiento municipal,
electrificacin y servicio de la deuda generada por proyectos de inversin.
4.9. SISTEMA
NACIONAL
COFINANCIACIN
DE
El Sistema Nacional de Cofinanciacin es el instrumento por

medio del cual concurren diferentes entidades gubernamentales y no
gubernamentales con el fin de llevar a cabo programas y proyectos de
desarrollo que se traduzcan en bienestar de la poblacin, creado por
Decreto Nacional 2132 de 1992, adscrito al Departamento Nacional de
Planeacin.
Mediante Decreto Nacional nmero 338 de 1995, el gobierno cre
el Comit Nacional de Cofinanciacin como un rgano de carcter
consultivo del gobierno adscrito al Departamento Nacional de Planeacin,
para coordinar la consistencia, homogeneidad y operatividad del Sistema,
as como los criterios y mecanismos que permitan el acceso, seguimiento
y correctivos a los recursos de los proyectos.
5. EL
PRESUPUESTO
DE
LAS
ENTIDADES
TERRITORIALES
De conformidad con lo dispuesto por el artculo 352 de la
Constitucin, corresponde a las entidades territoriales a travs de las
asambleas, con base en el artculo 300 numeral 5, y a los concejos, de
conformidad con el artculo 313 numeral 5, expedir las normas orgnicas
de presupuesto y el presupuesto anual de la respectiva entidad territorial47.
Con base en lo anterior, el presupuesto de las entidades territoriales
se rige por la norma orgnica de presupuesto que desarrollamos en el
captulo quinto, con la sola diferencia de que las transferencias de la
Nacin a las entidades territoriales se convierten en ingresos ordinarios 48.
Las transferencias hacia las entidades descentralizadas territorialmente
definidas por los artculos 356 y 357 de la Carta aumentan en forma
creciente hasta alcanzar en el ao de 1992 el situado fiscal, la
participacin de los municipios en los ingresos corrientes de la Nacin,
_____________________
47.
48.
Corte Constitucional, Magistrado Eduardo Cifuentes Muoz, Sentencia C-478/92,

en Derecho Colombiano, Tomo 59, No. 329, mayo 1989, Santaf de Bogot, pgs.
420 a 470, declara constitucional el artculo 94 de la Ley 38 de 1989, que le
permite a las Asambleas y los Concejos expedir los estatutos orgnicos de
presupuesto para sus respectivas entidades territoriales.
Corte Constitucional, Magistrado Alejandro Martnez Caballero. Sentencia C075/93, en Foro Colombiano, abril de 1993, Santaf de Bogot, 1993, pg. 110.
los recursos del Fondo Nacional de Regalas y los del Sistema Nacional
de Cofinanciacin un 50%49de los ingresos corrientes de la Nacin, con lo
cual se fortalecen los ingresos de las entidades territoriales, los cuales
deben ser manejados con eficiencia, eficacia y responsabilidad por las
entidades receptoras y por la reduccin del aparato estatal nacional para
evitar la duplicidad de funciones.
Es importante tener en cuenta que la Ley 617 del ao 2000 en lo
correspondiente al saneamiento bsico de las entidades territoriales no
solamente reglament la categorizacin para los departamentales sino que
fij porcentajes para los gastos de funcionamiento de las entidades
territoriales y un plan de ajuste que se deber cumplir entre el ao 2001 y
2005.
6. CONCLUSIONES
El captulo de las finanzas pblicas territoriales ha merecido
especial atencin, en razn de ser uno de los elementos que caracterizan
el modelo neoliberal de nuestra economa capitalista y que adquiere una
profunda importancia en la Constitucin de 1991, como instrumento de
acercamiento del Estado a las comunidades y para garantizar la
participacin de la misma en el control de las polticas pblicas.
El estudio comenz con la diferenciacin de los conceptos de
soberana versus autonoma fiscal de las entidades territoriales,
comprobndose que las mismas disfrutan parcialmente de autonoma
fiscal, reservndose la Nacin el ejercicio de la soberana fiscal;
posteriormente estudiamos las transferencias nacionales hacia las
entidades territoriales, en desarrollo del proceso de la descentralizacin
administrativa y fiscal establecido en nuestra Carta y, finalmente,
realizamos un estudio somero sobre las disposiciones del estatuto
orgnico de presupuesto de las entidades territoriales que no es otra cosa
que el estatuto orgnico de la Nacin adoptado en los niveles territoriales
en lo pertinente y cuyo anlisis se hizo soportado en sentencias de la
Corte Constitucional.
_______________________
49. Presidencia de la Repblica-Congreso
de la Repblica, Ley 60 de 1993, sobre

competencias y recursos de las entidades territoriales., Diario Oficial, Santaf de
Bogot, 1993, pg. 32.
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Magistrado Fabio Morn Daz. Sentencia C-423/95, Gaceta
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dictan otras disposiciones, Santaf de Bogot, 1995.
Ley 358 de 1997, Por la cual se reglamenta el artculo 364 de la
Constitucin y se dictan otras disposiciones en materia de
endeudamiento, Santaf de Bogot, 1997.
Ley 488 de 1998 Por la cual se expiden normas en materia tributaria
y se dictan otras disposiciones Santaf de Bogot, 1998.
Ley 509 de 1999, Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo para los aos de 1999-2002, Santaf de Bogot, 1999.
Ley 617 de 2000 Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de
1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley
Orgnica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras
normas tendientes a fortalecer la descentralizacin, y se dictan normas
para la racionalizacin del gasto pblico nacional, Bogot, 2000.
Ley 633 de 2000 Por la cual se expiden normas en materia tributaria
y se dictan otras disposiciones, Bogot, 2000.
Ley 715 de 2001 Por la cual se dictan normas orgnicas en materia

de recursos y competencias de conformidad con los artculos
151,288,347,356 y 357 de la Constitucin Poltica y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestacin de los servicios de
educacin y salud, entre otros , Bogot, 2001 .
Ley 734 de 2001 Por medio de la cual de dicta el estatuto nico

disciplinario Bogot, 2002.
Ley 788 de 2002 Por medio de la cual se expiden normas en materia
tributaria y se dictan otras disposiciones, Bogot, 2002.
Decreto 338 de 1995, Por el cual se crea el comit nacional de
cofinanciacin, Santaf de Bogot, 1995.
Decreto Ley 111 de 1996, Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la
Ley 179 de 1994, y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto
Orgnico del Presupuesto, Santaf de Bogot, 1996.
Decreto 115 de 1996, Por medio del cual se compilan la Ley 38 de 1989,
la Ley 179 de 1994, y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto
Orgnico del Presupuesto de las empresas industriales y comerciales del
Estado, Santaf de Bogot, 1996.
Decreto 568 de 1996, Por medio del cual se reglamenta la Ley 179 de
1994 y 225 de 1995, Santaf de Bogot, 1996.
Decreto 696 de 1998, Por el cual se reglamenta la Ley 358 de 1997,
Santaf de Bogot, 1998.
Decreto Legislativo 2330 de 1998, Por el cual se declara el estado de
emergencia econmica y social, Santaf de Bogot, 1998.
Decreto Legislativo 2331 de 1998 Por el cual se dictan medidas para
conjurar la crisis del sistema financiero, Santaf de Bogot, 1998.

Las Finanzas Públicas en Colombia

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LAS FINANZAS

JAIME RAMREZ PLAZAS

LIBRERA EDICIONES DEL PROFESIONAL LTDA.

JAIME RAM REZ PLAZAS

JAIME RAMREZ PLAZAS

del Municipio de Neiva, su tierra natal, Gerente del

LAS FINANZAS PBLICAS EN

Indgenas en los Ingresos Corrientes de la Nacin,

Soberana Versus Autonoma Fiscal, La violencia en el

FUNCIONES DEL ESTADO....................................19

ORGANIZACIN DEL ESTADO.............................20

TAMAO DEL ESTADO.........................................22

CONCEPCIONES DE LAS FINANZAS PBLICAS. 23

4.1. LA CONCEPCION CLASICA.................................25

EL GASTO PBLICO EN EL GOBIERNO CENTRAL....40

LAS CAPITANAS GENERALES..............................51

LA ESTRUCTURA FISCAL DE LA COLONIA...............56

CLASIFICACIN DE LOS INGRESOS EN LA COLONIA

PERODO DE 1970 A 2002..............................................65

Impuesto a la sobretasa a la gasolina..........84

DEUDA EXTERNA EN COLOMBIA..........................172

LUIS GUILLERMO VLEZ TRUJILLO

y Bancaria, Ingeniera Industrial, y Administracin

Las anteriores motivaciones me llevaron a escribir

finanzas pblicas y, con base en ello, explicar la

presupuesto como instrumento de la gerencia pblica,

de competencias y recursos. Concluye el captulo y el

La fragmentacin de las relaciones sociales en

El Estado es la forma de organizacin para

1. FUNCIONES DEL ESTADO

La funcin de acumulacin se asocia gastos en

capital humano orientadas a incentivar nuevas

La funcin de legitimacin que es el reconocimiento

social, etc., que tienen un doble efecto: de una parte

inversin, mediante los ingresos a que da lugar. A

LAS FINANZAS PBLICAS EN COLOMBIA

plusvala o que lo realiza parcialmente. De lo anterior se

Para los neoclsicos y monetaristas el manejo

y la Ley, defendiera los derechos de propiedad, sirviera

Para determinar el tamao del Estado es necesario

El problema del dficit fiscal tiene tres

CONCEPCIONES DE LAS FINANZAS PBLICAS

relacin y discusin ideolgica sobre la liberacin del

Dado lo anterior la preocupacin de la relacin

por el contrario, presupone una poltica de

exponentes son Carlos Marx y Vladimir Ilich Lenin.

cantidades de bienes y servicios y determinar el precio

4.2. LA CONCEPCION SOCIAL DEMOCRATA

para corregir sus fallas y buscar que funcionen

David Ricardo, el Principios de Economa Poltica y Tributaria, pgs. 6 14,628 y 629.

Esta conducta es lo que

consolidacin de la globalizacin econmica, sobre la

4.4. LA CONCEPCIN MARXISTA

Octubre dirigida por Lenin, el Estado deja de ser un

Lo anterior significa que el Estado es el supremo

La promocin de mercados ausentes como

La eliminacin de las fallas ms importantes

Orbissa, 1983, Madrid, 1983, pg. 61.

PROPOSITOS DE LAS FINANZAS PBLICAS

Los anteriores lineamientos de la Conferencia

Atacar las principales distorsiones de la

Descentralizar y despolitizar la gestin pblica,

Creacin de mecanismos automticos que