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econmicas, pelo que se iria tornar difcil a elaborao de um quadro comparativo que
permitisse analisar atitudes substancialmente distintas.
Em termos de estrutura, a presente dissertao inicia-se por um enquadramento
terico, onde se explicita o conceito de Cooperao para o Desenvolvimento, dando
primazia perspectiva realista e a algumas definies conceptuais. Considera-se que a
perspectiva realista aquela que melhor enquadra a prtica poltica da Cooperao para
o Desenvolvimento levada a cabo pelos actores (UE e EUA) em estudo nesta
dissertao, pois entende-se que em ltima anlise buscam um aumento do poder e
influncia numa determinada zona, utilizando (instrumentalizando considerariam
alguns) a Poltica de Cooperao como arma. Para sustentar esta discusso recorreu-se
ao estudo de alguns autores representativos do realismo, analisando os seus trabalhos
que desenvolveram na rea da Poltica de Cooperao para o Desenvolvimento.
De seguida, apresentar-se- a contextualizao histrica e poltica da guerra civil
angolana, com a referncia aos protagonistas, s motivaes para a luta de poder e aos
aspectos histricos que marcam o incio e o final do conflito. Tentar-se- igualmente,
fazer uma descrio da evoluo do posicionamento da Unio Europeia e dos Estados
Unidos da Amrica face ao conflito. No entanto, esta anlise ser sempre parcial, visto
os EUA possurem uma poltica externa bastante mais consolidada e uniforme, apesar
do relacionamento bilateral com Portugal, Frana ou o Reino Unidos serem abordados.
Neste captulo, analisaram-se preferencialmente relatos histricos da evoluo do
conflito.
A terceira e quarta partes do trabalho consistiro numa anlise das Polticas de
Cooperao da UE e EUA, apontando as principais linhas de orientao desta poltica,
as tipologias e valores dos projectos de cooperao financiados pelos dois blocos,
principais reas de aplicao do financiamento, e os resultados alcanados com a
Poltica de Cooperao. Esta anlise ser feita com base em relatrios, programas de
actividades e avaliaes de programas. Deste confronto, ir ressalvar-se a possvel
diferena nas motivaes e nas prticas que conduzem Poltica de Cooperao. Tal
sucede porque os Estados Unidos da Amrica entendem que a Poltica de Cooperao
um dos instrumentos para a defesa dos interesses norte-americanos, e a Unio Europeia
apresenta uma viso menos pragmtica, possivelmente motivada pelas prprias
circunstncias da evoluo poltica da prpria UE. Acresce que por limitaes da
dimenso da dissertao, a anlise UE ser realizada exclusivamente nas polticas
desenvolvidas
em
conjunto,
no
nos
contributos
dos
Estados-membros,
que
esta
dissertao
contribua,
por
um
lado,
para
CAPTULO I
Enquadramento terico: a perspectiva realista da
Cooperao para o Desenvolvimento
O exerccio de enquadrar teoricamente uma questo poder resultar numa
tentativa frustrada, se entendermos seguir de uma forma restritiva os cnones
acadmicos que os vrios autores propem, tanto mais que muitas vezes as diferentes
teorias acabam por se sobrepor e/ou complementar.
Tal como Kenneth Waltz afirmou A teoria artificial (Waltz, 1990: 22). E
prossegue referindo que uma teoria uma construo intelectual atravs da qual
seleccionamos factos e os interpretamos. O desafio conciliar a teoria com os factos de
forma a permitir uma explicao e uma previso. E isto apenas pode ser alcanado
distinguindo entre teoria e factos. S se esta distino for realizada, ser possvel utilizar
a teoria para examinar e interpretar factos.
Antes de analisar com maior detalhe a concepo terica na perspectiva das
relaes internacionais (onde se destacam duas grandes correntes: o realismo, assente
numa lgica de poder; e o liberalismo, assente numa lgica individual), importa
explicitar o conceito de Cooperao para o Desenvolvimento, tendo em conta que esta
a principal temtica do presente trabalho.
John Degnbol-Martinussen e Poul Engberg-Pedersen referem que a primeira
proposta relacionada com Cooperao para o Desenvolvimento foi realizada pelo
responsvel da poltica externa norte-americana, George C. Marshall em 1947.
(Martinussen et al., 2005: 9) A sua principal ideia era conceder uma ajuda significativa
aos pases europeus de forma a possibilitar a sua reconstruo aps a II Guerra Mundial,
atravs do projecto que ficou conhecido como Plano Marshall.
No discurso inaugural do Presidente Truman efectuado no ano seguinte, foi
apresentado o primeiro plano de expanso da ajuda norte-americana, tendo como
principal objectivo auxiliar pases em vias de desenvolvimento ameaados pelo poder
sovitico. (Martinussen et al., 2005: 9)
Estes foram os marcos inaugurais do incio da concesso da ajuda, que mais
tarde serviria de objecto de anlise para os acadmicos poderem teorizar na rea das
relaes internacionais, e que em seguida se sumariza, traduzindo-se no surgimento de
uma concepo terica orientada para a Cooperao e Ajuda ao Desenvolvimento.
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Maria Manuela Afonso e Ana Paula Fernandes afirmam que a Cooperao para
o Desenvolvimento se pode catalogar em funo da sua origem, canais de execuo
ou instrumento de implementao. (Afonso et al., 2005: 19)
Segundo a origem, poder ser pblica, atravs da Administrao central,
regional e local, ou privada atravs das organizaes no-governamentais (ONG),
empresas ou associaes.
Tendo em conta os canais de execuo, as autoras defendem que a
Cooperao poder ser bilateral, multilateral ou descentralizada. A Cooperao bilateral
aquela em que os doadores canalizam os fluxos da Ajuda Pblica ao
Desenvolvimento1 (APD) directamente para os receptores governamentais ou no, e a
Cooperao multilateral definida quando os fundos so transferidos para organizaes
multilaterais, as quais os utilizam para financiar as suas actividades de promoo do
desenvolvimento. J a cooperao descentralizada diz respeito cooperao
realizada por organismos que no pertencem Administrao central como municpios,
regies ou instituies de ensino. (Afonso et al., 2005: 19)
Finalmente, segundo os instrumentos de implementao, a Cooperao poder-se identificar entre outras, como de ajuda alimentar, cooperao tcnica, cooperao
financeira ou ajuda humanitria e de emergncia. (Afonso et al., 2005: 19).
Ramiro Ladeiro Monteiro sintetiza o atrs exposto, ao enunciar que a
Cooperao um conceito novo no quadro das relaes internacionais, podendo ser
descrita como a transferncia de recursos de um pas para outro a fim de promover o
desenvolvimento do pas receptor. (Monteiro, 2001: 63)
Defende ainda a existncia de seis argumentos que justificam a ajuda: a) a razo
humanitria que tem vindo a ganhar cada vez maior dimenso luz da essncia da
dignidade da vida humana. No entanto, alerta que devido dinmica e complexidade
dos fenmenos sociais, polticos e econmicos do Sul, o aspecto conjuntural e
temporrio tende a tornar-se estrutural e permanente (Monteiro, 2001: 65); b) a razo
poltica e destaca que no plano da poltica externa, ajudar significa tambm uma
presena poltica, influncia econmica e at cultural nas regies receptoras, ou seja, a
ajuda permite a um pas doador reforar e defender as suas posies no seio da
1
A definio da APD est consagrada desde os anos 70 Comit de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD)/
OCDE. Os fluxos devero ser pblicos, contribuir para a promoo do desenvolvimento econmico e do
nvel de vida dos pases receptores, constituir uma transferncia na forma de donativo ou emprstimo em
condies mais favorveis que as do mercado e o pas receptor dever constar da lista de pases preparada
pelo CAD. (Afonso et al., 2005:17)
Teoria na qual se supe que cada participante, de modo independente, quer aumentar a sua prpria
vantagem, sem lhe importar o resultado das restantes Partes.
humana. Posto isto, a dvida essencial para os liberais no eliminar os conflitos, antes
sim, perceber como se pode agir com a existncia desses conflitos. (Haar, 2009)
J Kenneth Waltz recupera Hans Morgenthau, para referir que mesmo que um
Estado seja detentor de muito poder e esteja seguro dessa posse, o aumento desse poder
nunca deixa de ser desejado. Isto sucede porque o poder visto como um fim em si
prprio. No entanto, por vezes, os Estados podero agir sem pensar exclusivamente nas
questes do poder, defendendo Morgenthau que neste caso as suas aces no so
polticas, embora o desejo de obter o mximo de poder seja universal e constituia uma
lei objectiva que tem as suas razes na natureza humana. (Cf. Waltz, 1990: 35)
Reportando-se anlise concreta da cooperao, Robert Jervis defende que os
realistas ofensivos acreditam que o aumento dos custos dos conflitos pode reduzir a
violncia num conflito, mas raramente a cooperao pode ser aumentada pela troca de
crenas e de informao sobre o outro e o mundo. J para os realistas defensivos muito
depende da natureza da situao: as mudanas necessrias quando uma potncia do
status quo encara um poder expansionista so muito distintas das mudanas que
podero resultar do aumento da cooperao entre potncias que se temem entre si.
Os neoliberais pensam que a criao de uma instituio pode aumentar a
cooperao. J os realistas defendem o contrrio deste argumento, pois os Estados iro
criar uma instituio apenas se os objectivos desta instituio forem coincidentes com
os objectivos do pas e se os ajudar a alcanar. (Jervis, 1999: 54)
No que diz respeito celebrao de acordos, as posies permanecem
divergentes: os liberais clssicos defendem que alguns acordos internacionais podero
ser teis para regular a actividade da sociedade internacional. Mas entendem que os
perigos de um excesso de regulamentao tambm se verificam nas relaes
internacionais. Para alm das matrias transfronteirias, acreditam que no necessria
aco da comunidade internacional, caso no se verifique a existncia de uma tarefa
estatal no aspecto interno. Como consequncia do atrs descrito, os esforos para
estabelecer organizaes internacionais e regimes internacionais so rejeitados pelos
liberais. Todo este princpio advm da crena liberal na ordem espontnea. A ideia de
que o Homem no necessita de uma autoridade central que emane orientaes para criar
um sistema ordenado, foi muito bem sintetizada na expresso de Adam Ferguson
recuperada por Haar: o resultado da aco humana, no da formatao humana..
(Haar, 2009)
qualquer culpa pela situao em algumas das suas antigas colnias, dada a natureza das
polticas colectivistas seguidas pela maioria dos novos lderes, pelo que apenas uma
mudana efectiva para uma poltica que conduza ao capitalismo e ao liberalismo trar o
desenvolvimento. (Haar, 2009)
Face a quanto precede, e ao quadro terico explicitado, cr-se ficar demonstrada
que a perspectiva realista se afigura como aquela que melhor se adequa anlise
realizada no presente trabalho, sustentando-se nas premissas de que a aco do Estado
pretende garantir o alcance e a manuteno do status quo, apoiando a criao de
instituies e a consequente defesa de polticas que sejam coincidentes com os
objectivos do pas. Defende ainda a prtica diplomtica, em simultneo com outras
prticas que conduzam a uma mudana significativa, sempre em consonncia com o
interesse ltimo do Estado.
A perspectiva realista da Cooperao
Alfred A. Knopf sintetizou os princpios enunciados por Hans J. Morgenthau, e
resume na perfeio quanto atrs foi explicitado, ao mencionar que o realismo poltico
contm no apenas o elemento terico, mas tambm o elemento normativo. (Knopf,
1978) O realismo poltico considera que a realidade poltica est repleta de
contingncias e irracionalidades sistmicas e aponta para as influncias que estes dois
aspectos podero exercer na poltica externa. Alm disso, partilha com outras teorias
sociais a necessidade de dar primazia aos elementos racionais da realidade poltica.
Acresce que para o realismo a teoria consiste em indagar factos e a conceder-lhes um
significado, atravs da razo. Assume que o carcter de uma poltica externa s pode ser
aferido pela anlise de actos polticos praticados e das suas consequncias previsveis,
podendo-se presumir quais tero sido os objectivos. J o liberalismo, por exemplo,
defende que a teoria assenta no individualismo que se revela o valor mximo, pelo que,
em ltima anlise, a poltica externa ter como objectivo final o benefcio do indivduo,
procurando valorizar essa liberdade individual.
Desta forma, no presente trabalho, optou-se por dar um claro enquadramento da
questo da Cooperao para o Desenvolvimento na perspectiva realista, uma vez que, e
apesar de no ser claramente identificvel com esta teoria, se entendeu aps a pesquisa
realizada, e por se aproximar do nosso pensamento, introduzir esta anlise que apesar de
no ser original, pois so vrios os tericos que a abordam, remete para uma certa
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Numa picardia acadmica entre Joseph Grieco, Robert Powell e Duncan Snidal
(Grieco et al., 1993: 735) Powell refuta Grieco, ao afirmar que a leitura deste a
propsito do crescente debate na literatura das relaes internacionais sobre a questo
dos ganhos absolutos e relativos, se relaciona com a assuno de que as preferncias do
Estado se tornariam uma forma de distino entre a anlise neoliberal e a realista. Para
tal socorre-se de Keohane, que referiu que os Estados no ganham ou perdem
utilidade, simplesmente devido aos ganhos ou perdas de outros. (Cf. Grieco et al.,
1993: 735) Esta expresso pretende ilustrar a premissa de que independentemente dos
ganhos alcanados com a cooperao, o Estado doador no v o seu posicionamento
perigar na balana de poderes.
E prossegue, defendendo que os argumentos de Grieco se baseiam
essencialmente no realismo estrutural, que assenta as suas premissas na ameaa da fora
do sistema internacional. O realismo estrutural defende que as principais causas dos
conflitos internacionais esto relacionadas com o comportamento humano, e no
podendo a natureza humana ser alterada, a resoluo dos conflitos no passaria pelo
Homem.
J Snidal (Grieco et al., 1993: 738) afirma que a confuso de Grieco reflecte um
profundo desconhecimento do problema dos ganhos relativos, ao considerar que o
argumento depende das motivaes dos Estados, no assumindo que estes obtm
ganhos distintos. Considera ainda que a falta de compreenso de Grieco conduz
concluso errada de que o problema dos ganhos relativos possa ser minimizado,
realizando uma cooperao mais igualitria, ou seja, efectuando uma distribuio mais
equitativa pelos diferentes destinatrios da cooperao, de forma a minorar os ganhos
absolutos desse Estado receptor, evitando assim a possibilidade de que possa ultrapassar
por alguma forma o Estado doador. Por vezes uma distribuio dos benefcios menos
igualitria poder ser favorvel para a cooperao, devido s diferentes preocupaes
com os ganhos que os diversos Estados possuem. No entanto, noutros casos no existe
forma de alterar a distribuio dos benefcios da cooperao para ultrapassar o problema
dos ganhos relativos.
J a nossa anlise considera que o argumento de Grieco, apesar de carecer de
uma articulao com diferentes variveis que a prpria realidade acarreta, como o poder
relativo ou as diferentes posies polticas de cada Estado, enuncia um princpio muito
pragmtico das relaes entre os Estados, cuja viso partilhamos. Ou seja, o receio de
que o Estado receptor da ajuda em algum momento possa ultrapassar o Estado doador.
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inicialmente os termos do seu acordo, de forma a proteger os seus interesses de maisvalias superiores por parte dos parceiros.
Esta discusso centra-se na capacidade das instituies internacionais facilitarem
a reduo do potencial ou o surgimento de mais-valias que favoream um nico
parceiro, reduzindo assim, a potencial participao na Cooperao do Estado que se
sente prejudicado por esta situao.
A percepo de que a norma de reciprocidade se tornou progressivamente menos
operacional nas relaes econmicas internacionais, provavelmente aumentou a
sensibilidade dos Estados para os potenciais ganhos que podero surgir em qualquer
aco de comrcio ou outro aspecto financeiro. Com o aumento da experincia na rea
da Cooperao, os Estados foram tomando conscincia de que a questo financeira
indissocivel desta relao de Cooperao, tendo simultaneamente percebido que os
Estados receptores foram perdendo a sua ingenuidade e que o carcter de reciprocidade
foi diminuindo a sua importncia, razo pela qual, facilmente podero comear a
equacionar a transformao de possveis aces de Cooperao, em aces exclusivas
de Diplomacia Econmica, que permitam o surgimento de benefcios financeiros mais
evidentes.
De uma forma geral, as polticas das instituies internacionais podero integrar
e reflectir o esforo dos Estados para gerir as questes das mais-valias. Adicionalmente,
a vitalidade destas instituies poder significar o sucesso dos esforos desenvolvidos
por estas instituies para solucionar as questes das mais-valias.
As instituies internacionais podero promover a resoluo do problema das
mais-valias, ajudando os Estados a estabelecer os limites das mais-valias decorrentes da
Cooperao, ou facilitando a transferncia por fraces de valores decorrentes dessa
mesma Cooperao. Alm disso, tal como se pode observar nos pases em vias de
desenvolvimento, as instituies internacionais podero tambm proporcionar
oportunidades vlidas para os Estados insatisfeitos, que assim ganharo opes e traro
ateno dos restantes parceiros para as suas preocupaes relacionadas com o ganho de
mais-valias, decorrentes de aces comuns. (Grieco, 1988: 620)
Finalmente, as instituies internacionais podero promover normas de actuao
internacional que permitiro aos Estados moderarem a sua sensibilidade para a
aquisio de ganhos. Assim, as instituies internacionais podero funcionar como uma
segurana contra os perigos de fraude, traduzida por exemplo na indevida utilizao dos
fundos concedidos, que indirectamente podero fomentar a corrupo e favorecer a elite
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CAPTULO II
Dimenso histrica da guerra civil em Angola
O conflito angolano decorreu de uma sucesso de envolvimentos, alianas, e
estratgias que escaparam ao conflito interno deste povo, mas que foram alimentados
em grande medida pelo ambiente da Guerra-Fria, pelas relaes de proximidade com os
Estados vizinhos, e pelos interesses inerentes a este envolvimento. Mais do que uma
luta fratricida pelo controlo do petrleo e dos diamantes, o longo perodo de guerra civil
aps a independncia surge de uma intrincada rede de complexidades, parcerias e
lealdades polticas e econmicas, como se tentar demonstrar nas linhas que se seguem.
Neste captulo deu-se primazia anlise do posicionamento norte-americano
durante o perodo da Guerra Civil angolana, em detrimento do sovitico, visto o objecto
de estudo da presente dissertao ser a comparao entre os EUA e a Unio Europeia,
principalmente por serem os nicos blocos que, devido s caractersticas do regime
poltico, permitem uma comparao plausvel. Apesar da URSS e at da China terem
um longo e profcuo relacionamento histrico, poltico, econmico e militar com
Angola, dificilmente se conseguiriam obter elementos comparveis, razo pela qual se
optou pelo estudo exclusivo do relacionamento entre Angola, os Estados Unidos da
Amrica e a Unio Europeia.
No entanto, convm ressalvar que a posio da Unio Europeia surge limitada
pela inexistncia no perodo em anlise de uma poltica externa comum sobre esta
matria, apesar de se referir entre outros, a interveno que o relacionamento histrico
com Portugal, Frana ou o Reino Unido motivou.
Com efeito, a gnese da Unio Europeia, previa apenas a concertao de
posies comuns ao nvel dos aspectos econmicos, e os sucessivos alargamentos no
conseguiram apagar esta caracterstica intrnseca da UE. Assim, tal como se demonstra
no captulo seguinte, o relacionamento da Unio Europeia com Angola baseou-se
essencialmente nos Acordos gerais com os pases da frica, Carabas e Pacfico (ACP),
e muito menos numa lgica bilateral (UE-Angola), que passou a ter maior
predominncia apenas a partir do ano 2000, sem que, no entanto, deixassem de existir as
polticas bilaterais de cada um dos Estados-membros.
A acrescentar a esta especificidade da origem da Unio Europeia, o
relacionamento histrico vindo do perodo colonial, levou a que alguns Estados21
membros tivessem uma maior disponibilidade e ateno para estas matrias. A ttulo de
exemplo e reportando ao estudo de caso da presente dissertao, facilmente se constata
que o relacionamento que Portugal tem com Angola substancialmente mais forte do
que por exemplo aquele que a Sucia tem com este mesmo pas.
Da dcada de 1960 a 1976
Kenneth Maxwell refere que a chegada dos Estados Unidos e da URSS cena
africana significou uma ampla alterao no equilbrio internacional. O continente
africano tinha j constitudo o foco de uma intensa rivalidade entre as duas
superpotncias no incio dos anos 60, no antigo Congo Belga. O Congo tambm tinha
sido alvo de interesses cubanos. O autor menciona ainda que nos territrios portugueses,
durante a dcada de 1963 a 1973, nem a Unio Sovitica nem os Estados Unidos
foraram grandes mudanas no status quo. (Maxwell, 2006: 199)
A corroborar esta ideia, o General Spnola, no seu livro Portugal e o Futuro,
conclua que nem o Ocidente nem o Leste pareciam ter qualquer verdadeiro interesse
em acabar com o conflito fosse de que maneira fosse. (Cf. Maxwell, 2006: 199)
No Sul do continente africano, a experincia do incio dos anos 60 viria a ter
importantes ramificaes nas reaces posteriores dos Estados Unidos ao processo de
descolonizao. A escolha de Holden Roberto3 feita pela Administrao Kennedy como
objecto de ajuda americana secreta foi uma corajosa medida, ao mostrar o apoio de
Washington a um grupo insurrecto armado contra o Governo de um dos seus aliados da
NATO. Nessa altura, Roberto era apoiado por dois dos mais radicais governos
independentes de frica, o de Kwame Nkrumah do Gana e o de Sekou Tour da Guin.
Em muitos aspectos era um protegido do American Committee on Africa (Maxwell,
2006: 201). Este apoio norte-americano representava uma vantagem importante face aos
outros movimentos de libertao, pois permitiu o acesso a informaes, alm de treino
tctico, financiamento e apoio logstico.
Apesar da posterior retirada de ajuda de Washington e da deciso em 1970 de
Nixon e Kissinger de se aproximarem de Lisboa e dos regimes de minorias brancas da
frica meridional, estas primeiras ligaes permaneceram. Em 1974, quando a posio
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Iniciou a sua actividade poltica em 1954, com a fundao da Unio dos Povos do Norte de Angola
(UPNA), mais tarde designada por UPA, e em 1962 criou a Frente Nacional de Libertao de Angola
(FNLA), da qual se tornou presidente. Faleceu a 2 de Agosto de 2007.
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nunca se duvidou, que em caso de disputa, Neto seria sempre reconhecido pelas outras
colnias, assim que a independncia fosse conquistada, como o legtimo aspirante ao
Governo de Angola. (Maxwell, 2006: 203)
O estabelecimento de laos diplomticos entre o Zaire e a China no final de
1973, e a deciso dos chineses em treinarem a FNLA em 1974, servira igualmente para
aumentar as preocupaes soviticas acerca dos objectivos chineses em frica. Os
soviticos tinham consistentemente apoiado os movimentos de libertao nacional e
apesar de um arrefecimento da relao que tinham com Neto no incio dos anos 70, o
apoio sovitico continuou ao longo dos finais da dcada de 60 e incios da dcada de 70
para uma ou outra faco do MPLA.
A estratgia de longo prazo dos soviticos dava grande relevo a Angola, pois
uma forte influncia sua a, dar-lhes-ia uma forte influncia no Zaire. Kenneth Maxwell
descreve-o como o objecto de interesse primordial dos soviticos desde a sua
interveno no princpio dos anos 60. O Zaire era visto como uma ligao vital
Zmbia, Nambia e prpria frica do Sul. (Maxwell, 2006: 204)
Aps a Revoluo de 1974 trs crises conduziram Portugal decisivamente para a
esquerda e a frica portuguesa para a independncia. (Maxwell, 2006: 208) Estas crises
surgiram como uma srie de conflitos por vezes longos em que as tenses polticas em
Portugal, os desenvolvimentos em frica e as presses externas, declaradas ou
escondidas, se combinaram no eclodir de grandes confrontaes.
Cada crise em Lisboa estava relacionada com momentos crticos nas
negociaes em frica, onde os movimentos de libertao juntavam presses militares a
incitamentos diplomticos que lhes permitissem fazer o que queriam. De acordo com
Kenneth Maxwell, estas ligaes tiveram um impacto decisivo em Angola. (Maxwell,
2006: 208) Vrios dos factores que contriburam para a fraqueza do MPLA enquanto
organizao de guerrilha, revelaram-se como fontes de fora nas diferentes
circunstncias que surgiram aps Abril de 1974. Os dirigentes intelectuais do MPLA,
urbanos e cosmopolitas, sempre se tinham firmemente oposto ao tribalismo e ao
racismo, e mantiveram relaes com a velha oposio antifascista em Portugal,
especialmente os comunistas. Assimilados, mulatos e brancos tinham desde o incio
encontrado um lugar nos cargos mais elevados do movimento. O MPLA recebia um
vasto apoio dos africanos urbanizados que tendiam, quaisquer que fossem as suas
origens tnicas ou lingusticas, a formar um grupo distinto do da maioria rural e sempre
sentiu dificuldade em recrutar gente para alm dessa base, especialmente nas zonas a
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norte do Bakongo (regio angolana), dominadas pela FNLA. O apoio ao MPLA estava
concentrado, na estrategicamente localizada zona central do pas, ao longo dos mais de
400 quilmetros de caminho-de-ferro que ligava Luanda a Malange, entre os 1,3
milhes de falantes de kmbundu, um dos quatro principais grupos etnolingusticos de
Angola. Alm deste apoio popular, o MPLA gozava de relaes exclusivas com as
principais frentes de libertao na Guin portuguesa e em Moambique, as quais por
alturas do Outono de 1974, tinham negociado com sucesso acordos com os portugueses.
(Maxwell, 2006: 212)
Angola esteve sempre prxima do centro da luta entre o general portugus
Antnio de Spnola5 e o Movimento das Foras Armadas (MFA), movimento
responsvel pela revoluo portuguesa de Abril de 1974, devido a divergncias sobre a
descolonizao imediata dos territrios africanos (posio defendida pelo MFA) ou uma
progressiva independncia das colnias defendida por Spnola. Fernando Andresen
Guimares refere que os EUA apoiaram a soluo da denominada commonwealth
portuguesa proposta por Spnola. (Guimares, 2006: 180)
No auge desta disputa, aps a assinatura em Julho de 1974 do acordo com o
PAIGC para a independncia da Guin-Bissau, e frustrado nos seus planos em relao a
Moambique, o General tentou chamar a si o controlo pessoal das negociaes de
Angola. No entanto, o plano de Spnola para Angola dependia muito da colaborao do
Presidente Mobutu do Zaire. Em 14 de Setembro de 1974 Spnola foi ilha do Sal, em
Cabo Verde, e encontrou-se em segredo com Mobutu. As suas propostas formais para
um acordo angolano, tornadas ento pblicas, preconizavam um perodo transitrio de
dois anos, durante o qual um Governo provisrio seria formado por representantes dos
trs grupos nacionalistas, FNLA, MPLA e UNITA (Unio Nacional para a
Independncia Total de Angola), em conjunto com representantes dos maiores grupos
tnicos e a populao branca. Seguir-se-iam eleies para uma assembleia constituinte,
com o voto baseado no sufrgio universal. O entendimento privado entre Mobutu e
Spnola manteve-se secreto mas foi atingido com base no seu desejo comum de verem o
MPLA neutralizado e, se possvel, eliminado. (Maxwell, 2006: 213)
Kenneth Maxwell descreve que os planos de Spnola para Angola, no eram
isentos de astcia. (Maxwell, 2006: 213) Em 1974, os militares portugueses estavam
sob uma presso menor em Angola do que na Guin ou em Moambique. Na altura em
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que Spnola se encontrou com Mobutu havia ainda 60 mil tropas portuguesas na colnia
e, para alm delas, uma extensa rede paramilitar. A polcia poltica do Estado Novo, a
PIDE/DGS, continuava a operar em Angola sob a autoridade do Chefe de Estado-Maior
e foi rebaptizada Polcia de Informao Militar. Tal como o MPLA, a FNLA de Holden
Roberto ainda no concordara com um cessar-fogo e em termos estritamente militares a
FNLA era de longe o oponente mais forte do exrcito portugus. (Maxwell, 2006: 214)
Mobutu era a pessoa bvia com quem conversar, j que Roberto dependia
inteiramente do apoio zairense e certamente no conseguiria funcionar sem ele
(Maxwell, 2006: 214). Jonas Savimbi, o lder da UNITA6, j concordara com um
cessar-fogo em Junho e as negociaes abertas com uma variedade de grupos brancos
civis e empresrios. Em meados de 1974, a UNITA consistia em menos de um milhar
de guerrilheiros treinados (provavelmente cerca de quatrocentos), com armamento
obsoleto. Kenneth Maxwell defende que Savimbi ter tido a proteco dissimulada dos
servios secretos militares portugueses e da PIDE durante alguns anos, com o objectivo
de dividir os grupos nacionalistas por linhas tribais no Leste e Sul de Angola, aps as
bem sucedidas penetraes do MPLA nessas regies desde 1966. (Maxwell, 2006: 214)
A 8 de Agosto de 1974 quatro centenas de militantes do MPLA reunidos em
Lusaka tinham-se dividido em trs faces: 165 delegados apoiavam Neto, 165
Chipenda e 70 Mrio de Andrade. (Maxwell, 2006: 214) O grupo de Chipenda
representava a principal fora de combate do MPLA em Angola e o prprio Chipenda
tinha sido eleito presidente do MPLA numa pequena sesso da conferncia. Apesar do
seu papel temporrio como protegido de Moscovo, em vrias alturas fora tambm o
protegido de quase todos os que, de fora, queriam conquistar Angola, incluindo a PIDE.
Maxwell refere que tanto Spnola como Mobutu, consideravam que Chipenda poderia
ser persuadido, com base em certos incitamentos. (Maxwell, 2006: 214) Desta forma, o
cenrio previsto por ambos no encontro no Sal no era de todo implausvel e pouco
depois do seu encontro com Spnola, Mobutu tentou convencer Julius Nyerere da
Tanznia e Kenneth Kaunda da Zmbia, dos mritos do projecto.
Todavia, o plano falhou, por razes imputveis tanto a Lisboa, como a Luanda.
A 30 de Setembro desse ano Spnola demitiu-se da Presidncia da Repblica, aps ter
falhado nas suas tentativas de ultrapassar o MFA e os comunistas. Esta demisso
conduziu igualmente ao fracasso do objectivo, desejado por Washington, de afastar da
6
A Unio Nacional para a Independncia Total de Angola (UNITA) foi fundada em 1966 e procura apoio
principalmente junto da etnia da qual o seu lder Jonas Savimbi fazia parte: os ovimbundo.
27
28
Em Angola existiam outras etnias igualmente importantes como os bakongo, mbundu, mestios e
europeus.
29
30
31
consistia em saber se, depois da assinatura dos acordos militares, o MPLA continuaria
na disposio de prosseguir as negociaes com os EUA. (Fernandes, 2004: 45)
De acordo com Antnio Monteiro, nesse meio tempo Washington ia acenando
com diversos incentivos a Luanda. Primeiro com a promessa do estabelecimento em
Luanda de um escritrio de ligao, logo que estivesse bem encaminhado um acordo
que inclusse a retirada cubana do pas. Depois com a aprovao de um crdito de
elevado montante solicitado pela Gulf Oil e pela Sonangol com vista expanso da
explorao e produo do petrleo off-shore. Finalmente, e mais importante, com um
plano, aprovado por Reagan, para que, quando se aprovasse o calendrio da retirada
cubana, se iniciasse a sua concretizao e se fixasse uma data para a execuo da
Resoluo 435/72 do Conselho de Segurana das Naes Unidas, que inclua: o
reconhecimento do Governo de Angola; um encontro entre o Presidente Eduardo dos
Santos e o Vice-Presidente George Bush; um convite a Savimbi para lhe ser
comunicada em Washington a disponibilidade americana de mediar uma reconciliao
poltica negociada entre as duas partes; e a abertura de embaixadas bilaterais em ambas
as capitais. (Monteiro, 2006: 254)
Era alguma a perplexidade americana face lentido e aos sucessivos
adiamentos de uma resposta positiva do Governo angolano, mesmo depois de Fidel
Castro comear a dar sinais de querer negociar directamente a sada das suas tropas de
Angola. A reeleio do Presidente Reagan ocorreu num perodo de paragem nas
conversaes sobre a Nambia. A nova Administrao preservou a equipa dirigente dos
assuntos africanos. Em consequncia, no houve alterao da viso estratgica para a
frica Austral, mas meras adaptaes tcticas que contaram com dois elementos de
presso: a deciso de Washington de aplicar sanes econmicas parciais frica do
Sul, sancionando as violentas reaces de Pretria luta anti-apartheid e a ausncia de
progressos quanto Nambia; e o reforo da ajuda UNITA, facilitado pela revogao
definitiva da Emenda Clark. (Monteiro, 2006: 255)
Foi neste contexto que Moscovo encorajou, no Vero de 1987, uma operao
militar de grande envergadura para eliminar a UNITA no Sudeste angolano. O seu
insucesso coincidiu com o recomeo das negociaes e com um inesperado encontro
bilateral em Brazzaville entre Luanda e Pretria, que desagradou a americanos e russos,
desconfiados, respectivamente, das manobras divisionistas sul-africanas e da
imprevisibilidade dos angolanos. Decidiram, em consequncia, aprofundar o assunto
num encontro, escolhendo Lisboa para o local da sua realizao. Portugal era assim,
37
pela primeira vez, colocado expressamente no mapa das negociaes sobre a Nambia,
testemunhando um dos indcios do fim da Guerra-Fria. (Monteiro, 2006: 255)
Entretanto a Administrao norte-americana mudou, e George Bush assumiu a
Presidncia dos EUA e em Portugal o segundo Governo de Cavaco Silva, assente numa
slida maioria que proporcionava uma efectiva planificao da poltica externa, nomeou
o Secretrio de Estado Jos Manuel Duro Barroso para coordenar este dossier. Portugal
props encontros entre o MPLA e a UNITA, sugerindo igualmente que os EUA e a
URSS participassem como observadores, nesta mediao portuguesa. Tal estratgia
revelou-se acertada, criando as premissas fundamentais para que os representantes do
Governo angolano e da UNITA rubricassem, a 1 de Maio de 1991, os compromissos de
paz, aceitando um acordo de cessar-fogo, que teria incio a 16 de Maio. (Fernandes,
2004: 51) Estes acordos foram negociados na Escola de Hotelaria de Bicesse, no Estoril,
tendo ficado conhecidos pelos Acordos de Bicesse, assinado a 31 de Maio de 1991. A
este propsito, Antnio Monteiro refere que nesta ocasio os Ministros dos Negcios
Estrangeiros dos EUA e URSS, respectivamente, James Baker e Aleksandr
Bessmertnykh, declararam o fim da Guerra-Fria em frica.
Com os Acordos de Bicesse deu-se a entrada de trs novos actores na questo
angolana. Em primeiro lugar, as Naes Unidas, encarregues da verificao do futuro
cessar-fogo e do apoio ao processo eleitoral que levaria o pas democracia; e o Reino
Unido e a Frana, chamados a ajudar Portugal na formao das novas Foras Armadas
angolanas. A 15 de Maio o cessar-fogo comeou, como previsto, a ser cumprido e na
vspera da cerimnia da sua assinatura em Lisboa o Conselho de Segurana endossou
os Acordos de Paz, estabelecendo a UNAVEM II por um perodo de 17 meses. Alguns
dias antes as ltimas tropas cubanas tinham retirado de Angola, antecipando em cinco
meses a data prevista no Acordo de Nova Iorque sobre a Nambia. Tudo se conjugava a
crer que se havia chegado ao fim de uma era. (Monteiro, 2006: 259)
A base da arquitectura delineada em Bicesse s podia ser garantida pelas duas
partes angolanas. A responsabilidade da execuo dos compromissos assumidos
repousava sobre os angolanos. Os observadores (Estados Unidos, Rssia e Portugal)
ajudariam e aconselhariam; as Naes Unidas eram convidadas a verificar o respeito do
cessar-fogo e apoiariam a abertura ao multipartidarismo e s eleies; Frana e Reino
Unido contribuiriam, com Portugal, para a integrao das duas foras militares numas
nicas Foras Armadas angolanas. O poder decisrio era exclusivo das duas partes
contratantes, que tinham de agir em consenso. Reconhecendo o seu papel tradicional de
38
apoiantes de cada uma das partes, os Estados Unidos e a Unio Sovitica concordavam
em pr termo ao fornecimento de material letal s foras angolanas e em encorajar
outros pases a fazerem o mesmo.
A especificidade da posio americana levara deciso de estabelecer misses
diplomticas temporrias em Luanda, com a funo exclusiva de trabalharem para o
processo de paz. Washington, contrariamente a algumas expectativas governamentais,
deixara claro que s reconheceria o Governo angolano aps a realizao de eleies.
Portugal e a Unio Sovitica mantiveram as suas embaixadas bilaterais, estabelecendo
em paralelo estruturas diplomticas de apoio ao processo de paz. No entanto, a situao
interna na Unio Sovitica no permitia ao seu Governo um envolvimento em Angola
como no passado. (Monteiro, 2006: 261)
Quanto ao papel das Naes Unidas, Antnio Monteiro refere que durante as
negociaes em Bicesse foram comunicados aos interlocutores os limites do apoio que a
Organizao se dispunha a conceder. O autor defende que os decisores procuraram
definir em Nova Iorque uma operao de baixo custo. Em parte por razes polticas: a)
restries de soberania do lado governamental; b) convico de que o clima de fim da
Guerra-Fria era uma condicionante favorvel ao bom comportamento das foras em
confronto; c) confiana no empenho total da UNITA em eleies livres e
internacionalmente verificveis; d) bom andamento da retirada das foras estrangeiras
dos pases da regio, em paralelo com o sucesso da independncia da Nambia e das
boas perspectivas de evoluo do apartheid na frica do Sul. Mas sobretudo (o que
uma constante) por razes financeiras. A queda dos blocos deixava antever a
multiplicao de potenciais operaes de paz e, por outro lado, Angola era vista como
um pas rico que devia comear a gerir melhor os seus recursos e a pagar os custos da
reconciliao interna. (Monteiro, 2006: 262)
Ana Paula Fernandes refere que a comunidade internacional, considerou estarem
reunidas as condies para a realizao de eleies legislativas e presidenciais em
Angola. (Fernandes, 2004: 54) O acto eleitoral, que decorreu de 29 a 30 de Setembro de
1992, contou com a participao de cerca de 90% dos eleitores. O MPLA ganhou com
54% dos votos, contra 34% da UNITA. E Jos Eduardo dos Santos venceu com 49,6%
contra 40,1% obtidos por Savimbi. (Servio de Apoio ao Presidente da Repblica de
Angola) Estes resultados implicavam a realizao de uma segunda volta, o que nunca
veio a acontecer, pois a 3 de Novembro de 1992, uma inesperada mensagem do lder da
UNITA desencadeou a acusao de fraude eleitoral. Decorria ainda a contagem dos
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40
Em Abril de 2000, sete anos aps terem sido decretadas as primeiras sanes
contra a UNITA, o Conselho de Segurana das Naes Unidas discutiu novas sanes,
desta vez para os pases que negociassem com o Movimento do Galo Negro,
nomeadamente atravs da venda de armas ou da compra de diamantes. O Togo e o
Burkina Faso eram alguns dos pases em causa.
Aps o rompimento do Protocolo de Lusaka, a Administrao Clinton continuou
a apoiar o MPLA e a sua estratgia militar, que inclua, claramente o aniquilamento do
lder da UNITA. neste sentido que a 27 de Maio de 2000 a Vice-Secretria de Estado
norte-americana para os Assuntos Africanos, Susan Rice, declara considerar a resposta
militar do Governo uma medida importante para a paz, j que a UNITA no mostrava
vontade de acabar com as suas aces militares. Esta estava cada vez mais isolada e o
MPLA, maximizando a debilidade desta, o apoio internacional a seu favor e a
possibilidade de adquirir armas atravs das receitas petrolferas, desenvolveu uma
ofensiva militar sem precedentes contra Savimbi. (Fernandes, 2004: 85)
A tomada de posse de George W. Bush a 20 de Janeiro de 2001 marcou o
regresso da administrao republicana ao poder, que no essencial no alterou o rumo
face poltica angolana e a um apoio manifesto ao MPLA, com o consequente
esvaziamento e abandono poltico da UNITA.
A 24 de Agosto de 2001, Savimbi enviou ao Conselho de Segurana das Naes
Unidas e Administrao norte-americana, um documento intitulado Propostas para
uma soluo do conflito angolano. No documento exigia que o Governo reconhecesse
a liderana de Jonas Savimbi sobre a UNITA (uma vez que o Governo angolano tinha
declarado apenas reconhecer legitimidade UNITA Renovada) e que reconhecesse o
Movimento como parte igual no conflito. Neste documento, Savimbi acusava ainda as
Naes Unidas, Portugal e a Rssia de no serem imparciais na mediao do conflito.
(Fernandes, 2004: 97)
A 23 de Fevereiro de 2002, foi confirmada a morte de Jonas Savimbi por tropas
governamentais, em Lucusse, provncia de Moxico. O seu desaparecimento abriu
caminho para a aceitao por todos os angolanos dos fundamentos da paz e
reconciliao nacional h muito traados. (Monteiro, 2006: 274) Durante o conflito,
morreram mais de 500 mil pessoas e existiram mais de quatro milhes de deslocados.
(Fernandes, 2004: 100) (Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados)
A 4 de Abril, depois de 27 anos de guerra, foram assinados os Acordos de Paz
entre o Governo de Angola e a UNITA. Comeou ento um novo processo de
44
45
CAPTULO III
Anlise da Poltica de Cooperao para o Desenvolvimento da Unio Europeia
De 1950 a 2000
Embora sem existncia legal nos primeiros Tratados, Maria Manuela Afonso
refere que a Cooperao para o Desenvolvimento, teve incio no quadro europeu em
1957, com o estabelecimento do primeiro Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED)
para as ex-colnias e territrios ultramarinos.
A Conveno de Associao9 entrou em vigor em Janeiro de 1958 e foi
precursora das Convenes de Yaund I e II e depois das de Lom (I a IV e IV revista)
e, mais recentemente, do Acordo de Cotonou.
At aos anos 70, o Tratado de Roma e algumas obrigaes internacionais
posteriores (por exemplo, a Conveno sobre a Ajuda Alimentar) explicam o
predomnio do FED e dos acordos com os pases da frica, Carabas e Pacfico (ACP).
Os principais receptores deste apoio eram, data, pases africanos e francfonos.
Comea contudo a assistir-se ao estabelecimento de outros programas regionais: em
1976, por iniciativa do Parlamento, surge o Programa ALA de ajuda e cooperao com
a Amrica Latina e a sia e so assinados os primeiros protocolos com o Mediterrneo,
denotando uma globalizao incipiente do alcance da Poltica de Cooperao, ainda que
o FED absorvesse a maior parte dos fundos (60%). (Afonso, 2006: 2)
Durante os anos 80, antes da adeso de Portugal e Espanha, o esprito Lom foi
desenvolvido e alargado a 46 pases ACP, agora j com forte presena anglfona.
Assistiu-se tambm a um aprofundamento (por exemplo de cooperao financeira e
tcnica para infra-estruturas e desenvolvimento rural) e diversificao dos instrumentos
e mecanismos de cooperao. J nos anos 90, as polticas e prticas da Cooperao para
o Desenvolvimento integraram-se gradualmente no novo quadro de desenvolvimento
global que tem como objectivo central a reduo, e, se possvel a erradicao da
pobreza.
A Conveno de Associao decorre da assinatura do Tratado de Roma em 1957, que previa nos seus
artigos 131 e 136, a possibilidade de associao de pases e territrios no europeus, com os quais os
Estados-membros tivessem especiais relaes.
46
47
48
49
A relao UE-frica
As relaes entre a Unio Europeia e frica desenvolveram-se tradicionalmente
com dois grupos regionais: os pases africanos que fazem parte dos pases ACP e os
pases africanos da bacia do Mediterrneo. Todavia, no incio do novo milnio, a UE
iniciou um novo dilogo com frica com o objectivo de criar uma parceria estratgica
com todo o continente que refora as medidas existentes.
Em Abril de 2000, realizou-se no Cairo a primeira Cimeira entre a Unio
Europeia e frica. Durante esta Cimeira, foi aprovado um plano de aco que reala
seis grandes domnios globais:
- As questes econmicas (designadamente a cooperao e a integrao
econmica regional em frica);
- A integrao de frica na economia mundial;
- O reforo da relao entre o comrcio e desenvolvimento a nvel internacional,
que constitui um dos objectivos da parceria, a fim de assegurar que a liberalizao
econmica contribui para reduzir a pobreza;
- O respeito e a proteco dos direitos humanos, os princpios e as instituies
democrticas, o Estado de Direito, assim como a boa governao;
- A consolidao da paz, a preveno, a gesto e a resoluo de conflitos em
frica;
- As aces no domnio do desenvolvimento para atenuar a pobreza (nos
sectores da educao, da sade e da segurana alimentar, por exemplo).
Todavia, sendo estes domnios muito vastos, numa primeira fase foram
seleccionados oito domnios de aco mais especficos:
- A preveno e a resoluo dos conflitos (incluindo o problema das minas
terrestres);
- A cooperao e a integrao regional, a integrao de frica na economia
mundial e o comrcio;
- O ambiente, incluindo a luta contra a seca e a desertificao;
- O VIH/SIDA e as doenas transmissveis;
- A segurana alimentar;
- Os direitos humanos e a democracia;
- A restituio dos bens culturais roubados ou exportados ilegalmente;
- A dvida externa africana. (IPAD, s.d.)
52
55
56
Conveno de Lom (instrumento que assegurou durante vrios anos a cooperao entre
a Comunidade Europeia e os pases ACP - frica, Carabas e Pacfico).
Considera-se ainda pertinente referir, como nota de enquadramento, que em
2000, atravs do Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento, a Comisso Europeia
lanou um programa de reformas que pretendia acelerar a eficcia da assistncia externa
e melhorar a qualidade da ajuda entregue. (Comisso Europeia, 2005: 33)
Retomando a anlise do caso angolano, na posse destes elementos e no quadro
do j citado acordo com o FMI, o Governo angolano trabalhou numa estratgia de
reduo da pobreza, preparando novas reformas para 2001, tentando apostar no
crescimento. (Comisso Europeia, 2001: 2)
Todas estas iniciativas demonstraram as debilidades que o sistema social
angolano conhecia, com um acesso muito limitado a cuidados de sade e ao sistema
educativo, nomeadamente para a maioria da populao que se encontrava abaixo do
nvel de pobreza. A este propsito, a Comisso Europeia refere que no ndice de
Desenvolvimento Humano das Naes Unidas de 2000, Angola permanecia entre os
vinte pases com nveis mais baixos.
Em 2000, a Unio Europeia e Angola celebraram um novo Acordo, que permitiu
s embarcaes europeias pescarem nas guas territoriais angolanas. Esta posio da
UE, traou o quadro poltico para a cooperao e apoio a Angola, aps o ano de 2000.
Consideramos este um exemplo claro, da poltica de cooperao para o
desenvolvimento que no enquadramento terico desenvolvemos e que constitui uma das
bases do presente trabalho, ou seja, a adequao da perspectiva realista e do seu
pragmatismo s relaes externas, com a Unio Europeia a obter uma vantagem efectiva
face ao apoio prestado a Angola, no deixando contudo, que esse apoio coloque em
risco a sua supremacia enquanto bloco regional.
Esta situao permitiu que durante o ano de 2000, as verbas comunitrias
atribudas em novos acordos de assistncia, ajuda humanitria e reabilitao,
perfizessem um valor de 52,1 milhes de euros, representando uma poro significativa
de todas as doaes externas que Angola recebeu, no ano em apreo. (Comisso
Europeia, 2001: 5)
Os programas decorrentes do Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED)
assentam essencialmente em cinco grandes reas: desenvolvimento institucional e
recursos humanos, desenvolvimento urbano e saneamento, transportes e infra-estruturas,
sade e desenvolvimento rural.
57
PIN
(milhes de euros)
6 FED
7 FED
8 FED
Total
Oramento
102
115
116,9
333,9
Pago
92,8
40,7
0,1
133,6
Adicionalmente cooperao comunitria, ao nvel bilateral, os Estadosmembros da UE, contriburam em 2000 com mais de 100 milhes de euros para Angola.
(Comisso Europeia, 2001: 11) Cerca de metade deste valor destinou-se a assistncia
humanitria atravs das Naes Unidas e de Organizaes No-Governamentais
internacionais. Os principais sectores abrangidos por esta cooperao bilateral foram a
sade, educao, boas prticas polticas (no original good governance) e matrias
relacionadas com direitos humanos.
O relatrio da Comisso Europeia revela ainda que muitos dos Estados-membros
mantiveram ou reduziram os seus programas de ajuda a Angola, mas em contrapartida,
outros Estados-membros celebraram novos acordos, com uma particular incidncia nas
matrias de cooperao para o desenvolvimento.
Ainda a nvel bilateral, dois dos mais importantes Estados doadores so os EUA
e a Noruega. A propsito dos EUA, no captulo seguinte, analisar-se- com maior
detalhe esta relao. A Comisso Europeia menciona ainda um acrscimo das relaes
bilaterais com o Japo, que se traduzem igualmente, num acrscimo da assistncia
humanitria e do desenvolvimento da cooperao.
Quanto s Naes Unidas, exerceram a sua actuao na ajuda humanitria,
atravs de um apoio de cerca de 261 milhes de USD no ano 2000. A ajuda alimentar
concentra cerca de 77% deste apoio, no entanto, a Comisso Europeia considera estar a
assistir-se a uma clara vontade de alternar entre a assistncia directa de emergncia para
a assistncia recuperao e transio. (Comisso Europeia, 2001: 11)
58
62
rea Apoiada
Ajuda ao
2000
2001
2002
2003
2004
8 249
47%
15 272
79%
15 272
79%
15 272
79%
15 272
79%
5 787
33%
241
1%
241
1%
241
1%
241
1%
1 635
8%
543
3%
543
3%
543
3%
543
3%
Ajuda Alimentar
1 955
11%
3 191
17%
3 191
17%
3 191
17%
3 191
17%
Total
17 626
100%
19 247
100%
19 247
100%
19 247
100%
19 247
100%
Desenvolvimento
Apoio Infncia
e Sade
Fundos de Apoio
Econmico
63
64
CAPTULO IV
Anlise da Poltica de Cooperao para o Desenvolvimento dos EUA
Os Estados Unidos da Amrica (EUA) representam o principal doador bilateral
para Angola, seguido da Noruega (apoio nas reas da democracia e governance, energia
e gua), Reino Unido (apoio na reduo de pobreza, micro-finana e assistncia
humanitria), Espanha (apoio nas reas da sade, educao, agricultura, sociedade civil
e assistncia humanitria), Sucia (assistncia humanitria) e Holanda. (USAID, 2004
a): 1) A Frana presta apoio na educao, agricultura, sade, assistncia humanitria e
combate ao HIV/SIDA e Portugal apoia nas reas da agricultura, educao, sade,
democracia e governance, desenvolvimento do sector privado, gua e saneamento.
(USAID, 2004 a): 1)
No perodo analisado no presente trabalho, o Banco Mundial iniciou quatro
novas aces: um pacote transitrio de apoio reintegrao dos soldados angolanos
desmobilizados, um projecto de assistncia tcnica gesto econmica, o apoio ao
combate ao HIV/SIDA, malria e tuberculose, e o III Fundo de Aco Social (que
prestou apoio aquisio de veculos automveis e a servios de consultoria). (USAID,
2004 a): 1)
Tendo por base este enquadramento, importa referir que os objectivos da aco
norte-americana em Angola so essencialmente socioeconmicos, humanitrios e
polticos. Ao longo da sua aco, os EUA procuraram apoiar Angola na sua reabilitao
econmica, numa efectiva reconciliao nacional, reintegrao das populaes afectadas
pela guerra civil, reconstruo das infra-estruturas essenciais, promoo global da sade
e controlo da disseminao do HIV/SIDA e o estabelecimento da democracia e de um
mercado livre e sem constrangimentos econmicos. Angola representa o oitavo maior
fornecedor de petrleo aos EUA e de acordo com a perspectiva norte-americana possui
um potencial significativo para apoiar a estabilidade regional. (USAID, 2004 a): 1)
A Cooperao norte-americana em Angola: de 1996 a 2000
O servio norte-americano de ajuda ao desenvolvimento, USAID, iniciou as suas
operaes em Angola em 1996, aps a assinatura em 1994 do Protocolo de Lusaka. A
primeira estratgia de actuao deste organismo foi aprovada em Julho de 1995 para um
65
perodo de cinco anos (de 1996 a 2000) e teve como base a previso de um cenrio de
pacificao, aps a assinatura deste Protocolo.
Durante 1995, as actividades deste Departamento foram efectivadas pelo Servio
de Apoio Humanitrio norte-americano e tinham como nicas reas de actuao o apoio
humanitrio e a assistncia no perodo de transio. Em 1996, os escritrios do
USAID/Angola foram instalados em Luanda, com a chegada do primeiro responsvel
por esta estrutura. (USAID, 2005: 25)
Os programas iniciais tiveram como principal objectivo a assistncia aos
mltiplos necessitados, e incluram intervenes especficas na rea da sade, como
campanhas de imunizao e fornecimento de bens alimentares de primeira necessidade.
Estas aces foram levadas a cabo quase exclusivamente por organizaes privadas de
voluntrios norte-americanos, tanto mais que na Conferncia de Doadores realizada em
1995, em Bruxelas, o Governo norte-americano declarou que os 190 milhes de dlares
americanos que pretendia doar, seriam utilizados atravs destas mesmas organizaes
privadas. (USAID, 2005: 26)
Em 1997, a Estratgia de Reduo da Mortalidade Infantil foi delineada e
resultou no apoio a diversas organizaes de voluntrios, que apoiavam reas essenciais
nas zonas rurais de Angola. A actuao destas organizaes de voluntrios conduziu a
aces mais tradicionais, como o apoio maternidade, atravs da formao de parteiras
e enfermeiras. (USAID, 2005: 26)
No sector agrcola, a cooperao norte-americana disponibilizou cerca de 39
milhes de dlares americanos, para programas a serem executados pelas j citadas
organizaes privadas de voluntrios. Em 1997 e 1998, as actividades com o
povoamento devido ao regresso dos refugiados, tiveram principal incidncia na
melhoria da produo agrcola. Os objectivos estavam a ser minimamente alcanados,
mas em finais de 1998, com o aumento dos conflitos, verificou-se de novo uma
deslocao em massa de refugiados para os centros urbanos.
No perodo de 1998 e 1999, muitas colheitas foram perdidas, e tentou-se a
reformulao dos programas de apoio, destinando-se a formao aos agricultores agora
provisoriamente a residir nos centros urbanos. (USAID, 2005: 26)
O apoio transio e o auxlio alimentar urgente, despenderam cerca de 18
milhes de dlares americanos entre 1996 e 2000 com a ajuda de emergncia, mas
tambm com os programas anti-minas terrestres. Estas actividades tiveram como
66
consequncia o aumento das terras arveis. Ainda durante este perodo a ajuda alimentar
forneceu cerca de 146 toneladas de alimentos. (USAID, 2005: 27)
Desde 1996 que o servio norte-americano de ajuda ao desenvolvimento apoiou
as iniciativas conducentes ao regime democrtico e a uma boa governance. Em
Setembro de 1999, uma avaliao promovida pelas autoridades norte-americanas,
destacou os seguintes princpios relativos aos aspectos da democracia:
- Para que o processo de democratizao de Angola pudesse avanar, tornava-se
necessrio promover largas reformas polticas, em simultneo com a mudana de
orientao e prtica poltica das elites angolanas;
- Os esforos para dinamizar os grupos da sociedade civil, revelavam um
resultado mais visvel do que o apoio s instituies polticas, que por norma, se
refugiavam na burocracia e nos constantes e mltiplos impedimentos para promover
uma eficaz mudana;
- O apoio sociedade civil, poder no ter resultados to satisfatrios como os
desejados, devido existncia do conflito civil, mas torna-se necessrio persistir nestes
apoios de forma a pressionar indirectamente a capacidade das instituies oficiais
responderem aos apelos da populao;
- Devido ao intrincado ambiente poltico e social que Angola conhecia neste
perodo, entenderam as autoridades norte-americanas, destinar a sua aco para grupos
restritos, de forma a potenciar os eventuais resultados. (USAID, 2005: 27)
Em Agosto de 1999, numa reunio que integrou vrios departamentos norteamericanos, entre os quais, os responsveis pela resposta humanitria, pela ajuda
alimentar e assistncia a desastres naturais, pretendeu-se definir os parmetros comuns
com vista execuo da poltica de cooperao norte-americana para Angola, de onde
se destacam as seguintes concluses:
- A USAID/Angola comprometia-se a preparar uma estratgia a cinco anos,
independentemente da evoluo poltica do pas;
- Esta estratgia poderia incorporar diferentes aces como a ajuda humanitria
ou o desenvolvimento faseado, se aplicvel;
- Quanto aos sectores de aco, pretendia-se privilegiar a segurana alimentar, o
combate mortalidade infantil e o combate ao HIV/SIDA;
- Relativamente ao regime democrtico e s questes de governance, a misso
norte-americana pretendia acompanhar de uma forma discreta a sua evoluo, tentando
67
68
- Concluem afirmando que esta interveno foi til a curto prazo, tendo
permitido a construo de apoios para um desenvolvimento sustentvel. (Clark et al.,
2003: 5)
Da anlise do Plano Estratgico USAID/Angola 2001-2005, considerou-se
pertinente destacar uma frase que, em ltima anlise, parece resumir toda a lgica da
poltica externa norte-americana, integrando-se aqui a poltica de cooperao para o
desenvolvimento: O objectivo da poltica externa dos Estados Unidos da Amrica
criar um mundo mais seguro, prspero e democrtico para o benefcio do povo norteamericano. (USAID, 2005: 14) Considera-se que esta expresso revela de uma forma
bastante determinante os princpios tericos atrs enunciados, e que constituem um dos
factores distintivos entre a poltica desenvolvida pelas autoridades norte-americanas e a
Unio Europeia.
Prossegue referindo que este Plano Estratgico para Angola, apoia quatro
grandes linhas de actuao, nomeadamente:
- A prosperidade econmica, atravs da contribuio para a promoo de uma
economia cujo crescimento seja baseado no desenvolvimento econmico, permitindo o
crescimento da economia mundial;
- Democracia, com o auxlio ao pas receptor da promoo da aceitao dos
princpios e prticas democrticas, aliadas ao respeito pelos direitos humanos;
- Resposta humanitria, trabalhando para a preveno ou reduo de perdas de
vidas decorrentes de conflitos ou desastres naturais e;
- Assuntos globais, desempenhando um papel activo na proteco da sade e
diminuio do contgio de doenas infecciosas. (USAID, 2005: 14)
Naturalmente, que o enunciado destes princpios, colide com as prticas da
realpolitik, tal como demonstrado no captulo que retrata o relacionamento histrico
entre os EUA e Angola, ou seja, as relaes econmicas e polticas entre os dois
Estados evoluram independentemente do maior ou menor compromisso das autoridades
angolanas com o desenvolvimento interno do pas, no entanto, como elemento que
enquadra esta poltica de cooperao para o desenvolvimento, considerou-se til a sua
explicitao.
O servio norte-americano de ajuda ao desenvolvimento (USAID), promove os
objectivos da poltica norte-americana atravs:
- da tentativa de reforar o sistema democrtico angolano e o respeito pelos
direitos humanos;
69
70
rea
2001
Agricultura e
2003
2004
2005
2 655
3 000
3 000
3 000
3 000
1 880
2 000
1 500
1 500
1 500
2 900
2 500
2 000
2 000
2 000
1 500
1 500
1 000
1 000
1 000
1 000
2 000
1 500
1 500
2 000
2 000
1 500
1 000
1 000
10 935
12 000
11 000
10 000
10 000
Ambiente
Apoio ao
Desenvolvimento
Desenvolvimento
Sustentvel
HIV/SIDA
Investigao e
Desenvolvimento
Vacinao
Poliomielite
Total
2002
71
76
da guerra civil em Angola, por isso se considerou relevante referir este aspecto de
tentativa de colocar a UNITA na nova ordem interna do pas.
Em Julho de 2003, aps formao dada pela USAID, a UNITA organizou o seu
primeiro congresso em Luanda, elegendo democraticamente a nova liderana do partido
e mostrando ser um exemplo para aqueles que viam com maiores reservas o
compromisso da UNITA com o processo democrtico, tendo em conta a sua atitude face
s eleies de 1992.
As autoridades norte-americanas referem a importncia da sua aco no
desenvolvimento da sociedade civil e dos media angolanos. Apesar da censura oficial e
no oficial continuar a ter um impacto na cobertura noticiosa dos principais temas, o
sector da informao, principalmente da imprensa escrita independente, conheceu uma
evoluo em termos de profissionalismo e viabilidade. (USAID, 2004 b): 2)
No ano de 2003, as organizaes da sociedade civil envolveram mais de 21.929
cidados atravs de campanhas, seminrios e debates e incentivaram o dilogo entre o
Governo e representantes da sociedade civil em mais de 218 reunies, (USAID, 2004
b): 3) o que demonstra uma melhoria em termos do relacionamento da sociedade civil
com os detentores do poder poltico.
A USAID apoiou ainda a criao de um centro de recursos para estas
organizaes civis e para partidos polticos, disponibilizando computadores, acesso
Internet e fotocopiadoras. (USAID, 2004 b): 3)
Em termos do apoio sade, durante o ano de 2003 tiveram incio dois novos
programas: um de apoio sade reprodutiva/planeamento familiar e outro de
distribuio de preservativos sem marca comercial aquilo que normalmente se designa
por marca branca. Adicionalmente, a USAID foi encarregue pela Embaixada dos
EUA em Luanda de liderar o desenvolvimento da Estratgia de Luta contra o
HIV/SIDA para o perodo de 2003 a 2005, que teve aprovao final em Washington em
Outubro de 2003. (USAID, 2004 b): 3)
Trabalhando de uma forma activa com a UNICEF e o Departamento de Defesa
norte-americano, foi possvel USAID assegurar a distribuio de preservativos em
todas as 18 provncias angolanas. Esta questo do HIV/SIDA assume uma particular
relevncia dadas as consequncias ao nvel econmico, sanitrio e de renovao das
geraes. E se no perodo anterior ao final da guerra civil, a disseminao do vrus
estava relativamente controlada em algumas zonas do pas (devido ao pouco contacto
com outras populaes, a falta de estradas, e o perigo/impossibilidade das migraes),
77
com o final da guerra civil, a consequente melhoria das redes de transporte e o regresso
ao pas de muitos refugiados, tornava-se evidente que o aumento de contactos traria
consigo um aumento da prevalncia do HIV/SIDA.
A distribuio de preservativos foi ultrapassada em 1,7 milhes de preservativos
face aos 8,5 milhes inicialmente previstos, tendo como principal consequncia o
alargamento da aco da USAID na rea da sade, de uma para cinco provncias. A
cooperao norte-americana apoiou ainda quatro centros de aconselhamento e
despistagem do HIV/SIDA e a abertura de um quinto centro. Neste perodo foram
atendidas e analisadas nestes centros cerca de 12111 pessoas, o que representa uma
evoluo significativa face s 3034 pessoas atendidas no ano de 2002. (USAID, 2004
b): 3)
Utilizando alguns fundos reservados, a USAID pode ainda apoiar crianas e
jovens afectados pela guerra civil. Assim, durante o ano de 2003, cerca de 7800 crianas
separadas das suas famlias durante o conflito foram registadas e entregues s
respectivas famlias. Para ajudar jovens amputados em consequncia da guerra e das
minas terrestres, cerca de 603 jovens tiveram acesso a prteses, 1160 beneficiaram de
fisioterapia e 1081 de apoio psico-social. (USAID, 2004 b): 3)
No aspecto da reforma da poltica econmica, no ano de 2003, a USAID
reactivou o seu objectivo de anlise econmica, tendo celebrado acordos para o
surgimento de duas novas valncias: o Banco de Desenvolvimento Empresarial e o
Centro de Desenvolvimento Empresarial a funcionar junto da Universidade Catlica de
Luanda. O Banco de Desenvolvimento Empresarial tinha como principal propsito a
disponibilizao de capital para micro, pequenas e mdias empresas, enquanto o Centro
de Desenvolvimento Empresarial (que facultava um centro de anlise econmica e
pesquisa e uma unidade de desenvolvimento de negcios) iria conduzir uma pesquisa
em economia agrcola para decisores pblicos e privados, ao mesmo tempo que poderia
ministrar formao em negcios empresariais. (USAID, 2004 b): 3)
Finalmente, um dos temas que mereceu particular relevo nas actividades
desenvolvidas em 2003/2004, prende-se com a questo da igualdade de gnero. Por
exemplo, no apoio prestado agricultura, muitos dos beneficirios so mulheres, a
maior das quais vivas. (USAID, 2004 b): 3)
De seguida apresenta-se um quadro que sintetiza os valores (em milhares de
dlares) e respectivas percentagens distribudos em Angola pelo servio norteamericano de ajuda ao desenvolvimento (USAID).
78
rea Apoiada
Ajuda ao
Desenvolvimento
Apoio Infncia
e Sade
Fundos de Apoio
Econmico
Ajuda
Alimentar
Total
2000
2001
2002
2003
2004
5 096
7%
2 676
6%
5 118
6%
4 568
4%
3 600
10%
4 900
7%
7 287
17%
6 406
8%
7 797
6%
7 700
21%
500
1%
2 491
5%
3 000
3%
3 750
3%
3 479
9%
59 828
85%
33 481
73%
74 658
84%
104 545
87%
22 723
61%
70 324
100%
45 935
100%
89 182
100%
120 660
100%
37 502
100%
79
Cooperao Norte-Americana
Princpios
Caractersticas
- Ameaa significativa e imediata;
1 Ajuda de Emergncia
2 Perodo de Transio
3 Desenvolvimento
80
CONSIDERAES FINAIS
inegvel a relevncia que a Poltica de Cooperao para o Desenvolvimento
tem vindo a adquirir no contexto das Relaes Internacionais. A pesquisa desenvolvida
neste trabalho demonstrou-o, estando patente nos oramentos disponibilizados pela
Unio Europeia e pelos Estados Unidos da Amrica para esta rea.
Tomou-se como ponto de partida essa importncia para analisar a Poltica de
Cooperao para o Desenvolvimento da UE e dos EUA face a Angola, no perodo de
2000 a 2004, procurando compreender o impacto desta poltica no perodo aps o final
da guerra civil em Angola, ocorrido em 2002.
Sumariamente, o conceito de Cooperao estabelece-se com as relaes entre os
Estados, podendo os receptores da ajuda serem entidades pblicas ou privadas, com o
objectivo final de fomentar o desenvolvimento do pas receptor. Ao nvel das razes que
sustentam a atribuio de ajuda, a doutrina analisada defende os aspectos humanitrios,
polticos, econmicos e de segurana.
No presente trabalho, recorreu-se perspectiva realista enquanto enquadramento
terico, pois entende-se que um objectivo fundamental dos Estados prevenir avanos
nos poderes relativos dos outros Estados, podendo chegar-se ao ponto de que alguns
Estados abdicam de certas oportunidades para aumentar as suas capacidades absolutas,
se tal contribuir para uma distribuio mais estvel do poder. No entanto, um aspecto
fundamental no pode deixar de ser salientado: o problema dos ganhos relativos da
Cooperao. Na perspectiva realista, um Estado facilmente limitar o seu compromisso
perante um Acordo de Cooperao caso acredite que os seus parceiros esto a alcanar,
ou podero alcanar, ganhos desproporcionados face ao esforo comum.
Retoma-se, quanto defendido no trabalho, a ideia de que a perspectiva realista se
integra no conceito de uma poltica pragmtica, na qual os Estados pautam a sua
actuao pelo objectivo de alcanar os maiores ganhos polticos e econmicos possveis,
produzindo alguns efeitos limitativos na vontade dos Estados cooperarem.
Em suma, um Estado, mesmo que seja possuidor de muito poder e esteja certo
desse facto, no deixar de desejar um aumento desse poder e influncia, criando, se
necessrio, instituies e polticas que ajudem na prossecuo desse objectivo, ou na
manuteno do status quo. Por outro lado, o receio de que o Estado receptor da ajuda
possa em algum momento ultrapassar o Estado doador leva a que os cuidados nas
aces a desenvolver sejam redobrados.
81
rea Apoiada
UE
Ajuda ao
2001
EUA
EU
2002
EUA
UE
2003
EUA
UE
2004
EUA
UE
EUA
47%
7%
79%
6%
79%
6%
79%
4%
79%
10%
33%
7%
1%
17%
1%
8%
1%
6%
1%
21%
8%
1%
3%
5%
3%
3%
3%
3%
3%
9%
Ajuda Alimentar
11%
85%
17%
73%
17%
84%
17%
87%
17%
61%
Total
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
Desenvolvimento
Apoio Infncia
e Sade
Fundos de Apoio
Econmico
Da leitura deste quadro reala-se o forte contributo dos EUA para a Ajuda
Alimentar, que se destaca de uma forma evidente em todos os anos analisados,
alcanando valores nitidamente superiores aos da UE. Uma vez mais se considera til
relembrar que a anlise da actuao da UE parcial, pois no se contabilizaram para o
presente trabalho os contributos decorrentes da poltica bilateral de cada Estadomembro. Ainda assim, os valores integrados na rubrica comunitria de Ajuda ao
Desenvolvimento so sempre superiores aos apresentados pelos EUA.
Uma das razes que poder explicar este predomnio norte-americano na Ajuda
Alimentar e no Apoio Infncia e Sade poder ter a ver com o carcter eminentemente
84
nos diferentes fruns. Destaca-se a participao no G20 (Grupo das vinte maiores
economias do mundo), cada vez mais assente no apenas nos resultados do pas e
consequente crescimento econmico, mas tambm nos valores consagrados
Cooperao para o Desenvolvimento nos seus oramentos internos.
Como complemento da anlise realizada, prope-se uma sntese baseada na
matriz SWOT. O termo SWOT, oriundo da lngua inglesa, um acrnimo de Foras
(Strengths), Fraquezas (Weaknesses), Oportunidades (Opportunities) e Ameaas
(Threats). A Anlise SWOT uma ferramenta utilizada para fazer anlises de cenrio,
sendo usada como base para gesto e planeamento estratgico. (Rodrigues, 2010: 1)
Quadro VII. Cooperao da Unio Europeia. Matriz SWOT
Foras (S*)
o combate pobreza
Fraquezas (W*)
Tentativa de equilbrio com
a Poltica Externa de cada
Estado-membro
Possibilidade de
Ameaas (T*)
duplicao na aplicao
de verbas/recursos
Possibilidade de disperso
da Poltica de Cooperao
entre a vertente
comunitria e a bilateral
86
Oportunidades (O*)
Foras (S*)
Fraquezas (W*)
norte-americanos
interesses norte-americanos
Pragmatismo da
Consistncia reduzida do
Poltica Externa
relacionamento histrico
Ameaas (T*)
87
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97
98
LISTA DE QUADROS
Quadro I Programao e gasto da UE em 2000 .. 58
Quadro II Valores distribudos pela UE em Angola ... 63
Quadro III Oramentao norte-americana para Angola 71
Quadro IV Valores distribudos pelos EUA em Angola 79
Quadro V Princpios da cooperao norte-americana 80
Quadro VI Comparao dos valores, em percentagem, distribudos pela UE e EUA em
Angola .. 84
Quadro VII Cooperao da Unio Europeia. Matriz SWOT .. 86
Quadro VIII Cooperao norte-americana. Matriz SWOT 87
99