Accion Popular

EL PROCESO CONSTITUCIONAL DE ACCIN POPULAR EN EL PER
CASTILLO CALLE, Manuel Arnaldo*
La Constitucin prev un mapa en el cual se

unen la pasin con la razn y el ideal de la libertad
individual con las demandas de la comunidad.
[Barack Obama - The Audacity of Hope]
RESUMEN
El objetivo del presente artculo es orientar al lector sobre los lineamientos del proceso constitucional de accin
popular en nuestro pas, como una herramienta til para combatir los excesos reglamentarios de uno de los poderes
del Estado peruano, como viene a ser el Poder Ejecutivo o la administracin pblica que, por medio de normas que
no cuentan con rango de ley, pueden estar infringiendo en forma directa o indirecta la Constitucin Poltica del
Estado. Si bien el proceso de Accin Popular, tal cmo es concebido hoy en da, tuvo su gnesis en la Constitucin
Peruana de 1933, contando con un mayor plazo de vida que la accin de inconstitucionalidad (que surgi en la
Constitucin de 1979); sin embargo, en la prctica el primero ha tenido menor arraigo, tal vez por desconocimiento
acerca de su uso o por la desconfianza que genera el hecho que su resolucin se confe al Poder Judicial.
Por tal motivo, se ha introducido una serie de modificaciones en la regulacin del proceso de Accin Popular en
nuestro Cdigo Procesal Constitucional del ao 2004, que tienen como funcin revitalizar esta figura y recomendar
su utilizacin por encima del proceso de amparo en determinados casos. Sin embargo, hubiera sido recomendable
disponer la retroactividad en forma imperativa de la resolucin estimativa, a fin de no relegar dicho proceso en
beneficio del proceso constitucional de Accin de Amparo.
PALABRAS CLAVES: Constitucin, Accin Popular, Control Constitucional, Supremaca Constitucional,
Reglamentos, Normas Administrativas, Resoluciones, Decretos de Carcter General, Poder Ejecutivo, Gobiernos
Regionales, Gobiernos Locales, Derecho Pblico.
Abogado. Graduado y titulado en la Facultad de Derecho y Ciencias Polticas de la Universidad Inca Garcilaso de la Vega (Per). Estudios
de Derecho Constitucional en la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid (Espaa). Profesor visitante de la Universidad de
Buenos Aires - UBA y el IDCC - Instituto de Derecho Constitucional & Ciudadana (Brasil). Contacto: manuel.castillo@msn.com

CASTILLO CALLE, Manuel Arnaldo
Facultad de Ciencias Jurdicas
ABSTRACT
The objective of this article is to guide the reader to the guidelines of the popular action constitutional process in
our country, as a useful tool to combat excessive regulation of one of the powers of the peruvian state becomes the
executive or public administration, which by standards that do not have the force of law, may be infringing directly
or indirectly Constitution. While the popular Action process, so how is conceived today, had its genesis in the
peruvian Constitution of 1933, with a longer period of life that the unconstitutionality (which emerged in the 1979
Constitution), but in practice the first has had less of a base, perhaps due to ignorance about their use or distrust
generated by the fact that its resolution is entrusted to the Judiciary.
For this reason, we have introduced a number of changes in the regulation of popular action process in our
Constitutional Procedure Code of 2004, whose function revitalize this figure, and recommend its use over the
process of protection in certain cases. However, it would have been advisable to have the retroactive imperative form
of resolution estimate, so do not relegate this process to the benefit of the protection action process.
KEY WORDS: Constitution, Class Action, Constitutional Control, Constitutional Supremacy, Regulations,
Administrative Rules, Resolutions, General decrees, Executive Branch, Regional Government, Local Government,
Public Law.
1. CONCEPTO Y OBJETO
2. ANTECEDENTES
La accin popular es la garanta constitucional
Hurgar en los orgenes de este instituto puede
que procede interponer contra las normas de menor
remontarnos, como sealan algunos autores1, hasta el
jerarqua, cualquiera que sea la autoridad de la que
Derecho Romano. As se menciona que segn el
emane, ya sea porque contraviene la Constitucin (C.)
Libro 47, Titulo 23, Ley 1 del Digesto, exista un
o las leyes por la forma o por el fondo (C., art. 200
actio popularis, pretorias y penales para amparar los
inc. 5), con la finalidad de hacer efectivo el control de
derechos del pueblo. Toda persona libre poda ejercer
la constitucionalidad y legalidad, por lo que, en tal
una accin penal contra la perpetracin de delitos que
caso, la norma impugnada quedar sin efecto para el
atacaban
futuro (irretroactivamente) y con alcances generales.
intereses sociales o con hechos que interesaban a toda
bienes
directamente
relacionados
con
la comunidad. Ese mismo carcter sancionador sobre

los deberes de funcin puede verse en la C. peruana
de 1920 (art. 157) y en la Carta de 1993 (art. 231).
1
GARCA TOMA, Vctor. La accin popular. En: Gaceta
Jurdica. Tomo XI, Lima, noviembre 1994.
Revista Virtual Legem

34


En el Per, su primer antecedente es la
Constitucin de Cdiz de 1812, cuyo artculo 255
reprodujeron ms o menos en el mismo mbito de

proteccin2.
dispona: el soborno, el cohecho y la prevaricacin

de los magistrados y jueces producen la accin
popular contra los que la comentan.
No es exacto entonces lo que se ha venido

afirmando doctrinariamente en el sentido de que
la accin popular tiene su carta de naturaleza en la
Constitucin de 1920, ni que sus orgenes se limiten a
un control de naturaleza estrictamente jurdico penal,
3. ORGENES
destinado a formular denuncias contra autoridades,
La Carta fundacional del Per tuvo en cuenta las

disposiciones de la Constitucin Gaditana, pero fue
judiciales o administrativas, que cometan delitos

contra los deberes de la funcin.
ms generosa en sus alcances. No solo priv la accin

popular contra los jueces por el delito de soborno,
cohecho y prevaricato, sino que ampli su mbito de
proteccin contra la festinacin de los trmites
judiciales o su suspensin, as como en defensa de la
Hay, en la accin popular de las Constituciones

decimonnicas, una intencin de proteger, en esta
primera fase Constituciones de 1823, 1828, 1834 y
183, la libertad personal y la seguridad de
domicilio.
libertad personal y la seguridad de domicilio contra el

procedimiento judicial ilegal. El artculo 109 de la
Pero con la aprobacin de la Constitucin Poltica
Constitucin de 1823 estableca: Producen accin
de 1856, la accin popular sirve para proteger ya no
popular contra los jueces el soborno, la prevaricacin,
solo la libertad personal y la seguridad del domicilio,
el cohecho, la abreviacin o suspensin de las formas
sino todos los derechos constitucionales, llamados por
judiciales, el procedimiento ilegal contra la libertad
entonces garantas individuales en la fraseologa de
personal y la seguridad de domicilio.
la poca. As, por ejemplo, el artculo 131 de la

Constitucin de 1956 sealaba: producen accin
Queda entonces preguntarnos: No es esta accin
popular contra los Magistrados y Jueces:
popular la formulacin embrionaria del hbeas

a)
corpus del 21 de octubre de 1897? Falta en este punto

la ayuda de la historia constitucional para afirmar lo
que todava puede ser una simple intuicin, ni
siquiera una hiptesis. Lo cierto es que mutatis
mutandis las Constituciones 1828, 1834 y 1839 la
La prevaricacin;
Constitucin de 1828: Art. 130.- Producen accin popular
contra los jueces el prevaricato, el cohecho, la abreviacin o

suspensin de las formas judiciales, el procedimiento ilegal contra
la libertad personal y seguridad de domicilio.
La Constitucin de 1834: Art. 129.- Producen accin popular
contra los Magistrados y Jueces, el soborno la prevaricacin, el
cohecho, la abreviacin o suspensin de las formas judiciales, el
procedimiento ilegal contra la seguridad personal y la del
domicilio.
contra los Magistrados y Jueces, el soborno la prevaricacin, el
cohecho, la abreviacin o suspensin de las formas judiciales, el
procedimiento ilegal contra la seguridad personal y la del
domicilio.

35


b)
El cohecho;
medio para denunciar los delitos por los jueces en el
c)
La abreviacin o suspensin de las formas
ejercicio de sus funciones, sino que lo ampli para

denunciar los ilcitos penales contra la ejecucin de
judiciales;
las
d)
El procedimiento ilegal contra las garantas
resoluciones
judiciales
que
comentan
los
funcionarios del Poder Ejecutivo .
individuales.
En esa lgica antipresidencialista, la accin
No es casual la extensin de la accin popular a
la proteccin de todos los derechos constitucionales
frente a la actuacin ilegal de los jueces. La
aplicacin de la accin popular para la proteccin de
las garantas individuales se condice con la clusula
de supremaca constitucional, por primera consagrada
en el Per en el artculo 10 de la Constitucin de
1956: Es nula y sin efecto cualquier ley en cuanto se
oponga a la Constitucin.
Es
esta
segunda
popular trastoc su frmula histrica y tradicional

para
convertirse
en
una
accin
de
control
constitucional de las normas infralegales. El artculo

133 de la Constitucin de 1933 puntualizaba: Hay
accin popular ante el Poder Judicial contra los
reglamentos y contra las resoluciones y decretos
gubernativos de carcter general que infrinjan la
Constitucin o las leyes, sin perjuicio de la
responsabilidad poltica de los Ministros. La ley
fase
en
la
evolucin
constitucional de la accin popular la que explica los
establecer
carta de 1867 repiten idntico precepto y tambin la

propia Constitucin de 1920, aunque esta ltima
agrega una referencia muy clara a la disponibilidad de
su interposicin cuando exista violacin judicial del
derecho a ser juzgados en un plazo razonable3.
procedimiento
judicial
correspondiente.
postulados de las constituciones peruanas del siglo

XX. En efecto, tanto la Constitucin de 1860 como la
el
La innovacin, como puede apreciarse, est

llamada a controlar la Constitucin y la legalidad de
las normas emitidas por el Poder Ejecutivo pero con
la clara intencin de hacer responsable poltico al
Ministro del respectivo sector. El nuevo enfoque se
explica
en
perspectiva
histrica.
En
muchas
oportunidades el rgimen de Augusto B. Legua haba
La Constitucin de 1993 signific un vuelco en la
dictado un sinnmero de reglamentos y decretos que
concepcin de la accin popular. El constituyente de
infringan la Constitucin y las leyes, lo que haca
1932, influenciado por los efectos perniciosos de la
necesario limitar la actuacin normativa del Poder
dictadura del Presidente de ese entonces, Augusto B.
Ejecutivo5.
Legua,
estructur
un
sistema
constitucional
antipresidencialista. En esa perspectiva, su artculo

231 detall que la accin popular no era solo un
3
contra los Magistrados y Jueces: la prevaricacin, el cohecho, la

abreviacin o suspensin de las formas judiciales, el procedimiento
ilegal contra las garantas individuales y la prolongacin indebida
de procesos criminales.
Constitucin de 1933.- Art. 231.- Hay accin popular para
denunciar los delitos contra los deberes de funcin y cualesquiera

otros que cometan los miembros del Poder Judicial en el ejercicio
de sus funciones. Tambin la hay para denunciar los delitos contra
la ejecucin de las resoluciones judiciales, que cometan los
funcionarios del Poder Ejecutivo.
5
BLUME, Ernesto. El Control de Constitucionalidad en el
Per: Antecedentes, Desarrollo y Perspectivas. En: Derecho

Procesal Constitucional. Lima, Juristas Editores, 2004, p. 236.

36


La norma constitucional estuvo vigente pero no
Judicial.
Siendo
que
el
Cdigo
Procesal
rigi. La accin popular que se reglament solo 30
Constitucional ha preferido la tradicin a la
aos despus, cuando el 25 de junio de 1963 se
innovacin y ha dispuesto que el rgano competente y
aprob la Ley Orgnica del Poder Judicial, que
exclusivo para conocer los procesos de accin popular
puntualizaba en su artculo 7: La accin que concede
sea el Poder Judicial.
el artculo 133 de la Constitucin, se ejercitar ante el

Poder Judicial y se sustanciar en la va ordinaria,
como proceso de puro derecho, con la intervencin
del Procurador General de la Republica.
El
artculo
200,
numeral
de
nuestra
Constitucin de 1993 seala que el proceso de accin

popular
procede
contra
reglamentos,
normas
administrativas, resoluciones y decretos de carcter
Previo a la aprobacin de esta Ley, el Poder
general. En comparacin con la Constitucin de 1979,
Judicial declar la improcedencia de la accin popular
la de 1993 es bastante similar, como a continuacin se
alegando su falta de reglamentacin. Despus de su
presenta:
aprobacin se denegaron los procesos de accin

popular bajo el argumento de que el accionante no
tena un inters legtimo para obrar. De este modo la
jurisprudencia del Poder Judicial desdibujaba la
naturaleza jurdica de un instrumento procesal de
enormes potencialidades.
Hasta la llegada la Constitucin de 1979, en
consecuencia, el proceso de accin popular exista en
el papel pero no en la realidad. Es con esta
Constitucin de 1979
(artculo 295, prrafo 4)
Hay accin popular ante el
Poder Judicial por infraccin
de la Constitucin o la ley,
contra los reglamentos o
normas administrativas y
contra las resoluciones y
decretos de carcter general
que expiden el Poder
Ejecutivo, los gobiernos
regionales y locales y dems
personas de Derecho
Pblico.
Constitucin de 1993
(artculo 200, numeral 5)
Son garantas
constitucionales: La
Accin Popular que
procede, por infraccin de
la Constitucin y la ley,
contra los reglamentos,
normas administrativas,
resoluciones y decretos de
carcter general,
cualquiera sea la
autoridad de la que
emanen.
Constitucin que la incorpora entre las garantas

constitucionales orientadas a la defensa objetiva de la
Por lo tanto, la variedad de normas de orden
Constitucin y con la aprobacin de la ley que
infralegal que emite la administracin pblica da
reglamentaba su tramitacin (Ley N 24968) hoy
lugar a que los procesos de accin popular se dirijan
derogada por el Cdigo Procesal Constitucional
contra las normas de diferente rango o denominacin.
(CPC) del ao 2004, la accin popular adquiere su

verdadera
gravitacin
constitucional
como
una
efectiva herramienta al servicio de la defensa de la
4. CARACTERSTICAS DEL PROCESO

DE ACCIN POPULAR
Constitucin y la Ley.
La Constitucin Poltica del Per de 1993 no hizo
La Constitucin Poltica del Estado de 1993
ms que repetir lo que la Constitucin de 1979 dejo
recoge, en el numeral 5) del su artculo 200, lo
establecido, salvo que dejo a disposicin del
siguiente:
legislador, decidir si su interposicin tendra lugar

ante el Tribunal Constitucional o ante el Poder
La Accin Popular que procede, por

infraccin de la Constitucin y la ley, contra
los reglamentos, normas administrativas,

37


resoluciones y decretos de carcter general,
cualquiera sea la autoridad de la que
emanen.
Como se observa, la accin popular tiene las
subjetiva, en la medida que son fines esenciales de

todos los procesos constitucionales garantizar la
primaca de la Constitucin y la vigencia efectiva de
los derechos fundamentales, tal y como se seala en
siguientes caractersticas:
el artculo II del Ttulo Preliminar del Cdigo

a)
Es una defensa no solo de la Constitucin
Procesal Constitucional.
sino tambin de la ley.

En este sentido, y como lo ha establecido el
b)
Procede
contra
reglamentos,
normas
administrativas, resoluciones y decretos.
Tribunal Constitucional, son constantes las ocasiones

en las que el juez constitucional, a efectos de evaluar
Estos reglamentos, normas administrativas,
la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las
resoluciones y decretos tiene que ser de alcance
normas, debe tener en cuenta los supuestos concretos
general, es decir, no proceden contra actos de
en las que stas han sido o pueden ser aplicadas. Esta
ejecucin revestidos de una aparente legalidad cuyas
afirmacin evidencia que a dicha dimensin objetiva
consecuencias no trascienden ms all de la esfera
la acompaa una subjetiva. As, no puede soslayarse
personal, concreta y especifica.
que aunque el control concentrado de las normas tiene
c)
d)
No importa la autoridad de la que emanen,
pudiendo tratarse de un funcionario pblico del
una finalidad inmediata, depurando del ordenamiento

aquellas disposiciones que contravengan el principio
de jerarqua normativa, tiene como fin mediato
gobierno central, regional o local.
impedir su aplicacin, es decir, impedir que estas

e)
Es un proceso de carcter jurisdiccional que
se entabla ante el Poder Judicial.
puedan generar afectaciones concretas (subjetivas) a

los derechos fundamentales de los individuos.
Por
5. FINALIDAD COMO PROCESO
ello,
como
lo
ha
sealado
en
su
jurisprudencia el Tribunal Constitucional, es deber del

juez constitucional tener presente que el proceso,
CONSTITUCIONAL
orientado por autonoma a defender la supremaca de

Al interponer la demanda de accin popular,
la
Constitucin
(para
el
proceso
de
prima facie, no se persigue la tutela de intereses
inconstitucionalidad y aplicable al de accin popular),
subjetivos, sino la defensa de la jerarqua normativa
siempre tendr tambin, en ltima instancia, la
de la Constitucin y las leyes. Sin embargo, aun
vocacin
cuando se trata de un proceso en el que se realiza un
fundamentales de las personas.
juicio de compatibilidad abstracta entre dos fuentes de

distinta jerarqua, de una lado, la Constitucin (como
parmetros), y del otro, los reglamentos, las normas
administrativas y las resoluciones de carcter general
subjetiva
de
preservar
los
derechos
De acuerdo a lo antes descrito, si bien el proceso

de accin popular se encuentra reconocido en la lista
de procesos que recoge el artculo 200 de la
(como las fuentes sometidas a control), tambin se

puede afirmar que este proceso tiene una dimensin

38


Constitucin (numeral 5) 6 , no solo tiene como
propio ejecutivo que, si bien se trata de reglamentos,
finalidad evaluar la compatibilidad de las normas
pueden tener el mismo nivel de inconstitucionalidad
administrativas
la
que las leyes porque estn en el mismo nivel que la
Constitucin (control de constitucionalidad), sino
Constitucin, a diferencia de lo que sucede con los
tambin evaluar la conformidad de tales disposiciones
reglamentos que desarrollan la ley. Por lo tanto,
con las leyes (control de legalidad). Como seala el
aquellos reglamentos que han sido expedidos sin
maestro Domingo Garca Belaunde: el proceso de
interpsito
accin popular est pensado como una suerte de
inconstitucionalidad directa, porque violan de manera
control que ejerce cualquier ciudadano sobre el poder
inmediata la Constitucin no la ley.
de
alcance
general
con
reglamentario de la Administracin Publica, y ms en

particular, contra el Poder Ejecutivo, en la medida
que la administracin, mediante su propia actividad
puede vulnerar las leyes y la Constitucin7.
legislatoris
conllevan
una
Otro aspecto considerado por Kelsen es el que

ocurre cuando la Constitucin contiene principios,
direcciones y lmites al contenido de las leyes futuras,
como los derechos humanos que tiene un ncleo duro
La infraccin de la supremaca constitucional se
y no puedan ser concretizadas consecuentemente por
puede dar de tres modos, inconstitucionalidad directa
medio de leyes o, por el contrario, se trata de normas
o indirecta; total o parcial; y por la forma o por el
constitucionales que regulan una materia en forma tan
fondo.
completa que son inmediatamente aplicables a los
En relacin a la inconstitucionalidad directa o

indirecta el jurista austraco de origen judo Hans
casos concretos a travs de actos jurisdiccionales y/o

administrativos.
Kelsen seala que el contenido de la Constitucin
La inconstitucionalidad indirecta, en cambio,
puede convertir en intil una ley, como acontece
trata de actos mediatamente subordinados a la Ley
cuando la materia solo necesita del reglamento para
Fundamental. Por ejemplo, cuando la Constitucin
para que tenga aplicacin a travs de actos
impone expresamente la ejecucin inmediata del
administrativos o jurisdiccionales individuales. Esto
Reglamento, sin necesidad de una ley para regular
quiere decir que la Constitucin puede ordenar el

desarrollo de ciertas materias no al legislador sino al
Constitucin Poltica de 1993. Articulo 200.- Son garantas
constitucionales:
[]
5) La Accin Popular, que procede, por infraccin de la
Constitucin y de la ley, contra los reglamentos, normas
administrativas, resoluciones y decretos de carcter general,
cualquiera sea la autoridad de la que emanen.
7
GARCA BELAUNDE, Domingo. Garantas constitucionales
de la Constitucin peruana de 1993. En: Lecturas sobre temas

constitucionales. N 10. Lima, Comisin Andina de Juristas, 1994,
p. 261.

39


determinada materia
. En otras palabras, la
informa la Constitucin. Por consiguiente hay
inconstitucionalidad indirecta se traduce en la
inconstitucionalidad de forma cuando una ley ha sido
inconstitucionalidad del reglamento, ya sea porque
aprobada
viola la ley que la Constitucin ordena respetar.
constitucionalmente prescritos para su aprobacin. Y
La inconstitucionalidad total o parcial: En

cualquiera de los supuestos el Tribunal Constitucional
o el Poder Judicial, segn corresponda, fallan
hay
sin
observancia
inconstitucionalidad
de
de
los
fondo,
principios
cuando
el
contenido de la norma contraviene los valores, los

principios y los derechos humanos que la informan.
declarando fundada la demanda en parte, si es una
Sobre la inconstitucionalidad por infraccin del
inconstitucionalidad que alcanza solo a una parte de
artculo 106 de la Constitucin, se seala que se
la norma; y es total, cuando la norma en su integridad
puede demandar la inconstitucionalidad, total o
es declarada inconstitucional, lo que supone que toda
parcial, de los decretos legislativos, los decretos de
ella ser expulsada del ordenamiento jurdico.
urgencia o la ley que no ha sido aprobada como
La inconstitucionalidad por la forma o por el

fondo: las leyes deben ser elaboradas segn el
procedimiento establecido por la Constitucin. Por
orgnica, si es que regulan materias que estn

reservadas a este tipo de leyes o implican su
modificacin o derogacin.
otro lado, las normas con rango de ley no deben
Como se sabe, el dispositivo 106 de nuestra
trasgredir los derechos humanos y los principios que
Magna Lex seala que mediante leyes orgnicas se

regulan la estructura y el funcionamiento de las
entidades del Estado previstas a la Constitucin, as
KELSEN, Hans. La Garanta Jurisdiccional de la
Constitucin. Trad. Tamayo y Salmorn. Mxico D.F., Universidad

Nacional Autnoma de Mxico, 2001. En sentido distinto:
BALAGUER CALLEJN, Francisco (coordinador) (1999)
Derecho Constitucional, Madrid, Tecnos, Volumen I, pp. 115-116
entiende la inconstitucionalidad indirecta como una violacin del
denominado bloque de constitucionalidad: la percepcin del
control de constitucionalidad es la de un contraste directo entre una
norma infraconstitucional y un precepto constitucional (). Ese
contraste puede determinar, por s mismo, la inconstitucionalidad
de la norma objeto de control de tal modo que el parmetro de la
constitucionalidad est integrado nicamente por preceptos
constitucionales. Esta percepcin resulta incompleta, sin embargo
si tenemos en cuenta la complejidad del ordenamiento y la
naturaleza de la Constitucin como norma habilitadora de
competencias. Al control directo se le ha de unir, entonces, el
control indirecto de inconstitucionalidad que es el que se produce
cuando junto con los preceptos constitucionales hay que integrar en
el parmetro de constitucionalidad normas infraconstitucionales
(llamadas por la doctrina italiana normas interpuestas) que
tienen el mismo rango que aquellas que van a ser objeto de control.
Este tipo de normas son las que integran el llamado bloque de
constitucionalidad y deben ser atendidas por los poderes en cuanto
por medio de ellas se habilitan competencias o se establecen
procedimientos que determinan la produccin jurdica de estos.
como tambin las otras materias cuya regulacin

orgnica est establecida en la Constitucin (Ley
orgnica
Material).
Para
su
aprobacin
modificacin se requiere del voto de ms de la mitad

ms uno del nmero legal de miembros del Congreso
(Ley orgnica formal).
6. EL CONTROL PREVIO DE LAS

NORMAS INFRALEGALES
La legislacin anterior Ley Proceso de la
Accin Popular (Ley N 24968) permita el control
previo de constitucionalidad de los reglamentos y
normas administrativas y contra las resoluciones y
decretos de carcter general que expiden: el Poder
Ejecutivo; los gobiernos regionales y locales; y dems

40


personas de Derecho Pblico. As podemos ver cmo,
el punto de vista sustantivo, la accin popular est
en su artculo 5, se regulaba la procedencia contra
estrechamente
normas aprobada ms no publicadas. Es decir, en
inconstitucionalidad, en la medida en que su objeto
ese momento resultaba admisible la demanda de
tambin es asegurar el orden constitucional objetivo,
accin popular, contra las normas formalmente
adems del legal, pero examinando las normas
aprobadas pero que no eran publicadas oficialmente,
inferiores a la ley9.
vinculada
con
el
proceso
de
y siempre que del conocimiento extraoficial de estas

se prevea que lesionaban o amenazaban con lesionar
el orden constitucional y/o legal o contravengan el
7. NORMAS OBJETO DE CONTROL
principio de jerarqua normativa. En dicha disposicin
La accin popular procede contra normas de
tambin se prevea que si se subsanaba el contenido
menor jerarqua que contravienen la Constitucin o
de la norma, antes de su publicacin, quedaba sin
las leyes, expedidas por cualquier autoridad del Poder
efecto la demanda.
Ejecutivo, gobiernos regionales y locales, y dems
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que esta
personas de Derecho Pblico.
figura ya no es procedente en la regulacin del
Segn el artculo 76 del Cdigo Procesal
proceso de accin popular contenida en el Cdigo
Constitucional dichas normas, que eventualmente
Procesal Constitucional vigente, tal vez por la poca
pueden resultar inconstitucionales, son las siguientes:
aplicacin prctica de dicha disposicin. Al respecto,

como bien seala Cesar Landa, exista la posibilidad
material de que, a modo preventivo, cualquier
7.1. Los reglamentos
ciudadano inicie una accin popular, pero valga
Son el conjunto de reglas que rigen una actividad,
precisar no existe ley que obligue a las autoridades
vienen dados por la facultad reglamentaria que est
administrativas a la pre-publicacin de las normas a
confiada al Poder Ejecutivo en diferentes niveles y
dictarse.
Su
jerarquas (gobierno central, gobiernos regionales y

relacin
con
el
proceso
de
inconstitucionalidad es preservar la supremaca de la
locales),
con
lo
cual
proliferan
infinidad
de
reglamentos en todas las reas.
Constitucin y la jerarqua normativa consagrada en

sta, convirtindose ambos procesos constitucionales
7.2. Las normas administrativas
en figuras anlogas, aunque con algunas diferencias
Es la regla o criterio que rige las relaciones
como veremos ms adelante. Por estos puntos

comunes, los artculos 75 al 83 del Cdigo Procesal
jurdicas de la Administracin Publica.
Constitucional contienen las disposiciones generales

aplicables a los procesos de accin popular y de
inconstitucionalidad, existiendo sobre todo similitud
en la admisibilidad y procedencia de las demandas.
Por ello, a entender del profesor Landa Arroyo, desde
LANDA ARROYO, Cesar. Teora de Derecho Procesal
Constitucional. Palestra, Lima, 2004, p. 148.

41


normas reglamentarias y, segn nos explica Morn
7.3. Las resoluciones de carcter general

Vienen a ser actos o decisiones emitidas por la
autoridad administrativa en el ejercicio de sus
Urbina, stas provienen de la potestad administrativa

para emitir declaraciones unilaterales de voluntad de
las entidades pblicas con efectos normativos
funciones.
jurdicos generales y directos.

Respecto a las resoluciones de carcter general, el
profesor Eloy Espinoza Saldaa 10 considera que, por
constatacin en la realidad (y no por coherencia
Respecto a las caractersticas 12 de la potestad

reglamentaria de la Administracin tenemos:
conceptual), esta alusin a las resoluciones debe estar
referida ms bien a los decretos, pues en rigor son
no es necesario que cada ley indique al Poder
stas las disposiciones de carcter general. Las
Ejecutivo su competencia para reglamentarla.
resoluciones son ms bien preceptos con efectos
individuales, o por lo menos, individualizados.
puede emitir un reglamento sin que nadie se lo
A entender de algunos autores, esta enumeracin
Posee fundamento constitucional: por tanto
Es unilateral: por ello el Poder Ejecutivo
solicite o indique.
de normas, que proviene de una lectura del texto
constitucional y del Cdigo Procesal Constitucional,
administrativa.
no debe hacer creer que estamos frente a tres objetos
de
normas
generales e impersonales: Ello puede ser hacia el
administrativas y resoluciones de carcter general), tal
interior de la Administracin (como son los
diferenciacin sera una interpretacin equivocada.
reglamentos en materia presupuestal que emite el
control
distintos
(reglamentos,
En este sentido, el profesor Moron Urbina 11
Emana de un rgano actuando en funcin
Posee
naturaleza
normativa,
efectos
Ministerio de Economa y Finanzas) o externo

(los dirigidos a la ciudadana en general).
considera que en todos los casos estamos frente a un

solo fenmeno: el reglamento. Pues no existen
normas administrativas y resoluciones de carcter
general que no sean reglamentarias ni tampoco
existen normas administrativas que puedan ser
singulares pues son, por antonomasia, generales.
Siguiendo esta lnea de la interpretacin, las
normas objeto de control por la accin popular son las
10
ESPINOSA-SALDAA BARREDA, Eloy. Cdigo Procesal
Constitucional, proceso contencioso administrativo y derechos del

administrado. Lima, Palestra, 2004, p. 87.
11
7.4. Otros aspectos relevantes sobre el control

de las normas
a)
Las subespecies de la norma reglamentaria
Si tomamos como punto de referencia al

reglamento como la norma a controlar, debe tenerse
en cuenta que hay subespecies en funcin del
organismo y rgano que lo emite, situacin que se
deriva en mayor o menor medida del nivel de la
descentralizacin del Poder Ejecutivo. En atencin a
MORN URBINA, Juan Carlos. Aportes para el estudio del
nuevo rgimen de la accin popular en el Cdigo Procesal

Constitucional. En: El Derecho Procesal Constitucional peruano.
Estudios en homenaje a Domingo Garca Belaunde. Jos Palomino
Manchego (Director). Tomo II, Lima, Grijley, 2005.
12
Ibd., p. 1095.

42


ello, la doctrina ha sealado que, segn la materia, los
existencia del artculo 80 del Cdigo Procesal
reglamentos pueden ser:
Constitucional donde se ordena a los jueces la
a.1) Reglamentos nacionales aprobados por el

Poder
Ejecutivo
descentralizados,
direcciones
(los
ministerios
los
rganos
nacionales
los
rganos
desconcentrados
generales
los
suspensin del trmite de los procesos de accin

popular sustentados en normas respecto de las cuales
se ha planteado demanda de inconstitucionalidad ante
el Tribunal hasta que ste expida la sentencia
definitiva.
organismos pblicos descentralizados).

a.2) Reglamentos que provienen de organismos
autnomos (Superintendencia de Banca y Seguros,
8. TIPOS DE INFRACCIN
Banco Central de Reserva del Per o la Controlara

La Constitucin Poltica de 1993 no seala
General de la Republica).
mucho sobre el tema, pues se limita establecer que el

a.3) Reglamentos emitidos por los gobiernos
proceso de accin popular procede ante una
municipales: decretos de alcalda.
infraccin de la Constitucin o de una ley. El Cdigo
a.4) Reglamentos regionales.
Procesal Constitucional aborda esta materia en el
Es necesario precisar que dentro de cada

categora descrita existen tambin grados de jerarqua,
los cuales deben respetarse. As, se seala que dentro
de los reglamentos nacionales predominarn los
reglamentos aprobados por el ministerio y el
artculo 75 y establece al respecto:

[El proceso de accin popular] tiene por
finalidad la defensa de la Constitucin frente a
infracciones contra su jerarqua normativa,
esta infraccin puede ser, directa o indirecta,
de carcter total o parcial, y tanto por la
forma o como por el fondo.
Presidente de la Republica, respecto a los que apruebe

una direccin general de un ministerio, y sobre los
Ambas normas permiten precisar las razones que
13
que apruebe un organismo pblico descentralizado .

b)
pueden dar lugar a la impugnacin de una norma a

travs del proceso de accin popular.
Sentencias del Tribunal Constitucional
Aqu es muy importante destacar, como considera

el profesor Landa Arroyo 14 , que el control de los
decretos,
reglamentos
dems
administrativas no solo debe hacerse en relacin con

la Constitucin y la ley, sino tambin con las
Sentencias del Tribunal Constitucional, en la medida
que
stas
hayan
estimado
8.1. Infraccin directa o indirecta
normas
desestimado
la
inconstitucionalidad de una ley. Esto implicara la
La infraccin directa se produce cuando una

norma infralegal contraviene la Constitucin o una
ley. En estos casos la parte demandante debe
determinar
en
su
demanda
qu
disposicin
constitucional o legal se ve afectada por la norma

infralegal que le impugna.
13
14
Ibd., p. 1095.
LANDA ARROYO, Csar. Op. cit., p. 148.
Por su parte, el concepto de infraccin indirecta

se suele emplear especialmente cuando se cuestiona la

43


inconstitucionalidad de una norma, a fin de explicar
infraccin
parcial,
es
obligacin
de
la
parte
que aquello no solo se produce cuando una norma
demandante precisar claramente cules son las
colisiona con el texto constitucional, sino tambin
disposiciones que se cuestionan y respecto de las
cuando colisiona con una norma de desarrollo
cuales se solicita efectuar un control constitucional.
constitucional. En otras palabras, el control de

constitucionalidad de las normas a travs del proceso
de accin popular no solo se efecta tomando como
8.3. Infraccin por la forma o por el fondo
parmetro de referencia el texto de la Constitucin,
La infraccin por el fondo hace referencia a la
pues tambin se deben tomar en cuenta otras
colisin entre el contenido normativo de la norma que
disposiciones. En este sentido, el Cdigo Procesal
se impugna y la norma constitucional o legal que es
Constitucional seala en su artculo 79, bajo la
empleada como parmetro de control.
sumilla principios de interpretacin:
Por su parte, la infraccin por la forma implica
Para apreciar la validez constitucional

de las normas, el Tribunal Constitucional
considerara, adems de las normas
constitucionales, las leyes que dentro del
marco constitucional se hayan dictado para
determinar la competencia o las atribuciones
de los rganos del Estado o el ejercicio de los
derechos fundamentales de la persona.
Si bien esta norma hace referencia nicamente al

Tribunal Constitucional, se trata de un parmetro de
interpretacin que tambin debe ser observado por los
rganos del Poder Judicial que conocen las demandas
analizar si en el proceso de elaboracin de la norma

que se impugna se han respetado los procedimientos
previstos a nivel normativo para ello. En este sentido,
el artculo 76 del Cdigo Procesal Constitucional
seala:
La demanda de accin popular procede
contra
los
reglamentos,
normas
administrativas y resoluciones de carcter
general, cualquier sea la autoridad de la que
emanen, siempre que infrinjan la Constitucin
o la ley, o cuando no han sido expedidas o
publicadas en la forma prescrita por la
Constitucin o la ley, segn el caso.
de accin popular, cuando a travs de stas se les

solicite realizar un control constitucional. Sin
9. ASPECTOS PROCESALES
embargo, en la jurisprudencia sobre estos procesos

rara vez se encuentra una referencia al citado artculo
del Cdigo y al uso de otras fuentes diferentes a la
Constitucin para resolver una controversia sobre la
inconstitucionalidad de una norma infralegal.
9.1. Inadmisibilidad o improcedencia de la

demanda
En el proceso de calificacin de la demanda, la
accin popular no procede en los siguientes casos:
a) Cuando es interpuesta despus de transcurridos
cinco aos contados a partir de la fecha de
8.2. Infraccin total o parcial

Esta modalidad de infraccin se refiere a la
norma que se impugna, es decir si se cuestiona una
publicacin de la norma impugnada (artculo 87 del

Cdigo Procesal Constitucional).
sola parte de ella o en integridad. En el caso de la

44


Como se puede apreciar, se trata la prescripcin
proceso constitucional15, a diferencia del proceso de
la
de
inconstitucionalidad donde solo pueden accionar una
cuestionamiento de la norma y se otorga seguridad
lista cerrada de sujetos determinada en la propia
jurdica respecto a la vigencia posterior de sta. No
Constitucin Poltica del Estado.
de
accin.
As
se
sanciona
la
falta
obstante ello, permanece vigente la posibilidad que

los jueces ejerzan control difuso.
Asimismo, por disposicin expresa de la Ley

Orgnica de la Defensora del Pueblo (Ley N 26520,
artculo 9, numeral 2) el Defensor del Pueblo est
b) Cuando se interpone la demanda de accin

popular contra una norma respecto de la cual ya se ha
emitido un pronunciamiento sobre el fondo, basado
en la misma infraccin (artculo 82 ltimo prrafo del
facultado, en el ejercicio de sus funciones, para

interponer la demanda de accin popular en tutela de
derechos
constitucionales
fundamentales
de
cualquier persona.
Cdigo Procesal Constitucional).

Estamos ante un supuesto de cosa juzgada. En
este caso debemos precisar que no solo deber
declararse improcedente la demanda si existe otra
sentencia de accin popular que se pronuncie sobre el
fondo,
sino
tambin
si
hay
sentencias
de
inconstitucionalidad o sentencias vinculantes del

Tribunal Constitucional que se hayan pronunciado
sobre el fondo de lo pretendido.
9.3. Competencia
Se conoce a la competencia como la aptitud al
juzgado para conocer de un determinado asunto y que
nace de la Ley. En ese sentido, el artculo 85 del
Cdigo Procesal Constitucional seala cul es el juez
competente para conocer de la demanda de accin
popular. La competencia para conocer de dicho
proceso
corresponde
exclusivamente
al
Poder
Judicial, de la siguiente manera:
9.2. Titulares de la accin

La legitimidad para obrar es la cualidad emanada
de la ley para requerir una sentencia favorable,
situacin que coincide en la mayora de los casos con
la titularidad de la relacin jurdico-sustancial. Ahora
bien, en la accin popular la legitimidad para obrar
Cuando la norma impugnada es de carcter
regional o local es competente la Sala de turno

que corresponde, por razn de la materia, de la
Corte Superior del Distrito Judicial al que
pertenece el rgano emisor de la norma
cuestionada de inconstitucionalidad o ilegalidad.
activa es formal y material, por los sujetos facultados

15
para presentar una demanda, Viene a ser una

legitimidad para obrar popular, abierta y amplia, pues
En la legislacin anterior (Ley N 24968, art. 4) en relacin
a la legitimidad se dispona que podrn interponer demanda de

accin popular:
puede ser incoada por cualquier persona, en ese
Los ciudadanos peruanos en ejercicio pleno de sus derechos.
sentido
Los ciudadanos extranjeros residentes en el Per.
el
artculo
84
del
Cdigo
Procesal
Constitucional habilita a cualquier ciudadano a

formular su pretensin sobre la materia de este
Las personas jurdicas constituidas o establecidas en el Per,

a travs de sus representantes legales.
El Ministerio Pblico.

45

En los dems casos, es decir cuando las
La indicacin de la norma o normas
normas son dictadas por el Gobierno Central, es
constitucionales y/o legales que se suponen
competente la Sala de la Corte Superior de
contravenidas por la que es objeto de la demanda.
Justicia de Lima.
A diferencia del proceso de inconstitucionalidad,
La exposicin de motivos en que se sustenta
la accin.
en el que existe instancia nica ante el Tribunal
Constitucional, para el caso de la accin popular
suficientes de la misma y de los documentos que
existen dos instancias. As, en apelacin, corresponde
se adjuntan, as como los recaudos que exige la
la competencia a la Sala de Derecho Constitucional y
ley.
A la demanda se deben acompaar copias
Social de la Corte Suprema de la Republica.

b)
9.4. Trmite de la accin
Si bien es cierto que la demanda no puede ser
La accin popular se tramita conforme a las

disposiciones
pertinentes
del
Admisibilidad y traslado de la demanda:
Cdigo
Procesal
rechazada por el personal administrativo del juzgado,

el Cdigo obliga a los jueces a calificar liminarmente
la demanda, es decir que verifiquen el cumplimiento
Constitucional.
de los requisitos de forma (inadmisible) o de fondo

El trmite es el siguiente:
a)
(improcedente).
Interposicin de la demanda:
Una vez interpuesta la demanda, la Sala
La demanda de accin popular debe reunir los

siguientes requisitos:
La designacin de la Sala ante la cual se
pronunciara
sobre
su
das. En caso que se resuelva la inadmisibilidad de la

demanda, se precisar el requisito incumplido y el
El nombre y el nmero de documento de
identidad del demandante y su domicilio. Si se

trata de persona jurdica se deber indicar los
datos registrales de la misma y adjuntar el poder
plazo subsanarlo. Si se declara improcedente la

demanda y la resolucin fuese apelada, se notificar
al demandado (artculo 88 del Cdigo Procesal
Constitucional).
Segn se seala en el artculo 89 del Cdigo
de su representante legal.
se
inadmisibilidad, dentro del plazo mximo de cinco
interpone.
Correspondiente
La denominacin precisa y el domicilio del
Procesal Constitucional, la resolucin que admite la
rgano emisor de la norma materia de la
demanda se publica, junto con una resolucin sucinta
demanda.
de los hechos de la demanda, por una sola vez en el
La expresin de la norma objeto de la
diario oficial El Peruano si la demanda se
demanda. Si ha sido publicada se indica da, mes
promueve en Lima o, en todo caso, en el medio de
y ao de la publicacin y se acompaa copia
comunicacin escrito oficial de publicidad del distrito
simple de la misma.
judicial que corresponda.

46


Asimismo, la Sala corre traslado al rgano emisor
general a travs de la defensa de la constitucionalidad
de la norma impugnada (artculo 89 del Cdigo
y/o legalidad de las normas infralegales. Por ello una
Procesal Constitucional), en ese sentido:
vez admitida a trmite la demanda y habilitada la
Si dicha norma ha sido expedida con la
participacin de ms de un rgano emisor se

notifica al de mayor jerarqua.
competencia de la Sala correspondiente queda

inexorablemente constituida la relacin jurdicoprocesal16.
Si se trata de rganos de igual nivel
jerrquico, la notificacin se dirige al primero
e)
Vista de la causa:
que suscribe el texto normativo.
Si la norma ha sido emitida por el Poder
Ejecutivo,
el
emplazamiento
se
har
por
intermedio del Ministro que la refrenda. Si fuesen

varios por el que haya firmado en primer trmino.
La Sala sealar fecha para la vista de la causa

dentro de los das posteriores a la recepcin de la
contestacin o vencido el plazo para contestarla.
En la vista de la causa, las partes o sus abogados
Si el rgano emisor ha dejado de operar,
pueden formular informes orales o alegatos escritos.
corresponde notificar al rgano que asumi sus
En este ltimo caso se leer en documento en la
funciones.
audiencia. A la vista de la causa, las partes pueden

presentar su informe oral (artculo 92 del Cdigo
c) Contestacin:
Procesal Constitucional).
El llamado auto admisorio, adems de ser la
resolucin que contiene la admisin a trmite de la
demanda, es el auto que contiene los siguientes actos:
f)
Sentencia:
el traslado de la demanda y el emplazamiento al
La Sala emite sentencia dentro de los diez das
demandado, adems de concederle un plazo para que
posteriores a la fecha de la vista de la causa. Contra la
este se pronuncie sobre la demanda planteada en su
sentencia de la Sala procede recurso de apelacin que
contra. El plazo para contestar la demanda es de diez
se interpondr dentro del quinto da y ser conocido
das, contados a partir de su fecha de notificacin al
por la Sala de Derecho Constitucional y Social de la
rgano emisor y deber contener los mismos datos y
Corte Suprema de la Republica.
anexos pertinentes de la demanda.

g)
Consulta:
d) Desistimiento:
Si bien este aspecto no est regulado en el Cdigo
Adjetivo, debe entenderse que el demandante no
puede desistirse, pues la demanda de accin popular
no est dirigida a promover la defensa de los intereses
particulares, sino a promover la tutela de un inters
16
Un pedido de desistimiento y retiro de firma de la demanda
en un proceso inconstitucionalidad fue atendido por el Tribunal

Constitucional con esa fundamentacin, criterio que resulta
aplicable a los procesos de accin popular. Cfr. STC Exp. 00052003-AI/TC.

47


El artculo 95 del Cdigo Procesal Constitucional
seala que se si no se interpone recurso de apelacin
contra la sentencia que ampara la demanda, de todos
modos los autos se elevan en consulta obligatoria a la
Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte
traslado. En dicho acto, las partes o sus abogados

pueden formular informes orales.
El pedido de informe oral se formula al
Presidente de la Sala por al abogado patrocinante o la
parte que solicite informar sobre hechos.
Suprema, a efectos de obtener la ratificacin o

confirmacin de lo resuelto en la sentencia. La
Consulta se absolver dentro de los cinco das
posteriores a la recepcin del expediente sin trmite
En ningn caso los abogados intervinientes

pueden causar el aplazamiento de la vista sealada,
pudiendo ser sustituidos en cualquier momento, hasta
en el mismo acto del informe oral por otros.
previo.
La vista de la causa solo se suspende por no

conformarse la Sala. En tal caso, ese mismo da el
h)
Recurso de apelacin:
Presidente dispone una nueva designacin para que
La pluralidad de instancias no solamente es un
dicha vista se lleve a cabo dentro de los cinco das
principio y derecho de la funcin jurisdiccional, sino
hbiles siguientes. Incurre en responsabilidad el
tambin una manifestacin implcita del derecho
magistrado que sin causa justificada ocasiona la
fundamental que tiene toda persona al debido
suspensin de la vista.
proceso, consagrado en el artculo 139, numeral 6, de

la Constitucin Poltica del Estado. Al apelar una
sentencia no solamente estamos ante un trmite de
Los abogados estn obligados a absolver las

preguntas y aclaraciones que deseen hacerle los
magistrados en el curso de sus informes.
apelacin de cualquier resolucin, sino que por

tratarse de una resolucin que pone fin al proceso, se
nos abren las puertas de una segunda instancia,
buscndose un nuevo examen de la decisin tomada
con respecto de la pretensin contenida en la
informante que exceda los lmites del respeto y de la

decencia o si incurre en disgresiones ajenas a los
hechos controvertidos o se excede en el tiempo
sealado para el informe.
demanda.
b)
9.5. Trmite de segunda instancia

a)
El Presidente de la Sala llamar al orden al
Sentencia de segunda instancia:
La Sala de la Corte Suprema dictar sentencia
Vista de la causa e informe oral:
dentro de los 10 das posteriores de la vista de la

Recibidos los autos por la Sala de la Corte
Suprema, sta correr traslado por el plazo de cinco
das simultneos y sealara da y hora para la vista de
la causa, la que se llevar a cabo dentro de los 5 das
posteriores a la recepcin de la absolucin del
causa,
no
procediendo
contra
aqul
recurso
extraordinario de casacin. En todo caso debe

resolverse en un plazo mximo improrrogable de tres
meses calendario, sin perjuicio de la normativa
procesal expresada que seale un plazo menor,

48


especialmente en las acciones de garanta 17 . Esta
pervivencia de los efectos generales de una norma
sentencia ser publicada ntegramente al da siguiente
nociva
de su expedicin en el mismo medio de comunicacin
ordenamiento constitucional justifica una pronta
en el que se public el auto admisorio. Dicha
solucin; y sobre el ltimo requisito, no puede haber
publicacin no constituye a la notificacin a las partes
un petitorio cautelar ms adecuado que aquel que
(artculo 96 del Cdigo Procesal Constitucional).
busca anticipar los efectos de una futura sentencia
que
trastoca
permanentemente
el
estimatoria.
10. PROCEDENCIA DE MEDIDAS

CAUTELARES
La licencia del legislador a que se introduzcan

medidas cautelares en el Proceso de Accin Popular
guarda correspondencia con lo preceptuado en el
A diferencia del Proceso de Inconstitucionalidad,
artculo 81 del CPC, el cual posibilita que las
en el cual no se admiten medidas cautelares a razn
sentencias fundadas en dicho proceso determinen la
del el artculo 105 del CPC, en el proceso de Accin
nulidad con efectos retroactivos de las normas
Popular ello s es aceptado, ya que el artculo 94 del
rebatidas.
CPC dispone que procede solicitar medida cautelar

una vez expedida sentencia estimatoria de primer
grado. El contenido cautelar est limitado a la
11. CONCLUSIN DEL PROCESO POR
suspensin de la eficacia de la norma considerada
SUSTRACCIN DE LA MATERIA
vulneratoria por el referido pronunciamiento.
El proceso de accin popular no puede concluir
sta es una innovacin importante respecto a la
por conciliacin, abandono ni allanamiento del
Ley Procesal de Accin Popular que en su artculo 8
demandado. nicamente finaliza por sentencia firme
erradicaba la adopcin de medidas cautelares en dicho
que declara la demanda fundada o infundada, en todo
proceso.
proceso
o en parte. Tambin por resolucin judicial firme que
constitucional, el artculo 15 del CPC establece tres
declara la improcedencia por sustraccin de la
requisitos que deben cumplirse concurrentemente
materia. Esta ltima posibilidad se presenta cuando, la
para el favorecimiento con la medida cautelar: que
norma que es objeto de impugnacin ha sido
exista apariencia del derecho (fumus boni iuris),
derogada por una norma posterior de igual o mayor
peligro en la demora, y que el pedido cautelar sea
jerarqua.
En
general,
para
cualquier
adecuado.
Deviene en un grave error sostener como lo
En lo tocante a la apariencia del derecho, en la
hace un sector de la doctrina que el demandado
Accin Popular, sta se acredita con la sentencia de
puede allanarse a la pretensin del demandante. En
primera instancia que le da razn al demandante;
los proceso de primaca de la Constitucin el rgano
respecto al peligro en la demora, entendemos que la
emisor no puede reconocer la inconstitucionalidad o

ilegalidad de la norma, ni comprometerse a derogarla,
17
Artculo 131 del TUO de la Ley Orgnica del Poder Judicial.
ya que slo el Poder Judicial o el Tribunal

49


Constitucional pueden decidir si la norma es o no
expedida sentencia estimatoria de primer grado.
constitucional, legal o ilegal.
El contenido
cautelar
est
limitado
la
suspensin de la eficacia de la norma considerada

vulneratoria por el referido pronunciamiento.
CONCLUSIONES CONSIDERATIVAS
En el Cdigo Procesal Constitucional se
El Proceso de Accin Popular se mantiene
relegado en el tiempo a pesar de lo consignado en
encuentra estipulado que la demanda de Accin
el
Popular se plantea directamente ante el Poder
Constitucional, que pretenda revitalizar esta
Judicial, mientras que en la demanda de Amparo
figura. En los hechos, se continuara por la senda
es necesario superar previamente la valla de la
de
va previa administrativa antes de acudir al juez
reglamentaria infringe la Constitucin, surtiendo
constitucional.
embargo,
efectos
Tribunal
inconstitucional para todos los dems casos no
Sin
jurisprudencialmente
nuestro
Anteproyecto
la
del
amparizacin
dicha
Cdigo
cuando
norma
Procesal
una
norma
abiertamente
Constitucional en la STC N 2302-2003-AA/TC
sujetos a controversia ante el juez constitucional.
ha sealado que No resulta exigible el
agotamiento de la va previa en el caso de normas
naturaleza
autoaplicativas, pues al ser susceptibles de afectar
comprendido en sus reales dimensiones y
derechos fundamentales con su sola vigencia, el
alcances, en cuanto a sus aspectos procesales
trnsito por esta va podra convertir en
como respecto a los criterios que se emplean para
irreparable la agresin.
resolver el fondo de la controversia. Tampoco
El Proceso de Accin Popular permite a los
existe un desarrollo similar del proceso en
ciudadanos acudir al Poder Judicial para que se
comparacin con el de inconstitucionalidad,
analice la constitucionalidad o legalidad de las
correspondiendo a las Cortes Superiores o a la
normas administrativas de alcance general. A
Corte Suprema realizar de forma progresiva un
pesar
garanta
mayor anlisis y estudio de las instituciones
constitucional ha merecido poca atencin por
procesales aplicables desde la perspectiva del
parte de los especialistas en Derecho Procesal
Derecho Procesal Constitucional.
de
su
importancia,
esta
Para concluir sealare que este proceso de

constitucional
an
no
Constitucional, quizs por el difcil acceso a las

resoluciones finales que son emitidas en este
APNDICE
proceso constitucional.
diferencia
del
Proceso
de
Inconstitucionalidad, en el cual no se admiten
Modelo demanda de accin popular:

Expediente
medidas cautelares a razn del el artculo 105 del

CPC, en el proceso de accin popular ello s es
aceptado, ya que el artculo 94 del CPC dispone
que procede solicitar medida cautelar una vez
Especialista
Cuaderno:
Principal
Escrito:
01

50
ha
sido


Sumilla:
Demanda de Accin Popular
ocho horas semanales, como mximo; adems,

contraviene lo sealado en la Ley N, la que
complementa lo seala en la Carta Magna.
SEOR
PRESIDENTE
DE
LA
SALA
3. Como quiera que esta regulacin de la jornada
ESPECILIZADA EN LO CIVIL DE LA CORTE
laboral de trabajo se efecta por medio de una
SUPERIOR DE JUSTICIA DE LIMA.
resolucin
AAA AAAA, identificado con Documento
Nacional de Identidad N, con direccin
domiciliaria en. y sealando domicilio
ministerial que
contradice
tanto
la
Constitucin como a la Ley N., siendo un

dispositivo de menor jerarqua, interponemos la
presente demanda de accin popular.
procesal en, provincia y departamento

de Lima, a Usted con el debido respeto me presento y
expongo:
III. FUNDAMENTOS DE DERECHO
I. PETITORIO
1.
Recurro a vuestro despacho con la finalidad de

interponer la presente demanda de Accin Popular
El Proceso de Accin Popular.- Conforme lo
dispone el numeral 5 del artculo 200 de la

Constitucin Poltica, la demanda de accin popular
contra la Resolucin Ministerial N.. expedida
que procede, por infraccin de la Constitucin y la
por el Ministerio de.., a quien se le
ley, contra los reglamentos, normas administrativas,
notificar en, con la finalidad de que se
resoluciones
deje sin efecto el referido dispositivo legal por ser

inconstitucional e ilegal, atendiendo a los siguientes
fundamentos de hecho y derecho que a continuacin
decretos
de
carcter
general,
cualquiera sea la autoridad de la que emanen. Como

quiera que en este caso se trata de una resolucin
ministerial que viola la Constitucin y la Ley N
.., la demanda de accin popular a que se refiere
pasare a motivar.
el artculo constitucional citado, resulta procedente.

2. Regulacin de la jornada de trabajo.II. FUNDAMENTOS DE HECHO
Conforme lo dispone el artculo 25 de la Constitucin
1. Con fecha el Ministerio de

expidi
la
Resolucin
Ministerial
Poltica del Per, la jornada de trabajo es de ocho
N.,
horas diarias o cuarenta y ocho horas semanales como
estableciendo que la jornada laboral obligatoria para
mximo, dicha disposicin se complemente con lo
los trabajadores del Sector Publico es de doce horas
establecido por la Ley N
diarias, y de setenta y dos horas semanales.
3. De ah que en el presente la resolucin
2. Como puede apreciarse la norma impugnada
impugnada vulnera la Constitucin y la ley, pues
una
regula la jornada de trabajo estableciendo condiciones
transgresin del artculo 25 de la Constitucin
diferentes a las previstas en la Constitucin y la Ley.
Poltica del Estado que establece que la jornada de
En
trabajo general es de ocho horas diarias y cuarenta y
inconstitucionalidad.
contiene
un
dispositivo
que
constituye
consecuencia

51
solicitamos
se
declare
su


POR LO EXPUESTO:
GARCA TOMA, Vctor. La accin popular. En:
A Usted seor Presidente, solicito admitir la

presente demanda, tramitarla de acuerdo a su
Gaceta Jurdica. Tomo XI, Lima, noviembre 1994.

HUERTA
GUERRERO,
Luis
Alberto.
naturaleza y en su oportunidad declararla fundada,
Sentencias del Poder Judicial frente a normas ilegales
ordenando se deje sin efecto la norma impugnada.
e inconstitucionales. Primera edicin, Lima, Gaceta

Jurdica, 2013.
Lima de del
KELSEN, Hans. La Garanta Jurisdiccional de la

Constitucin. Trad. Tamayo y Salmorn. Mxico
FIRME DEL ABOGADO
D.F., Universidad Nacional Autnoma de Mxico,

2001.
FIRMA
LANDA ARROYO, Cesar. Teora de Derecho

Procesal Constitucional. Palestra, Lima, 2004.
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ABAD YUPANQUI, Samuel y Otros. Cdigo
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Gaceta Jurdica, 2007.
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BALAGUER
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Palestra, 2008.
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Cdigo Procesal Constitucional, proceso contencioso
REPBLICA DEL PER. Constitucin Poltica.

Lima, Congreso Constituyente Democrtico, 1993.
administrativo y derechos del administrado. Lima,

. Texto nico Ordenado de la Ley Orgnica
Palestra, 2004.
del Poder Judicial: Decreto Supremo N 017-93-JUS.

GARCA BELAUNDE, Domingo. Garantas
Lima, Presidencia de la Repblica, 1993.
constitucionales de la Constitucin peruana de 1993.

En: Lecturas sobre temas constitucionales. N 10.
Lima, Comisin Andina de Juristas, 1994.

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EL PROCESO CONSTITUCIONAL DE ACCIN POPULAR EN EL PER

CASTILLO CALLE, Manuel Arnaldo*

La Constitucin prev un mapa en el cual se

EL PROCESO CONSTITUCIONAL DE ACCIN POPULAR EN EL PER

Facultad de Ciencias Jurdicas

La accin popular es la garanta constitucional

Hurgar en los orgenes de este instituto puede

que procede interponer contra las normas de menor

remontarnos, como sealan algunos autores1, hasta el

jerarqua, cualquiera que sea la autoridad de la que

Derecho Romano. As se menciona que segn el

emane, ya sea porque contraviene la Constitucin (C.)

Libro 47, Titulo 23, Ley 1 del Digesto, exista un

o las leyes por la forma o por el fondo (C., art. 200

actio popularis, pretorias y penales para amparar los

inc. 5), con la finalidad de hacer efectivo el control de

derechos del pueblo. Toda persona libre poda ejercer

la constitucionalidad y legalidad, por lo que, en tal

una accin penal contra la perpetracin de delitos que

caso, la norma impugnada quedar sin efecto para el

futuro (irretroactivamente) y con alcances generales.

intereses sociales o con hechos que interesaban a toda

la comunidad. Ese mismo carcter sancionador sobre

GARCA TOMA, Vctor. La accin popular. En: Gaceta

Jurdica. Tomo XI, Lima, noviembre 1994.

Revista Virtual Legem

EL PROCESO CONSTITUCIONAL DE ACCIN POPULAR EN EL PER

Facultad de Ciencias Jurdicas

reprodujeron ms o menos en el mismo mbito de

dispona: el soborno, el cohecho y la prevaricacin

No es exacto entonces lo que se ha venido

destinado a formular denuncias contra autoridades,

La Carta fundacional del Per tuvo en cuenta las

judiciales o administrativas, que cometan delitos

ms generosa en sus alcances. No solo priv la accin

Hay, en la accin popular de las Constituciones

libertad personal y la seguridad de domicilio contra el

Pero con la aprobacin de la Constitucin Poltica

Constitucin de 1823 estableca: Producen accin

de 1856, la accin popular sirve para proteger ya no

popular contra los jueces el soborno, la prevaricacin,

solo la libertad personal y la seguridad del domicilio,

el cohecho, la abreviacin o suspensin de las formas

sino todos los derechos constitucionales, llamados por

judiciales, el procedimiento ilegal contra la libertad

entonces garantas individuales en la fraseologa de

personal y la seguridad de domicilio.

la poca. As, por ejemplo, el artculo 131 de la

Queda entonces preguntarnos: No es esta accin

popular contra los Magistrados y Jueces:

popular la formulacin embrionaria del hbeas

corpus del 21 de octubre de 1897? Falta en este punto

Constitucin de 1828: Art. 130.- Producen accin popular

contra los jueces el prevaricato, el cohecho, la abreviacin o

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medio para denunciar los delitos por los jueces en el

La abreviacin o suspensin de las formas

ejercicio de sus funciones, sino que lo ampli para

El procedimiento ilegal contra las garantas

funcionarios del Poder Ejecutivo .

popular trastoc su frmula histrica y tradicional

constitucional de las normas infralegales. El artculo