Sei sulla pagina 1di 90

Anlisis

Captulo 2

Las polticas pblicas


2.1. Las polticas pblicas como respuestas a problemas sociales

Toda poltica pblica apunta a la resolucin de un problema pblico reconocido como tal en la agenda gubernamental. Representa pues la respuesta del
sistema poltico-administrativo a una situacin de la realidad social juzgada polticamente como inaceptable.
Es necesario sealar que son los sntomas de un problema social los que
habitualmente constituyen el punto de partida de la toma de conciencia y del
debate sobre la necesidad de una poltica pblica (por ejemplo, la falta de vivienda, la degradacin de los bosques, la delincuencia causada por la drogodependencia, una tasa alta de desempleo, etc.). Normalmente, en los momentos
iniciales de toda intervencin pblica, no se han identificado an con precisin
las causas de un problema colectivo, ni tampoco se ha alcanzado un consenso
entre los actores pblicos y privados sobre la definicin del problema a resolver.
El crecimiento del paro en los pases industrializados y la situacin precaria de
los desempleados incitan al Estado a instaurar o a revisar su sistema de seguro
de desempleo y a tomar medidas que permitan la reinsercin en el mercado de
trabajo. La contaminacin del aire generada por la produccin industrial y el consumo de energa fsil en el transporte por carretera, entre otras cosas, acaban provocando que los poderes pblicos estructuren una poltica de proteccin del
medio ambiente. La criminalidad urbana y la degradacin del estado fsico de
los toxicmanos constituyen el punto de partida de nuevas polticas de ~reduccin de daos, basadas en la distribucin de herona o metadona, bajo estrictos
controles mdicos. Si bien esta interpretacin de las polticas pblicas como respuestas institucionales a estados sociales (cambiantes) juzgados como problemticos es de hecho dominante en el mbito del anlisis de polticas pblicas,
debemos, no obstante, relativizar este postulado.
Por una parte, ciertos episodios de cambio social no generan necesariamente
polticas pblicas, sobre todo porque no estn articulados (lo que puede deberse
a la no visibilidad de las consecuencias del problema, porque los temas planteados slo sern observables a largo plazo, por la falta de voz o de representa-

cin poltica de los grupos afectados, entre otras posibles causas) o porque ninguna de las alternativas de intervencin pblica es viable y goza de consenso suficiente (por ejemplo, impactos electorales potencialmente negativos, ausencia de
instituciones poltico-administrativas disponibles para implementar las medidas
de respuesta, impotencia para realmente modificar la conducta de algunos actores privados, etc.). Conviene, por tanto, no seguir imaginando esa especie de Estado-ventanilla que responde de manera igualitaria y automtica a todas las
demandas sociales, como a veces sugiere la visin pluralista a la que ya hemos
hecho referencia.
Este punto suscita asimismo cuestiones relacionadas con la forma en la que
un problema social se define (Dery, 1984; Weiss, 1989),cmo accede a la agenda
gubernamental (Kingdon, 1984; Rochefort y Cobb, 1993), como se definen los
grupos-objetivo (target groups), y la posible decisin de no inmiscuirse en el
tema o de no propiciar una solucin colectiva (Bachrach-Baratz, 1962). En cada
uno de estos niveles existen mltiples mecanismos de filtro, que a su vez son
oportunidades para que algunos actores organizados que quieren oponerse al reconocimiento poltico de un problema o cambio social, logren mantener dicho
tema fuera del mbito poltico-administrativo.
Por otra parte, ciertas polticas pblicas pueden interpretarse no como una
accin colectiva para tratar de resolver o aliviar un problema social (adaptacin
o anticipacin a un cambio social), sino como un simple instrumento para el ejercicio del poder y la dominacin de un grupo social sobre otro. Como hemos mencionado, esa idea de control o captura de las instituciones pblicas, es
compartida, desde distintas perspectivas, por diversas corrientes ya mencionadas. Nos situamos en un punto intermedio entre la visin del Estado-ventanilla
neutro y atento a todas las reivindicaciones sociales, y la del Estado cautivo y
manipulado por un grupo organizado. Desde esta ptica, las polticas pblicas
constituyen una respuesta a un problema pblico que refleja un problema social
(cambiante) que se ha articulado a travs de mediadores (por ejemplo, medios de
comunicacin, nuevos movimientos sociales, partidos polticos ylo grupos de inters) para debatirse posteriormente en el proceso democrtico de toma de decisiones (Muller, 1990). El problema social es, desde este punto de vista, una
construccin social y poltica. Y creemos que es as incluso en el caso de sucesos excepcionales (por ejemplo, el accidente nuclear de Tchernobyl (Czada,
1991), las consecuencias en los humanos de la enfermedad de las vacas locas, los
episodios de sequa en Espaa, o, en un caso especfico de Suiza, la llamada cnsis de los fondos judos), dado que dichos problemas y su conceptualizacin
como tales, dependern siempre de las percepciones, representaciones, intereses
y recursos de los diferentes actores pblicos y privados que intervienen en el proceso (Vlassoupoulou, 1999).
No existe una respuesta institucional lineal, mecnica y que pueda slo
entenderse como el resultado de la importancia o presin objetiva que genera
un problema colectivo. Esta respuesta, de darse, se plantea siempre en el marco
de un ejercicio redistributivo (con ganadores y perdedores), en el centro de

LAS CLAVES PARA ELANLISIS

37

una ((movilizacinde visiones sesgadas (Schattschneider, 1960). La presencia insuficiente de las fuerzas policacas en las zonas marginales con al ta proporcin de inmigrantes caracterizadas por su alto nivel de violencia urbana, el
hecho de dar la prioridad en la regulacin del trfico a las zonas residenciales
y no a los asentamientos populares que se ven ms afectados por el ruido y los
peligros de la circulacin de vehculos, o la no atencin del mobbing en los
procesos de regeneracin urbana, etc., son ejemplos que apuntan en ese mismo
Es problemtico incorporar beneficiariosy vctimas en un mismo
escenario que no tiene nada de neutral desde el punto de vista poltico (como
se ha visto en diversos estudios de campo: Terribilini, 1995 y 1999; SubiratsRius, 2008).

2.2. Una definicin analtica

1
1

La expresin ((polticapblica es bastante reciente. Se introdujo en el lenguaje de las ciencias polticas y administrativas europeas en la dcada de 1970
como traduccin literal del trmino publicpolicy .% Este ltimo debe diferenciarse del trmino poltica (politics),con el que se acostumbra a designar las
interacciones y conflictos entre los actores polticos ms tradicionales (especial-.
mente los partidos polticos, los grupos de inters, los sindicatos o los nuevos
movimientos sociales), que pretenden acceder al poder legislativo o gubernamental respetando las reglas constitucionales e institucionales (designadas en ingls por el trmino polity).
Como hemos dicho, no es el poder poltico como tal, sino su utilizacin
para resolver los problemas colectivos lo que constituye el objeto esencial del
anlisis de polticas pblicas. La nocin de poltica pblica hace referencia por
tanto, a las interacciones, alianzas y conflictos, en un marco institucional especfico, entre los diferentes actores pblicos, parapblicos y privados, para resolver un problema colectivo que requiere de una accin concertada. Puesto
que tales problemas se presentan en mbitos especficos, el trmino poltica(s),
que pasa a formar parte del lenguaje comn a partir del nacimiento del intervensionismo estatal en los aos treinta, se utiliza frecuentemente en combinacin con una calificacin del mbito o sector en cuestin (por ejemplo,
poltica energtica, ((polticaagrcola, ((poltica urbana). Pero lo cierto es
que, desde hace algunos aos, el trmino poltica pblica, tal cual, ha ido formando parte habitual del lenguaje y de la actividad de las administraciones
pblicas europeas.
Existen mltiples definiciones del concepto poltica pblica. En su introduccin al anlisis de polticas pblicas, Thoenig daba cuenta, en la dcada de
1980, de por lo menos cuarenta de ellas (Thoenig, 1985:3). Sin pretender repro24. En alemn se utiliza el trmino ofSentliche Politik(en). mientras que las expresiones italiana npoItica(che) pubblica(che) o francesa ((politiquepublique se asemejan a la espaola.

ducir un listado tan amplio, podemos recordar algunas de esas definiciones. As,
de la ms abstracta a la ms operacional, citamos las siguientes:
Una poltica pblica es lo que los gobiernos deciden hacer o no hacen>
(Dye, 1972:18 y 1984:1)
Una poltica pblica es un programa de accin propio de una o varias autoridades pblicas o gubernamentales en un mbito sectorial de la saciedad o en un espacio territorial dado (Thoenig, 1985:6; Mny y Thoenig,
1989:130).
Una poltica pblica est conformada por actividades orientadas hacia
la solucion de problemas pblicos, en la que intervienen actores polticos
con interacciones estructuradas y que evolucionan a lo largo del tiempo
(Lernieux, 1995:7).
Aunque estas definiciones son muy diversas, todas tienden a acentuar algn
factor, sean los actores investidos de poderes pblicos (Dye, Mny y Thoenig
entre las que acabamos de citar, as como Sharansky 19'70: 1; Simeon, 1976:548;
Heclo, 1972:85); sean los problemas pblicos a resolver (Anderson, 1984:3; Pal,
1992 :2); sean las soluciones estatales adoptadas (vase especialmente Laswell
y Kaplan, 1950:71; Jenkins, 1978:15; Brooks, 1989:6). Wildavsky de manera
ms envolvente la viene a definir como puzzle modelado por la inevitable tensin
entre recursos y objetivos, planificacin y poltica, escepticismo y dogma (Wildavsky, 1979:17).
Los especialistas en polticas pblicas concuerdan en que se requiere una definicin operacionalpara calificar el objeto y el campo de estudio de esta dis~ i p l i n aEs
. ~ en
~ esta direccin que apunta la definicin que aqu proponemos y
que retiene los principales elementos sobre los que existe un cierto consenso en
la bibliografa.
As, desde la perspectiva que postulamos, una poltica pblica se definira
como
una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores, pblicos y a veces no pblicos -cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varan- a fin de resolver de
manera puntual un problema polticamente definido como colectivo. Este
conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un
grado de obligatoriedad variable, tendentes a modificar la conducta de
grupos sociales que, se supone, originaron el problema colectivo a resolver (grupos-objetivo),en el inters de grupos sociales que padecen los
efectos negativos del problema en cuestin (beneficiariosfinales).

25. Vase Muller, 1990 p. 24.

LAS CLAVES PARA ELANLISIS

i
l

Como vemos, esta nocin de poltica pblica incorpora el conjunto de actividadesnormativas y administrativas que tratan de mejorar o solventar probleLa mayora de las nuevas leyes o normativas slo producen efectos
mas
los actores polticos, administrativos y sociales, encuadrados en diferentes marcos institucionales y mediante diferentes estrategias de interaccin, toman
la decisin correspondiente. Los efectos deseados dependern pues de un conjunto de decisiones complejas que se encadenan desde el centro a la periferia. Es
este conjunto de decisiones y acciones lo que definimos como apoltica pblica,
siempre y cuando se trate de decisiones que emergen de los actores pblicos (aunque ocasionalmente puedan no serlo) y que pretendan orientar la conducta de
una poblacin-objetivo determinada a fin de que un problema colectivo (que la
sociedad no est en situacin de resolver autnomamente) pueda resolverse a
travs de un esfuerzo conjunto. La poltica pblica incorpora pues las decisiones
correspondientes a todas y cada una de las etapas de la accin pblica e incluye
tanto reglas generales y abstractas (leyes, decretos, rdenes, etc.), como actos individuales y concretos producidos durante la ejecucin de las mismas (decisiones administrativas, autorizaciones, subvenciones, etc.).
En sus inicios, la mayor parte de la legislacin del Estado liberal se dedic
a fijar el marco de condiciones que facilitaran la solucin de problemas por parte
de la libre interaccin de los actores privados. En aquellos momentos, las actividades pblicas se limitaban a la produccin de leyes y, en caso de litigio, a su aplicacin caso por caso por parte de los tribunales. Es a partir de los aos treinta, y,
sobre todo a partir de los aos cincuenta, con el desarrollo del Estado de Bienestar, que el sector pblico empez a plantear intervenciones directas y puntuales ante problemas concreto^.^^ Este intervencionismo estatal gener la aparicin
de verdaderas polticas pblicas, tal como las hemos definido anteriormente. Es
a partir de ah, cuando los polticos, los gestores pblicos y los acadmicos empiezan a interrogarse acerca de la eficacia y la eficiencia de diferentes instrumentos de regulacin, de incentivacin econmica y, ms recientemente, de
instrumentos de persuasin y de informacin (Knoepfel, Horber, 1990; Morand,
1991; Subirats, 1989).
La definicin de polticas pblicas que proponemos pretende, ante todo,
ser til para el anlisis. Sin embargo, es cada vez ms frecuente que las propias administraciones se refieran a sus actividades usando el esquema analtico
de las polticas pblicas." Este marco analtico permite al observador una vi26. Vase al respecto, y como ejemplo de este cambio, el artculo 9.2 de la Constitucin Espaola
cuando
Corresponde a los poderes pblicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstculos que impidan o dificulten su plenitud....
27. Los trminos apolticas pblicas y polticas (o polticas gubernamentales)son utilizados aqu
como sinnimos. Sin embargo, ciertos autores hacen una diferenciacin explcita entre ellos: en lo referente
a los actores gubernamentales, las polticas se refieren a acciones especficas que tienen un marchamo oficial.
Para los acadmicos y los investigadores, las polticas pblicas, hacen referencia a un conjunto de acciones cuya
mayor parte no son consideradas muchas veces como tales por los actores gubernamentales (Lemeiux, 1995:
1-2).

sin de conjunto de las diferentes actividades generadas por un conjunto muy


variado de decisiones polticas y administrativas (actividades que los agentes
pblicos involucrados en ellas tienden a percibir muchas veces de manera fragmentada). Otra ventaja de este esquema es que permite clarificar la distribucin de las funciones y las responsabilidades polticas y administrativas de
cada una de las instancias en los diferentes niveles del Estado. Tambin permite distinguir las actividades pblicas que buscan resolver un problema concreto a travs de la puesta en prctica de una poltica pblica especfica, de las
dems actividades del sector pblico que forman parte de la gestin del conjunto del sistema poltico-administrativo. Por tanto, nuestra definicin se aplica
sobre todo a las polticas denominadas sustantivas (Bussmann et al., 1998),
que se distinguen de las polticas denominadas institucionales o aconstitucionales (Lowi, 1967; Quermonne, 1985). Estas ltimas tienen como objetivo la reforma o la descentralizacin de instituciones estatales (Querrnonne,
1985:62) y no -por lo menos no directamente- la solucin de un problema social.
2.3. Elementos constitutivos de una poltica pblica
En la definicin que proponemos, pueden distinguirse diversos elementos
constitutivos de una poltica pblica.
a) solucin de un problema pblico: una poltica pblica pretende resolver un problema social reconocido polticamente como pblico. La definicin propuesta supone pues el reconocimiento de un problema, es decir,
la existencia de una situacin de insatisfaccin social, cuya solucin requiere la accin del sector pblico. Sin embargo, algunos problemas que
han sido objeto de polticas pblicas pueden reintegrarse en la esfera privada o social y desaparecer por tanto de la agenda poltica.
b) existencia de grupos-objetivo en el origen de un problema pblico:
toda poltica pblica busca modificar u orientar la conducta de grupos de
poblacin especficos (target groups, o grupos-objetivo), ya sea de manera directa o actuando sobre el entorno de tales actores. El modelo de
causalidad (vanse las secciones 3.3 y 3.4), presupone la coherencia de
la poltica pblica, y conduce a la identificacin de los grupos-objetivo
de esa poltica, es decir, los grupos sociales cuyo comportamiento, se supone, genera el problema que se trata de resolver. Una poltica debe identificar los objetivos o colectivos que debern cambiar su conducta para
que el aire sea ms limpio, para que mejore la seguridad o se reduzca el
paro. De no ser as, estaramos ms ante una declaracin de buenas intenciones que ante una autntica poltica.

),

una coherencia al menos intencional: una poltica pblica que quiera


implementarse, presupone una cierta base conceptual de partida. De alguna manera parte de una teora del cambio social (Mny y Thoenig
1989: 140; Muller, 1985, 1995) o de un modelocausal (Knoepfel et al.
1998: 74) que se tratar de aplicar para resolver el problema pblico en
cuestin. Supone asimismo que las decisiones y las actividades que se
lleven a cabo estn relacionadas entre s. As, la falta de coherencia se manifestar a travs de una coincidencia slo ocasional de medidas que se
dirigen a los mismos grupos-objetivo pero que de hecho no estn relacionadas ni en la propia voluntad del legislador. se es el caso, por ejemplo, de la poltica energtica cuando se introducen medidas para ahorrar
energa mientras que por otro lado y al mismo tiempo, se aumenta el IVA
de los productos energticos por razones puramente fiscales. Si la poltica energtica no plantea entre sus medidas el uso de medidas econmicas como mecanismo de desincentivo del consumo, no podemos
considerar las medidas fiscales como instrumentos de esa poltica al no
existir esa coherencia intencional en el decisor.

d) existencia de diversas decisiones y actividades: las polticas pblicas

se caracterizan por constituir un conjunto de acciones que rebasan el nivel


de la decisin nica o especfica, pero que no llegan a ser una declaracin
de carcter muy amplio o genrico. Una simple declaracin de poltica
gubernamental afirmando que el sida es un problema pblico, sin por ello
definir los grupos sociales a los que concierne la existencia de tal problema, ni las medidas a impulsar, no puede, per se, considerarse como
una poltica pblica. Sin embargo, una declaracin de ese tipo puede
(aunque no necesariamente) contribuir al surgimiento de una nueva poltica pblica si es seguida de una legislacin en la materia y que tal legislacin acabe aplicndose de manera concreta.
e) programa de intervenciones: este conjunto de decisiones y de acciones
debe, adems, contener decisiones ms o menos concretas e individualizadas (decisiones relativas al programa y a su aplicacin). Pero atencin,
si se trata de un nico programa de intervencin que no tiene continuacin en otras acciones, no deberamos considerarlo como una poltica pblica, sino un producto entre otros de los elementos constitutivos de una
poltica pblica (captulo 9.3).
=jpapel
)
clave de los actores pblicos: este conjunto de decisiones y de
acciones slo podr considerarse como una poltica pblica en la medida
en que quienes las toman y las llevan a cabo lo hagan desde su condicin
de actores pblicos. O dicho de otra manera, es necesario que se trate de
actores integrados en el sistema poltico-administrativo o bien de actores
privados que posean la legitimidad necesaria para decidir o actuar en base

a una representacin jurdicamente fundada. Sin esta condicin, un conjunto de decisiones (que de hecho pueden ser obligatorias para terceros)
slo podr considerarse como una poltica corporativa (asociativa) o
incluso privada. As, diversas polticas llevadas a cabo por las empresas multinacionales (topes salariales, estrategias comerciales, sistemas de gestin ambiental) proceden de decisiones y de responsabilidades
estrictamente internas.
g) existencia de actos formales: una poltica pblica supone la produccin
de actos u outputs que pretenden orientar el comportamiento de grupos o

individuos que, se supone, originan el problema pblico a resolver. En


este sentido, nuestra definicin de una poltica pblica supone la existencia de una fase de implementacin de las medidas decididas. Sin embargo,
los estudios de polticas pblicas han puesto de manifiesto que en ciertos
casos lo que de hecho ocurre es una no-intervencin del actor poltico-administrativo o la no utilizacin de determinados instrumentos de intervencin. En este sentido, es importante referirse a las no-decisiones (Dye,
1972) o las no-acciones (Mny, Thoenig, 1981: 152), que algunos consideran tambin como constitutivas de una poltica pblica. Desde nuestro
punto de vista, estas no-decisiones slo pueden constituir una poltica pblica si van acompaadas de decisiones formales paralelas. Tal sera el
caso, por ejemplo, de una administracin pblica que voluntariamente decide renunciar a cerrar temporalmente una empresa contaminante a fin de
incentivar que de manera rpida cumpla la normativa existente. Un ejemplo similar lo tenemos cuando no se recurre a controles administrativos en
el caso de empresas que asumen las normas ISO ambientales y que disponen de un sistema de rnanugernent ambiental bien estructurado.
h) naturaleza ms o menos obligatoria de las decisiones y actividades:
tradicionalmente, la mayora de los autores daba por sentado el carcter
bsicamente coercitivo de las decisiones de los actores poltico-administrativos (Mny y Thoenig 1989, 132). Sin embargo, si bien los actos pblicos se imponen desde la autoridad legtima que reviste el poder
pblico, la diversificacin actual de los medios de accin y de intervencin del sistema poltico administrativo es tal que este aspecto coercitivo
puede acabar resultando ser ms la excepcin que la regla. Tanto si se
trata de actividades pblicas convencionales (Lascoumes y Valuy, 1996)
o de actividades contractuales (Gaudin, 1996; Godard, 1997; Bressers
Pereira, 2001), las formas de accin pblica son actualmente tanto incentivadoras como coercitivas. As, actualmente muchas de las intervenciones pblicas se llevan a cabo a travs de contratos entre el Estado y
otras administraciones o entes pblicos (administracin de residuos, mantenimiento de carreteras, desarrollo urbano, universidades), entre los poderes pblicos y empresas privadas o pblicas, fundaciones o

LAS CLAVES PARA ELANALISIS

43

etc. (contratos de prestacin de servicios con entidades que


llevan a cabo funciones pblicas tales como hospitales, empresas concesionarias de transporte pblico, instituciones formativas, etc.) (Finger,
1997; Chevalier, 1981: Genoud, 2000).
~1 grfico 2 ilustra la articulacin de los diferentes elementos constitutivos
de una poltica pblica.

2.4. El ciclo de una poltica pblica

Muchos autoreP han tratado de esquematizar el desarrollo de los procesos


de decisin y de implementacin de las polticas pblicas. La idea general que
surge de la bibliografa es la de un ciclo de las polticas pblicas que se inicia
con el surgimiento de los problemas y se prolonga hasta la evaluacin de los resultados obtenidos, tal como lo muestra el grfico 3. Las preguntas que se plantee el analista se diferenciarn en relacin con cada una de las secuencias de este
ciclo (vase tabla 1).

GRARCO3. El ciclo de una poltica pblica


pxef Surgi&en~de

un pmblrma

E ~ a f w K j de
n im
d&os de ltihpnlm

PrjHica

ZnrpI-ch
de Xw
g h a de a & h

Pwc*cprihde $03
pmble= prrvadns y
pbblim

hfwihtnhagmxh
p-sdf

Iki5isin y
p3Xtgram legtskdtiu,

pm

FL~E
Adaptacin
:
libre del libro de Parsons (1995: 78-79)

Esta perspectiva cclica de la poltica pblica debe verse como un marco de


referencia y no como un esquema rgido. Como afirma Muller la representacion
secuencia1 de las polticas no debe utilizarse de manera mecnica. Debern ms
bien imaginarse a las polticas pblicas como un flujo continuo de decisiones y
procedimientos a los que tratamos de dar un sentido (1990:33). El esquema
propuesto debe verse pues ms como un soporte a esa bsqueda de sentido en las
decisiones tomadas en el marco de una poltica pblica, que como algo real y
rastreable.

28. Vase la enumeracin que de ellos hace Parsons (199578-79).

--

--

m---

--.

-.
-a-

@
S
..

..

Tabla 1: Secuencias de una poltica pblica


SECUENCIA

1". fase

2". fase

3" fase

4'" fase

5" fase

TERMINOLOG~A

Surgimiento de los problemas

Inclusin en la agenda

Formulacin y decisin
del programa de la poltica

Implementacin de la
poltica

Evaluacin de la poltica

CONTENIDO

Surgimiento de un problema

Seleccin (filtro) de los


problemas emergentes

Definicin del modelo Aplicacin de las solucausal~


ciones seleccionadas

Determinacin de los posibles efectos de la poltica

Percepcin del problema

Esquema de formulacin Definicin de la o las so- Acciones de los agentes


luciones adaptadas al administrativos a cargo
del modelo causal
problema y aceptables
de la implementacin
Respuestas de los poderes pblicos a los proble- Proceso de contraste entre
mas que se reconoce que las soluciones ideales y
han de ser objeto de una los medios disponibles
poltica
Seleccin de los instrumentos de accin

Evaluacin de la eficacia,
de la eficiencia, de la pertinencia de lo realizado
respecto al problema inicial

Cules son los factores


que han llevado al Gobierno a actuar ante el
problema?

Cules han sido los efectos directos e indirectos


de la poltica?

Definicin del problema


e identificacin de sus
causas posibles
Representacin del problema
Demanda de accin pblica

Cmo se ha tomado
PRINCIPALES
CUESTIONAMIENTOS conciencia del problema?
DEL ANALISTA

Fuente: adaptado de Jones (1970) y de Mdny y Thoenig (1989).

Cules son las soluciones Se han aplicado las depropuestas y aceptadas cisiones del Gobierno y
por parte del Gobierno y del Parlamento?
del Parlamento?
Qu procesos se han seguido para formular dichas soluciones?

... - .

CI

As, de manera ms precisa:


La fase de surgimiento y de percepcin de los problemas podramos definirla como aqulla en la que una determinada situacin, produce una necesidad colectiva, una carencia o una insatisfaccin identificable
directamente o a travs de elementos que exteriorizan esa situacin y ante
la cual se busca una solucin (Jones, 1970). De manera ms general, podramos decir que surge un problema cuando se constata la diferencia
entre la situacin actual y lo que sera la situacin deseable. Sin embargo,
no todo problema social genera una poltica pblica. El paso de la existencia de un problema a su tratamiento poltico deriva de una (re)constmccin social del problema en cuestin, lo que se conecta con su mayor
o menor incorporacin a los media (a travs del conocimiento cientfico,
de la difusin de informaciones, del lobbying, de la visibilidad de los
afectados, etc.).

La fase de incorporacin a la agenda poltica corresponde a que se tome


en cuenta, por parte de los actores decisivos del sistema poltico administrativo, ese problema de entre las mltiples demandas provenientes de gnipos sociales e incluso de los propios servicios pblicos. Esta incorporacin
a la agenda puede considerarse, por tanto, como una especie de filtro de
los problemas por parte de los actores pblicos (vase el grfico 4).
La fase de formulacin de la poltica supone, ante todo, una definicin
del modelo causal por parte de los actores pblicos, definicin en la que
los actores sociales tratan de influir en mayor o menor medida, y, posteriormente, una formulacin del programa de actuacin poltico-administrativo, es decir, la seleccin de los objetivos, instrumentos y procesos
que debern ponerse en prctica para resolver el problema en cuestin.
Aqu tambin podramos hablar de la existencia de mecanismos de filtro
y ajuste.
La fase de implementacin consiste en una adaptacin del programa de
la poltica a las situaciones concretas a las que deber enfrentarse (produccin de outputs). Esta es una fase generalmente mucho ms compleja
de lo que parece o de lo que los analistas de polticas muchas veces imaginan. Tambin aqu se observarn diversos mecanismos de filtro (noejecucin, la aplicacin selectiva de medidas, etc.).
Finalmente, la fase de evaluacin -que nosotros consideramos tambin como constitutiva de una poltica pblica- pretende determinar
los resultados y los efectos de dicha poltica en trminos de cambios de
conducta de los grupos-objetivo y en trminos del grado de resolucin
del problema (lo cual tampoco est exento de filtros o posibles sesgos).

LAS CLAVES PARA ELANLISIS

47

~a interpretacin de las intervenciones pblicas como procesos (fruto de


visin dinmica que contrasta con la visin esttica propia de la perspectiva
urdicatradicional) permite evidenciar los mencionados fenmenos de filtro;
j
por ejemplo el que no se tomen en cuenta, durante un proceso de intervencinurbanstica, los grupos que inicialmente se identificaron como benefic i a n ~o~que
, se construyan lneas de ata tensin sin tener en cuenta la proteccin
de la naturaleza, etc. (ver Knoepfel et al. 1997). El grfico 4 permite ubicar los
diferentes mecanismos de filtro o seleccin a lo largo del ciclo de una poltica pblica: seleccin o filtro en la percepcin de los problemas que se incorporan a la
poltico-administrativo, un nuevo filtro durante la formulacin de la poltica pblica, otro en la implementacin y, finalmente, un filtro en la evaluacin.
El anlisis de polticas pblicas desde esta perspectiva cclica (o de policy
cicle) genera ventajas, pero tambin tiene sus lmites.
Como ventajas, podemos citar los siguientes elementos:
1) Permite tomar en consideracin la existencia de crculos de retroalimentacin a lo largo de todo el proceso: por ejemplo, cuando un programa de
actuacin poltico-administrativo se cuestiona debido a la oposicin que
surge en el momento de su implementacin (oposicin radical contra la
implantacin de una central nuclear que provoca la redefinicin de la poltica energtica; la oposicin contra la ampliacin de un aeropuerto que
provocan cambios en las bases de la poltica de transporte areo).

2) La posibilidad de identificar, en cada una de las etapas, los retos y los


actores implicados reduciendo as la complejidad de los mtodos de anlisis. Ello hace viable la realizacin de un anlisis de la composicin de
los actores (pblicos-privados, centrales-locales) y examinar su variacin a lo largo de todo el ciclo (aparicin y desaparicin de actores a lo
largo de cada una de estas secuencias).
La formulacin, en cada una de las etapas, de cuestiones analticas, hiptesis y teoras parciales permite mejorar el anlisis en funcin de las diferentes
perspectivas disciplinares utilizadas: sociologa, derecho, ciencia poltica, economa, geografa, y as constituir subdisciplinas tales como diseo de la accin
pblica (policy desigm), investigacin para la ejecucin (policy implementation), evaluacin de programas (policy evaluation), etc.
La combinacin del anlisis de polticas pblicas con una visin racional de
la accin pblica (por ejemplo, el nexo lineal entre objetivos, medios y resultados que est implcito en las estrategias de gestin de la racionalizacin de las decisiones presupuestarias -PPBS- o de la llamada gestin por objetivos -MbO-,
etc.), permite, por ejemplo, detectar los errores objetivos cometidos en la identificacin de un problema o detectar los fallos o lagunas existentes en la fase de implementacin.

1,

LAS CLAVES PARA EL ANLISIS

49

Sin embargo, el modelo del ciclo de una poltica pblica presenta lmites
desde el punto de vista analtico (vase por ejemplo Jenkins-Smith-Sabatier,
1993:3-4).
En efecto:
1)Se trata de una perspectiva descriptiva que puede, en algunos casos, inducir al error dado que el desarrollo cronolgico de la poltica no necesariamente sigue el orden de las diferentes etapas. As, un programa
puede empezar a llevarse a la prctica incluso antes de su formulacin
precisa, sobre todo cuando se trata de enfrentarse a nuevos problemas.
Tambin puede presentarse una ruptura en el proceso al surgir reformulaciones del problema pblico y de sus soluciones antes que las medidas
previstas inicialmente se apliquen y10 se evalen.(p.ej., este es el caso
de la poltica de asilo en Suiza; vase Hagmann & Frossard, 2000, o el
caso de la poltica de inmigracin en Espaa a finales de los noventa, Zapata, 2004).
2) Esta perspectiva heurstica no nos debe conducir a establecer un modelo
causal de las polticas pblicas, identificando los nexos lgicos existentes entre las diferentes etapas. Esta forma de ver el problema conlleva el
riesgo de dar una coherencia artificial a la poltica pblica, haciendo que
el analista tienda a construir conexiones o vnculos entre los hechos aun
cuando tales nexos no se den en la realidad.

3) El modelo cclico de la poltica pblica tiene como marco una interpretacin legalista de la accin pblica (perspectiva top-down) centrada en
la accin del Estado y no toma en cuenta la perspectiva segn la cual el
punto de partida son los actores sociales y su contexto (perspectiva bottom-up). As, el modelo cclico podra, por ejemplo, atribuir errneamente
la reduccin del consumo de energa elctrica a las medidas de ahorro de
energa, mientras que en realidad la reduccin en el consumo pueda provenir de un aumento en los precios o del inicio de una coyuntura de crisis econmica. Asimismo, muchas veces soluciones buscan problema,
y no al revs. Un servicio estatal que corra el riesgo de ser desmantelado
buscar un nuevo problema para poder subsistir. O la oportunidad de
contar con fondos europeos har surgin>nuevos problemas no previstos.
4) La perspectiva cclica no permite ir ms all del anlisis secuencial e impide, sobre todo, considerar el caso de ciclos simultneos o el de ciclos
incompletos. Por ejemplo, para comprender la poltica en materia de drogas es importante disociar los ciclos e identificar los diferentes pilares
en los que se basa la poltica: represin, prevencin, apoyo para la supervivencia (en relacin con el sida), distribucin de medicamentos (metadona), control mdico (Moore, 1976).

A pesar de todos estos inconvenientes, nos pareci importante mantener


esta perspectiva secuencia1 en el modelo de anlisis de polticas pblicas, teniendo en cuenta sus ventajas y desventajas. Para nosotros constituye un marco
de referencia, una herramienta pedaggica o heurstica que debe completarse con
un anlisis transversal de las etapas de una poltica pblica. Dicho anlisis transversal reposa en el anlisis profundo de las principales claves de lectura de las polticas pblicas: los actores, sus recursos y el marco institucional dentro del cual
tienen lugar sus interacciones (captulos 3 , 4 y 5, a continuacin).

Captulo 3

Los actores de las polticas pblicas


Entendemos las polticas pblicas como un conjunto encadenado de decisiones y de acciones resultado de las interacciones estructuradas y repetidas entre
diferentes actores, pblicos y privados, que por diversas razones estn implicados en el surgimiento, la formulacin y la resolucin de un problema polticamente definido como pblico.
Este captulo lo dedicamos a analizar los diferentes tipos de actores implicados en una poltica pblica, mientras que los siguientes se ocuparn, por un
lado, de los recursos de los que estos actores disponen para defender sus posiciones (captulo 4) y por otro, del contexto institucional que influye en sus pautas de comportamientos tanto de manera individual como colectiva (captulo 5).
Los tres conceptos (actores, recursos e instituciones) son los principales objetos
de nuestro anlisis y los elementos sobre los que construiremos nuestro modelo
de anlisis de polticas pblicas (Tercera Parte).

1
l

1
i

1
I
I
l

Dado que las polticas pblicas concretan y materializan los resultados de


las interacciones entre diferentes actores pblicos y privados, es necesario ante
todo definir el concepto de actor. Con este concepto designamos tanto un individuo (un ministro, un diputado, un periodista especializado, etc.), como varios individuos (que conforman, por ejemplo, una oficina o una seccin de la
administracin), o tambin una persona jurdica (una empresa privada, una asociacin, un sindicato, etc.), o, incluso, un grupo social (agricultores, drogodependientes, personas sin techo, etc.).*' Hemos de hacer hincapi, sin embargo, que
un conjunto de individuos slo constituir un actor unitario siempre y cuando, en
lo que concierne a la poltica pblica que se analiza, se presente y acte con homogeneidad interna respecto a los valores e intereses que defiende y los objetivos
29. Notemos que todo grupo es siempre una construccin social (y poltica). Al respecto vase la tipologa de los grupos sociales elaborada por Schneider e Ingram (1997).

que persigue. No podemos por tanto incorporar como actor a un <<ayuntamiento,


si constatamos las divisiones internas sobre el problema y las soluciones a adoptar entre 10s distintos concejales o servicios municipales.
Nuestra concepcin de actor se inspira en la de Parsons. Segn este autor,
para analizar una accin social es necesario llegar hasta la unidad mnima que revista sentido, lo que Parsons denomina uni-act. Este cacto elemental es llevado a cabo por, al menos, un actor en busca de un objetivo (o sea, un estado
futuro y deseable de las cosas hacia el que orienta su accin), a travs de distintos medios (Bounicaud, 1977:31). As, la nocin de actor har alusin, segn el
caso, a un individuo, a uno o vanos grupos de individuos, o a una organizacin,
definida esta ltima en funcin de las ideas compartidas o del inters comn que
unen a sus miembros. Sin un inters comn no hay grupo nos recuerda Olson
en su libro sobre la lgica de la accin colectiva (Olson, 1978:29).
Todo individuo, persona jurdica o grupo social se considera un actor desde
el momento en que, por el solo hecho-de existir, pertenece a un campo social
considerado como pertinente para el anlisis: Un individuo en un marco determinado no accede a la condicin de actor en virtud de su comprensin y de su
control de los acontecimientos, ni tampoco debido a que haya tomado conciencia de sus intereses y de sus posibilidades de accin, ni, a posteriori, por el hecho
de que encarnara "el sentido de la historia" o el "movimiento social", o porque
participara en la '~roduccinsaciar' (Sergrestin, 1985:59). Obtiene ese estatuto por el simple hecho que forme parte del campo estudiado, en la medida
que el anlisis de su comportamiento contribuye a estructurar ese campo. No es
pues un problema de conciencia, de lucidez o de identificacin: es una simple
cuestin de hecho, lo que implica que acaba siendo una cuestin de investigacin (Friedberg, 1993:199). En este sentido, todo individuo o grupo social implicado en el problema colectivo que origina la poltica pblica se considera un
actor potencial que podra formar parte del espaciode la mencionada poltica.
En efecto, el comportamiento ms o menos activo de un actor influir la manera
en la que acabe siendo concebida y puesta en prctica la intervencin pblica en
cuestin.
Una definicin del concepto de actor tan amplia como la que aqu proponemos, tiene la ventaja de propiciar que el analista tenga en cuenta a todos los individuos y grupos sociales a quienes concierne un problema colectivo especfico.
As, esta perspectiva integra el hecho de que no todos los actores pblicos y pnvados intervienen de una manera activa y visible en todas y cada una de las etapas de la poltica pblica. A veces la intervencin de los actores es directa y
tangible, en otras slo es posible identificarla de manera indirecta. En algunos
casos su incorporacin al entramado del tema es tardo. En otros casos la implicacin de algunos actores es inconstante. Ello depender, entre otras cosas, de lo
consciente que sea el actor de sus propios intereses, de su capacidad para movilizar recursos y construir coaliciones que le permitan defender sus derechos, as
como de su decisin estratgica de pasar a la accin o permanecer voluntariamente al margen de la arena decisional. Adoptando el concepto de actores em-

LAS CLAVES PARA ELANALISIS

propuesto por Friedberg, rechazamos la distincin que hacen diversos


p~co
res entre agentes ms bien pasivos, cuyo comportamiento lo determina el
auto
sistemaen el que se mueven, y actores verdaderosa, es decir, activos y autnomos respecto a su propio contexto institucional y social.
sim mi smo, la perspectiva adoptada conduce a rechazar la oposicin formal
entre <<actory no-actor. Con ello no ponemos en duda el hecho de que diferentes individuos o grupos sociales tengan, en el marco de una poltica pblica
detehnada, diversos grados de organizacin interna, controlen recursos diferentes y posean una capacidad de movilizacin externa tambin distinta. Soste",mas ms bien, que todo individuo o grupo social afectado por el problema
al que la poltica pblica pretende dar solucin, es un actor (al menos
potencial) aunque (momentneamente) pueda ser incapaz de emprender actividades concretas durante una o varias fases del proceso de intervencin pblica.
De hecho, la pasividad de un actor -sea sta voluntaria, fruto de la carencia de
recursos o provocada por el hecho de no haber tomado an conciencia de determinadas consecuencias de la poltica- constituye un factor explicativo de por
qu una poltica pblica determinada es puesta en marcha en detrimento de otra.30
podemos asimismo encontrar actores que se opongan tardamente a una poltica
@blica, manifestndose slo en la ltima fase de su puesta en prctica; ya sea en
el momento de las negociaciones con los responsables de la implementacin
(como sucedi en el caso de los productores forestales, que slo se manifestaron
en el momento de la implementacin de la loi sur le dffichement des fori?ts
analizada por Padioleau, 1982), o utilizando instrumentos jurdicos para oponerse a una accin determinada (como ocurre frecuentemente con asociaciones
de proteccin medioambiental cuando se oponen a polticas de desarrollo urbano
y de creacin de infraestructuras), o llegando a tratar de paralizar en el ltimo momento unas obras, bloqueando las mquinas, agotados ya todos los plazos y recursos legales.
Si el analista slo toma en consideracin la actuacin de los actores ms
activos y emprendedores, y considera a los grupos pasivos como no actores,
asume entonces el riesgo de ocultar o de no tener en cuenta ciertos factores explicativos del proceso y del contenido final de una poltica pblica determinada.
Podramos decir que existe el riesgo de que los analistas adopten a veces una
aproximacin demasiado elitista del juego de actores, no considerando suficientemente los efectos inducidos generados por la pasividad de ciertos grupos sociales o de actores poltico-administrativos implicados en el problema colectivo
que se analiza, sobre todo cuando esa pasividad puede haber sido buscada y pretendida por otros actores interesados en ello. Es evidente que por la aproximacin
emprica utilizada, el analista tiende de manera natural a focalizar su trabajo en
el comportamiento de los actores ms activos, al ser siempre ms sencillo iden30. De la misma manera que una no-decisin es la expresin de una de las formas posibles de poder
(segn la famosa tesis de Barach Baratz, 1970; vese tambin Wollmann, 1980,34), una actitud pasiva (noaccin) es tambin una de las formas posibles de comportamiento para los actores de las polticas pblicas.

tificar individuos, grupos informales y organizaciones formales que, con los recursos necesarios, participan de forma continua en la formacin, adopcin y
puesta en prctica de una poltica pblica.

Al adoptar un esquema de carcter actuacional(Berthelot, 1990:76), estamos reconociendo la intencionalidad de la accin individual. sta se desarrolla en un mbito social que puede considerarse, alternativamente, como un
sistema de interdependencia (Crozier y Friedberg, 1977; Boudon, 1979), como
una etapa histrica (Touraine, 1984) o como una situacin estrictamente circunstancial. En todos estos casos la conducta de un actor no puede reducirse a una
funcin, a un rol o a otros tipos de asignacin. En otras palabras, entendemos
que un actor tiene siempre su propio margen de maniobra, mayor o menor en
cada situacin. De hecho, entendemos que no hay campo alguno, sea este social
o poltico, que est perfectamente estructurado, controlado o regulado. Los actores individuales o colectivos explotan conscientemente zonas de incertidumbre (segn la expresin de Crozier, 1965) inherentes al funcionamiento interno
de las organizaciones poltico-administrativas, a las reglas formales y a las normas sociales, para as promover sus propios valores, ideas e intereses. Disponen
por tanto de un espacio de libertad, y tambin de recursos (vase captulo 4), que
les permite elaborar estrategias y tcticas, o lo que es lo mismo, comportamientos referibles a fines (Berthelot, 1990:80).
Es evidente que el contexto en el que se mueven los actores tiene una influencia, a veces muy significativa, sobre las decisiones y acciones de los mismos. Sin embargo, lo que decimos es que esos factores institucionales o
sociales no determinan de manera absoluta y lineal las apreciaciones, las decisiones y las conductas de los actores pblicos y privados (vase captulo 5).
No compartimos pues las tesis que suponen que los fenmenos sociales; en
este caso las polticas pblicas, poseen una naturaleza y una leyes tales que
conducen a los individuos a realizar de manera casi imperativa una accin y no
otra. Proponemos, al contrario, interpretar las polticas pblicas como el resultado de las conductas de actores (parcialmente) autnomos (Boudon y Bouricaud, 1990:301-309).
La zona de incertidumbre es particularmente grande en el caso de impactos
externos (el accidente de la central nuclear de Tchernobyl, catstrofes naturales,
situaciones de emergencia por sequa, etc.) . En estos casos, se supone que los actores en el terreno reaccionarn sin sistema. Ante situaciones de este tipo se observa que las acciones difieren en cada uno de los colectivos involucrados (Czada,
1993; Sller-Lengen et al., 1998; Schoneich et al., 1998) e incluso en el interior
de los mismos (Mller, Zimrnermann et al., 1997).
Esto no significa, en absoluto, que veamos a los actores como seres perfectamente racionales, motivados slo por la maximizacin de su utilidad per-

LAS CLAVES PARA ELANALISIS

55

nto material como abstracta, y totalmente informados, tal como sugiere


,,nal9 ta
odelo del horno oeconomicus*, tan apreciado por la econom'a neoclsica.
el
,ionalidad de los individuos y de los grupos sociales se encuentra siempre
La
(Simon, 1957) por razones de orden cognitivo, afectivo, cultural, etc.
linY
por tanto, el comportamiento de un actor nunca podr reducirse a su dimensin
ente instrumental, es decir, al logro de un objetivo definido ex ante gracias
'*%ecisin
basada nicamente en la reflexin y en la eleccin perfecta de la
a un
mqoralternativa de accin posible. Los actores son en parte calculadores y se interesanpor la satisfaccin de sus necesidades personales (racionalidad teleolgica
,tilitaria, Zweckrationalitat, en palabras de Max Weber), pero, por otra parte,
,,-ientan su accin tambin a partir de la defensa y la promocin de valores colectivos (racionalidad axiolgica, Wertrationalitat). Es importante recordar esta
doble motivacin al tratar de interpretar las conductas de los actores en el marco
de las polticas pblicas.
As, los funcionarios pueden, al mismo tiempo que tratan de mejorar las
condicionesde vida de los desempleados, trabajar con el inters de evitar la desaparicinde su servicio (por ejemplo, si las funciones que realizan pueden acabar siendo privatizadas). Los servicios sociales dependientes de la Iglesia catlica
pueden implicarse de manera altruista en la red pblica de ayuda a domicilio para
las personas de edad avanzada, y, de manera simultnea, pueden tratar de fortalecer su presencia espiritual y ampliar el marco de su mensaje catlico (por ejemplo, frente a otras confesiones) en la comunidad (vase Gentile, 1995).
Consideramos que los actores son racionales, ya que se preocupan por las
consecuencias de sus propias decisiones y acciones, aunque no sean siempre capaces de anticipar y controlar los efectos inducidos de sus acciones y, sobre todo,
los efectos negativos que resultan de la agregacin de conductas individuales
(Boudon, 19'77). Al mismo tiempo, sugerimos una interpretacin muy amplia de
las intenciones e intereses que fundamentan toda actividad humana. Las motivaciones de un actor son mltiples, sobre todo porque dependen de la biografa
del individuo o del grupo social en cuestin, as como de cada situacin concreta
que genera tanto lmites como oportunidades para la accin. Por ello hablamos
de racionalidad situada. Al analista le corresponder interpretar las acciones individuales y colectivas en funcin de los razonamientos y las anticipaciones que
resultan de clculos estratgicos pero tambin, y de manera simultnea, en funcin de la situacin de ignorancia o del grado de intuicin de los actores, de sus
emociones o sentimientos, o, incluso, del peso de los factores histricos en ciertos casos (Friedberg, 1993:211).
Sintetizando, el perfil de un actor de una poltica pblica. puede establecerse
as (Crozier y Friedberg, 1977:55-56):

No es demasiado habitual que un actor defina sus objetivos de manera


clara, explcita y coherente. Una vez iniciada la accin, puede cambiar de
objetivos porque las consecuencias no anticipadas de sus acciones o de
las de los otros le obligan a reajustar su perspectiva, a reconsiderar su

posicin. Lo que en determinado momento se consideraba un medio, se


convierte en objetivo o viceversa.
Aunque en ocasiones parezca errtico, el comportamiento de los actores
tiene siempre un sentido que el analista deber tratar de descifrar. Los 1rnites y las oportunidades que se plantean en una situacin determinada
pueden ayudar a explicar actitudes e iniciativas de los actores que aparentemente se alejan de sus estrategias previsibles. Cada actor adapta su
comportamiento para poder participar en el proceso de una poltica pblica y ser reconocido socialmente por los otros actores implicados, a
partir de su apreciacin subjetiva del contexto institucional y de lo que entiende son las estrategias de otros actores. Todo ello puede a veces generar coaliciones extraas, como podra ser el caso de Suiza y de sus
cantones alpinos, productores de energa hidroelctrica (en los que dominan los gobiernos de centro-derecha) con los partidos Verdes y10 los
socialistas en contra de los dems cantones (consumidores de electricidad), ante la perspectiva de la introduccin de un impuesto sobre fuentes energticas no renovables (coalicin que se dio en Suiza en 1998199).
O las e.xtraa coaliciones y coincidencia entre actores con intereses muy
distintos que provoc la crisis de la sequa en Catalua, ante la necesidad
de evitar restricciones de consumo domstico en el rea metropolitana
de Barcelona en el ao 2008.
Dos aspectos complementarios caracterizan el instinto estratgico de
un actor (segn la expresin de Crozier y Friedberg). Por un lado, su posicin es ofensiva cuando trata de aprovechar oportunidades a fin de mejorar su propia posicin y hacer valer sus intereses inmediatos (entrando
directamente en el juego sobre el contenido sustancial de la poltica pblica). Pero, por otro lado, su proceder es defensivo cuando trata de mantener o ampliar su margen de libertad, es decir, su capacidad de actuar
ms tarde si as le interesa (juego indirecto sobre el contenido institucional de una poltica pblica). Desde este punto de vista, todo actor pondera
las ganancias a corto plazo y los beneficios de una inversin a largo plazo,
lo cual puede inclinarle a actuar o jugan>en una o varias de las fases de
una poltica pblica.
3.3. Los tipos de actores
En la perspectiva adoptada para analizar a los actores de las polticas pblicas, lo primero que proponemos es identificar y delimitar el espacio en el
cual los actores van a intervenir (3.3.1). En el interior de este espacio, podremos
distinguir a los actores de las polticas pblicas en funcin de su carcter pblico,
es decir los actores poltico-administrativos, con estatuto de tales (33.2), o de
su carcter no pblico, es decir, los actores que pertenecen a las esferas que de-

LAS CLAVES PARA ELANALISIS

57

norninamossocio-econmica y socio-cultural(3.3.3). Los actores privados pueden disociarse en grupos-objetivo (actores cuyo comportamiento se define polticamente como la causa (in)directa del problema), beneflciariosflnalesde una
poltica pblica (actores que sufren los efectos negativos del mencionado problema y cuya situacin pretende mejorarse a travs de la intervencin pblica)
y gnipos terceros, afectados de manera indirecta por la poltica pblica, ya sea
de manera positiva (= beneficiarios), o de manera negativa (= afectados), reuniendo por tanto ambas categoras a todos los actores cuya situacin personal se
ve modificada por la poltica pblica an cuando la misma no los hubiera identificado ni como grupos-objetivo ni como beneficiarios finales. Los tres grandes tipos de actores mencionados constituyen lo que denominamos el tringulo
de los actores (3.3.4).

3.3.1. ELESPACIO DE UNA POL~TICAPBLICA


Los elementos clave de la perspectiva adoptada conectan un problema que
se considera resoluble en el mbito pblico, con la accin de los poderes pblicos y otros actores implicados en ese problema. En el interior del espacio de una
poltica, interactuan ese conjunto de actores. La estructuracin de ese espacio no
es neutra, ya que produce efectos tanto en el comportamiento de los diferentes actores como en las modalidades de accin elegidas en el momento de la intervencin pblica. El espacio de una poltica pblica se determina, entre otros factores,
por la propia lgica del estado de derecho. Si bien los actores pblicos del sistema
poltico-administrativo son los que tradicionalmente, y sobre todo a partir del
surgimiento del Estado de Bienestar, gestionan o representan la cosa pblica,
ello no impide la presencia e intervencin de otros actores. De hecho, el principio del estado de derecho as como la propia concepcin democrtica exigen la
participacin de los actores privados cuyos intereses y objetivos se encuentren
afectados de alguna forma por el problema colectivo que se intenta resolver. De
esta manera, el espacio de una poltica pblica es el marco ms o menos estructurado, formalizado y poblado por actores pblicos que interactan con diversos
grados de intensidad con actores no pblicos, posibilitando estrategias de accin
alternativas.
Una poltica pblica, por tanto, se concibe y se gestiona por actores pblicos y privados que, en conjunto, constituyen una red (frecuentemente muy) compleja de interacciones, que presenta tanto problemas de interaccin horizontales
(relacin entre actores de un mismo nivel gubernamental) como verticales (relacin entre actores que operan en escenarios europeos, estatales, subestatales y
locales). A pesar de pertenecer a diferentes organizaciones y de representar intereses frecuentemente opuestos, esta multiplicidad de actores, que comparten al
menos los mismos temas de debate en relacin con el problema planteado, forman lo que llamaramos espacios de interaccin. Las fronteras de tales espacios
son muchas veces difciles de delimitar, sobre todo cuando se quiere precisar

cules son 10s actores perifricos. Y ello es particularmente pefiinente en las fases
iniciales del surgimiento de nuevas polticas pblicas.
En cambio, de manera ms simple, es posible identificar en el espacio de
una poltica pblica un ncleo de actores que al margen de eventuales conflictos,
tienen un inters (quasi) vital en no perder SU posicin y, por tanto, pretenden
controlar, incluso limitar, el acceso a ese espacio a nuevos actores. Esta comunidad poltica (lo que Richardson y Jordan denominaban la policy community,
Richardson-Jordan, 1979) se subdivide con frecuencia en diferentes coaliciones
(aadvocacy coalitions, segn el trmino de Sabatier, 1993) que, al mismo
tiempo que luchan para hacer valer sus propios intereses o ideas, buscan asimismo diferenciarse de los individuos y gmpos que operan en el exterior de ese
espacio. No es inhabitual que los actores del espacio de una poltica pblica determinada acaben desarrollando, por ejemplo, un lenguaje propio coherente con
sw>poltica, controlando los circuitos de informacin o intentando evitar una
politizacin (entendida como ampliacin y grado de apertura) de esa poltica
que podra conllevar el riesgo de sobrepoblar su>>espacio.
El espacio de la poltica agrcola, por ejemplo, incluye actores tan diversos
como las grandes empresas internacionales de alimentos para el ganado o de productos auxiliares (fertilizantes, productos fitosanitarios), los productores de agricultura intensiva o de productos ecolgicos, los pequeos agricultores y la
industria agroalimentaria en la que se incluyen las cadenas de distribucin. El
espacio de la poltica de salud pblica rene colegios de mdicos, hospitales de
propiedad pblica o privada, servicios de salud pblica, aseguradoras, asociaciones de pacientes, y sin duda fabricantes de productos farmacuticos. 0 , como
ejemplo final, el espacio de la poltica ambiental rene simultneamente diferentes sectores industriales contaminantes, eco-industrias (empresas productoras de equipos anticontaminantes),organizaciones de defensa del medioambiente
y algunos servicios pblicos. Por regla general, los espacios de las polticas pblicas cambian poco en su composicin. Con el tiempo, una coalicin minoritaria puede volverse dominante, o la relacin de poder entre los actores centrales
y locales puede sufrir modificaciones; pero es raro que la composicin de los actores y, consecuentemente, su diferenciacin del resto del sistema, se cuestione
o se modifique de manera fundamental.
Los ejemplos de cambios de actores en el espacio de las polticas pblicas
pueden estar relacionados con:
Un cambio radical en la percepcin del problema: cuando el consumo de
droga dej de ser visto como un simple problema de represin penal para
convertirse en un asunto que implicaba tambin mecanismos de apoyo
que permitieran la supervivencia de los afectados, la poltica en cuestin
ampli su espacio a trabajadores sociales, mdicos (para la prescripcin
y control de metadona), e incluso a compaas de seguros. Ocurri algo
parecido en la poltica hidrolgica en Espaa al estallar el conflicto en relacin con el Plan Hidrolgico Nacional en los inicios del siglo m, con

LAS CLAVES PARA EL ANLISIS

.
!

i
F
i

11
S

59

la incorporacinde nuevos actores (ecologistas, practicantes de deportes


de aventura, bilogos y otros acadmicos, que empezaron a interactuar
desde concepciones de fondo (nueva cultura del agua) muy distintas a
las de los tradicionales actores del sector: regantes, compaas hidroelctricas, constructores de embalses e ingenieros especializados.

Una fuerte oposicin de parte de determinados actores: en el caso de la


constni~cinde infraestructuras ferroviarias (Rail2000 en Suiza, TGV en
Francia o el AVE en Espaa) la oposicin del entorno ecologista ha ido
conduciendo a las autoridades a incluirles de manera sistemtica en el
espacio de la poltica de transportes ferroviarios.

La salida de determinados actores del espacio de la poltica pblica: los pequeos agricultores de montaa suizos, estimando que la poltica agrcola oficial se centraba de manera excesiva en los intereses de los agricultores del llano
y postulando una reorientacin radical de la misma, abandonaron el espacio de
tal poltica a fin de crear uno nuevo en el que pudieran expresarse de manera ms
satisfactoria. En Francia, la Confdration Paysanne, sindicato agrcola minoritario, intent llevar a cabo un proceso similar, mientras que en Espaa est ocurriendo lo mismo en la silvicultura, siendo as que los propietarios de bosques
tratan de hacer or su voz cada vez ms en el espacio ambiental, abandonando
el clsico marco agrcola.
Como puede observarse, en el interior de estos espacios de polticas pblicas podemos observar la presencia de actores tanto pblicos como privados.
3.3.2. LOSACTORES PBLICOS
Si asumimos que un denominador comn a las polticas pblicas es el estar
constituidas por un conjunto de actividades que, habitualmente, llevan a cabo los
actores pblicos, resulta indispensable definir, de manera lo ms precisa posible,
las caractersticas que permitan diferenciar a los actores pblicos de los actores
privados. Por otro lado, la definicin de los actores pblicos debera permitirnos
distinguir una poltica pblica de las polticas que hemos calificado como corporativas o privadas.
Para hacerlo, creemos que resultara poco pertinente definir los actores a
partir exclusivamente de la forma jurdica que tengan los actos que producen.
Durante mucho tiempo los actos administrativos se han considerado como el elemento bsico que definira formalmente la actividad pblica. La convocatoria
para acudir a un juicio, la declaracin de impuestos o el permiso de construccin
para iniciar unas obras, son ejemplo de ellos. Toda vez que se fundamentan en la
ley, tales actos administrativos deber ser conformes a la misma y pueden ser objeto de control judicial por parte de un tribunal administrativo. Sin embargo,
puede ocurrir que, de manera completamente legal, los actores pblicos escapen

al control de la jurisdiccin contencioso-administrariva.El inters que el Estado


puede tener en actuar fuera del estricto marco del derecho pblico es evidente.
~1 actuar en la esfera del derecho privado, el Estado se sustrae a 10s lmites que
impone el respeto a los principios de la actuacin administrativa (por ejemplo la
necesidad de una base legal, la igualdad de trato, la proporcionalidad) y del derecho pblico que la rigen (vase Manfrini, 1996; Martn Retortillo, 1996).Esta
huida del derecho pblico lleva al Estado y a las instituciones pblicas a adquirir acciones en sociedades annimas, a crear fundaciones regidas por el derecho privado o, incluso, sociedades de economa mixta, asocindose con actores
privados. Actualmente, tanto en Francia como en Suiza y Espaa, cada vez son
ms las organizaciones que llevan a cabo funciones pblicas usando las vas que
ofrece el derecho privado. Se trata, por ejemplo, de organizaciones que generan
bienes o servicios para la poblacin o las empresas en los sectores de la energa
(EDF, Energie de l'ouest Suisse S.A., Endesa), las telecomunicaciones (France
Telecom, Telefnica, SWISSCOM) o los transportes (SNCF, Aena, CFF-SA), o
la sanidad (bajo formas de conciertos entre administracin y operadores privados). En un mbito ms local, algunas sociedades proveen servicios ambientales
(empresas de incineracin de residuos domsticos, servicios de distribucin de
agua, etc.), de transportes (sociedades locales de transportes o de promocin de
viviendas, empresas concesionarias, etc.), o de muchos otros tipos (actividades
deportivas, culturales, sociales,...)
Al servirse del derecho privado, el Estado y las diferentes instituciones pblicas pueden sustraerse con xito a los controles administrativo y judicial. Sin
embargo, no por ello dejan de intervenir en calidad depoderpblico. Por lo tanto,
las polticas paraestatales que se efectan en este marco seguirn siendo polticas pblicas y la administracin actuar en ellas en tanto que actor pblico.
No obstante, al salir del mbito del derecho pblico, se genera un problema
de controlpoltico en relacin con las actuaciones de los poderes pblicos. Las decisiones administrativas regidas por el derecho pblico pueden, en principio, ser
objeto de debates parlamentarios especficos, aunque sean competencia del Ejecutivo. En cambio, los actos de autoridades pblicas que no son decisiones pblicas en el plano formal, son ms difcilmente controlables por el Legislativo.
En consecuencia, el grado de control poltico efectivo no resulta un criterio suficiente para definir un actor como pblico o como privado, particularmente en un
periodo de liberalizacin, de desregulacin, de prestacin privada de servicios pblicos, e incluso de privatizacin de diversos servicios pblicos (como los casos
ya mencionados de telecomunicaciones, transportes, correo, electricidad y gas).
Para los actores polticos implicados en el juego de poder, la frontera entre
actores pblicos y privados es un elemento importante para la elaboracin de sus
estrategias. Frente a un problema social aun no asumido por el Estado, los actores polticos pueden proponer tanto la introduccin de una nueva poltica pblica
(ms o menos costosa a nivel poltico), o la puesta en prctica de una poltica
corporativa o privada, acordada con otros actores implicados en el tema.
Los ejemplos de polticas de este tipo son numerosos. Podemos mencionar:

LAS CLAVES PARA ELANLISIS

la poltica salarial (contratos colectivos)


la normalizacin voluntaria de las empresas (certificacin a travs de las
normas ISO), o
las convenciones acordadas con el sector bancario destinadas al control
de fondos potencialmente relacionados con el lavado de dinero o el fraude
fiscal.
Avanzando en la definicin de los actores pblicos nos remitiremos, una
vez ms, al trmino clsico de sistema poltico-administrativo propuesto inicialmente por Easton: El sistema poltico-administrativocomprende el conjunto de
instituciones gubernamentales (parlamento, gobierno), administrativas y judiciales de un pas, que disponen de la capacidad, aparentemente legitimada por el
orden jundico, de estructurar cualquier sector de la sociedad a travs de decisiones dotadas de autoridad. Estas decisiones son el producto de procesos polticoadministrativos que se realizan de acuerdo con reglas procedimentales que fijan
las interacciones internas y externas de manera precisa (Easton, 1965:25).
Merecen subrayarse algunas dimensiones de esta definicin del sistema poltico-administrativo, as como de los actores pblicos que constituyen sus elementos fundamentales:
El elemento clsico de esta definicin reside en la afirmacin de la soberana de los actores pblicos: se supone que el Estado es el nico que
goza de un poder de coercin sobre todos los otros subsistemas de la sociedad y sobre los ciudadanos (monopoliode la violencia legtima segn
Max Weber).
Las organizaciones administrativas del sistema poltico administrativo
constituyen un centro de gravedad importante y relativamente independiente (en relacin, por ejemplo, con los gobiernos y parlamentos) en el
conjunto de las instituciones de un Estado.
La nocin de interaccin sugiere la existencia de relaciones recprocas
entre los subsistemas. De hecho, el subsistema poltico-administrativo
transforma las demandas sociales (inputs) en acciones estatales obligatorias (outputs).
La definicin distingue entre interacciones externas (relaciones de influencia recproca entre el sistema poltico-administrativo y su entorno,
por ejemplo los procesos de consulta para proyectos de ley y decretos realizados con los sectores interesados, o la consulta pblica antes de conceder permisos de explotacin) e interacciones en el interior del sector
pblico (por ejemplo, los procesos de consulta entre los servicios relacionados con los estudios de impacto sobre el medio ambiente, o los
procesos de consulta interministeriales antes de presentar nuevos pro-

yectos de ley). Habitualmente para cada tipo de interaccin existen normas precisas que vienen definidas en leyes y reglamentos.
Sin embargo, es importante sealar que algunos actores privados en los que
el Estado delega una parte de sus prerrogativas, pertenecen de hecho, aunque sea
indirectamente, al sistema poltico-administrativo.A estos actores generalmente
se les designa con el trmino administraciones parapblicas (o paraestatales).
Este fenmeno de interpenetracin de los sectores pblico y privado lo encontramos en mltiples mbitos de intervencin en toda Europa (Mny y Thoenig,
1989; Linder, 1987:113-116; Germann, 1987; Malaret, 1993).
Estas administraciones paraestatales pueden revestir diversas formas:
Entes pblicos creados por ley y que gozan de una cierta autonoma y libertad de iniciativa, tal es el caso de las universidades, los entes (pblicos) de radiotelevisin, las agencias que controlan los aeropuertos, entre otros muchos.
organizaciones de economa mixta y privada: sociedades locales de promocin econmica o de construccin de viviendas, o sociedades de escala estatal
organizaciones privadas: cajas de ahorros, empresas de servicios, etc.,
siempre y cuando estn bajo el control de actores poltico-administrativos
organizaciones sociales: fundaciones, entidades sin nimo de lucro, pero
de hecho dependientes de los organismos pblicos
Para definir los actores pblicos implicados en una poltica pblica, recurrimos a la nocin de acuerdo poljtico-administrativo (APA; vease el captulo
8.2), entendido como el conjunto de actorespblicos, estructuradopor las reglas
de derecho que rigen las competencias y los procesos administrativos as como
por otras reglas institucionales ms informales, implicados en la elaboracin y
ejecucin de una poltica pblica. Esta nocin se basa en la existencia de una
responsabilidad pblica y el correspondiente control gubernamental directo sobre
tales actores, por lo que no incluye los actores privados. Es distinto, por tanto, de
la nocin de redes de polticas pblicas o redes de actuacin pblica (policy
networks) (Le Gales, Tatcher, 1995; Richardson-Jordan 1979; Rodhes, 1981;
Marin-Mayntz, 1991; y Atkinson-Coleman, 19893'). Sin embargo, esta nocin
se utiliza aqu desde una perspectiva de anlisis de poltica pblica, es decir, el
entramado o acuerdo poltico-administrativo se analiza en funcin de su impacto
31. Vase la presentacin del concepto de Clivaz (1988). En Espaa ver Jordana, 1995, y Chaques,
2004.

LAS CLAVES PARA EL ANALISIS

:
1t
f

i
i
i

!
I

63

sobre el proceso de las polticas pblicas analizadas y no en s mismo (vase el


Captulo 8).
Si el elemento definitorio es el control gubernamental, la investigacin
acerca de los actores pblicos debe partir de la idea de que los objetivos y procesos internos de tales organizaciones explican, por lo menos de manera parcial,
el comportamiento de esos actores y, de manera ms amplia, la forma en la que
se elaboran e implementan las polticas pblicas. Las estructuras y reglas procedimentales de una administracin pblica impiden que un actor individual acte
de manera completamente autnoma. El principio democrtico y el del estado
de derecho exigen que los actores pblicos se subordinen a los mbitos de direccin que son polticamente responsables. Y ello sin duda puede penalizar a
ese actor en el momento de la implementacin de una poltica pblica deterrninada. Dichos actores pueden tratar de liberarse de esa tutela, creando coaliciones
poltico-administrativas en el exterior de su organizacin formal. As, para liberarse de su marco institucional, que pueden percibir como demasiado estrecho o
lirnitador, los actores pblicos crean nuevas (para)estructuras y organizaciones
que, por ejemplo, hacen posible una colaboracin ms estrecha con los actores
privados de las polticas pblicas. Tal colaboracin puede adoptar formas institucionales diversas que discutiremos de manera detallada ms adelante.

3.3.3. LOSACTORES PRIVADOS


Los actores privados participan tambin en la constitucin y estructuracin
del espacio de una poltica pblica, sin que ello implique control gubernamental
directo sobre su proceder. Simplificando al mximo la bibliografa disponible al
respecto, podemos detectar dos grandes posiciones: pro-control versus anticontrol (Sabatier, Mazmanian, 1979). Los primeros defienden la necesidad de
reforzar las intervenciones estatales en beneficio de los actores que padecen los
efectos negativos del problema colectivo que la poltica pblica intenta resolver.
Los segundos, por el contrario, se sitan en la defensa de aquellos cuya libertad
de accin y sus intereses pueden verse limitados por la aplicacin de las medidas que prev la poltica pblica en cuestin.
Proponemos, para analizar empricamente la formulacin y la implementacin de las polticas pblicas, distinguir, adems de esos dos grupos de actores
privados a los que llamamos grupos-objetivoy beneficiarios finales, otro
ms al que denominaramos grupos terceros.
Los grupos-objetivo estn compuestos por personas (fsicas o jurdicas) y
organizaciones que agrupan a tales personas, cuya conducta se considera polticamente como la causa directa (o indirecta) del problema colectivo que la poltica pblica intenta resolver. En consecuencia, las decisiones y acciones de los
grupos-objetivo son, o pueden ser, el destino final de una intervencin concreta
por parte de los poderes pblicos. La poltica pblica correspondiente les impone
obligaciones o les confiere derechos (por ejemplo, autorizacin para construir,

l
l

1:

1l
11

1'

prohibicin de trabajar de noche, subvencin agrcola, lmites de velocidad en carretera, etc.). El legislador y10 la administracin consideran que a travs de tales
medidas los grupos-objetivo modificarn su conducta y, por tanto, el problema
colectivo que ha sido el motivo de la puesta en marcha de la poltica podr resolverse o mejorar.
Los beneficiariosfinales comprenden las personas (fsicas o jurdicas) y las
organizaciones o entidades que las agrupen, a quienes el problema colectivo
afecta directamente, sufriendo sus efectos negativos. Tales actores pueden esperar, como resultado de la ejecucin eficaz de la poltica pblica, una (eventual)
mejora de su condicin econmica, social, profesional, ambiental, etc. Los beneficiarios finales son, pues, los actores que pueden beneficiarse, en menor o
mayor grado y de acuerdo con los objetivos de la poltica en cuestin, de la modificacin en la conducta de los grupos-objetivo. Casi siempre los individuos que
componen este grupo de actores son ms numerosos y difciles de movilizar y de
= organizar que los grupos-objetivo, ya que las consecuencias previsiblemente positivas que pueden derivarse de la poltica no se han alcanzado an, o bien sus
potenciales beneficios se van a difuminar entre colectivos muy amplios (como
ocurre por ejemplo con las polticas encaminadas a reducir la contaminacin atmosfrica)
Por ltimo, los grupos terceros incluyen el conjunto de personas (fsicas y
jurdicas) y las organizaciones que representan los intereses de tales personas,
quienes, sin que la poltica pblica les est directamente destinada, ven cmo su
situacin individual y10 colectiva puede modificarse de manera ms o menos
permanente. Tal modificacin puede tener un carcter positivo o negativo. En el
primer caso, las personas son definidas como beneBciarios, en ocasiones involuntarios, de la ejecucin de la poltica pblica; por otro lado, el trmino afectados se aplica a los grupos de personas en quienes la poltica incide de manera
negativa. Estas dos subcategoras de actores tendern ya sea a apoyar ya sea a
oponerse a la poltica pblica que modifica indirectamente su situacin, lo que
les puede llevar a formar coaliciones con los beneficiarios finales (en el caso de
los beneficiarios) o con los grupos-objetivo (en el caso de los afectados).
Para ilustrar nuestra aproximacin al tema, podemos presentar algunos
ejemplos tipo de actores de polticas pblicas:
Los grupos-objetivo de la politica ambiental acostumbran a ser los causantes de contaminacin o polucionadores (industriales, artesanos, agricultores...) cuyas emisiones contaminantes se busca reducir; los
beneficiarios finales son todos aquellos cuyo medio ambiente es afectado por las diferentes fuentes de contaminacin de un lugar (seres humanos y entornos naturales); los beneficiados son los industriales que
desarrollan nuevas tecnologas menos contaminantes (eco-industrias),y
los afectados son quienes ya no pueden comercializar sus tecnologas
contaminantes o los consumidores que en algunos casos debern pagar
algo ms por determinados productos.

LAS CLAVES PARA ELANALISIS

65

grupos-objetivo de la poltica agrcola son, de acuerdo con la frmula utilizada en la mayora de los pases europeos, los agricultores
cuyos productos estn subvencionados; los beneficiarios finales son los
que disfrutan de precios ms bajos; los beneficiados son las
industrias agroalimentarias, y los afectados son los ecologistas que ven
el medioambiente degradarse debido a las prcticas agrcolas intensivas,
los agricultores a pequea escala cuya produccin no est subvencionada, as como los terceros pases que importan productos que compiten
de manera artificial con su produccin domstica debido al dumping que
representa la subvencin que reciben los agricultores europeos por sus
producciones.
LOS

Los grupos-objetivo de la poltica de lucha contra el paro son las empresas que deben contratar; los beneficiarios finales son los desempleados susceptibles de ser contratados; los beneficiados son las agencias o
empresas de empleo que intervienen como intermediarios en el mercado
de trabajo, y los afectados son aquellos que ven sus ingresos limitados por
las alzas en los impuestos que financian, al menos parcialmente, las medidas de lucha contra el desempleo.

No siempre es fcil definir las distintas categoras de actores. Tal definicin


depende de la perspectiva en la que nos ubiquemos. En el marco de una misma
poltica pblica pueden aparecer conflictos (entre los propios actores) en cuanto
a la definicin precisa de los grupos-objetivo y de los beneficiarios de la poltica
pblica.

i
!

3.4. El tringulo de actores de una poltica pblica

Los diferentes tipos de actores que hemos mencionado constituyen lo que


denominamos el tringulo de base de una poltica pblica. Las autoridades
poltico-administrativas (actores pblicos), los grupos-objetivo y los beneficiarios finales (actores privados) constituyen los tres polos de este tringulo.
Los actores privados a quienes la poltica pblica impacta indirectamente (terceros afectados o beneficiados) se ubican en la periferia de esos tres polos
(vase grfico 5).
A fin de (re)construir este tringulo, el analista debe tratar de identificar los
actores reales a quienes el problema colectivo a resolver incumbe de manera
directa e indirecta, as como las hiptesis (frecuentemente implcitas) en las que
se basa la accin pblica. De hecho, toda poltica publica puede interpretarse
como una construccin terica cuya coherencia y racionalidad est en cuestin.
(Se)puede considerar una poll'tica como una construccin terica, ya que implica una representacin a priori de las medidas a implementar, de la conducta
de los actores, del proceso a seguir y de los efectos que van a producirse en la

GRARco 5. El tringulo de base de los actores de una poltica pblica

m i i 6 i d n p~Ntibidi:d&
pmblmst cateetiw a

F ~ EKnoepfel,
:
Lame, Varone (2001: 70)
i

I
I

i
1

$1
1

sociedad (Perret, 1997:292). Podemos denominar esta construccin terica


modelo causal (Knoepfel et al., 1998:74ss) o teora del cambio social (Mny
y Thoenig, 1989:140ss; Muller, 1985,1995). Tal construccin incluye una hiptesis causal y una hiptesis de intervencin cuyo anlisis permite identificar
mejor los nexos entre los diferentes actores y la manera en que pueden modificarse tras una intervencin pblica.
La hiptesis causal aporta una respuesta poltica a la cuestin de saber quin
o qu es culpable u objetivamente responsable (es decir, dejando al margen
posibles culpabilidades subjetivas) del problema colectivo a resolver. Al establecer una hiptesis causal se designan de hecho los grupos-objetivo y los beneficiarios finales. Esta especie de imputacin de responsabilidades se da en funcin
de juicios de valor polticos, parte por tanto de una cierta definicin de problema
(frame)(Fisher, 2003) y pone de relieve la manera especfica cmo se percibe el
problema en un momento y lugar determinado.Adems, las incertidumbres de carcter cientfico acerca del funcionamiento efectivo (objetivo) del problema y
del sector en que quiere intervenir pueden limitar en gran medida la posibilidad
de identificar correctamente los grupos-objetivos que estn en la base del problema.
As, por ejemplo, la teora econmica no nos dice nada que podamos considerar como definitivo sobre las causas macroeconmicas (estructurales y/o coyunturales) e individuales del desempleo. El funcionamiento de los ecosistemas
y la evolucin de los fenmenos antropognicos sobre los mismos (gnesis del

LAS CLAVES PARA ELANALISIS


9

'

1
l
i

i
l

67

ozono terrestre, efecto invernadero, incremento de la temperatura del planeta)


siguen siendo objeto de innumerables controversias cientficas. La estructura de
la red de trfico y consumo de herona, as como el perfil y las conductas de los
toxicmanos, no son totalmente visibles para el observador externo.
En este sentido, resulta muy importante que las autoridades poltico-administrativas conozcan y entiendan los factores y los efectos del cambio social y de
los problemas colectivos que surgen del mismo, si desean modificarlos. Pero
para lograrlo, el Estado depende a menudo de informaciones que controlan o
producen parcialmente los actores privados, y muy particularmente los gruposobjetivo del problema social a resolver. Esta dependencia funcional de los poderes pblicos frente a ciertos grupos-objetivo, puede permitir que en ocasiones
estos ltimos presenten informaciones tergiversadas o sesgadas, atribuyendo a las
conductas de otros grupos la causa del problema pblico (lo cual puede provocar la formulacin de una hiptesis causal alternativa). Por ejemplo, los agricultores que contaminan las aguas subterrneas con residuos de los fertilizantes que
usan, lograron durante mucho tiempo mantenerse al margen de toda reglamentacin estatal argumentando que el detrimento en la calidad del agua potable era
resultado, sobre todo, de la contaminacin domstica e industrial.
La ineficacia y los efectos perversos de ciertas polticas pblicas se originan frecuentemente al establecer hiptesis causales falsas o parciales. El modelo
causal (o definicin de problema) que fue hegemnico durante largo tiempo en
la poltica agrcola se basaba esencialmente en los efectos de las subvenciones
sobre los ingresos de los agricultores, ignorando los efectos en trminos de sobreproduccin de productos agrcolas, ignorando adems los impactos ecolgicos de una explotacin intensiva. En la poltica de mejora del trfico rodado, se
supuso durante mucho tiempo (y an hay actores que lo defienden) que el aumento en la oferta de infraestructuras (construccin de nuevas vas, carreteras, autopistas, viales o tneles) permitira resolver la situacin, sin tener en cuenta los
efectos que tal incremento provocara en la demanda de movilidad (aumento correlativo del nmero de automviles en circulacin, con nuevos procesos de congestin). Igualmente, el modelo causal de la poltica de transporte pblico parta
del supuesto de que un aumento en la oferta y una reduccin de los costes seran
suficientes para inducir que se fuera abandonando el uso del transporte privado
y se sustituyera por los transportes colectivos. En el caso de la poltica de prevencin del SIDA, ste se atribuy en un primer momento exclusivamente a los
llamados grupos de riesgo (homosexuales y drogodependientes), para poco a
poco plantearse como un problema de salud pblica en general. En Estados Unidos, la lucha contra la pobreza se basaba, en los aos sesenta, en la imagen unidimensional de una cultura de la pobreza (Lewis, 1972) (aceptacin de la
marginalidad y perfiles culturales caractersticos), lo que, como result evidente
posteriormente, resultaba indefendible.
La hiptesis de intervencin, en este sentido, trata de establecer cmo podra resolverse o atenuarse el problema colectivo a travs de una poltica pblica
determinada. Define las modalidades de intervencin estatal que influirn en las

decisiones y las acciones de los grupos-objetivodesignados, de manera que vayan


siendo compatibles con los objetivos polticamente planteados. LOSpoderes pblicos pueden imponer a estos grupos una modificacin de sus conductas de manera coercitiva (por ejemplo a travs de obligaciones, prohibiciones, sistemas de
autorizaciones previas, etc.), inducirla a travs de incentivos econmicos positivos o negativos (por ejemplo, impuestos, exenciones fiscales, subvenciones), o
incluso sugerirla a travs del cambio de referentes, de percepciones, o modificando-manipulando smbolos e informacin (por ejemplo campaas de sensibilizacin, programas de formacin). La eficacia de cada una de las formas de
accin estatales, o su combinacin, para la solucin de un problema colectivo, depende, entre otras cosas, de la pertinencia prctica de la hiptesis behaviorista
o de cambio de conducta en la que se sustenta. En la poltica de reduccin del nmero de accidentes de circulacin, se ha supuesto que el elemento central era
modificar la conducta de aquellos automovilistas ms reacios a cumplir con las
normas de circulacin, y para ello se ha introducido el llamado ecarnet por puntos en algunos pases, prefiriendo esta opcin a otras medidas alternativas que
podran afectar a los constructores de automviles o al diseo de las carreteras.
En la lucha contra la drogodependencia, los instrumentos de accin que los actores privados y pblicos escojan puede cambiar sensiblemente en funcin de
que se perciba a los drogodependientescomo desviadosy criminales a los que
se debe someter con sanciones policacas y judiciales, o, partiendo de la idea de
reduccin de daos, como enfermos a los que se debe facilitar apoyo mdico
y favorecer su reinsercin social. El Estado est de alguna manera obligado a anticipar las reacciones posibles de los grupos-objetivo sobre los que se focaliza,
si desea modificar la conducta de los mismos de una forma ms o menos previsible.
A fin de que esta previsin sea posible, las instituciones pblicas pueden
realizar (como hacen en algunos pases) un proceso de consulta y negociacin
(preparlamentario) con las partes involucradas y10 poner en marcha una implementacin ms o menos participativa de la poltica pblica. Estas dos estrategias
tienen como objetivo aumentar la aceptacin y la legitimidad de la intervencin
estatal desde la perspectiva de los grupos-objetivo pero tambin desde la de los
beneficiarios finales y los grupos terceros. Podramos decir que, en la prctica,
esto convierte el proceso en una cierta coproduccin de polticas pblicas, lo
cual, a nivel de la implementacin, llevar a que diversas tareas concernientes a
la ejecucin se deleguen en organizaciones paraestatales o privadas. Son ejemplo de ello, la ayuda a los enfermos del sida en Espaa, la administracin de las
cuotas lcteas en la mayora de pases europeos, el control del origen de los fondos bancarios en Suiza, o el apoyo psicolgico y material a las personas sin domicilio fijo en Francia.
Postular que una poltica pblica reposa en un modelo causal (es decir, en
hiptesis causales y de intervencin), frecuentementeimplcito, parcial e incierto,
es el resultado de una interpretacin instrumental y racionalista de las intervenciones pblicas. Evidentemente, esta visin puede ser objeto de crticas. Sin em-

LAS CLAVES PARA ELANLISIS

69

bargo, debemos subrayar que, aun en el caso de que una poltica pblica fuera
adoptada y ejecutada por una razn diferente a la bsqueda de la solucin de un
problema colectivo (por ejemplo, la afirmacin simblica del Estado; el salir al
paso de un suceso imprevisto que obliga a tomar medidas con rapidez; la competencia electoral; el prestigio personal, organizacional o institucional; la discriminacin de una clase social), los instrumentos aplicados acaban generando
siempre nuevas condiciones-marco para los actores pblicos y privados, y los
efectos inducidos pueden acabar influyendo en los procesos de cambio social.
Adems, dado que toda poltica pblica interviene en la definicin de las relaciones entre los tres grupos de actores identificados, posee un carcter intrnsecamente redistributivo. De hecho, la poltica pblica genera en todos los casos
un cambio en las atribuciones materiales y simblicas de las que gozan los diferentes actores, imponiendo costes (inducidos por los cambios de conducta) a los
grupos-objetivo previstos, y otorgando ventajas (relacionadas-con la mejora de
su situacin personal) a los beneficiarios finales de la accin pblica. Al convertir en objetivos estos efectos redistributivos entre los individuos y los grupos
sociales, el anlisis de polticas pblicas pretende tambin responder a una de
las preguntas clsicas de la ciencia poltica: Quin consigue qu y cuando?
(Who gets what and when?, Laswell, 195l), o dicho de otra manera: quin gana
y quin pierde?
Hasta aqu hemos argumentado que las polticas pblicas pretenden resolver un problema colectivo y en consecuencia modificar el curso del cambio social al que ste responde. Para hacerlo, el actor pblico debe designar los
grupos-objetivo cuya forma de hacer (o cuya pasividad) es una de las causas
(in)directas de la situacin considerada como inaceptable desde una perspectiva
poltica. Una vez que esa hiptesis causal se ha formulado, los actores pblicos
deben, a continuacin aplicar, de conformidad con la hiptesis de intervencin
concebida polticamente, determinados instrumentos y procedimientos que generen de manera efectiva cambios en la conducta de los grupos-objetivo. De
hecho, el modelo causal de una poltica pblica constituye siempre una representacin normativa del funcionamiento de la sociedad y de las conductas de los
actores privados. Su validacin se sita en el nivel de la implementacin y de la
evaluacin de los efectos de las polticas pblicas.
Toda esta discusin presupone, no obstante, que un problema social se ha
definido polticamente como pblicoy, en consecuencia, que una intervencin
estatal de naturaleza redistributiva se impone. Esta precondicin concerniente al
nexo entre los beneficiarios de la accin pblica y los actores poltico-administrativos no tiene por qu darse necesariamente as en realidad (vase al respecto
el Captulo 7).

Captulo 4

Los recursos
En este captulo presentaremos los recursos que los actores pblicos y privados utilizan para tratar de conseguir que se tomen en cuenta sus valores e intereses en las diferentes etapas de una poltica pblica. De hecho, una poltica
pblica no se crea ni se lleva a cabo en el vaco. Los recursos de que dispone
cada actor y todos ellos en su conjunto, influyen, desde el principio y de manera
significativa, en los resultados intermedios y finales de una poltica pblica. Antes
incluso que se haya realizado el primer esquema de intervencin, el funcionario,
el poltico o los actores privados debern pensar y afrontar cmo llevar a cabo ese
proceso, cules sern las condiciones de produccin de la accin pblica prevista, de la poltica pblica.
Tradicionalmente, los analistas identificaban como recursos nicamente el
derecho (las bases legales y reglamentarias), y los recursos econmicos y personales. Sin embargo, en recientes investigaciones de diversos acadmicos y analistas de la ciencia de la administracin (en temas como teora organizacional,
recursos humanos y sistemas de informacin) se ha puesto de relieve que la informacin, la organizacin, las infraestructuras pblicas, el tiempo y el consenso
pueden considerarse tambin como recursos de polticas pblicas. Por su parte,
los politlogos insisten en la capacidad de movilizacin poltica como recurso especfico de algunos actores.
La dotacin en recursos de los diferentes actores de una poltica pblica,
as como su produccin, su gestin, su explotacin (ms o menos continuada), su
combinacin e incluso su intercambio, pueden tener una gran influencia sobre el
proceso, los resultados y los efectos de una poltica pblica. Por ello, la distribucin y la gestin de los recursos de una poltica pblica deben considerarse
como decisiones polticas que no pueden depender exclusivamente de la voluntad de los poderes pblicos (lo que hara dudar de su carcter democrtico). Sin
embargo, en algunas ocasiones, hemos visto como ciertas propuestas procedentes del campo de la Nueva Gestin Pblica (New Public Managemenb) sugieren o aconsejan dejar en manos de rganos ejecutivos el monopolio de la
explotacin de recursos tan importantes como la organizacin, el tiempo, el consenso, etc., a fin de limitar la influencia de Parlamento o de otros rganos repre-

sentativos, entendiendo tales mecanismos de garanta o control como trabas para


una buena gestin.32En realidad, la calidad de ejecucin de las polticas es un
tema que, adems de argumentable, depende de muchos factores y no puede asegurarse desde lgicas estrictamente eficientistas.
4.1. Los diferentes tipos de recursos

El peso relativo de los diferentes recursos puede variar de una poltica a


otra. Los actores intercambian algunos de los recursos de los que disponen o que
pueden movilizar a fin de alcanzar sus objetivos. Este intercambio de recursos
constituye la parte esencial de las interacciones a analizar (Walti, 1999). En
efecto, durante tales intercambios, el propio estatuto de los recursos puede modificarse sensiblemente. Una informacin de carcter privado se convierte en pblica en el momento en el que se pone a disposicin de todos los actores; el
derecho que se otorga a determinados actores para interponer un recurso, privando de ello a otros, limita la utilizacin que estos ltimos pueden hacer del derecho. Se trata pues de analizar de manera detallada cules son los recursos de los
que dispone cada actor y qu modificaciones relativas.al acceso y a la utilizacin del mismo (exclusividad versus no-exclusividad), as como su cantidad (rivalidad versus no-rivalidad en su consumo) se establecen en las reglas
institucionales especficas de una poltica pblica. En este punto, el analista debe
cuestionarse acerca del carcter pblico o privado de un recurso especfico y de
la evolucin de tal carcter a lo largo del tiempo.
La literatura acerca de los recursos de los que disponen los diferentes actores es abundante. Para los politlogos y los socilogos de la organizacin, dichos recursos son esencialmente la obligatoriedad y la legitimidad (Bernoux,
1985:161);para los economistas, estos recursos se presentan en trminos de trabajo, capital (natural y artificial) y organizacin; para los juristas, los recursos se
articulan en trminos de derecho de intervencin, de participacin en la toma de
decisiones, etc.
La concepcin de los recursos que defendemos es especfica para el anlisis de polticas pblicas. Proponemos distinguir diez recursos que los actores pblicos y privados tratarn de producir y movilizar (o no) durante el proceso de
formulacin y ejecucin de las polticas pblicas. Esta tipologa se inspira en diversas fuentes entre las que destacan las clasificaciones desarrolladas por Knoepfel(1997) y Crozier y Friedberg (1997), as como las de Klok (1995), Dente y
Fareri (1995) y Padioleau (1982). Estos recursos se encuentran repartidos de manera desigual entre los actores participantes en las diversas etapas del ciclo de una
poltica pblica, a pesar de que en su mayora, dado su carcter de bienes pblicos, puedan ser accesibles a todos. Por ejemplo, aun cuando a priori el recurso
<jurdicoest prioritariamente a disposicin de los actores poltico-administra32. Vanse Schedler (1995:17s) ; crtica de Knoepfel (1996 y 1997).

LAS CLAVES PARA ELANALISIS

73

tivos, el derecho a la interposicin de recursos que puede conferirse a un actor privado (a travs de las leyes que rigen el proceso administrativo o la organizacin
judicial) constituir para ese actor tambin un recurso de accin de tipo jurdico.
El grfico 6 esquematiza los diferentes recursos de polticas pblicas, pero
deja abierta la posibilidad de que existan otros que hasta ahora no se hayan puesto
de relieve o explicitado. No pretendemos aqu hacer una presentacin exhaustiva
de cada uno de estos diez recursos (generalmente escasos) y de su contribucin
particular a las polticas pblicas, sino que intentaremos subrayar algunas de sus
caractersticas diferenciales.

Al compararlos con los otros recursos, los recursos de carcter jurdico, surgidos desde el derecho, se distinguen por estar principalmente (aunque no exclusivamente) a disposicin de los actores pblicos. Como sabemos, el derecho
constituye la fuente de legitimacin por excelencia de toda accin pblica (Bernoux, 1985:161). En este sentido, proporciona bajo la forma de bases legales y
reglamentarias, un recurso importante a los actores pblicos sin el cual los actos
administrativos pueden ser cuestionados e incluso anulados por las decisiones

74

A N ~ I S I SY G E S T I ~ NDE POL~TICASPBLICAS

de los tribunales administrativos. El derecho ocupa un lugar preponderante en el


conjunto de los recursos que se ponen en juego en el desarrollo de una poltica
pblica, ya que constituye la columna vertebral normativa del programa de actuacin poltico-administrativo, organizando tanto el contenido (definicin de
objetivos y conducta de los grupos-objetivo) como la seleccin de los otros recursos (organizacionales, procedimentales o financieros).
La dotacin en recursos jurdicos de los diferentes actores se definir por el
conjunto de reglas de derecho constitucional, civil, administrativo, etc. adoptadas por el legislativo y el ejecutivo. En los regmenes democrticos, el legislador se encuentra frecuentemente implicado en el proceso de produccin de este
recurso. Aunque, en la mayora de los casos, las decisiones parlamentarias se limitan a la aprobacin de normas y la afectacin de recursos econmicos. A travs de la atribucin de esos dos recursos, el legislador est decidiendo, por lo
menos parcialmente, la dotacin en otros recursos.
A pesar de su grado de objetivacin relativamente alto, el derecho escrito requiere una actividad de reproduccin y gestin. Como ocurre con los otros recursos, el derecho puede perder algo de su valen>, ya que cuando se utiliza de
manera demasiado intensiva o abusiva pierde parte de su capacidad de apoyo. Un
formalismo excesivo o una excesiva densidad normativa puede acabar haciendo
perder sentido a la reglamentacin y, en consecuencia, llevar a los destinatarios
de la misma o incluso a la administracin que supuestamente debe aplicarla, a
cuestionarla o a no aplicarla de manera exhaustiva. El derecho puede perder entonces buena parte de su legitimidad. se era el caso (y en parte an lo es) de los
pases de Europa del Este en los que la reglamentacin excesiva en los distintos
mbitos de la intervencin pblica llevaba muchas veces a orillarla o simplemente ignorarla.
En un plano ms general, los juristas consideran que el derecho requiere ser
dicho y redicho (Moor, 1997) por la prctica administrativa y judicial a fin
de conservar su carcter normativo y evitar convertirse en letra muerta. En la prctica, muchos actores de cada poltica pblica tratan cuidadosamente el recurso
derecho a travs de servicios jurdicos propios. Sin embargo, las rgidas exigencias de la gestin del derecho, impuestas entre otras cosas a travs de las reglas constitucionales propias del estado de derecho (legalidad), pueden entrar en
confiicto con la necesidad de una combinacin flexible de otros recursos. En la
prctica, el dinero o el consenso pueden acabar sustituyendo o moldeando en algunas ocasiones al derecho. Los actores pblicos negocian en ocasiones compensaciones (financieras) o arreglos contractuales extralegales para subsanar
deficiencias del marco jurdico. En Suiza, por ejemplo, se establecieron compensaciones financieras para indemnizar a la poblacin que padece el ruido ocasionado por la proximidad de un campo de tiro militar. se fue el caso de
Vugelles-la-Mothe, pequeo municipio suizo que log la obtencin de compensaciones monetarias y de prestaciones (compra del caf local, construccin de infraestructura~diversas, etc.) por parte del Departamento federal de Defensa para
as compensar los efectos perversos procedentes del vuelo de los obuses sobre el

LAS CLAVES PARA ELANLISIS

75

temtoriodel pueblo; ello a pesar de que tales compensaciones no estaban previstas en la ley (Knoepfel et al., 1999:168s). Ejemplos de este tipo pueden tambin
observarse en Francia o Espaa en el mbito medioambiental (por ejemplo, los
fondosespecficos creados para compensar los daos generados por la ubicacin
de instalaciones de tratamiento de residuos de los que se benefician los municipios afectados), o en el mbito de la energa (por ejemplo, las compensaciones
obtenidas por los municipios en los que se implantaron centrales nucleares).

4.1.2. ELPERSONAL O LOS RECURSOS HUMANOS


Este recurso, presente tanto en trminos cuantitativos o cualitativos, est en
funcinde las capacidades de reclutamiento y de formacin que poseen los diversos actores. Crozier y Friedberg (1997) lo incluyen entre los cuatro recursos
de los que disponen las organizaciones para asentar su poder.33En este sentido,
este recurso es frecuentemente objeto de una gestin especfica de recursos humanos (vase Emery y Gonin, 1999:13).
Los actores de las polticas pblicas desarrollan un lenguaje especfico del
sector en que se desarrollan, apoyndose en nociones tcnicas propias de ese mbito. Las personas involucradas en una poltica pblica deben, por tanto, poseer
calificaciones profesionales (cada vez ms) especializadas. La gestin de recursos humanos del sector pblico toma cada vez ms en cuenta esa necesidad poniendo en marcha programas de formacin introductoria y continua en lo que
concierne a los conocimientos tcnicos.
A fin de evitar un funcionamiento excesivamente tecnocrtico, la gestin de
recursos humanos debe tambin velar para que no se excluya sistemticamente
a ningn actor (pblico o privado) del proceso de desarrollo y aplicacin de las
nuevas terminologas y especificidades. La experiencia muestra que es primordial -sobre todo en el caso de polticas con un alto grado de especializacin tcnica (desarrollo urbano, medio.ambiente, energa, transportes, salud, drogas,
etc.)-la organizacin de cursos dirigidos, de manera conjunta, a los representantes de la administracin, del sector econmico y de las organizaciones sociales, profesionales y cientficas.
En todos los pases, la intensa conexin entre la calificacin necesaria para
la conduccin de polticas pblicas y la formacin especfica del personal ha conducido a disear programas de formacin especficos. En Francia, el nexo entre
formacin y adrninistracin est particularmente desarrollado y bien enraizado en
la tradicin de las agrandes coles~(cole Polytechnique y sus escuelas de aplicacin: cole nationale des ponts et chauses, coles des mines, cole du genie
rural des eaux et des forets, etc., o administrativas o judiciales cole Nationale
33. Los otros tres recursos de las organizaciones son, de acuerdo a estos autores: el control de las relaciones con el medio ambiente, la comunicacin y la utilizacin de normas organizacionales. Nosotros retornamos estos recursos diversos en nuestra tipologa, aunque bajo formas relativamente distintas.

d9~dministration,
cole de la Magistrature), que de hecho constituyen el vivero
de 10s funcionarios que conciben y ejecutan las polticas pblicas. El programa
de formacin de tales escuelas tiene un alto grado de especificidad dado que la
mayora de los profesores son miembros activos de la administracin. En Espaa, centros como el Instituto Nacional de Administracin Pblica o los centros
similares de las comunidades autnomas tratan de ejercer esa labor de reciclaje
y puesta la da, contribuyendo a ello tambin la incorporacin de materias especficas en los programas de estudios de las carreras de Ciencias Polticas, Sociologa, y, en algunos casos, Economa, Derecho, Ciencias Ambientales o Ciencias
de la Comunicacin, o la creacin de posgrados especializados. En el caso de
Suiza, se han creado diversos cursos universitarios y no universitarios, como los
programas de las escuelas politcnicas federales que responden a la necesidad de
profesionalizacin de las polticas pblicas nacionales.
De manera general, podemos subrayar que las polticas pblicas han dado
lugar a la creacin de profesiones y trayectorias formativas y profesionales especficas. Diversos estudios sociolgicos, algunos de ellos realizados en Francia
(Padioleau, 1982; Thoenig, 1985; Vlassopopulos, 1999) insisten en los efectos
negativos que la existencia de tales cuerpos socio-polticos tiene sobre las polticas pblicas: cerrazn, falta de transparencia y control democrtico debidos a
la tecnificacin defensiva, riesgo de coleguismo y rotacin de miembros de
los grandes cuerpos entre el sector pblico y el sector privado (efecto conocido
como pantouflage en francs, o como revolving door en ingls). Peligros de este
tipo se dan tambin en Suiza o Espaa, sobre todo recientemente, ya que hasta
hace poco no era demasiado frecuente la existencia de rotaciones de altos cargos
de la administracin y el sector privado, en ambos sentidos, lo que sin duda plantea problemas de transparencia y del rgimen de incompatibilidades (Baena,
1999;Villoria, 2000).
Los recursos humanos juegan un rol cada vez ms importante, tambin en
el caso de los actores privados, dado que muchas veces pueden verse en la necesidad de pronunciarse acerca de proyectos normativos o reglamentarios, pianes, informes evaluativcis, etc., con plazos sumamente cortos. Esta situacin
explica por qu, incluso las organizaciones de tamao medio, mantienen en su
seno grupos de especialistas encargados de seguir de manera continua detenninadas polticas pblicas. ste es el caso en Espaa de grupos como Depana o
Ecologistas en Accin, que han ido contando con la colaboracin de expertos
que les asesoran en los litigios que mantienen ante diversas iniciativas pblicas
o privadas. El caso ms emblemtico es seguramente el de la Fundacin por la
Nueva Cultura del Agua, formada por acadmicos y expertos, que jug un papel
clave en el conflicto surgido con el intento de poner en prctica el Plan Hidrolgico Nacional, y que sigue manteniendo un notable protagonismo en los temas
vinculados a la poltica del agua.
En trminos de intercambio de recursos, el dficit de personal o de calificacin especfica del mismo, puede atenuarse a travs de la compra de competencias especficas en el exterior de la administracin. As, tanto la administracin

,l

LAS CLAVES PARA EL ANLISIS

77

como otros actores pueden encargar informes o estudios a consultoras o centros


de investigacin tanto privados como pblicos. Esta prctica tiende a desarrollarse debido fundamentalmente a los procesos de reduccin de personal de la
administracin que afectan, de manera ms o menos sensible, su dotacin de recursos humanos generando repercusiones en la prestacin de una serie de polticas pblicas.

4.1.3. ELDINERO O LOS RECURSOS ECON~MICOS

l
I

Este recurso es sin lugar a dudas uno de los ms evidentes para cualquier
observador de las decisiones pblicas. Su movilizacin y asignacin no se restringe al caso de las polticas distributivas o redistributivas, sino que tambin se
utiliza cuando se trata de polticas regulativas o constitucionales. De hecho, es
impensable que una poltica pblica pueda llevarse a cabo adecuadamente sin los
medios financieros que permitan pagar los salarios del personal, los locales o el
equipo de oficina o informtica. Y ello vale tanto para los actores pblicos como
para los privados. Adems, un gran nmero de organismos pblicos de cualquier
esfera de gobierno, utilizan el outsourcing, adquiriendo fuera de su mbito administrativo labores de consultora, de anlisis, de produccin, de asesoramiento o
cualquier otro servicio ofrecido por empresas privadas, gabinetes de estudio, grupos universitarios de investigacin, organizaciones sociales, laboratorios, etc. Finalmente, algunas polticas se valen de diversos incentivos que se otorgan a
personas privadas o colectividades pblicas a fin de conseguir que adecuen su
conducta al objetivo deseado. Esta prctica es particularmente frecuente en los
pases descentralizados de tipo federal: as, cerca del 60% del presupuesto de la
Confederacin Suiza lo constituyen subvenciones (que revisten la forma de contribuciones financieras o indernnizaciones) que se otorgan a diversas entidades a
cambio de la ejecucin de polticas pblicas de carcter federal (en funcin del llamado cfederalismo cooperativo). Esta prctica tiende a desarrollarse tambin en
Francia, pas ms centralizado, a travs de la conclusin de contratos entre entes
pblicos (sobre todo el Estado y las instituciones descentralizadas: Contrato del
Plan Estado Regin, Contratos de Ciudad, etc.) (Gaudin, 1999). En Espaa estas
mismas prcticas son habituales en un sistema como el espaol que sin ser formalmente federal tiene un alto nivel de descentralizacin. Un ejemplo claro de
ello es el uso de las subvenciones y ayudas a (y desde) gobiernos autonmicos,
ayuntamientos y entidades sociales para la implementacin de polticas sociales.
Por todas las razones citadas, la dotacin en recursos financieros de los actores pblicos (y, ocasionalmente, privados) de las polticas pblicas se considera
un acto poltico importante en el cual participa de manera regular y concreta el
legislador.
Desde nuestra perspectiva, este tipo de recursos de los actores pblicos debera figurar en el programa de actuacin poltico-administrativo correspondiente
a la poltica pblica fijado por el parlamento. Sin embargo, frecuentemente el nexo

entre las polticas pblicas y las decisiones presupuestarias es bastante indirecto.


Las partidas del presupuesto reflejan slo de manera parcial las polticas y sus
prestaciones especificas dado que las mismas se presentan en relacin con el tipo
de gasto (clasificacin presupuestaria por naturaleza del gasto) y no en funcin de
la produccin de una poltica pblica especfica (clasificacin presupuestaria de
carcter funcional). Adems, en muchos casos, tales partidas se aplican al conjunto de administraciones (en forma de salarios, dotacin para equipos, estudios,
subvenciones, etc.). El proceso presupuestario tradicional no permite manejar ni
conocer de manera precisa las dotaciones financieras de las diversas polticas pblicas efectuadas por las administraciones. El carcter anual del proceso presupuestario (a pesar de los intentos cada vez ms frecuentes de elaboracin de una
planificacin financiera plurianual) y la cuasi-imposibilidad de cambiar partidas
de un captulo presupuestario a otro, dificultan sobremanera toda modificacin
de envergadura a lo largo del proceso (aunque la contabilidad analtica se haya ido
introduciendo de manera experimental) y raramente permite combinar los recursos provenientes de partidas presupuestarias diferentes. Diversos especialistas en
finanzas pblicas han ido criticando la rigidez de este sistema presupuestario y, recientemente, los defensores de la Nueva Gestin Pblica proponen que tal sistema se remplace por contratos de prestacin, as como por partidas financieras
plurianuales establecidas de manera ad-hoc para cada poltica pblica en funcin
de los servicios a prestar. Es demasiado pronto para juzgar en qu medida esta
nueva propuesta se generalizar ms all de los contados mbitos en los que ya se
aplica, tales como los hospitales, universidades, escuelas especializadas, transportes pblicos, etc. (Mastronardi-Schedler, 1998; Zapico, 2003).
El cambio hacia una contabilidad analtica (elaborada en base a una estimacin del coste de cada producto o actuacin administrativa a partir del conjunto de gastos de produccin y gestin tanto directos como indirectos) puede
inducir a cambios profundos en el funcionamiento y la organizacin de la administracin pblica (por ejemplo, su estructuracin en base a los entes o agencias encargados de generar los diversos servicios o productos administrativos).
Tales cambios alcanzaran tambin la poltica financiera del Estado, dado que la
contabilidad analtica si bien tiene ventajas en el anlisis especfico de cada actuacin administrativa, tiende a obstaculizar el control por parte de los legisladores de los diferentes tipos de gastos acumulados, los cuales representan
dimensiones importantes para la conduccin de las polticas econmicas, fiscales o de emergencia, siendo estas ltimas especialmente sensibles para el legislador en tiempos de recesin econmica o de crisis financiera. Por otra parte, el
parlamento acostumbra a interesarse ms por la forma de utilizacin de los recursos del Estado (especialmente el monto global de dinero en juego) que por
la finalidad del gasto en cuestin (objetivo de una poltica pblica). Por ejem- .
plo, el programa federal suizo de construccin de estaciones de depuracin
-inducido por la legislacin de 1972 sobre la proteccin del agua contra la
contaminacin- y el de construccin de carreteras nacionales y cantonales subvencionadas por la Confederacin Helvtica, gozaron de un apoyo casi unnime

LAS CLAVES PARA ELANALISIS

79

debido en mucho mayor medida a los efectos positivos que se pens tendran
sobre la economa pblica regional que especficamente por el inters que desPertaba la calidad del agua o la ampliacin de la red de carreteras. En Francia,
el fracaso de las tentativas recientes de introduccin de un control parlamentario sobre la pertinencia de los gastos pblicos da prueba de las dificultades que
enfrenta una reforma en la materia (Migaud, 2000). En Espaa, el lentsimo desarrollo de la reforma administrativa promovida en los primeros aos noventa
que introduca el concepto de agencia y de gestin por objetivos, ha sido debido, sobre todo, a los recelos que despertaba el nuevo modelo en el sector ms
preocupado por el control del gasto que abogaba por mantener el sistema presupuestario tradicional y de control previo y posterior de legalidad contable (Zapico, 1998; 2000; Subirats-Gallego, 1998; Gallego, 2001).
Si lo comparamos con otros recursos, el recurso monetario es el ms fcilmente medible, intercambiable o sustituible. Sin embargo, tambin es probablemente el que est distribuido de manera ms desigual entre los actores privados,
cuestin que reviste gran importancia toda vez que este recurso est entre los que
ms influencia y poder poltico confieren a los actores de una poltica pblica.

El conocimiento es uno de elementos bsicos en la capacidad de intervencin de los actores pblicos y privados. Se trata de un recurso escaso y muy desigualmente repartido entre los actores de una poltica pblica. Los recursos
cognitivos estn constituidos por conocimientos que se puedan tener en relacin
a elementos tcnicos, sociales, econmicos y polticos del problema colectivo a
resolver (Padioleau, 1982). Se trata, por tanto, de una especie de materia prima
de una poltica pblica, que comprende los elementos indispensables para la conduccin adecuada de la misma a todos los niveles (definicin poltica del problema pblico, programa de actuacin poltico-administrati vo, implementacin
y evaluacin de los efectos).
El conocimiento proporciona fundamentos esenciales en lo que sera la fase
de toma de decisiones. Sin embargo, se trata de un recurso cuya produccin y
mantenimiento resultan costosos, lo que explica que deba considerarse, en la mayora de los procesos de toma de decisiones, como un bien ms bien escaso. En
nuestros das, existen una serie de polticas pblicas que incorporan una capacidad de monitorizacin ms o menos constante, lo que permite la observacin
continua de cmo evoluciona el problema que justifica la existencia de esa poltica. Tal es el caso de las polticas ambientales, de salud, as como las polticas
sociales o econmicas. Algunas polticas disponen de sus propios servicios tcnicos, con alta capacidad analtica, capaces de producir la informacin necesaria para los procesos de implementacin (por ejemplo, en algunos pases,
organismos de investigacin agrcola, entes de evaluacin de infraestructuras sanitarias, observatorios de las polticas, etc.).

La produccin, reproduccin y difusin de este recurso requieren la instrumentacin y gestin de sistemas de informacin cada vez ms sofisticados, que
exigen adems una calificacin especfica de los usuarios. Y ello choca con el
postulado (parcialmente establecido en el derecho de los usuarios a la informacin) de que todos los actores pblicos y privados deberan tener acceso a la informacin de manera igualitaria. Como demuestran las investigaciones acerca
de los procesos de implementacin, un nivel de conocimiento equivalente o comparable de todos los actores es una condicin sine qua non para que se d un
buen funcionamiento de las polticas pblicas (Knoeffel y Kissling-Naf, 1998;
Kissling-Naf, 1997).
Tratndose de una poltica pblica, financiada pblicamente, no parecera
lgico que la distribucin de tales recursos cognitivos entre los usuarios se hiciera
en base a las leyes del mercado (por ejemplo a travs de servicios con coste para
el usuario). Sin embargo, estamos asistiendo a la creacin de mercados o
equasi-mercados que incorporan todo tipo de datos de carcter pblico (por
ejemplo inventarias, estadsticas, anlisis de indicadores, resultados de investigaciones financiadas por el erario pblico, etc.). Y asimismo, pueden observarse
prcticas de retencin de informacin entre los servicios (centrales, subestatales
y10 municipales) que no solamente tienen motivaciones estratgicas (procurarse
una cierta ventaja en un asunto determinado), sino que tambin poseen motivaciones de carcter financiero (es nuestro servicio el que ha pagado la produccin
de los datos).
Tradicionalmente, la produccin y, sobre todo, el tratamiento y la difusin
de los datos estadsticos de las polticas pblicas son competencia de servicios
especializados (por ejemplo, en Suiza, la Office fdral de la statistique, as
como los servicios cantonales y comunales de estadstica; en Francia, el INSEE
-1nstitut National de la Statistique et des Etudes Economiques; en Espaa el
Instituto Nacional de Estadstica y los institutos similares creados por las diversas comunidades autnomas o, incluso, por grandes ayuntamientos). Esta situacin se justifica por la voluntad de garantizar una calidad cientfica y una
independencia suficientes para tales servicios. Sin embargo, dada la importancia cada vez mayor que el recurso informacin tiene para la conduccin cotidiana de diversas polticas pblicas (por ejemplo, en salud, seguridad social,
mercado de trabajo, desarrollo urbano, energa, transportes, medio ambiente,
etc.) los actores pblicos a cargo de una poltica pblica dada se han ido viendo
en la necesidad de gestionar sus propios datos. Esta tendencia ha provocado
ajustes en las relaciones entre los servicios de estadstica y los que se especializan en una poltica pblica.
En las polticas pblicas, el tema del nivel de recursos cognitivos nos lleva
a replantear el rol de los expertos en la toma de decisiones pblicas (vanse especialmente Latour, 1991;Callon, 1991;Theys, 1991;Fischer, 1990).En un contexto cada vez ms incierto, (el control de) la informacin jugar un rol crucial,
pero tambin controvertido.Veamos, por ejemplo, el caso de la lluvia cida en
Francia, que ha provocado mucho debate y que ha llegado al extremo de que las

LAS CLAVES PARA EL ANALISIS

81

asociaciones de proteccin del medio ambiente hayan decidido crear su propio


de vigilancia, que acta paralelamente al del Estado. En Espaa, la polmica sobre el Plan Hidrolgico provoc un alud de informes y contrainformes
que trataban de influir en las autoridades europeas y en la opinin pblica sobre
10s efectos medioambientales que generara el Plan (Arrojo-Naredo, 1997). Por
otro lado, la cuestin del carcter cancergeno de algunos productos alimentanos ha requerido yrequiere investigaciones muy costosas que no necesariamente
generan certidumbres. Y, por no aadir ms, en cuestiones ambientaies ms generales podemos citar los temas del cambio climtico o de los alimentos transgnicos, que, como es sabido, generan gran incertidumbre a pesar de los
importantes esfuerzos de investigacin que se han llevado a cabo.

4.1.5. LAORGANIZACI~N:
O LOS RECURSOS RELACIONALES

O INTERACTIVOS

Este tipo de recurso es ms difcil de identificar. Correspondera, en parte


al menos, a lo que Crozier y Friedberg denominaban utilizacinde las reglas organizacionales (1977). Se trata de un recurso construido a partir de atributos
individuales de los actores involucrados, de la calidad de la organizacin de las
estructuras administrativas o asociativas a las que estos pertenecen y de la existencia de redes de interaccin entre los diferentes actores de la poltica pblica.
Para los actores pblicos, este recurso se apoya tambin en las estructuras internas del programa poltico-administrativo, es decir, en su capacidad de organizar
los procesos de interaccin entre ellos y en la presencia de valores colectivos comnmente compartidos y renovados constantemente en la accin (lo que algunos
llaman learning organization: Levitt y March, 1988).
En el marco del anlisis de polticas pblicas, se consideraran como elementos bsicos de la organizacin pblica (en un sentido amplio) a los actores
(eventualmente plurales o compuestos por varias personas) que llevan a cabo
funciones especficas relacionadas con la marcha y gestin de la poltica pblica.
Estos actores pueden estar situados en el interior de una o varias instituciones
administrativas (empresas pblicas, oficinas federales, servicios desconcentrados, ministerios centrales, etc.), e incluso fuera de las administraciones. El recurso organizacin variar en funcin de las caractersticas de cada actor y en
funcin de la calidad de la red que los relacione unos con otros. Cada tipo de organizacin puede contribuir de manera diferente al xito de la poltica en cuestin. Una organizacin particularmente adecuada permite mejorar la calidad de
las prestaciones e incluso economizar recursos (por ejemplo, personal o tiempo)
o aumentar otros (por ejemplo el consenso o la informacin). Por todo ello, entendemos que la organizacin no es un recurso que exista per-se.Una mala organizacin puede provocar que las prestaciones puedan acabar siendo mediocres
y poco eficientes. Los recursos interactivos, complementarios a los de personal,
requieren estrategias de creacin, seguimiento y adaptacin diferentes de las que
conciernen a los recursos humanos.

La experiencia demuestra que cada poltica pblica se organiza de una manera especfica. En Suiza, algunos servicios centralizados de organizacin (por
ejemplo la Officefederal de l'organisation) que se crearon en los aos setenta fueron suprimidos durante la dcada siguiente (Germann, 19%:43).En Espaa, en los
aos noventa se crearon diversos organismos en la administracin central y en algunas administraciones autonmicas pensadas para mejorar los aspectos organizacionales, sus procesos y circuitos de funcionamiento (Ballart-Rarni,2000).
Los recursos interactivos de una poltica pblica acaban teniendo una gran
importancia en lo que a la calidad de las prestaciones se refiere. A pesar de ello,
los grandes esfuerzos organizacionales del sector pblico (por ejemplo la creacin de nuevas oficinas o ministerios y las fusiones, eliminaciones y reubicaciones de las polticas pblicas a otras estructuras) se llevan generalmente a cabo sin
la participacin del parlamento. Por ejemplo, la nueva ley suiza de la organizacin de la administracin federal delega una parte muy importante de la competencia organizacional -creacin, modificacin de las ofices fdraux y de sus
atribuciones- en el Consejo Federal. Asimismo, en Francia o en Espaa, la composicin de los ministerios (o de las consejeras autonmicas) as como la defi nicin de sus competencias han sido hasta ahora competencia exclusiva del
Ejecutivo, y en muchos casos depende del tipo de acuerdos polticos que da origen al nuevo gobierno. Es habitual que los gobiernos de coalicin generen inflaciones organizativas no siempre claramentejustificables desde la lgica de la
prestacin de servicios (Rami, Salvador, 2002).
Las principales unidades organizacionales que albergan a los actores pblicos se dividen generalmente entre tres y cinco escalones (en Suiza: ofices fdraux, direction, division principale, division o section; en Francia: ministsre,
direction gnrale, direction, service y bureau; y en Espaa, ministerio o consejera autonmica, direccin general, servicio, seccin y negociado). Algunas investigaciones empricas han demostrado que una estructura excesivamente
jerrquica tiende a obstaculizar el sentido de responsabilidad de los funcionarios
que realizan el trabajo de base y que estn en contacto directo con los ciudadanos. Adems, estas estructuras tienden a fragmentar el tratamiento de los expedientes, lo que acostumbra a generar prestaciones administrativas carentes de
coherencia. De manera ms general, el jerarquizar en exceso impide la introduccin de funciones transversales que garanticen de una manera sistemtica la
coherencia de la programacin y puesta en prctica de las polticas pblicas.
Dado todo lo anterior, es cada vez ms frecuente ir reemplazando a las organizaciones fuertementejerarquizadas y que muchas veces se han construido en
base a una lgica de sedimentacin muy ligada a la historia legislativa, por estructuras de dos o mximo tres niveles jerrquicos, lo que permitira una mayor
responsabilidad de las personas que estn verdaderamente a cargo de las prestaciones y expedientes. Asimismo, se acostumbra a tener en cuenta, para estas nuevas estructuras organizacionales de carcter ms trasversal o focalizado, los tipos
de prestaciones y los diferentes grupos-objetivo a los que se pretende llegar por
la poltica pblica en cuestin, a fin de evitar que los temas y expedientes pasen

LAS CLAVES PARA EL ANLISIS

83

constantemente de un servicio al otro. Las unidades de base reagrupan equipos


capaces de integrar, en un producto final coherente, los aspectos a tratar. La experiencia demuestra que este tipo de transformaciones de los recursos organizacionales exigen esfuerzos de informacin y aprendizaje importantes, ya que se
requieren buenos generalistas que tengan, al mismo tiempo, conocimientos especializados relativamente significativos (Baitsch et al., 1996).

4.1.6. ELCONSENSO O LOS RECURSOS

DE CONFIANZA

Consenso es un recurso del que los actores pueden o no disponer segn su


situacin particular. La ausencia de consenso provoca la aparicin de conflictos
y bloqueos. El disponer es este tipo de recursos de confianza aporta un capital de
legitimacin suplementario que no lo proporciona por s solo el sufragio democrtico representativo (vase el apartado dedicado a recursos de apoyo poltico). Puede incluso hacer de contrapeso o reforzar la legitimidad democrtica
del Estado en los procesos concretos de intervencin pblica (Knoepfel,
1977:222). Nos atreveramos a decir que ste es el recurso que ms frecuentemente intercambian los actores durante la implementacin de las polticas pblicas. La existencia de consenso resulta un elemento muy importante en la
elaboracin e implementacin de las polticas de desarrollo urbano o de carcter
medioambiental (por ejemplo en los casos de construccin de carreteras, de lneas
de alta tensin, de localizacin de plantas de tratamiento o almacenaje de residuos, etc.), que siempre tienen incidencias espaciales (vanse Knoepfel et
al.,2002; Walti, 1999; Terribilini, 1999; Aguilar-Font-Subirats, 1999; o para el
caso de Catalua: www.aterritorial.org).
El consenso (relativo) entre los actores poltico-administrativos, los beneficiarios finales y los grupos-objetivo respecto a las modalidades de produccin
y los contenidos y resultados del proceso de implementacin (outputs) se ha ido
convirtiendo en un recurso primordial para toda poltica pblica. Dado el poder
de presin y de obstruccin de los grupos-objetivoy tambin de los beneficiarios
finales, la administracin tiene cada vez ms problemas para gestionar una poltica pblica frente,a una amplia y firme oposicin de alguno de esos grupos. Y
ello es as a pesar de que la norma, origen de la ley o de la decisin, hubiera contado en el momento de su aprobacin con un amplio apoyo poltico. Se requiere
un consenso mnimo y continuado para poder implementar razonablemente y de
manera eficiente esas polticas.
Como hemos mencionado, para los actores pblicos, el recurso consenso
se distingue de la legitimidad que podramos llamar primaria, constituida por el
apoyo poltico (de parte) del legislativo o de la mayora democrtica (vase
4.1.9). En efecto, la legitimidad democrtica que se expresa sobre todo en la designacin de los actores gubernamentales (locales, regionales o centrales) o en la
aprobacin formal de las bases legales en las que se sustentan las polticas pblicas, establece nicamente los objetivos y las reglas del juego para los actores

que participan en el proceso de implementacin de una poltica. Pero ello no determina (de forma detallada) las modalidades especficas de produccin de los
actos normativos del proceso y sus contenidos concretos.
El procedimiento administrativo clsico no prevea derechos de participacin especficos para las personas involucradas. Los principios generales que
rigen los procedimientos administrativos se limitaban a garantizar a los administrados, afectados en su situacin jurdica anterior, el derecho a ser escuchados y a recurrir, en su caso, las decisiones tomadas. Adems, esta frmula slo
afectaba de hecho a los grupos-objetivo, a los que la prctica administrativa
acordaba una especie de calidad de observador de la accin pblica. Con el
tiempo, estos derechos de parti~ipaci6n~~
fueron ganado fuerza y durante los
aos ochenta se extendieron a los beneficiarios finales (sobre todo en los mbitos de desarrollo urbano, planificacin de grandes infraestructuras, proteccin
del medio ambiente, polticas sociales, proteccin del consumidor; vase Knoepfel et al., 1999). Se reconocia as, de alguna manera, la necesidad de una doble
legitimidad de la accin pblica, la que proceda del soberano (legitimidad primana) y la proveniente de sus destinatarios directos (grupos-objetivo) e indirectos (beneficiarios finales) (legitimidad secundaria). Este consenso mnimo
se fue considerando necesario para evitar bloqueos, difciles de controlar (ocupaciones de emplazamientos, batallas en las calles, incumplimiento de las obligaciones administrativas), o las avalanchas de recursos ante los tribunales
administrativos que acababan complicando mucho las fases posteriores de la
implementacin.
El consenso es un recurso importante que permite economizar otros recursos (especialmente el derecho, el dinero o el tiempo) y, en este sentido, debe ser
objeto de una atencin particular. La prctica administrativa y las ciencias sociales actuales ofrecen en este campo diversas estrategias de informacin, consulta, participacin, negociacin o mediacin (Hoffmann-Riem, 1989;
Hoffmann-RiemISchmidt-Assmann,1989, 1990; Weidner, 1993, 1997; Font,
200 1;Blanco-Goma, 2002). El conjunto de estos procesos socio-tcnicos, de participacin poltica a veces, de marketing pblico otras, gira en torno a la creacin y la preservacin de dicho recurso.
Todo indica que los recursos de consenso no solamente son escasos, sino
tambin muy frgiles. Las investigaciones acerca de las aproximaciones participativas que se dieron en los aos setenta en algunos lugares de Europa, nos muestran que una cultura del consenso requiere una cierta continuidad en el tiempo,
una apertura igualitaria para todos los actores, formas organizadas de solucin de
conflictos, y el inters por una prctica poltico-administrativa tolerante -que
permita las relaciones con mayoras variables- y, finalmente, la garanta de intercambios suficientes entre las instituciones involucradas a fin de que las es34. Pierre Moor entiende que no es el Estado de derecho el que exige la participacin, sino ms bien el
dficit de Estado de derecho, lo cual, bajo la influencia de comentes democratizadoras, ha provocado una especie de compensacina travs del procedimiento'(vase Moor, 'P., 1994, p. 300s).

LAS CLAVES PARA EL ANALISIS


1

1
i
r1

85

tmcturas no dependan en extremo del compromiso individual de uno u otro actor


(Weidner, 1993; vanse reflexiones similares para Espaa en Font, 2001 y en Subirats, 2007).
Existen ejemplos recientes en los que se ha buscado crear un modelo organizacional que refuerce el recurso consenso. En Suiza se crearon grupos de conciliacin en materia de poltica energtica (residuos nucleares, fuerzas
hidrulicas, lneas de alta tensin) (Knoepfel et al., 1998). En Francia se instrumentaron estructuras especficas tales como la Cornrnission Nationale du Dbat
Public, introducida por la Ley de 1995, que tiene como objetivo la discusin previa de los proyectos de desarrollo urbano potencialmente conflictivos, o como las
comisiones denominadas Bianco,creadas en aplicacin de la ley sobre los trasportes interiores (1982) para los casos de grandes infraestructuras viarias y ferroviarias. En Espaa, en los aos noventa e inicios de siglo algunas experiencias
han ido en esa misma lnea, sobre todo en temas de infraestructuras locales (PinoColino, 2003; Font, 1996; Nel.l0,2004; para temas de aplicacin de la Directiva
Europea del Agua, vase Espluga-Subirats, 2008)

4.1.7. ELTIEMPO O LOS RECURSOS CRONOLOGICOS


Algunos autores no consideran al tiempo como un recurso en s mismo. Entendemos que es til incluirlo en la tipologa a pesar de ser conscientes de su
volatilidad durante el ciclo de una poltica pblica. Es habitual decir que la
puesta en marcha de una poltica toma su tiempo. Es cierto que el aprendizaje
y la enseanza de los innumerables procesos de comunicacin inherentes a las polticas pblicas requieren cada vez ms tiempo. Cabe tambin sealar que este recurso temporal tiene ms bien una connotacin negativa en la jerga
poltico-administrativa (falta de tiempo). Todo ello subraya el carcter indispensable de este recurso en toda poltica pblica. En efecto, los participantes de
una poltica pblica disponen siempre de un cierto presupuesto temporal o capital-tiempo. En algunas polticas se definen tambin con precisin los plazos
o las moratorias para la puesta en prctica efectiva de algunas medidas. se es
muchas veces el caso de las polticas de proteccin ambiental (ejemplo protocolo de Kyoto) o de la poltica salarial (ley de 35 horas en Francia, cuyos plazos
de aplicacin se definieron de manera diferenciada en base a las categoras de las
empresas). Y es precisamente este acuerdo sobre los tiemposde aplicacin lo
que permiti alcanzar acuerdos. Muchas veces los problemas ms graves surgen
ms en la determinacin de los plazos de cumplimiento para realizar ciertas modificaciones que en la propia aprobacin de la norma. Es sorprendente que tanto
a nivel cientfico como poltico esta cuestin se aborde escasamente, a pesar de
que los problemas de (falta de) tiempo figuren prcticamente en todos los informes gubernamentales y parlamentarios, y constituya el objeto esencial de un gran
nmero de conflictos en la ejecucin de nuevas polticas pblicas. En realidad estamos tan acostumbrados al hecho de que las polticas pblicas toman tiempo,

que slo llaman nuestra atencin aqullas que requieren muy poco de este recurso tiempo para ser ejecutadas.
La distribucin de este recurso temporal entre los actores es generalmente
desigual. Los actores pblicos, dadas sus funciones, disponen de ms tiempo que
10s representantes de grupos sociales, quienes muchas veces se ven presionados
por el esquema de voluntariado que les nutre. Por ello, los primeros tienden a
subestimar este recurso en sus clculos y, en consecuencia a agobiar a los noprofesionales que deben enfrentarse a la falta de tiempo. Las disfunciones de este
tipo podran evitarse procediendo a una distribucin ms equitativa de este recurso dotando de plazos temporales ms largos a los actores no pblicos.
Finalmente, debemos sealar que al referirnos a los recursos temporales,
nos estamos refiriendo tambin a los retos y a los problemas de sincronizacin
internos que requiere una poltica pblica, sobre todo si tenemos en cuenta los ciclos electorales. Ello permite a los actores pblicos y privados servirse del tiempo
al supeditar su accin -segn sus intereses- a que la actuacin de los otros actores se d de manera previa, simultnea o posterior.

4.1.8. LAS INFRAESTRUCTURAS O LOS RECURSOS PATRIMONIALES

El recurso infraestructura engloba al conjunto de bienes tangibles de los


que disponen los diferentes actores pblicos o privados, ya sea porque tales
bienes les pertenezcan, ya sea por que dispongan de su uso. Los bienes de carcter
pblico pueden ser muy diversos: pueden incluir desde una carretera a un ro o
un bosque, edificios antiguos (patrimonio histrico) o de construccin reciente
(centros administrativos, culturales, etc.). Toda poltica pblica goza de una dotacin en bienes pblicos ms o menos amplia. Las menos dotadas dispondrn exclusivamente de los inmuebles que albergan los servicios encargados de su
elaboracin o de su puesta en prctica, las mejor dotadas gozarn de amplios espacios (los bosques, por ejemplo). Algunas polticas tienen como objetivo concreto reforzar precisamente esta dotacin. Es por ejemplo el caso de la poltica
de urbanismo la cual tradicionalmente se basa en reservas temtoriales, o el caso
de las polticas de vivienda social que se fundamentan muchas veces en la construccin de viviendas de propiedad pblica.
A este recurso pueden asociarse dos utilidades principales. La primera se
refiere a la capacidad que poseen los actores pblicos para administrar directamente un servicio o para imponer de manera ms o menos directa limitaciones
al uso del mismo en el caso de que el Estado o la entidad pblica sea el propietario o administrador de un bien. En este sentido aparece como ms sencillo prohibir al pblico el acceso a un sitio considerado sensible desde el punto de vista
ambiental cuando este espacio es de propiedad pblica. En la Francia de la posguerra o en la de principios de los aos ochenta, la poltica de nacionalizacin de
grandes empresas corresponda a esta voluntad de asentar las polticas pblicas
del Estado en empresas directamente controladas por el mismo (SNCF y EDF en

LAS CLAVES PARA ELANLISIS

87

1945; empresas del sector qumico en 1982, por ejemplo). Las olas de liberalizacin y de privatizacin que surgieron hacia finales de los aos 1980 -espe,ialmente incentivadas por la Unin Europea y la Organizacin Mundial del
comercio cuestionaron seriamente esta opcin estratgica.
La segunda utilidadconcierne a la capacidad de comunicacin que tales
infraestnictUraspermiten a los actores del sistema poltico-administrativo.El patrimonio administrativo incluye un amplio conjunto de equipamientos fsicos necesarios para gobernar y, en la jerga del anlisis de polticas pblicas, para
poducir los actos de aplicacin en la interfase de contacto entre el Estado y la
sociedad civil. Las caractersticas de tales infraestructuras dependen en gran medida del uso que los actores que administran los recursos organizacional y cognitivo les quieran dar. As, los edificios administrativos representan un rea de
produccin que permite llevar a cabo una multiplicidad de comunicaciones entre
los individuos miembros de la organizacin administrativa en cuestin con los
grupos-objetivo y los beneficiarios finales. Un gran abanico de equiparnientos administrativos facilita as la comunicacin en las administraciones modernas, y
ello se hace a travs de todo tipo de recursos e instalaciones: papel, formularios,
programas para ordenadores y equipos de informtica, objetos de arte, plantas,
servicios de restauracin o de seguridad, equipos antiincendio o conserjeras.
Todo lo cual, al menos desde la perspectiva de su uso oficial, sirve para facilitar
la comunicacin entre los actores pblicos y la sociedad.
Sin embargo, este recurso patrimonial no se limita a las infraestructuras o
equipo material. Los edificios administrativos constituyen tambin la encarnacin
fsica de la interfase entre las polticas pblicas y el mundo real. El edificio es,
por decirlo de algn modo, el lugar en el que se efecta la comunicacin entre el
Estado y sus ciudadanos. Si lo entendemos as, forman parte tambin de los recursos de infraestructura los instrumentos de comunicacin externa tales como
los sistemas de (te1e)comunicacionesindividuales (telfonos, correo, correo electrnico, fax) y colectivas (salas de reunin, salas de conferencia, redes de difusin televisiva, etc.). Estas infraestructuras administrativas son cada vez ms
complejas y su gestin, como recurso pblico, resulta cada vez ms importante.
Esto se debe, entre otras cosas, al hecho de que un nmero creciente de polticas
pblicas opera a travs de instrumentos de tipo persuasivo y que, adems, gran
cantidad de actos administrativos formales deben actualmente acompaarse de
una comunicacin explicativa.
La disponibilidad de recursos logsticos, patrimoniales y comunicativos
vara en el tiempo y el espacio. Su ausencia puede, sobre todo en situaciones de
catstrofe o crisis, poner en peligro una poltica pblica en su totalidad (por ejemplo ante la incapacidad de los servicios pblicos, dada la falta de medios de telecomunicacin, de anunciar u ordenar la evacuacin de una regin afectada
imaginemos por la repentina llegada de un huracn, como de hecho ocurri no
hace demasiado tiempo en New Orleans). Asimismo, el no disponer de una sala
o de un programa informtico, que en un momento o lugar determinados sean necesarios para la puesta en marcha de negociaciones con los actores que se opo-

nen a una poltica, puede hacer peligrar seriamente el xito de la misma (lo que
puede ocurrir cuando, por ejemplo, se carece de una sala para albergar simultneamente a varios cientos de personas que se oponen a la construccin de una carretera, o cuando no se dispone de un programa de ordenador que permita
mostrarles rpidamente un diseo alternativo para un tramo de la carretera en
cuestin). Asimismo, la ausencia de una adecuada representacin de la administracin central en los distritos1 provincias1 barrios1 etc. o si esa red territorial es
inapropiada, puede alejar a los ciudadanos (grupos-objetivo y10 beneficiarios finales) de su administracin creando as un distanciamiento fsico entre la poltica
pblica y el mundo real, situacin que puede acabar siendo muy perjudicial para
el xito de las negociaciones.
Todos estos ejemplos demuestran el rol crucial que juegan los recursos patrimoniales en las polticas pblicas. Este hecho ha sido ampliamente reconocido por las administraciones pblicas en los ltimos aos, y, por tanto, desde
hace tiempo est* creando funciones especficas tales como los servicios (centralizados o descentralizados) de informtica, de prensa, de construccin de edificios administrativos (civiles y militares), de telecomunicaciones propios del
Estado (civiles y militares), etc.

4.1.9. ELAFOYO POL~TICOO LOS RECURSOS DE MAYORAN


De acuerdo a las reglas del estado de derecho democrtico, cada poltica
pblica requiere, para su puesta en marcha o para modificar considerablemente
su contenido, bases legales aprobadas por la mayora de las instituciones parlamentarias correspondientes (o por la poblacin directamente va referndum).
Esta aprobacin confiere a la poltica una legitimidad primaria (diferente de la legitimidad secundaria basada en la valoracin que los grupos sociales hagan de sus
prestaciones; vase el punto 4.1.6). La forma en que se aprueben dichas bases legales nos informa, en el momento en que se produce, del apoyo poltico del que
goza la poltica pblica en cuestin y gracias al cual los actores mayoritarios pueden, de agotarse todos los dems recursos, imponerse a los grupos sociales minoritarios. Sin embargo, todo observador o actor de una poltica pblica puede
comprobar que si bien el parlamento, en un determinado momento, puede que
haya aceptado sin muchos contratiempos las bases legales de una poltica pblica, sta puede atravesar periodos de crisis durante los cuales corre el riesgo,
en caso de que el parlamento deba pronunciarse nuevamente sobre el tema, de
perder este apoyo mayoritario. Podemos pues distinguir entre la legitimacin primaria con la que parte una poltica de la legitimacin de hecho de que dispone
esa poltica en fases posteriores.
Lo que denominamos como recurso de apoyo poltico se refiere a este
segundo aspecto de la legitimacin primaria y consiste en la aceptabilidad potencial de la poltica pblica,,a lo largo de las distintas fases de su despliegue, por
parte de una mayora parlamentaria o popular. Es evidente que una poltica p-

LAS CLAVES PARA ELANALISIS

89

blica puede sufrir intensos cuestionamientos en ciertos momentos de su desarrollo, y ello generalmente se manifiesta en trminos de prdida de consenso en relacin con su puesta en prctica.
Una poltica pblica puede perder su carcter de aceptable para una mayora si sus prestaciones y sus productos se cuestionan debido a efectos perversos
o no previstos (por ejemplo, la aplicacin de la ley federal suiza sobre la adquisicin de inmuebles por parte de extranjeros que ha evidenciado diferencias considerables en su tratamiento de un cantn al otro, vase Delley et al., 1983; o los
efectos especulativos que han provocado en Espaa las modificaciones en la legislacin del suelo promovidas a principios del nuevo siglo). h e d e tambin darse
que el depligue de la poltica genere efectos contrarios a sus objetivos (prdida
de coherencia de la poltica, por ejemplo la sobreproduccin agrcola en Europa),
que se constaten dficits evidentes en la implementacin, o que un cambio de
valores o costumbres en el mbito de intervencin de la poltica en cuestin, la
ponga en entredicho (por ejemplo, la penalizacin del consumo de las drogas denominadas suaves, el reconocimiento jurdico de la convivencia de homosexuales, el aborto o la eutanasia activa).
La prdida efectiva del recurso apoyo poltico puede deberse al debate pblico de casos individuales (sobre todo en los medios de comunicacin) o a travs de intervenciones parlamentarias bajo la forma de interpelaciones o mociones
que exigen modificaciones a las polticas pblicas, particularmente cuando stas
se caracterizan por elevados grados de enfrentamiento ideolgico (los debates en
Espaa o Francia en relacin al tema de la eutanasia activa, fueron ampliamente
estimulados por los recientes casos de Ramn Sampedro o de Chantal Sbire). En
esos momentos, los actores involucrados acostumbran a preguntarse jcmo producir o reproducir los apoyos polticos con los cuales contaban como recurso?.
Se dan diversos tipos de respuesta a ello, abrir procesos de evaluacin (para restablecen>la coherencia), intentos de explicaciones pblicas, movilizacin o modificacin de valores simblicos susceptibles de generar una nueva mayora, tratar
de situar o mantener a los opositores en una situacin minoritaria, etc.
Como decamos, el recurrir a los valores simblicos que comparte la mayora es un medio comnmente utilizado para producir y reproducir este recurso:
por ejemplo, el apoyo poltico a la poltica agrcola puede restablecerse invocando el rol de la agricultura como garanta de abastecimiento del pas en perodos de crisis y su contribucin, en este sentido, a la defensa de la nacin (caso
de Suiza), o a la exportacin y, en consecuencia, a la balanza de pagos (caso de
Francia), o para incentivar el-enraizamiento social en ciertas zonas con riesgo de
despoblacin (caso de algunas zonas de Espaa). Ello puede contribuir a estabilizar las relaciones entre la mayora poltica y el apoyo poltico a una poltica pblica en particular. Es importante sealar que podemos sustituir la cobertura de
valores o el marco de referencia de una poltica concreta, sin por ello modificar
realmente esa poltica. La comunicacin simblica de una poltica pblica aparece as como un medio casi indispensable para la reproduccin del recurso
apoyo poltico.

Si bien podramos afirmar que una buena dotacin de este recurso permite
economizar otros recursos alternativos o complementarios, al revs, la falta de
apoyo poltico acostumbra a conllevar el uso e incluso el abuso de los dems recursos pblicos. As, una poltica pblica que goza de un amplio apoyo poltico
puede (momentneamente)prescindir del recurso consenso (por ejemplo la poltica nuclear en rancia en los aos 1970), del recurso derecho (caso de la poltica de defensa), o del recurso tiempo (a travs de una intervencin rpida
eliminando procesos demasiado costosos en tiempo) o del recurso informacin
(cuando la conviccin de que existe una amplia mayora de apoyo sustituye la investigacin seria sobre las causas de un problema colectivo).
Todas estas sustituciones muestran la importancia primordial del recurso
apoyo poltico, especialmente durante la primera fase de una poltica pblica,
en la que se (re) define el problema pblico a resolver y la identificacin de sus
causas. De hecho, los smbolos utilizados sirven en muchos casos como vehculo
para hiptesis causales implcitas ampliamente compartidas por la mayora poltica, sin que en muchas ocasiones se requiera un razonamiento especfico. Por
ejemplo, en Suiza no es necesario probar que todo lo que es ecolgico es bueno,
o que todos los que contribuyen a la defensa nacional contribuyen al bienestar del
pas, toda vez que la ecologa y la defensa nacional forman parte de los valores
comnmente aceptados por la mayora del pueblo suizo. Pero no es este el caso
de Espaa, dada la tradicin carencialista del pas que tiende an a primar desarrollo versus ecologa, o (en sentido contrario) la reaccin frente a los temas de
defensa, ya que el militarismo franquista erosion notablemente ese recurso
justificador en la nueva fase democrtica.
4.1.10. LA FUERZA O EL RECURSO VIOLENCIA
Al igual que el recurso monetario, la coaccin legtima a travs de la fuerza
fsica es fcilmente utilizable, y de hecho ha constituido un elemento primordial
de las polticas llevadas acabo por los regmenes dictatoriales. No todas las polticas pblicas hacen uso de este ltimo recurso considerado generalmente en democracia como utilizable slo en casos extremos. Sin embargo, algunas de esas
polticas, tales como las polticas de seguridad o de defensa, se apoyan particularmente en la fuerza fsica. La capacidad de los actores pblicos para obligar fsicamente a un individuo o al grupo-objetivo de una poltica pblica a fin de que
modifique su conducta no debe subestimarse. La clausura de instalaciones consideradas como ilegales, los controles fsicos, incluso la violencia legtima de las
fuerzas del orden en respuesta a movimientos de oposicin de parte de los grupos-objetivo o de los beneficiarios finales, aunque constituyen una coaccin legitimada por el derecho y generalmente dependiente del recurso humano, pueden
disociarse conceptualmente de otros recursos.
Sin bien la fuerza fsica es un recurso poco utilizado en cuanto tal, toda vez
que generalmente se prefiere el consenso, la sola amenaza de recurrir a la fuerza