MINI-FEATURE: BRASIL

PUBLICADO PELA REVISTA FORCED MIGRATION, EDIO 35, JULHO DE 2010

O Brasil e o esprito da Declarao

de Cartagena
Luiz Paulo Teles Ferreira Barreto e Renato Zerbini Ribeiro Leo
A Declarao de Cartagena importante visto que
inclui elementos que ligam as trs correntes de
proteo internacional direito humanitrio, direitos
humanos e direitos dos refugiados na legislao,
interpretao e operao.
A Declarao de Cartagena sobre Refugiados (1984) foi resultado
dos encontros de representantes governamentais e especialistas
de dez pases latino-americanos em Cartagena de Indias,
Colmbia, para considerar a situao dos refugiados na Amrica
Latina. Ela estabeleceu os conceitos bsicos dessa questo no
campo dos direitos humanos e lanou o termo violao macia
de direitos humanos como elemento da definio mais ampla
de refugiado. Na ocasio do dcimo aniversrio da Declarao
de Cartagena, a Declarao de San Jos sobre Refugiados e
Pessoas Deslocadas (1994) forneceu mais uma compreenso
inovadora acerca da proteo especfica de deslocados internos
ao afirmar que o deslocamento causado principalmente
pela violao de direitos humanos, reconhecendo claramente
convergncias entre os sistemas internacionais de proteo da
pessoa humana e enfatizando sua natureza complementar.

UNHCR/G Gutarra

O Plano de Ao de Mxico, o qual marcou o vigsimo

aniversrio da Declarao de Cartagena, prope aes
para fortalecer a proteo internacional de refugiados na
Amrica Latina. Como anfitrio do encontro preparatrio
do Cone Sul para o vigsimo aniversrio, o Brasil contribuiu
com a consolidao histrica de princpios e regulaes
de proteo da pessoa humana. A proteo dos direitos
humanos e o fortalecimento do sistema democrtico so
as melhores medidas que podem ser tomadas para a busca
de solues duradouras e para a preveno de conflitos,
xodos de refugiados e graves crises humanitrias.

O esprito de Cartagena
O Estado brasileiro tem se esforado em seguir o
esprito de Cartagena. Ele no apenas incorporou os
conceitos da Conveno de 1951 e do Protocolo de 1967,
mas, em 1997, criou uma lei definindo refugiado como
qualquer um que devido a grave e generalizada violao
de direitos humanos, obrigado a deixar seu pas de
nacionalidade para buscar refgio em outro pas.
Na prtica, o esprito de Cartagena tem sido gradualmente
incorporado na legislao brasileira desde que a Constituio foi
promulgada em 1998. O primeiro artigo da Constituio do Brasil
enumera seus elementos fundamentais, incluindo a dignidade
da pessoa humana, e o artigo terceiro descreve o objetivo
fundamental do Brasil em promover o bem de todos, sem
preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras
formas de discriminao. Ademais, o artigo quarto referindose aos princpios que regem as relaes internacionais cita,
entre os outros critrios, a prevalncia dos direitos humanos;
autodeterminao dos povos; a cooperao entre os povos para
o progresso da humanidade; e a concesso de asilo poltico.
Alm disso, a Constituio enfatiza que todos so iguais perante
a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos
brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade
do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade.... Ela ressalta que os direitos e garantias expressos
nesta Constituio no excluem outros decorrentes do regime e
dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais
em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte.
Desde os anos 1990, o Brasil ratificou ou est em processo de
ratificao da maioria dos tratados internacionais de direitos
humanos, de forma que eles j fazem parte da Constituio. O
pas tambm participa incondicionalmente
dos regimes de direitos humanos tanto da
ONU quanto da Organizao de Estados
Americanos. Como resultado, a nao est
sob a obrigao de observar os princpios
e regulaes desses regimes. Dessa
forma, em 1997 o Brasil no encontrou
obstculos em incorporar os princpios de
Cartagena em sua legislao nacional.

Reassentamento

Refugiados reassentados em aula de portugus, Brasil.

A aplicao completa das regulaes

para a proteo internacional da pessoa
humana e as aes tomadas para consolidar
essa poltica de estado so preocupaes
genunas da sociedade brasileira, seja por
meio de aes do governo, da sociedade
civil ou de ambas juntas. Por exemplo,
o Brasil tem mantido um programa de
reassentamento de refugiados em estreita
colaborao com a sociedade civil e o
ACNUR. O Brasil e o ACNUR assinaram
o Acordo Macro para o Reassentamento

de Refugiados no Brasil, em 1999. Entretanto, foi apenas em

2002 que o Brasil recebeu o primeiro grupo de refugiados
reassentados. O grupo consistia em 23 afegos que foram
assentados no Rio de Grande do Sul. No entanto, devido falta
de experincia do Brasil no reassentamento de refugiados,
s diferenas entre a cultura afeg e a brasileira e prpria
falta de experincia do ACNUR com as caractersticas sociais,
polticas, econmicas e culturais do Brasil, apenas nove dessas
vinte e trs pessoas permaneceram no Brasil no longo prazo.
Posteriormente, melhorias foram feitas ao programa por meio
do treinamento de especialistas em reassentamento e da troca de
experincias internacionais nessa rea. Como resultado, o Brasil
atualmente lder de recepo e reassentamento de refugiados
e o CONARE, o Comit Nacional para Refugiados, tem recebido
ateno pela implementao das melhores prticas na recepo
de refugiados reassentados. Funcionrios do CONARE buscam
representar a real situao econmica, social e cultural do
pas aos entrevistados da maneira mais explcita possvel,
fornecendo uma representao fiel do potencial para integrao
e ajudando a evitar frustraes futuras entre assentados.
O Brasil tambm possui um reassentamento fasttrack como resposta aos pedidos de reassentamento
emergencial apresentados pelo ACNUR.
Numa viso geral da questo do refgio na Amrica Latina, um
documento do ACNUR de 2004 afirmou que h trs situaes
paralelas na regio: 1) pases que continuam a receber um

nmero reduzido de solicitantes de refgio e de refugiados como

parte de fluxos mistos regionais e hemisfricos de migrao; 2)
pases que acolhem um nmero significativo de solicitantes de
refgio e de refugiados latino-americanos; e 3) pases emergentes
no reassentamento. O Brasil encontra-se na terceira categoria.
Portanto, no surpreende o fato de o Brasil ter desempenhado
um papel de liderana em termos de reassentamento dentro da
celebrao do vigsimo aniversrio da Declarao de Cartagena,
a qual pede por um reassentamento solidrio de refugiados
latino-americanos em pases da regio que recebem um
grande influxo de refugiados resultado de conflitos e tragdias
humanitrias na Amrica Latina. Representantes de todos os
pases da regio aprovaram a iniciativa. Dessa forma, como
resultado dessa iniciativa regional, o Brasil viu sua populao
de indivduos reassentados crescer de 25 em 2003, para 208 em
2006, e 397 em 2009, dos quais trs - quartos so colombianos.
O Brasil tem se esforado para demonstrar o esprito de
fraternidade e solidariedade humana com a sociedade
internacional por meio de uma abordagem multilateral dentro da
estrutura atual de normas regulatrias de proteo internacional.
Luiz Paulo Teles Ferreira Barreto Ministro da Justia do
Brasil e Renato Zerbini Ribeiro Leo Coordenador Geral
do Comit Nacional para Refugiados (CONARE). Ambos os
autores podem ser contatados pelo email conare@mj.gov.br.

Melhorando a integrao dos

refugiados: novas iniciativas no Brasil
Liliana Lyra Jubilut
Iniciativas recentes no Brasil tm fortalecido a
proteo e melhorado as oportunidades de integrao
dos refugiados
O compromisso do Brasil com o direito e a proteo dos
refugiados desde meados de dcada de 1950 resultou na
aprovao do projeto de lei sobre refugiados em 1997 (lei 9474).
Tal projeto no apenas estendeu a proteo, ao incluir violaes
macias de direitos humanos como critrio para o status de
refugiado, mas tambm criou um procedimento administrativo
para a determinao do status de refugiado (DSR) e estabeleceu o
fundamento para a proteo e integrao de refugiados no Brasil.

oramento total para a integrao dos refugiados no pas.

Isso destaca o fato de, nos primeiros 10 anos da proteo
moderna aos refugiados no pas, o foco do governo ter se
dado mais sobre a elegibilidade dos requerentes do que sobre
a integrao dos refugiados. Essa tendncia, entretanto,
comeou a mudar desde o dcimo aniversrio da lei de 1997.
Desde 2007, o governo brasileiro tem dado ateno tanto
proteo de refugiados (por meio da manuteno de
procedimentos da DSR que seguem padres internacionais)
quanto integrao de refugiados, e comeou a estabelecer
polticas pblicas voltadas aos refugiados. O governo federal
busca a insero dos refugiados nas polticas pblicas
j existentes no Brasil; quando isso no possvel, ele
considera a criao de polticas especficas aos refugiados.

Essa terceira tarefa realizada conjuntamente pelo governo

brasileiro, ACNUR e sociedade civil. A participao de atores da
sociedade, alm do governo, vista como um aspecto positivo da
proteo e integrao dos refugiados no Brasil, pois proporciona
um compromisso mais holstico com a causa dos refugiados. O
governo, entretanto, o ator mais relevante da proteo, dado
que o Comit Nacional para Refugiados (CONARE), o qual
responsvel pela DSR, vota por maioria simples e formado por
seis representantes do governo e apenas um da sociedade civil.

Comits Estaduais para Refugiados

A sociedade civil, por outro lado, tem assumido a liderana

no apoio integrao de refugiados no Brasil, fornecendo,
por meio de trabalho direto ou de parcerias, mais de 60% do

Uma dessas iniciativas foi a criao de Comits Estaduais para

Refugiados, nos estados de So Paulo e Rio de Janeiro. Esses dois
estados possuem os dois centros de proteo de refugiados mais
importantes do pas, j que os dois parceiros do ACNUR para

A preocupao com os direitos econmicos e sociais dos

refugiados atualmente se estendeu ao nvel dos governos,
onde foram desenvolvidas novas iniciativas para melhorar
a proteo dos refugiados por meio da integrao.

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a implementao da integrao local esto localizados nessas

cidades e assistem mais de 90% dos refugiados no Brasil.1
O primeiro Comit Estadual para Refugiados foi estabelecido
em So Paulo em abril de 2008, sob a presidncia do
Secretrio de Justia e da Defesa da Cidadania. Ele congrega
representantes de outros rgos governamentais Economia
e Planejamento, Moradia, Assistncia e Desenvolvimento
Social, Trabalho e Emprego, Educao, Sade, Relaes
Institucionais, Cultura e Segurana Pblica bem como
ACNUR, parceiros do ACNUR e defensores pblicos.
Ao final de 2009, o Rio de Janeiro estabeleceu seu comit
estadual como representao similarmente ampla.2
At o momento, o Comit Estadual de So Paulo tem atuado
em trs situaes diferentes: questes de segurana pblica
envolvendo refugiados reassentados no interior; questes
de sade envolvendo hospitais e refugiados reassentados;
e incluso de 102 refugiados e solicitantes de refgio no
programa de trabalho do estado. Fica claro com as aes do
Comit as quais envolvem grupos de refugiados, mas no
sua populao inteira que o mesmo no possui a inteno
de gerenciar casos especficos, mas que ainda precisa
adotar polticas pblicas que beneficiem toda a populao
de refugiados do estado. importante que o Comit tenha
comeado a agir em casos especficos trazidos sua ateno,
mas faz-se essencial que polticas pblicas de carter mais
amplo sejam sua principal preocupao em aes futuras.
No nvel municipal, um Comit foi criado na cidade de So
Paulo, envolvendo rgos da prefeitura, sob a coordenao
da Comisso Municipal de Direitos Humanos, e a sociedade
civil, para o debate de polticas pblicas para refugiados
e imigrantes. Esse um importante exemplo de um
governo local atuando pela proteo de refugiados.

Essas iniciativas de integrao de refugiados e de polticas

pblicas para refugiados no Brasil aparentam estar
baseadas em trs fatores. Primeiramente, nos ltimos anos
o Brasil comeou a se preocupar com o desenvolvimento
e os direitos econmicos e sociais da sua populao e
esse foco parece ter se estendido aos refugiados.
Em segundo lugar, luz da crescente urbanizao da
populao mundial de refugiados, o ACNUR comeou
a trabalhar com a proteo dos direitos dos refugiados
em contextos urbanos e, portanto, passou a destacar a
necessidade de integrao e proteo de refugiados mais
compreensiva em contextos urbanos como o brasileiro.
Por fim, o foco na integrao de refugiados tem sido um
dos eixos do Plano de Ao do Mxico sob o Programa
Integral Fronteiras Solidrias.3 O principal objetivo dessa
iniciativa promover o acesso a servios bsicos de sade,
educao, emprego e moradia os quais so atingidos
de melhor maneira por meio de polticas pblicas.
importante destacar, no entanto, que os Comits Estaduais
para Refugiados no devem ser vistos como um fim em si
mesmos. Pelo contrrio, eles funcionam como um catalisador
para a criao de polticas pblicas que ajudem a assegurar a
proteo completa dos refugiados no Brasil, garantindo tanto
seus direitos civis e polticos quanto econmicos e sociais.
Liliana Lyra Jubilut (lljubilut@gmail.com) tem
trabalhado como advogada, consultora e pesquisadora
dos refugiados no Brasil por 11 anos.
1. O ACNUR tambm possui parceiros de implementao para reassentamentos e
proteo.
2. Para maiores informaes sobre a representao do Comit do Rio de Janeiro, ver
Decreto 42182 de dezembro de 2009.
3. http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/3453.pdf

Anistia para refugiados clandestinos no Brasil

Alex Andr Vargem

Alm dos mais de 3.800 refugiados reconhecidos pelo

governo brasileiro, h aqueles que chegam nos armazns
de navios e no so registrados no Brasil. Aps o ataque
minha aldeia, eu corri pela floresta e cheguei ao porto
onde encontrei um navio... eu no tinha idia de onde
estava, mas acabei finalmente chegando aqui no Brasil.
Entre 1998 e 2005, aproximadamente metade dos que
tiveram o status de refugiado negado eram africanos. Se o
pedido de refgio indeferido, o refugiado possui 15 dias
para entrar com recurso no Ministrio da Justia. Entre
1998 e o final de 2006, houve 1040 recursos, dos quais
apenas 10 foram bem-sucedidos. O governo alega que
muitos daqueles que entram com recurso no se enquadram
no direito dos refugiados, pois so migrantes econmicos.
Sem perspectivas de obterem status de refugiado em outro
lugar, essas pessoas permanecem ilegalmente no Brasil.
Em meados de 2009, o governo brasileiro ofereceu
anistia. Estrangeiros irregulares que chegaram antes
de fevereiro do mesmo ano tiveram 180 dias para fazer
o pedido. Muitas pessoas vivem ilegalmente porque

tiveram seu status indeferido, entretanto a condio de

ilegalidade as deixa relutantes em se expor ao governo.
Elas temem ser expulsas, visto que a polcia federal
que possui a autoridade para conceder anistias.
Entre os obstculos para se conseguir uma anistia est
o preo: R$64,00 (US$32). Uma vez que muitas pessoas
possivelmente elegveis para o recebimento da anistia
esto desempregadas ou trabalham ilegalmente, elas no
possuem condies de pagar a taxa. A defensoria pblica
comeou um processo para abolir essa cobrana.
Algumas organizaes de refugiados africanos e o
movimento negro no Brasil esto tentando coletar dados
sobre os refugiados africanos a serem fornecidos ao
governo. Alguns refugiados africanos vem a anistia como
uma chance de serem regularizados e reconhecidos pelo
governo brasileiro um caminho para um futuro melhor.
Alex Andr Vargem (ale_csp@yahoo.com.br)
socilogo e pesquisador independente.

A integrao local de refugiados

no Brasil
Julia Bertino Moreira e Rosana Baeninger
Integrao Local um processo econmico, poltico,
social e cultural complexo

no programa de assistncia governamental (Bolsa Famlia) e

11% estavam recebendo apoio financeiro do ACNUR.

Em outubro de 2009, havia 4.131 refugiados de 72

nacionalidades vivendo no Brasil. 3.822 deles chegaram
espontaneamente, dos quais quase a metade veio por meio
de contatos prprios, e 418 foram reassentados por meio
do programa brasileiro de reassentamento, coordenado
pelo Comit Nacional para Refugiados (CONARE) com
o apoio do ACNUR. O maior grupo proveniente de
Angola (1.688) e o segundo maior, da Colmbia (598).

Para serem integrados com sucesso, refugiados precisam de

emprego, habilidades lingsticas e acesso a servios pblicos,
tais como direitos de cidadania, obrigaes e relaes de
participao poltica e social com a comunidade. Atividades
para facilitar a integrao local so realizadas principalmente
por organizaes da sociedade civil, embora o ACNUR e o
governo tambm participem. As Critas Arquidiocesanas
de So Paulo e Rio de Janeiro ajudam solicitantes de refgio
recm chegados ao pas, bem como refugiados que vivem
no Brasil h bastante tempo. Solicitaes de refgio podem
receber apoio financeiro do ACNUR por at seis meses. As
instituies religiosas lhes oferecem assistncia jurdica e
prtica trabalham com parceiros (inclusive do setor privado)
para oferecer o apoio jurdico com o processo de determinao
do status de refugiado aulas de portugus, treinamento
profissional, alimentos e cuidados dentrios. O Brasil
possui a maior de rede de suporte a refugiados da Amrica
Latina, com quase 100 organizaes locais envolvidas.

Reassentamento
Com seus programas para o reassentamento de refugiados
ativos, o Brasil considerado um pas emergente em
reassentamento. O primeiro programa foi o Programa de
Reassentamento Solidrio, estabelecido, em 1999 em acordo
com o ACNUR, para assentar refugiados que ainda eram
perseguidos ou estavam sob o risco de perseguio, ou que no
conseguiam se adaptar no primeiro pas de asilo. O segundo
programa o Programa Regional de Reassentamento, proposto
pelo governo brasileiro em 2004 com o objetivo de proteger
refugiados que fugiam de perseguio e conflitos na Amrica
Latina e tambm de ajudar pases que recebiam um grande
nmero de colombianos, tais como Costa Rica e Equador.
O pas no estabelece quotas anuais para refugiados
reassentados, nem mesmo por nacionalidade. O CONARE
tem priorizado dois grupos vulnerveis: refugiados sem
proteo jurdica ou fsica e mulheres em risco. Em 2005, o
programa de reassentamento brasileiro criou um procedimento
emergencial inovador para refugiados sob risco imediato,
por meio do qual os mesmos podem ter seus pedidos
examinados dentro de 72 horas e, caso recebam refgio,
podem ser reassentados no Brasil dentro de sete dias.
O CONARE tambm responsvel pela anlise das demandas
de refgio e pela formulao de polticas pblicas para
refugiados vivendo no pas. O comit organiza reunies entre
agncias governamentais, organizaes da sociedade civil e
ACNUR, o qual est apto a contribuir com os encontros, mas
no possui direito de voto. O CONARE estima que a taxa de
reconhecimento de refugiados seja de 30%, a qual comparvel
aos nveis internacionais. As decises de elegibilidade tm
includo perseguio com base em gnero e tm dado especial
ateno a crianas e outros grupos vulnerveis em risco.

Integrao Local
Um recente projeto de pesquisa1 entrevistou, durante o ano de
2007, famlias de refugiados que chegaram espontaneamente
e que viviam no Rio de Janeiro e So Paulo. A maioria dos
refugiados chegou ao pas por meio de redes sociais, dado que
25.1% tinham um parente e 23.3% tinham um amigo vivendo
no Brasil. Em termos de integrao no mercado de trabalho,
56.4% estavam trabalhando, apesar de mais da metade dos
empregos serem informais. Apenas 2.8% estavam includos

Em geral, os refugiados se beneficiam dos servios sociais tais

como educao e cuidados mdicos oferecidos pelo governo
brasileiro nos nveis federal, estadual e municipal. H alguns
servios especificamente criados para atender s necessidades
particulares dos refugiados: o programa especial de cuidado
mental, que conta com o apoio financeiro do CONARE,
moradias pblicas para refugiados que moram em So Paulo,
bolsas de estudo oferecidas pela Universidade Federal de
Minas Gerais e pela Universidade Federal de Juiz de Fora.
Em 2007, o governo federal comeou a contribuir com o
apoio financeiro dado pelo ACNUR aos refugiados que
vivem no Brasil, alocando quase US$350.000,00 ao CONARE,
que transferiu esse fundo para a Critas. A Critas e seus
parceiros ofereceram no apenas apoio financeiro aos
refugiados reassentados, mas tambm assistncia para
encontrar empregos e moradias. Entretanto, mesmo aps dez
anos de programas de reassentamento, desafios persistem,
especialmente com relao auto-suficincia dos refugiados.

Desafios
Os obstculos mais crticos integrao social e econmica
dos refugiados no Brasil so a falta de emprego e moradia,
e a discriminao. Nossa pesquisa demonstrou que os
refugiados consideram as condies de trabalho e o
salrio insatisfatrios. Eles encontram dificuldades em
ter acesso a servios pblicos bsicos, particularmente
cuidados mdicos e moradias. Finalmente, eles se sentem
discriminados pela populao local. A sociedade brasileira
no sabe ao certo o que um refugiado e com freqncia os
reconhece como fugitivos da justia, tornando a integrao
na sociedade e no mercado de trabalho ainda mais difcil.
Para facilitar a integrao local e atender s necessidades
particulares dos refugiados, so necessrios mais recursos

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MINI FEATURE: BRASIL

financeiros para apoiar a implementao de polticas

especficas para eles. O estabelecimento de novas instituies,
como o Comit de So Paulo para Refugiados, o Comit do
Rio de Janeiro para Refugiados e o Comit Municipal de
So Paulo para Imigrantes e Refugiados oferece alguma
esperana. Todas elas incluem a participao da sociedade
civil e procuram formular e implementar polticas pblicas
para refugiados e outros imigrantes que vivem no Brasil.
Apesar disso, a deciso de colocar em prtica polticas
especficas para refugiados controversa, dado o potencial
de conflito com a comunidade local. A incluso de
refugiados em programas de assistncia do governo (como
o Bolsa Famlia), assim como a implementao de polticas
especficas para os mesmos, pode causar reaes hostis
na comunidade local. Programas que beneficiem tanto
refugiados quanto a comunidade receptora so essenciais.
A fim de superar atitudes discriminatrias contra os refugiados,
so necessrios programas de educao e informao para

conscientizar a populao sobre o status dos refugiados e a

situao dos mesmos no Brasil. Um bom exemplo de programa
a campanha de sade desenvolvida pelo ACNUR em parceria
com a ONG Ao Comunitria que aconteceu no Complexo da
Mar, no Rio de Janeiro. A conscientizao foi realizada por meio
de um drama em que atuaram refugiados angolanos e jovens
brasileiros. Esse tipo de esforo essencial porque fortalece as
relaes sociais dos refugiados com a populao local, relaes
estas que so um componente essencial para a integrao local.
Julia Bertino Moreira (juliabertinobr@yahoo.com.br) estudante de
doutorado na Universidade de Campinas, assistente de pesquisa
no projeto Refugee population living conditions in Brazil e visiting
fellow no Refugees Studies Centre, em 2010. Rosana Baeninger
(baeninger@nepo.unicamp.br) professora do Departamento
de Demografia da Universidade de Campinas e coordenadora
do projeto Refugee population living conditions in Brazil.
1 Refugee population living conditions in Brazil, Ncleo de Estudos de Populao
da Universidade de Campinas (NEPO/UNICAMP) em parceria com o ACNUR, Critas
So Paulo e Rio de Janeiro, com o apoio financeiro da Secretaria Especial de Direitos
Humanos do Governo Federal do Brasil.

UNHCR/V Graziano

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Luis Eduardo Garzn, refugiado colombiano reassentado, com seus artesanatos na anual feira
nacional de pequenos produtores agrcolas em Braslia, Brasil, 2007.

Ns gostaramos de agradecer o ACNUR Brasil por possibilitar a produo desses artigos em Portugus.
As opinies expressas no refletem necessariamente as vises da Forced Migration Review/Refugee
Studies Centre ou do ACNUR.
http://www.fmreview.org http://www.migracionesforzadas.org