Jorge Graciarena El Estado latinoamericano en perspectiva. Figuras, crisis, prospectiva Jorge Graciarena, Tl Estado latinoamericano en perspectiva. Figuras, Ibereamericano, Revista de Economia Politica N'Sa, Enero-Junio 1984, Madrid, pags. 39-74, Introduccién Plantearse la cuestién del Estado pue- de ser como asomarse a la Torre de Babel. Mas atin, si se fa trata en un marco tan singular y contradictorio como el de América Latina. En efecto, a las considerables discrepancias existentes desde antafio en la teoria politica de los paises centrales, que constituye la fuen- te principal de las reflexiones contem- poréneas sobre el Estado, cabria agregar Jas que son peculiares de esta region de la pertercermundista, que no son cierta- mente pocas. Tradiciones intelectuales, corrientes ideolégicas y experiencias his- 6ricas distintas complican todo hasta un punto en que parece dificil aleanzar un grado razonable de entendimiento. Por su abstraccién la concepcién misma del Estado como totalidad parece desva- necerse cuando se la quiere aprisionar en una matriz institucionalizada (et «apa- rato estatal») y se remite a ésta al espe- cifico decurso histérico que le dio ori- gen. Para constatar los extremos posibles de las posiciones’discrepantes bastaria comparar, por ejemplo, la teoria del Es- tado de la filosofia juridica de raices hegelianas del siglo XIX, que hipostasia el Estado, con la ciencia politica acadé- mica de orientacién behaviorista de los Estados Unidos, que rechaza la idea uni- taria de Estado, para desmembrarla en una multitud de componentes concretos det asistema politico 0 del gubernamen- tal». Asi se podria tener, de un lado, a una suerte de Estado metafisico, y del otro, a un mosaico de instituciones y estructuras concretas sin idea alguna de tolalidad. Desde otra perspectiva, el con- trapunto ideolégico podria aportar més disparidades a la concepcién del Esta- do: baste al respecto la comparaciGn de los aportes de la tradicién liberal con los dela marxista. conceptua jeto intelectual, que derivan de su pro- pia y creciente complejidad no menos que de sus relaciones con la sociedad civil y los otros estados y entidades supranacionales que comparten la esce- na internacional, son tantas que se po- dria caer en el eclecticismo, afirmando que en todas fas corrientes hay aportes valiosos, aunque su sentido no sea nece- sariamente univoco',Sin embargo, estas dudas no debe- fan conducir a conclusiones escépticas, ni tampoco a actitudes paralizantes. Mal que pese a quienes destacan en exceso sus dificultades y limitaciones heur ticas, el Estado ha retomado una posi cién central en el campo de la investiga- cién tedrica y empirica de las més di- versas ciencias sociales, no habiendo sido ciertamente ajenos los propios cientistas sociales latinoamericanos quienes han realizado algunas interesantes contribu- ciones al respecto®, Enriquecimiento de la Concepcién Si se toma distancia suficiente y se observa el movimiento de las ideas que resultan de los estudios concretos y las exploraciones tedricas sobre el tema del Estado, no pueden dejar de reconocerse algunos esclarecimientos de antiguos problemas. En primer lugar, parecen es- tar disminuyendo los reparos a la idea del Estado como 1a relacién de domina- cin fundamental de la sociedad, que se constituye a partir de las desigualdades en Ia distribucién del poder real de las clases y otras fragmentaciones sociales (regiones, etnias con culturas propias, grupos religiosos, ete.). Esta imagen abs- tracta del Estado como niicleo de un sistema de dominacién no puede ser cap- tada sino como una totalidad compren- ; en otfos términos, no surge del ‘examin pormenorizado y agregativo de sus diversos componentes. Y esto nos teva de la mano a la segunda observacién: la constataci6n de que esta naturaleza y sentido unitario Jorge Graciarena del Estado sélo se percibe claramente en una dimensién histérica, ya que ¢s a partir de sus origenes y diversos proce- sos formativos como se puede Ilegar al descubrimiento de su condicién de 6r- gano supremo del poder nacional, con los rasgos que lo caracterizan en el pre- sente y también con los problemas de arrastre que trae consigo de su pasado singular. Si se pretende avanzar hacia algiin grado de entendimiento de lo que puede ser una crisis de Estado, la di- mensién histérica constituye una pers- pectiva insoslayable. Un tercer punto que integraria este campo de ideas comunes es el de su estructura juridico-formal. El estado modemo tiene su fundamento en algdn tipo de ley constitucional, que se entronca con la gran corriente del constitucionalismo occidental que se re- monta a las grandes revoluciones constitucionalistas: inglesa, norte- américa, francesa. El siglo XIX fortaleceré considera- blemente la tradicién constitucionalista, alcanzando caracteres casi mifticos en Jas nuevas naciones de América Latis donde la répida sancién de constitucio- nes hizo abrigar la ilusién de que de cllas dependia la formacién y el arraigo de estado que, en su momento, fueron poco mis que creaciones en el papel, pero no estructuraciones reales de un orden politico concreto basado en una estructura social compuesta por clases sociales, regiones, etnias, y otras dimen- siones relevantes de una formacién his- t6rica*. El Estado latinoamericano en perspectiva, Figuras, crisis, prospectivas. 5 Cuarto, en la medida que el Estado sea formalmente -y acaso también efec- tivamente- el érgano supremo de las di- versas jerarquias institucionales de la sociedad modema, es también el punto de referencia donde convergen ianio sus conflictos fundamentales como las Ii- neas de consenso que manticnen unida a la naci6n, Siendo el tnico Srgano ha- bililado para aplicar la coerci6n legiti- ma dispone, por tanto, del monopolio de la fuerza publica, al mismo tiempo que promueve y recibe el consentimien- to de Ia ciudadania, En el empeiio per- sistente de convertir la dominacién en hegemonia, la cuestin relativa a sus diversos medios institucionalizados pasa a tener una importancia central. A ella se vinculan las conexiones orginicas que establece ef Estado con los diversos ér- denes sociales y sus intercambios de po- der y recursos con la sociedad. Sigu do la experiencia histérica, parecen muy estrechos, hasta ser casi consustanciales los nexos entre los procesos formativos dela Nacidn y el Estado. Sin embargo, no faltan Estados sin Nacién ni Nacio- nes sin Estado. En cualquier caso, se trata de estructuraciones truncadas, sélo fragmentarias, que revelan entre otras cosas la mutilacién de la vocacién de unidad politica nacional inherente a la figura del Estado-nacién, en un mundo ‘en que los actores principales son esta- dos-naciones. ae Nacién y Estado: Dos Cursos Acaso mas que en otros paises, en los de esta regién del mundo el Estado es nacional porque ambos, nacién y Es- lado, han emergido de cursos histéricos convergentes en el largo plazo, pero no siempre simétricos en periods mas bre- ves. Retornaremos sobre este punto mas adelante para examinar someramente al- gunos aspectos critics de la constitu- cién de la nacién y del Estado en proce- sos que ponen de relieve diferencias secuenciales y a veces orginicas entre ambos, parlicularmente cuando varias culturas y etnias conviven conflic- tivamente bajo un mismo Estado. Y al respecto, cabe agregar que los mayores conflictos sociales se expresan de algin modo en el seno del Estado porque en él estén contenidas las grandes contradic- ciones de la sociedad nacional. Quinto, la constatacién de que los limites entre ¢l'Estado y la sociedad son cada vez menos nitidos, al tiempo que se registra un avance persistente del Es- tado sobre lo que podria considerarse el espacio social de lo privado, lleva a des- tacar enféticamente fa importancia del régimen politico. Porque ya no se trata s6lo del conjunto de reglas y procedi- mientos para la participacién politica y el acceso al poder, sino que se impone incluir en este campo al conjunto de mediaciones que convierten al Estado en una sociedad politica y que regulan los flujos de poder entre ésta y la socie- dad civil, y también a Ia inversa.Por tiltimo, parece estar fuera de duda la gravitaci6n contempordnea sobre el Estado nacional de la denominada «so- ciedad internacional», que establece miiltiples conexiones de cooperacién, confrontacién, subordinacién, supra- ordinacién, dependencia, interdepen- dencia, que son determinantes en varia- bles sentidos, tanto sobre la configura- cién del Estado como sobre los grados de libertad de sus politicas. El cada vez mis alto grado de planetarizacién de las estrategias militares y los bloques ideo- l6gicos, la transnacionalizacién de la pro- duccién y los mercados, el despliegue vertiginoso de la frontera cientifico-tec- nolégica y la internacionalizacién de la Propaganda y la industria cultural estin Poniendo en entredicho tanto la vigen- cia de los limites nacionales como el poder efectivo de los Estados para pre- servarlos manteniendo la unidad ¢ iden- tidad nacional. La crisis del Estado El examen de la cuestién de la crisis del Estado contemporineo en América Latina tendria por fuerza una compleji- dad que esti fuera del alcance de estas notas introductorias. Lo que sigue no es més que el trazado de un perfil del tema con algunas lineas de exploracién que intentan establecer conexiones signi cativas entre tipos de Estado y cris histéricas relativamente semejantes en América Latina, particularmente en los paises del cono sur. Mas que todo se pretende sugerir las semejanzas de ori- gen de algunos problemas que afectan, ~ Jorge Graciarena tanto a la constitucién como al funcio- namiento de’ determinadas: formas de Estado, concebidas en términos mas bien tipicos, pero relacionadas con un con- texto histérico definido en el que preva lece el Estado capitalista. Para comenzar, una puntualizaci6n necesaria, Cuando aqui se aborda el pro- blema de la crisis del Estado se conside- ra gue la unidad del objeto estd consti- tuida tanto por la forma concreta e his- rica que éste asume, como asi también. por su régimen politico, ¥ esto por va~ rias razones, de las que sdlo indicare- mos un par de ellas, acaso las mis im- portantes. En primer lugar, porque Ja imagen real del Estado estaria sélo fragmen- tariamente conformada si se constrifiese a su perfil constitucional, sin tomar en consideracién las miltiples conexiones que establece con la sociedad civil, tan- to en cuanto a las vias institucionalizadas de acceso al poder politico.como a las otras instancias de mediacién con las diversas fuerzas sociales que forman su entorno y gravitan politicamente (orga- nizaciones de clase, corporaciones, gru- josas, entre otras). Y¥ la segunda es que cuando se asume ya més directamente la cuestién de la tipificacién de tas crisis resulta imposi- ble discriminar en términos inteligibles la linea de separacién entre una crisis hist6rica del Estado strictu senso de otras més centradas en el régimen politico. Ambos, Estado y régimen politico, cons- tituyen fa condensacién o cristalizacién politica de lo esencial de un orden so- (Ef Estado latinoamericano en perspectiva. Figuras, crisis, prospectivas. 7 cial, tanto que en sus caracteres concre- tos se explican reciprocamente. En ver- dad, son partes inextricables de un obje- to intelectual que para nuestro propésito no conviene desmembrar analiticamen- te. Diferentes C ZY que se puede entender por crisis de Estado? Recorriendo las fuentes que tratan del tema no se encuentran Ifneas claras en cuanto a cémo concebirla, di- ferenciéndola de otras crisis politicas, econémicas y sociales. La misma idea de crisis es utilizada con no menor liber- tad, Se mencionan crisis de poder, do- minacién, hegemonia, gobierno, gober- nabilidad, parlamentaria, entre muchos otros tipos de crisis politicas. A veces un proceso de cambio que se acelera mas allé de su ritmo habitual o ta altera- cidn de una tendencia (ciclos econdmi- cos o demogrificos) bastan para deno- tar una crisis. Asi la idea de crisis se ha convertido en una especie de comodin que nadie explica porque su sentido se supone sobreentendido. En su sentido ms estricto, una crisis basica de Estado existe slo cuando lo que esté en cuestién es la matriz funda- mental de la denominacién social que le ¢s inherente y sobre la que se constitu- ye. En su ofigen, el Estado moderno surge en la Europa renacentista como el orden politico del capitalismo. Por tan- 10, se trata de una configuracién histéri- ca enraizada en las relaciones sociales de la produccién capitalista con sus con- tradicciones i entre Estado y capitalismo se manifiesta en una serie de formas hist6ricas de Es- tado en las que esti contenida la matriz. fundamental de las relaciones de domi- nacién capitalista. No obstante sus gran- des diferencias en otzos aspcctos, tanto las monarquias autocréticas del siglo XVI, el régimen parlamentarista inglés de Cromwell, el Estado absolutista fran- cés de los siglos XVII y XVIII y el zarismo ruso del XIX, no menos que las repiblicas burguesas norteamericana y francesa, comparten la misma relacién bisica de dominaci6n porque todas ellas son formas hist6ricas del Estado capita- lista. Luego de varias crisis revolucio- narias frustradas del siglo XIX, seré la revolucién rusa de 1917 el primer mo- vimiento hist6rico triunfante que modi- ficaré las relaciones capitalistas de do- minacién y asentaré el Estado sobre otras bases sociales. El Estado socialista seré asi un nuevo Estado porque su relacién bisica de dominacién sera radicalmente distinta de la anterior, tanto en sus justi- ficaciones ideolégicas como en sus ci- mientos sociales. En la crisis de una forma de Estado, lo que cambia es Ja figura de este, man- tenigndose como invariante la relacién fundamental de dominacién, sea esta ca- pitalista 0 socialist. Como el objeto de estas nolas es el examen de las diversas formas del Estado capitalista en la histo- ria reciente de los paises latinoamerica- nos, las referencias a la crisis de Estado tendrén siempre -en lo sucesivo- este sentido mis limitado. Una iiltima preci- sién: las reformas juridico-constitucio- nales no serén tenidas en cuenta por simismas como expresiones de una crisis formal del Estado, salvo cuando sean acompafiadas por otras circunstancias que asi lo indiquen. Sin entrar a juzgar todos los casos en que sc configura una crisis, para estas reflexiones se entenderén como crisis de una forma de Estado solamente las situaciones de transformacién, mutacién ‘© cambio estructural que enfrenta una forma singular de éste y que no puede resolver apelando a sus recursos norma- les. Por tanto, la superacién de la crisis ‘supone més que eso, es consustancial con la propia transformacién formal del Estado, La crisis de Estado constituye un momento significativo de conflicto, un punto de inflexién de las tendencias histéricas y contradicciones determinan- tes de la configuracién concreta de! Es- tado y del régimen politico, una muta- cién irreversible, Esto no implica nece- sariamente la modificacién de la estruc- tura juridica del Estado, tal como esté contenida en su ley constitucional. Es de sobra sabido que una misma matriz fundamental puede servir para contener una variedad considerable de formas de Estado, que a su vez albergan gobiernos de distinto signo ideolégico. Por tanto, la crisis de Estado a que se alude aqui es estructural e histérica y se configura en medio de una situacién tal, que una solucién de cualquier sentido posible trae aparejada una ruptura con el pasado. Es decir, la crisis existe cuan- do no hay retorno estable posible a una forma de Estado que ha perdido vigen- cia, aunque el movimiento que se en- gendre’ sea de restauracién, reaccién 0 Jorge Graciarena regeneracién. Aclaremos de paso -y aun- que parezca obvio-, que tal ruptura no significa en modo alguno una discon- tinuidad completa, pero tampoco un «gattopardismo» exitoso. Por eso, més que una mera crisis de legitimizacién, en que a menudo se confunden Estado con gobierno pudiendo, por tanto, ser transitoria, la crisis de Estado se torna practicamente irreversible, un cambio sin retorno debido a una diferente situacién histérica. Puestos asi os limites, las posibilida- des de existencia de las crisis de Estado no son muchas, apenas tantas como los momentos histéricamente significativos que pucdan haberlas involucrado en sus mutaciones, Ciertamente, el Estado no puede quedar al margen ni salir indem- ne de unos cursos de accién histérica que modifican las estructuras de don nacién y que replantean las contradic- ciones fundamentales de la sociedad. Las Formas Histéricas del Estado Las formas de Estado identificables en la historia latinoamericana, que con- tindan la tradicin capitalista instaurada desde la época colonial y que interesan para los propésitos de estas notas, son los que siguen: a) Estados nacionales emergentes de las luchas emancipadoras (primera mi- tad del siglo XIX). b) Estados oligérquicos (desde fines del siglo XIX). El Estado latinoamericano en perspectiva. Figuras, crisis, prospectivas. 9 ¢) Estados populistas y neo-oligét- quicos (que siguen a la gran crisis mun- dial de los aiios 1930). d) Estados desarrollistas democriti- cos de la posguerra. ¢) Estados autoritario-modernizantes que se abren en la década de los 1970. f) La fase actual de retorno a la de- mocracia sobre nuevas bases. En estos casos, luego de perfilar la forma de Es- tado predominante, se sugeriran las cri- sis que le son propias, consustanciales, ¥ que acaso en su despliegue prefiguren la nueva forma de Estado que pueda estar emergiendo en la fase siguiente De la Colonia a fa In tada en medio de prolongadas y cruen- tas fuchas que tuvieron dos consecuen- cias principales. La primera fue la desestructuracién del Estado colonial, un proceso que present6 variaciones consi- derables, desde el extremo de una des- truccién casi total de los érganos de la administracién colonial hasta su conser- vacién y continuidad parciales luego de Ia emancipacién. Algo semejante puede sefialarse con respecto al te rio en cuya jurisdicci6n se ejercia la autoridad politica colonial, que oscilan entre si- tuaciones de extrema fragmentaci6n a ‘otros en que los nuevos gobiernos tu- vieron bajo su control los mismos terri- torios sometidos a ta autoridad colonial que habjan suplantado. Los virreinatos de Nueva Granada y del Rio de La Plata cjemplifican bien los casos de extrema discontinuidad y fragmentacién territo- rial, mientras que la Capitania General de Chile podria servir para ilustrar el caso opuesto. Las guerras liberadoras tuvieron la virtud de acelerar y profundizar la for macién de una conciencia nacional en los sectores sociales participantes, que apuntalé la formacién de un sentido de Nacién que se anticip6 a Ja constitucién efectiva del Estado. Las guerras civiles jertamente retrasaron el proceso fundacional del Estado, ya que su pro- pia indole como 6rgano de poder nacio- nal era lo que estaba en entredicho, pero no asi pusieron en cuesti6n ta formacién de la Nacién, pese a sus efectos sociales disgregadores en otros sentidos. Esta ge- neralizacion corresponde a los paises at- lanticos de América del Sur, también a Chile, Paraguay y, quiza, a Colombia. pero no asia los otros paises andinos con vastas poblaciones y antiguas cultu- ras indigenas, donde el problema de la Nacién tiene por eso un cariz. distinto. La tardia formacién eft tado (al margen de la multitud de cons- tituciones aprobadas casi todas carica- turales con respecto al ejercicio real det poder politico), fue precedida de un lar- go cuestionamiento y resuelta por me- dio de luchas politicas y conflictos ar- mados, que dejaron como secuela pro- fundos y duraderos resentimientos en los bandos derrotados. La consecuencia fue que ta idea de Nacién, no sélo se formé anticipadamente y de un modo relativamente auténomo, esto ¢s, sin re- ferencia a un Estado central que gozase10 de legitimidad incuestionable, sino que se constituyd por si sola en principio aglutinante de los distintos y contrapues- tos sectores de la poblacién. Por tanto, la fortaleza de la Nacién, de un lado, y la debilidad del Estado, del otro, gene- raron un nacionalismo tradicionalista, con una raigambre emotiva y una orien- tacién simbélica, patridtica, que se trascendentaliza hipostasiando la Nacién y poniéndola por encima del Estado en una relacién de conflictivo contraste. Esta diferenciacién no deja de tener més graves consecuencias cuando se la in- voca para definir el campo de responsa- bilidades de las fuerzas armadas y su pretendida autonomia dentro del Estado como tiltima instancia de Ia Patria’. E1 Problema de fa Nacion La referencia de la Nacién ha sido siempre un ingrediente importante en el debate publico y su presencia se mani- fiesta en los partidos politicos histéri- cos, que se denominan nacionales, por- que en sus doctrinas se rechazan los plu- ralismos ideolégicos para afirmar la pri- macfa de la Naci6n y su unidad sobera- na sobre las segmentaciones regionalis- tas y las identificaciones clasistas, étnicas y otras. La crisis basica de este periodo ha sido en algunos paises contintia siendo , Buenos Aires, Paidos, 1965, passim, Para algunos de los idedtogos nacionalistas el ee de la polit tinian siendo la oposicién colonia-metrépoli, poiniendo en la Nacién y en su unidad la fuente basica de lat determinaciones sociales, econémicas y politicas. Jorge Graciarena la integracién nacional. Sea que se trate de la incorporacién de las grandes po- blaciones y culturas indgenas de los pai ses andinos a una sociedad nacional, sea que fuese la asimilacién de las grandes corrientes migratorias europeas en los paises atlinticos, la cuestidn de la socie- dad nacional y de su organizacién poli- tica, esto es, del Estado, ha sido central. No son pocos los que atin se preguntan si este problema fue resuelto de un modo satisfactorio, con una arménica integra cidn de sociedad y Estado, sosteniendo que se trata de un proceso atin abierto. En buena medida, la inestabilidad politica y otros conflictos nacionales de- tivarian de la adecuada falta de ajuste entre ambas dimensiones, lo que en gor significa la ausencia de un Estado nacional bien constituido. En cambio, quienes afirman la existencia de verda- deros estados nacionales admiten, sin embargo, que su formacién y sedimen- tacién ha sido reciente, tanto que muy pocos casos se remontarfan més alld de fines del siglo XIX. Una forma particular y extrema de crisis de Estado se produce con la fragmentacién y descentralizacién del sistema de dominacién y, consiguien- temente, de las bases sociales del Esta- do, que corresponden a una efectiva ca- rencia de unidad nacional. La central zacién del poder estatal nunca es com- pleta ni tampoco uniforme. Sin embar- 0, un cierto grado de unidad efectiva - dificil de precisar, pero no por eso me- nos real-, puede ser considerado indis- pensable para la existencia real de un Estado. El Estado latinoamericano en perspectiva. Figuras, crisis, prospectivas. i Hay casos de fragmentacién nacio- nal con diseminacién de centros regio- nales de poder, que disponen de una gran autonomia, y desafian el pretendi. do poder monopélico del Estado nacio- nal. Este seria el caso de Bolivia de acuerdo a estudios recientes que se ca- racterizaria por la desagregacién del «po- der en las regiones», con focos relativa- mente aislados y auténomamente estructurados, que se mantienen separa- dos y compitiendo entre si y con el Es- tado, sin que éste disponga de fuerza suficiente para unificar su espacio de poder. En suma, no hay Estado con ju- risdiccién nacional y monopolio de po- der, y sf una dindmica conflictiva de regiones que lo involucra debilitindo- Io. Una cuestidn que ha quedado pen- diente y que podria considerarse parte de una crisis de larga duracién relacio- nada con Ia representacién de la Na- ci6n, es la relativa a la subordinacién de las fuerzas armadas a las autoridades constitucionales del Estado y al imperio de la ley civil. Como es bien notorio, este es un asunto de la mayor actualidad ¢ importancia, que se arrastra como una crisis de Estado desde las guerras emancipadoras. El Estado Oligarquico Como ya fue sefialado, la consolida- cién del Estado como pivote del orden social vigente ocurre tardiamente. Si se desciende hasta las situaciones naciona- les, no seré dificil advertir que cada caso es tinico. Haciendo un poco de abstraccién, en medio de esta diversidad dominada por lo singular, aparecen, sin embargo, al- ‘gunos rasgos comunes a muchos de es- tos casos que identifican una forma de Estado que, desde la segunda mitad del siglo XIX, tendié a generalizarse, parti- cularmente en los paises sudamericanos. Se trata del Estado oligérquico que se constituy, en primer lugar, por la fuer- za de un gobierno central que se impu- so, ganando asi el control del espacio social y territorial. Segundo, esta cen- tralizacién del poder politico no habria sido posible sin el concurso de una fuer- zaniilitar considerablemente mejor eq) pada y organizada, y con un esp! ‘mas profesional que sus adversarias. Ter- cero, a este avance hacia el dominio del territorio contribuy6 decisivamente la formacién de un mercado nacional, que unificé el espacio econémico inte para integrarlo en la economia interna- cional. El ingreso masivo de capitales extranjeros fue decisivo en la acelera- cién y profundizacion de este proceso que se Ilevé a cabo por medio, sea de un enclave minero, un sistema de planta~ ciones 0 algin otro esquema agro- exportador. Por dltimo, una coalicién laxa de clases y sectores se torna nacionalmente dominante cuando sus intereses principales desbordan el me- dio focal para vincularse al mercado na- cional, que requiere de un Estado cen- tral, que sea garante de su funciona- miento. Esta coalicién es Jo que se ha denominado la «oligarquia», siendo un conjunto limitado de personas que re- presentaban o pertenecian a unas pocas12 familias extensas, que controlaban los principales recursos econémicos y fuen- tes de poder social, asi como monopoli- zaban las vias de acceso al Estado*. Este Estado oligérquico por sus fun- damentos sociales, pero liberal por defi- nicién constitucional, consistia en una estructura débil y fluctuante, que era poco més que la prolongacién politica del poder familistico de la oligarquia dominante a la que servia instrumen- talmente nacionalizando sus intereses y protegiendo el mercado nacional. En al- ‘gunos casos, principalmente en Améri- ca Central, la dominacién militar blo- ques la formacién del Estado a tal punto que se duda que éste haya legado a constituirse efectivamente. Se habla en- tonces de «protoestados», aludiendo a configuraciones inestables de poder po- litico que no Megan en propiedad a for- mar un Estado. Los regimenes politicos correspon- dientes a este tipo de Estado han sido de exclusién, mayor cierfamente cuando se ha tratado de una persistente domina- cién militar, de grandes sectores popu- ares puestos al margen de las vias lega- les de acceso al poder del Estado. Seguin a conocida tipologia de Gino Germani. estos regimenes han girado en un «ci culo vicioso de autocracia, crisis de su- cesién € intentos abortivos de régimen democratico, y, por fin, nuevas auto- cracias... (casi siempre de tipo militar)»®, Uno de los ejemplos més netos y -Precoces de Estado liberal, clasico en su forma constitucional y politicas econé- micas, oligérquico en su factura social y con un régimen politico excluyente, fue Jorge Graciarena el del Chile portaliano, que persistié cer- ca de un siglo y que ha sido tan bien perfilado por Alberto Edwards en su ya clasico libro’. Pero no siempre estos re- gimenes de base oligirquica mantuvi ron su estabilidad por tanto tiempo. Tam- poco ha sido cierta, desafortunadamen- te, la profecta optimista de Germani so- bre la ruptura definitiva del Hamado «cir- culo ioso» debido a su inestabilidad permanente, dando lugar a la instau-ra- cidn de una democracia progresivamen- te ampliada”. La Declinacion del Esquema Oligérquico Esta forma de Estado fue severamente sacudida por Ia gran crisis econémica mundial de los afios 1930, que castigé duramente a los paises dependientes a través de sus esquemas de insercién en el mercado internacional. Las tensiones generadas por la crisis econdmica fue- ron, con frecuencia, el detonante de otras crisis que estaban Iarvadas y que eran inherentes al Estado y a su régimen po- litico, Mientras todavia persistian las contradicciones entre Estado y Nacién, Ja crisis endémica debida a la debilidad constitutiva del Estado liberal-oligét- quico se manifests, primero que todo, en su incapacidad para afrontar y mane- jar la crisis econémica. Sin embargo, al poner en ejecucin medidas paliativas para contrarrestarla el Estado fue incor- porando nuevas funciones y creando dis- positivos institucionales que modifica- rian a la postre su composicién orgénica Et Estado tatinoamericano en perspectt y sus vinculos con la economia. Mas adelante retornaremos a este punto. En segundo lugar, teniendo en cuen- ta el excesivo poder concentrado por la coalicién dominante y mantenido fuera del Estado, su capacidad de arbitraje efectivo de los conflictos intraoligar- quicos habia estado persistente, pero soterradamente puesta en cuestin. Nada grave ocurrirfa, mientras no se fragmen- tara Ia oligarquia®, Pero cuando estallé la crisis, en algunos paises, ella se partié por mitades, que se confrontaron por décadas en luchas politicas y armadas que desbordaban los limitados poderes de contencién det Estado. Para ilustrar brevemente esta referencia basta recor- dar los casos de Colombia y Venezuela, en que una situacién similar de cuasi permanente lucha faccional fue final- mente zanjada recién hacia fines de los aiios 1950 por medio de pactos politicos entre los partidos oligirquicos conten- tes (de Sitges en Colombia y de «Punto Fijo» en Venezuela), celebrados por encima del Estado y con el declara- do propésito de darle a éste y a su régi- men politico una nueva configuracién y estabilidad. Términos mas o menos, se trataba de pactos de «refundacién del Estado», de un Estado de compromiso que estaba sostenido por un bipartidismo précticamente rotativo y politicamente impuesto, que hizo posible la reuni- ficacién de la oligarquia (especialmente en Colombia) abriendo camino a nue- vas coaliciones politicas y a un periodo de estabilidad que ha persistido por mas de dos décadas debido a una efica .. Piguras, crisis, prospectivas, 13 cooptacién e integracién politica de sec- tores medios. Por tiltimo, a esta crisis de poder del Estado se sumé otra, més tipica, que concierne directamente al régimen poli- tico, pero que ahora se movitiza «desde abajo». En efecto esta fue mas una crisis de representacién creada por el efecto de desborde provocado por el ingreso a lerables contingentes de masas movilizadas y disponibles que pre- sionaban para lograr una ampliacién de la participacién politica efectiva. Algu- nas de estas presiones de las nuevas fuer- zas sociales pudieron ser neutralizadas, pero otras en cambio tuvieron que ser asumidas por el régimen politico y es claro que con reticencias. Las demandas de las masas cuestionaban la forma vi gente de Estado y se producian en mo- mentos en que los sectores oligdrquicos todavia dominantes estaban perdiendo gravitacién en la economia y Ia socie- dad aunque ain conservaba buena parte de control del poder. Para evitar el nau- fragio total fue necesario un giro de ti mén y en la maniobra hubo que tirar por Ia borda buena parte de la carga ya iner- te del Estado liberal tradicional para po- ner a salvo el barco de la oligarquia. Sin embargo, ella sobreviviria a la tormenta poniendo de relieve una vez mas su gran capacidad de mimetizacién. De este modo pudo adaptarse, aunque ahora bajo condiciones mas desfavorables a una se- rie de ensayos de recomposicién det Es- tado. Esta larga transicién ocurrié en medio de una crisis general que desem- bocarfa en la segunda guerra mundial.14 Jorge Graciarena ‘Sus caracteristicas definitivas tardaron, por tanto, en manifestarse con nitidez. Tiempo de Transicion Los empeiios para superar la crisis, de los afios 1930 se guiaron mis por el principio del «ensayo y error» que por orientaciones racionaies fundadas en ideologias. Estas soluciones de tanteo fueron particularmente evidentes en la forma de contrarrestar uno de sus ma- yores efectos adversos: cl llamado «es- trangulamiento externo». El espacio eco- ndmico abierto, sobre todo, por la caida de las importaciones de manufacturas estimulé el desarrollo de una temprana ¢ incipiente industrializacién sustitutiva para dar respuesta a las demandas insa- tisfechas de esos bienes. A estas nuevas actividades econémicas estuvo asociada la aparicin en el escenario politico de nuevos sectores burgueses' urbanos y agrarios, que al tiempo que se manifes- taban opuestos a los inlereses expor- tadores de la oligarquia tradicional esta- ban mas volcados hacia el mercado in- temo. Aunque deprimido por la crisis, éste constituia su principal fuente, quizd inica, de oportunidades econémicas. Estos nuevos sectores de intereses so- ciales bien pronto hicieron sentir su in- fluencia sobre las politicas puiblicas con ideas en parte inéditas. Fue un momento de renovacién de concepciones y estra- tegias para responder a la escala y com- plejidad de los desafios planteados por la crisis y que no podfan ser afrontados con los recursos habituales de la légica del mercado autorregulador dela cco- nomia y la sociedad (Polanyi) y de la «apertura externa» que habia goberna- do el ciclo que fenecia. Las nuevas medidas requirieron por lo tanto ajustes fundamentales y nuevas creaciones de érganos sociales, econé- micos y financieros del Estado, no me- nos que transformaciones de sus regi menes politicos. Con estos ensayos, no siempre acertados, se buscaba cerrar una crisis de Estado, que para algunos toda- via persiste. Ella consistia, por un lado, en el ajuste funcional del esquema de dominacién con la constante renovacion del aparato institucional del Estado y, por el otro, en la implantacién de éste en una sociedad civil en proceso de répida masificacién y remisa a proporcionarle legitimacién politica. A esta crisis del aparato del Estado se sumé una crisis de egitimidad, porque el sistema de repre- sentacién politica habia quedado en re- zago respecto a las demandas de los nuevos sectores sociales movilizados y con vocacién de participar en la escena politica. Habja en consecuencia una cri- sis de régimen politico, que comprendia ademas del sistema de partidos a una serie de organizaciones sociales de clase (Gindicatos de trabajadores, agremia- ciones de profesionales, técnicos y otros sectores medios) y a movimientos poli- ticos en gestacién. En suma, se trataba de una crisis integral de Estado, para muchos paises de la regiGn seguramente Ja més importante de lo que va corrido del siglo. Ef Estado latinoamericano en perspectiva. figuras, crisis, prospectivas. Entre ta Restauracién Oligarquica y el Populismo Las fSrmulas politicas con que se in- tentarfa superar la crisis, convertida en una crisis de Estado en toda la regla, fueron principalmente dos: la restaura~ ci6n oligérquica y el populismo. En am- bos casos habia un fuerte ingrediente autoritario y un resuelto respaldo mili- tar. La Argentina que siguié al golpe militar de 1930 represents bien la pri- mera de las alternativas, mientras que el Brasil de la primera presidencia de Getulio Vargas (1930) la segunda de ellas. No obstante las considerables di- ferencias en cuanto al esquema de po- der que las sustentaba (ostensiblemente militar en el caso argentino, més civil el brasilefio) las determinaciones creadas porla crisis fueron tales que las politicas puestas en prictica por los respectivos gobiernos se asemejaban en mds de un aspecto. La ampliacién y complejizacién del aparato funcional del Estado, como resultado de una deliberada intervencién en la economia, sea para proteccién de a produccién nacional mas amenazada por la crisis, sea para control de impor- taciones y reserva de los mercados in- ternos para promoci6n de una incipiente industrializaci6n sustitutiva de bienes de consumo final, pusieron de relieve su voluntad politica para contener el avan- ce de una coyuntura econémica critica que se proyectaba hacia el largo plazo poniendo en serio riesgo la continuida del orden econdmtico y social. La rectificaci6n del rumbo de la po- litica econémica tradicional y el reordenamiento del Estado fueron acep- tados a regafiadientes por los sectores dominantes en el caso argentino, cuyo gobierno oligérquico y liberal habria de- seado no tener que crear un banco cen- tral para controlar fa emisién monetaria y el sistema bancario, asi como diversas juntas reguladoras de la produccién agri- cola, que en su conjunto significaban una precoz y preliminar planificacién de la produccién econémica. Con esto se desplazé el epicentro econémico modificandose los agentes y modos de acumulacién de capital, debido sobre todo a una mayor participacin de la producciéti industrial y menor de la pri- maria y exportable en el producto na- cional interno. Uniendo esto a otras trans- formaciones demogrificas y sociales que operaron convergentemente en la direc- cién de introducir modificaciones fun- damentales en la estructura social, parti- cularmente la de las clases sociales se sigue que las bases reales de poder del Estado quedarfan sustancialmente alte- radas. En general ta tension histérica de ta is se resolveria més bien por la op- cién populista que por la restauradora, que seria efimera. En varios paises, el ingreso a la fase populista fue més di- recto y acelerado. En cualquier caso el nuevo Estado afrontaria un dilema que estaba en la base de la crisis politica de esos aiios y que era el de crecer o distri- buir, 0 sea el dilema de ser un Estado desarrollista 0 benefactor. Pero como fos recursos politicamente disponibles no eran suficientes para una y otra alter- nativa la solucién de sintesis fue el Esta-do populista (0 de «compromiso»), que intentaria -y a veces lograria parcial- mente- conciliar la vocacién de desarro- Ho como crecimiento de 1a economia y como justicia social’, Pero este es el tema del punto siguiente. Productos Hibridos El nuevo tipo de Estado que fue sur- giendo sobre la marcha de los aconteci- mientos generados por la crisis, sin una preconcebida férmula ideolégica que lo enmareara y orientara, era en parte un producto hibrido que combinaba rasgos diversos algunos de los cuales consti- tufan una novedad frente a sus congéne- Tes europeos. Sin recursos financieros suficientes y sin disponer tampoco de los medios administrativos requeridos para ser un Estado benefactor, que bus- case en la progresiva ampliacién del compromise politico Ios fundamentos de un efectivo régimen democratico, el nuevo Estado populista tuvo que hacer concesiones en muchos sentidos, tantos que su regla de oro fue la ambigiiedad y no Ia consistencia Sin embargo, la im- periosa necesidad politica de atender, aunque fuese ‘simbélicamente, las de- mandas acrecidas de los nuevos secto- res sociales constituidos en actores en la escena politica, ya intensamente activa- dos por los propios regimenes populis- tas, fue la causa de una dindmica de transformaciones que se manifestaron en todos los planos de la vida social. Si se apela a la historia de los mayores paises Jorge Graciarena de la regién, particularmente del cono sur, se podrd constatar que el perfodo ‘que va desde la crisis de los afios treinta y que se completa con la segunda guerra mundial, fue uno de cambios estructu- rales tan profundos que los gobiernos y las élites dominantes marcharon muchas veces a la zaga de los acontecimientos teniendo que tomar medidas contra sus profesados principios y hasta -a veces- adversas a sus reconocidos intereses. Sin poder ser un Estado social? en toda la regla, que tenfa que responder a apremiantes necesidades de grupos y sec~ tores sociales deprimidos con recursos fiscales considerablemente menguados por la crisis, y debiendo apelar en con- secuencia a los nada propicios contribu- yentes, el Estado populista tuvo que au- mentar la presién fiscal sobre el sector privado con efectos muchas veces nega tivos para su estabilidad politica y el crecimiento de la economia. Dadivo- sidad, despilfarro, ineficiencia, también corrupcién, son algunos de los caracte- res atribuidos a la mala imagen econ6- mica del populismo latinoamericano. Ella se remonta a aquellos tiempos en que era insoslayable la necesidad politi- ca de hacer frente a la «cuestién social», que habia irrumpido traida por las ma- Sas a la escena politica. Los gobiernos y la legitimacién del orden politico de- pendian de una'adecuada respuesta que para serlo requerfa considerables recur- ‘sos. Por lo tanto, el nuevo reto consistia en la presencia no ya esporddica como antes, sino cada vez. mas permanente, de un inédito contexto politico y social de masas, que en la perspectiva del Estado £1 Estado latinoamericano en perspectiva. Figuras, crisis, prospectiva: in efectiva del régimen politico para acoger sobre la base de una mayor participacién, a aquellos sec- tores que parecian mids amenazantes y Fiesgosos. Este tipo de Estado emergen- te ha sido también denominado «Estado de compromiso» aludiendo asia la am- pliacién de sus bases sociales que lo sustentaban y a los nuevos y mis inclusivos acuerdos politicos que a ve- ces eran fuente de ambigiiedad en sus politicas. El pasaje hacia un régimen politico de participaciGn ampliada representé lo- gros atin limitados de la extensién de la ciudadania politica, porque pet n residuos clientelistas todavia vigorosos. Para sintetizar, se estaba produciendo el trénsito de una politica de incorpora- cién restringida oligérquica en su sen do més propio, a otra, incipientemente de masas, con nuevos actores colectivos que pugnaban por ser incorporados, para Jo cual se tormaba imperiosa la recom- posicién del esquema de dominacién, En este punto estaba planteada precisa- mente la crisis del Estado oligérquico, 0 sea en la incorporacién de las masas a un régimen de participacién democréi ca, pero con ta formacién de nuevas alianzas aptas para hacerlo activamente. En su sentido més profundo y auténtico, esta crisis esti atin pendiente a lo largo de la regién, con muy pocas y solo temporarias excepciones, porque cada vez que se ha intentado una solucién integral, la reaccin militar arras6é con ellas. Este es el punto mucrto de la «gran 17 politica» relativa a la integraci6n politi- ca y ala transformacién de un Estado de masas en América Latina. La idea de un Estado social a secas result6 prematura ¢ inviable no sélo por los motivos ya indicados, sino también por nuevas consideraciones ideolgicas que fueron surgiendo en los aos que siguicron a la segunda guerra mundial y que asignaron al Estado un papel protagénico en la promocién del creci- miento econémico. Para estas nuevas ideas privilegiar la distribucién social habria sido como po- ner «el carro delante de los bueyes». El diagnéstico indicaba que el problema era més que todo de produccién. Luego, habia que producir més para distribuir después. La responsabilidad principal de la motorizacién de este esquema recaia en el Estado conforme a Ia entonces predominante doctrina keynesiana... El Estado Desarrollista En América Latina, como es de so- bra conocido, este campo problematico fue elaborado y articulado en gran me- dida por la CEPAL... Convertido en una idea-fucrza ciment6 al Estado desarro- Iista, que fue la concepcién paradig- miética que dominé la escena latinoame- ricana hasta la segunda mitad de los afios, sesenta. El Estado desarrollista era intervencionista mas que estatista y aun- que se preconizaba un fuerte sector pii- blico el orden econdmico seguia basado en el mercado, pero ahora en un merca-18 do regulado por la planificacién para elevar Ia racionalidad econémica y la Justicia social de! conjunto del sistema. En lineas generales, se propiciaba una economia mixta. La ideotogia era na- cionalista, pero con importantes ingre- dientes que apuntaban a la integracién regional de las economias para lograr ventajas agregadas de escala, amplian- do asi los mercados nacionales, consi- derablemente protegidos frente a los competidores externos. En términos mis. sociales y politicos el estatismo inter- vencionista, el nacionalismo y las politi cas redistributivas en beneficio de las mayorias sociales han dado lugar para que se Ie atribuyan sesgos populistas a la ideologia desarrollista cepalina™’. _ Acaso sea asi en algunos aspectos distributivos y de politicas sociales, pero no en lo que es medular para Ia concep- ci6n de este tipo de Estado desarrollista Por oposicién al populista. ¥ es efecti- vamente asi porque el desarrollista vierte la direccién del movimiento y cambia la conexién populista fundamen- tal, centrandola primariamente en la pro- mocién del crecimiento econémico, Ello implicaba la postergacién del Estado be- nefactor, ya que -se consideraba- no pa- Tecia posible crecer y redistribuir al mis- mo tiempo. Ajios después, el predica- mento de Io social fue ganando terreno hasta recibir un mayor reconocimiento. Pero, aun asi, el énfasis fundamental del Estado desarrollista permanecié puesto ante todo en el crecimiento de la econo- mia, mientras que el populista fue esen- cialmente redistributivista Jorge Graciarena El Crecimiento Econémico y los Olvidades Pero hay més. Sien América Latina el Estado desarrollista prevalecié sobre el Estado social ha sido, sobre todo, por- que -como se ha visto- la promocién del crecimiento econdmico fue politicamente ilegiada con respecto a la cuestién social. De hecho, la marcha se produjo en los dos sentidos, pero con diferentes grados y tiempos. Bajo las condiciones del subdesarrollo latinoamericano resulta siempre dificil la conciliacién entre gas- to econdmico (la inversién publica sue- le representar entre dos tercios y una mitad de la inversién total, que es esen- cial para el crecimiento) y gasto social del Estado, fundamento de sus politicas asistencialistas, tanto que uno u otro de- ben ser relativamente sacrificados en aras de algiin principio doctrinario o de la necesidad prictica de compatibilizar re- cursos escasos. En una perspectiva com- parativa, Glaucio Soares concluye: «La preocupacién fundamental del Estado en los paises desarrollados, por tanto, fue disminuir las contradicciones sociales generadas por el desarrollo econémico capitalista y no participar activamente de 1 mediante inversiones directas». Otro fue el caso del Estado desarrollista latinoamericano, que las privilegié os- tensiblemente, acentuando los imbalan- ces sociales". Las politicas de masas del Estado populista fueron autoritarias y vertica- listas, de acuerdo en muchos aspectos con patrones tradicionales de seguimien- to al lider politico percibido como cau- El Estado latinoamericano en perspectiva. Figuras, crisis, prospectivas. 19 dillo y de apelacién y movilizacién na- cionalista pero no ciasista. Su férmula politica consistié en la apertura contro- lada del universo politico, sin por eso democratizar el acceso al Estado. Si bien despleg6 nuevas funciones asistenciales, para lo que se crearon aparatos espe cos que disponfan de mayores recursos, lasolucién propiamente politica a la pre- sencia de estos «pueblos expectantes» fue ambigua y contradictoria. En un caso, Jos mayores derechos sociales queda ban condicionados por restricciones y vinculaciones corporativas (nuevo clicntelismo de los trabajadores urbanos y rurales incorporados a un sindicalis- mo dependiente del Estado). Los dere- chos politicos que no eran denegados quedaban sometidos por un régimen de dictadura paternalista, que los media- tizaba, neutralizindolos y recortando el status de las condiciones de ciudadano a Ia mera participacién social. También os sectores medios, autores destacados de estas transformaciones y sus mayo- res beneficiarios, fueron incosporados masivamente a fa burocracia estatal que operaba como Ambito de clientelismo politico. Un punto que no es ajeno a la susién anterior y sobre el que con- viene Hamar la atenci6n es el relativo a la sucesién'de tipos de Estado que si guen al inspirado por la ortodoxia libe- ral. En Europa, ya en el siglo XIX se encontraba en discusién la necesidad de que ef Estado proporcionase alguna so- luci6n a la entonces emergente cuestin social. De esta necesidad surgira el Es- tado benefactor. Esta sucesién no tuvo lugar del mismo modo en América Lati- na, porque al Estado liberal oligarquico siguié el Estado populista. Este, como se ha visto, constituye una mezcla hibrida del Estado social y desarrollista, pero con sus ingredientes tipicos de movilizacién social, asistencialismo li- mitado y paternalista, autoritarismo po- litico y desarrollismo embrionario, ba- sado ademis en una red de alianzas so- ciales y politicas con intereses imposi: bles de compatibilizar con politicas con- gruentes y, por tanto, dificiles de preser- var. Segiin esta tesis, la transformacién del Estado curopeo habria ocurrido como un efecto'de arrastre del desarrollo auté- nomo de la economia, que constitufa el factor més dinémico de su conexién con la sociedad civil. En la experiencia lati- noaniericana, frente a la ausencia de su- ficiente dinamismo econémico y em- presarial, el Estado desarrollista tuvo que afrontar la responsabilidad de ta promo- cién del desarrollo capitalista, convir- tiéndose en el animador de la industri: lizacién. Se podrd decir que algunos es- tados capitalistas europeos, el bis marckiano, por ejemplo, fueron bene- factores y desarrollistas al mismo iberal predomind en la escena curopea y s6lo fue sucedido por el Welfare State, timidamente en los afios treinta, pero con resolucién desde la tiltima posgue- rra, En América Latina, la participaci6n del gasto econémico del sector publico en la economia ha sido relativamente mayor, mientras que en la mayoria de los paises europeos se destaca compara- tivamente ef mayor aporte piblico alJorge Graciarena gasto social. En la conclusién prelimi- nar se sostiene que en uno y otro caso las formas concretas de Estado han esta- do aparentemente insertas en matrices histéricas distintas, a las que no han sido ajenas las condiciones derivadas de una industrializacién original 0 temprana, en el caso europeo, y atrasada y tardia enel latinoamericano’*. Crisis de Representacion De modo que la cuestién politica fun- damental puede ser identificada: como una crisis de representacién, pero no de legitimidad. Si era de representaci6n fue por el carécter autoritario y clientelista de las nuevas estructuras politicas y sin- dicales' que sirvieron para el encuadre de las masas movilizadas con apelacio- nes nacionalistas, totalizantes y anticla- sistas, irracionalistas, que se nutrieron en buenas dosis de las ideologfas fascis- tas europeas de los afios veinte y treinta. Si bien ensancharon considerablemente la participacién social (sindicalizaci6n, asociacionismo) y econémica (redis- tribucién limitada del ingreso, mayores servicios piiblicos y gasto social), los estados populistas fueron mas restricti- vos en el campo politico, impulsando una suerte de «movimientismo», esto es, de participacién pasiva en organiza- ciones jerérquicas de masa ideolégica- mente monoliticas, sin que al mismo tiempo se ofrecieran oportunidades eq valentes para las organizaciones y préc- ticas democraticas. Bajo estas condiciones, los estados populistas clisicos fueron benefactores y movilizadores a medias, manteniendo tensas relaciones con importantes secto- res de la sociedad civil, que muchas ve- ces se tranzaron con arbitraje militar. Es cierto que algunos de ellos inauguraron largos perfodos de estabilidad politica (Vargas, Cardenas y Perdn, como ejem- plos conspicuos), y que esta capacidad de persistir politicamente fue la conse- cuencia del éxito de sus politicas de ma- sas, pero no lo es menos que el respaldo militar funcioné como un escudo pro- tector que aseguré su margen de manio- bra politica y su permanencia en el Go- bierno. Acaso esta evidencia pueda pa- recer suficiente para considerar que la crisis de representatividad fue inherente al Estado populista. Optimismo y Reaccién Los afios que siguieron a la segunda guerra mundial fueron de sincero opti- mismo. El Estado desarrollista, inspira do por la doctrina keynesiana y siguien- do las recetas cepalinas, tomé bajo su responsabilidad el comando del cre miento de la economia con el auxilio instrumental de novedosas técnicas pla- nificadoras. Su compromiso principal era con el desarrollo econémico, del que se derivarian la democracia politica, el bienestar general y la modernizacién de la sociedad. Una promesa, muchas ve- ces reiterada, que se diluyo en poco mas de una década. Ni la gran performance econémica prometida, cuyo impulso expansivo se agoté hacia fines de los aitos cincuénta, ni tampoco democrati- El Estado latinoamericano en perspectiva. Figuras, crisis, prospectivas. 21 zacién politica pudieron arraigar y con- solidarse. Una serie de condicionamientos ad- versos pondrian répidamente en cues- tidn la viabilidad y vigencia del proyec- to desarrollista. Hacia comienzos de los aijos sesenta dos acontecimientos de sen- tidos tan contrapuestos, pero por eso mit mo estrechamente vinculados, como fue- ron Ia revolucién cubana y la Alianza para el Progreso, abrieron un ciclo de afios turbulentos y amenazantes, de radicalizaci6n ideolégica y de grandes mor izaciones populares. Las reacciones defensivas del status quo répidamente gencraron los anticuer- pos de los regimenes militares establec dos a partir del golpe de 1964, en Brasil, que derrocé al presidente Goulart, cabe- za de un gobierno constitucional de tin- te marcadamente populista. A este gol- pe militar siguieron otros: Argentina (1966 y 1976): Peni (1968): Chile y Uruguay (1973), todos los cuales en medio de sus diversidades singulares te- nian en comin la paternidad de una for- ma inédita de Estado militar, que no dependia ya primariamente de la figura de un exitoso caudillo uniformado, sino que era ef producto de operaciones pla- nificadas por los estados mayores de las fuerzas armadas. Ahora también los gol- pes militares se planificaban, Fueron con- cebidos como una operacién de guerra que comprometia institucionalmente a las fuerzas armadas en ta conduccién del Estado. La accién estaba obviamen- te inspirada en las nuevas doctrinas de la seguridad nacional y la guerra antisubversiva promovidas por los Esta- dos Unidos, pero no carecian por eso de alguna originalidad, puesto que desde afios antes este nuevo tipo de revolucién millitar habia estado cuidadosamente bajo estudio en las escuclas superiores de gue- ra para formacién de jefes m particularmente de Brasil y Peri. Ellas actuaron como los centros generadores y diseminadores de la nueva doctrina Tevolucionaria castrense, que preconi- zaba bastante mas que la cldsica forma- cién de un gobierno militar provisional, que ya no parecia suficiente para afron- tar los graves retos sociales y politicos que lo motivaban. En su consideracién era necesario ir mis a fondo en la ocu- pacién del Estado, tanto de sus puestos de mando como de los cuadros respon- sables de la administracién publica, que serian ocupados por militares en activi- dad. Se trataba, en suma, de una com pleta y efectiva militarizacin del Esta- do, a la que seguia una politica represi- va de inspiraci6n totalitaria respecto de la sociedad”, Cc ntradicciones no Resueltas Estos acontecimientos disiparon las expectativas de una prxima y arméni- ca convergencia entre crecimiento eco- némico, modemizacién social y demo- encia politica, que constituia Ia prome- sa difundida por la doctrina desarrollista. Las antiguas contradicciones permane- cian bajo la superficie, contenidas pero no resueltas, y reconvertidas a las con- diciones def nuevo contexto histérico. Entretanto, haciendo un inventario de repaso, permanecian pendientes, la cues-tin nacional, ahora replanteada vigoro- samente en la problematica de la depen- dencia y complicada por el interna- cionalismo militar, ademés persistia la relativa a la integracién del Estado con la nacién; la cuestiGn social, agravada por los efectos regresivos sobre la distri- bucién del ingreso de los nuevos estilos rales de desarrollo, con serios déficits en Ja satisfaccién de las necesi- dades sociales basicas; por dltimo que- daba la cuesti6n politica, esto es, el pro- blema de la democracia, profesada como una verdad de fe en toda la regién y proclamada atin por los gobiernos mili tares. Acompaiiada y mediatizada por una variedad de calificativos con los que se pretendia reducir su alcance, la cues- tidn de la democracia habia estado con- centrada primordialmente en el régimen politico, con la ampliacién de la ciuda- dania a los sectores marginalizados y privados de efectivos derechos politi- cos, y en el control democratico del Es- tado. Poco o nada de esto era ya compa- tible con las estrategias del desarrollismo autoritario que los regimenes militares ‘se empeiiaban en imponer como medio para una refundacién del Estado. De ahi que en esta crisis de Estado confluyeran diversas lineas de conflicto que hacfan de la coyuntura histérica una verdadera encrucijada de inciertas alternativas. El recurso a Ia fuerza militar y la imposi- ci6n con su auxilio de un cruento retor- no al «capitalism salvaje» del siglo XIX tuvieron Ia consecuencia inmediata de una postergacién o soterramiento de las contradicciones que fueron indicadas, y que el autoritarismo militar no resolvia Jorge Graciarena sino que, al contrario, contribuiria a agra- var considerablemente. El nuevo esque- ma de dominacién se impondria con vio- lencia y represién, dejando de lado, y para el futuro, cualquier preocupacién de legitimacién democritica, mientras tanto se implementaban nuevos mode- los econémicos y sociales involu- cionistas, con tintes neooligarquicos y corporativos. El tipo de Estado que sur- ge ha sido designado «burocritico auto- Titario»'*, pero aqui lo denominaremos «auloritario modernizante» para desta- car su proyecto de regeneracién social y politica, El Estado Autoritario-Modernizante Las bases sociales de este nuevo Es- tado autoritario modemizante estaban formadas por sectores de la burguesia comercial, importadora y exportadora, Ia gran banca nacional y los productores dc bienes primarios exportables, en coa- Ticién con las grandes firmas de capital extranjero, a los que se plegaban como asociados menores algunos sectores me- dios de profesionales, intermediarios ejecutivos. En realidad, la base social de estos regimenes militares ha sido estre- cha, tanto que ella explica su indole pretoriana, o sea autoritaria y represora. ‘Sus fundamentos ideolégicos proceden de dos vertientes: una, el neoliberalismo en su versién monetafista que preconiza la maxima apertura externa e insercién en la economia internacional; la otra, la doctrina de la seguridad nacional, que El Estado latinoamericano en perspectiva. Figuras, crisis, prospectivas. 3 pone el acento en la guerra interna, antisubversiva, y en la politica de las fronteras ideolégicas. Ambas vincula- das por una retérica de modemizacién imitativa y de insercién plena y militan- te en la «civilizacién occidental y cris- tiana». La descripcién de este modelo auto- ritario, de «desarrollo asociado» (Cardoso), ya ha sido hecha muchas ve- ces, de modo que siendo de sobra cono- cida se omitirin més referencias que las necesarias para la caracterizacién de las formas de Estado que introduce, as como para la identificacién de las crisis que engendra. En otros trabajos hemos sostenido Ia tesis de que el principal factor determinante de estas «revolucio- nes de estado mayor» fue una creciente € intensa movilizacién de masas («cla- ses peligrosas»), que aparentemente des- bordaban al Estado populist, con el ries- go de una amenaza incontrolable para el orden social vigente””. Asi las cosas, la revolucién social en grande parecia in- minente en una situacidn en que preva- lecia una dialéctica de controntacién, con un lenguaje radicalizado, una activa participacién de juventudes univer rias, profesionales, intelectuales y cua- dros politicos en acciones violentas d gidas contra el statu quo. La marcha hacia una democracia de participacién ampliada o total fue considerada por las fuerzas del orden como una apuesta riesgosa que era imperativo evitar, aun- que fuese aplicando las mas severas me- didas de represién politica a una subver- sién contestataria carente de apoyo de masas. La cuesti6n de cuantos crefan since- ramente en la efectividad de esta pre- sunta amenaza, o si ella fue utilizada como excusa justificatoria, puede plan tearse, aunque no sea del todo asi. En cuanto a la caracterizacién de 1a crisis, que estaba planteada, ella parece haber sido mas una crisis de régimen poli que por restringido bloqueaba la partici pacién de las masas hasta entonces marginalizadas, que una crisis genuina- mente revolucionaria de masas que se movilizan y actiian, con organizacién y voluntad politica, para hacer realidad un modelo alternative de sociedad, Los regimenes militares profesaban una doctrina de laissez faire, extrema para estos tiempos, procurando una de- mocracia sui generis basada en la «so- berania de los consumidores» y el «ple- biscito de los precios» que resultaria del libre juego del mercado, al que conce- bian como el Ambito por excelencia de la libertad individual. Asimismo, defi- nian la esfera de responsabilidad econé- mica del Estado como subsidiaria y que sdlo deberia ser ejercida, por tanto, en actividades no rentables para el sector privado, ni en competencia con él, todo esto claro estd, dejando a salvo su con- dicién fundamental de guardian del or- den social, especialmente de la pro} dad privada de los medios de produc- ci6n. Un Estado militar no podia menos de ser un competente Estado gendarme, en tanto el cumplimiento de estas fun- ciones de garantia y resguardo del mer-cado como Srgano regulador econémi- co y social basico dependiese de una eficiente represién. Y éste fue el caso, porque sus proyectos sociales y politi- cos fueron profundamente reaccionarios -en el sentido més estricto-, careciendo, Por tanto, de capacidad para generar con- senso y legitimarse en el marco de un esquema hegemsnico de poder. Un or- den pretoriano constituye no mucho ‘menos que una situacién de ocupacién de una sociedad por una fuerza militar, que aun cuando no sea extranjera no por eso evitard un resentimiento creciente de la poblacién y un deterioro progres vo de su unidad interna. Sus propias bases sociales se erosionan y, al final del camino, los espera el aislamiento y el repudio manifiesto, como es ahora evidente (1984) en todos los paises del cono sur con regimenes militares. La prolongada recesién internacio- nal, que tiene su origen en Ia crisis del petréleo de la primera mitad de los aiios setenta, produciendo una notable con- traccién del comercio mundial, puso en ‘cuestién el flanco més sensible de las Pretensiones legitimadoras de los regi- menes militares, En efecto, la apertura externa y la insercién amplia en la eco- nomia internacionalizada, fue esgri do como el argumento principal que fun- damentaba su promesa de una cficiente gestiGn econémica y una répida prospe- Fidad social. Las experiencias negativas posteriores han producido una vigori- zaci6n de los ideales nacionalistas, que ahora se oponen a los regimenes milita- res y a sus politicas neoliberales de ele- vado endeudamiento externo e intemma- Jorge Graciarena cionalizacién dependiente de la econo- mia, En el plano interno, al agravarse las tensiones sociales por la concurrencia de varios factores, debidos, en su mayo- ria, a los efectos concentradores del greso de los esquemas neoliberales y al grave impacto de la recesién econémica (infraconsumo, creciente desempleo y subempleo, contraccién de los salarios reales, reduccién del gasto social para servicios piblicos masivos, entre otros), la crisis de legitimacién que es consus- tancial a estos regiinenes autoritarios, se extendis hasta sus propias fuentes de apoyo. Fue entonces imperativo buscar alguna salida por la via del retorno a los gobiernos civiles de la constitucién y la democracia. No fue por azar que el régimen mili- tar peruano fuese e! primero en ofrecer- la. ¥ esto porque, al contrario de sus congéneres, habia desencadenado una intensa y profunda movilizacién social cargada con una prédica nacionalista, que pocos afios mis tarde revertiria con- tra las propias autoridades militares reconvertida en acentuado activismo po- litico. Desde la doble vertiente de la crisis, la interna y la internacional, confluye- ron fuertes tensiones sobre los Estados y sus regimenes politicos autoritarios militarizados. Las reacciones de recha- zo provienen del conjunto de la socie- dad, se expresan esponténeamente de diversas maneras, aunque a veces con poca coordinacién politica central. Sin embargo, las mayores y mas inmediatas presiones se concentran sobre el régi- El Estado latinoamericano en perspectiva. Figuras, crisis, prospectivas. a men politico, poniendo en cuestién sus criterios y mecanismos de acceso al po- der, restringidos en gran parte a los cua- dros militares, pugnando por la organi- zaci6n politica de la sociedad civil y la realizacién de elecciones democraticas. Nuevas Realidades Pero hay algo mis que est puesto en la balanza. Los afos recientes no han pasado en vano. Los estados latinoame- ricanos tienen que operar ahora en un medio social que ha experimentado pro- fundas transformaciones, en la estructu- ra demogrifica y social (presién poblacional, urbanizacién, ocupaciones, ingresos, consumo, clases y movimien- tos sociales) y en Ia escala ¢ inter-de- pendencia de las unidades econdmicas (grandes empresas nacionales, multina- cionales) y sociales (centrales sindica- les, empresarias, profesionales, asoci ciones diversas). Estos procesos mayo- res de estructuracién de la sociedad vil, han alcanzado niveles de diferencia- cién y especializacién funcional de gran complejidad, que los torna mutuamente dependientes. ‘Al mismo tiempo, el Estado también pasa por una fase de transformaciones semejantes, en que predominan la diversificaci6n operativa debida al au- mento extraordinario de nuevas funci nes que debe atender con un aparato institucional que se multiplica y com- plejiza frente a las demandas sociales corporatizadas. A esto cabe agregar que esta més compleja interdependencia reciproca entre Estado y sociedad civil, que desborda sus propios mecanismos reguladores espontineos, trae como con- secuencia una mayor importancia de la racionalidad politica, esto es, de aquella que es ejercida desde el propio Estado mediante una planificaci6n que tiene pri- mordialmente en cuenta la coordinacion de las actividades y procesos complejos ¢ interdependientes, como son los eco- némicos y muchos sociales. Sin esta mayor racionalidad, el nuevo Leviatén seria dificilmente opcrativo. De todo esto resulta, como parece obvio, un mayor poder para el Estado concentrado en las autoridades del poder ejecutivo y en los organismos administrativos, descentra- lizados y semiaut6nomos, con sus capas tecnocraticas, que disponen de gran po- der y son proclives al endeudamicnto corporativo y, en cambio, poco propi- jos al cambio y al control democritico. Al mismo tiempo, pueden observarse nuevas configuraciones de este inmenso poder desplegadas como una red de co- nexiones entre segmentos burocriticos del Estado con grados considerables de autonomia y sectores corporatizados de intereses econémicos y sociales, que di- seminan la unidad monolitica del Esta- do en una multitud de constelaciones y subcentros de poder. De estas consta- taciones arrancan algunas teorizaciones sobre la «tecnocratizacién» del Estado (Bresser Pereira, G. Estevam Martins). Estado y Sociedad Corporativa El papel del Estado en una sociedad que se define como corporativa ha figu- rado en la agenda del debate teérico deas ciencias sociales durante varias dé- cadas, por lo menos desde que J. K. Galbraith lanzara su «tcorfa del poder contrabalanceador» (Countervailing Power), a comienzos de los afios cin- cuenta”, En ella se concibe al Estado, no ya como Io hacia la teoria liberal clasica de actor neutro, que slo garantiza el fun- cionamiento de las reglas de juego del mercado competitivo, sino como arbi trando la competencia y confrontacién entre gigantes corporativos. Para sim- plificar, se suponia la existencia de dos centros corporativos dominantes. Uno, formado por las grandes empresas y con- glomerados que controlan los mercados de bienes y servicios, y, el otro, por los grandes sindicatos que regulan la oferta de trabajo. Ambos poseen un poder monopélico sobre su mercado que ejer- cen en condiciones de relativo equili- brio de fuerzas con el otro polo corpora- tive. La funcién del Estado consiste primariamente en el arbitraje de los con- flictos que no pueden ser directamente transados entre los colosos corporativos. Galbraith admitia que el sector del tra- bajo podia ser el eslabsn mas débil, pero atribuia al Estado la responsabilidad de corregir este imbalance cuando se pro- dujese, debido, sobre todo, al peso del factor politico en la formacién del go- bierno via elecciones. Esta tesis no result6 convincente a C. ‘Wright Mills, quien la refute desvirtudn- dola en dos puntos principales. Primero, el Estado capitalista no es neutro ni pue- de serlo en cuanto tal por sus razones politicas constitutivas. Por tanto, su és- Jorge Graciarena fuerzo correcto no podré nunca ser tan complejo como para restituir el equili- brio cuando éste se hubiese perdido en perjuicio del trabajo organizado. Al con- trario, su principal funcién es mantener el desequilibrio para asegurar la acumu- lacién del capital. La segunda objecién se refiere al inmenso poder de las cor- poraciones multinacionales en econo- polizadas y en una sociedad en que los individuos se encuentran en- vueltos en una red de mediaciones cor- porativas. En estas condiciones, la interpenetracién de los grandes nego- cios y Ia alta politica se vuelve tan estre- cha y completa que la distincién entre Estado y econoniia tiende a ser mas ana- Iitica que real, puesto que sus limites se hacen cada vez més difusos. En cierto sentido, Mills anticipé el meollo de la que afios mis tarde seria ta tesis de la «crisis fiscal del Estado» (O°Connor), al poner en evidencia que el Welfare State tenia como misin principal la protec- cidn del capitalismo™. mmias La Contextura Particular de Améri- ca Latina Esta discusién singularmente ilus- trativa y apasionante sobre los involu- cramientos reciprocos entre Estado y so- ciedad en los paises del capitalismo cen- tral, que contintia muy activamente en el presente, tiene, sin embargo, relativa pertinencia para nuestros paises latinoa- mericanos. Para algunos, las diferencias quiza s6lo sean de grado, mientras que Para otros: son estructurales, pues se El Estado latinoamericano en perspectiva. Figuras, crisis, prospectivas. 27 arraigan en las peculiares condiciones del subdesarrollo, Sea lo que fuese, comencemos por seiialar que el sector moderno y dindm co de las economfas de la regién esté dominado y oligopolizado por un con- junto reducido de grandes empresas intemacionalizadas, que con propiedad -dejando a salvo las a menudo canside- rables diferencias de escala- podrian ser definidas como corporacioncs similares a las de los paises centrales, en cuanto a su poder de mercado, nivel tecnolégico, complejidad ¢ influencia sobre el medio social y politico, pero no asi en cuanto a su arraigo cn el medio interno. En cam- bio, el resto de la economia est forma- do por diversos estratos productivos que corresponden a distintos momentos his Wricos y con unidades de muy diversa indole, dimensi6n y productividad, 0 sea, que operan en condiciones de «hetero- geneidad estructural» (Anibal Pinto). ‘Tampoco ta fuerza de trabajo resulta comparable, porque en ella abundan los trabajadores ocasionales, temporarios y «cuentapropistas» no sindicalizados, donde atin los asalariados organizados pertenecen a sindicatos relativamente precarios y laxamente federados, con escaso poder de presién como conjunto, lo que da un potencial de protests me- nor que la fuerza social de las grandes centrales obreras de los paises capi tas desarrollados. Algo semejante po- dria agregarse en cuanto a su capai para coordinar acciones reivindicativas, a su gravitacién politica ¢ ideologias de lucha. En consecuencia, el poder corpo- rativo del trabajo es mucho menor y estructuralmente distinto el desequilibrio existente con el poder del capital. En lugar de una competencia organi- zada entre corporaciones colosales que representan y actiian por el capital y el trabajo, la dindmica social més frecuen- te en muchas de las sociedades latinoa- mericanas es mas una de movimientos sociales con mas bajo grado de estruc- turaci6n organizativa, donde se plantean demandas concretas y restringidas que tienen aparentemente menor incidencia politica directa, porque se expresan y canalizan al margen del sistema de par- tidos politicos (aun cuando éstos existan y se manifiesten abiertamente en la are- na politica). Bajo estas condiciones el papel det Estado capitalista tiene por fuerza que ser distinto del atribuido por la teoria det poder compensador. En todo caso, su arbitraje nunca seria neutro por- que no podri abandonar su papel de gendarme de un orden social colocado bajo su proteccién. El otro punto se refiere a la posible superposicién entre Estado y sociedad civil. No parece haber tal cosa, al menos. encl grado suficiente para que el Estado aparezca indiferenciado e inerte frente a los grandes negocios, como lo presenta Mills. Hasta ahora, la diferenciacién es- tructural del Estado latinoamericano es més neta, aun cuando pueda existir una considerable colusién de intereses con el sector privado. Acaso esto sea un ras- g0 tipico del capitalismo de siempre, pudiendo esto ser interpretado mas como una persistencia de formas patrimo- nialistas arcaicas, que como una posibledilucién del Estado en la sociedad postindustrial. El Replateo de la Cuestién del Estado Las propuestas de superacién de la crisis econémica que se reconocen por sus fundamentos nacionalistas y desarro- Uistas propician un dréstico replanteo de Ia cuestién del Estado con miras a convertirlo en un instrumento esencial para la promocién del desarrollo y la Tecuperacién de Ia autonomia nacional, para el desmantelamiento de los privile- gios burocraticos y la asignacién de ma- yor gasto social para corregir las més graves privaciones sociales, claro esté que todo en el marco de un régimen democritico que asegure que la carga de la recuperacién econémica sea distri- buida con justicia social. En cambio, desde otras vertientes més allegadas a la ortodoxia doctrinaria de la economfa internacionalizada se reco- mienda que las negociaciones relativas a la deuda externa deben levarse a cabo entre cada pais deudor, por un lado, y sus bancos acreedores y las correspon- dientes organismos financieros interna- cionales por el otro. En el caso argenti- no, se ha’ sugerido ademas que dicha negociacién sea colocada en el marco mas amplio de una discusién politica de todas sus relaciones exteriores con el gobierno de los Estados Unidos y a ni- vel presidencial, procurando de ese modo que tras un examen realista de los pro- blemas existentes, y supuestamente de Jorge Graciarena algunas concesiones, sea posible lograr su apoyo ante la banca internacional para la renegociacién de una deuda, que tal como esté planteada, es précticamente impagable. Las opciones actuales planteadas den- tro de esos limites mueven a preguntar- se por las consecuencias de la presente crisis intemacional sobre los estados na- cionales. Porque no se trata meramente de la deuda como un problema econé- mico con instancias propias, sino de una situacién mucho més compleja que se proyecta sobre el campo politico inter- nacional. La primera cuestién que surge es si la deuda podré ser pagada alguna vez, teniendo en cuenta su magnitud ab- soluta y relativa, y considerando tam- bién el costo de sus intereses y gastos de renovacién, que la acrecen en una me- dida considerable. La segunda es si ten- dra que ser pagada o si, por el contrario, quedaré fijada como una hipoteca de largo plazo sobre la que los paises deu- dores deberin pagar regularmente los intereses y comisiones correspondientes a sus renovaciones sucesivas, pagos que podrfan ser interpretados como los tri- butos de una situacién de vasallaje fi- nanciero casi permanente™. Si este fuera el caso -y en esa direc in parecen apunlar las mayores posi- idades-, la relaciGn que se estableceré con los paises acreedores podria ser de una dependencia mayor, aun cuando no se hayan hecho especiales concesiones politicas para consolidar el statu quo de la deuda. Nada ser ya mds como antes. Por alicra no hay ningén caso de pais que haya negociado integramente su deu- St Estado “auinoamericano en perspectiva. Figuras, crisis, prospectivas, 29 da externa reconvirtiéndola en otra més manejable y proporcionada a sus recur- Sos regulares. De modo que el recurso a la experiencia no sirve para despejar la incégnita del modus operandi ni tampo- co sobre los costos econémicas y socia- les que traerd aparejada. Por lo tanto, no queda mas alternati va que especular en la direcci6n de nues- tro interés principal, que es el de la cri- sis de Estado, que ya existe y que seré posiblemente agravada por la renego- ciacién de la deuda. ;¥ en qué sentidos? Pues hay dos posibles para poner el asun- to en dimensiones sintéticas: uno es el de las cesiones de patrimonio nacional (recursos naturales, concesiones de ser- vicios piblicos, bases militares, renun- cias territoriales, etc.); y el otro, com- plementario det anterior, ser el de la imposicién de subordinaciones politicas, tales como: compromisos ideolégicos, Pactos militares, apoyos en conferen- cias internacionales frente a determina- dos asuntos, condicionamientos de las politicas internas en materia social, Privile-giamiento de determinados gru- pos ¢ interescs, etc. En cualquiera hips- tesis habria una incuestionable muti- Jacién de la soberania nacional y, en particular, de Ia autonomia del Estado de los paises deudores, que quedarian condicionados por una situacién de mu- cho mayor dependencia que en el pasa- do inmediato. La Autonomia Condicionada del Estado En la discusién sobre el Estado en América Latina una cuestion central gira en tomo de su autonomia relativa frente a otros Grdenes sociales, principalmente el econémico y el militar. Sera dificil tener alguna vez una respuesta con. clusiva a esta cuestiGn, que seguiré vi. gente, entre otras cosas, porque sus tér- minos y fundamentos experimentan al- teracién continua. En el capitalismo actual, las tenden- cias son, en un sentido interno, a la macrocefalia del Estado nacional, cen- tralizador y dominante hacia adentro, en su relacién con la sociedad civil, frente a la que conquista progresivamente una mayor autonomia; en contraste, en el otro sentido, hacia afuera, en ef Estado dependiente, periférico, endeudado, su- bordinado en sus relaciones con el mun- do internacional, que esta poblado de bloques estratégicos, campos ideolégi- cos, pactos internacionales compulsorios, corporaciones transnacionales y merca- dos planetarios que lo someten a deter- minaciones diversas. La contradicci6n entre la mayor autonomia, en un plano, y la cuasi heleronomia, en el otro, es acaso més aparente que real, y hasta seria posible argiiir que ambas constitu yen situaciones relativamente comple- mentarias. Todo dependeri del escena- rio de futuro que se utilice como marco de referencia para el anilisis, pero bien podria ser que el Estado dominante in- temo fuese un. requisito funcional paracontener los particularismos tas, étnicos, regionalistas, relij nando asf posible un orden internacio- nal cada vez més interdependiente. En cualquier hipstesis, sobre lo que no parece cabe duda es acerca de la elevacién creciente de la escala organi- zativa y la burocratizacién del Estado. Si asi fuera, ,e6mo hacer para democra- tizar este Estado Leviatén? ;Qué me- dios y pasos serian viables para fortale- cer la sociedad? O sea, ,cémo asegurar el despliegue de criterios y pricticas de igualdad de oportunidades, movilidad social, mayor justicia distributiva, en fin, qué hacer para democratizar las clases sociales (si no es posible su abolicién) de modo tal que tenga incidencia efecti- va sobre la democratizacién del Estado? Cémo evitar que éste se tome benefac- tor para ser més paternalista y autorita- rio? Cémo impedir que se hipertrofie a tal punto que parece escapar a todo con- trol democritico de la ciudadania? A esta altura de los tiempos parece estar fuera de duda que la planificacién es fundamental para el disefio y admi- nistracion de las politicas ptblicas. Pero 4cémo someterla a control democriitico evitando que sea un recurso de domina- cidn burocritica? {Cémo conciliar efi- ciencia funcional y operativa con parti cipacién y control popular de las buro- cracias y agencias del Estado, particu- larmente de las dedicadas a educacién y salud? {Cusnto serd posible democrati- zat la administracién de justicia y el funcionamiento de las prisiones? ;¥ qué decir de la cultura y los aparatos ideols- gicos que tanto influyen en la confor- Jorge Graciarena macién de una sociedad democratica en la que hay que corregir o eliminar ten- dencias autoritarias y neutralizar la pro- paganda manipuladora? Radio y Limite de la Democratizacion La desagregacién y descentralizacién del poder del Estado es esencial para cimentar una prictica politica demo- cratizadora; pero ,cémo evitar las superposiciones y la maraita adminis- trativa que resulta de la proliferacin de reductos burocriticos enfeudados? En medio de estas tendencias adversas las espuestas parecen estar en afianzar y fortalecer los Srganos de representacion politica, como son, ¢! parlamento nacio- nal, las legislaturas provinciales, los ca- bildos y concejos urbanos y vecinales, las asociaciones de campesinos sin tie- rra y de pobladores, y los otros cucrpos deliberantes y decisorios descentraliza- dos de base popular, ampliando las vias y mecanismos de participacién politica directa y vinculdndolas con el sistema de partidos y los érganos politicos y administrativos del Estado. Sera eso suficiente? Alcanzado este punto surge una cues- tién basica: gen qué medida el avance hacia la democratizacién del Estado por accién de la sociedad no significaré af limite su negacién como Srgano de po- der, principio de autoridad e instrumen- 6n? En otros términos: Ia democratizaci6n pone en tela de j cio el principio mismo de autoridad en que se basa el Estado, su logro pleno El Estado latinoamericano en perspectiva. Figuras, crisis, prospectivas. 3 no podri significar su desaparicion y eventual sustitucién por una serie de 6r- Banos celulares descentralizados, que cumplen democréticamente una serie de funciones desvinculadas entre si? Con el riesgo de lo que, a la postre, pueden tender, sea al aislamiento funcional, sea el enfeudamiento burocritico. Y si se Hegase a este extremo, zcémo se resol- veria la coordinacién del conjunto, para no hablar de la posible (gsegura?) per- sistencia de conflictos globales, cuyas soluciones deberén ser arbitradas, transadas © (,por qué no?) impuestas coercitivamente por uno o més Srganos centrales de poder? Enel planoexterno, de un orden eco- némico y politico determinado por gran- des corporaciones i con poderes y controles oligopélicas que Se corresponden mis con la légica de un cSleulo econémico planetario que con los intereses de un capitalismo nacio- nalmente enraizado, la cuestién de la democratizacién fundamental del Esta- do y la sociedad nacional, del derecho soberano de los ciudadanos, puede lle- gar a parecer casi retrica. En este mun- do las tendencias de la megaeconomia favorecen mis la concentracién interna- cional del poder, el despliegue de las empresas de grandes dimensiones y la transnacionalizaci6n forzada de los cen- tros y poderes de decisién nacional. Y asi surge el interrogante final: ;Hacia qué clase de futuro marcha el mundo? éHacia un «nuevo orden internacional» democritico que preservari fortalecidos a los estados nacionales en su forma actual? 20 cabe la posibilidad de otro escenario en que su destino serd la dilu- ci6n de los estados en un sistema mun- dial Sin embargo, estos problemas de més largo plazo parecen atin més lejanos en paises como los latinoamericanos del ono sur, que tienen que remontar lar- 808 aiios de dominacién politica autori- taria afrontando cuestiones mas acucian- tes para reconstituir el Estado democra- lico, Convergencii agrupaciones s de refundar ta democracia perdi Tante tantos afios, en un esfuerzo que tendré qué ser progresivo y cauteloso Para poder ser consistente, eficaz e irre- versible. Las necesidades son urgentes, Pero las impaciencias pueden compro- meter los objetivos de reinstalar el juego democratic con la mayor premura para iniciar una efectiva «reconstitucién del Estado». La realidad es tal que los propésitos iales tienen por fuerza que set mo- destos para ser viables y asequibles, sir- viendo asi de fundamento a ta marcha Progresiva hacia otras metas més ambi- ciosas en cuanto al desarrollo y la profundizacién democratica bosquejada por las cuestiones antes mencionadas, De ahi, que los primeros pasos deban Por fuerza ser restauradores sin por eso ser reaccionarios. Se trata por lo demas de recuperaciones elementales que has- ta pueden parecer triviales, pero sin las cuales ningtin otro logro seria posible.32 Recuperaciones de Poder del Estado Un rapido repaso de estas elementa- les cuestiones acaso ayuda a recordar cuéles son los puntos de partida para el control del poder del Estado. En primer lugar, cabe ocupar efectivamente sus di versos aparatos de poder y agencias ad- ministrativas y ejercer todo el poder que las leyes le atribuyen, Segundo, es pre- que estd confinada en Ia administracién del Estado y los servicios piblicos. Una tercera consiste en la subordinacién de todos los érganos del Estado a las auto- ridades constitucionales, especialmente las fuerzas armadas y los aparatos de inteligencia y seguridad. Porque los re- gimenes militares distorsionan la estruc- tura de poder del Estado, hipertrofiando el suyo propio y creando nuevas instan- cias y resortes de poder que tienden a sobrevivirlos més alld de su desplaza- miento por autoridades civiles. La idea de un permanente poder compartido, de una fuerza armada que como un poder auténomo del Estado pacta con el go- bierno civil el establecimiento de una «reptiblica militar, ha reaparecido mu- chas veces en el escenario politico la noamericano. Cuarto, la democratiza- cién, autonomia y fortalecimiento del poder judicial, asf como el imperio de la ley civil sobre la militar, constituyen con- diciones insoslayables para asegurar el funcionamiento democritico. Por fin, la democratizacién de los partidos y mo- vimientos politicos y las organizaciones de poder social, como sindicatos, gre- Jorge Graciarena mios empresariales, asociaciones profe- sionales, constituyen la contrapartida social de un Estado democritico. En efecto, para que este pueda serlo a ple- nitud es menester una sociedad tan de- moeritica como sea posible, y nunca menos que el Estado. ¥ no sélo en sus organizaciones mds diversas, sino tam- bién en los mecanismos sociales basicos que contribuyen a la formacién de la cultura cfvica y de la conciencia social de los ciudadanos. Para este propésito son esenciales la democratizacién de la educacién y de las practicas so lizadoras, no menos que la de los me- jos de comunicacién social que tanta importancia tienen en la inculcaci6n de valores y en la presentacién paradig- mitica de practicas cotidianas de convi- vencia democritica. El Estado latinoamericano en perspectiva. Figuras, crisis, prospectivas. 33 Notas J «Elfenémeno del Estado escomplejo. Mejor que entrar ‘en el juego de las definiciones siempre vagas 0 demasia- do estrechas, y raras veces tiles, vamos a enumerar al fazer algunas cuestiones, entre otras muchas pasibles, (queilustran dicha complejdad: evel Estado solamente tuna institucién con su burocracia y sus funcionarios encargados de funciones harto especificas, como la ppolicia, la defensa, la justiia, cfc, 0 es un concepto juridicamente definido, afin al de la soberenia o equiva: Tenteal del orden piblico, o,enuna perspectivasociolé- _giea, un dimbito nel que ve enfrentan diferentes fucroas ‘Sociales? Es consustancial con la sociedad, con el conjunto de los procesos politicos, sociales y econdmi= 0s, oconsttuye uns entdad oparte, hija dela sociedad perosituada por encima de ella? 2Es el Estado neces: ‘iamente territorial? cEm qué se diferencia del poder politica? {Y del gobierno? ;¥ del sistema politico? {Pueden calificarse como Estado todas las formas de dominacién politica, desde los cacicazgos de las socie: dades primitivas hasta el Estado contemporiineo, pa- ssando por la polis de la Grecia antigua, la feudalidad europea, las Imperios histéricos y las monarguias ‘absolutistas? En la literatura filosdfca y sociolégica el Estado ha recibido una u otra de las acepciones conte: nidas en estas interrogaciones. En la International Encyclopedia of the Sacial Sciences (1963) e! articulo del Estado remite a otros 45 (artieulos), entre elles, ‘utoridad, gobierno, politica internacional, nacién, cionalismo, poder, estructura social, legitimidad demo- cracia, constituciones y constitucionalizacién, proceso politico, monarguia, comusismo, marsiome, anarguia, religibn, Plain, Aristdteles, Maquiavelo, Bodin Burke, Rousseau, Hegel, ete. Dela «Nota Editorial del mimero especial titulado Acerca del Estado deta Revista Interna- ‘ional de Ciencias Sociales dela UNESCO. mim. 4, pigs: 643/44, 1980. 2 Para una introduccién al conjunto del debate sobre el Estado en América Latina, pueden consularse A. E. SOLAR); R. FRANCO: Jutkowits, Teoria, accién social y desarrolloen América Latina. SigloXX1, México, 1976, también J. GRACIARENA y R. FRANCO, Formaciones sociales y estructuras de poder en América Latina, Cen tro de Investigaciones Sociolégicas, Madrid, 1981, se- ‘gunda parte. 1 Los politicos de las nuevas repiiblicas padecian de una verdadera obsesién por la redaccién de textos consttucionales, malas adaptaciones de los Estados Unidos y Europa. Creian seguramente, comocreyéensu tiempo la legislacién espafola de Indias, que la ley por isola puede cambiar la realidad, De la ingenuidad de pensar que todo andaria bien al adoptar un orden consttucional adecuado, dewna clara idea el saber que, desde lo Independencia, Venezuela ha tenido weinttrés Cconsttuciones, Santo Domingo veintidés, Fewador die- cists, Bolivia trece el Perdy Nicaragua doce cada uno, El Salvador diez. ¥ adviériase que el allo miimero de ‘constituciones aprobadas no coincide con los datas que tenemos de la evolucién poliiew de estos patses, por cierto nada civilista..S¢ ha contado en los paises hispa- hnoamericanos, desde la independencia a la guerra de 1914, 115 revoluciones triunfanes y varias veces esa cantidad de revoluciones fracasadas...La guerra civil permitiéa la vez decantar elementos ¢ incorporar nue: ‘vor cuadros. México mvo un promedio de un presidente ‘por ait en los teinta y seis que siguieron ala caida de Iuurbide (1822). En Venezuela se produjeron cincuenta 1 dos insurrecciones en menos de cien aios, Bolivia presencié setenta. Todo esto fue més aguo en os prime- ‘ros tiempos, hasta que el crecimiento dela producciény de las inversiones exiranjeras empezé a exigir un poco ‘més deextabilided. Esta vendri, casi siempre, por lavia deun dictador que en la campaia elimine a los bando- eros y someta a los caudillos locales.« G. BEYHAUT: Rafocs contemporineas de América Latina, Buestos Ai- res, EUDEBA, 1964, pigs. 10121. 4 Estos aspectos del naciowalisme latinoamericano han sido ampliamente analizadas, entre otras, por KALMAN Hi. SILVERT on varios de sus libros. Un tratamiento especifico puede encontrarse en el siguiente: Naciona- Tismo y politica de desarrollo. ‘SE sta tesis ha sido desarrollada por FERNANDO CAL- DERON Y ROBERTO LASERNA (comp.), El poder de las regiones, Cochabamba, Bolivia Ediciones CeresiClacso, ‘pgs, 9-41, 1983, 6 Cf, OSHLAK 0.: La formacién del Estade Argentino EditorialdeBelgrano, Buenos Aires, 982, quchaceuna sistematizaciéu histérica delosrasgos constructivos del Estado argentino, Tambicn se puede consultar: De RIZ L: Sociedad y politica en Chile, Universidad Nacional deMéxico, México, 1979, que aborda enunaperspectiva histérica la formacién del Estado oligérquico chileno desde la época de Portales.7 a Enel caso honlurcio la consti de wn poder econ maid ob fa dew cai Me pucrane as ceratersicas denaclase don Pee bordinada, cya fucion administrative sein varie de qurdin del orden intro a serio de tecnteretranert-lenclavelananero. (forma) samara parasario del sted. TORRES RIVAS Fie ak per on Cent Antica, San José, C EDUCA, 19, pgs 5031 Parcularentpertinene er ambizn el panto donde se anal el -Eoado de Seeceions, pigs 99-108 8 GERMAN, ity pg 190 EDWARDS A.: La Fronda aristoceética en Chile, San tiago, Editorial Universitaria, 1982 edicion original de 1028). 10 Hacia 1960 habia suficientes motivos pare una visiin ‘esperancadadelfururoinmediato, ls que-comose verd mds abajo- desaparecerian ripidamente en los aos TRauientes con los retornas ncoliberales tratdes de la ‘mano por los repimencs militares autoritarios. 11 “En realidad esto yo habia aconterido en varios ‘paises del cono sur bien antes de la crisis de los 30. El batlletsmo uruguayo, el yrigoyerismo argentino y el ‘lessandrismo chileno fundaron movimientos y gobier- nos populares antiligarquicos. 12 eSinembargo, x evidente que, por caminos diversos, ‘el Estado que se redefine en la década de los trcinta es rofundamente distinto en relacién con el Estado que expresaba la dominacién puramente oligarquica de los (pripos familiares de base agraria. Si en el Uruguay, desde Balle existia una mayor dferenciacién funcional . 5. BRUCAN: «El extado ye sistema ‘mundial, Revisia Internacional de Ciencias Sociales, ite, ME sistema internacional (con la Naci