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El concepto de gobernanza adquiere cada vez ms trascendencia en los debates tericos europeos
y en la prctica poltica, en tanto nuevo modo de gestionar las polticas pblicas, a partir de las
reformas del sector pblico en los aos ochenta. Sin embargo, el debate en Amrica Latina ha tenido caractersticas diferentes que el europeo, por lo que es necesario aportar una revisin crtica
de la agenda propuesta para la transformacin del Estado en la regin y la transferencia de la
nocin de governance por los organismos multilaterales. Para comprender estas transformaciones,
aqu se analizan tres reas centrales de las reformas estatales emprendidas en Amrica Latina:
la privatizacin de servicios pblicos, las nuevas ofertas de polticas sociales y los procesos de
descentralizacin. Ello nos permitir entender la tensin entre los modelos normativos y los particulares patrones de gobernanza que predominan en Amrica Latina.
Abstract
Governance is becoming an increasingly important concept in European theoretical debates and
in political practice as a new way to manage public policies, since the public sector reforms in
the 80s. However, the debate in Latin America has different characteristics than in Europe, so
it is necessary to provide a critical review of the proposed agenda for the transformation of the
state in the region, and of the transfer of the concept of governance by multilateral agencies. To
understand these changes the paper examines three key areas of reforms in Latin America and
the privatization of public services, new social policies proposals and the decentralization process. This will help us understand the tension between normative models and specific patterns
of governance that prevail in Latin America.
Palabras clave: governance, polticas pblicas, gestin pblica, reforma del Estado, Amrica Latina,
polticas sociales, privatizacin, descentralizacin.
Key words: governance, public policy, State reform, Latin America, social policies, privatization,
decentralization.
Doctora en Ciencias Polticas por la Universidad EberhardKarls de Tbingen, Alemania. Directora del
Proyecto Flacso Uruguay.
Julio/diciembre 2011
Cristina Zurbriggen*
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Introduccin
Este trmino se traduce, indistintamente, como buena gobernanza, buena gobernabilidad y buen gobierno.
El concepto como forma de governance no constituye un marco terico en s mismo. Para explicar cmo
trabajan las policy networks, la mayora de los autores agrupados en torno al Instituto Max Planck utilizan
un institucionalismo centrado en actores, el cual se combina con otros enfoques tericos, como la teora de
la dependencia de recursos (Kenis y Schneider, 1991; Mayntz, 1993) y la teora de juegos (Scharpf, 1993).
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El debate europeo sobre la gobernanza se desarroll con vigor a partir de los aos
noventa y se transform rpidamente en un nuevo paradigma que intentaba explicar las transformaciones del Estado en las tres ltimas dcadas. Un buen punto
de partida para revisar la amplia produccin sobre la temtica es analizar el origen terico de las ms importantes escuelas: la escuela de las redes de polticas
pblicas (policy networks) y la escuela de la gobernanza (Klijn, 2007).
El desarrollo del concepto de redes de polticas pblicas intenta dar cuenta
de las diversas modalidades de intermediacin de intereses (entre actores pblicos y privados) en la elaboracin e implementacin de las polticas pblicas,
superando el modelo pluralista y corporativista (Marsh y Rhodes, 1992; Smith,
1993; Marsh, 1998). Mientras que la escuela de la gobernanza centra el debate en
las transformaciones de las funciones administrativas del Estado, presentndola
como un nuevo modo de gestionar los asuntos pblicos, opuesto al jerrquico y
al de mercado (Marsh, 2008: 263). No obstante, si bien los abordajes de investigacin son diferentes, encontramos solapamientos y muchos autores participan y
discuten en ambas escuelas.
Desde esta ltima perspectiva, la introduccin de las redes es una forma de reconocer que las polticas pblicas emergen de la interaccin entre actores pblicos
y privados, aceptando que el Estado no es el actor dominante en los procesos decisionales. En consecuencia, la nocin de redes no representa tanto una perspectiva
analtica nueva, sino un cambio real en la hechura de la poltica (Mayntz, 1994).
Esta literatura se ha desarrollo principalmente en Alemania, siendo sus representantes Renate Mayntz, Fritz Schapf y Volker Schnedier, en torno al Instituto Max
Planck (Schapf, 1993,1994 y 1997; Mayntz, 1994 y 1993; Marin y Mayntz, 1991),2 el
Centro de Investigacin Interdisciplinario de Bielefeld (Hritier, 1993) y el aporte
dans (Srensen y Torfing, 2009 y 2007; Kickert, Klijn y Koppenjan, 1997). Estos
autores tratan de dar cuenta de la nueva forma de cmo gestionar los asuntos pblicos, en un nuevo contexto histrico asociado a la crisis del Estado benefactor
inserto en un proceso de globalizacin, de fortalecimiento de la integracin re-
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En Amrica Latina, el debate acadmico sobre la gobernanza ha sido ms bien escaso y la nocin dominante ha sido difundida por los donantes de la cooperacin
internacional. El Banco Mundial (bm), el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (pnud) y el Banco Interamericano de Desarrollo (bid) han desempeado
una funcin central en el desarrollo y posterior transferencia de la nocin de buen
gobierno, pretendiendo, de ese modo, volver ms efectiva la ayuda internacional
en los pases subdesarrollados (Grindle, 2007; Weiss, 2000).
El bm define gobernanza como el conjunto de procesos e instituciones a travs
de las cuales se determina la forma en que se ejerce el poder en un pas, para desarrollar sus recursos econmicos y sociales. En este contexto, el buen gobierno
se refiere a la transparencia y la eficacia en tres reas fundamentales: 1) mtodos
de eleccin, control y reemplazo de los gobernantes (estabilidad institucional);
2) capacidad del gobierno para administrar recursos y aplicar polticas (marco
regulatorio y eficacia del gobierno), y 3) respeto a los ciudadanos (transparencia,
participacin y garanta del Estado de derecho) (Word Bank, 2005: 3-7).
El pnud (undp) (1997: 12), por su parte, define gobernanza como el ejercicio de la
autoridad econmica, poltica y administrativa para administrar los asuntos de un
pas a todos los niveles de gobierno. La misma comprende los mecanismos, los procesos y las instituciones a travs de las cuales los ciudadanos y los grupos articulan
sus intereses, ejercen sus derechos legales, cumplen sus obligaciones y resuelven sus
diferencias. Desde este punto de vista, la gobernanza adecuada se caracteriza como participativa, transparente [] con control pblico [], efectiva y equitativa
[] promotora del Estado de derecho [que] asegura que las prioridades polticas,
sociales y econmicas estn basadas en un amplio consenso en la sociedad.
Desde este enfoque, el buen gobierno implica determinadas caractersticas del
proceso de gobernabilidad, en el que el Estado debe garantizar el cumplimiento
de la ley (y hacerlo en forma transparente y libre de corrupcin), dar lugar a la
participacin de la sociedad civil y garantizar el Estado de derecho.
Lo ms relevante a enfatizar es que en estas recomendaciones se encuentra implcito un modelo de Estado (neoliberal) y, en consecuencia, la necesidad de fortalecerlo para que funcionen las fuerzas del mercado. En primer lugar, el Estado
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debe determinar con precisin el alcance de las funciones que asume y transferir
el resto al mercado. Al mismo tiempo, debe incrementar la participacin del sector privado y la sociedad civil en actividades que hasta ahora estaban reservadas
al sector pblico, bajo el argumento de que el monopolio estatal en temas de infraestructura, servicios sociales y otros bienes y servicios tiende a ser poco eficaz.
El camino es exponer a los organismos estatales a una competencia mayor con el
mercado, con el fin de incrementar su eficacia y eficiencia, sustituyendo el modelo
jerrquico-burocrtico por la nueva gerencia pblica (ngp) (bm, 1997).
Los principales interrogantes que se plantean son: cules han sido los esquemas de gobernanza efectivamente introducidos en la regin?, qu consecuencias
han tenido?, cunto se ha transformado el Estado?, se han logrado gestionar
las polticas pblicas de forma ms eficaz, eficiente, transparente y democrtica?
El contexto latinoamericano
En Amrica Latina, los nuevos formatos de gobernanza emergen en un particular
contexto sociopoltico y desarrollo institucional. La regin asiste a un doble proceso de transformacin, primero, a una serie de cambios asociados a la democratizacin del rgimen poltico, seguido por un cambio de modelo socioeconmico,
que transit de un modelo de desarrollo Estado-cntrico a un modelo centrado
en el mercado.
Un primer cambio relevante en los aos ochenta fue la transicin de un rgimen autoritario a uno democrtico que, adems de transformar la estructura
del sistema electoral a travs de diferentes niveles de gobierno, tambin cambi
las relaciones entre el Estado y la sociedad. El proceso de democratizacin no
slo se relacion con la implementacin de un ambiente electoral competitivo,
sino que tambin se asoci a nuevas formas de participacin ciudadana en las
polticas pblicas. Asimismo, se fundamentan como intentos de romper con
las viejas instituciones del corporativismo y clientelismo, que involucr la corrupcin y la dbil prestacin de servicios a grupos marginados. En este nuevo
contexto, tuvo lugar una activacin de los movimientos sociales que ayud a
aumentar la concientizacin y preocupacin de los ciudadanos sobre las cuestiones de gobierno.
En segundo lugar, surge la transformacin de un modelo de desarrollo centrado en el Estado a uno bajo el predominio del mercado. Estos cambios se sintetizaron en el Consenso de Washington, el cual resume las recomendaciones de
reformas neoliberales de parte de los organismos internacionales (principalmente
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por el bm y el fmi) que deban implementar los gobiernos para retomar la senda del
desarrollo: disciplina fiscal, reduccin del gasto del Estado, liberalizacin financiera
y comercial, apertura a la inversin extranjera directa, privatizacin de las empresas y servicios pblicos, desregulacin, fortalecimiento del derecho de propiedad
y descentralizacin.
Este conjunto de reformas estatales llevadas a cabo a fines de los ochenta han
sido llamadas tambin reformas de primera generacin, cuyo nfasis estuvo
puesto en desregular y reducir el gasto, el tamao y la intervencin del Estado en
la economa y la sociedad. En un segundo momento, a comienzos de los noventa,
frente a los limitados resultados alcanzados en trminos de crecimiento econmico
y reduccin de la pobreza y de la desigualdad (Burky y Perry, 1998: 3), se promocionan las reformas de segunda generacin. Estas ltimas, si bien mantuvieron
el signo neoliberal, plantearon la necesidad de fortalecer las capacidades estatales
y generar instituciones eficientes que garantizaran el funcionamiento de un mercado competitivo. Estas reformas estn enfocadas en la administracin pblica,
el aparato judicial, la legislacin laboral y mercados de capitales. Adems, se da
nueva atencin a la educacin y salud.
La ejecucin de estas transformaciones provoc, en toda la regin, importantes
cambios en el papel del Estado, cuya esfera de accin disminuy, teniendo lugar un
incremento gradual de la participacin del sector privado y las ong, en provisin
de bienes y servicios pblicos. Especficamente, el sector privado se involucr en
los servicios de infraestructura, al tiempo que la sociedad civil lo hizo en programas locales y polticas sociales. Sin embargo, los ritmos que adoptaron los pases
fueron variables en funcin del proceso poltico en el que estaban insertos.
Para comprender estos cambios es preciso profundizar en los estudios de
casos de polticas pblicas ms significativas y, de esta forma, analizar el impacto que ha tenido la transferencia de los formatos de gobernanza en el Estado
latinoamericano.
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Cabe mencionar algunas experiencias exitosas a nivel local, pero sus impactos han sido limitados por
falta de marcos institucionales apropiados (Soto, 2001; Zadek, 2004: 12-13), ejemplo de ello son la municipalidad de Puerto Corts (Honduras), en Saltillo (Mxico), en las municipalidades de Recife, Cartagena y Porto Alegre (Brasil) (Holland, 2005).
En el contexto latinoamericano, surgen tambin otras propuestas de descentralizacin desde una visin
ms neoestructuralista a ms radical, para las cuales la descentralizacin se considera una medida progresista para combatir las inequidades, las conductas antidemocrticas y a menudo como base del poder alternativo, en la perspectiva de una amplia reconstruccin democrtica del Estado. La participacin
no se entiende como una tcnica para mejorar la eficacia de Estado y la aceptacin de las polticas, sino
como un instrumento de cambio de las relaciones de poder (Assies, 2003).
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nistrativa, tuvo lugar una primera fase centrada en la descentralizacin de los servicios bsicos e infraestructura (gestin de residuos, calles urbanas, el transporte
urbano, agua y alcantarillado) y, posteriormente, una segunda fase orientada a
polticas focalizadas sociales, de educacin, salud, vivienda y servicios de polica
(Daughters y Leslie, 2007).
En este escenario surgen, a nivel local, diversas y heterogneas experiencias de
gestin en formatos de gobernanza. Cabe sealar como ejemplos el presupuesto
participativo en Porto Alegre desde 1989,5 la Ley de Participacin Popular boliviana (lpp) de 1994, con la creacin de Organizaciones Territoriales de Base y los
Comits de Vigilancia de la gestin pblica.
En Colombia, se establecen los talleres temticos participativos, los cabildos
abiertos, los consejos de planeacin, las juntas de educacin o los comits de control de los servicios pblicos. En la Provincia de Mendoza, Argentina, se instalan
consejos sociales y por ley se consagra la presencia de la sociedad en los asuntos
pblicos, como una va para la reforma de la gestin pblica. En Crdoba, Argentina, se crean mecanismos de consultas, de revocatoria o el referendo, as como el
Consejo Econmico y Social (Mascareo, 2008).
En el estado de Chihuahua, Mxico, se instalaron espacios de reflexin y discusin de las agendas educativas. En Baja California se introducen los convenios
de desarrollo social, los consejos agropecuarios, la comisin para la promocin de las exportaciones o el Fondo de Financiamiento de las Empresas de
Solidaridad.
En Centroamrica, por otra parte, se crean una diversidad de formas de articu
lacin Estado-sociedad local. Los consejos escolares directivos en Nicaragua, los
consejos locales en Repblica Dominicana, los consejos locales de desarrollo en
Guatemala o la propuesta de Contralora Ciudadana en El Salvador. En Per, por
ley, se aprueban los consejos de participacin regional y los consejos de participacin municipal como el Grupo Propuesta Ciudadana, entre otros tantos ejemplos
(Mascareo, 2008).
A pesar de la gran variedad de espacios de participacin ciudadana creados,
en la ltima dcada se ha comenzado a cuestionar que la descentralizacin a travs de los formatos de gobernanza conduzca por s sola a una mejor prestacin
de los servicios locales, a una mayor transparencia y control ciudadano, y a fortalecer la democracia.
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participacin est monopolizada por el partido en el gobierno, en fuerte enfrentamiento con la oposicin (Zaremberg, 2008).
En trminos generales, se concluira que los procesos de descentralizacin bajo
el predominio del paradigma neoliberal han creado un marco institucional que
poco ayuda al fortalecimiento democrtico y al desarrollo territorial. En dicho
proceso tuvo lugar una transferencia acrtica de los formatos de gobernanza, sin
suponer que la construccin de ciudadana no se limita a la creacin acotada de
un mbito de deliberacin en los asuntos pblicos, sino que hay que considerar
el contexto poltico-institucional en que aqulla se desarrolla.
La conformacin histrica de la relacin Estado-sociedad no ha permitido la
constitucin de una sociedad autnoma, tampoco limita una forma de gestionar
el Estado fuertemente permeado por las lgicas polticas. El dilema de los asuntos
colectivos no se reduce a la definicin de la agenda y el objetivo de una poltica,
sino que es interdependiente del contexto poltico-institucional en que est inserto.
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este sentido, cabe considerar la investigacin de Marcel y Rivera (2008) sobre las
transformaciones del Estado benefactor en Amrica Latina. Los autores identifican
cuatro regmenes de bienestar de acuerdo a los formatos de gobernanza dominante, es decir, quin desempea el papel protagnico en la provisin de bienestar:
Estado, mercado, familia, empresas, economa informal. Asimismo, analizan sus
combinaciones e impacto en el desarrollo econmico y social. En funcin de estas
categoras, agrupan a los pases de la regin en cuatro tipos ideales de regmenes
de bienestar.
En los regmenes del Estado benefactor potencial (Argentina, Brasil, Chile,
Costa Rica y Uruguay) la funcin del Estado es importante. En estos pases se ha
alcanzado un estatus socioeconmico mejor que en el resto de la regin, porque
el Estado tiene una participacin activa en la economa y, consecuentemente, un
peso mayoritario en la gestin de las polticas sociales. Ni la intervencin del
sector pblico ni los comparativamente bajos niveles de desigualdad parecen
haber afectado la capacidad de estos pases para el crecimiento econmico y la
cohesin social.
Los pases con regmenes de bienestar conservadores (Ecuador, Mxico y Venezuela) y de bienestar dual (Bolivia, Colombia y Panam) se hallan en una posicin
intermedia. El mercado y las familias desempean el papel ms relevante en la provisin de bienestar. En stos, la provisin de beneficios sociales se ha segmentado
entre un grupo con acceso a buenos servicios y en otro que accede a servicios de
calidad inferior.
En los regmenes de bienestar dual (Bolivia, Colombia y Panam) los sectores
informales y los segmentos modernos del sector privado son los principales proveedores de bienestar. En estos pases, si bien tiene lugar tambin una provisin
de beneficios sociales segmentada, los niveles de fragmentacin y conflicto social
son ms marcados.
Los pases con regmenes informales (El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Per) muestran niveles de bienestar social considerablemente menores. Se trata de pases donde se deja la provisin de bienestar en manos
del mercado, la comunidad y las familias. Las relaciones sociales resultantes son
generalmente jerrquicas y asimtricas. Los procesos de inclusin resultan problemticos, ya que los ms desamparados obtienen seguridad a corto plazo a cambio
de la profundizacin de su vulnerabilidad y dependencia en el largo plazo. Este
sistema de seguridad social informal limita el papel de los gobiernos, que no pueden cumplir sus cometidos bsicos. Se trata, en definitiva, de un crculo vicioso de
inseguridad, vulnerabilidad y sufrimiento para la amplia mayora, en beneficio
de una pequea lite y sus defensores y clientes.
Comparativamente
mayores niveles de
urbanizacin.
Dinmicas de
seguridad social
segmentadas.
Movimiento
sindical fuerte,
autnomo, de
izquierda.
Continuidad
democrtica
comparativamente
mayor.
Pioneros en la
expansin de la
seguridad social (desde
1920).
Comparativamente
mayor solidez
institucional.
Desarrollo
industrial (basado
en el modelo de
sustitucin de
importaciones,
excepto en Costa
Rica).
Regmenes
conservadores
Ecuador,
Venezuela y
Mxico
Provisin de
beneficios sociales
segmentada.
Movimiento
sindical protegido
por el Estado:
Mxico y
Venezuela.
Historia polticoinstitucional
heterognea.
Petrleo, principal
fuente de
ingresos.
Gran volatilidad
de los ingresos
fiscales.
Regmenes
de bienestar
dual
Bolivia,
Colombia y
Panam
Sociedades con
importantes
niveles de divisin
y conflicto interno
(Colombia y
Bolivia).
Vocacin
reformista del
Estado.
Los sectores
informales juegan
un papel central
en la economa.
Regmenes
informales
El Salvador,
Guatemala,
Honduras,
Nicaragua,
Per y
Paraguay
Los pases ms
pobres de la regin.
Ruralidad.
Altos niveles de
inseguridad y
violencia.
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Argentina,
Brasil, Chile,
Costa Rica y
Uruguay
Regmenes
potenciales de
bienestar
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La tenencia de
la tierra es un
factor central de
conflicto.
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entre el Estado y la sociedad, en una suerte de combinacin de clientelismo y corporativismo, pero el punto central es que el Estado lo controlaron los partidos, y
que en muchas ocasiones pas a ser dominado por los intereses especficamente
poltico-partidarios, que compitieron con el carcter ms amplio de las metas y
objetivos propios de las organizaciones estatales. Estas caractersticas a fin de
cuentas se reproducen en los formatos de gobernanza hasta aqu analizados
(Zurbriggen, 2005 y 2007).
Estas particularidades del sistema poltico no se tomaron en consideracin
y las recomendaciones redujeron la problemtica estatal y la construccin institucional de estas nuevas formas de gestin a una cuestin meramente tcnica.
Desde la perspectiva de los organismos internacionales, la gobernanza remite a
la formacin y administracin de las reglas formales e informales que regulan el
mbito pblico, el escenario donde el Estado, as como los agentes econmicos y
sociales, interactan para tomar decisiones. El desarrollo institucional se asocia
fundamentalmente a la mejora de la gestin econmica de un pas y los recursos
sociales para el desarrollo, fortaleciendo la capacidad de disear, formular y ejecutar polticas. La calidad institucional se concibe y mide segn se fortalezcan
las instituciones que respalden una economa de mercado, que protegen los derechos de propiedad, fomenten el espritu empresarial, atraigan las inversiones y
aumenten la productividad, en un contexto de estabilidad poltica, previsibilidad
jurdica, eficacia de los tribunales y de la burocracia.
Ello tuvo consecuencias importantes. En primer lugar, la introduccin de estos formatos de gobernanza en programas y polticas de gobierno se redujo a las
configuraciones administrativas, los procesos y los procedimientos como mejor
forma de gestionar las polticas pblicas analizadas, sin considerar quines eran
los agentes del cambio y quines los actores y sus intereses, as como las luchas
de poder que estaban en juego. En segundo lugar, si bien el concepto de buen
gobierno plante la relevancia de las instituciones para una gestin ms eficaz y
eficiente de las polticas pblicas, se parte de una concepcin muy limitada de las
instituciones; respecto del Estado, se limita a una organizacin o agencias estatales (dentro y fuera de la burocracia), las cuales han de fortalecer sus capacidades
tcnicas. Sin embargo, no se consideraron otras instituciones del dominio poltico, como los partidos, los Parlamentos profesionalizados y capaces de controlar
la ejecucin de los presupuestos nacionales, las burocracias que rindan cuentas
y los poderes judiciales independientes.
Este enfoque tecnocrtico y administrativista presenta una concepcin muy
limitada de las instituciones y la creencia ingenua de que esas instituciones seran replicadas o se construiran en cualquier lugar, espacio y tiempo, e indepen-
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mayor capacidad para describir las complejas formas de interaccin entre Estadosociedad y mercado en el nuevo contexto histrico.
La definicin amplia de gobernanza propuesta por Pierre y Peters (2000) y
Meuleman (2009) ofrece un marco analtico suficiente para explicar las diferentes
posibles combinaciones de coordinaciones que varan de acuerdo a las caractersticas sociales, polticas y administrativas de cada pas. Por lo tanto, entender los
formatos de gobernanza requiere de un conocimiento previo de su contexto poltico. Por ejemplo, es importante considerar el grado de desarrollo de la consolidacin de las instituciones democrticas, o los problemas de gobierno que tienen
los pases latinoamericanos.
Esta perspectiva de anlisis permite evitar los sesgos normativos, desagregar el
Estado, entrar en la caja negra y comprender que las organizaciones estn habitadas por individuos, con intereses, con poder y que, en la bsqueda de soluciones
a los problemas colectivos, ellos estn constreidos por marcos institucionales y
el entorno cultural en que estn insertos. Adems, ayudara a mejorar el diseo
de las polticas pblicas, explicando por qu determinados programas y proyectos de polticas fracasan en su aplicacin, adems de realizar propuestas para su
mejora a partir de las lgicas de poder existentes.
Por lo tanto, cualquier anlisis institucional del Estado ha de ser poltico, discernir cules son las configuraciones de poder, intereses e instituciones que permiten a un Estado fomentar el desarrollo econmico y social, mientras que otra
configuracin no lo hace.
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Recibido el 27 de julio de 2010.
Aceptado el 7 de marzo de 2011.