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DIRITTO COSTITUZIONALE Avv.

Marco Scognamiglio

CAPITOLO V.
IL PARLAMENTO
Il bicameralismo paritario
La Costituzione italiana ha scelto un bicameralismo:
1. perfetto
2. paritario
Organi distinti, dotati delle medesime attribuzioni e di regola funzionanti in via contemporanea e separata.
Di conseguenza, ciascuna Camera pu deliberare la concessione o il ritiro della fiducia al Governo (art.94), mentre la formazione di una
legge richiede che ciascuna delle due Camere adotti una deliberazione avente ad oggetto il medesimo testo legislativo (la funzione
legislativa esercitata collettivamente dalle due Camere, afferma lart.70). Entrambi i rami del parlamento sono stati concepiti come
assemblee politiche rappresentative del corpo elettorale; ma i costituenti ne hanno diversificato la composizione, la durata e il sistema di
elezione.
1. Consistenza numerica
2. Elettorato passivo: let minima per essere eleggibili a deputati o senatori consiste rispettivamente nellaver compiuto il 25 anno di
et (art. 56 co. 3) ed il 40 anno di et (art. 58 co. 2).
3. Elettorato attivo: la costituzione si limita a diversificare la composizione dei due corpi elettorali, disponendo che gli elettori del Senato
devono aver superato il 25 anno di et e che il Senato deve essere eletto a base regionale (ex art.57.1).
4. Sistema elettorale: le leggi elettorali per le due Camere, presentano differenza rilevante nel meccanismo di riparto dei seggi.
5. Presenza in Senato di componenti non elettivi
6. Circa la durata del Senato, oltre alle norme costituzionali, si tenga presente che fino alla legge cost. 9 febbraio 1963 n.2 il senato
durava in carica 6 anni contro i 5 della camera dei deputati. Con tale modifica dell'art. 60 Cost. la durata per entrambi di 5 anni. Di
fatto in precedenza si era sempre proceduto allo scioglimento anticipato del senato. Il periodo in cui le due Camere durano si chiama
legislatura.
7. Circa la composizione basti ricordare che; daltro lato, che il numero dei deputati pari al doppio di quello dei senatori elettivi (630
contro 315), anche se a questi ultimi si aggiungono alcuni senatori a vita.
Il limite del bicameralismo paritario in Italia lappesantimento del processo decisionale parlamentare, poich ogni camera deve
approvare la medesima legge.
Il Senato risiede a Palazzo Madama mentre la Camera dei Deputati risiede a Montecitorio.
Il Parlamento in seduta comune
La Costituzione ha previsto anche il Parlamento in seduta comune, che un organo collegiale composto da tutti i parlamentari (deputati
e senatori). E considerato per un collegio imperfetto, perch non padrone del proprio ordine del giorno; viene riunito solo per
specifiche funzioni, tassativamente elencate dalla Costituzione, che consistono in:
1. Compiti elettorali
a. elezione e giuramento del P. della Repubblica
b. di un terzo (cio cinque) giudici costituzionali
c. di 1/3 dei componenti del CSM
d. votazione ogni nove anni dellelenco di quarantacinque cittadini aventi i requisiti per leleggibilit a senatore, dal quale sono
sorteggiati i sedici giudici aggregati alla Corte Costituzionale per il giudizio sulle accuse al P.d.R.
2. funzione accusatoria
a. messa in stato daccusa del P. della Repubblica.
Esso presieduto dal P. della Camera. dei deputati e per il suo funzionamento si applicano le disposizioni del regolamento della C. dei
deputati.
Prerogative delle Camere
1. tutela penale
2. immunit della sede
3. polizia interna
4. autonomia contabile
Le prerogative parlamentari
Con lespressione prerogative parlamentari si fa riferimento agli istituti , che mirano a salvaguardare il libero e ordinato esercizio delle
funzioni parlamentari. Pertanto le prerogative non sono privilegi dei singoli, ma garanzie dellindipendenza del Parlamento. In particolare,
esse dovrebbero servire a tutelare la libert di opinione dei parlamentari, che sta alla base di un corretto svolgimento della vita
parlamentare.
Art. 68. I. I membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle
loro funzioni. II. Senza autorizzazione della Camera alla quale appartiene, nessun membro del Parlamento pu essere sottoposto a
perquisizione personale o domiciliare, n pu essere arrestato o altrimenti privato della libert personale, o mantenuto in detenzione,
salvo che in esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna, ovvero se sia colto nell'atto di commettere un delitto per il quale
previsto l'arresto obbligatorio in flagranza. III. Analoga autorizzazione richiesta per sottoporre i membri del Parlamento ad
intercettazioni, in qualsiasi forma, di conversazioni o comunicazioni e a sequestro di corrispondenza.
Lart. 68 prevede due istituti:
1. linsindacabilit (in qualsiasi sede penale, civile, disciplinare per le opinioni espresse ed i voti dati nellesercizio delle funzioni
parlamentari).
a. Deroga al principio di eguaglianza formale
b. Espansione della tutela alla responsabilit civile e amministrativa
c. Garanzia sostanziale, i cui effetti permangono anche dopo che il mandato cessato
d. Perseguibilit penale per il compimento di qualsiasi reato al di fuori dellesercizio delle loro funzioni
e. Nesso funzionale
i. Atti tipici
ii. Atti atipici
f. Funzionamento
i. Causa contro un parlamentare per alcune sue affermazioni ingiuriose o diffamatorie
1. Il difensore del parlamentare eccepisce linsindacabilit
a. Il giudice accoglie leccezione e chiude il procedimento
b. Il giudice sospende il procedimento e chiede alla Camera di valutare la condotta del proprio membro per decidere
entro 90 giorni se il comportamento fosse qualificabile come esercizio della funzione.
i. Proposta preventiva da parte della Giunta per le autorizzazioni

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ii. Delibera finale da parte dellassemblea
1. In caso di delibera assembleare di insindacabilit
a. Il giudice si conforma ad essa
b. Il giudice solleva conflitto di attribuzione dinanzi alla Corte cost.
c. Se la Corte decide che non sussistessero i presupposti per cui pu operare la garanzia, annulla la delibera
di insindacabilit
i.
Accertamento del nesso funzionale tra:
ii.
Opinione espressa
iii.
Attivit parlamentare
iv.
Anche atti atipici svolti fuori dal parlamento fino a quando sussista un nesso funzionale
2. limmunit parlamentare (in virt della quale il parlamentare non pu essere sottoposto a misure restrittive della libert personale o
domiciliare, n a limitazioni della libert di corrispondenza e comunicazione senza la previa autorizzazione della Camera di
appartenenza).
a. Garanzia processuale (ha lo scopo di evitare che vicende processuali penali del singolo parlamentare per reati non connessi allo
svolgimento delle funzioni parlamentari, potendo incidere sulla composizione delle Camere, finiscano con ostacolarne il normale
funzionamento.
b. Secondo il 2 Co. art. 68 Cost., senza la preventiva autorizzazione della Camera di appartenenza il parlamentare non pu:
i. essere sottoposto a perquisizione personale o domiciliare,
ii. essere arrestato o altrimenti privato della libert personale, o mantenuto in detenzione, salvo che in esecuzione di una
sentenza irrevocabile di condanna, ovvero se sia colto nell'atto di commettere un delitto per il quale previsto l'arresto
obbligatorio in flagranza.
iii. Essere sottoposto a intercettazioni, in qualsiasi forma, di conversazioni o comunicazioni e a sequestro di corrispondenza.
c. Ratio dellimmunit quella di garantire:
i. Lindipendenza del parlamentare
ii. La continuit della funzione
iii. La composizione delle Assemblee
d. Intercettazioni
i. La Corte Cost. ha dichiarato lillegittimit costituzionale della Legge sulle cd. intercettazioni indirette dei parlamentari, nella
parte in cui questa prevedeva, nel caso di diniego della Camera di appartenenza dellautorizzazione ad utilizzarle, limmediata
distruzione delle registrazioni coinvolgenti i parlamentari, pur se rilevanti nel procedimento relativo a terzi. A seguito della
sentenza della Consulta il contenuto delle intercettazioni non viene distrutto ma conservato ed utilizzabile senza
autorizzazione della camera solo nei confronti dei terzi non parlamentari, se rilevanti. Lautorizzazione deve essere invece
chiesta se si vogliono utilizzare le intercettazioni anche nei confronti del parlamentare e nel caso di diniego della Camera non
si utilizzeranno, ma non si distruggeranno. Qualora le intercettazioni siano ritenute irrilevanti allora il GIP sentite le parti, a
tutela della riservatezza, ne decide in camera di consiglio la distruzione integrale ovvero delle parti ritenute irrilevanti.
e. Procedimento
i. Richiesta dei giudici alla Camera
1. Valutazione da parte della Giunta per le autorizzazioni e le immunit parlamentari di Camera e Senato
2. La decisione finale della Camera non pu essere sindacata e non pu essere oggetto di conflitto di attribuzione.
f. La garanzia dellinviolabilit non assoluta, terminando nel momento in cui si riuniscono nuove Camere
g. Lodo Schifani
i. Sospensione generale, obbligatoria e a tempo indeterminato dei processi penali pendenti nei confronti delle cinque pi alte
cariche dello Stato
ii. Nel caso di successione delle cariche la sospensione veniva reiterata
iii. Dichiarazione di incostituzionalit per:
1. Violazione del principio di eguaglianza rispetto non a tutti i cittadini quanto rispetto ai membri dei collegi da loro presieduti
2. Violazione dellart. 24 (diritto alla difesa):
a. Per limputato: non poteva giungere alla definizione del procedimento se non dimettendosi dalla carica
b. Per la parte civile: i procedimenti civili legati alla definizione di quelli penali veniva sospesi illimitatamente
h. Lodo Alfano
i. Quattro cariche (tolto il Pres. della Corte cost.)
ii. Sospensione non reiterabile
iii. Rinunciabilit
iv. Proseguimento delle cause civili risarcitorie connesse
v. Dichiarazione di incostituzionalit per:
1. In materia di immunit si doveva provvedere con una legge di revisione costituzionale
3. Divieto del mandato imperativo
a. I parlamentari non sono vincolati alla cura degli interessi di quella parte di elettori che costituisce la loro base elettorale
b. In relazione ai partiti il divieto di mandato imperativo garantito dai Regolamenti di Camera e Senato i quali tutelano il diritto dei
parlamentari dissenzienti di esprimere le loro posizioni
i. In caso di contrasto radicale e insanabile si potr giungere alle dimissioni del parlamentare dal gruppo.
ii. Lunica sanzione sar la esclusione dalle candidature del partito verso cui sorto il contrasto.
Scioglimento anticipato, proroga e prorogatio
Fino alla legge cost. 9 febbraio 1963 n. 2 il Senato durava in carica 6 anni contro i 5 della camera dei deputati. Con tale modifica
dell'art. 60 Cost. la durata per entrambi di 5 anni. Di fatto in precedenza si era sempre proceduto allo scioglimento anticipato del
Senato. Il periodo in cui le due Camere durano si chiama legislatura.
Scioglimento anticipato
Lart. 60.2 Cost., in merito alla proroga, Al fine di garantire la continuit funzionale
1. Effettuato dal PdR con decreto dispone che la durata di ciascuna camera del Parlamento, facendo riferimento
controfirmato dal Presidente del non pu essere prorogata se non per legge allistituto della prorogatio, la Costituzione
e soltanto in caso di guerra.
stabilisce che i poteri delle Camere scadute
Consiglio
sono prorogati finch non siano riunite le
2. Obbligatori ma non vincolanti i pareri 1. Presupposti:
nuove Camere (art.61.2). La prorogatio
dei Presidenti delle Camere
a. lo stato di guerra
3. Lo scioglimento non pu avvenire negli
b. lapprovazione
di
una
legge cessa con la prima riunione delle nuove
Camere (art.61.1).
ultimi
sei
mesi
del
mandato
apposita

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presidenziale, tranne che questi sei
mesi non coincidano con gli ultimi sei
mesi della legislatura

2. durata indeterminata

1. natura e ampiezza dei poteri delle


Camere in regime di prorogatio
a. ordinaria
amministrazione
costituzionale.
i. Controllo politico sulloperato del
Governo
ii. Atti legislativi imposti dalla
Costituzione
1. Conversione in legge dei
Decreti legge
2. Approvazione della legge di
bilancio
3. Approvazione delle leggi di
autorizzazione alla ratifica
dei trattati internazionali
4. Deliberazione dello stato di
guerra
2. Durata delimitata (prima riunione delle
nuove Assemblee, entro 20 gg. dal
voto).
3. Prevista la prorogatio per il Pdr e per il
Governo
4. Vietata la prorogatio per i giudici
costituzionali

ORGANIZZAZIONE DELLE CAMERE


I regolamenti parlamentari
Art. 64. I. Ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti.
Lorganizzazione interna e lo svolgimento delle funzioni (del Parlamento) sono disciplinate fondamentalmente nel testo costituzionale e
nei regolamenti parlamentari. Ciascuna camera adotta il proprio regolamento (a maggioranza assoluta, poich regolamentano il
parlamento e devono trovare il maggior assenso possibile).
1. Discusso se i regolamenti parlamentari possano essere ritenuti fonti di diritto oggettivo o solo atti normativi interni delle Camere.
a. Preferibile considerarli fonti di diritto
i. Perch disciplinano anche il rapporto del Parlamento con altri organi
ii. Sono pubblicati in GU ed entrano in vigore dopo un periodo di due mesi di vacatio
2. La dizione regolamento non deve far pensare ad una fonte secondaria
a. Fonti primarie sottoposte solo alle norme regolamentari
b. Rapporto con le altre fonti primarie rispecchia il principio di competenza
i. Artt. 64 e 72 Cost. sanciscono tale riserva di competenza, in materia di organizzazione interna delle Camere e di procedimento
legislativo.
3. Problema della sottoponibilit al controllo di costituzionalit
a. La Corte Cost. ha escluso la loro sindacabilit nel giudizio di legittimit delle leggi
i. Motivo formale: non previsti dallart. 134 Cost.
ii. Motivi sostanziali:
1. I regolamenti sono atti di autonomia normativa costituzionalmente garantita
b. I regolamenti possono per essere oggetto del giudizio della Corte Cost. perch una sua disposizione provoca un conflitto di
attribuzione
c. Quanto alle norme che regolamentano il procedimento di formazione della legge, la Corte Cost. ha ritenuto di essere competente
a giudicare una legge per vizio nel procedimento solo in base ai parametri stabiliti dalla Costituzione, essendo le norme
regolamentari in tale materia riservate allinterpretazione e applicazione discrezionale da parte delle stesse Camere
Gli organi interni delle Camere
Per disciplinare la propria organizzazione interna ciascuna camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei componenti
ai sensi dell art. 64 Cost.
Presidente
Ufficio di presidenza
1. Elezioni a maggioranza qualificata
L'Ufficio di presidenza costituito in entrambe le camere dal
presidente, 4 vice presidenti, 3 questori e 8 segretari. In esso
2. Ruolo di garanzia
devono essere rappresentati tutti i gruppi parlamentari; a seguito
3. Attivit svolta allinterno dellorgano
del fenomeno delle migrazioni dei parlamentari da un gruppo
4. Compiti assegnati dalla Cost.
a. Nota differenziale tra il Presidente del Senato e quello parlamentare ad un altro, il regolamento del Senato ha stabilito che
della Camera che mentre il primo esercita a titolo di i segretari che entrino a far parte di un gruppo parlamentare
supplente le funzioni di Presidente della Repubblica diverso da quello al quale appartenevano al momento
quando questi non in grado di adempierle (art. 86 Cost.); dellelezione, decadono dallincarico. Il compito dellufficio della
il secondo presiede le sedute in comune dei due rami del presidenza quello di coadiuvare il Presidente nellesercizio delle
sue funzioni. In particolare: i vicepresidenti collaborando con il
Parlamento (art.63 Cost.).
presidente e possono essere convocati ogni volta che questi lo
5. Compiti assegnati dalla legge
ritenga opportuno, sostituendolo in caso di assenza. I questori
a. Nomina dei vertici delle autorit amministrative curano collegialmente il buon andamento della amministrazione
indipendenti.
predisponendo il progetto di bilancio e il conto consuntivo. I
segretari sovrintendono alla redazione del processo verbale, che
deve contenere soltanto le deliberazioni e gli atti della camera, ne
danno lettura e procedono alle operazioni connesse.
I gruppi parlamentari
Secondo i regolamenti parlamentari, una volta eletti, i membri del Parlamento devono subito indicare al Presidente dellAssemblea il
gruppo parlamentare di appartenenza.
I gruppi parlamentari sono le unioni dei membri di una Camera, espressione dello stesso partito o movimento politico, che si
costituiscono con organizzazione stabile e disciplina di gruppo.

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1. Per la Camera sono necessari venti deputati
2. Per il Senato sono necessari dieci senatori
I parlamentari che non intendono appartenere ad alcun gruppo o che non sono in numero sufficiente per formarne uno sono iscritti
dufficio nel gruppo misto.
A partire dal 1997 la Camera ha modificato il proprio regolamento prevedendo allinterno del gruppo misto le cd componenti politiche,
riconoscendo cos autonomia e visibilit politica a raggruppamenti di almeno dieci deputati.
La modifica regolamentare assume rilievo ai fini della programmazione dei lavoro e del contingentamento dei tempi parlamentari in
quanto il tempo daula (la durata degli interventi) assegnato al gruppo misto viene suddiviso tra le componenti politiche interne in ragione
della loro entit numerica.
La proporzione esistente tra i gruppi verr osservata nella composizione delle commissioni. Ai gruppi vengono assegnati a carico del
bilancio delle Camere locali, attrezzature e contributi, a seconda della consistenza. I gruppi hanno una loro organizzazione interna ed
eleggono un presidente (o capogruppo), diversi vicepresidenti e un comitato direttivo.
La Conferenza dei capigruppo
La Conferenza dei capigruppo presieduta dal Presidente dellAssemblea, e ad essa il Governo partecipa con un proprio rappresentante
(di solito il Ministro per i rapporti con il Parlamento). un organo politico che affianca il Presidente nellorganizzazione dei lavori. Tra le
funzioni vi sono:
1. Lapprovazione del programma, cio lelenco degli argomenti da discutere, che deve tener conto delle priorit indicate dal Governo
senza trascurare esigenze prospettate dalle opposizioni
2. Lapprovazione del calendario dei lavori
3. Leventuale ripartizione del tempo disponibile in aula per i diversi gruppi (cd contingentamento dei tempi)
4. La fissazione dellordine del giorno delle sedute in base al programma e al calendario
Commissioni permanenti
Organi stabili e necessari di ciascuna Camera. sono composte rispecchiando la proporzione esistente tra i gruppi parlamentari. Ogni
commissione ha una specifica competenza per materia in base alla quale la Presidenza dellAssemblea assegna i disegni di legge e ogni
altra questione per la trattazione. In base alla materia lassegnazione pu essere anche fatta a pi commissioni congiuntamente. Vi sono
quattordici commissioni permanenti in entrambe le Camere.
Ogni parlamentare deve essere membro di una commissione, a parte quelli facenti parte del Governo. Vengono rinnovate ogni due anni.
Ogni commissione elegge un presidente che definisce lordine del giorno, presiede le riunioni e nomina i relatori davanti alla
commissione.
Commissioni bicamerali
Composte in misura paritetica da deputati e senatori, sempre in proporzione rispetto ai gruppi parlamentari.
La Costituzione prevede la sola Commissione bilaterale per gli affari regionali, che deve essere sentita dal Presidente della Repubblica
per ladozione del decreto di scioglimento del Consiglio Regionale e per la rimozione del Presidente della Giunta che abbiano compiuto
atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge,.
Altre commissioni sono state istituite con legge cost., come le Commissioni parlamentari per le riforme istituzionali.
Con L. Cost. stato previsto il Comitato parlamentare per i procedimenti di accusa, competente ad istruire la messa in stato daccusa del
Presidente della Repubblica per i reati di alto tradimento e attentato alla Cost.
Atre commissioni invece sono state istituite con legge ordinaria. Fra queste:
1. La Commissione parlamentare per lindirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi
2. Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica (COPASIR)
a. Organo bicamerale composto da cinque deputati e cinque senatori
i. Funzioni consultive
ii. Poteri di controllo
1. Sul corretto funzionamento del sistema di informazione per la sicurezza
2. Sulla corretta apposizione del segreto di Stato disposto dal Presidente del Consiglio, che deve dargliene comunicazione.
a. Se ritiene infondata lapposizione del segreto ne riferisce alle Camere
i. Il segreto di stato un vincolo posto su atti e documenti o cose la cui diffusione sia idonea ad arrecare danno alla
integrit della Repubblica
ii. un vincolo che dura 15 anni prorogabili fino ad un massimo di 30 da parte del Presidente del Consiglio
iii. LAutorit giudiziaria non pu acquisire le notizie coperte dal segreto, ma potr sollevare conflitto di attribuzione
davanti alla Corte Cost., alla quale non pu essere opposto il segreto di stato.
Giunte
Organi collegiali permanenti, distinte dalle Commissioni per il modo in cui sono formate e per le funzioni svolte.
1. Composizione
a. Spetta ai presidenti delle due Camere nominare i componenti delle giunte, subito dopo la formazione dei gruppi e rispettandone la
consistenza
2. Funzioni
a. Non riguardano lindirizzo politico ma esigenze di natura giuridica e tecnica
Giunta per il regolamento
Giunta delle elezioni
La giunta per le autorizzazioni a
1. Propone allAssemblea le modifiche e 1. Regolarit delle operazioni elettorali e procedere
le integrazioni del regolamento che si
sui
titolo
di
ammissione
del 1. Riferisce allAssemblea in relazione
dimostrino necessarie;
parlamentari
allapplicazione dellart. 68 (quando un
giudice richieda provvedimenti coercitivi
2. Fornisce pareri sullinterpretazione
della libert personale o domiciliare nei
3. Risolve i conflitti di competenza tra le
confronti di un parlamentare).
commissioi
2. La deliberazione della messa in stato
daccusa del PdR adottata dal
Parlamento in seduta comune su
relazione di un comitato formato dai
componenti delle Giunte delle due
camere
competenti
per
le
autorizzazioni a procedere
Comitato per la legislazione
Organo permanente istituito nel 1997 solo per la Camera dei deputati1. Composizione

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2. Presidenza
3. Pareri
a. Progetti di legge
b. Decreti legge
c. Leggi delega e di delegificazione
d. A richiesta di un quinto dei componenti di una Commissione permanente.

IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO
Definizioni
Il procedimento una serie coordinata di atti rivolti ad uno stesso risultato finale: la produzione di una legge in senso formale. Gli atti di
cui si compone il procedimento legislativo sono:
1. liniziativa legislativa
2. la deliberazione legislativa delle Camere
3. la promulgazione
Liniziativa legislativa (o fase introduttiva)
L'iniziativa legislativa consiste nella proposta di un progetto di legge ad una Camera. Nel linguaggio tecnico i progetti di legge si
chiamano disegni di legge (se presentati dal Governo) o proposte di legge negli altri casi.
Liniziativa legislativa riservata ad alcuni soggetti tassativamente indicati dalla Costituzione.
1. L'iniziativa governativa (art.71.1) si esercita con l'approvazione da parte del Consiglio dei Ministri di un disegno di legge
predisposto da uno o pi ministri, per la cui presentazione alle Camere necessario un decreto di autorizzazione del Presidente della
Repubblica, controfirmato dal ministro proponente. L'iniziativa governativa la pi rilevante sia in relazione all'attuazione dell'indirizzo
politico, della quale responsabile di fronte alle Camere, sia perch ad esso fa capo l'iniziativa della legge di bilancio e delle legge
finanziaria, oltre che in materia di rapporti internazionali e comunitari.
2. L'iniziativa parlamentare esercitata dai membri delle Camere che presentano una proposta di legge alla Camera alla quale
appartengono. Ci sono, per, proposte presentate da singoli Parlamentari, che hanno poche possibilit di essere approvate, e
proposte presentate da pi Parlamentari insieme; queste ultime sono proposte che hanno una pluralit di firmatari di solito
appartenenti allo stesso gruppo; sono queste le proposte pi significative che hanno maggiori possibilit di essere approvate.
3. L'iniziativa popolare (art.71.2) esercitata mediante la proposta, da parte di almeno 50mila elettori, di un progetto di legge redatto
in articoli e corredato da una relazione che ne illustri le finalit e le norme. E' questo uno degli istituti di democrazia diretta, che ha
trovato attuazione nella legge n.352/1970. Essa presentata al Presidente di una delle due Camere. Non vi sono limiti alliniziativa
popolare, salve sempre le materie riservate alliniziativa governativa (come la legge di bilancio e di autorizzazione alla ratifica dei
trattati internazionali).
4. L'iniziativa regionale (art.121.2) riconosce ai Consigli regionali (cio alle assemblee elettive delle Regioni) il potere di presentare
progetti di legge alle Camere. Per questa iniziativa non indicato alcun limite particolare. Le analoghe norme degli Statuti speciali
ricollegano invece liniziativa delle rispettive regioni allinteresse regionale: tale clausola per talmente elastica da non poter
costituire un vero e proprio limite di materia alliniziativa regionale.
5. L'iniziativa del CNEL (art.99 Cost.) non incontra adesso alcune limitazione prevista antecedentemente alla legge n.936/1986.
Sembra tuttavia che, per la composizione dell'organo e le funzioni ad esso attribuite, l'iniziativa possa essere assunta soltanto nel
campo economico.
6. prevista altres una iniziativa comunale limitata al mutamento delle circoscrizioni provinciali e alla creazione di nuove province in
ambito regionale.
Liniziativa legislativa non vincolante per la Camera. I gruppi parlamentari ricevono lo stampato del disegno di legge e ne discutono ( se
ritengono sia importante). Quindi linsabbiamento che si ha delle proposte di legge dovuto al disinteresse dei gruppi parlamentari.
ORGANO
CARATTERISTICHE
GOVERNO
prende il nome di disegno di legge, che deve essere prima
approvato dal C.d.M., poi ne deve essere consentita la
presentazione alle Camere con un decreto di autorizzazione da
parte del P. d. R.
SINGOLI MEMBRI DELLE CAMERE
presentano una proposta di legge alla Camera cui appartengono
POPOLO
presenta al Presidente di una delle due Camere, con la
sottoscrizione di almeno 50.000 elettori, un progetto di legge
redatto in articoli
CNEL
Iniziativa senza vincoli. Di solito sul campo economico
CONSIGLI REGIONALI
liniziativa pu essere esercitata sia dai singoli Consigli regionali,
che da pi Consigli congiuntamente e di fatto non ha nessun
vincolo
COMUNI
limitata, ex art.133 c.1, al mutamento delle circoscrizioni
provinciali ovvero alla istituzione di nuove province
Lapprovazione delle leggi
Art. 72. Ogni disegno di legge, presentato ad una Camera , secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una commissione e
poi dalla Camera stessa, che l'approva articolo per articolo e con votazione finale.
Lart 72.1 vieta quindi che un progetto di legge sia discusso direttamente dalla Camera: prima deve essere esaminato dalla commissione
permanente competente. Ma le funzioni che la commissione chiamata a svolgere sono diverse a seconda della sede in cui chiamata
ad esaminare il progetto: in relazione alla diversa sede in cui lavora la commissione, diverse sono anche le funzioni che chiamata a
svolgere lassemblea (detta anche aula).
In relazione alle diverse funzioni che svolgono la commissione e laula, si distinguono tre procedimenti principali:
Procedimento ordinario (per commissione referente): disciplinato direttamente dallart. 72 Cost., che al quarto comma lo prevede
come obbligatorio (cd riserva di assemblea) per i disegni di legge relativi a:
1. Materia costituzionale
2. Materia elettorale
3. Delegazione legislativa
4. Autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali
5. Approvazione di bilanci e consuntivi
A queste ipotesi vanno aggiunte quelle previste dai regolamenti di Camera e del Senato

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1. Disegni di legge di conversione dei decreti legge
2. Legge comunitaria
Le votazioni avvengono normalmente a scrutinio palese.
1. Il voto palese obbligatorio quando si approvano:
a. La legge di bilancio
b. La legge finanziaria
c. Leggi collegate a tutte le deliberazioni che abbiano conseguenze finanziarie
2. Il voto segreto obbligatorio
a. Deliberazioni riguardanti persone
b. Su richiesta di un adeguato numero di parlamentari, per le deliberazioni che attengono a:
i. minoranze linguistiche
ii. diritti di libert della persona e della famiglia
iii. modifiche dei regolamenti parlamentari
c. la sola Camera dei Deputati prevede anche il voto segreto per:
i. istituzione delle commissioni dinchiesta
ii. approvazione di leggi relative a
1. organi costituzionali
2. regioni
3. leggi elettorali
Si svolge attraverso le seguenti fasi:
Fase istruttoria
Discussione in aula
Votazione finale
Esame del progetto di legge da parte della Trasmissione del progetto di legge Approvazione finale dellintero testo della
commissione competente (individuata dal allAssemblea (o Aula) che procede alla:
legge (terza lettura), che a seguito degli
Presidente della Camera), che svolge in tal 1. Relazione
emendamenti approvati pu essere anche
caso il suo lavoro in sede referente. Il 2. Proposizione di questioni sospensive o radicalmente diverso dal testo iniziale.
progetto di legge viene corredato da una o
Lapprovazione avviene di regola per voto
pregiudiziali
pi
relazioni
(di
maggioranza
ed 3. Discussione
generale
(alcuni
la palese e la maggioranza richiesta quella
eventualmente di minoranza) in cui si
chiamano prima lettura): cio un semplice o relativa (met dei presenti pi
propone di accettare o respingere lo
dibattito sulle linee generali del progetto uno), ferma la necessit del numero legale
stesso.
di legge, che termina con la (ossia la presenza della maggioranza dei
presentazione e la votazione di un componenti dellorgano).
ordine del giorno di passaggio o non Rientra in questa fase listituto del
coordinamento finale, consistente nella
passaggio agli articoli.
4. Esame articolo per articolo (detta possibilit di apportare correzioni di forma
anche
seconda
lettura),
cio per eliminare contrasti tra le disposizioni.
discussione articolo per articolo e Lart. 72 co. 2 prevede la possibilit di
votazione
degli
eventuali ridurre i tempi ordinari del procedimento
emendamenti (che il termine tecnico (provvedimento abbreviato)
con cui si indicano le modifiche del
testo originario, che possono essere
soppressivi dellarticolo in questione,
modificativi o aggiuntivi).
5. La presentazione di un alto numero di
emendamenti pu talvolta configurarsi
come ostruzionismo. Contro questa
pratica stata introdotta la possibilit di
contingentare i tempi a disposizione di
ciascun gruppo. Per lapprovazione dei
decreti legge, uninterpretazione di
norme regolamentari ha indicato la
possibilit da parte del Presidente
dellAssemblea
di
utilizzare
la
ghigliottina
che
consiste
nel
passaggio diretto al voto finale di un
decreto.
Procedimento per commissione deliberante (o legislativa) (art.72.3)
Ereditata dal fascismo, consente alla commissione, che svolge in tal caso il suo lavoro in sede deliberante, di assorbire tutte le fasi del
procedimento di approvazione, sostituendo lAula: in pratica la commissione esaurisce tutte e tre le letture senza che il progetto di legge
debba essere discusso e votato dallassemblea.
Vi sono per dei limiti a garanzia:
Limiti di materia:
Possibilit di chiedere la rimessione allassemblea
Secondo la Costituzione la procedura normale di approvazione Art.72.3: sempre possibile, fino allapprovazione definitiva,
diretta da parte della Camera (c.d. riserva dassemblea) sempre rimettere il disegno di legge allassemblea. Ci avviene se lo
adottata per:
chiedano:
1. Disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale
1. il Governo
2. Disegni legislativi ad iniziativa governativa aventi ad oggetto
2. 1/10 dei componenti della Camera
a. Delegazione legislativa
3. 1/5 della commissione la richiedano
b. Autorizzazione a ratificare trattati internazionali
c. Approvazione dei bilanci consuntivi (art.72.4)
Procedimento per commissione redigente
Procedimento non previsto dalla Cost. ma dai regolamenti parlamentari.
Si svolge attraverso una decisione da parte dellAssemblea di deferire alla competente commissione (che svolge in tal caso il suo lavoro
in sede redigente) non solo lesame e la discussione del progetto di legge, bens anche la formulazione degli articoli, riservando a se
medesima lapprovazione dei singoli articoli e/o lapprovazione finale del progetto di legge.
Il procedimento per commissione redigente, in pratica, attribuisce la discussione della proposta di legge in commissione e riservando

DIRITTO COSTITUZIONALE Avv. Marco Scognamiglio


all'aula (senato o camera) solo l'approvazione finale.
La promulgazione della legge
La promulgazione (terza ed ultime fase del processo di formazione della legge, detta anche fase integrativa dellefficacia ) prevista
dallart.73.1 ed un atto attraverso il quale il Presidente della Repubblica conferisce alla legge lesecutoriet. Essa deve avvenire entro
un mese dalla data di approvazione del testo da parte delle due Camere.
Va per ricordato che il Presidente pu imporre al Parlamento lonere di una nuova approvazione della legge, mediante lesercizio del
potere del c.d. rinvio della legge. Il rinvio della legge deve essere accompagnato con un messaggio motivato e controfirmato.
1. Se le Camere approvano nuovamente la legge, questa deve essere ormai promulgata (art.74.2).
a. La nuova approvazione da parte della camera deve avvenire tramite procedimento ordinario.
2. Sia latto di promulgazione che leventuale messaggio di rinvio devono essere controfirmati dal Governo.
La pubblicazione consiste nellinserzione della legge nella Raccolta Ufficiale delle leggi e dei decreti e nella stampa dellintero testo nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica.
La Vacatio legis: per lentrata in vigore necessario il decorso di un determinato tempo: le leggi entrano in vigore il 15 giorno
successivo alla loro pubblicazione (art. 73.3).
Si dice che una volta trascorso il periodo di vacatio legis si ha una presunzione di conoscere la legge.

ATTIVITA DI INDIRIZZO, CONTROLLO E INFORMAZIONE


Le leggi di indirizzo politico
Leggi di indirizzo politico sono considerate quelle con cui il Parlamento partecipa direttamente e immediatamente alla determ inazione di
scelte politiche fondamentali per il raggiungimento di determinati fini e allindividuazione dei mezzi per darvi attuazione. Appartengono a
tale categoria:
1. Legge di bilancio e la legge di stabilit
2. Leggi di approvazione dei programmi economici
3. Leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali
4. Leggi di amnistia e indulto
5. La deliberazione dello stato di guerra.
Legge di bilancio e legge di stabilit
La Costituzione stabilisce che ogni anno il Governo deve redigere un bilancio preventivo, che il Parlamento deve approvare con legge
(art.81.1).
1. Il bilancio preventivo il documento contabile nel quale vengono rappresentate le entrate e le uscite che, nel corso dellanno
finanziario successivo (coincidente con lanno solare), lo Stato prevede rispettivamente dincassare e di spendere. Si suddivide in:
a. Bilancio di competenza: pu tenere conto delle transazioni che non si sono perfezionate nel corso dellesercizio, purch relative a
debiti o crediti che scadano nel periodo.
b. Bilancio per cassa: si inseriscono solo le voci di entrata e di spesa effettivamente incassate o pagate nellanno di esercizio
2. Il Parlamento deve approvarlo con legge entro il 31 dicembre
a. Nel caso in cui il Parlamento non arrivi ad approvare il bilancio preventivo entro il 31 dicembre, il Parlamento pu autorizzare, con
legge, il Governo a ricorrere al c.d. esercizio provvisorio. In questo caso il Governo operer secondo le previsioni del bilancio
non ancora approvato. Secondo la Costituzione, per, lesercizio provvisorio non pu estendersi per un periodo superiore ai 4
mesi.
b. Secondo la Costituzione (art.81.3), inoltre, la legge del Parlamento con cui approvato il bilancio non pu istituire nuovi tributi o
nuove spese (perci si dice che soltanto legge formale).
c. La Costituzione disciplina inoltre la legislazione che prevede nuove spese: ogni legge che importi nuove e maggiori spese deve
indicare i mezzi per farvi fronte (art.81.4). Questa disposizione costituzionale introduce il c.d. obbligo di copertura delle leggi
di spesa. Lo Stato infatti deve reperire i mezzi finanziari con cui farvi fronte (per es.: attraverso un aumento della pressione
fiscale oppure attraverso il ricorso allindebitamento del Tesoro dello Stato che emette Buoni Ordinari del Tesoro-BOT o
Certificati di Credito del Tesoro-CCT). In sostanza il Tesoro prende in prestito del denaro e perci deve restituirlo pagando in pi
gli interessi, che rappresentano in prezzo del denaro. Il metodo dellindebitamento viene ad essere ristretto perch lItalia
partecipa allUE. In particolare, i Paesi membri dellUnione Europea che hanno aderito allUnione monetaria europea (c.d.
EUROZONA) hanno stipulato un accordo denominato Patto di stabilit e crescita con cui si sono impegnati a rispettare
determinati vincoli. Lobiettivo di avere una finanza sana e quindi evitare i disavanzi (se esso supera il 3% del PIL) e che il
debito pubblico superi la soglia del 60% del Pil.
La legge di stabilit (ex legge finanziaria)
Poich secondo il disposto dellart. 81 Cost., con la legge di approvazione di bilancio non possibile stabilire nuovi tributi e nuove spese,
il margine di manovra finanziaria abbastanza limitato. Per superare questostacolo si previsto che, contemporaneamente al disegno di
legge di approvazione del bilancio, venga presentato un disegno di legge finanziaria, col quale possibile operare modifiche e
integrazioni a disposizione legislative aventi riflessi sul bilancio dello stato. La riforma di contabilit del 1978 (legge 468) ha introdotto la
legge finanziaria la cui approvazione deve necessariamente precedere lapprovazione della legge di bilancio. Sempre la legge 468/1978
ha poi introdotto il bilancio pluriennale, che contiene la previsione dellandamento delle entrate e delle spese in base alla legislazione
vigente tenendo conto degli interventi programmati nel DPEF (oggi DFP). Lart 81 della Cost. stabilisce infine che ogni legge che importi
nuove o maggiori spese deve individuare i mezzi finanziari per farvi fronte (obbligo di copertura finanziaria delle leggi di spesa).
La legge 362/1988 e la legge 208/1999 danno una nuova articolazione al ciclo di bilancio:
1. Prima che il Governo presenti il disegno di legge di bilancio di previsione e il disegno di legge finanziaria (oggi legge di stabilit), al
fine di assicurare il coordinamento, entro il 15 luglio viene inviato alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza
pubblica e alle Camere lo schema di Decisione della Finanza Pubblica (DFP), con lillustrazione delle linee guida per la ripartizione
degli obiettivi di bilancio. Acquisito il parere della Conferenza entro il 10 settembre, lo schema di Decisione di finanza pubblica
dunque inviato al Parlamento (15 settembre) per le conseguenti deliberazioni parlamentari.
2. Successivamente, non oltre il 15 ottobre, il Governo deve presentare i disegni di legge di stabilit e il disegno di legge di bilancio,
dando inizio alla sessione di bilancio con la discussione della legge finanziaria (oggi legge di stabilit) e dei disegni di legge
collegati.
3. Visto che la legge di stabilit rappresenta un convoglio privilegiato, si precisato il suo contenuto tipico per ostacolare linserimento
di contenuti estranei. In sostanza essa pu modificare lammontare dei quantum contenuti nel DFP, ma non la qualit. Inoltre
determina il livello massimo del ricorso al mercato finanziario, le quote dammortamento per spese pluriennali, deve cercare di
contenere la spesa, ecc.
Cosa la Decisione di Finanza Pubblica
La Decisione di Finanza Pubblica (DFP) rappresenta lo strumento di programmazione, almeno triennale, sostitutivo del Documento di

DIRITTO COSTITUZIONALE Avv. Marco Scognamiglio


Programmazione Economico-Finanziaria (DPEF). Il Governo presenta alle Camere lo schema di DFP entro il 15 settembre di ogni anno,
per le conseguenti deliberazioni parlamentari.
Essa, ampliando il precedente quadro informativo, espone, almeno per il triennio successivo:
1. gli obiettivi di politica economica e il quadro delle previsioni economiche e di finanza pubblica;
2. le previsioni tendenziali a legislazione vigente
a. del conto economico della pubblica amministrazione
b. del saldo di cassa e del debito.
3. gli obiettivi programmatici dei saldi e del debito, per il complesso delle amministrazioni pubbliche e per i suoi sottosettori.
4. il contenuto del Patto di stabilit interno e delle sanzioni per gli enti territoriali in caso di mancato rispetto di quanto previsto dal Patto
di stabilit medesimo.
Le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali
Art. 80. Le Camere autorizzano con legge la ratifica dei trattati internazionali che sono di natura politica, o prevedono arbitrati o
regolamenti giudiziari, o importano variazioni del territorio od oneri alle finanze o modificazioni di leggi.
1. Il Governo, di solito rappresentato dal Ministro degli affari esteri, stipula il trattoato con le altre parti contraenti
2. Il Presidente della Repubblica ratifica
a. Tale ratifica deve essere autorizzata con legge
b. La legge contiene lordine di esecuzione con cui si manifesta la volont di dare esecuzione al trattato nel nostro ordinamento.
3. La legge di ratifica, inoltre:
a. non pu essere sottoposta a referendum
b. rientra nelle materie ricoperte da riserva di Assemblea
Art. 117. La potest legislativa esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonch dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.
1. Nel caso in cui una legge violi un trattato internazionale, pu essere dichiarata incostituzionale
2. La disposizione dellart. 117 non implica per la diretta applicabilit dei trattati nel nostro ordinamento, con possibilit per i giudici di
disapplicare le norme interne ad essi contrastanti.
a. La diretta applicabilit prevista soltanto per le norme comunitarie, in base alle quali, quindi, il giudice ordinario pu direttamente
disapplicare la norma statale non conforme.
b. I trattati internazionali invece necessitano di norme di attuazione per essere applicati allinterno dellordinamento.
Leggi di amnistia e indulto
Art. 79. I. L'amnistia e l'indulto sono concessi con legge deliberata a maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera, in
ogni suo articolo e nella votazione finale. II. La legge che concede l'amnistia o l'indulto stabilisce il termine per la loro applicazione. III. In
ogni caso l'amnistia e l'indulto non possono applicarsi ai reati commessi successivamente alla presentazione del disegno di legge.
1. Lamnistia estingue il reato
2. Lindulto cancella in tutto o in parte la pena
ATTIVITA DI INDIRIZZO VINCOLANTE PER IL GOVERNO
I regolamenti parlamentari prevedono degli atti che mirano ad indirizzare lattivit del Governo: la mozione e la risoluzione.
1. Attraverso la mozione si propone la votazione su di una determinata questione che attiene allattivit del Governo.
a. Presentazione:
i. Alla Camera da un Presidente di un gruppo parlamentare o da 10 parlamentari
ii. Al Senato da 8 parlamentari al Senato.
b. Il fine quello di promuove un dibattito nella camera su un determinato argomento ed una conseguente deliberazione a riguardo
su questioni che incidono sullattivit del Governo.
c. Il procedimento lo stesso dei disegni di legge.
2. La risoluzione un atto teso a manifestare un orientamento del Parlamento o un suo indirizzo in merito ad argomenti specifici.
a. Presentazione:
i. Alla Camera pu essere votata anche in commissione su proposta di un singolo deputato
1. La commissione deve essere competente sulla materia
2. Sono escluse le materie per le quali vige la riserva di assemblea
ii. Alla discussione deve essere invitato il rappresentante del Governo, che pu chiedere che della votazione sia investita
lAssemblea.
iii. Al Senato la disciplina praticamente identica
ATTIVITA DI CONTROLLO E INFORMAZIONE
Lattivit di controllo e di informazione necessaria alle Camere per conoscere e controllare lazione del Governo.
1. Procedure spettanti a ciascun parlamentare
a. Interrogazione
b. Interpellanza
2. Procedure svolte dalle commissioni
a. Audizioni
b. Indagini conoscitive
i. sono svolte dalle commissioni parlamentari (in sede politica) e sono dirette allacquisizione di notizie, informazioni e documenti
utili alle attivit delle Camere.
3. Inchieste
a. Consentono ai sensi dellart. 82 Cost. di procedere ad indagini ed esami, con gli stessi poteri e le stesse limitazioni della autorit
giudiziaria, su materie di pubblico interesse. Vengono effettuate da commissioni dinchiesta, nominate con composizione
proporzionale all'entit dei gruppi parlamentari di una o entrambe le Camere. In base allobiettivo che si persegue si distinguono:
i. le inchieste a fini politici (accertamento di responsabilit di titolari di uffici pubblici o politici)
ii. le inchieste a fini legislativi (acquisizione di conoscenze dirette ad acquisire dati per un migliore svolgimento della funzione
legislativa). Possono essere disposte sia con legge che con atto non legislativo (se l'inchiesta disposta da un solo ramo del
Parlamento occorre la delibera di quella Camera).
b. Possono essere disposte da ciascuna Camera separatamente ex art.82 c.1 (commissione monocamerale), o, anche,
congiuntamente (si costituisce cos una commissione bicamerale).