1 Gestionfinanciera de Empresaspublicas (1) Rosina

(1)
GESTIN FINANCIERA DE
EMPRESAS PBLICAS
PROGRAMA TECNOLOGA EN GESTIN PBLICA
FINANCIERA
OSCAR ARCOS PALMA
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA
(2)
Director
HONORIO MIGUEL HENRIQUEZ PINEDO
Subdirector acadmico
MAURICIO VILLALOBOS RODRGUEZ
Decano de pregrado
ANDRS FELIPE LVAREZ GRAJALES

OSCAR ARCOS PALMA
Bogot D.C., Diciembre de 2009
(3)
CONTENIDO
INTRODUCCIN .............................................................................................................................................................................................................. 9
OBJETIVOS ...................................................................................................................................................................................................................... 10
IDEAS CLAVE ................................................................................................................................................................................................................. 11
MAPA CONCEPTUAL.................................................................................................................................................................................................. 12
CUESTIONES PARA REFLEXIONAR. EMPRESA PBLICA, PRIVATIZACIN, REGULACIN Y COMPETENCIA.............. 13
UNIDAD TEMTICA 1. CARACTERIZACIN DE LAS EMPRESAS PBLICAS................................................................................... 15
gtftINTRODUCCIN .................................................................................................................................................................................................. 16
OBJETIVOS ...................................................................................................................................................................................................................... 17
OBJETIVO GENERAL ............................................................................................................................................................................................ 17
OBJETIVOS ESPECFICOS................................................................................................................................................................................... 17
IDEAS CLAVES............................................................................................................................................................................................................... 18
MAPA CONCEPTUAL.................................................................................................................................................................................................. 19
CUESTIONES PARA REFLEXIONAR. PENSAMIENTO ESTRATGICO DEL GRUPO EMPRESARIAL EPM........................... 20
DESARROLLO DE LA UNIDAD............................................................................................................................................................................... 21
1.
BIENES PBLICOS, SERVICIOS PBLICOS Y EMPRESAS PBLICAS ................................................................................ 21
1.1.
BIENES PBLICOS ........................................................................................................................................................................ 21
1.2.
SERVICIOS PBLICOS ................................................................................................................................................................. 24
1.3.
EMPRESAS PBLICAS................................................................................................................................................................. 26
2.
MERCADOS Y ACTUACIN DE LAS EMPRESAS PBLICAS................................................................................................... 29
3.
DISTINCIN ENTRE EMPRESAS PBLICAS Y EMPRESAS PRIVADAS............................................................................. 30
3.1
DISTINCIN EN LA NATURALEZA Y LA FINALIDAD DE LAS EMPRESAS ......................................................... 30
3.2
DISTINCIN DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LAS FINANZAS................................................................................ 30
4.
RESUMEN...................................................................................................................................................................................................... 32
5.
GLOSARIO DE TRMINOS ..................................................................................................................................................................... 33
6.
ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE....................................................................................................................................................... 34
7.
ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACIN............................................................................................................................................ 36
8.
BIBLIOGRAFA............................................................................................................................................................................................ 38
UNIDAD TEMTICA 2. LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS: EL CASO DE AGUA POTABLE Y
SANEAMIENTO BSICO............................................................................................................................................................................................ 40
INTRODUCCIN ........................................................................................................................................................................................................... 41
OBJETIVOS ...................................................................................................................................................................................................................... 42
IDEAS CLAVES............................................................................................................................................................................................................... 43
MAPA CONCEPTUAL.................................................................................................................................................................................................. 44
CUESTIONES PARA REFLEXIONAR .................................................................................................................................................................... 45
SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS ...................................................................................................................................................... 45
1.
DEFINICIONES Y CONCEPTOS ............................................................................................................................................................ 48
2.
RGIMEN JURDICO DE LOS SERVICIOS PBLICOS................................................................................................................. 49
3.
EL RGIMEN TARIFARIO EN EL SERVICIO DE AGUA POTABLE: UN CASO DEL FINANCIAMIENTO DE LAS
EMPRESAS Y LA CONVENIENCIA POR EL BIENESTAR....................................................................................................................... 50
3.1
EL MONOPOLIO NATURAL EN LA PRESTACIN DEL SERVICIO PBLICO DE AGUA POTABLE ........... 50
3.2
REGULACIN Y TARIFA EN LA PRESTACIN DEL SERVICIO DE AGUA POTABLE ...................................... 52
4.
RESUMEN...................................................................................................................................................................................................... 58
5.
6.
7.
8.
BIBLIOGRAFA............................................................................................................................................................................................ 64
UNIDAD TEMTICA 3. CONTEXTUALIZACIN: ELEMENTOS DE CONTEXTO Y CARACTERIZACIN DEL SISTEMA
FINANCIERO COLOMBIANO................................................................................................................................................................................... 65
INTRODUCCIN ........................................................................................................................................................................................................... 66
(4)
OBJETIVOS ...................................................................................................................................................................................................................... 67
IDEAS CLAVES............................................................................................................................................................................................................... 68
MAPA CONCEPTUAL.................................................................................................................................................................................................. 69
CUESTIONES PARA REFLEXIONAR .................................................................................................................................................................... 70
1.
ELEMENTOS DE CONTEXTO DEL SISTEMA FINANCIERO COLOMBIANO .................................................................... 71
1.1
MERCADO CAMBIARIO .............................................................................................................................................................. 71
1.2
MERCADO MONETARIO ............................................................................................................................................................ 73
1.3
MERCADO DE DEUDA PBLICA ............................................................................................................................................ 74
1.4
MERCADO ACCIONARIO............................................................................................................................................................ 76
2.
CONTEXTO MACROECONMICO DEL PAS.................................................................................................................................. 77
2.1
EL PRODUCTO INTERNO BRUTO.......................................................................................................................................... 78
2.2
LA INFLACIN ................................................................................................................................................................................ 79
2.3
LA TASA DE INTERS ................................................................................................................................................................. 80
3.
CARACTERSTICAS DEL SISTEMA FINANCIERO COLOMBIANO........................................................................................ 81
6.1
INSTITUCIONES FINANCIERAS.............................................................................................................................................. 82
6.2
ENTIDADES REGULADORAS Y DE CONTROL ................................................................................................................. 84
4.
RESUMEN...................................................................................................................................................................................................... 86
5.
6.
7.
8.
BIBLIOGRAFA............................................................................................................................................................................................ 92
UNIDAD TEMTICA 4. CICLO ECONMICO ANUAL DE LAS EMPRESAS PBLICAS................................................................... 94
INTRODUCCIN ........................................................................................................................................................................................................... 95
OBJETIVOS ...................................................................................................................................................................................................................... 96
IDEAS CLAVES............................................................................................................................................................................................................... 97
MAPA CONCEPTUAL.................................................................................................................................................................................................. 98
CUESTIONES PARA REFLEXIONAR: ECOPETROL AUMENTA SU PRESUPUESTO DE INVERSIN; DUFF & PHELPS DE
COLOMBIA LE RECOMIENDA ADELANTAR PROYECTOS........................................................................................................................ 99
DESARROLLO DE LA UNIDAD.............................................................................................................................................................................101
1.
CICLO ECONMICO Y RGIMEN PRESUPUESTARIO.............................................................................................................101
1.1
CONCEPTOS Y ENFOQUES......................................................................................................................................................101
1.2
FUENTES LEGALES ....................................................................................................................................................................103
1.3
CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL PRESUPUESTO................................................................................105
1.4
PRINCIPIOS PRESUPUESTALES...........................................................................................................................................106
2.
EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DE PLANEACIN.............................................................................................109
2.1
PROGRAMACIN.........................................................................................................................................................................110
2.2
FORMULACIN ............................................................................................................................................................................110
2.3
APROBACIN ................................................................................................................................................................................110
2.4
EJECUCIN .....................................................................................................................................................................................110
2.5
SEGUIMIENTO Y CONTROL....................................................................................................................................................111
2.6
EVALUACIN.................................................................................................................................................................................112
3.
CONSISTENCIA DEL PRESUPUESTO..............................................................................................................................................112
4.
INSTRUMENTOS DEL PRESUPUESTO...........................................................................................................................................113
4.1
EL PLAN FINANCIERO..............................................................................................................................................................114
4.2
EL PLAN OPERATIVO ANUAL DE INVERSIONES POAI-.........................................................................................115
4.3
EL PLAN ANUAL DE CAJA PAC-. ........................................................................................................................................116
5.
COMPONENTES DEL PRESUPUESTO ............................................................................................................................................118
6.
PROGRAMAS Y PROYECTOS ..............................................................................................................................................................121
7.
RESUMEN....................................................................................................................................................................................................121
8.
GLOSARIO DE TRMINOS ...................................................................................................................................................................122
9.
ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE.....................................................................................................................................................123
10.
ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACIN ...................................................................................................................................124
(5)
11.
BIBLIOGRAFA....................................................................................................................................................................................126
UNIDAD TEMTICA 5. GESTIN FINANCIERA DE LAS EMPRESAS PBLICAS...........................................................................127

INTRODUCCIN .........................................................................................................................................................................................................128
OBJETIVOS ....................................................................................................................................................................................................................129
OBJETIVO GENERAL ..........................................................................................................................................................................................129
OBJETIVOS ESPECFICOS.................................................................................................................................................................................129
IDEAS CLAVES.............................................................................................................................................................................................................130
MAPA CONCEPTUAL................................................................................................................................................................................................131
CUESTIONES PARA REFLEXIONAR ..................................................................................................................................................................132
DESARROLLO DE LA UNIDAD.............................................................................................................................................................................134
1.
LA GESTIN Y LA PLANEACIN FINANCIERA .........................................................................................................................134
2.
EL CICLO FINANCIERO .........................................................................................................................................................................135
2.1
DECISIONES DE INVERSIN Y FINANCIACIN............................................................................................................135
2.2
EL CICLO FINANCIERO.............................................................................................................................................................136
3.
ESTRUCTURA ECONMICA Y FINANCIERA DE LA EMPRESA ..........................................................................................137
4.
REPONSABLIDAD FINANCIERA Y SUPERVISIN....................................................................................................................138
5.
FINANZAS OPERATIVAS E INSTRUMENTALES........................................................................................................................139
5.1
EL EFECTIVO.................................................................................................................................................................................139
5.2
EL FLUJO DE FONDOS...............................................................................................................................................................140
5.3
LAS INVERSIONES ......................................................................................................................................................................140
5.4
EL APALANCAMIENTO FINANCIERO................................................................................................................................141
5.5
LA CARTERA..................................................................................................................................................................................142
5.6
LA ADMINISTRACIN DE INVENTARIOS........................................................................................................................142
6.
FUENTES DE FINANCIACIN ............................................................................................................................................................144
7.
GESTIN DE RIESGOS...........................................................................................................................................................................145
8.
VIABILIDAD FINANCIERA...................................................................................................................................................................147
9.
RESUMEN....................................................................................................................................................................................................150
10.
GLOSARIO DE TRMINOS.............................................................................................................................................................151
11.
ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE...............................................................................................................................................152
12.
ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACIN ...................................................................................................................................153
13.
BIBLIOGRAFA GENERAL..............................................................................................................................................................158
(6)
DE LOS NCLEOS TEMTICOS Y

PROBLEMTICOS
Economa
Pblica
TECNOLOGA
GESTIN
PBLICA
FINANCIERA
TGPF
Formacin
Humanstica
y cuantitativa
Estado
Y
Poder
Organizaciones
Pblicas y
Gestin
El plan de estudios del Programa de Tecnologa en Gestin Pblica Financiera,

TGPF, modalidad a Distancia, est estructurado en cuatro ncleos temticos y en
contenidos complementarios. -Los contenidos nucleares son aquellos mbitos del
saber de la Gestin Pblica Financiera en los cuales debe poseer capacidad de
problematizacin efectiva.-
Es decir, son los contenidos bsicos en los que un Tecnlogo en Gestin Pblica
Financiera debe formarse para ser competente y as atender todos los
requerimientos personales y profesionales que exige su desempeo. Esto tambin
exige la organizacin bsica de la comunidad acadmica de la ESAP, integrada
por investigadores, docentes, egresados y estudiantes que se integran en torno a
la investigacin, la docencia y la proyeccin social, en un campo del saber de la
gestin pblica ambiental.1
Tomado de la propuesta de acuerdo Por medio del cual se crean y organizan los Ncleos Acadmicos de la
ESAP. Por El Consejo Acadmico Nacional de la ESAP.
(7)
NCLEO: ORGANIZACIONES PBLICAS Y GESTIN

El desarrollo del ncleo de organizaciones pblicas pretende que el estudiante
reflexione acerca de las principales caractersticas de la estructura, las funciones,
el comportamiento, la dinmica de relacin con el entorno y la problemtica de las
organizaciones pblicas como entidades institucionales creadas por una sociedad
para dar respuesta a la demanda de bienes y servicios considerados de inters
general. Se apoya en los desarrollos conceptuales de la disciplina de la
administracin pblica, complementada con los enfoques sociolgicos. De igual
manera, presenta las nuevas propuestas antropolgicas, psicolgicas, histricas,
culturales y administrativas como perspectivas desarrolladas para la comprensin
y la gestin de las organizaciones.
EL TRABAJO DEL TUTOR
El tutor tendr libertad de ctedra en cuanto a su posicin terica o ideolgica
frente a los contenidos del mdulo, pero el desarrollo de los contenidos de los
mdulos son de obligatorio cumplimiento por parte de los tutores. Los Tutores
podrn complementar los mdulos con lecturas adicionales, pero lo obligatorio
para el estudiante frente a la evaluacin del aprendizaje son los contenidos de los
mdulos; es decir, la evaluacin del aprendizaje deber contemplar nicamente
los contenidos de los mdulos. As mismo, la evaluacin del Tutor deber
disearse para dar cuenta del cubrimiento de los contenidos del mdulo.
El Tutor debe disear, planear y programar con suficiente anticipacin las
actividades de aprendizaje y los contenidos a desarrollar en cada sesin de tutora
(incluyendo la primera), y disear las actividades para todas las sesiones (una
sesin es de cuatro horas tutoriales). Tambin debe disear las estrategias de
evaluacin del trabajo estudiante que le permita hacer seguimiento del proceso de
autoaprendizaje del estudiante. Los mdulos (asignaturas) de TGPF son de dos
crditos (16 horas de tutora grupal presencial por crdito para un total de 32
horas), tres crditos (48 horas de tutora grupal presencial) y de 4 crditos (64
horas de tutora grupal presencial, distribuidas as:
MDULO DE GESTIN FINANCIERA DE EMPRESAS PBLICAS (4 crditos)
No. Crditos
Horas por
No. mnimo
No. max.
Total horas
crdito
No. de
Horas por
de encuentros
sesiones por
Tutora
sesiones
sesin
tutoriales*
encuentro
Grupal
2
16
8
4
2
8
32
3
16
12
4
3
12
48
4
16
64
16
4
4
16
* El nmero de encuentros se programara de acuerdo con las distancias y costos de transporte de la Sede Territorial al
CETAP, por ejemplo para los casos de los CETAP de Leticia, San Andrs, Mit, Puerto Inrida y Puerto Carreo, se
podrn programar un mnimo de dos encuentros para un mdulo de 2 Crditos (16 horas por encuentro), tres encuentros
para un mdulo de 3 crditos y cuatro encuentros para un mdulo de 4 crditos.
Encuentro: nmero de veces que se desplaza un Tutor a un CETAP para desarrollar un mdulo.
Sesin: nmero de horas por cada actividad tutorial, por ejemplo: 8-12 a.m., 2-6 p.m., 6-10 p.m.
(8)
ESTIN
FINANCIERA DE
EMPRESAS PBLICAS
(9)
INTRODUCCIN
El mdulo Gestin Financiera de las Empresas Pblicas, se orienta a suministrar
conocimiento acerca de la gestin y administracin financiera de las empresas pblicas, con
el fin de llegar a una comprensin de su naturaleza y de la forma de actuacin que ellas
tienen en la provisin de bienes y servicios pblicos.
En Colombia, a partir de las transformaciones normativas propiciadas durante la ltima
dcada del siglo XX, se han realizado cambios sustantivos en la naturaleza, estructuras
organizativas y formas de actuacin de las empresas pblicas. Por lo general, estn
sometidas a una competencia abierta en los mercados y las empresas deben demostrar su
eficiencia en trminos competitivos as como su sostenibilidad en el tiempo.
Las empresas pblicas en el pas se ubican en los sectores: hidrocarburos, elctrico,
comunicaciones, transporte, proteccin social, defensa, justicia, desarrollo y servicios
pblicos domiciliarios2/. Tres aspectos se tienen en cuenta en las empresas del sector
pblico no financiero:
La dimensin fiscal.
La dimensin financiera.
o Rentabilidad
o Estructura financiera
o Productividad y liquidez
o Presupuestal
La dimensin de productividad.
o Tcnico
o Comercial
o Laboral
El estudiante encontrar en este Mdulo el desarrollo de temas referidos a la dimensin

financiera de las empresas pblicas.
La Unidad 1, presenta el tema de caracterizacin de las empresas pblicas. La Unidad 2,
ilustra sobre la naturaleza de las empresas que prestan servicios pblicos domiciliarios y
sobre el tema de la regulacin y la tarifa. La Unidad 3, se refiere a la contextualizacin del
sistema financiero colombiano y el contexto internacional. La Unidad 4, trata de elementos
del ciclo anual de las empresas y el presupuesto. La Unidad 5, contiene elementos sobre la
gestin financiera de las empresas pblicas.
/ DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN, 2006. Evaluacin Matriz de Seguimiento 2005.

Documento DIFP SPSD 63. Bogot.
(10)
OBJETIVOS
OBJETIVOS GENERALES
Permitir al estudiante conocer las caractersticas de las empresas pblicas y los

elementos tericos y prcticos de su actuacin en el mundo contemporneo.
Proporcionar elementos de anlisis que permitan al estudiante comprender los
contextos en que se mueven las empresas pblicas, el ciclo econmico anual y la
gestin financiera.
OBJETIVOS ESPECFICOS
Comprender la naturaleza de las empresas pblicas.
Analizar las situaciones de contexto en los que actan las empresas pblicas.
Ilustrar con el caso de las empresas de servicios pblicos domiciliarios.
Comprender y distinguir los conceptos de ciclo econmico de las empresas y la

gestin financiera que ellas realizan.
(11)
IDEAS CLAVE
A diferencia de la gerencia financiera privada, cuya preocupacin principal es la

maximizacin de las utilidades de los dueos con la excepcin de las entidades sin
nimo de lucro-, que se vern reflejadas en los estados financieros, en la pblica, las
actividades deben encaminarse primordialmente a incrementar los beneficios sociales,
asunto este complicado de medir por medio de los parmetros convencionales y que por
lo tanto difcilmente pueden reflejar los estados financieros tradicionales. Pero este
propsito el de incrementar los beneficios sociales- debe enmarcarse dentro de otros
de mayor jerarqua porque la gestin financiera se desarrolla en dos escenarios
distintos: uno microeconmico y otro macroeconmico3/.
Aunque las empresas pblicas tienen que competir en el mercado como cualquiera otra
firma del sector privado y deben garantizar ser rentables y sostenibles, su actuacin se
distingue de estas ltimas por la finalidad que persiguen, el del bienestar colectivo.
Las condiciones macroeconmicas del pas constituyen el referente inmediato de

actuacin de las empresas pblicas, privadas o mixtas. Es sobre la base del
comportamiento de la economa que los empresarios toman decisiones acerca de los
planes de corto, mediano y largo plazo. Esta seccin ilustra sobre algunas variables
importantes del comportamiento macroeconmico de una economa: el producto interno
bruto PIB-, la inflacin expresada tambin como el ndice de precios al consumidor
IPC-, y la tasa de inters, por mencionar unas de las ms relevantes.
Adems de las cuestiones centrales por las que actan las empresas en trminos
financieros -qu activos debe adquirir la empresa (en qu invertir los recursos); qu
volumen de fondos debe invertir (tamao de la inversin); dnde y cmo conseguir los
fondos a invertir (cmo financiarse)-, las empresas pblicas deben cumplir con la funcin
de planeacin financiera, operativa y presupuestal. En otros trminos prefigurar su
comportamiento en trminos de inversiones, costos, precios, produccin, gastos,
rendimientos, distribucin de beneficios, etc.
La gestin financiera comprende la planificacin, la ejecucin y el monitoreo de los

recursos monetarios de una empresa. Es una de las funciones ms importante de las
empresas. A diferencia del ciclo econmico de las empresas, que se expresa en el flujo de
ingresos y gastos, las transacciones monetarias (cobros y pagos) constituyen el ciclo
financiero de la empresa.
/ MENDOZA H. Jos F., 2007. Gestin Financiera Pblica. Elementos para su Estudio y Aplicacin.
Universidad Externado de Colombia, Bogot, (p. 25).
(12)
MAPA CONCEPTUAL
GESTIN FINANCIERA DE LAS EMPRESAS PBLICAS
CARACTERIZACIN
DE LAS EMPRESAS
PBLICAS
Definicin
Gestin
Financiamiento
Tarifas
CONTEXTUALIZACIN:
SISTEMA FINANCIERO
COLOMBIANO Y CONTEXTO
INTERNACIONAL
Condiciones financieras
Contexto macroeconmico
Caractersticas del sistema
financiero.
Relacin empresas
pblicas sector financiero
CICLO ECONMICO
ANUAL DE LAS EMPRESAS
PBLICAS
Rgimen presupuestario
Principios
Planes
Procesos
GESTIN FINANCIERA
DE LAS EMPRESAS
PBLICAS
Ciclo financiero
Finanzas
Principios
Fuentes
Riesgos
(13)
CUESTIONES PARA REFLEXIONAR
EMPRESA PBLICA, PRIVATIZACIN, REGULACIN Y COMPETENCIA

[Introduccin, tomada de: COLOMA Germn, 2006. Empresa Pblica, Privatizacin,
Regulacin y Competencia: Su Papel en la Provisin de Servicios de Infraestructura.
Universidad del CEMA4/].
A diferencia de otras disciplinas, la teora econmica parece ser un campo en el cual las
ideas muchas veces suelen ir detrs de los hechos. As, cuando los hechos parecen
confirmarnos que existe una explicacin terica que sirve para interpretar determinada
realidad, dicha realidad cambia y nos quedamos sin una buena explicacin terica de ese
cambio, hasta que unos cuantos aos despus dicha explicacin terica aparece, para
volverse otra vez relativamente obsoleta (o mucho menos general de lo que se crea)
cuando la realidad vuelve a cambiar.
Por supuesto, hay algunas porciones de la teora econmica para las cuales ese problema
no resulta tan importante, y por eso es que existen reas de la economa en las cuales la
teora bsica est ms o menos consolidada desde hace unas cuantas dcadas, tales como
la teora del consumidor, la teora de la empresa tomadora de precios, la teora del
equilibrio general competitivo, etc. Hay otros asuntos en los que dicha consolidacin no se
ha dado an, y entre esos figura, sin duda, la teora econmica aplicable al funcionamiento
y a la propiedad de los denominados servicios pblicos o servicios de infraestructura.
Buena parte del problema detrs de esos temas puede verse como una versin en
pequeo de la discusin terica sobre las ventajas relativas del socialismo y del
capitalismo, y en ese sentido vale la pena bucear un poco en la literatura, ya bastante
antigua, que analiza los sistemas econmicos comparados. Otra pata de la discusin viene
de la teora de las finanzas pblicas, en especial la que est relacionada con las ventajas y
desventajas de los diversos sistemas de impuestos y subsidios como modos de resolver
problemas de eficiencia y equidad. Otra porcin del debate se origina en cambio en la
teora de la organizacin empresarial y del denominado problema principal-agente, que
tiene que ver con cualquier situacin en la cual cierto actor de la economa le encarga a
4
/ Trabajo elaborado en el marco del proyecto Balance del proceso de transformacin de los servicios de
infraestructura en la Repblica Argentina, de la Fundacin de Investigaciones Econmicas y Sociales
(FINES).
(14)
otro una determinada tarea, en un contexto en el cual sus intereses no coinciden

exactamente.
Durante la dcada de 1990 pareci que la teora econmica haba llegado a cierto
consenso respecto de la organizacin de los servicios pblicos, que se resuma en la
conveniencia de delegar su operacin en empresas privadas (que parecan resolver mejor
el problema principal-agente dentro de la organizacin y lograr una mayor eficiencia
productiva) y someter a dichas empresas a una regulacin por la cual el gobierno le fijara
ciertos objetivos bsicos en trminos de eficiencia asignativa y equidad distributiva,
mezclada con grados diversos de competencia que sirvieran para aliviar de manera ms o
menos automtica los problemas de agencia entre el regulador y la empresa regulada. Este
paradigma sirvi para convalidar y para evaluar los procesos de privatizacin y
desregulacin de los servicios pblicos que tuvieron lugar en numerosos pases del mundo,
entre los cuales la Argentina represent uno de los ejemplos ms acabados.
En la primera dcada de este siglo XXI, sin embargo, se est poniendo en duda la
conveniencia de todo este proceso e, indirectamente, de la teora econmica que lo
sustenta. Esto es visible en general en muchas partes del mundo y, en particular, tambin
lo es en nuestro pas. Lo que an no se vislumbra de manera clara, es una teora
econmica que articule las crticas al modelo de privatizacin y desregulacin de las
dcadas de 1980 y 1990, y que sirva para proponer una alternativa superadora del mismo.
No ser nuestra pretensin en este trabajo proponer tal alternativa superadora, ya que eso
es una tarea que (valga la redundancia) nos supera holgadamente. S intentaremos, en
cambio, sealar algunos elementos de la teora econmica anterior a 1980 que pueden
servir de base para construir las bases tericas del anlisis, sealar los problemas que
dicha teora enfrent en las dcadas de 1980 y 1990, y tambin encontrar resultados de las
teoras de las ltimas dcadas que sirvan para evaluar cambios en los esquemas vigentes.
En todo este anlisis tomaremos como elementos bsicos a las teoras que estn detrs de
los conceptos de empresa pblica, empresa privada, regulacin y competencia, y veremos
de qu modo los mismos pueden operar como ingredientes de distintas recetas para la
organizacin de los servicios pblicos. La evaluacin de tales recetas (que pueden
incorporar y omitir ms de uno de dichos ingredientes, en proporciones diversas) podr
hacerse a travs de diferentes varas de medicin. Siguiendo un enfoque tomado de la
economa del bienestar, las tres que utilizaremos sern la eficiencia, la equidad y la
compatibilidad de incentivos. Tal como resulta esperable en estos asuntos, veremos que
ninguna de ellas ser capaz de satisfacer los tres criterios de manera simultnea, con lo
cual no nos quedar otra alternativa que utilizar criterios de segunda preferencia (second
best).
(15)
UNIDAD TEMTICA 1
CARACTERIZACIN DE LAS EMPRESAS PBLICAS
(16)
INTRODUCCIN
Durante las dcadas de los ochenta y los noventa del siglo XX, los pases de Amrica
Latina entraron a un proceso de transformacin del modelo de desarrollo econmico: desde
un paradigma en el que el Estado fue protagonista directo en la provisin de bienes y
servicios pblicos a travs de sus empresas, hacia un modelo en el que la provisin de
bienes y servicios es asumida en mayor proporcin por firmas privadas. No obstante, en
casi todos los sectores de la actividad econmica, continan operando empresas pblicas,
pero en condiciones distintas a las del pasado, una de ellas la que obliga a competir de
manera eficiente en el mercado.
Aunque las empresas pblicas tienen que competir en el mercado como cualquiera otra
firma del sector privado y deben garantizar ser rentables y sostenibles, su actuacin se
distingue de estas ltimas por la finalidad que persiguen, el del bienestar colectivo.
Con base en esos argumentos, esta Unidad desarrolla una caracterizacin de los bienes y
servicios pblicos y de las empresas pblicas; expone elementos de la forma cmo actan
en los mercados y seala las diferencias de la gestin entre empresas privadas y pblicas.
(17)
OBJETIVOS
OBJETIVO GENERAL
Comprender la naturaleza de los bienes, los servicios pblicos y las empresas pblicas.
Exponer la definicin de bienes, servicios pblicos y empresas pblicas.
Reflexionar sobre la naturaleza de los mercados donde actan las empresas pblicas en
la actualidad y la forma en que stas actan.
Establecer las diferencias de la gestin que realizan las empresas pblicas frente a la
gestin de las empresas privadas.
(18)
IDEAS CLAVES
La gestin financiera, tendr sus particularidades si se desarrolla en un ministerio o en

una empresa industrial y comercial del Estado, en un departamento o municipio,
aunque, obviamente, tienen muchos aspectos en comn. En todo caso en cualquiera de
esos estamentos se debern conciliar los conceptos de gobernar, gerenciar y
administrar5/.
En teora econmica, se ha afirmado que los bienes pblicos puros tienen dos
propiedades esenciales: la no rivalidad y la no exclusin en el consumo. La no rivalidad
significa que el consumo del bien por parte de un consumidor no restringe el consumo
de otro individuo. La no exclusin se refiere a que el costo de suministrar una unidad
adicional del bien es muy bajo o nulo y por tanto no es deseable racionarlo.
Los servicios pblicos son, en trminos generales, instancias administrativas que tienen a
cargo satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua. En ellos se
reconoce la iniciativa pblica en la actividad econmica -cualquiera que ella sea: agua
potable y saneamiento bsico, energa, gas, educacin, salud-.
Una empresa pblica es una organizacin que es propiedad de autoridades pblicas en un

50% o ms; est bajo control gerencial de las autoridades pblicas propietarias,
incluyendo ese control, entre otros, el derecho a designar la direccin superior y a
formular las decisiones crticas de poltica; es establecida para el logro de un conjunto
definido de propsitos pblicos, que pueden ser de carcter multidimensional; es en
consecuencia colocada bajo un sistema de responsabilidad pblica; se ocupa de
actividades de carcter mercantil (o de negocios); implica las ideas bsicas de inversin y
rendimiento y comercializa (pone en el mercado) sus productos en forma de bienes y
servicios.
Universidad Externado de Colombia, Bogot, (p. 30)
(19)
MAPA CONCEPTUAL
Aspectos normativos
Definicin
EMPRESAS
PBLICAS
Mercados
Caractersticas
Tipo de bienes y servicios
Empresas pblicas / Privadas
(20)
PENSAMIENTO ESTRATGICO DEL GRUPO EMPRESARIAL EPM6/
En el ao 2015 el Grupo Empresarial EPM ser una corporacin con ingresos por ventas
equivalentes a US$5.000 millones, de los cuales el 60% se originar en Colombia y el 40%
fuera de Colombia.
Su GEN7/ de Aguas ser el jugador latinoamericano ms importante en el mundo del

agua.
Su GEN de Energa ser un jugador importante en energa en el mbito de

Latinoamrica (sin descartar USA).
Ser el inversionista individual ms importante de la empresa integrada de

telecomunicaciones ms competitiva de Colombia, y emergentemente sirviendo la
comunidad de la dispora latinoamericana en USA y Espaa.
Todo esto sujeto a la frmula para ganar.
EPM es una corporacin, basada en Medelln y enfocada en el norte de Latinoamrica.

Partiendo de una posicin predominante como proveedor de servicios pblicos en
Medelln, la organizacin crea un valor superior:
o Explotando su posicin nica como proveedor eficiente de todos los servicios
pblicos domiciliarios en Medelln.
o Utilizando su reputacin como operador de servicios pblicos para consolidar su
posicin en el resto de Colombia.
o Internacionalizando selectivamente, a travs de sus tres GEN, sus actividades en
el norte de Latinoamrica.
o Profundizando y mejorando sus competencias en prospeccin, contratacin y
desarrollo de proyectos intensivos en capital.
o Desarrollando un contexto de gobierno, que balancee la naturaleza pblica del
dueo con la sana disciplina de los mercados de capitales.
o Asimismo permitiendo contextos innovadores de gobierno para aquellos negocios
que irrumpen en arenas ms competitivas.
/ GRUPO EMPRESARIAL EPM, 2006. Pensamiento Estratgico del Grupo Empresarial EPM.
http://www.epm.com.co/epm/institucional/acerca_pens.html?id=1
7
/ El trmino gen, se refiere a la unidad fsica y funcional del material hereditario que determina un carcter
del individuo y que se trasmite de generacin en generacin (es.wiktionary.org/wiki/gen). Las Empresas
Pblicas de Medelln utilizan el smil para referirse a sus objetivos misionales
(21)
DESARROLLO DE LA UNIDAD
1. BIENES PBLICOS, SERVICIOS PBLICOS Y EMPRESAS PBLICAS
1.1.
BIENES PBLICOS
En teora econmica, se ha afirmado que los bienes pblicos puros tienen dos propiedades
esenciales: la no rivalidad y la no exclusin en el consumo8/. La no rivalidad significa que
el consumo del bien por parte de un consumidor no restringe el consumo de otro individuo.
La no exclusin se refiere a que el costo de suministrar una unidad adicional del bien es
muy bajo o nulo y por tanto no es deseable racionarlo9/ (grfico 1).
Grfico 1
CARACTERSTICAS DE LOS BIENES PBLICOS PUROS
Defensa Nacional
Programas de Sanidad
NO EXCLUSIN
NO ES VIABLE
RACIONAR SU USO
SE FINANCIAN
CON
IMPUESTOS
Servicios de bomberos
Parques
EXCLUSIN COSTOSA
NO ES DESEABLE
RACIONARLO
LA CANTIDAD QUE CONSUME UN INDIVIDUO NO REDUCE LA
CANTIDAD QUE PUEDAN CONSUMIR LOS DEMS
(El costo marginal de suministrar el bien a una persona ms es cero)
Fuente: Stiglitz, 1997. Reelaboracin del autor.
/ STIGLITZ Joseph, 1997. La Economa del Sector Pblico. Antoni Bosch Editores, 2 edicin, Barcelona.
/ COMISIN DE REGULACIN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BSICO CRA-, 2001. El
Estado del Arte de la Regulacin en el Sector de Agua Potable y Saneamiento Bsico en Colombia. Bogot,
(pp. 38-43).
9
(22)
La defensa y la justicia son ejemplos de bienes pblicos puros en los que no es viable
racionar su uso. Una forma de ilustrar sobre la naturaleza de estos bienes es acudiendo al
ejemplo de la defensa que un pas hace frente al ataque de otro pas. No existe forma alguna
de excluir a nadie en la sociedad del pas defensor de los beneficios de salvaguardar su
soberana. No existe exclusividad y por lo tanto los individuos localizados en una misma
rea geogrfica pueden acceder a este bien de manera simultnea, sin que por esto se
disminuya la posibilidad de acceso para cualquier otra persona ubicada en la misma rea.
Una vez suministrado el bien, no es posible evitar que la gente se beneficie de l10/.
Stiglitz11/, plantea el siguiente interrogante al respecto de la defensa nacional como bien
pblico puro: bajo el supuesto de que todo el mundo valorara la defensa nacional, pero
que el bien no es suministrado por el Estado, podra una empresa privada colmar este
vaco? Y responde: para hacerlo tendra que cobrar por los servicios suministrados. Pero
como todos los ciudadanos sabran que acabaran beneficindose de sus servicios,
independiente de que contribuyeran o no a costearlos, no tendran ningn incentivo para
pagarlos de forma voluntaria. sta es la razn por la que debe obligrseles a financiar estos
bienes mediante impuestos.
Pero existen otros bienes pblicos que tienen una de las dos propiedades esenciales de los
bienes pblicos puros, y en diferentes grados: en algunos la exclusin puede ser factible
pero no deseable. En otros, la exclusin puede ser viable pero costosa y, por lo tanto, es
mejor que el bien sea suministrado por el Estado. Por estas razones, a estos bienes se les
denomina bienes pblicos impuros. El grfico 2, con base en Stiglitz, ilustra sobre el lugar
que ocuparan los bienes pblicos puros e impuros con respecto a la exclusin y el costo
marginal de suministrar un bien a una persona adicional. El costo marginal de utilizar una
carretera que no est congestionada es cercano a cero, pero la exclusin es costosa (las
personas que cobren el peaje y el tiempo que se pierde en pagarlo). En cambio, en el caso
de la carretera congestionada, el hecho de que circule por ella un vehculo ms, puede
significar un gran coste marginal social12/.
El agua es un bien que, en trminos econmicos, tiene caractersticas legales que permite
asimilarlo a un bien pblico impuro: hay rivalidad en su consumo y es excluyente. Es rival
porque entre ms cantidad de agua utilice una persona habr menos agua para el consumo
de otras. Es excluyente porque es relativamente fcil cortarle el servicio a quien no pague
por l. Pero, en este caso del agua potable, existen fundamentos normativos que justifican
el control pblico del servicio13/. En sentido jurdico, significa que estn destinados a
satisfacer necesidades comunes e indispensables de los miembros de la sociedad. Implica
10
/ CRA, 2001, Op. Cit., p. 39, con base en STIGLITZ, 1997, Op. Cit., p. 136.
/ STIGLITZ, 1997, Op. Cit., p. 136.
12
/ STIGLITZ, 1997, Op. Cit., p. 138.
13
/ Los fundamentos se encuentran sealados en el Artculo 56 de la Carta Constitucional de 1991 y en el
Artculo 4 de la Ley 142 de 1994, de Servicios Pblicos Domiciliarios, donde el agua potable y el
saneamiento bsico son considerados servicios pblicos esenciales.
11
(23)
que las actividades relacionadas directamente con la provisin del servicio estn protegidas
por la ley. De igual modo, la ley determina que ningn ciudadano puede ser excluido del
acceso al servicio sin razn que lo justifique14/.
CONVENIENCIA DE LA EXCLUSIN
Grfico 2
Bienes pblicos puros e impuros
ELEVADO
COSTO
MARGINAL DE
SUMINISTRAR
UN BIEN A UN
INDIVIDUO
ADICIONAL
BIENES
PRIVADOS
PUROS
Bienes privados suministrados

pblicamente ( vivienda)
Carretera
congestionada
Agua potable
Bomberos
Faros
Defensa nacional
Justicia
Salud pblica
BAJO COSTO
MARGINAL
Carretera no
congestionada
Exclusin
prohibitivamente cara
Facilidad Fcil
FACILIDAD DE EXCLUSIN
Fuente: Stiglitz, 1997. Reelaboracin del autor.

Los bienes pblicos se diferencian segn lo fcil y lo conveniente que sea la exclusin. El eje horizontal, muestra la
facilidad de la exclusin. El eje vertical, muestra el costo (marginal) de suministrar un bien a una persona adicional.
La esquina inferior izquierda representa un bien pblico puro: su costo de exclusin es prohibitivo y el costo marginal de
suministrarlo a otra persona adicional es nulo.
La esquina superior derecha representa un bien privado puro: su costo de exclusin es bajo y el costo marginal de
suministrarlo a otra persona es alto.
14
/ CENTRO DE ESTUDIOS DE TRANSPORTE E INFRAESTRUCTURA S.A. DELOITTE TOCUCHE

THOMATSU INTERNATIONAL, 1998. Marco Conceptual de la Funcin Reguladora en la Prestacin de
los Servicios Pblicos Domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo, en Regulacin de Agua Potable y
Saneamiento Bsico, No. 3, febrero, Bogot.
(24)
1.2.
SERVICIOS PBLICOS
Los servicios pblicos son, en trminos generales, instancias administrativas que tienen a
cargo satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua. En ellos se reconoce
la iniciativa pblica en la actividad econmica -cualquiera que ella sea: agua potable y
saneamiento bsico, energa, gas, educacin, salud-.
La nocin de servicio pblico implica que el sector pblico reserva recursos o servicios
esenciales, especialmente en caso de monopolio. En esa perspectiva, el Estado puede
participar e intervenir en la provisin de los mismos a travs de empresas, cuando el inters
general as lo exija. Por lo general, en los servicios pblicos se expresan los enfoques y los
nfasis de las polticas pblicas, los planes y los programas gubernamentales.
Castelln define los servicios pblicos como las actividades, entidades u rganos
pblicos o privados con personalidad jurdica creados por Constitucin o por ley, para dar
satisfaccin en forma regular y continua a cierta categora de necesidades de inters
general, bien en forma directa, mediante concesionario o a travs de cualquier otro medio
legal con sujecin a un rgimen de Derecho Pblico o Privado 15/.
Algunos servicios pblicos son del dominio de las empresas industriales y comerciales del
Estado y tambin del sector privado, como el caso de los servicios domiciliarios de agua
potable y saneamiento bsico, telefona, energa y gas, que se definen como un conjunto de
actividades organizadas orientadas al disfrute de esos bienes y servicios. La prestacin de
esos servicios lleva implcitos los conceptos de eficiencia econmica de las empresas y de
coberturas y calidad. Un rgimen tarifario es la expresin de los equilibrios que buscan
eventualmente en el mercado entre quienes prestan los servicios (empresas pblicas o
privadas) y quienes acceden a l. Este tema se expone en el punto 5 de esta Unidad.
Otros servicios pblicos tienen la particularidad de generar dinmicas econmicas y
sociales necesarias para el desarrollo y el bienestar colectivo, como los que prestan las
empresas industriales y comerciales del Estado dedicadas a la renovacin urbana o a la
promocin de programas y proyectos de vivienda de inters social. La Empresa de
Renovacin Urbana y Metrovivienda, son dos empresas descentralizadas de la
Administracin en el Distrito Capital de Bogot que desarrollan ese tipo de servicios.
Estos son algunos de los aspectos destacables de la intervencin del Estado en la provisin
de servicios pblicos16/:
15
Garantizar la calidad del bien objeto del servicio pblico y su disposicin final para
asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios.
/ CASTELLN Digenes, 2006. http://www.monografias.com/trabajos31/servicios-publicos/serviciospublicos.shtml#serv

16
/ Puede consultarse el Artculo 2 de la Ley 142 de 1994 o Ley de Servicios Pblicos Domiciliarios.
(25)
Ampliacin permanente de la cobertura mediante sistemas que compensen la

insuficiencia de la capacidad de pago de los usuarios.
Atencin prioritaria de las necesidades bsicas insatisfechas.
Prestacin continua e ininterrumpida, sin excepcin alguna, salvo cuando existan

razones de fuerza mayor o caso fortuito o de orden tcnico o econmico que as lo
exijan.
Prestacin eficiente.
Libertad de competencia y no utilizacin abusiva de la posicin dominante.
Obtencin de economas de escala comprobables.
Mecanismos que garanticen a los usuarios el acceso a los servicios y su participacin

en la gestin y fiscalizacin de su prestacin.
Establecer un rgimen tarifario proporcional para los sectores de bajos ingresos de

acuerdo con los preceptos de equidad y solidaridad.
Las normas establecen adems que17/:
Los servicios pblicos los pueden prestar entidades pblicas, privadas o mixtas. En
cualquiera de esos casos, su prestacin est sujeta a la autorizacin, control, vigilancia
y fiscalizacin del Estado.
Todo servicio pblico debe suministrarse con un criterio tcnico gerencial y con
cuidadosa consideracin a las funciones del proceso administrativo cientfico:
planificacin, coordinacin, direccin, control y evaluacin, tanto en su concepcin
orgnica como en el sentido material y operativo.
La prestacin del servicio pblico no debe perseguir principalmente fines de lucro; se

antepone el inters general al inters particular del beneficio econmico de personas,
organismos, empresas o entidades pblicas o privadas que los proporcionan.
En la literatura sobre los servicios pblicos se encuentran distintas formas de

clasificarlos18/:
1. Esenciales y no esenciales. Los esenciales son aquellos que de no prestarse pondran en
peligro la existencia misma del Estado: polica, educacin, sanidad. Los no esenciales, a
pesar de satisfacer necesidades de inters general, su existencia o no prestacin no
pondran en peligro la existencia del Estado. Estos ltimos se identifican por exclusin de
los esenciales.
2. Permanentes y espordicos. Los primeros, son los prestados de manera regular y
continua para la satisfaccin de necesidades de inters general. El funcionamiento o la
17
18
/ Vase CASTELLN, 2006, OP. Cit.

/ Vase CASTELLN, 2006, OP. Cit.
(26)
prestacin de los espordicos, es de carcter eventual o circunstancial, para satisfacer

una necesidad colectiva transitoria.
3. Nacionales, departamentales, distritales o municipales. En cada uno de los niveles de
administracin pblicas se encuentran entidades o empresas pblicas, privadas o mixtas
que prestan servicios pblicos. Tambin se encuentran servicios pblicos de competencia
concurrente, en cuya prestacin convergen distintos niveles de la administracin.
4. Administrativos, industriales y comerciales. En estos dos ltimos pueden encontrarse
actividades orientadas a atender necesidades de inters general, pero tambin
actividades con fines lucrativos no necesariamente destinados a satisfacer necesidades
colectivas.
5. Obligatorios y optativos. Los primeros, los definen la Constitucin y las leyes. Los
optativos, segn el orden jurdico, los deja a la potestad discrecional de la autoridad
administrativa competente.
6. Directos o por concesin u otros medios legales. Se refieren a la forma de prestacin. Los
primeros estn a cargo del Estado (nacional, departamental, distrital, municipal). Por
concesin se prestan a travs de privados.
1.3.
EMPRESAS PBLICAS
Existe una variedad de elementos desde los cuales distintas disciplinas19/ se aproximan a
definiciones y acepciones de empresa pblica. Aqu se mencionan algunos de ellos:
19
20
En economa, Pareto20/ sealaba que las empresas pblicas eran instrumentos de

optimizacin de las economas. Keynes -a quien se debe la fundamentacin de la teora
del Estado de Bienestar, modelo que caracteriz el comportamiento de los gobiernos y
las economas desde los aos 30 hasta la dcada de los ochenta del siglo XX-, y sus
seguidores, entienden las empresas pblicas como instrumentos en las polticas de
desarrollo econmico, en particular en los temas de generacin de empleo y de
incremento de la demanda.
En derecho, se destacan los aspectos institucionales de las empresas pblicas y los

diversos sistemas de autonoma y control.
En Administracin de Empresas, se destacan los instrumentos que se han desarrollado

para su direccin y administracin.
En ciencias polticas, se han hecho aportes desde la teora del Estado, al papel que
desempean las empresas pblicas dentro del mismo.
En Administracin Pblica, se han hecho precisiones, en los anlisis de las empresas

pblicas, sobre las burocracias y las estructuras de poder.
/ Vase en detalle: http://www.bibliojuridica.org/libros/4/1683/4.pdf

/ Pareto fue uno de los economistas que ms aportaron a la teora del equilibrio general.
(27)
Tales elementos dan sustento a diversas definiciones de empresa pblica21/. No obstante,

aqu mencionamos una definicin que, pese a la poca en que fue formulada22/, tiene
especial vigencia en nuestros das:
Una empresa pblica es una organizacin que es propiedad de autoridades
pblicas23/ en un 50% o ms; est bajo control gerencial de las autoridades
pblicas propietarias, incluyendo ese control, entre otros, el derecho a
designar la direccin superior y a formular las decisiones crticas de
poltica; es establecida para el logro de un conjunto definido de propsitos
pblicos, que pueden ser de carcter multidimensional; es en consecuencia
colocada bajo un sistema de responsabilidad pblica; se ocupa de
actividades de carcter mercantil (o de negocios); implica las ideas bsicas
de inversin y rendimiento y comercializa (pone en el mercado) sus
productos en forma de bienes y servicios.
Independiente de si las empresas sean pblicas, privadas o mixtas, todas ellas tienen como
propsito obtener el mayor rendimiento posible de sus operaciones, mediante el uso
racional y eficiente de recursos disponibles24/. Ese propsito tiene en nuestros das un
significado especial para las empresas pblicas que en el pasado tenan ciertas
caractersticas de posicin monoplica dominante: el de enfrentar la competencia en los
mercados.
Las empresas pblicas se han visto obligadas, durante las ltimas dos dcadas, a incorporar
nuevas herramientas administrativas, financieras y operativas orientadas a la eficiencia de
su gestin y a la eficacia en la produccin de bienes y la prestacin de servicios25/. El
recuadro 1 contiene algunas normas que desde 1996 han sido promulgadas por el Gobierno
Nacional en torno a las reglas de juego que orientan la actuacin de las empresas pblicas.
21
/ Las distintas disciplinas y los distintos enfoques tericos han dado lugar a innumerables definiciones. Una
definicin ms reciente puede consultarse en RICHARD Cristian, 2006. Los Servicios Pblicos.
http://www.monografias.com/trabajos31/servicios-publicos/servicios-publicos.shtml#serv
22
/ International Center for Public Enterprise in Developing Countries ICPE-, 1980. Expert Group Meeting
on Concept, definition and Clasification of Public Enterprise, Report ICPE, p. 6-14.
23
/ La definicin se refiere a distintos niveles de la Administracin Pblica. En Colombia: Nacin,
Departamento, Distrito, Municipio.
24
/ MAC GRW HILL, 1998. Administracin Moderna, Tomo I. Editorial Dvinni Ltda.
25
/ RAMIREZ C. Carlos, 1999. Fundamentos de la Administracin, Ecoe Ediciones, Bogot D.C.
(28)
Recuadro 1
Referencias Normativas de las Empresas Pblicas
Estatuto orgnico del presupuesto (Decreto 111 de enero 15 de 1996).
Decreto 115 de 1996. Diario Oficial No. 42.692 (enero 18 de 1996). Establece normas sobre la
elaboracin, conformacin y ejecucin de los presupuestos de las empresas industriales y comerciales del
Estado y de las sociedades de economa mixta sujetas al rgimen de aqullas, dedicadas a actividades no
financieras.
Decreto 568 de 1996. reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgnicas del
Presupuesto General de la Nacin.
Decreto 2260 de 1996. Introduce modificaciones al Decreto 568 de 1996.
Decreto 353 de 1998. Adiciona el Artculo 17 del Decreto 115 del 15 de enero de 1996, que establece las
normas sobre la elaboracin, conformacin y ejecucin de los presupuestos de las Empresas Industriales
y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economa Mixta sujetas al rgimen de aquellas, dedicadas a
actividades no financieras.
Decreto 3286 de 2004. Crea el Sistema de Informacin de Seguimiento a Proyectos de Inversin Pblica.
Decreto 1957 de 2007. Reglamenta normas orgnicas del presupuesto.
Por ltimo, algunas caractersticas de las empresas pblicas las distinguen de las empresas
privadas26/:
26
Rgimen Legal. Los actos de las empresas pblicas se rigen por leyes de funcin
pblica, en las que se sealan que la prestacin de servicios es de inters general para
la sociedad.
Resultados. Los resultados de una empresa pblica no se evalan por las utilidades
que se obtienen al final de un periodo como s ocurre en las empresas privadas-, sino
por la eficiencia del servicio y los impactos que ocasiona en el bienestar de la
comunidad en materia de educacin, salud, vivienda, entre otros aspectos.
Relacin entre inversin y resultados. En las empresas pblicas no existe una exacta
relacin entre inversin y utilidades. El costo de la inversin debe tener relacin con
grados de bienestar de la sociedad.
Mercado y precio. En la empresa pblica no hay mercado con precios econmicamente

planificados que deban aumentarse o disminuirse segn costos de operacin. El
objetivo es el buen servicio, aun con altos costos si fuere necesario.
Control. Las empresas pblicas estn sometidas al control fiscal -Contralora,

Procuradura- y social. El control fiscal verifica que los fondos pblicos sean gastados
de acuerdo con la Ley y la eficiencia administrativa. La Procuradura vela por el buen
desempeo de los funcionarios pblicos.
Rgimen Laboral Pblico. Los empleados de las empresas pblicas se rigen por
normas de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica. Su vinculacin se hace por
/ Con base en RICHARD Cristian, 2006, Op. Cit.
(29)
nombramiento y la aceptacin de un empleo tiene las caractersticas de contrato de

adhesin.
2. MERCADOS Y ACTUACIN DE LAS EMPRESAS PBLICAS

En la actualidad, las empresas pblicas actan en los mercados de provisin de bienes y
servicios como cualquier otra empresa del sector privado, bajo criterios de eficiencia de
asignacin de recursos, sostenibilidad y redistribucin de beneficios en el bienestar de la
poblacin.
Entre los argumentos que alentaron el cambio del paradigma econmico del Estado de
Bienestar a finales de la dcada de los ochenta del siglo pasado, en el que el Estado
intervena como productor de bienes y servicios, se sealaba el de un mercado libre para la
actuacin de los agentes privados, capaz de lograr eficiencia en la asignacin de recursos,
sin interferencias ni intervencin del Estado. El argumento se apoya en los siguientes
supuestos:
Productores y consumidores se comportan como individuos racionales que maximizan
sus utilidades y beneficios respectivamente.
Existe competencia perfecta en el mercado, sin externalidades en la produccin y el
consumo.
La informacin es completa y est disponible por igual para todos los agentes que
actan en el mercado.
Existe pleno empleo y movilidad de los factores de produccin y de bienes y servicios.
Sin embargo, la realidad en las que se desenvuelven las empresas pblicas, privadas o
mixtas muestra, al contrario de lo que se pregona en la teora econmica, que la asignacin
de recursos tiene limitaciones: no existe la competencia perfecta, es ms frecuente
encontrar monopolios u oligopolios controlando el mercado y la informacin es asimtrica
e incompleta. Estos factores impiden la eficiencia y afectan tanto los precios, como la
provisin de bienes y servicios.
Esas son algunas de las razones por las que se considera importante la intervencin o la
participacin del Estado en el mercado a travs de sus empresas y en algunos casos se
reivindica la funcin econmica que ejerce al convertirse directamente en proveedor de
bienes y servicios pblicos o en promotor de esos bienes y servicios por los particulares. Se
reconoce, de igual modo, su actuacin en situaciones en la que los monopolios generan
ineficiencias en virtud de su posicin dominante, o en casos de divergencias entre costos o
beneficios sociales y privados.
(30)
3. DISTINCIN ENTRE EMPRESAS PBLICAS Y EMPRESAS PRIVADAS27/

Hay varias formas de distinguir una empresa pblica de una privada, pero aqu slo
mencionamos dos formas relevantes para los propsitos de esta Unidad: i) desde su
naturaleza y finalidad; y ii) desde el punto de vista de las finanzas.
3.1 DISTINCIN EN LA NATURALEZA Y LA FINALIDAD DE LAS EMPRESAS
Las empresas pblicas pertenecen al Estado, cualquiera sea el nivel de Administracin
pblica (Nacional, Departamental, Distrital, Municipal). Las empresas privadas
pertenecen a individuos particulares y pueden vender sus acciones en bolsa. Las
empresas pblicas a veces venden parte de sus acciones a individuos particulares,
pero se consideran pblicas siempre y cuando el 51% de las acciones estn en manos
del sector pblico.
La empresa pblica busca el inters general de la colectividad a la que pertenece. La
empresa privada, busca la maximizacin de sus beneficios, las ventas o la cuota de
mercado, y la distribucin de las utilidades queda en manos de los particulares.
El Estado, sus normas y los objetivos de poltica pblica condicionan la toma de
decisiones en la empresa pblica.
La existencia de la modalidad de empresas mixtas hace que la diferenciacin entre
empresa pblica y empresa privada no sea extrema. En la empresa mixta, el capital
social es pblico en una determinada proporcin y es privado en otra proporcin,
sobre un total de 100%. Una empresa privada puede convertirse en empresa pblica
si el gobierno decide nacionalizarla. De forma anloga, una empresa pblica puede
pasar al sector privado tras un proceso de privatizacin.
3.2 DISTINCIN DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LAS FINANZAS

Existen ciertas semejanzas y ciertas diferencias en los aspectos financieros de las empresas
pblicas y privadas:
Semejanzas:
27
El objetivo principal en las finanzas de las empresas pblicas y privadas es satisfacer

necesidades.
Tanto las empresas pblicas como las privadas incurren en costos, medidos en
trminos reales y monetarios.
/ Con base en RICHARD, 2006, CASTELLN, 2006, Op. Cit. RAMREZ 1999. ORTZ, 2007.
(31)
Las finanzas constituyen un instrumento econmico para la planificacin, ejecucin y

control del ingreso y gasto.
Concurren en un medio de recursos escasos de mltiples fines que compiten entre s y

al final se establece una jerarquizacin de estos fines.
Diferencias:
Las empresas pblicas persiguen el bienestar social o colectivo y las privadas buscan
el lucro o enriquecimiento del inversionista.
Las empresas pblicas logran su ingreso mediante decretos y aplicacin de leyes

pblicas que definen presupuestos anuales con base en fuentes de impuesto y rentas
sobre el sector privado e ingresos propios. Las empresas privadas perciben su ingreso
a travs del fomento al consumo de bienes y servicios por la colectividad en el
mercado.
Los gastos de las empresas privadas se planifican mediante el flujo esperado de

ingresos. En cambio, en las empresas pblicas se planifica el presupuesto de gasto
anualmente segn las prioridades de la Nacin, el Departamento, el Distrito o el
Municipio dependiendo del nivel administrativo al que pertenezca la empresa-.
Luego se determina la fuente y los montos de ingresos que permitirn el cubrimiento
de los gastos.
Las finanzas de las empresas pblicas tienen accin coercitiva, mientras las de
empresas privadas tienen accin voluntaria.
(32)
4. RESUMEN
La Unidad ha presentado los conceptos de bienes pblicos puros e impuros. El mbito de
las empresas pblicas (industriales y comerciales o mixtas), es el de los bienes pblicos
impuros que admiten rivalidad y exclusin, pero que el Estado, en el marco de los acuerdos
sociales debe garantizar su provisin a la poblacin.
Tambin el estudiante ha encontrado en esta Unidad las definiciones y caractersticas de los
servicios pblicos: estos son, en trminos generales, instancias administrativas que tienen a
cargo satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua. En ellos se reconoce
la iniciativa pblica en la actividad econmica -cualquiera que ella sea: agua potable y
saneamiento bsico, energa, gas, educacin, salud-. La nocin de servicio pblico
implica que el sector pblico reserva recursos o servicios esenciales, especialmente en caso
de monopolio. En esa perspectiva, el Estado puede participar e intervenir en la provisin de
los mismos a travs de empresas, cuando el inters general as lo exija.
Por ltimo, se ha presentado una diferenciacin entre empresa pblica y empresa privada.
La empresa pblica busca el inters general de la colectividad a la que pertenece. La
empresa privada, busca la maximizacin de sus beneficios, las ventas o la cuota de
mercado, y la distribucin de las utilidades queda en manos de los particulares.
(33)
5. GLOSARIO DE TRMINOS
Bienes pblicos. Bienes o servicios que producen provecho colectivo para la sociedad.
Estos no tienen rival en su consumo y sus logros no son excluyentes.
Exclusin. Se denomina exclusin a una situacin social de desventaja econmica,
profesional, poltica o de estatus social, producida por la dificultad que una persona
o grupo tiene para integrarse a algunos de los sistemas de funcionamiento social
(integracin social).
Empresas privadas. Las empresas privadas son aquellas que pertenecen al sector privado
y se caracterizan por buscar el nimo de lucro en su actividad.
Empresas pblicas. Se llama empresa pblica o empresa estatal a toda aquella que es
propiedad del Estado, sea este nacional, municipal o de cualquier otro estrato
administrativo.
Rivalidad. El consumo de un bien por parte de una persona disminuye la posibilidad de su
consumo a otra.
Servicios pblicos. Los servicios pblicos son instancias administrativas que tienen a
cargo satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua. Tambin se
entiende por ellos la reconduccin de un sector de actividades socioeconmicas a la
rbita del poder pblico o sector pblico. El concepto vara entre formas de
gobierno y entre Estados. En muchos casos se trata de un monopolio artificial del
gobierno.
(34)
6. ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE
DE AUTOFORMACIN
Elabore la Construccin Cognitiva.
Realice la lectura de la bibliografa de esta Unidad.
Elabore el mapa conceptual de esta Unidad y de la lectura bsica.
Elabore un ensayo sobre: Naturaleza de las Empresas Pblicas del Sector no

Financiero.
DE INTERFORMACIN
En equipos de trabajo, los estudiantes debern indagar en sus municipios la
existencia de empresas pblicas y analizar la naturaleza de ellas y asociarlas a
conceptos y enfoques que se han presentado en la Unidad 1.
PRESENCIAL
Presentacin del Mdulo y exposicin del mapa conceptual general por parte del tutor.
Exposicin, por grupos de trabajo, de los mapas conceptuales resultantes de las

lecturas.
Discusin de los mapas conceptuales.
Aclaracin de conceptos.
Control de lecturas.
Taller: Distincin entre gestin financiera de las empresas pblicas y la gestin

financiera de las empresas privadas.
TALLER: EL ROL DE LAS EMPRESAS PBLICAS EN COLOMBIA

OBJETIVO
Orientar a los estudiantes acerca de las caractersticas y el rol que desempean las
EMPRESAS PBLICAS EN COLOMBIA.
SUPUESTOS
(35)
Se requiere que los estudiantes determinen en el ESTUDIO DE CASO: ANLISIS

CORPORACIN
INDUSTRIA
AERONATICA
DE
COLOMBIA
(DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN, 2006. Estudio de Caso:
Anlisis Corporacin Industria Aeronutica de Colombia. Documento DIFP
SPSD66. Bogot), documento obtenible en:
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Programas/Inversionesyfinanzasp%C3%BAblicas/E
mpresasIndustrialesyComercialesdelEstado/DocumentosyPublicaciones/tabid/544/Defa
ult.aspx).
Cules son las caractersticas de esta empresa pblica de orden nacional?
Cul ha sido su comportamiento en la dimensin financiera?
Qu recomendaciones se proponen a partir de los resultados del estudio?
ACTIVIDADES
Defina qu es Empresa Pblica.
Establezca las caractersticas de una Empresa Pblica.
Proponga un proyecto de investigacin relacionado con una Empresa Pblica de su

Municipio.
Con su equipo de trabajo, elabore unas lneas para la socializacin del taller.
Socialice el taller.
(36)
7. ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACIN
Al finalizar la Unidad, el estudiante debe estar en capacidad de COMPRENDER la
naturaleza y el rol de las Empresas Pblicas en Colombia.
AUTOEVALUACIN
1. Defina qu es una empresa pblica y explique sus caractersticas distintivas.
2. Explique las distinciones que se establecen entre la gestin de una empresa
pblica y la gestin de una empresa privada.
3. Qu expresa la tarifa en el mbito de la prestacin de servicios pblicos
domiciliarios?
CONSTRUCCIN COGNITIVA
Centro Territorial:
Nombre del Estudiante:
Grupo:
Temtica:
ACTIVIDADES
Identificacin del Proyecto de Aprendizaje.
Despus de hacer una revisin del contenido de

la presente Unidad, me gustara elaborar un
ensayo sobre alguna empresa pblica que opera
en mi municipio.
Varias preguntas intentar responderme en ese
ensayo:
o
El Ttulo provisional del ensayo que

quiero escribir es:
La utilidad (beneficios a corto plazo) que

este ensayo tendra (para m o para otras
personas) es:
La importancia (beneficios a largo plazo)

que este ensayo tendra (para m o para
otras personas) es:
El objetivo propuesto en la unidad que ms

se aproxima a mis intereses es:
El procedimiento o camino ms razonable
Cdigo:
Unidad:
CMO LO HICE?
(37)
para alcanzar el objetivo propuesto en la
Unidad es:
o
Las ideas o conceptos que yo poseo y que se

relacionan con el objetivo propuesto, son:
Un objetivo que yo quiero lograr con la

elaboracin del ensayo es:

para alcanzar este objetivo es:
Algunas ideas o conceptos que poseo y que

se relacionan con el objetivo mo son:
El mapa conceptual que yo tengo sobre

estas temticas lo puedo representar as:
En mi vida diaria yo utilizo uno o ms de

estos conceptos as:
(38)
8. BIBLIOGRAFA
El estudiante deber consultar al menos dos (2) de los siguientes textos:
CASTELLN Digenes, 2006. Servicios Pblicos.

http://www.monografias.com/trabajos31/servicios-publicos/serviciospublicos.shtml#serv
COLOMA Germn, 2006. Empresa Pblica, Privatizacin, Regulacin y Competencia: Su

Papel en la Provisin de Servicios de Infraestructura. Universidad del CEMA,
Buenos Aires.
http://www.cema.edu.ar/publicaciones/download/documentos/268.pdf
CUERVO Luis Mauricio, 1997. El Agua Potable como Bien Mayor, en CRA, Revista de
Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico, No. 2, agosto, Bogot.
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN, 2006. Evaluacin Matriz de
Seguimiento 2005. Documento DIFP SPSD 63. Bogot.
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN, 2006. Estudio de Caso: Anlisis
Corporacin Industria Aeronutica de Colombia. Documento DIFPSPSD66.
Bogot.
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Programas/Inversionesyfinanzasp%C3%BAblica
s/EmpresasIndustrialesyComercialesdelEstado/DocumentosyPublicaciones/tabid/54
4/Default.aspx
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN, 2008. Gua Metodolgica para el
Seguimiento de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado. Bogot.
http://www.dnp.gov.co
GRUPO EMPRESARIAL EPM, 2006. Pensamiento Estratgico del Grupo Empresarial
EPM. http://www.epm.com.co/epm/institucional/acerca_pens.html?id=1
MAC GRW HILL, 1998. Administracin Moderna Tomo I. Editorial Dvinni Ltda.
MENDOZA H. Jos F., 2007. Gestin Financiera Pblica. Elementos para su Estudio y
Aplicacin. Universidad Externado de Colombia, Bogot.
ORTZ Pedro A., 2007. Gestin Financiera. Mimeo.
(39)
PRESIDENCIA DE LA REPBLICA,
http://www.imprenta.gov.co
1996.
Decreto
111
de
1996.
1996.
Decreto
115
de
1996.
1996.
Decreto
568
de
1996.
1996.
2260
de
1996.
1998.
353
de
1998.
2004.
Decreto
3286
de
2004.
2007.
Decreto
1957
de
2007.
Decreto
Decreto
RAMIREZ C. Carlos, 1999. Fundamentos de la Administracin, Ecoe Ediciones, Bogot

D.C.
RICHARD Cristian, 2006. Servicios Pblicos.
STIGLITZ Joseph, 1997. La Economa del Sector Pblico. Antoni Bosch Editores, 2
edicin, Barcelona.
VELQUEZ R. Carlos, 1996. Transformacin de las Empresas Pblicas de Medelln y un
Nuevo Modelo de Administracin Pblica para el Siglo XXI. Universidad Pontificia
Bolivariana, Facultad de Ingeniera Elctrica y Electrnica, Medelln.
(40)
UNIDAD TEMTICA 2
LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS:
ELCASO DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BSICO
(41)
INTRODUCCIN
Los servicios pblicos domiciliarios constituyen uno de los temas sensibles de las
relaciones Estado Mercado Sociedad. En primer trmino, desde el punto de vista
normativo, el Estado tiene la obligacin de garantizar su provisin a todos los ciudadanos
sin excepcin. En segundo lugar, dado que los servicios pblicos domiciliarios proveen
bienes pblicos impuros segn la definicin presentada en la Unidad 1-, como el agua, la
energa, el gas y el telfono, significa que tales bienes estn sujetos eventualmente a
situaciones de rivalidad y exclusin.
Los servicios pblicos domiciliarios se caracterizan por la provisin del bien en el
domicilio de los hogares y exigen la construccin de redes, lo que en la literatura
econmica se denominan costos hundidos, por la imposibilidad de recuperacin en casos
hipotticos de que una empresa quisiera transar sus activos con otra empresa. Tales
caractersticas han generado situaciones de monopolio en la provisin de los servicios,
aunque en tiempos recientes, los gobiernos no slo han privatizado las empresas, sino
tambin han sometido a sus propias empresas de servicios pblicos a la eficiencia
competitiva por y en el mercado.
Esta Unidad se refiere al caso particular del servicio pblico domiciliario de agua potable,
en cuya provisin participan actualmente tanto empresas privadas como pblicas y mixtas,
sometidas a reglas de juego controladas por las instancias de regulacin (la Comisin de
Regulacin de Agua Potable) y de control (la Superintendencia de Servicios Pblicos
Domiciliarios). Se hace nfasis en el tema de la regulacin y en el rol de la tarifa como
expresin de equilibrio entre la eficiencia de la empresa y el bienestar de los usuarios del
servicio.
(42)
OBJETIVOS
OBJETIVO GENERAL
Ilustrar a los estudiantes sobre la naturaleza de las empresas de servicios pblicos
domiciliarios y el rgimen tarifario.
Presentar la definicin de empresa pblica de servicios domiciliarios.
Explicar las caractersticas del servicio de agua potable y saneamiento bsico.
Exponer los aspectos claves de los marcos regulatorios y de la tarifa como expresin de
eficiencia econmica y conveniencia por el bienestar.
(43)
IDEAS CLAVES
Los servicios pblicos son inherentes a la finalidad social del Estado. La Ley 142 de
1994, de Servicios Pblicos Domiciliarios, seala que es deber del Estado asegurar la
prestacin eficiente a todos los habitantes del territorio nacional (Artculo 365 de la
Carta Constitucional) y subsidiar a los usuarios de menores ingresos para que puedan
atender sus necesidades bsicas. Dichos subsidios se otorgan a travs de los
presupuestos de las entidades pblicas, los cuales permiten identificar con precisin el
monto de los subsidios, su origen y sus destinatarios28/.
La Ley de Servicios Pblicos Domiciliarios (Ley 142 de 1994), impuso a los

Establecimientos pblicos que prestan estos servicios la obligacin de transformarse,
bien en una empresa industrial y comercial del Estado, o en una Sociedad por
Acciones29/.
La suficiencia financiera. Permite a las empresas recuperar los costos en que incurren,
bajo parmetros de calidad y eficiencia productiva. Implica estrategias de mejoramiento y
modernizacin empresarial en sistemas de informacin, procedimientos contables,
control interno, planeacin estratgica, entre otros aspectos.
Existe predominio de la suficiencia financiera sobre la eficiencia econmica. El criterio

de suficiencia financiera, seala que las empresas tienen derecho a recuperar la
totalidad de sus costos; no obstante, en la medida en que no se conozcan los costos
reales sino los reportados, las empresas pueden garantizar la recuperacin de sus
inversiones, ms no la prestacin eficiente del servicio.
28
/ COMISIN DE REGULACIN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BSICO, 2001. El Estado

del Arte de la Regulacin en el Sector de Agua Potable y Saneamiento Bsico en Colombia. Bogot.
29
/ VELQUEZ R. Carlos, 1996. Transformacin de las Empresas Pblicas de Medelln y un Nuevo Modelo
de Administracin Pblica para el Siglo XXI. Universidad Pontificia Bolivariana, Facultad de Ingeniera
Elctrica y Electrnica, Medelln, (p. 4).
(44)
MAPA CONCEPTUAL
SERVICIOS
PBLICOS
DOMICILIARIOS
DEFINICIONES Y
CONCEPTOS
MONOPOLIO NATURAL
RGIMEN TARIFARIO
REGULACIN DE LA
PRESTACIN DEL
SERVICIO DE AGUA
POTABLE Y SANEAMIENTO
BSICO
(45)
SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS

[Con base en el punto 4.4 del documento: GOBERNACIN DE ANTIOQUIA, 2008. Plan
de Desarrollo 2008 2011 Manos a la Obra.
http://www.antioquia.gov.co/plandesarrollo/ordenanza/4_4serviciospublicos.html ]
Con el propsito de adelantar una accin coordinada que impacte las difciles condiciones
en que se encuentra gran parte de la poblacin, en materia de acceso sostenido y de
calidad a los servicios bsicos, se abordar integralmente la problemtica de acueductos,
alcantarillado, aseo, gas y energa elctrica (electrificacin rural y proyecto Pescadero
Ituango), enmarcados en la estrategia nacional del Plan Nacional de Desarrollo 2006
2010 y en las competencias y responsabilidades propias del departamento.
De los 125 municipios del departamento de Antioquia, a junio 30 de 2007, 84 cabeceras
suministraron agua potable a sus comunidades, mientras en la zona rural persisten
condiciones de insalubridad debido a la mala calidad del agua que all se consume. Se
hace necesaria entonces la presencia del Departamento, si se quiere mejorar
sustancialmente las condiciones de vida de sus habitantes.
As mismo, persiste una baja cobertura en el servicio de alcantarillado, bien sea por
obsolescencia de los sistemas existentes o por falta de sistemas de tratamiento de aguas
residuales. Segn el Departamento Administrativo de Planeacin de Antioquia, en 2006 se
tena una cobertura urbana del 95% en redes y en el rea rural la cobertura era del
33.4%.
Existen grandes debilidades de los municipios en sus organizaciones empresariales, para
la operacin de los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo, debido a la poca
capacidad de gestin y desconocimiento de la normatividad del sector por parte de sus
funcionarios. De igual manera se percibe debilidad en el uso eficiente de los servicios
pblicos por parte de los usuarios, a la vez que se requiere ms investigacin y desarrollo
tecnolgico en el sector.
Siendo los servicios pblicos inherentes a la finalidad social del Estado y por ende, al
deber de ste de asegurar su prestacin eficiente a todos los habitantes del territorio
nacional y correspondiendo a los departamentos expresas responsabilidades en esta
materia, es ineludible que el departamento en obligatoria coherencia con la poltica
nacional para el sector de los servicios pblicos, debe incorporar en su plan de desarrollo
una clara estrategia para cometer dicho cometido estatal en el mbito de sus propias
competencias.
(46)
Precisamente en lo que al sector de los servicios pblicos de agua potable y saneamiento

bsico se refiere, compete a los departamentos la ineludible responsabilidad, impuesta por
el legislador, de apoyo y coordinacin como de concurrencia en la prestacin de los
mismos. As, le compete apoyar financiera, tcnica y administrativamente a las empresas
de servicios pblicos que operen en el departamento o a los municipios que hayan asumido
la prestacin directa, as como a las empresas organizadas con participacin de la nacin
o de los departamentos para desarrollar las funciones de su competencia en materia de
servicios pblicos; igualmente, le corresponde organizar sistemas de coordinacin de las
entidades prestadoras de servicios pblicos y promover, cuando por razones tcnicas y
econmicas lo aconsejen, la organizacin de asociaciones de municipios para la
prestacin de servicios pblicos, o la celebracin de convenios interadministrativos para el
mismo efecto. Adicionales a las anteriores, compete tambin a los departamentos las
siguientes funciones:
Concurrir a la prestacin de los servicios pblicos de agua potable y saneamiento bsico

mediante la promocin, estructuracin e implementacin de esquemas regionales.
Promover, coordinar y/o cofinanciar la operacin de esquemas regionales de prestacin
de servicios pblicos de agua potable y saneamiento bsico.
Asegurar que se preste a los habitantes de los distritos o municipios no certificados en
agua potable y saneamiento bsico, de manera eficiente, los servicios pblicos de agua
potable y saneamiento bsico, en los trminos de la Ley 142 de 1994.
Administrar los recursos del Sistema General de Participaciones con destinacin para el
Sector de Agua Potable y Saneamiento Bsico en los distritos y municipios no
certificados.
Si bien es cierto el esquema que para el sector de los servicios pblicos domiciliarios
introdujera en el ao 1994 la Ley 142, ha logrado significativos avances en cuantoa
cobertura y calidad de la prestacin de los mismos, no lo es menos, que existen no pocas
poblaciones del pas en las que dichos avances no han sido los esperados y que por tanto
instaron al Gobierno Nacional a definir polticas y estrategias concretas para solventar las
carencias existentes y as avanzar an ms en forma eficiente en el logro del cometido
estatal consistente en dotar de buenos servicios pblicos de acueducto y saneamiento
bsico a las poblaciones rezagadas.
La estructura institucional del Sector de Agua Potable y Saneamiento Bsico se
fundamenta en la separacin entre las funciones de formulacin de la poltica, la
regulacin y el control, en cabeza del Gobierno Nacional, y la responsabilidad de los
municipios de asegurar la prestacin eficiente de los servicios y de los departamentos en
materia de apoyo, coordinacin y concurrencia en la prestacin.
La Ley 142 de 1994, previ que la prestacin de los servicios debe llevarse a cabo
mediante empresas de servicios pblicos (E.S.P.) constituidas bajo la modalidad de
sociedades por acciones y por organizaciones autorizadas en zonas rurales o reas
urbanas especficas. Slo en casos excepcionales los municipios pueden prestar de forma
directa los servicios, una vez se hayan agotado procesos de invitacin pblica a E.S.P., a
otros municipios, al departamento, a la Nacin y a otras personas pblicas o privadas
(47)
para organizar una E.S.P. (Ley 142 de 1994, artculo 6). Sin embargo, muchos municipios
continan prestando los servicios de acueducto y alcantarillado directamente.
El logro de las metas y la provisin de los servicios de agua potable y saneamiento bsico,
requiere de estructuras empresariales eficientes y sostenibles en las que los recursos
disponibles para ello se manejan de forma eficiente, evitando que las inversiones que con
ellos de realicen se hagan de forma dispersa y descoordinada. As, se defini y puso en
marcha una poltica pblica para contrarrestar tales situaciones en lo que respecta al
sector del agua potable y saneamiento bsico de la que da cuenta, de una parte, el
documento CONPES 3463 de 2007 por el cual se precisan los Planes Departamentales
para el Manejo Empresarial de los Servicios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo, y de
otra, con la previsin legal en el marco del Plan Nacional de Desarrollo de dichos Planes,
como nico medio mediante el cual el Gobierno Nacional y las Corporaciones Autnomas
Regionales pueden aportar recursos para dicho sector.
Asimismo, es pertinente destacar que el Congreso de la Repblica en procura del mandato
Constitucional (Acto legislativo No. 4 de 2007) en el sentido que el Gobierno Nacional
definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por
las entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones, para
asegurar el cumplimiento de metas de cobertura y calidad, entre otros servicios, de los de
agua potable y saneamiento bsico ,expidi el Decreto 028 de 2008, en el que define dicha
estrategia.
De la misma manera el Congreso de la Repblica mediante la expedicin de la Ley 1176
de 2007, en el desarrollo de los artculos 356 y 357 de la C.P., defini, entre otros
aspectos, la certificacin de los distritos y municipios como responsables de la
administracin de los recursos del Sistema General de Participaciones para agua potable
y saneamiento bsico y de asegurar la prestacin de los mismos, de tal manera, que de no
producirse dicha certificacin en favor de los distritos y municipios, corresponder al
departamento asumir la responsabilidad directa de garantizar la prestacin de tales
servicios.
Por tanto, correspondindole a los departamentos un papel protagnico en el desarrollo y
xito de esa poltica pblica del Gobierno Nacional en la que debe prestarse por parte del
departamento todo el apoyo posible a los municipios del rea de su jurisdiccin, para que
atiendan sus responsabilidades constitucionales y legales en materia de agua potable y
saneamiento bsico y adicionalmente para guardar la debida coherencia del Plan
Departamental de Desarrollo con el Plan Nacional de Desarrollo, resulta ineludible la
vinculacin del Departamento en dicha poltica, de manera que se har parte del
respectivo Plan Departamental para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y
Saneamiento PDAS-.
(48)
1. DEFINICIONES Y CONCEPTOS
La Ley 142 de 1994, de Servicios Pblicos Domiciliarios defini a la empresa de servicios
pblicos oficial, como aquella en cuyo capital la Nacin, las entidades territoriales, o las
entidades descentralizadas de aqulla o stas tienen el 100% de los aportes. Tambin en la
norma de esa Ley se define la empresa de servicios pblicos mixta, como la empresa en
cuyo capital la Nacin, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de
aqulla o stas tienen aportes iguales o superiores al 50%30/.
En la Unidad 1 se hizo una distincin de la empresa pblica de la privada. sta ltima la
define la Ley 142 como la empresa cuyo capital pertenece mayoritariamente a particulares,
o a entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse ntegramente
para estos efectos a las reglas a las que se someten los particulares.
De otra parte, los servicios pblicos domiciliarios31/ -que comprende los servicios de
acueducto, alcantarillado, aseo, energa elctrica, telefona pblica bsica conmutada,
telefona mvil rural, y distribucin de gas combustible-, son tambin definidos por la Ley
en los siguientes trminos:
30
31
Acueducto. Llamado tambin servicio pblico domiciliario de agua potable. Es la

distribucin municipal de agua apta para el consumo humano, incluida su conexin y
medicin. Dada la naturaleza de la industria del agua para su provisin y consumo por
parte de los hogares y las actividades comerciales e industriales, la Ley 142 considera
como parte de los servicios las actividades conexas y complementarias, entre ellas las
de captacin de agua y su procesamiento, tratamiento, almacenamiento, conduccin y
transporte.
Alcantarillado. Es el servicio pblico domiciliario que consiste en la recoleccin

municipal de residuos, principalmente lquidos, por medio de tuberas y conductos.
Como en el caso anterior, tambin incluye en la nocin de servicio, las actividades
complementarias de transporte, tratamiento y disposicin final de los residuos
lquidos.
Aseo. Es el servicio pblico domiciliario de recoleccin municipal de residuos,

principalmente slidos. Tiene caractersticas similares en las actividades
complementarias: transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposicin final de los
residuos slidos.
/ PRESIDENCIA DE LA REPBLICA, 1994. Ley 142 de 1994, de Servicios Pblicos Domiciliarios.

/ PRESIDENCIA DE LA REPBLICA, 1994. Ley 142 de 1994, de Servicios Pblicos Domiciliarios.
(49)
Energa elctrica. Es el servicio pblico domiciliario que consiste en el transporte de

energa elctrica, desde las redes regionales de transmisin hasta el domicilio del
usuario final, incluida su conexin y medicin. Las actividades complementarias de
este servicio son: generacin, comercializacin, transformacin, interconexin y
transmisin.
Telefona pblica bsica conmutada. Es el servicio pblico domiciliario bsico de

telecomunicaciones. Uno de sus objetivos es la transmisin conmutada de voz a travs
de la red telefnica conmutada con acceso generalizado al pblico, en un mismo
municipio. Las actividades complementarias son: telefona mvil rural y servicio de
larga distancia nacional e internacional. Se excepta en la Ley la telefona mvil
celular, en tanto sta se rige por la Ley 37 de 1993 y sus decretos reglamentarios. En
efecto, el tema de telefona mvil hace perder la nocin de domiciliario, en tanto no
est sujeta a conexiones por redes.
Servicio pblico de larga distancia nacional e internacional. Es un servicio pblico de

telefona bsica conmutada que se presta entre localidades del territorio nacional o
entre stas en conexin con el exterior.
Gas combustible. Este servicio pblico domiciliario se refiere al conjunto de

actividades ordenadas a la distribucin de gas combustible, por tubera u otro medio,
desde un sitio de acopio de grandes volmenes o desde un gasoducto central hasta la
instalacin de un consumidor final, incluyendo su conexin y medicin. Como en los
casos de los cuatro primeros servicios descritos (agua, alcantarillado, aseo y energa),
tambin este servicio se compone de otras actividades que lo complementan:
comercializacin desde la produccin y transporte de gas por un gasoducto principal,
o por otros medios, desde el sitio de generacin hasta aquel en donde se conecte a una
red secundaria.
2. RGIMEN JURDICO DE LOS SERVICIOS PBLICOS

Aunque la Ley 142 de 1994, de Servicios Pblicos Domiciliarios seala que las empresas
de servicios pblicos deben constituirse como sociedades por acciones, tambin es
permitido que las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional,
constituyan empresas de carcter industrial y comercial del Estado. En este caso, los
presupuestos deben ser aprobados por sus correspondientes juntas directivas.
Estas empresas industriales y comerciales del Estado cuya misin es la prestacin de
servicios pblicos domiciliarios, estn sujetas al control y la vigilancia de la
Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios. Y, como hara cualquier empresa
privada, las empresas pblicas en estas categoras de servicios, estn obligadas, al finalizar
el ejercicio fiscal, constituir reservas para rehabilitacin, expansin y reposicin de los
sistemas.
(50)
La Ley es explcita al sealar que una empresa de servicios pblicos puede prestar uno o
ms de los servicios pblicos mencionados atrs, como el caso de las Empresas Pblicas de
Medelln, que presta integralmente los servicios de agua potable y saneamiento bsico,
energa y comunicaciones, entre otros. No obstante, bajo el supuesto de que una empresa
como la de Medelln resultara ineficiente a causa de la multiplicidad de acciones y de
servicios que tiene que realizar, las comisiones de regulacin podrn obligar a una empresa
de servicios pblicos a tener un objeto exclusivo cuando establezcan que la multiplicidad
del objeto limita la competencia y no produce economas de escala o de aglomeracin en
beneficio del usuario.
En todo caso la Ley exige que las empresas de servicios pblicos que tengan objeto social
mltiple lleven contabilidad separada para cada uno de los servicios que prestan y el costo
y la modalidad de las operaciones entre cada servicio deben registrarse de manera explcita,
tal como se ilustrar ms adelante en esta Unidad con la explicacin del marco tarifario
para las empresas que prestan servicios de agua potable y alcantarillado.
3. EL RGIMEN TARIFARIO EN EL SERVICIO DE AGUA POTABLE: UN CASO

DEL FINANCIAMIENTO DE LAS EMPRESAS Y LA CONVENIENCIA POR EL
BIENESTAR32/
3.1
EL MONOPOLIO NATURAL EN LA PRESTACIN DEL SERVICIO PBLICO DE

AGUA POTABLE
La legislacin colombiana define el agua en trminos normativos como un bien

pblico33/. En este concepto caben las definiciones del agua como recurso natural
renovable34/ y la connotacin de bien econmico, que se comporta como cualquier otro bien
en el mercado, que tiene valor y es objeto de apropiacin por parte de los individuos.
En la literatura econmica, el agua se considera un bien pblico impuro, segn se ha
definido en el punto 1 de esta Unidad. Sin ser pblico en trminos econmicos, el agua es
un bien sobre el que se presentan situaciones de rivalidad para su consumo dadas la
dificultad de su provisin en trminos de transportes y tratamiento y de la escasez frente a
la demanda-, y de exclusin. Pero las normas determinan que el agua potable es un servicio
pblico de carcter esencial, lo que en sentido jurdico significa que estn destinados a
32
/ Con base en CRA, 2001, Op. Cit. El autor particip en su elaboracin. Vase tambin ARCOS Oscar,
MARQUEZ Yanot y SILVA Jos, 2008. Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica:
El Proceso Regulatorio y la Participacin Ciudadana en la Prestacin de los Servicios Pblicos
Domiciliarios en la Ciudad de Bogot. ESAP, Mimeo.
33
/ Artculos 63 y 102 de la Carta Constitucional de 1991.
34
/ Artculo 3 del Decreto Ley 2811 de 1974 y Ley 99 de 1993.
(51)
satisfacer necesidades comunes e indispensables de los miembros de la sociedad; implica

que las actividades que se relacionan directamente con la provisin del servicio, estn
protegidas por la ley, y que ningn ciudadano puede ser excluido del acceso al servicio.
Otra acepcin relacionada con el agua como bien pblico es la de considerarla como bien
mayor35/, un concepto que integra tres connotaciones: (i) Bien meritorio. Los beneficios que
genera son ms elevados que los beneficios reconocidos, en estricto sentido, en los mbitos
del mercado; los casos de externalidades en salud pblica y medio ambiente son
ilustrativos. (ii) Medio de consumo superior. El agua, como medio de consumo productivo,
condiciona el desarrollo de la economa. (iii) Bien vital. El recurso natural es agotable. Su
consumo debe respetar y garantizar la auto-reproduccin del sistema hdrico. Es condicin
de supervivencia de la raza humana, su organizacin y su cultura.
En particular, el servicio de acueducto se caracteriza por presentar elementos de monopolio
natural36/. En microeconoma, significa que tiene altas economas de escala en relacin con
la demanda (costos de largo plazo decrecientes para la firma). Dado que los costos de
produccin disminuyen cuando aumenta el volumen de produccin, es eficiente que slo
haya una empresa. En la representacin del monopolio natural existe una gama de niveles
de produccin viables, en los que las firmas obtienen un beneficio. El mximo viable, sin
subvenciones es Q1 en el que la curva de demanda corta la curva de costo medio (Grfico
3).
Grfico 3
Monopolio Natural
p
Demanda
Costo Medio
Beneficio del
Monopolista (1)
Costo Marginal
Ingreso Marginal
Q*
Q1
Q0
(1) Diferencia entre el precio y el costo medio
35
/ CUERVO Luis Mauricio, 1997. El Agua Potable como Bien Mayor, en CRA, Revista de Regulacin de
Agua Potable y Saneamiento Bsico, No. 2, agosto, Bogot, p. 19.
36
/ Tomado de CRA, 2001. El Estado del Arte de la Regulacin en el Sector de Agua Potable y Saneamiento
Bsico en Colombia, Bogot, pp. 50-52.
(52)
La eficiencia se expresa en la igualdad entre el precio y el costo marginal (la unidad es Q0).
Pero la empresa, en este caso, no puede cobrar un precio igual al costo marginal, porque
experimentara prdidas, ya que el costo marginal es menor al costo medio. Situaciones
como sta recomiendan la intervencin del Estado con subvenciones a la firma,
conminndola a cobrar un precio igual al costo marginal. Tal poltica, denominada en la
literatura econmica primer ptimo, tiene la restriccin del problema de equidad, en tanto
se distorsionan las obligaciones de los contribuyentes, al subvencionar un bien que la
poblacin disfruta en grados diferentes o una parte simplemente no la disfruta.
En la prctica, la mayora de los gobiernos han procurado que las empresas se
autofinancien, insistiendo en que los monopolios naturales acten en la interseccin de su
curva de demanda y sus curvas de costo medio (Q1), interseccin a la que se ha
denominado punto de beneficio nulo, y a la poltica que la hace posible se la denomina
segundo ptimo o segundo mejor.
Una de las caractersticas de los monopolios naturales son los costos hundidos. Casi todos
los monopolios naturales, exigen elevados costos hundidos, que son los costos que una
empresa no puede recuperar cuando abandona el mercado. Los costos hundidos que se
expresan en las redes de captacin y distribucin- actan como barreras a la entrada. Por
ejemplo, en las redes de distribucin, que es el elemento central de monopolio natural,
instalar dos o ms redes en las calles de las ciudades resultara demasiado costoso. Esta
situacin le permite al empresario monopolista cobrar precios que maximizan sus
beneficios (Q*).
Los grandes volmenes de inversin requeridos, las economas de escala que se generan en
virtud de las tecnologas de produccin y las economas de alcance fuente de ahorro en los
costos que resultan de las caractersticas tcnicas y de la combinacin de los procesos de
captacin, tratamiento, distribucin y comercializacin de agua potable-, son otras
caractersticas particulares de los monopolios naturales en el servicio de agua potable y
saneamiento bsico.
3.2
REGULACIN Y TARIFA EN LA PRESTACIN DEL SERVICIO DE AGUA

POTABLE
El diseo de la poltica y de la regulacin de los servicios pblicos tuvo lugar en Colombia

a partir de 1994, cuando se expidi la Ley 142, que dio lugar a la creacin de la Comisin
(53)
de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico. En el contexto de esos cambios

normativos, se traspas al sector privado parte de la propiedad de las empresas prestadoras
de servicios de acueducto, alcantarillado y aseo.
En el marco de las competencias legales definidas en la Ley 142 de 1994 para la Comisin
de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico, en particular el artculo 126 que
seala una vigencia de cinco aos para las frmulas tarifarias, se han presentado tres etapas
del ejercicio regulatorio. Con base en esos lineamientos normativos, se presenta la
caracterizacin del ejercicio regulatorio en cada una de esas etapas:
LA PRIMERA ETAPA: 1995 2003 (RESOLUCIN 03 DE 1996)

Bajo un esquema de rgimen de libertad regulada, la primera etapa del proceso regulatorio
busc mejorar las condiciones de eficiencia de las empresas prestadoras de servicios
pblicos domiciliarios, a travs de:
La suficiencia financiera. Permite a las empresas recuperar los costos en que incurren,
bajo parmetros de calidad y eficiencia productiva. Implica formular estrategias de
mejoramiento y modernizacin empresarial en sistemas de informacin, en
procedimientos contables, control interno y planeacin estratgica, entre otros
aspectos.
El incentivo a las inversiones para mejorar los ndices de cobertura y calidad.
Para el efecto se propuso una disminucin de los niveles de subsidios cruzados y la

obtencin de tarifas metas con base en planes de transformacin de las empresas durante un
periodo de 5 aos. Las empresas hicieron sus procesos de manera autnoma, a travs de
planes de ajuste tarifario gradual que inclua lmites de aumentos anuales con base en la
inflacin y los niveles de subsidio para los estratos bajos y de sobreprecios para los estratos
altos. La estructura que tiene en cuenta la CRA para establecer la tarifa de los servicios se
basa en los costos medios de inversin, los costos medios de operacin y el costo medio de
administracin. El grfico 4 muestra los elementos referidos a esos costos y las relaciones
entre esos elementos que las empresas prestadoras de servicios tienen en cuenta para definir
la tarifa.
El esquema de regulacin tarifaria se sustenta en el reconocimiento de los costos medios de
largo plazo (inversin, operacin y gastos administrativos) en los que incurren las
empresas, con el modelo bsico de regulacin relacionado con la tasa de retorno37/ y el
37
/ Segn el modelo de tasa de retorno, la empresa slo puede obtener como rentabilidad anual un porcentaje
sobre el capital base, calculado como el total de inversiones efectivamente realizadas. En algunos modelos de
regulacin se incluye el descuento de la depreciacin acumulada. Hasta la fecha, el tema de la depreciacin no
(54)
nivel de prdida mxima en la produccin del recurso agua potable. Sobre ste ltimo
aspecto, la CRA haba buscado que las empresas prestadoras de servicios se ubicaran al
final del 2004 en un nivel mximo del 30% de prdida de agua38/.
En ese proceso se han sealado algunos aspectos problemticos que se evidenciaron en la
prctica:
La fijacin de tarifas. En el pasado, la influencia poltica generaba una tendencia a la

baja en las tarifas con respecto a los costos de provisin. En el marco de la regulacin,
se busc superar el rezago mediante la fijacin de una tarifa meta, cuyos ajustes
anuales se establecan con base en la inflacin.
Costos. Los costos considerados en la tarifa se basan en la informacin que reportan

las empresas. Existe una gran asimetra entre la informacin que requiere la
instancia reguladora y la informacin que reportan las empresas. Para la entidad
reguladora es difcil comprobar la veracidad de la informacin, sobre la relacionada
con los costos hundidos de largo plazo. En las auditoras contratadas por los
organismos de control, suele presentarse la situacin de captura del auditor (quien
contrata es quien genera la informacin). En el caso de la Superintendencia de
Servicios Pblicos Domiciliarios, la entidad no ha generado an un efectivo sistema
de medicin, verificacin y sancin.
La Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico ha planteado la
necesidad de una mayor autonoma presupuestal para que en sus decisiones no
intervengan organismos externos.
Existe predominio de la suficiencia financiera sobre la eficiencia econmica. El

criterio de suficiencia financiera, seala que las empresas tienen derecho a recuperar
la totalidad de sus costos; no obstante, en la medida en que no se conozcan los
costos reales sino los reportados, las empresas pueden garantizar la recuperacin de
sus inversiones, ms no la prestacin eficiente del servicio.
Grfico 4
Estructura para la definicin de la Tarifa en el servicio de Agua Potable
ha sido posible aplicarse en Colombia, por las deficiencias en la informacin sobre el valor de los activos, la
definicin de la vida til y el estado de los mismos (CRA, 2002, Op. Cit).
38
/ Los estndares internacionales de empresas eficientes estn por debajo del 20%.
(55)
Valor
Reposicin a
Nuevo
Valor Presente
Plan de
Inversiones
Costo Medio de
Inversin CMI($/m)
Costo Medio de
Largo Plazo
Valor Presente
de Demanda
Gastos
Operativos
TARIFA
Subsidios y
Sobreprecios
Costo Medio de
Operacin
CMO- ($/m)
a) Cargo por
Unidad de
Consumo
b) Cargo fijo
mensual
Gastos
Administrativos
a) + b) = Costo
Media de
Referencia
(Factura)
Costo Medio de
Administracin
CMA- Usuarios
Fuente, CRA 2002
En trminos generales, esta primera etapa tuvo tres periodos que conviene referenciar: el
primero, entre 1995-1997, denominado de economa positiva, enfatiz la regulacin
tarifaria sobre la base de la eficiencia microeconmica, suficiencia financiera y condiciones
mnimas de gestin de las entidades prestadoras; la segunda, denominada de economa
poltica, se adelant en el periodo 1998-1999, con el objetivo de introducir ajustes al marco
regulatorio, con una visin institucional y un manejo integral de la gestin de los servicios
pblicos domiciliarios, con nfasis en aspectos socioeconmicos, ambientales y urbanoterritoriales. El tercer periodo, adelantado entre 2000-2003, se orient a sentar las bases
para dar cumplimiento a lo normado en la Ley 142 de 1994, con respecto a los periodos
quinquenales de revisin tarifaria.
LA SEGUNDA ETAPA: 2004 2008 (RESOLUCIN 287 DE 2004)

El 31 de junio de 2001, la CRA dio inicio a la elaboracin de un nuevo marco regulatorio.
En el estudio de diagnstico, la CRA afirm que con las tarifas que pagaban los
consumidores, las empresas estaban lejos de alcanzar su meta de rentabilidad: los estratos
residenciales 1, 2, 3 y 4 pagan hoy, en promedio, apenas el 48 por ciento de la tarifa a la
que quieren llegar. Entre otras medidas, el esquema tarifario de este segundo quinquenio,
busc:
(56)
Mantener la eficiencia sin afectar la suficiencia financiera ni la calidad de los

servicios.
Elevar el nivel de inversiones de largo plazo.
Trasladar las ganancias de la eficiencia a los consumidores, mediante reducciones
en las tarifas.
Adems, el esquema para este segundo periodo busc:
1. Adoptar un reglamento de tratamiento y venta de agua en bloque. La iniciativa
buscaba establecer un mecanismo similar al que se aplica en el sector de energa
elctrica, llamado de negociacin en bolsa. Se ha dicho que en este esquema
intervienen intermediarios del capital financiero y su presencia ocasiona costos
adicionales en la prestacin de los servicios, lo que incide en la tarifa que pagan los
consumidores.
2. Adopcin de un reglamento de interconexin para que el nuevo operador,
negociante mayorista, se pueda interconectar en cualquier punto de la red y ofrecer
a nuevos y antiguos usuarios el recurso, al precio que impongan las llamadas leyes
del libre mercado. La reglamentacin tiene en parte que ver con las
desagregaciones horizontales y verticales plausibles en algunos encadenamientos de
la captacin, la produccin y la distribucin del agua potable.
3. Divisin del servicio en tres fases: produccin, distribucin y comercializacin. El
mecanismo en opinin de Eduardo Sarmiento Palacio contribuye a perder las
ventajas de la unidad de empresa y encarece los costos de prestacin del servicio.
4. Desregulacin en las fases de produccin y comercializacin, para que, en su
libertad de competencia, el mercado actual y la expansin del servicio alcancen
precios rentables. Y regulacin de la fase de distribucin, a travs de la llamada
empresa eficiente.
Para esta segunda fase la CRA implement la metodologa de eficiencia comparativa DEA
Anlisis Envolvente de Datos-, herramienta que le permiti inducir a las empresas a
orientar sus acciones a procesos de ajuste de los costos administrativos y operativos a
niveles ms eficientes, con el fin de trasladar los resultados de las mayores eficiencias a los
usuarios de los servicios.
LA TERCERA ETAPA: 2009 2014 (EN PROCESO)

En opinin de la CRA, la revisin tarifaria efectuada entre los aos 2003 y 2004 y
concretada con la expedicin de la Resolucin 287 de 2004, permiti un avance importante
en cuanto a la inclusin de seales de eficiencia dentro de la definicin de los costos de
(57)
referencia, representando una primera fase en la bsqueda de un Sector mucho ms

eficiente en la prestacin de los servicios de agua potable y saneamiento bsico39/.
Con base en los resultados obtenidos en las dos fases anteriores y de acuerdo con los
objetivos de la CRA establecidos en el corpus normativo, de promover la competencia o
regular los monopolios (cuando la competencia no sea posible), la entidad reguladora se ha
propuesto adelantar la revisin tarifaria para la tercera fase conforme a los criterios
consignados en los Artculos 73 y 87 de la Ley 142 de 1994:
Eficiencia Econmica
Neutralidad
Solidaridad
Redistribucin
Suficiencia Financiera
Simplicidad
Transparencia
La CRA seala que los niveles de eficiencia alcanzados tuvieron una incidencia favorable
para los usuarios de los servicios, en tanto la eficiencia se tradujo en menores cargos fijos.
Con base en los resultados obtenidos por las empresas, el esquema tarifario para el periodo
2009 2014, se sustenta en los objetivos de:
Profundizar niveles ms elevados de eficiencia, sin afectar la suficiencia financiera

ni la calidad de los servicios40/, con nfasis en el componente de las inversiones
de largo plazo41/.
Incentivar las inversiones en componentes rezagados.
Incentivar comportamientos coherentes con las polticas sectoriales.
La CRA estipula que a cada nivel de tarifa corresponde un nivel de cobertura y calidad, y
que cualquier reduccin en una u otra debe estar asociada a un menor valor de la tarifa a
cobrar a los usuarios. En este contexto, la frmula tarifaria debe reflejar no slo el
cumplimiento del compromiso de aumento de coberturas implcito en la tarifa, sino las
posibles desmejoras en el nivel de calidad predefinido por la CRA y que est asociado al
nivel de la tarifa. Este aspecto es de inters para contrastar la percepcin de los usuarios
sobre la calidad de los servicios y el incremento de las tarifas. Ya se ilustr atrs sobre la
gestin de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot en materia de coberturas,
39
/ CRA, 2008. Bases Para la Revisin Quinquenal de la Frmula Tarifaria Para los Servicios de Acueducto
y Alcantarillado. P. 4.
40
/ Este aspecto es exactamente igual al objetivo buscado en el periodo 2004-2008.
41
/ La CRA define el componente de inversiones como los costos necesarios para reponer, rehabilitar y
expandir el servicio a los usuarios existentes y potenciales del servicio, as como los parmetros asociados a
las prdidas de agua aceptables regulatorias, el clculo y metodologa del valor presente de la demanda y el
costo de capital que remunere de manera justa el patrimonio de los accionistas. CRA, 2008. Op. Cit., p. 4.
(58)
pero en materia de calidad, los usuarios no han dado una calificacin que se ajuste a los
criterios de eficiencia buscados por el esquema regulatorio.
4. RESUMEN
En esta Unidad se ha presentado el caso de los servicios pblicos domiciliarios, campo en
que las empresas pblicas tienen una importante participacin. Aunque el pas entr en la
senda de las privatizaciones de sus empresas a mediados de los aos 90, muchas de las
empresas prestadoras de servicios de agua potable y saneamiento bsico de orden local
continan en manos de los municipios. Algunas otras han incorporado capitales privados y
han adquirido la connotacin de empresas mixtas.
En todo caso, las empresas pblicas que prestan servicios pblicos domiciliarios en el pas
se rigen por las normas de la Ley 142 y estn sujetas a la regulacin y el control. En
trminos de los mandatos regulatorios, las empresas estn sometidas a exigencias de
eficiencia econmica y, en la perspectiva de las nociones de los bienes pblicos impuros,
las empresas deben esforzarse por alcanzar coberturas plenas y estndares de calidad de los
bienes y servicios que proveen. El tema de la tarifa expresa esas orientaciones normativas,
econmicas y de bienestar social.
(59)
Empresa de Servicios Pblicos Domiciliarios Mixtas. Empresas en cuyo capital la
Nacin, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o stas
tienen aportes iguales o superiores al 50%.
Empresa de Servicios Pblicos Domiciliarios Oficiales. Aquellas en cuyo capital la
Nacin, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas tienen el 100%
de los aportes.
Economa de Escala. La economa de escala se refiere al poder que tiene una empresa
cuando alcanza un nivel ptimo de produccin para ir produciendo ms a menor
costo.
Externalidad. Es la situacin en la que las acciones de una persona fsica o jurdica tienen
una influencia sobre otra u otras. Puede ser positiva o negativa.
Monopolio Natural. Monopolio de oferta que se produce por razones tcnicas, por ejemplo
que el elevado coste de las infraestructuras necesarias para ofrecer un servicio hace
que sea razonable que lo ofrezca una sola empresa. Las empresas con caractersticas
de monopolio natural se distinguen por tener altas economas de escala en relacin
con la demanda (costos de largo plazo decrecientes para la firma).
Subsidios. Prestacin econmica de carcter pblico asistencial, con una duracin
determinada y que pretende cubrir enteramente o en gran medida la necesidad social
que la genera.
Tarifa. La tarifa es el precio que pagan los usuarios o consumidores de un servicio pblico
al Estado o al concesionario, a cambio de la prestacin de un servicio.
(60)
DE AUTOFORMACIN
Elabore la Construccin Cognitiva.
Realice la lectura de la bibliografa de esta Unidad.
Elabore el mapa conceptual de esta Unidad y de la lectura bsica.
Elabore un ensayo sobre: NATURALEZA DE LAS EMPRESAS PBLICAS DE SERVICIOS

PBLICOS DOMICILIARIOS.
DE INTERFORMACIN
En equipos de trabajo, los estudiantes debern indagar en sus municipios sobre la
naturaleza de las empresas que prestan los servicios pblicos de:
Acueducto y alcantarillado
Aseo
Energa
Son pblicas?
Son privadas?
Son mixtas?
Cules son las coberturas y la calidad de los servicios?
PRESENCIAL
Presentacin del Mdulo y exposicin del mapa conceptual general por parte del tutor.
Exposicin, por grupos de trabajo, de los mapas conceptuales resultantes de las

lecturas.
Aclaracin de conceptos.
Control de lecturas.
Taller: Distincin entre la naturaleza de una empresa de servicios pblicos oficial y

una empresa de servicios pblicos privada.
(61)
TALLER: SI LA EMPRESA DE SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS EN

UN MUNICIPIO TIENE CARACTERSTICAS DE MONOPOLIO NATURAL,
CULES SERAN LAS OPCIONES PARA PROMOVER LA COMPTENCIA Y LA
EFICIENCIA EN LA PRESTACIN DE LOS SERVICIOS A LA COMUNIDAD DE
ESE MUNICIPIO?
OBJETIVO
Orientar a los estudiantes acerca de las caractersticas que tienen las empresas de
servicios pblicos domiciliarios.
SUPUESTOS
Cuando las empresas pblicas de servicios pblicos domiciliarios tienen

caractersticas de monopolio natural, son ineficientes y no garantizan las coberturas
plenas a la comunidad
Es posible desagregar las distintas actividades de un servicio pblico domiciliario y

buscar que cada una de esas actividades las realicen operadores distintos, para
promover la eficiencia de la prestacin de los servicios: por ejemplo la captacin y
transporte de agua lo puede hacer un operador; el almacenamiento y el tratamiento
del agua, otro; la distribucin dentro de las ciudades uno o ms operadores; la
comercializacin y el cobro de la venta de los servicios otro operador.
ACTIVIDADES
Defina qu es una Empresa de Servicios Pblicos Domiciliarios.
Establezca las caractersticas de una Empresa Pblica que ofrezca servicios

domiciliarios.
Proponga un proyecto de investigacin relacionado con una Empresa Pblica de

servicios pblicos domiciliarios de su Municipio (agua, energa, gas).
Con su equipo de trabajo, elabore unas lneas para la socializacin del taller.
Socialice el taller.
(62)
Al finalizar la Unidad, el estudiante debe estar en capacidad de COMPRENDER la
naturaleza y el rol de las Empresas Pblicas de servicios domiciliarios en Colombia.
AUTOEVALUACIN
1. Defina qu es una empresa pblica de servicios domiciliarios y explique sus
caractersticas distintivas.
2. Explique los aspectos claves que subyacen en la estructuracin de una tarifa por
prestacin de servicios pblicos domiciliarios.
3. Qu expresa la tarifa en el mbito de la prestacin de servicios pblicos
domiciliarios?
Centro Territorial:
Grupo:
Temtica:
ACTIVIDADES
Identificacin del Proyecto de Aprendizaje.
Despus de hacer una revisin del contenido de

la presente Unidad, me gustara elaborar un
ensayo sobre una empresa pblica que opere en
la
prestacin
de
servicios
pblicos
domiciliarios en mi municipio.
Varias preguntas intentar responderme en ese
ensayo:
o
El Ttulo provisional del ensayo que

quiero escribir es:
La Utilidad (beneficios a corto plazo) que

este ensayo tendra (para m o para otras
personas) es:
La importancia (beneficios a largo plazo)

que este ensayo tendra (para m o para
otras personas) es:
El objetivo propuesto en la unidad que ms

se aproxima a mis intereses es:
Cdigo:
Unidad:
CMO LO HICE?
(63)
para alcanzar el objetivo propuesto en la
Unidad es:
Las ideas conceptos que yo poseo y que se

relacionan con el objetivo propuesto, son:
Un objetivo que yo quiero lograr con la

elaboracin del ensayo es:

para alcanzar este objetivo es:
Algunas ideas o conceptos que poseo y que

se relacionan con el objetivo mo son:
El mapa conceptual que yo tengo sobre

estas temticas lo puedo representar as:
En mi vida diaria yo utilizo uno o ms de

estos conceptos as:
(64)
8. BIBLIOGRAFA
El estudiante deber consultar al menos dos (2) de los siguientes textos:
CENTRO DE ESTUDIOS DE TRANSPORTE E INFRAESTRUCTURA S.A.

DELOITTE TOUCHE THOMATSU INTERNATIONAL, 1998. Marco
Conceptual de la Funcin Reguladora en la Prestacin de los Servicios Pblicos
Domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo, en Regulacin de Agua
Potable y Saneamiento Bsico, No. 3, febrero, Bogot.
COMISIN DE REGULACIN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BSICO,
2001. El Estado del Arte de la Regulacin en el Sector de Agua Potable y
Saneamiento Bsico en Colombia. Bogot.
2008. Bases para la Revisin Quinquenal de la Frmula Tarifaria para los
Servicios de Acueducto y Alcantarillado. Bogot.
Buenos Aires.
MINISTERIO DE DESARROLLO ECONMICO, 1994. Ley 142 de 1994 o Ley de
Servicios
Pblicos
Domiciliarios.
http://www.gobant.gov.co/organismos/gerenciaserviciospublicos/ley142de1994.pdf
edicin, Barcelona.
(65)
UNIDAD TEMTICA 3
CONTEXTUALIZACIN: ELEMENTOS DE CONTEXTO Y
CARACTERIZACIN DEL SISTEMA FINANCIERO
COLOMBIANO
(66)
INTRODUCCIN
El Sector Financiero es el conjunto de instituciones, medios y mercados. Su fin es canalizar

el ahorro y los activos financieros de las unidades de gasto que generan supervit hacia los
prestatarios o unidades de gasto que generan dficit. Los instrumentos que tiene el Sector
Financiero para cumplir esta funcin son los ttulos que emiten las unidades econmicas de
gasto, que tienen cuatro caractersticas:
Rentabilidad
Liquidez
Riesgo
Aspectos tributarios
Estas cuatro variables son las que analiza un inversionista (es decir, una unidad de gasto
con supervit), a la hora de decidir qu inversin realizar.
Sin perder de vista los elementos que caracterizan a las empresas pblicas mostradas en la
Unidad 1, conviene sealar que esas empresas suelen actuar en el mercado financiero como
un agente privado ms y por tanto el conocimiento del contexto internacional, de la
economa del pas y de la forma como se configura y funciona el sector financiero, es de
elevada importancia para la gestin de las empresas pblicas. Esta Unidad se refiere
justamente a esos contextos en los acta el sistema financiero colombiano y presenta
adems una caracterizacin del sistema en la situacin actual.
(67)
OBJETIVOS
OBJETIVO GENERAL
Analizar los elementos de contexto y de caracterizacin del sistema financiero colombiano.
Propiciar un acercamiento al contexto internacional financiero, como referente de la

actuacin no slo del sector financiero interno sino tambin de las empresas.
Identificar las variables ms importantes del contexto macroeconmico del pas, que
tienen particular incidencia la actuacin y el desempeo de las empresas.
Apropiar los elementos que caracterizan al sector financiero en Colombia.
(68)
IDEAS CLAVES
Durante la dcada pasada se presentaron en Colombia grandes modificaciones en el

sistema financiero, tal como ocurri en otros pases de Amrica Latina. Se realizaron
cambios regulatorios de naturaleza cambiaria, monetaria y crediticia, adems de las
relacionadas con la estructura del sistema. La apertura realizada a principios de la
dcada del 90 estableci el ambiente para que el sistema financiero iniciara el proceso
de flexibilizacin y modernizacin.
La regulacin abri las puertas para que las entidades fueran ms homogneas y
competitivas, para que las diferencias existentes entre entidades al momento de iniciar
la dcada del 90 prcticamente desaparecieran, y estimul la generacin de economas
de alcance que permitieron la ampliacin de la oferta de servicios financieros. La nueva
estructura del sistema se defini y se consolid durante la dcada pasada, por la
conjuncin de los cambios anotados, la crisis financiera y diferentes fenmenos que
determinaron las caractersticas actuales del sector financiero.42/
Un sistema financiero [] est sometido a una influencia permanente de los sistemas

monetarios y financieros [] Esta interdependencia acentuada por la globalizacin de
los sistemas financieros-, implica un seguimiento permanente de aquellos eventos que
ocurriendo en otros pases pueden afectar el sistema econmico local.43/
Durante 2008 la economa mundial entr en un perodo de recesin econmica como

resultado de la crisis financiera internacional. El panorama de crecimiento de las
economas desarrolladas en 2009 y 2010 es pesimista. Las menores exportaciones, la
cada en las remesas y la disminucin de los flujos de capital hacia Amrica Latina,
incluida Colombia, tendrn un impacto negativo sobre el sector real, reflejado en bajas
tasas de crecimiento y mayor desempleo. Si bien el efecto de la crisis sobre el sistema
financiero colombiano ha sido moderado, gracias a las medidas monetarias y cambiarias
adoptadas por la Junta Directiva del Banco de la Repblica y a la baja exposicin de las
entidades a los activos txicos, el tiempo de duracin de la crisis podra aumentar la
vulnerabilidad de los intermediarios. Sin embargo, la solidez exhibida por el sistema
financiero colombiano, en particular la de los bancos comerciales, ayuda a amortiguar
los efectos negativos del mayor riesgo crediticio44/.
42
/ ARANGO Miguel, 2006. Evolucin y Crisis del Sistema Financiero Colombiano. Serie Estudios y
Perspectivas CEPAL, Bogot. http://www.eclac.org/publicaciones/xml/2/26232/LCL.2558-P.pdf
43
/ SERRANO Javier, 1990. Mercados Monetarios y de Capitales. Universidad de los Andes. Bogot.
44
/ JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPBLICA, 2009. Reporte de Estabilidad Financiera.
http://www.banrep.gov.co/documentos/publicaciones/report_estab_finan/2009/marzo_resumen.pdf
(69)
MAPA CONCEPTUAL
MERCADOS
FINANCIEROS
Cambiario
Monetario
Deuda Pblica
Accionario
ELEMENTOS
DE
CONTEXTO
DEL SISTEMA
FINANCIERO
CARACTERSTICAS DEL
SISTEMA FINANCIERO
PIB
Inflacin
Tasa de Inters
CONTEXTO
MACROECONMICO
(70)

[Apartes de la Introduccin del documento de CORREDOR Adriana M. y PREZ Waldron
D., 2009. El Mercado de Crdito Comercial y las Restricciones de Endeudamiento: Un
Estudio a Nivel de Empresa para Colombia. Tomado de Reporte de Estabilidad Financiera,
Banco de la Repblica45/, Septiembre de 2009]
En economas con mercados de capitales poco desarrollados, como Colombia, el sistema

bancario es el principal proveedor de crditos a los hogares y a las empresas,
convirtindose as en un agente central para la actividad productiva. Es as como un
racionamiento del crdito puede causar un deterioro en la actividad econmica. Esto
puede suceder en periodos de condiciones monetarias restrictivas, durante crisis
financieras, o, de manera permanente, en caso de que los precios sean demasiado rgidos,
como en pases con controles a las tasas de inters.
En Colombia se han dado estas caractersticas: hay lmites para algunas tasa de inters, y
a finales de los noventa se experiment una crisis financiera que estuvo acompaada por
una poltica monetaria contraccionista. Por esto es relevante analizar si en Colombia se ha
dado o no un racionamiento del crdito. En el caso de la cartera comercial, el
comportamiento observado desde 2006 sugiere que hay una desaceleracin, que se tradujo
en una tasa de crecimiento real anual de 12.9% en diciembre de 2008, significativamente
inferior a la cifra observada dos aos atrs (22.9 %). Por otro lado, segn la encuesta
trimestral de expectativas econmicas que el Banco de la Repblica realiza a un grupo de
empresas en Colombia, el porcentaje de encuestados que percibe que la disponibilidad de
crdito es alta ha disminuido, y sigue una tendencia similar a la observada en el
crecimiento de la cartera comercial.
Lo anterior slo da indicios de una desaceleracin de la actividad crediticia, mas no
permite responder a la pregunta de si existe o no racionamiento. Como los agregados son
el resultado de la interaccin entre la demanda y la oferta de crdito, una disminucin en
la cantidad otorgada puede estar mostrando tanto una reduccin en la cantidad
demandada como una menor disposicin de los bancos a conceder prstamos. Solamente si
la demanda fuera mayor a la oferta se podra afirmar que hubo racionamiento de crdito.
45
/ http://www.banrep.gov.co/documentos/publicaciones/report_estab_finan/2009/septiembre_mercado.pdf
(71)
1. ELEMENTOS DE CONTEXTO DEL SISTEMA FINANCIERO COLOMBIANO
El Banco de la Repblica46/ suele hacer reportes regulares que describen la dinmica del
mercado financiero en el pas en contraste con el comportamiento de los mercados
internacionales. Esos informes, adems de permitir a las autoridades de control y regulacin
tomar decisiones sobre las variables econmicas y financieras ms importantes, facilitan a
las empresas analizar y evaluar los mercados cambiario, monetario, renta fija y accionario
para la toma de decisiones. En esta seccin se exponen los elementos centrales de esos
mercados.
1.1 MERCADO CAMBIARIO
En la dcada de los noventa, en el proceso de cambio de modelo de desarrollo del Estado
benefactor al modelo de economa de mercados abiertos a la competencia, Colombia dio
inicio a la transformacin de instituciones y de instrumentos de poltica en todas las reas
de la actividad econmica. La legislacin cambiaria en el pas no fue ajena a esa necesidad
de transformaciones. Las crecientes transacciones en un ambiente de competencia
internacional exigan un marco ms flexible, gil, sin trabas y sin sobrecostos para las
operaciones cambiarias.
En un mundo abierto a la competencia de las economas, el mercado cambiario se
caracteriza por47/:
46
La eliminacin de las trabas que impone el control de cambios al comercio exterior.
La adecuacin de la tenencia y el uso de divisas por parte de los particulares a las

necesidades de la economa y el desarrollo del comercio exterior.
El desarrollo de instrumentos que amplan las posibilidades comerciales, entre ellos el

del endeudamiento externo.
La eliminacin de las trabas al ejecutivo para adelantar reformas en el campo de la

inversin extranjera.
El control normativo de reservas internacionales por parte del Banco de la Repblica
El manejo de la tasa de cambio por parte de las autoridades monetarias.
/ http://www.banrep.gov.co/documentos/informes-economicos/pdf/Reporte%20de%20Mercados.pdf
/ MONTENEGRO Armando, 1990. La Reforma del Estatuto Cambiario, en GMEZ Florangela (editora)
Apertura Econmica y Sistema Financiero. Asociacin Bancaria de Colombia. Bogot.
47
(72)
El control de la fuga de capitales por parte del Banco de la Repblica.
En la actualidad, el mercado cambiario48/ lo constituyen el pas:

El Banco de la Repblica. Compra y vende divisas al por mayor cuando la oferta est
total o parcialmente centralizada.
La banca comercial. Vende divisas al detal y compra divisas cuando la oferta es libre o
no est enteramente centralizada.
Las casas de cambio.
Las bolsas de comercio.
Las autoridades monetarias ejercen de

manera discrecional algunas acciones de
control de cambios en el mercado de divisas.
Cuando ocurren esas intervenciones, los
mecanismos normales de oferta y demanda
quedan total o parcialmente fuera de
operacin y en su lugar se aplica una
reglamentacin administrativa sobre compra
y venta de divisas, que implica generalmente
un conjunto de restricciones cuantitativas y/o
cualitativas de la entrada y salida de cambio
extranjero. Se sealan aqu algunas
consideraciones sobre el control de cambios
en la actualidad49/:
48
Se acompaa, con frecuencia, de

medidas de poltica que buscan incidir
sobre las transacciones mismas que
dan origen a la oferta o la demanda de
divisas.
No busca ser absoluto -reglamentacin

total de la oferta y la demanda de
divisas-, por las inevitables y mltiples
evasiones y filtraciones que tienen
lugar cuando la economa no es
enteramente centralizada.
Se privilegia el control parcial o de
Recuadro 2
Mercado Cambiario (contexto)
Entre marzo y junio de 2009 las monedas de la
regin(Amrica Latina) presentaron un
comportamiento revaluacionista asociado a la
disminucin de la aversin al riesgo y al
incremento de los precios de los productos
bsicos (commodities).
En lo corrido del ao (hasta el 30 de
junio/2009) la revaluacin del peso colombiano
ascenda a 5%, similar a las registradas por las
monedas de Per y Mxico (4% y 4%) e inferior
a las de Brasil y Chile (16% y 16%). Sin
embargo, durante el perodo analizado, la
apreciacin del peso colombiano (17%) fue ms
pronunciada que la de las monedas de Mxico
(15%), Chile (12%) y Per (8%). Solamente la
moneda de Brasil registr una apreciacin
mayor a la del peso colombiano (20%).
Adems del contexto externo positivo, otro
factor que ayuda a explicar el comportamiento
del peso colombiano, es la expectativa de oferta
de dlares proveniente de endeudamiento
externo de algunas entidades pblicas.
Fuente: BANCO DE LA REPBLICA PATIO
Lina, LEGA Felipe y HERNNDEZ Camilo, 2009.
Reporte de Mercados Financieros.
http://www.banrep.gov.co/documentos/informesecono
micos/pdf/Reporte%20de%20Mercados.pdf
/ MORERA Jos, 2006. Mercado Cambiario. Extrado de:

http://www.gestiopolis.com/canales/economia/articulos/70/tipcammor.htm
49
/ MORERA, 2006. Op. Cit.
(73)
mercados paralelos de la oferta de divisas, a precios determinados. Con ellas se

atienden necesidades esenciales de la economa.
Se promueve en algunas ocasiones el rgimen de cambios mltiples: para cada grupo

de operaciones, de oferta o demanda, se fija un tipo de cambio: tipos preferenciales,
ms favorables, para determinadas exportaciones y entradas de capital y para
determinadas importaciones y salidas de capital; y tipos no preferenciales, para las
restantes operaciones.
1.2 MERCADO MONETARIO

Los mercados monetarios se configuran en torno al mercado de operaciones realizadas
entre bancos (divisas, bonos pblicos, derivados y depsitos). Un agente muy relevante de
este mercado es el Banco de la Repblica, cuya funcin es realizar las intervenciones
propias de la poltica monetaria. Los mercados monetarios son muy lquidos y su operacin
tiene una alta concentracin en el muy corto plazo: un da. Los activos negociados se
caracterizan por su alta calidad crediticia, o lo que es lo mismo, por una reducidsima tasa
de prdidas debida a impagos50/.
En este mercado la tasa de inters juega un papel determinante. La estructura de la tasa de
inters establece la relacin que existe entre el rendimiento de un ttulo y la madurez del
mismo o entre el costo de una fuente de financiamiento y el plazo de la misma. Usualmente
se establece una relacin directa entre rendimiento (o costo) y plazo, indicando que a mayor
plazo se espera un mayor rendimiento o un mayor costo (segn sea el caso)51/.
Bajo la concepcin de una relacin directa entre rendimiento (o costo) y plazo, la tasa de
inters aplicable a una operacin financiera (por ejemplo un prstamo a una entidad), o el
rendimiento de un ttulo valor, estara dado por:
I = I0 + I1 + I2
Donde:
50
Tasa de inters aplicable al prstamo
I0
Tasa de inters bsica de equilibrio
I1
Prima por el riesgo de la empresa que recibe el prstamo
I2
Prima por la liquidez (positiva e incrementada con el plazo)
/ Con base en VILARIO ngel, 2004. Integracin Financiera en la Unin Europea.

http://www.angelvila.eu/Publicaciones_PDF/Integracion_Financiera_UE_Claves.pdf
51
/ SERRANO, 1990, Op. Cit, p. 36.
(74)
La tasa bsica I0, depende de la oferta y demanda por el dinero. La prima por riesgo I1,
depende tanto del riesgo operacional como financiero de la entidad emisora del ttulo o
receptora del prstamo (segn el caso). La
prima por liquidez I2, es la que establece la
Recuadro 3
estructura a trmino de las tasas de inters
Mercado Monetario (contexto)
que en el caso de una relacin directa se
Ante el comportamiento favorable de la
tomara como positiva y se incrementara con
inflacin, los bancos centrales de Brasil, Chile,
el plazo52/.
Mxico, Per y Colombia continuaron con una
Cuando en los mercados existe una gran
liquidez, se favorece la ausencia de grandes
diferenciales entre los tipos de inters de
oferta y demanda, y tambin el corto plazo de
las operaciones.
poltica monetaria contra-cclica, llevando las

tasas de inters de referencia a niveles cercanos
al cero por ciento o negativos en trminos
reales.
En el caso colombiano, entre marzo y junio de
2009, la Junta Directiva del Banco de la
Repblica dio continuidad al ciclo de poltica
monetaria expansiva que inici en diciembre de
2008, realizando recortes sucesivos de la tasa
de inters de referencia, ubicndola en 4.5%.
Esta reduccin en la tasa de inters de poltica
se tradujo en una disminucin en las tasas de
inters activas y pasivas del sistema financiero.
Adicionalmente, el margen de intermediacin
present una disminucin en el perodo
analizado.
Otro aspecto de los mercados monetarios es

el mercado de operaciones repo. Este tipo
de operacin consiste en la compra de un
activo determinado, generalmente deuda
pblica, a un precio convenido, la mayora de
las veces al contado, y la combinacin
simultnea con la venta a plazo del mismo
activo, a un precio tambin convenido. De
este modo, lo que resulta es una operacin de
prstamo con un tipo de inters dado por los
precios de las operaciones de compra y venta
pactadas, y con un colateral que es el activo.
En general, el tipo de inters de las
operaciones repo se sita por debajo del tipo de inters de la operacin de depsito del
mismo plazo, debido a la existencia del colateral, pero el diferencial entre el depo y el
repo presenta una gran variabilidad. Refleja tanto tensiones de liquidez (el repo es una
forma de financiacin) como variaciones en las valoracin de los colaterales y de las
contrapartes53/.
1.3 MERCADO DE DEUDA PBLICA

En el sistema financiero existen las denominadas bancas de inversin. Corresponden a un
tipo especial de intermediario financiero a personas jurdicas (empresas manufactureras,
bancos, compaas de seguros) o a personas naturales. Se distinguen de la banca
52
53
/ SERRANO, 2000, Op. Cit., p. 37.

/ VILARIO, 2004, Op. Cit.
(75)
comercial por el tipo de operaciones que desarrollan previa autorizacin de las autoridades
financieras:
operaciones
de
crdito,
restringidas a sus clientes, para el
Recuadro 4
financiamiento de operaciones y/o servicios
Mercado de Deuda Pblica (contexto)
que son caractersticos de la banca de
Los mercados de deuda pblica interna de los
inversin. En muchos casos, las bancas de
diferentes pases de la regin (Amrica Latina)
inversin funcionan como intermediarios
presentaron una evolucin similar a la de
especializados en los mercados de dineros y
Colombia, registrando valorizaciones en los
ttulos, con excepcin de Chile en donde se
capitales, desde operaciones simples hasta
desvalorizaron. Esto puede ser explicado por la
operaciones de acciones y bonos ordinarios,
incorporacin de recortes en las tasas de
actividades de tipo corporativo, adquisicin
inters por parte de los bancos centrales, que
ejecutaron polticas monetarias expansionistas.
de empresas, fusiones y consolidaciones. El
A nivel internacional, la disminucin en la
tema de deuda pblica es uno de los
aversin al riesgo contribuy al incremento en
escenarios de actuacin de esta modalidad de
el apetito por activos de mayor riesgo,
incluyendo bonos de deuda interna de pases
banca.
En efecto, en la lnea de negocios relacionada
con finanzas corporativas, existen opciones
de solucin a los problemas que enfrentan las
empresas con el servicio de la deuda, por
ejemplo con cambios de plazos, conversin
de deuda en capital, diseo de instrumentos
de capital (deudas y acciones), estrategias
para su colocacin en el pblico y, en casos
extremos, diseo y colocacin de bonos
basura54/ en los mercados de capitales55/.
Un tema especial es el de los ttulos de deuda
pblica (TES), emitidos por la Tesorera
General de la Nacin (en pesos, en UVRs Unidades de Valor Real Constante-, o en
pesos ligados a la tasa representativa de
mercado-TRM-), que son subastados por el
Banco de la
Repblica. Se caracterizan por ser una de las
mayores fuentes de financiacin del
Gobierno.
54
emergentes, en detrimento de aquellos

considerados activos refugio.
El periodo marzo-mayo de 2009, fue favorable

para el mercado de deuda pblica interna
colombiano. El volumen transado fue superior
al de otros perodos, y todas las tasas de los
TES presentaron una disminucin, aunque ms
pronunciada en las de corto plazo.
La valorizacin general de los TES se present
a medida que los agentes del mercado
incorporaron las sucesivas disminuciones en la
tasa de referencia por parte del Banco de la
Repblica. La reduccin de las tasas tambin
estuvo asociada a los datos de inflacin que se
dieron a conocer en ese momento, los cuales se
ubicaron por debajo de los esperados, y a la
aprobacin de una lnea de financiamiento
contingente por parte del Fondo Monetario
Internacional (FMI).
/ Los bonos basura (junk bonds), corresponden a bonos de empresas que atraviesan una difcil situacin
econmica y cuya colocacin sera extremadamente difcil en un mercado de capitales, a no ser que se cuente
con el respaldo de un banco de inversin y se paguen tasas de inters significativamente altas, respecto al
rendimiento de ttulos de gobierno sin riesgo. El mecanismo de bonos basura, se ha utilizado para levantar
capital para empresas o proyectos nuevos cuyo desarrollo conlleva un riesgo apreciable para un inversionista
corriente (SERRANO, 2000, P. 283).
55
/ SERRANO, 2000, Op. Cit., pp. 281-282.
(76)
Los Ttulos de Tesorera -TES- se introdujeron como mecanismo de financiacin interna

del gobierno nacional mediante la Ley 51 de 1990, con el objetivo de ser utilizados para
financiar las operaciones presupuestales, reemplazar a su vencimiento los Ttulos de Ahorro
Nacional -TAN- y los Ttulos de Participacin. La Ley dispuso dos tipos de TES:
TES Clase A. Utilizados para cubrir el pasivo existente con el Banco de la Repblica, y
para sustituir a su vencimiento la deuda contrada en Operaciones de Mercado Abierto
(OMAS), a travs de Ttulos de Participacin creados con base en las resoluciones 28
de 1986 y 50 de 1990.
TES Clase B. Destinados a la financiacin de la Nacin (Apropiaciones presupuestales y

Operaciones temporales de Tesorera del Gobierno Nacional), para sustituir a su
vencimiento a los Ttulos de Ahorro Nacional (TAN) y para emitir nuevos ttulos para
reponer los que se amorticen o deterioren sin exceder los montos de emisin
autorizados.
Los TES son ttulos a la orden, libremente negociables en el mercado secundario. El plazo
se determina de acuerdo con las necesidades
de regulacin del mercado monetario y de los
requerimientos presupuestales de tesorera y
Recuadro 5
Mercado Accionario (contexto)
flucta entre 1 y 10 aos. El rendimiento de
los ttulos lo determina el Gobierno Nacional
A nivel regional las bolsas registraron
de acuerdo con las tasas del mercado para el
importantes valorizaciones debido al mayor
apetito por riesgo y al aumento en los precios
da de emisin de los mismos. Los Bonos
de los productos bsicos. Entre marzo y junio se
Pensionales, los Ttulos de Devolucin de
destacan las valorizaciones del IGBVL de Per
Impuestos (TIDIS), los Bonos Agrarios, los
(111.4%), el MEXBOL de Mxico (58.1%) y el
IBOV de Brasil (49.6%).
Certificados de Reembolso Tributarios
Por su parte, el ndice General de la Bolsa de
(CERTS) y los Bonos de Paz, son algunos de
Valores de Colombia (IGBC) present un
los instrumentos que el Gobierno Nacional ha
comportamiento favorable al aumentar
aproximadamente 30% entre marzo y junio de
utilizado en aos recientes.
2009, al tiempo que el volumen diario de
negociacin super niveles no observados
desde octubre de 2008.
1.4 MERCADO ACCIONARIO

Las bolsas de valores56/ son el escenario ideal

para dar liquidez a los activos financieros
como las acciones. La accin es el
instrumento ms importante de financiamiento de la sociedad annima y en tiempos
recientes lo ha sido tambin de empresas pblicas en los sectores de energa, hidrocarburos
y comunicaciones.
56
/ En Colombia, las bolsas de Bogot, Medelln y Cali tienen una relativa tradicin en el mundo de los
mercados burstiles. Pero sus operaciones resultan insignificantes en comparacin con las bolsas de valores
de New York y Tokio, por mencionar algunas.
(77)
Las acciones constituyen un activo financiero que no tiene liquidez primaria y que se
coloca entre aquellas personas que, como dueos, quieren tener derecho a una parte
(proporcional) de las utilidades que genera el negocio y a correr los riesgos del mismo. La
liquidez primaria se refiere a aquella que se obtiene en el emisor primario del ttulo o
accin. Una empresa que busca recursos de largo plazo de financiamiento de sus
actividades, puede colocar en el mercado una emisin de acciones. Quienes las compran,
slo podrn obtener nuevamente los recursos de su inversin en las acciones en el mercado
secundario (usualmente las bolsas de valores), donde vendern sus acciones dependiendo
de su cotizacin de acuerdo con la demanda y oferta de la misma. El rendimiento de una
accin se puede expresar en los siguientes trminos:
Ra
DPA + (Pm Pc) + valor derechos

------------------------------------------------Pc
Donde:
DPA =
Dividendo por accin
Pm
Precio actual de mercado
Pc
Precio al cual se compr la accin
Ra
Rendimiento de la accin
Las acciones constituyen un papel de renta variable ya que la rentabilidad de la misma

depende de una serie de factores inciertos, cuyo comportamiento no se puede predecir con
certeza.
2. CONTEXTO MACROECONMICO DEL PAS

Las condiciones macroeconmicas del pas constituyen el referente inmediato de actuacin
de las empresas pblicas, privadas o mixtas. Es sobre la base del comportamiento de la
economa que los empresarios toman decisiones acerca de los planes de corto, mediano y
largo plazo. Esta seccin ilustra sobre algunas variables importantes del comportamiento
macroeconmico de una economa: el producto interno bruto PIB-, la inflacin expresada
tambin como el ndice de precios al consumidor IPC-, y la tasa de inters, por mencionar
unas de las ms relevantes57/.
57
/ Las secciones 2.1 a 2.4 se basan en LPEZ A. Enrique, 1995. Macroeconoma Elemental, en Economa
Para Todos, pp. 75-112. FESCOL, Bogot
(78)
2.1 EL PRODUCTO INTERNO BRUTO

El producto interno bruto PIB-, es el principal indicador que muestra cmo se desempea
una economa en periodos de tiempo anuales. La tasa de crecimiento del PIB se refiere a las
variaciones que la economa tiene de un ao a otro.
El PIB es un indicador que expresa en un nico nmero el nivel de actividad de todos los
sectores de la economa o, en otros trminos, expresa la produccin de todos los bienes y
servicios finales dentro de la frontera del pas, en un ao determinado. Para obtener el PIB,
el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica DANE-, suma en las llamadas
cuentas nacionales el valor en peso de todos los bienes y los servicios que el pas ha
producido durante un ao. El valor total en pesos es denominado el PIB nominal. Pero el
PIB nominal da poca informacin, porque incluye tanto el comportamiento de los precios
de los bienes y servicios como de las cantidades.
Para observar el comportamiento real del PIB, es necesario separar el comportamiento de
los precios del comportamiento de las cantidades. Se puede hacer una comparacin del
comportamiento del producto interno bruto en dos periodos, llevando todos los bienes y
servicios a los precios de un ao base, es decir expresando el PIB en precios de un ao
determinado. A esta operacin se le denomina en economa Deflactacin. El resultado es el
PIB real. El cuadro 1 muestra las cifras del PIB para el periodo 2000 2007, a precios
corrientes y a precios del ao 2000. En los dos casos se incluyen las tasas de crecimiento o
las variaciones porcentuales del PIB ao tras ao. Ntese la diferencia entre las variaciones
de los precios nominales y las variaciones a precios del 2000. stos ltimos permiten
anlisis objetivos del desempeo de la economa ao tras ao (Grfico 5).
Cuadro 1
Producto Interno Bruto a precios corrientes y a precios constantes de 2000
Variaciones anuales
Aos
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007p
A precios corrientes
A precios constantes de 2000
Millones
de pesos
Variacin
porcentual
Millones
de pesos
Variacin
porcentual
196.373.851
213.582.653
232.933.484
263.887.767
299.066.590
335.546.939
383.322.872
431.839.018
8,8
9,1
13,3
13,3
12,2
14,2
12,7
196.373.851
200.657.109
205.591.281
215.073.655
225.104.157
237.982.297
254.505.598
273.710.257
2,2
2,5
4,6
4,7
5,7
6,9
7,5
Fuente: DANE - Direccin de Sntesis y Cuentas Nacionales

1/ Colombia. Proyecciones anuales de poblacin por sexo y edad 1985-2020. Serie Estudios Censales No.4
(79)
Grfico 5
Crecimiento del PIB 2001 2007
8,0
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007p
Fuente: DANE
2.2 LA INFLACIN
Hay acuerdo en que la poltica monetaria debe permitir la expansin de la actividad
econmica del pas, pero teniendo bajo control los ndices de inflacin. Las tendencias
tericas monetaristas sealan que el control de la inflacin debe estar priorizada por encima
del crecimiento de la economa. Para la corriente de pensamiento basada en los postulados
de Keynes, pueden admitirse tasas de inflacin altas siempre y cuando ello signifique
sostener el crecimiento de la economa y del empleo.
En la actualidad, la inflacin es uno de los objetivos de la poltica monetaria a cargo de la
Junta Directiva del Banco de la Repblica. Colombia se rige por un esquema de meta de
inflacin, en el que su objetivo principal es alcanzar tasas bajas de inflacin y buscar la
estabilidad del crecimiento del producto alrededor de su tendencia de largo plazo. Por tanto,
los objetivos de la poltica monetaria combinan la meta de estabilidad de precios con el
mximo crecimiento sostenible del producto y del empleo; de esta manera, dicha poltica
cumple con el mandato de la Constitucin, y contribuye al bienestar de la poblacin58/.
La Junta Directiva del Banco de la Repblica (JDBR) define metas cuantitativas de
inflacin para el ao en curso y el siguiente. Las acciones de poltica de la JDBR estn
encaminadas a cumplir la meta de cada ao y a situar la tasa de inflacin alrededor de 3%
en el largo plazo. La medida de inflacin que se tiene en cuenta es la variacin anual del
ndice de Precios al Consumidor (IPC).
58
/ BANCO DE LA REPBLICA, 2009. http://www.banrep.gov.co.
(80)
Las empresas toman sus decisiones no slo de acuerdo con el comportamiento del PIB, sino
tambin de las decisiones de poltica monetaria, en particular las relacionadas con el ndice
de Precios al Consumidor IPC-. Si la evaluacin del comportamiento del IPC sugiere, con
suficiente grado de confianza, que bajo las condiciones vigentes de la poltica monetaria la
inflacin se desviar de la meta en el horizonte de tiempo en el cual opera esta poltica, y
que dicha desviacin no se debe a choques transitorios, la JDBR proceder a modificar la
postura de su poltica, principalmente mediante cambios en las tasas de inters de
intervencin (tasas de inters de las operaciones de liquidez de corto plazo del Banco de la
Repblica)59/. El cuadro 2 muestra las cifras del comportamiento del IPC en el periodo
1990- 2008. Los avances en el control del nivel de precios ha sido notable en las dos
ltimas dcadas, aunque el propsito de colocar el ndice de precios alrededor del 3% no ha
sido posible an.
Cuadro 2
ndice de Precios al Consumidor IPC-.
1990 - 2008
Ao
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fuente: DANE
Variacin Anual
32,37
26,82
25,13
22,61
22,60
19,47
21,64
17,68
16,70
9,23
8,75
7,65
6,99
6,49
5,50
4,85
4,48
5,69
7,67
2.3 LA TASA DE INTERS

Las ideas que se expresaron en la seccin destinada al tema de los mercados monetarios, de
la existencia de personas y organizaciones superavitarias y deficitarias estn relacionadas
con la tasa de inters. Siempre hay quienes estn en situacin de colocar su dinero en un
59
/ BANCO DE LA REPBLICA. 2009. Op. Cit.
(81)
banco o en una entidad financiera captadora de recursos de ahorro y tambin los hay
quienes estn buscando recursos de crdito para el desarrollo de sus actividades
econmicas.
La tasa de inters es el pago expresado en porcentaje por ao(o por otro periodo de tiempo:
diario, mensual, trimestral, semestral): lo recibe la persona que coloca el dinero en banco
a modo de retribucin (tasa de inters de captacin) y tambin lo paga quin solicita dinero
prestado (tasa de colocacin). Por lo general, la tasa de captacin es menor que la tasa de
colocacin. La diferencia entre la tasa de colocacin (la asociada a los crditos que otorgan
bancos y entidades financieras autorizadas para tal fin, denominada tasa activa) y la tasa de
captacin (la pagada a los ahorradores, tambin denominada tasa pasiva), es lo que en el
sistema financiero se denomina la tasa de intermediacin.
Se llama tasa de inters nominal a la tasa de rentabilidad de los activos (CDT, depsitos en
UVR). En cambio, la tasa de inters real se distingue de la anterior porque descuenta la
inflacin.
En las condiciones actuales de libertad de mercados crediticios, la demanda y la oferta de
crditos es la que determina la tasa de inters. Cuando la oferta de crditos es menor que la
demanda de crditos, la tasa de inters tiende a crecer y tiende a ser superior a la tasa
esperada de inflacin. Y, en sentido contrario, cuando la oferta de crditos es abundante, la
tasa de inters tiende a bajar.
El gobierno, a travs del Banco de la Repblica, influye en las tasas de inters a travs de la
poltica monetaria y tambin el Banco de la Repblica determina la cantidad de recursos
que los bancos deben disponer para el mercado de crditos.
3. CARACTERSTICAS DEL SISTEMA FINANCIERO COLOMBIANO

Una definicin general de sistema financiero es aquel que se conforma por las instituciones
financieras prestadoras de los respectivos servicios y por autoridades de gobierno que
regulan y ejercen control sobre ellas y sobre la actividad financiera en general.
La actividad ms importante del sistema financiero en cualquier pas, es proveer de
recursos financieros para que la actividad econmica pueda evolucionar. En otros trminos,
el sistema financiero ejerce el rol de la intermediacin, captando recursos de ahorro del
pblico a ciertas tasas de inters y colocndolos en la actividad econmica general a tasas
por lo general ms elevadas que las de captacin.
En Colombia, el sistema financiero se compone de:
Instituciones financieras
o Bancos comerciales
(82)
o
o
o
o
o
Corporaciones financieras
Compaas de financiamiento comercial
Sociedades administradoras de fondos de pensiones
Emisores de valores
Sociedades fiduciarias (leasing: arrendamientos financieros; factoring: compra
de cartera)
Entidades reguladoras y de control

o Banco de la Repblica
o Superintendencia Financiera
o Superintendencia de Valores
El sistema financiero colombiano es un pilar fundamental de la actividad econmica que

canaliza importantes recursos hacia los diferentes sectores que la componen. La evolucin
ha beneficiado el proceso de desarrollo del pas mediante la ampliacin y cobertura de sus
servicios.
3.1
INSTITUCIONES FINANCIERAS
Bancos comerciales
Los bancos comerciales surgieron en el marco de la Ley 45 de 1923. Sus fuentes de
recursos ms importantes son los depsitos que los usuarios realizan a travs de cuentas
corrientes o de ahorros, y los certificados de depsito a trmino. En el total de los recursos
del sistema financiero, los bancos comerciales participan con el 20% en depsitos en cuenta
corriente, 12.3% en depsitos de ahorro, el 11.5% en CDT, el 3.9% que corresponde a
depsitos fiduciarios y el restante 9.5% a travs de fondos financieros y del Banco de la
Repblica.
El papel de los bancos comerciales es otorgar prstamos de corto y mediano plazo en
moneda nacional. En el caso de transacciones de nacionales hacia el exterior, los bancos
comerciales conceden prstamos en moneda extranjera, cuyos fondos provienen de los
bancos corresponsales del exterior. En la actualidad, pueden realizar operaciones en
moneda extranjera, como la negociacin de divisas.
En la categora de bancos comerciales se pueden encontrar las siguientes modalidades de
bancos: privados, oficiales del Estado-, mixtos cuyo capital se halla parcialmente en
manos de inversionistas extranjeros-, cooperativos y la Caja Agraria, cuyo objetivo
fundamental es dar crdito para apoyar al sector agropecuario.
Corporaciones financieras
Tambin denominadas bancos de fomento o de inversin, fueron creadas mediante el
Decreto 336 de 1957. Entre sus funciones se sealan la promocin, creacin,
(83)
transformacin y organizacin de empresas manufactureras, agropecuarias o mineras.

Otorgan financiacin a mediano y largo plazo, brindan asesora financiera especializada,
realizan operaciones en moneda extranjera (adquisicin y venta de divisas y financiacin de
operaciones de cambio). Entre sus fuentes de recursos se mencionan los certificados de
depsito a trmino, la emisin de bonos, los prstamos con cargo a los fondos financieros y
lneas de crdito contratados con organismos internacionales en forma directa o a travs del
Banco de la repblica.
Compaas de financiamiento comercial

Son establecimientos de crdito autorizados mediante el Decreto 1970 de 1979. Su objeto
es intermediar en el corto plazo, financiando principalmente compra de bienes de consumo
durables. Entre las operaciones que realizan esas compaas, se sealan:
La captacin de ahorro a travs de certificados de depsito a trmino (CDT), no
inferiores a tres meses.
La negociacin de ttulos valores emitidos por terceros o ttulos representativos de
obligaciones, emitidos por entidades de derecho pblico.
La financiacin mediante la aceptacin de letras cambio, avales y garantas de
conformidad con sus facultades legales.
Las operaciones de cartera o factoring, sobre toda clase de ttulos.
Fondos de cesantas
Surgieron a partir de la transformacin del sistema de pensiones en Colombia y en el marco
de la reforma laboral de la primera mitad de la dcada de los noventa. Su administracin
est a cargo de sociedades en cuyas juntas directivas tienen representacin paritaria los
trabajadores y los empleadores, sin perjuicio de la participacin que corresponda a los
accionistas por derecho propio.
En la normatividad vigente sobre el funcionamiento de los fondos de pensiones y cesantas,
se establece que stos tienen el respaldo del Fondo de Garantas de Instituciones
Financieras, por lo cual los fondos de pensiones pueden realizar inversiones con los
recursos captados de las cesantas que los empleadores consignan -el valor liquidado a 31
de diciembre- antes del 15 de febrero del ao siguiente. Tales inversiones estn
reglamentadas por la Comisin Nacional de Valores, previo concepto del Consejo Nacional
Laboral. La rentabilidad de los fondos de pensiones no podr ser inferior a la del promedio
ponderado de las tasas de inters de depsitos a trmino fijo a 90 das que calcula el Banco
de la Repblica. En las situaciones en las que la rentabilidad se sita por debajo de ese
promedio, los empleadores tienen la obligacin de responder con su propio patrimonio o
con una reserva de estabilizacin de rendimientos que establece la Superintendencia
Bancaria. Si resulta superior, el fondo podr cobrar la comisin de manejo que establezca la
misma Superintendencia.
(84)
Otras instituciones financieras

Completan el espectro de instituciones del sistema financiero:
Las compaas de seguros: entidades especializadas en asumir riesgos mediante la
expedicin de plizas de seguros.
Las compaas de reaseguro: tienen el objetivo de asegurar a las aseguradoras; a las
sociedades de capitalizacin destinadas a estimular el ahorro, mediante la
constitucin en cualquier forma, de capitales determinados, cambio de desembolsos
nicos y peridicos, con posibilidad o sin ella de reembolsos anticipados o por medio
de sorteos.
Las sociedades administradoras de inversin.
Los fondos mutuos de inversin.
Las bolsas de valores.
Las sociedades comisionistas.
Los consorcios comerciales.
El Fondo Nacional de Garantas y el Fondo de Garantas de instituciones financieras60/.
3.2
ENTIDADES REGULADORAS Y DE CONTROL
Banco de la Repblica
Fue creado como Banco Central (Ley 25 de 1923) y definido como entidad de derecho
pblico econmico de naturaleza nica, con autonoma administrativa especial. La Carta
Constitucional de 1991 (Artculo 371), dispuso para el Banco de la Repblica, las funciones
de banca central, en coordinacin con la poltica econmica general. Emite la moneda legal,
se ocupa de regular la poltica cambiaria y las reservas internacionales y regula la
circulacin monetaria y el crdito, con el propsito de velar por el mantenimiento de la
capacidad adquisitiva de la moneda. En otras palabras, el Banco de la Repblica tiene la
facultad de disear y regular la poltica monetaria del pas de manera independiente, sin
perder de vista el contexto macroeconmico general, guiado por el objetivo fundamental de
mantener la estabilidad de la moneda.
Desde que la Constitucin estableci la independencia del Banco de la Repblica, ste
decide en forma autnoma cundo debe o no otorgarle crdito al Gobierno o cundo se
justifica garantizar sus obligaciones61/.
60
/ El Fondo de Garanta de Instituciones Financieras se cre en el marco de la Ley 117 de 1985. Entre sus
funciones se destaca la de atender procesos de reprivatizacin de entidades intervenidas por el Estado, adems
de servir como garante de las entidades financieras para con el pblico.
61
/ La Constitucin de 1991 elimin la discrecionalidad que tena el Presidente de la Repblica en las
decisiones del Banco.
(85)
Superintendencia Financiera
Es una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda, creada por la Ley 45 de 1923, y sus
funciones de supervisar, vigilar y sancionar a las entidades del sistema financiero se han
visto ampliamente mejoradas mediante novedosos esquemas de control y equipamiento
tecnolgico.
(86)
4. RESUMEN
Los temas presentados en esta Unidad constituyen referentes obligados para las empresas
pblicas. En primer lugar, los elementos que se han presentado como de contexto, son
variables que las juntas directivas y los gerentes de las empresas deben analizar de manera
permanente: en efecto, el conocimiento del comportamiento de las variables
macroeconmicas, como la tasa de cambio (mercado cambiario), el valor de las acciones de
las empresas en las bolsas de valores (mercado accionario), el comportamiento de la
moneda y la tasa de inters (mercado monetario) y la situacin de la deuda pblica
(emisiones de bonos por parte del gobierno, por mencionar una de las modalidades de
endeudamiento, en las que las empresas tambin pueden actuar para apalancar sus
capitales), permiten a las empresas tomar decisiones sobre las inversiones presentes y
futuras, los niveles de riesgo que se corren (tema que se ver un la Unidad 5) y el clima
general de los negocios en el pas.
La presentacin de esa primera parte se complement en esta Unidad con una presentacin
breve de algunas variables que dan cuenta del comportamiento de la economa en el pas,
como es el Producto Interno Bruto y la Inflacin, indicadores que muestran el clima de las
actividades generales del pas, que puede relacionar tendencias de crecimiento de la
economa o situaciones de crisis. La informacin del comportamiento general de la
economa permite a las empresas anticiparse a situaciones favorables o desfavorables a sus
actuaciones.
Finalmente, se ha hecho una presentacin de la forma como se estructura el sistema
financiero en el pas, distinguiendo en ella la conformacin de entidades financieras y de
entidades de control.
(87)
Alcuotas. Parte contenida exactamente cierto nmero de veces en un todo.
Bancos comerciales. Son los que gestionar el cobro o el pago de las operaciones
financieras. Su funcin de intermediacin se da entre la captacin y la colocacin de
recursos financieros.
Control financiero. Es el examen que se realiza, con base en normas de auditora de
aceptacin general, para establecer el comportamiento y la viabilidad de los estados
financieros de las entidades del sistema financiero.
Inflacin. Es el aumento sostenido y generalizado del nivel de precios de bienes y
servicios, medido frente a un poder adquisitivo.
Mercado cambiario. En l se realizan operaciones de cambio, compra y venta de ttulos de
crdito en moneda nacional y divisas.
Mercado accionario. Conjunto de transacciones efectuadas sobre ttulos valores que
representan partes alcuotas de capital.
Mercado de deuda pblica. Es el mercado en donde se negocian ttulos valores a corto y
mediano plazo. Pertenece a este mercado los bonos, pagars y otros valores de
deuda.
Mercado monetario. En l se negocian activos financieros a corto plazo (entre un da y 12
18 meses). Tambin se pueden incluir en este mercado activos financieros con
plazo superior (Bonos bancarios o Emisiones del sector pblico), toda vez que
dichas emisiones gozan de reducido riesgo y elevada liquidez.
Producto Interno Bruto (PIB). Es el valor monetario total de la produccin corriente de
bienes y servicios de un pas durante un perodo (normalmente es un trimestre o un
ao).
Sistema financiero. Conjunto de normativas, instrumentos, personas y entidades que hacen
labores de mediacin en los mercados de dinero y mercados de capitales.
Tasa de inters. Es el porcentaje al que est invertido un capital en una unidad de tiempo,
determinando lo que se refiere como "el precio del dinero.
Tasa de cambio. Con el tipo o tasa de cambio se expresa el valor de una divisa o moneda
extranjera expresada en unidades de moneda nacional.
(88)
RESULTADO DIDCTICO
Al finalizar la sesin, el estudiante debe ser capaz de:
Determinar las variables ms importantes del contexto financiero.
Centrar los puntos que caracterizan al sistema financiero en Colombia.
Identificar los elementos tericos sobre el contexto macroeconmico del sistema
financiero colombiano.
DE AUTOFORMACIN

Autoevaluar: Procesos, Decisiones y Estrategias de Estudio.

Realizar la lectura bsica de la bibliografa recomendada en esta Unidad.
Elaborar mapa conceptual, con base en la lectura de esta Unidad.
Elaborar el glosario de los conceptos claves de esta unidad.
Elaborar un ensayo sobre las relaciones que pueden establecer el sistema financiero
y las empresas pblicas.
DE INTERFORMACIN
Una vez realizadas las actividades de autoformacin, socialcelas con su grupo de
trabajo.
Los estudiantes, en grupos de trabajo, debern consultar y discutir el documento de
ARANGO Miguel, 2006. Evolucin y Crisis del Sistema Financiero Colombiano. Serie
Estudios y Perspectivas CEPAL, Bogot.
Los coordinadores de los grupos de trabajo debern organizar una mesa redonda, e
invitar a este evento, a funcionarios de empresas pblicas y privadas, para debatir
sobre los espacios de actuacin que ofrece el sistema financiero a las empresas
pblicas municipales.
As mismo, los grupos de trabajo debern preparar una ponencia sobre el tema
anterior para presentarla en la mesa redonda.
PRESENCIAL
Presentacin de la Unidad y exposicin del mapa conceptual por parte del tutor.
Exposicin de los mapas conceptuales de las lecturas por grupos de trabajo.
(89)
Presentacin de las actividades de autoformacin.

Mesa Redonda: Colombia: la aplicacin de las teoras y enfoques del desarrollo, en
relacin con el actual Plan de Desarrollo
LECTURA AUTOREGULADA
ACTIVIDAD: LEER LOS DOCUMENTOS DE TRABAJO PARA LA TERCER
UNIDAD
Una vez realizada la lectura de la segunda unidad, y la lectura bsica del Mdulo,
deber:
1. Elaborar la correspondiente ficha de estudio y de trabajo (ver esquema).
2. Hacer un resumen de las lecturas, integrando las ideas principales que se tratan en
los textos de lectura.
3. Elaborar un Mapa Conceptual, integrando los conceptos principales que se han
tratado en las unidades 1, 2 y 3 del mdulo y en las lecturas bsicas
4. Establecer PUNTOS CLAVES para la reflexin y el dilogo
5. Socializar las actividades de autoformacin con su grupo de trabajo.
FICHA DE ESTUDIO Y DE TRABAJO

NOTAS SOBRE LA LECTURA
COMENTARIOS PERSONALES
(90)
1.
2.
3.
4.
Seale los aspectos relevantes del contexto financiero internacional.

Haga un balance de la situacin macroeconmica presentada en esta Unidad.
Defina las caractersticas del sistema financiero colombiano.
Discuta en grupo sobre los aspectos esenciales que caracterizan al sistema
financiero en Colombia.
5. Realice un ensayo analtico sobre la situacin de contexto macroeconmico en
Colombia, consultando informacin de los dos ltimos aos.
Adems, elabore el siguiente formato de autoevaluacin:

AUTOEVALUACIN DE PROCESOS, DECISIONES Y ESTRATEGIAS DE ESTUDIO
Centro Territorial:
Cdigo:
Grupo:
Temtica:
Unidad:
Factores
Anlisis
Observacin
Calificacin
1. Eficacia
2. Eficiencia
3. Apropiacin
4. Debilidades
obstaculizadores
5. Fortalezas
facilitadores
6. Valoracin
experiencia
de
la
Una vez estudiadas y resueltas las Unidades 1, 2 y 3, el estudiante deber evaluar (en el
formato anterior) los procesos, las decisiones y estrategias de estudio que se implementaron
en las actividades de autoformacin, inter-formacin y presencial para el desarrollo de los
mismos. Por lo cual, usted debe:
Determinar la Eficacia del Proceso de Aprendizaje, valorando el cumplimiento de las

actividades y los resultados intermedios del proceso, e indicando su nivel de
satisfaccin personal.
(91)
Determinar la Eficiencia del Proceso de Aprendizaje, valorando los logros alcanzados

frente a los recursos utilizados (tiempo, esfuerzo, materiales de estudio) e indicando
su nivel de satisfaccin personal.
Sealar la apropiacin de las Estrategias empleadas para realizar las actividades del
proceso de aprendizaje, valorando hasta qu punto tiene dominio sobre ellas, le
despiertan inters, le producen satisfaccin y compromiso y hacen parte de su
repertorio cognitivo y le ayudan a evitar errores y aumentar las probabilidades de
acierto.
Determinar las debilidades y los obstaculizadores de orden cognitivo, afectivo o

sicomotor que dificultan el cumplimiento del proceso de aprendizajes sealando
algunas vas de solucin.
Determinar las fortalezas y los facilitadores de orden intrnseco que han permitido el
cumplimiento del proceso de aprendizaje.
Expresar el valor que usted concede a la experiencia de estos captulos, en funcin de

los logros, los aciertos y los errores. La escala de calificacin ser la siguiente 5.0:
Excelente Desempeo; 4.5: Buen Desempeo; 4.0: Aceptable Desempeo; 3.5: Regular
Desempeo; 3.0: Deficiente Desempeo; 2.5: Ineficiente Desempeo.
(92)
8. BIBLIOGRAFA
El estudiante deber consultar al menos dos (2) textos de la bibliografa referenciada en esta
Unidad:
http://www.eclac.org/publicaciones/xml/2/26232/LCL.2558-P.pdf
BANCO DE LA REPBLICA PATIO Lina, LEGA Felipe y HERNNDEZ Camilo,
2009. Reporte de Mercados Financieros.
http://www.banrep.gov.co/documentos/informeseconomicos/pdf/Reporte%20de%20Mercados.pdf
BANCO DE LA REPBLICA - BIBLIOTECA LUIS ANGEL ARANGO, 2009. El
Sistema Financiero Colombiano.
http://www.lablaa.org/blaavirtual/economia/colombia/eco3.htm
CAMACOES, 2009. El Sistema Financiero Colombiano.
http://www.camacoes.com.co/modules/ContentExpress/img_repository/sistema%20
financiero.pdf
INNOVACEEI. 2009. Gestin Financiera.
http://www.innovaceei.com/es/knowledgebase/index.asp?faqsRecid=385&faqRecid
=385
LPEZ A. Enrique, 1995. Macroeconoma Elemental, en Economa Para Todos,
FESCOL, Bogot.
MONTENEGRO Armando, 1990. La Reforma del Estatuto Cambiario, en GMEZ
Florangela (editora) en: Apertura Econmica y Sistema Financiero. Asociacin
Bancaria de Colombia. Bogot.
MORERA Jos, 2006. Mercado Cambiario. Extrado de:
SERRANO Javier, 1990. Mercados Monetarios y de Capitales. Universidad de los Andes.
Bogot.
(93)
VILARIO ngel, 2004. Integracin Financiera en la Unin Europea.

http://www.angelvila.eu/Publicaciones_PDF/Integracion_Financiera_UE_Claves.pd
f
Se sugiere, adems, que el estudiante consulte:
Revistas de circulacin nacional que traten sobre temas financieros, como Dinero,
Semana, La Nota Econmica
Programas especializados en temas financieros: CNN en espaol, Finanzas bsicas en

asocio con PATAGON.COM
Web Site recomendados a nivel local:

o www.superfinanciera.gov.co,
o www.corfivalle.com.co,
o www.bvc.com.co,
o http://www.grupobancolombia.com/home/index.asp.
Web Sites recomendados a nivel internacional:

o www.reuters.com,
o www.bloomberg.com,
o www.oanda.com,
Usar el motor de bsqueda YAHOO FINANCE para encontrar diversas opciones en

temas financieros y software especializados en finanzas.
(94)
UNIDAD TEMTICA 4
CICLO ECONMICO ANUAL DE LAS EMPRESAS PBLICAS
(95)
INTRODUCCIN
Uno de los aspectos centrales para el estudio del ciclo econmico de las empresas pblicas
es el presupuesto. La evolucin de las economas a nivel global ha obligado a las empresas
estatales a realizar transformaciones importantes en sus estructuras y en sus formas de
actuacin en los mercados para la provisin de bienes y servicios. En el campo normativo,
el pas ha realizado cambios orientados a reglamentar el comportamiento de las empresas
pblicas y stas siguen las reglas establecidas en materia de presupuesto.
Adems de las cuestiones centrales por las que actan las empresas en trminos financieros
-qu activos debe adquirir la empresa (en qu invertir los recursos); qu volumen de fondos
debe invertir (tamao de la inversin); dnde y cmo conseguir los fondos a invertir (cmo
financiarse)-, las empresas pblicas deben cumplir con la funcin de planeacin financiera,
operativa y presupuestal. En otros trminos prefigurar su comportamiento en trminos de
inversiones, costos, precios, produccin, gastos, rendimientos, distribucin de beneficios,
etc.
El estudiante encontrar en esta Unidad, el desarrollo de los aspectos relevantes del ciclo
econmico de las empresas pblicas, partiendo de los temas normativos que orientan la
gestin de esas empresas en la materia, hasta el abordaje de los temas del presupuesto en
sus distintas expresiones.
(96)
OBJETIVOS
OBJETIVO GENERAL
Acercar al estudiante al conocimiento de los temas relevantes del ciclo econmico anual de
las empresas pblicas.
Identificar el marco normativo que orienta la actuacin de las empresas pblicas

en el ciclo econmico.
Abordar los temas bsicos del presupuesto en sus distintas expresiones.
(97)
IDEAS CLAVES
62
El presupuesto es un valioso instrumento de gestin financiera y de conduccin

econmica que les permite a las empresas pblicas obtener los objetivos sealados
por la poltica gubernamental 62/.
El presupuesto de las empresas pblicas -elemento del sistema presupuestal, que

adems lo integran el plan financiero y el plan operativo anual de inversiones-, debe
tener en cuenta los propsitos gubernamentales consignados en los planes de
desarrollo cualquiera sea el nivel de la administracin a la que pertenezcan las
empresas-, base para la formulacin presupuestal plurianual63/.
La manera ms elemental de definir el presupuesto de las empresas pblicas, es

considerarlo como una proyeccin de los ingresos y de los gastos que durante un
cierto perodo de tiempo van a tener las empresas [...] considerando el aspecto legal,
puede ser visto como el acto [] mediante el cual se computan o calculan
anticipadamente los ingresos y se autorizan los gastos [] que se van a ejecutar
dentro de un perodo de tiempo, que usualmente es de un ao64/.
Universidad Externado de Colombia, Bogot, (p. 29)
63
/ Adaptacin de la definicin, con base en MENDOZA, 2007. Op. Cit., p. 155.
64
/ Adaptacin de la definicin, con base en MENDOZA, 2007. Op. Cit., p. 155.
(98)
MAPA CONCEPTUAL
RGIMEN
PRESUPUESTARIO
Conceptos
Fuentes legales
Principios
CICLO ECONMICO
DE LAS EMPRESAS
PBLICAS
PRESUPUESTO
COMO
INSTRUMENTO DE
PLANEACIN
Etapas
Plan Financiero
Plan operativo anual
de inversiones
Presupuesto anual
Presupuesto de caja
PROGRAMAS Y
PROYECTOS
(99)
ECOPETROL AUMENTA SU PRESUPUESTO DE INVERSIN; DUFF & PHELPS

DE COLOMBIA LE RECOMIENDA ADELANTAR PROYECTOS
[Texto tomado de PORTAFOLIO.COM.CO, de jueves 12 de noviembre de 200965/]
El presidente de la estatal, Javier Gutirrez, lanz un parte de tranquilidad a los

accionistas ante la crisis desatada por E.U. y anunci incremento del presupuesto de
inversin en US$1.000 millones.
La empresa inform en un debate en la comisin quinta del Senado que no tena
inversiones en ninguno de los bancos que han reportado dificultades en E.U., y que si bien
el precio de la accin haba descendido en las ltimas semanas, los fundamentales como
utilidades de la compaa estaban bien.
Agreg que el plan de inversiones para este ao se haba subido de 3.800 a 4.815 millones
de dlares, debido a la adquisicin de Propilco (690 millones de dlares) y a la compra de
la participacin en el Bloque petrolero K2 localizado en el Golfo de Mxico (510 millones
de dlares).
El directivo, que atendi un debate sobre poltica petrolera en esa clula legislativa, dijo
que hoy la empresa estaba produciendo 12 por ciento ms crudo que hace un ao y que a
pesar del descenso del precio internacional del petrleo por debajo de los 100 dlares por
barril, la compaa no tena preocupaciones pues su presupuesto del 2008 estaba basado
en un precio de 82 dlares por barril.
La accin de Ecopetrol, una de las de mayor movimiento en la Bolsa de Valores, ha sido de
las que ms ha sentido el rigor de la desplomada de los mercados. Ayer el ttulo cerr a
2.435 pesos frente a los 2.455 pesos del lunes.
65
/ Portafolio, 2009. http://www.portafolio.com.co/economia/economiahoy/2008-10-08/ARTICULO-WEBNOTA_INTERIOR_PORTA-4589379.html
(100)
Sin embargo, se abstuvo de precisar la tendencia del precio de la accin ya que las normas
burstiles le prohben a los directivos de las empresas inscritas en bolsa hacer cualquier
tipo de pronstico.
Gutirrez sostuvo que por lo pronto, la empresa no tendr que recurrir al mercado de
capitales externo para adquirir recursos, el cual se encuentra muy limitado, ya que tiene
un portafolio de 5.000 millones de dlares para financiarse.
Recomendacin de Duff & Phelps

De otra parte, Duff & Phelps de Colombia, que otorg la calificacin 'AAA' a la deuda
corporativa de Ecopetrol, considera que la petrolera afronta el reto de desarrollar con
xito los proyectos de inversin que tiene en estudio, manteniendo un perfil financiero
conservador.
El comit tcnico de calificacin de Duff & Phelps precis que las obligaciones de
Ecopetrol se consideran emisiones con la ms alta calidad crediticia y los factores de
riesgo son prcticamente inexistentes. Tales criterios se fundamentan en el slido perfil
financiero de la empresa, en la magnitud y estabilidad de las reservas, en los niveles de
produccin y en la participacin dominante en el mercado nacional.
Al hacer referencia al contexto externo, la calificadora agreg que sus consideraciones
tienen en cuenta "la vulnerabilidad de Ecopetrol ante fluctuaciones en el precio
internacional de los commodities (el crudo WTI cerr el lunes a 87,81 dlares el barril, el
nivel ms bajo desde hace ocho meses) y el importante plan de inversiones para el
desarrollo de sus negocios, con el objetivo de posicionarse en el mercado internacional".
(101)
1. CICLO ECONMICO Y RGIMEN PRESUPUESTARIO66/
1.1
CONCEPTOS Y ENFOQUES
Por ciclo econmico de las empresas se entiende el flujo real de bienes y servicios. Consiste
en:

Acumular los recursos financieros que permitan el desarrollo de las actividades de la

empresa.
La empresa adquiere factores productivos, parte de los cuales son consumidos en el
proceso productivo (gasto).
La empresa obtiene ingresos mediante la venta del producto.
Las transacciones monetarias (cobros y pagos) constituyen el ciclo financiero de la
empresa.
El ingreso se produce en el momento de la venta (mbito econmico, cuenta de
explotacin), con independencia de cundo se produzca el cobro (mbito financiero,
cuenta de tesorera).
El rgimen presupuestario comprende las normas, los principios, y los mtodos (tcnicas,
procedimientos e instrumentos) que regulan el proceso presupuestario y sus relaciones con
las entidades del sector pblico, en el marco de la administracin financiera del Estado. El
titular de una empresa pblica es responsable de las funciones, programas, subprogramas,
actividades y proyectos a su cargo, que conllevan al logro de los objetivos institucionales y
al cumplimiento de las metas establecidas en los presupuestos institucionales.
El presupuesto es un instrumento de gestin financiera y de conduccin econmica que
permite a las empresas obtener sus objetivos misionales expresados en polticas. Es
considerado como una proyeccin de los ingresos y de los gastos que durante un cierto
perodo de tiempo tiene una empresa. Todas las empresas hacen clculos anticipados de los
ingresos y de los gastos.
En las empresas pblicas, el presupuesto expresa en trminos financieros lineamientos de
poltica de los gobiernos Nacional, Departamental, Distrital o Municipal, segn sea el caso
al que pertenezca la empresa. De ese modo, el presupuesto refleja planes y programas
especficos relacionados con sus objetivos misionales y con las polticas de gobierno.
66
/ El desarrollo de este punto y de los siguientes de la Unidad, tienen como referencia algunos contenidos de:
(i) MENDOZA H. Jos F., 2007. Gestin Financiera Pblica. Elementos para su Estudio y Aplicacin.
Universidad Externado de Colombia, Bogot; y (ii) ORTZ Pedro A., 2007. Gestin Financiera. Mimeo.
(102)
El concepto actual de presupuesto se distingue de la idea que en el pasado lo calificaba

como un acto que contena la aprobacin previa de los ingresos y de los gastos. Va ms
all, al tener en cuenta un conjunto de factores relacionados con el contexto en el que se
desempean las empresas -tal como se explic en la Unidad 2-, como el comportamiento de
los salarios, la moneda, el crdito, las tasas de inters, la inflacin.
En forma adicional a los conceptos expuestos, se hace referencia aqu a tres enfoques que
han orientado de manera general los ejercicios del presupuesto:
Enfoque de Presupuesto Incremental

Este enfoque se basa en la tcnica de fijar partidas del presupuesto actual con base en el
presupuesto del ao anterior, al aplicar un porcentaje previamente establecido. Su sencillez
conceptual y el bajo costo de su aplicacin le han concedido cierto status de popularidad en
el sector pblico y en el privado. Pero es un enfoque limitado en comparacin con los
objetivos de una seria planificacin financiera, porque hace que las empresas incurran en
fallas como la de perpetuar gastos superfluos o innecesarios o la de no tener en cuenta las
exigencias de la efectividad y la eficiencia. En efecto, la prctica de incrementar en cierta
proporcin el presupuesto actual con base en el del ao anterior, tiene el riesgo de que las
empresas no revisen y evalen lo ejecutado, y tambin de inflar de manera innecesaria el
presupuesto.
Enfoque de Presupuesto por Programas

A diferencia del enfoque del presupuesto que enfatiza el gasto -costo por categora de
gasto, de los bienes y servicios que la empresa busca adquirir durante un perodo de tiempo
determinado, por lo general un ao-, el enfoque por programas hace relevante los resultados
que la empresa espera alcanzar, a partir de sus actividades, productos y servicios. En ese
sentido, las partidas que corresponden al gasto (sueldos, bonificaciones, subsidios, primas,
compra de equipos, elementos de oficina), se establecen de acuerdo con los programas y
no a la inversa. En otros trminos, la modalidad del presupuesto por programas est
orientada hacia los resultados y coloca en su justo lugar la importancia de los medios para
lograrlos. Una vez definidos los programas, se les asigna a cada partida del gasto las
unidades monetarias correspondientes.
En virtud de la nocin de corto, medio y largo plazo que tienen los programas que
desarrollan las empresas, es apenas lgico que los presupuestos por programas se
estructuren en esa perspectiva, lo que emparenta el ejercicio de elaboracin del presupuesto
con el sistema de planificacin estratgica de la empresa. El hecho de que los presupuestos
por programas se elaboren con objetivos de largo, medio y corto plazo, obliga a las
empresas a una constante revisin y evaluacin de lo realizado para comprobar que est de
(103)
acuerdo con lo planeado. As se supera la comn tradicin de estimar los costos incurridos
slo para que sirvan de base para la proyeccin del ao siguiente.
Enfoque de Presupuesto Base Cero

Este enfoque consiste en un mtodo orientado a garantizar que todos los gastos que una
empresa incorpore en el presupuesto hayan sido previamente analizados y categorizados. El
mtodo permite seleccionar y aprobar los gastos estrictamente necesarios, de acuerdo con
prioridades de la empresa.
La tcnica utilizada para analizar y jerarquizar el gasto de acuerdo con prioridades es el de
costo-beneficio. La aplicacin del mtodo puede ser difcil y costosa, porque implica hacer
una revisin sistemtica de todas las operaciones de la empresa. Pero puede ser til en
situaciones en las que la empresa haya detectado que algunos gastos puedan ser excesivos y
que considere necesario revisar para realizar los ajustes correspondientes. En la elaboracin
del presupuesto, la tcnica exige que cada responsable de gastos los justifique plenamente,
previo anlisis y evaluacin de las actividades programadas. La denominacin base cero,
significa que en la elaboracin del presupuesto bajo este enfoque, la empresa debe revaluar
todas las actividades, con el fin de comprobar si deben continuar o no, o sufrir alguna
modificacin.
1.2
FUENTES LEGALES
En Colombia el ejercicio presupuestario tiene una larga tradicin normativa. Se dice que,
en comparacin de la libertad imaginativa que tiene el gerente en una empresa privada, las
normas que rigen a las empresas pblicas constituyen en muchos casos barreras a la gestin
de los gerentes. Esta apreciacin se observa muchas veces en las prcticas que desarrollan
los organismos de control: para ellos suele ser ms importante la gestin de los procesos
normativos que los resultados obtenidos por las empresas. A pesar de reconocerse que el
presupuesto es el eje de la gestin financiera pblica, se olvida que una buena gestin
financiera en el sector pblico no termina con la ejecucin desde el punto de vista
presupuestal de una partida, sino que debe ir ms all, esto es, aprovechar al mximo los
recursos financieros, teniendo en cuenta, entre otras cosas, que stos tiene un costo bastante
alto67/.
Las siguientes normas dan sustento legal a la actuacin de las empresas pblicas en materia
de presupuestos:
67
/ MENDOZA, 2007. Op. Cit., p. 159.
(104)
El Captulo 3 del Ttulo XII - Artculos 345 a 355-, de la Constitucin Poltica de 1991,
contiene elementos normativos de referencia para el manejo de los presupuesto en empresas
pblicas. Entre otros aspectos se mencionan las obligaciones de:
Formular anualmente el presupuesto de ingresos y gastos.
Incluir en las apropiaciones anuales la totalidad de los gastos a realizar durante la vigencia
fiscal respectiva.
Regular en los presupuestos la programacin, aprobacin, modificacin, ejecucin de los

presupuestos de la Nacin, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de
cualquier nivel administrativo, y su coordinacin con los planes de desarrollo.
Tambin la Nacin ha desarrollado un conjunto de Leyes que reglamentan el tema de los

presupuestos de entidades pblicas. De igual modo que en las normas constitucionales, las
normas de las leyes nacionales constituyen obligadas referencias para el manejo de los
presupuestos en empresas pblicas. Entre esas leyes es de destacar el Estatuto Orgnico del
Presupuesto, norma legal que contiene todas las disposiciones en materia presupuestal
aplicables a las distintas etapas del presupuesto: programacin, elaboracin, presentacin,
aprobacin, modificaciones, ejecucin y control del presupuesto. El estatuto orgnico de
presupuesto es una de las herramientas fundamentales para la ejecucin de las polticas de
las empresas pblicas ya sean financiadoras y/o proveedoras directas de bienes y servicios.
Aqu se mencionan algunas de esas leyes:
Ley 38 de 1989, Orgnica del Presupuesto. Estableces las normas marco del presupuesto
general de la Nacin.
Ley 179 de 1994. Modifica algunas disposiciones de la Ley 38 de 1989.
Ley 225 de 1995. Modifica la Ley 38 de 1989, Orgnica del Presupuesto.
Ley 617 de 2000. Reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario
1222 de 1986, adiciona la Ley Orgnica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993,
establece otras normas tendientes a fortalecer la descentralizacin, y dicta normas para la
racionalizacin del gasto pblico.
Ley 819 de 2003. Dicta normas orgnicas en materia de presupuesto, responsabilidad y

transparencia fiscal.
Decretos:
Decreto 359 de 1995. Reglamenta la Ley 179 de 1994.
Decreto 111 de 1996. Compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de
1995 que conforman el Estatuto Orgnico del Presupuesto.
(105)
Decreto 115 de 1996. Establece normas sobre la elaboracin, conformacin y ejecucin de

los presupuestos de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades
de economa mixta sujetas al rgimen de aqullas, dedicadas a actividades no financieras.
Decreto 568 de 1996. Reglamenta las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995
Orgnicas del Presupuesto General de la Nacin.
Decreto 630 de 1996. Modifica el Decreto 359 de 1995.
Decreto 353 de 1998. Adiciona el artculo 17 del Decreto 115 del 15 de enero de 1996 que
establece las normas sobre la elaboracin, conformacin y ejecucin de los presupuestos
de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economa Mixta
sujetas al rgimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras. Se refiere a
conceptos globales que da el Departamento de Planeacin Nacional y los que hacen sus
veces a nivel Distrital sobre el presupuesto de las empresas pblicas y no a conceptos a
nivel de proyecto.
La programacin, ejecucin y seguimiento de los presupuestos de las empresas pblicas y

de las sociedades de economa mixta en Colombia, se rigen por el Estatuto Orgnico del
Presupuesto -en lo que expresamente se refiere a ellas-, y por los Decretos 115 de 1996,
353 de 1998 y otras normas complementarias.
1.3
CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL PRESUPUESTO
El presupuesto es, ante todo, un instrumento tcnico que incluye orientaciones de poltica y
prioridades. El ejercicio presupuestal incluye 3 objetivos:
Objetivos de estabilidad y de consistencia entre la disponibilidad de recursos y el nivel del

gasto total (el Cunto del Presupuesto). As, el presupuesto se caracteriza por una mutua
influencia entre encontrar recursos para financiar gastos y definir los gastos en funcin de
los recursos sostenibles y consistentes.
Objetivos respecto a la asignacin de recursos. Se refiere a la equidad en la distribucin de

recursos, de acuerdo con los requerimientos de la empresa y los objetivos sociales (el Qu
del Presupuesto). En otras palabras, se refiere a una separacin entre la fijacin del monto
total de los recursos y las decisiones sobre la distribucin de los mismos.
Objetivos de eficiencia en la ejecucin en cuanto a la utilizacin de los recursos pblicos

(el Cmo del Presupuesto).
En cuanto a la evaluacin del presupuesto, debe permitir la medicin de metas que se deben
cuantificar previamente y se subraya en este caso que las metas se refieren a resultados
concretos esperados. A manera de ejemplo, no basta con que una poltica asigne subsidios a
una poblacin identificada como beneficiaria de un programa (salud, vivienda), lo que
interesa en trminos de la evaluacin de los objetivos expresados en trminos de
(106)
presupuesto es que las personas tengan acceso real a los bienes y servicios que se incluyen
en cada programa.
1.4
PRINCIPIOS PRESUPUESTALES
Recuadro 6
Principios Presupuestales
Los principios presupuestales son reglas o preceptos
Planificacin
generales que las entidades y empresas estatales deben
Anualidad
Universalidad
seguir para una adecuada programacin, ejecucin y
Unidad de Caja
control del presupuesto pblico. Su definicin inicial se
Programacin Integral
Especializacin del Gasto

encuentra en la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994
Coherencia macroeconmica
mantuvo su vigencia, a excepcin del equilibrio
Homeostasis Presupuestal
presupuestal, y agreg los de coherencia macroeconmica

y el de homeostasis. Los principios contenidos en el
Estatuto Orgnico del Presupuesto aplican todos para las
empresas pblicas, menos el de inembargabilidad68/. En esta seccin se explica cada uno de
ellos:
Planificacin.
El presupuesto debe reflejar los planes de largo, medio y corto plazo. Las empresas
pblicas deben considerar la secuencia: plan de desarrollo, plan de inversiones pblicas,
plan financiero y plan operativo anual de inversiones.
Anualidad.
La vigencia del presupuesto es de un ao y por tanto debe ser ejecutado dentro del ao
fiscal -1 de enero a 31 de diciembre-. Despus de esa fecha no se puede adquirir ningn
compromiso con cargo al presupuesto que se cierra.
Universalidad.
Antes se consideraba como la totalidad de los ingresos provenientes de impuestos,

rentas, recursos, rendimientos por servicios o actividades, y recursos de capital de la
Nacin tanto del sector central como descentralizado, que se deban incorporar al
presupuesto. Ahora, el principio se refiere a que es la totalidad de los gastos que se
pretendan ejecutar los que se deben incorporar al presupuesto, por lo tanto ninguna
autoridad podr ordenar gastos que previamente no se hayan incluido en l. En los
68
/ El principio de inembargabilidad seala que las rentas y recursos de capital que integran el presupuesto no
pueden ser materia de embargos. Este principio no es aplicable a las empresas industriales y comerciales del
Estado y asimiladas.
(107)
casos de gastos que inicialmente no se contemplaron o que resultaron insuficientes y

que son necesarios para el correcto funcionamiento de las empresas, se requiere para su
ejecucin que previamente se modifique el presupuesto a travs de una adicin para
incluirlos o complementarlos.
Unidad de Caja.
Se refiere al recaudo de todos los ingresos. Se conforma un fondo comn que permite
atender la totalidad de las erogaciones que demande el funcionamiento de la empresa.
Hace parte de ese fondo el supervit fiscal y los rendimientos financieros que se
obtengan por inversin de recursos de la empresa. No se les aplica este principio a
aquellas rentas que tienen una destinacin especfica y cuyo manejo se exige que sea
separado de las rentas ordinarias, como es el caso de las transferencias que reciben las
entidades territoriales de la Nacin.
Programacin integral.
Se busca a travs de este principio, que la programacin presupuestal integre los gastos
de inversin y los de funcionamiento, necesarios para su ejecucin y operacin. Por lo
general, los gastos de funcionamiento corresponden a una proporcin relativamente
baja en comparacin con los gastos de inversin de las empresas. Existen estndares
internacionales que permiten que las empresas de una misma naturaleza de provisin de
bienes y servicios y con caractersticas comparables, contrasten su estructura de gastos
de inversin y de gastos con esos estndares. Un exceso de gastos de funcionamiento
podra indicar la presencia de ineficiencias de las empresas.
Especializacin.
Este principio seala que los gastos incluidos en el presupuesto deben guardar
coherencia con los objetivos misionales y las funciones de la organizacin, en este caso
de las empresas pblicas. De igual, tales gastos deben ejecutarse en concordancia con
los propsitos que dieron lugar a su programacin. Con la especializacin se pretende
evitar que las empresas pblicas realicen actividades distintas a las contempladas en el
presupuesto.
Coherencia macroeconmica.
Para las empresas pblicas en particular para las empresas estatales o mixtas del nivel
Nacional-, es de obligada referencia las metas macroeconmicas fijadas por el Gobierno
en coordinacin con la Junta Directiva del Banco de la Repblica. Las metas
(108)
mencionadas algunas en la Unidad 2-, se refieren a las tasas de inflacin, desempleo,

crecimiento del PIB, medios de pago, exportaciones, importaciones, tasa de cambio
Aunque desde el punto de vista normativo las empresas del nivel departamental o local
deben contemplar este principio, en muchos casos no tienen aplicacin, por ejemplo
para Metrovivienda, empresa industrial y comercial del Distrito Capital de Bogot,
cuyo objetivo misional es la promocin de vivienda de inters social, en el que las
variables referidas a esas metas macroeconmicas no tienen incidencia directa en sus
actividades misionales. En otros s, por ejemplo el caso de las Empresas Pblicas de
Medelln, por su tamao y el tipo de actividades que incluyen las de generacin
elctrica y la de provisin de agua potable y saneamiento bsico.
Homeostasis presupuestal.
Este principio seala que el crecimiento real del presupuesto de rentas, incluida la
totalidad de los crditos adicionales de cualquier naturaleza a los que pueda acceder la
empresa, deber guardar congruencia con el crecimiento de la economa, de tal manera
que no genere desequilibrios macroeconmicos. Este caso aplica para las empresas
estatales con una gran incidencia en actividades econmicas sectoriales importantes en
la economa del pas, por ejemplo las empresas de los sectores de hidrocarburos,
comunicaciones, energa, por mencionar algunas.
En circunstancias extraordinarias, cuando algunas empresas perciban rentas que puedan
causar un desequilibrio macroeconmico, el Gobierno Nacional podr apropiar aquellas
que garanticen la normal evolucin de la economa y utilizar los excedentes para
constituir y capitalizar un fondo de recursos y supervit de la Nacin. Con base en este
precepto, por ejemplo, se cre el Fondo de Ahorro y Estabilizacin Petrolera FAEPcomo instrumento para contrarrestar los efectos negativos que pudieran generar las
exportaciones petroleras de Cao Limn y Cupiagua. El capital de dicho fondo y sus
rendimientos se han invertido en activos externos de tal forma que no afecten la base
monetaria. Su utilizacin se ha hecho de manera gradual para que no afecte a la
economa. Al igual que el principio de coherencia macroeconmica, ste no tiene
aplicacin en el nivel territorial.
Recuadro 7
El Principio de Equilibrio: un Principio en desuso
El principio de equilibrio indicaba que el monto de los gastos deba ser exactamente igual a la suma de las rentas y
recursos de capital. Este principio se enmarcaba dentro de los postulados de la hacienda clsica y su objetivo inicial era
que la suma de los gastos de funcionamiento y los de inversin no sobrepasarn los montos de los ingresos corrientes,
pero con el uso del crdito este principio adquiri un nuevo significado y es que los ingresos programados tanto por
rentas como por recursos de capital excediera a la totalidad de los gastos igualmente programados. La existencia de este
principio llev muchas veces a que los gobiernos en la etapa de la elaboracin del presupuesto sobrestimaran los
ingresos y subestimaran los gastos, lo que al final conduca a un dficit fiscal. Aunque ahora las normas presupuestales
no exigen explcitamente la aplicacin de este principio, el mismo se sigue aplicando a travs de la obligacin que tienen
el Gobierno de proponer mecanismos para la obtencin de nuevas rentas o la modificacin de las existentes cuando los
ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados.
MENDOZA, 2007, p. 209
(109)
2. EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DE PLANEACIN

El proceso presupuestario se define como un proceso continuo, dinmico y flexible, a
travs del cual se ejecutan, controlan y evalan las actividades fsicas, financieras y
administrativas inherentes a las entidades y empresas del sector pblico, de un periodo. Por
tales caractersticas se le denomina ciclo presupuestario que se desarrolla en seis fases69/:
Programacin.
Formulacin.
Aprobacin.
Ejecucin.
Seguimiento y control.
Evaluacin.
Recuadro 8
ETAPAS DEL CICLO PRESUPUESTAL
(Para Entidades y Empresas Pblicas del Nivel Nacional)
PREPARACIN: 1. semana de febrero hasta el inicio de sesiones del Congreso (20 de julio)
PRESENTACIN: Al iniciarse las sesiones del Congreso, durante el mes de julio
ESTUDIO Y APROBACIN: Desde la presentacin hasta la medianoche del 20 de octubre
LIQUIDACIN: Entre el 20 de octubre y el 20 de noviembre
CONTROL POLTICO: Desde su presentacin hasta la terminacin de la cuenta general del tesoro
por parte de la Cmara de Representantes.
CONTROL FISCAL: Desde que se inicia la ejecucin del presupuesto
CONTROL RESULTADOS: Desde que culmina la ejecucin del presupuesto

CONTROL CIUDADANO: Desde que se inicia la ejecucin del presupuesto
69
/ Esos seis pasos se convierten en otros pasos adicionales para el caso del nivel Nacional. Vase el
Recuadro 8.
(110)
2.1
PROGRAMACIN
En esta fase se establecen los lineamientos, instrumentos y procedimientos para la

elaboracin, presentacin, estudio y aprobacin del presupuesto. En particular se busca:
2.2
Establecer los objetivos institucionales a lograr durante el ao Fiscal.
Proponer las metas presupuestarias.
Determinar la demanda global de los gastos que implicar la prestacin de los

servicios y funciones que desarrollar la empresa.
Desarrollar los procesos para la estimacin de los Ingresos correspondientes a las

Fuentes de Financiamiento distintas a las de Recursos Ordinarios.
FORMULACIN
Este paso incluye la presentacin del proyecto a la autoridad competente. Las empresas
deben realizar las siguientes actividades:
2.3
Definir la estructura funcional programtica del presupuesto.
Definir las Metas Presupuestarias a cumplir durante periodo indicado.
Definir los Objetivos y Metas en funcin a los lineamientos y prioridades de

asignacin establecidas en la fase de Programacin.
Presentarlo a la autoridad competente para su estudio y aprobacin.
APROBACIN
El CONFIS debe aprobar o modificar, mediante resolucin, los presupuestos de las

empresas comerciales e industriales del Estado y de las sociedades de economa mixta con
el rgimen de aquellas dedicadas a actividades no financieras, en el evento de que dicha
funcin no le haya sido delegada a sus juntas o consejos directivos.
2.4
EJECUCIN
El instrumento vigente para la ejecucin del presupuesto es el Programa Anual de Caja

PAC-. El PAC es por excelencia un instrumento de planificacin financiera de corto plazo
(un ao), porque en l se sealan mes a mes los ingresos y gastos que efectivamente
(111)
recaudarn o pagarn las entidades pblicas, lo que permite anticiparse al dficit o al

supervit de caja y as conseguir financiacin o colocar los excedentes. En otras palabras, el
PAC es a las entidades pblicas lo que el presupuesto o flujo de caja es a las entidades
privadas. Es un instrumento de gestin que facilita utilizar ms eficiente y eficazmente el
efectivo.
2.5
SEGUIMIENTO Y CONTROL
Por lo general, el presupuesto de las empresas industriales y comerciales del Estado est
sujeto a varias modalidades de seguimiento y control (recuadro 9). De las que se relacionan
a continuacin, las que corresponden al control poltico, fiscal, seguimiento financiero y
control de gestin, al igual que el seguimiento de la Nacin70/, se encuentran estipulados en
el Estatuto Presupuestal. En esta seccin se har referencia explcita a las tres primeras, que
ataen directamente a la gestin del presupuesto de las empresas pblicas.
Poltico.
Las entidades que hacen el control poltico de las empresas pblicas, dependen del
nivel de la administracin pblica al que pertenece la empresa: en municipios y
departamentos, el control poltico lo hacen el Concejo Municipal y la Asamblea
Departamental; en el nivel Nacional, el Congreso. El procedimiento es la citacin de
funcionarios, el anlisis de los informes que presente el Gobierno y el fenecimiento
de la cuenta general del presupuesto. El control se inicia con el estudio del
presupuesto y concluye con el fenecimiento de la cuenta general del presupuesto.
Fiscal.
La vigilancia de la gestin fiscal de la administracin, las empresas pblicas y de los

particulares o entidades que manejen fondos o bienes pblicos, la realiza la
Contralora General de la Repblica y tambin las
contraloras regionales y locales. Slo los
Recuadro 9
municipios de primera categora y los de segunda
Modalidades de seguimiento y control
con ms de 100.000 habitantes pueden tener
Poltico
Contralora. En los dems, dichos controles los
Fiscal
ejerce la Contralora Departamental. Como
Seguimiento financiero y control

de gestin
excepcin en el nivel territorial, el control fiscal
Disciplinario
tambin lo puede ejercer la Contralora General
Ciudadano
De legalidad
de la Repblica, cuando haya solicitud del
Gobierno departamental o municipal, de cualquier
comisin permanente del Congreso de la
70
/ En el nivel Nacional se incluye el seguimiento y el control al Sistema General de Participaciones SGP-.
(112)
Repblica o de las corporaciones pblicas territoriales, o a solicitud de la

ciudadana.
La vigilancia de la gestin fiscal de las empresas pblicas implica que las autoridades
evalan su comportamiento financiero, de gestin y de resultados, sobre la base de
criterios de eficiencia econmica, equidad y valoracin de costos ambientales. En los
temas propios del presupuesto, las contraloras fiscalizan las operaciones de recibo de
dineros, incorporacin al presupuesto, conservacin, guarda, compromiso,
disposicin, afectacin y ejecucin, con sujecin a las normas, reglamentaciones y
procedimientos.
Seguimiento financiero y control de gestin.
Consiste ms en una herramienta de anlisis de la ejecucin presupuestal que las

empresas pblicas mismas utilizan para tomar decisiones consistentes y oportunas,
mejorar el proceso de programacin presupuestal y efectuar correctivos a la misma
ejecucin. Un adecuado seguimiento consiste bsicamente en efectuar
comparaciones en trminos financieros de lo ejecutado con lo programado.
2.6
EVALUACIN
La evaluacin, segn las definiciones estndar, significa en el caso del presupuesto de las
empresas pblicas, que stas realizan un proceso cuyo propsito es establecer qu tan eficaz
y qu tan eficiente fueron durante el periodo en el uso de los recursos programados y
ejecutados y en el cumplimiento de los objetivos de la empresa. La evaluacin permite
identificar los aspectos exitosos de la gestin empresarial y tambin los problemticos,
sobre los cuales podrn formularse y adoptarse medidas correctivas que garanticen el
cumplimiento adecuado de las metas presupuestadas.
Existen tres formas de evaluar el presupuesto: ex ante (antes de), concomitante (durante), y
ex post (despus de) de las actividades incluidas en una programacin anual.
3. CONSISTENCIA DEL PRESUPUESTO

El proyecto de presupuesto de las empresas industriales y comerciales del Estado dedicadas
a actividades no financieras y de las sociedades de economa mixta asimiladas a stas, tiene
que ser consistente con el plan financiero, el programa macroeconmico (en el caso de las
empresas del nivel nacional), las metas de supervit primario y las acciones y medidas
especficas en las que se sustenta el cumplimiento de las metas (para las empresas pblicas
del nivel territorial).
(113)
En los procesos que llevan las empresas, suelen presentarse necesidades de modificar o
adicionar los presupuestos. Esas acciones son posibles siempre y cuando se ajusten al
marco fiscal de mediano plazo. En todo caso, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley,
ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, debe ser
explcito y debe ser compatible tambin con el marco fiscal de mediano plazo. En estas
situaciones, las empresas pblicas estn obligadas a incluir en la exposicin de motivos y
en las ponencias de trmite, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso
adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
Para realizar las modificaciones o adiciones al presupuesto, las empresas pblicas suelen
apoyarse en los siguientes mecanismos:
Reducciones o aplazamientos. Las empresas pueden usar este mecanismo cuando:

o Se estima que los ingresos sern inferiores a los gastos.
o No sean aprobados nuevos recursos por parte de las instancias competentes
(Congreso, Asamblea Departamental, Concejo Municipal) o resulten
insuficientes.
o No se perfeccionan los recursos del crdito.
o Lo exija la coherencia macroeconmica.
Adiciones y traslados.
Pueden realizarse en los casos en los que durante la ejecucin del presupuesto, las
empresas pblicas consideren necesario modificar el monto del mismo para
complementar los recursos insuficientes, ampliar los servicios existentes o
establecer nuevos servicios autorizados por las normas y las instancias competentes.
Las empresas debern en estos casos presentar a la corporacin respectiva un
proyecto de modificacin al presupuesto.
Tales modificaciones se realizan, de manera preferente, mediante un contra crdito a
las apropiaciones en ejecucin. Si esta operacin no es posible, la empresa pblica
deber acudir al mecanismo de las adiciones que podrn efectuarse cuando se
cumpla con alguno de los siguientes requisitos: i) tener el carcter de
extraordinarios e imprevisibles, frente a la estimacin inicial de gastos; ii) contar
con mayores ingresos.
4. INSTRUMENTOS DEL PRESUPUESTO

La elaboracin del presupuesto se apoya en tres instrumentos importantes: el plan
financiero, el plan operativo anual de inversiones y el plan anual de caja (grfico 6). Esos
planes pueden adquirir ciertas caractersticas cuando se proyectan en ms de una vigencia
(114)
fiscal: son los denominados presupuestos plurianuales y consisten en los planes que
proyectan los costos y las fuentes de financiacin de los programas y proyectos relevantes
de inversin pblica.
Grfico 6
Instrumentos del Presupuesto
PLAN FINANCIERO
TRES INSTRUMENTOS
PLAN OPERATIVO ANUAL DE INVERSIONES

POAI (4 Aos)
PRESUPUESTO ANUAL DE CAJA

PAC (1 Ao)
4.1
EL PLAN FINANCIERO
El plan financiero es un instrumento de planificacin y gestin financiera que busca

determinar la estructura de ingresos y gastos, el dficit y su financiacin. Debe ser
compatible con los objetivos de la empresa expresados en el plan operativo anual y
plurianual y el plan anual de caja PAC-. Los propsitos del plan financiero son:
Armonizar el plan operativo con el presupuesto anual y con el plan de inversiones.
Garantizar el desarrollo de procesos internos de planificacin en el rea de gestin

financiera.
Ser instrumento de seguimiento a las polticas financieras adoptadas por la empresa,

en lo referente a su ejecucin, oportunidad y resultados, para establecer puntos
crticos y ajustes requeridos.
Para elaborar el plan financiero, la empresa debe:
Determinar su potencial financiero, con base en los ingresos.
Determinar los gastos corrientes, de acuerdo con su estructura orgnica y funcional.
Identificar los proyectos definidos en el plan operativo.
(115)
Estimar el costo de los proyectos viabilizados en el banco de programas y proyectos.
Programar las inversiones de acuerdo con la disponibilidad de recursos establecida.
En el grfico 7, se muestra la estructura del Plan Financiero Plurianual, para un periodo de

4 aos.
Grfico 7
Estructura del Plan Financiero Plurianual
PLAN FINANCIERO PLURIANUAL
CONCEPTO
2008 2009 2010 2011
Ingresos totales
Menos
Gastos de funcionamiento
Igual
Ahorro corriente
Menos
Servicio de la deuda
Igual
Ahorro neto
Ms
Nuevo financiamiento
Disponibilidad para la
inversin
Igual
En ella se establece cul ha de ser el monto de los ingresos totales para cada ao, al que
deber restrsele el rubro de los gastos corrientes (funcionamiento). La diferencia entre los
ingresos corrientes y los gastos corrientes es el ahorro corriente de la empresa. Al restarle a
este ltimo los montos de la deuda (amortizaciones e intereses), se obtiene el ahorro neto.
Por lo general, las empresas estn requiriendo recursos frescos de inversin y esas
necesidades son las que se expresan en el grfico como nuevo financiamiento, que pueden
obtenerse mediante diversas modalidades (crditos, capitalizaciones con uso de recursos de
los presupuestos de la Nacin, el Departamento o el Municipio, segn sea el caso). El
resultado de estas estimaciones es lo que en el grfico se denomina la disponibilidad anual
para la inversin.
4.2
EL PLAN OPERATIVO ANUAL DE INVERSIONES POAI-.
El POAI es la materializacin en una vigencia fiscal del plan general de inversiones de la

empresa. En l se incluyen los proyectos que la empresa ha de ejecutar, clasificados por
sectores, programas y subprogramas. Las actividades que la empresa debe realizar para
elaborar el POAI consisten en:
(116)
Identificar y seleccionar proyectos que satisfagan las necesidades y los objetivos

misionales de la empresa. Por lo general se refieren a proyectos previamente inscritos
en el Banco de Programas y Proyectos.
Cuantificar los costos y los beneficios totales de los proyectos.
Asignar, para cada proyecto, los recursos necesarios para su ejecucin total, o para la
etapa que se programe realizar durante la respectiva vigencia.
Identificar la fuente de financiacin para cada proyecto, segn las proyecciones

establecidas en el Plan Financiero.
Recuadro 10
El POAI en entidades y empresas del nivel Nacional
En el mbito Nacional, el POAI es elaborado por el DNP en coordinacin con los consejos regionales de
planificacin. Seala los proyectos de inversin clasificados por sectores, rganos y programas. Este plan debe
guardar concordancia con el plan nacional de inversiones, parte importante del plan de desarrollo. Es la base del
presupuesto de inversiones. Los proyectos all contemplados previamente han debido ser registrados en el Banco
Nacional de Programas y Proyectos que administra el DNP.
El Banco Nacional de Programas y Proyectos se concibe como un conjunto de actividades seleccionadas como
viables, previamente evaluadas en lo social, tcnico y econmico, registradas y sistematizadas en el DNP. Con este
mecanismo se busca que los proyectos que se ejecuten sean los de mayor productividad desde el punto de vista
econmico y social. Propsito loable que rara vez se cumple en su totalidad ya que los proyectos escogidos casi
siempre son aquellos que cuentan con mayor respaldo poltico.
Para la elaboracin del Plan Operativo Anual de Inversiones, el DNP asigna a las diferentes entidades cuotas
tentativas para gastos de inversin y les traza pautas que debern ser tenidas en cuenta en la distribucin interna.
Elaborado y corregido el plan por parte del DNP debe ser sometido a consideracin del CONPES para su
posterior inclusin en el Presupuesto General de la Nacin. Dadas las limitaciones de recursos que imposibilita la
realizacin de todos los proyectos presentados, la Direccin General del Presupuesto Nacional DGPN- del
Ministerio de Hacienda los incorpora al proyecto de presupuesto de acuerdo al orden de prioridades que
establezca el DNP y en concertacin con las oficinas de planeacin de los organismos y entidades. Procedimiento
similar se lleva a cabo en el mbito territorial.
MENDOZA, 2007, PP. 181-182
4.3
EL PLAN ANUAL DE CAJA PAC-.
El PAC es un instrumento de manejo financiero y de ejecucin presupuestal. Su finalidad

es alcanzar las metas del plan financiero: estima los ingresos teniendo en cuenta su recaudo
y regula los pagos mensuales para garantizar el cumplimiento de las obligaciones que las
empresas pblicas asuman en la vigencia fiscal y los compromisos adquiridos en vigencia
anterior. El PAC tiene tambin el objetivo de evitar el dficit fiscal.
Este instrumento determina el monto mximo mensual de pagos para el presupuesto de las
empresas pblicas, con el fin de cancelar las obligaciones exigibles de pago. El monto
(117)
global del PAC, junto con sus modificaciones, es aprobado, en el nivel Nacional y Distrital,
por el CONFIS. En el caso de los establecimientos pblicos con ingresos propios,
corresponde a las juntas o consejos directivos aprobar el PAC y sus modificaciones, con
base en las metas globales de pago aprobadas por el CONFIS, o por el representante legal
de no existir aquellas.
La afectacin del presupuesto de gasto establecido en el PAC, sigue los siguientes pasos
(grfico 8):
1. Expedicin previa del certificado de disponibilidad presupuestal CDP-.
2. Registro presupuestal de los compromisos legalmente adquiridos.
3. Registro de las obligaciones y autorizaciones de pago.
4. El pago.
Grfico 8
PROCESO DE EJECUCIN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS
VIGENCIA ACTUAL
VIGENCIA SIGUIENTE
Aprobacin
Certificado de
disponibilidad
Compromiso
Obligacin
Pago
Reserva
presupuestal,
para casos especiales
Reserva de caja
Antes de comprometer el presupuesto, el ordenador del gasto -funcionario con capacidad

legal para adquirir compromisos a nombre de la empresa pblica-, solicita la expedicin de
un certificado de disponibilidad presupuestal CDP-. Este certificado, expedido por el jefe
de presupuesto, garantiza la existencia de apropiacin presupuestal disponible y libre de
afectacin, con el fin de respaldar compromisos con cargo al presupuesto en la vigencia
respectiva. El CDP afecta de manera preliminar el presupuesto mientras se perfecciona el
compromiso. Se expiden hasta por el valor del saldo que encuentre libre de afectacin en la
(118)
respectiva apropiacin y no tienen una vigencia definida, en tanto las normas sealan que
sta equivale al trmino del proceso de asuncin del respectivo compromiso.
No es una condicin contar con los recursos lquidos para asumir un compromiso, pero s
que haya saldo disponible y suficiente de apropiacin segn la naturaleza del gasto a
realizar.
Una vez se expide el CDP, la empresa puede realizar los trmites necesarios para
comprometer de manera real el presupuesto, mediante la adquisicin de bienes y/o
servicios, o realizar obras a travs de procesos licitatorios. En materia presupuestal, el
compromiso se define como los actos realizados por la empresa en virtud de su capacidad
de contratar y de comprometer el presupuesto. Tales compromisos deben ser registrados en
la contabilidad presupuestaria. As surge el concepto de registro presupuestal, que se
entiende como la imputacin presupuestal mediante la cual se afecta en forma definitiva la
apropiacin, garantizando que sta slo se utilizar para ese fin. Esta operacin indica el
valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar.
No es permitido a las empresas asumir compromisos con cargo al presupuesto que no
cuenten con el respaldo del registro presupuestal correspondiente. El jefe de presupuesto, es
el responsable de efectuar el registro presupuestal.
Al recibir la empresa a satisfaccin los bienes, servicios u obras contratadas, imputa en el
registro presupuestal los recursos que respaldan el compromiso.
5. COMPONENTES DEL PRESUPUESTO

Segn las normas generales establecidas en el pas para entidades y empresas pblicas, el
presupuesto se estructura con los siguientes componentes:
Presupuesto de rentas:
-
Ingresos corrientes
Recursos de capital
Ingresos fondos especiales
Contribuciones parafiscales
Ingresos de establecimientos pblicos
Presupuesto de gastos o Ley de Apropiaciones
Para el caso de las empresas pblicas, el componente de ingresos incluye las rentas propias
y los recursos de capital (grfico 9). En las primeras se destaca la cuenta de ingresos
corrientes y en los segundos varias opciones a las que acuden las empresas para su
(119)
capitalizacin, como los recursos de crdito de mercado financiero interno o con

organismos multilaterales que muchas veces requieren de respaldo gubernamental de la
Nacin, los recursos del balance de la vigencia fiscal, el diferencial cambiario en el caso de
que las empresas realicen transacciones en moneda extranjera, rendimientos financieros y
donaciones.
Grfico9
RENTAS
PROPIAS
INGRESOS CORRIENTES
INGRESOS DE LAS
EMPRESAS
PBLICAS
RECURSOS DE CRDITO
RECURSOS DE BALANCE
DIFERENCIAL CAMBIARIO
RENDIMIENTOS FINANCIEROS
RECURSOS DE
CAPITAL
DONACIONES
De otro lado, el presupuesto de gastos se estructura en tres partes:

1. Gastos de funcionamiento. Son los que normalmente se necesitan para el desarrollo de las
actividades de la empresa, es decir los egresos que se efectan en el personal, el pago de
servicios y la adquisicin y el mantenimiento de material de inmediato consumo:
Gastos de personal
Gastos de administracin
Gastos de operacin
Gastos generales
Gastos de administracin
Gastos de operacin
Transferencias corrientes
Transferencias al sector pblico
(120)
Transferencias de previsin y seguridad social

Otras transferencias
Transferencias de capital
2. Gastos correspondientes a deuda pblica. En el caso en el que las empresas hayan

adquirido deudas de esa naturaleza:
Servicio de las deudas interna y/o externa

Amortizacin de la deuda
Inters, comisiones y gastos de deuda
3. Gastos de inversin, clasificados por:
Sector
Programa
Subprograma
Proyecto
Otra forma de ver la estructura de gastos de las empresas es mediante la clasificacin
econmica que suele hacerse de las distintas partidas (grfico 10).
Grfico 10
Clasificacin econmica de gastos
GASTOS
OPERATIVOS
GASTOS CORRIENTES
GASTOS DE LA PROPIEDAD
GASTOS FINANCIEROS
GASTOS DE OPERACIN
SUBSIDIOS
CLASIFICACIN
ECONMICA DE
GASTOS
(Captulo de
Apropiaciones)
TRANSFERENCIAS
ADQUISICIN DE ACTIVOS
REALES
INVERSIONES
DE CAPITAL
TRANSFERENCIAS DE CAPITAL
(121)
6. PROGRAMAS Y PROYECTOS
Las empresas pblicas deben elaborar sus programas y proyectos con anticipacin e
inscribirlos en el Banco de Programas y Proyectos de las dependencias de Planeacin,
segn el nivel territorial al que pertenezcan: local, departamental o Nacional. Los
programas y proyectos se definen como un conjunto de actividades seleccionadas como
viables previamente, evaluadas en trminos sociales, tcnicos y econmicos, y registradas y
sistematizadas en las entidades de planeacin.
El Programa, es la categora presupuestaria que sistematiza actuaciones generales de

las empresas, segn sus objetivos misionales.
Sub Programa, es la categora presupuestaria que refleja acciones orientadas a

alcanzar objetivos parciales. Es el desagregado del programa.
Proyecto, se refiere al mbito donde concurren las acciones concretas de la empresa

pblica en materia de bienes y servicios.
Actividades, se refieren a las acciones que concurren en la operatividad de las acciones

contempladas en un proyecto de bienes y/o servicios.
7. RESUMEN
El ciclo econmico de las empresas pblicas se refiere al flujo real de bienes y servicios.
Consiste en acumular los recursos financieros para el desarrollo de las actividades de la
empresa, adquirir factores productivos (gasto) y obtener ingresos. En el ciclo financiero
juega un rol de primera importancia el presupuesto, herramienta clave de la planeacin de
las actividades de las empresas. El rgimen presupuestario comprende las normas, los
principios, y los mtodos (tcnicas, procedimientos e instrumentos) que regulan el proceso
presupuestario y sus relaciones con las entidades del sector pblico, en el marco de la
administracin financiera del Estado.
Existe un conjunto de normas que sustentan el ejercicio de la planeacin presupuestaria y
un conjunto de principios que todas las empresas pblicas deben seguir: Planificacin,
Anualidad, Universalidad, Unidad de Caja, Programacin Integral, Especializacin del
Gasto, Coherencia macroeconmica, Homeostasis Presupuestal.
Adems, el ejercicio de elaboracin del presupuesto se orienta por las siguientes fases:
Programacin, Formulacin, Aprobacin, Ejecucin, Seguimiento y control, y Evaluacin.
En esas fases, las empresas preparan tres instrumentos: el plan financiero, el plan operativo
anual de inversiones y el plan anual de caja, sobre las cuales es posible ejercer un control de
las finanzas de la empresa.
(122)
Ciclo econmico. Es el flujo real de bienes y servicios de una empresa.
Homeostasis presupuestal. Principio que indica que el crecimiento real del presupuesto de
rentas, debe guardar congruencia con el crecimiento de la economa.
Plan anual de caja. Es un instrumento de manejo financiero y de ejecucin presupuestal.
Plan financiero. Es un instrumento de planificacin y gestin financiera que busca
determinar la estructura de ingresos y gastos, el dficit y su financiacin.
Plan operativo. Es un documento oficial en el que los responsables de una organizacin
(empresarial, institucional, no gubernamental) enumeran los objetivos y las
directrices que deben marcar el corto plazo. Por ello, un plan operativo se establece
generalmente con una duracin efectiva de un ao, lo que hace que tambin sea
conocido como plan operativo anual o POA.
Plan operativo anual de inversiones POAI-. Es la materializacin en una vigencia fiscal
del plan general de inversiones de la empresa.
Presupuesto. Es la previsin de gastos e ingresos para un determinado lapso, por lo general
un ao. Permite a las empresas, los gobiernos, las organizaciones privadas y las
familias establecer prioridades y evaluar la consecucin de sus objetivos.
(123)
DE AUTOFORMACIN

Autoevaluacin de Aprendizajes o Cambios Experimentados.

Lectura de la unidad 4, y de la bibliografa bsica.
Elaboracin de mapa conceptual.
Elaboracin de los conceptos claves en la bitcora.
Elaboracin del ensayo: La Dimensin Econmica y Social del Presupuesto de las
Empresas Pblicas.
DE INTERFORMACIN
Los estudiantes debern conformar grupos de trabajo para:
Consultar en una empresa pblica de su Municipio o Departamento, documentos
relacionados con la programacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin del
presupuesto de la empresa seleccionada.
Los coordinadores de los grupos de trabajo debern organizar un foro, en el que
participen un representante directivo de las empresas pblicas seleccionadas por
cada grupo, un concejal o un diputado y un funcionario de la Contralora.
PRESENCIAL

Presentacin de los mapas conceptuales de la lectura.

Aclaracin de conceptos por parte del tutor.
Conclusiones generales de las cuatro primeras Unidades del Mdulo.
Presentacin de las Evaluaciones.
Realizacin de un Foro, sobre: Aspectos Positivos y Negativos del Sistema
Presupuestal en Colombia.
(124)
10.
ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACIN
1. Por qu es importante el Sistema de Presupuesto?

2. Explique los enfoques del presupuesto.
3. Elabore un breve ensayo sobre la utilidad de los tres instrumentos del presupuesto:
Plan Financiero, POAI y PAC.
En el siguiente formato (AUTOEVALUACIN DE APRENDIZAJES O CAMBIOS
EXPERIMENTADOS), mediante la comparacin y contraste de los mapas conceptuales de
las unidades 1, 2, 3 y 4, el estudiante debe:

Sealar y sustentar algunos conceptos que se han enriquecido o ha desaprendido, y

algunos conceptos nuevos que ha adquirido.
Sealar la apropiacin de algunos conceptos encontrados en el desarrollo de las
actividades de aprendizaje, e indicar que fueron superados identificando su
correspondiente causalidad.
Sealar algunas fortalezas y facilitadores de orden intrnseco y su contribucin a
reducir errores, mejorar aciertos y aumentar la motivacin.
Expresar el valor que concede a la experiencia en funcin de su crecimiento personal o
desarrollo profesional.
AUTOEVALUACIN DE APRENDIZAJES O CAMBIOS EXPERIMENTADOS

Centro Territorial:
Cdigo:
Grupo:
Temtica:
Unidad:
Factores
Anlisis
Observacin
Calificacin
a. Conceptos
asimilados
b. Conceptos
enriquecidos
c. Desaprendizajes
7. Conceptos valiosos
para el desempeo
profesional
8. Debilidades
y
obstaculizadores
9. Fortalezas
y
facilitadores
10. Valoracin de la
experiencia
(125)
AUTOEVALUACIN DE TRABAJO EN EQUIPO

Centro Territorial:
Cdigo:
Grupo:
Temtica:
Unidad:
Factores
Anlisis
Observacin
1. Desempeo de roles:
- Moderador
- Relator
- Observador
- Otros miembros
2. Participacin y aportes:
- Procesos
- Contenidos
- Temticos
3. Integracin:
- Solucin a discrepancias
- Madurez para aceptar crticas
4.Construccin colectiva:
- Sugerencias a los procesos
- Nuevos conocimientos adquiridos
5. Coordinacin:
- Manejo de tiempo
- Entrega de trabajos
6. Bitcoras
7. Valoracin de las sesiones
PROMEDIO
Calificacin
En el formato AUTOEVALUACIN DE TRABAJO EN EQUIPO, evale con su equipo de trabajo las

actividades realizadas por el moderador, el relator y el observador en particular, como del Equipo en general.
Recuerde que el TRABAJO DE EQUIPO se realiza una vez por cada unidad, se destinan aproximadamente
dos (2) horas para el estudio de cada temtica. La participacin en la sesin del trabajo de Equipo conlleva
una calificacin por cada unidad desarrollada. Cuando un miembro del Equipo no pueda asistir a la sesin
debe seleccionar un tema de la unidad, escribir un ensayo y enviarlo al tutor. Las funciones del
COORDINADOR DEL EQUIPO son: Citar a las reuniones, recoger los documentos y enviarlos a la Sede
Central, trasmitir la informacin que llegue y distribuir los materiales.
Los documentos que debe enviar el coordinador en un solo paquete son: El informe de la sesin de trabajo del
Equipo (documento preparado por el relator). La Evaluacin del Moderador, el resumen del observador, las
preguntas y sugerencias del Equipo, que deben ser escritas en hojas separadas por cada temtica (documento
preparado por el relator). Las actividades de aprendizaje de cada temtica. (documentos enviados por cada
participante), la coevaluacin de los Trabajos presentados, y la Autoevaluacin del Trabajo en Equipo.
(126)
11.
BIBLIOGRAFA
El estudiante deber consultar dos (2) de los siguientes textos:

BREALEY Richard y MYERS Stewart, 1999. Fundamentos de Financiacin Empresarial.
5ta. Ed. Editorial McGraw-Hill, Madrid.
CRDENAS Ral, 2001. Presupuestos. Teora y Prctica. Editorial McGraw-Hill,
Mxico.
COOKE Robert A., 1994. Curso McGraw-Hill de Finanzas para no Financieros. Editorial
McGraw-Hill, 1994, Madrid.
DAZ DE CASTRO Luis y PREZ M. Iigo, 2000. Ingeniera Financiera. Editorial
McGraw-Hill 2000.DUMRAUF Guillermo, 2005. Finanzas Corporativas. Grupo
Gua S. A., 2003. http://www.dumraufnet.com.ar/spanish/ppt/finanzas_a1.pdf
GILL James O., 1994. Anlisis Financiero. Tcnicas para la Toma de Decisiones. Grupo
Editorial Iberoamrica, Mxico.
PREGEL Gert, SUOL Rafael y NUENO Pedro, 1991. Instrumentos Financieros al
Servicio de la Empresa. Editorial Deusto, Barcelona.
PORTAFOLIO.COM.CO.,
2009.
http://www.portafolio.com.co/economia/economiahoy/2008-10-08/ARTICULOWEB-NOTA_INTERIOR_PORTA-4589379.html
SHANK John K. y GOVINDARAJAN Vijay, 1995. Gerencia Estratgica de Costos.
Editorial Norma, Bogot.
SHIM Jae K. y SIEGEL Joel G, 1987. Contabilidad administrativa. Editorial McGraw-Hill
Latinoamericana, Bogot.
THORN Derek, 1994. Finanzas para Gerentes no Financieros. Editorial Macchi, Buenos
Aires.
(127)
UNIDAD TEMTICA 5
GESTIN FINANCIERA DE LAS EMPRESAS PBLICAS
(128)
INTRODUCCIN
Abordado el tema del sistema presupuestario de las empresas pblicas, que corresponde a la
nocin de ciclo econmico (Unidad 3), se completa la visin de la gestin de las empresas
con la nocin de ciclo financiero. El aspecto central de esta Unidad es la idea de necesidad
de recursos financieros que tienen las empresas para el desarrollo de sus actividades. En
trminos sencillos se expresa como el recorrido que hace el dinero, una vez queda
disponible para la empresa, en el proceso de funcionamiento y de inversin, de
transformacin de insumos en bienes y servicios y de su realizacin en el mercado.
El ciclo financiero est normado para las empresas industriales y comerciales y para las
organizaciones de carcter mixto, que deben seguir las reglas de juego establecidas y
garantizar, mediante una buena gestin financiera, la sostenibilidad de la empresa y la
viabilidad de sus programas y proyectos.
Esta Unidad contiene en varias secciones el desarrollo de temas importantes de la gestin
financiera de las empresas: conceptos y consideraciones de la gestin, el ciclo financiero, la
estructura econmica y financiera de las empresas, los temas de responsabilidad y
supervisin financiera, los aspectos operativos e instrumentales y las fuentes de
financiacin.
(129)
OBJETIVOS
OBJETIVO GENERAL
Facilitar al estudiante el conocimiento del ciclo financiero de las empresas pblicas y de los
aspectos relacionados.

Identificar los elementos del ciclo financiero de las empresas pblicas.

Analizar los componentes de las finanzas operativas e instrumentales de las
empresas pblicas.
Identificar los principios de las finanzas pblicas.
Conocer los conceptos de riesgos e incertidumbres de las empresas.
Referir al estudiante al tema de las fuentes de financiacin.
(130)
IDEAS CLAVES
71
La estructura financiera de cualquier empresa requiere de una adecuada

combinacin entre fuentes de financiamiento de corto y largo plazo; entre menor sea
el plazo de las diferentes fuentes, mayor el riesgo que enfrenta la empresa de verse en
una situacin comprometida de iliquidez o insolvencia (incapacidad de cumplir con
sus obligaciones) como consecuencia de fluctuaciones adversas en el ciclo de negocio
(por ejemplo, una disminucin temporal en el volumen de ventas). Por ello, se
requiere de entidades financieras que estn en capacidad de suministrar los recursos
necesarios de mediano y largo plazo que requiere la empresa para construir una
estructura financiera adecuada71/.
Las reglas de juego en el sector pblico establecen que las juntas directivas de las
empresas pblicas y su cuerpo de gerencia participan de manera activa en la gestin
financiera y exigen rendicin de cuentas. Los estados financieros, incluido el balance y
el estado de los ingresos, son termmetros de solidez de las empresas. Hacia afuera, la
gestin financiera es una carta de presentacin de una empresa. Las entidades del
sector financiero, por ejemplo, tienen en cuenta los informes financieros de las
empresas para conceder crditos y, de igual modo, otras organizaciones evalan esos
estados financieros para tomar decisiones sobre transacciones de bienes y servicios.
El anlisis de riesgos e incertidumbres de las empresas es un elemento clave de la

gestin financiera. De l depende la supervivencia y la competitividad de las empresas.
Las actividades que desarrolla una empresa son susceptibles de sufrir eventos que las
afectan en forma negativa.
/ SERRANO Javier, 1990. Mercados Monetarios y de Capitales. Universidad de los Andes. Bogot.
(131)
MAPA CONCEPTUAL
GESTIN FINANCIERA
EL CICLO FINANCIERO
ESTRUCTURA ECONMICA Y
FINANCIERA DE LA EMPRESA
RESPONSABILIDAD FINANCIERA
Y SUPERVISIN
FINANZAS OPERATIVAS E
INSTRUMENTALES
Efectivo
GESTIN FINANCIERA DE
LAS EMPRESAS PBLICAS
Flujos de fondos
Inversiones
Apalancamiento
Cartera
Inventarios
PRINCIPIOS DEL ANLISIS DE LAS INVERSIONES
GESTIN DE RIESGOS
FUENTES DE FINANCIACIN
(132)

SOBRE LA GESTIN FINANCIERA DE LAS EMPRESAS PBLICAS
[Adaptacin del texto DE QU SE OCUPA LA GESTIN FINANCIERA PBLICA?, de
Aplicacin. Universidad Externado de Colombia, Bogot, pp. 25-27].
Las empresas pblicas, en cumplimiento de sus funciones, utilizan recursos financieros. La
gestin financiera de esas empresas consiste en una secuencia de estrategias, hechos y
acciones, relacionadas con gastos, ingresos y endeudamiento, armonizados en un presupuesto
y encausados al logro de unos objetivos previamente predeterminados.
La gestin financiera de las empresas pblicas, se orienta a procurar que el uso de los
recursos no slo los financieros, sino tambin los humanos, fsicos, etc.- se haga de la manera
ms efectiva y eficiente posible. Esto es, lograr con la menor cantidad de recursos los
propsitos organizacionales planteados en su plan de accin, respetando el marco normativo
vigente. Sobre esto ltimo, valga mencionar que la actividad financiera al igual que otros
aspectos de la administracin pblica deben sortear todo un enjambre de normatividad legal
y en permanente cambio que dificulta saber qu est vigente- que muchas veces son un
obstculo para el gerente imaginativo y audaz. Por aquello que dentro del sector pblico slo
se puede hacer lo que est expresamente permitido, mientras que en el sector privado rige la
premisa de que se puede hacer todo aquello que no est prohibido. Ello impide en ocasiones
que la competencia entre los dos sectores se d en igualdad de condiciones, por eso se ha
dispuesto que algunas entidades del sector descentralizado pblico (en especial las empresas
industriales y comerciales del Estado y las empresas prestadoras de servicios pblicos) se rijan
por normas similares a las aplicables al sector privado.
Pero as como la existencia de las normas son, en algunos casos, un obstculo, la mayora de
las veces son absolutamente necesarias para garantizar un adecuado y transparente uso de los
recursos. En materia financiera pblica la norma de mayor jerarqua es el ttulo XII de la
Constitucin Poltica (Rgimen Econmico y de la Hacienda Pblica): de all se desprenden
las leyes que tienen que ver con planeacin, tributos, presupuestos, contabilidad,
transferencias, operaciones de crdito, fijacin a lmites de gastos.
No siempre los resultados de la gestin de empresas pblicas se reflejan adecuadamente en los
estados financieros. Muchas veces un supervit puede ser indicativo de una mala gestin y, al
contrario, un dficit, de una gestin exitosa.
Dentro de las organizaciones siempre existir un responsable de las diferentes reas o tareas,
y la parte financiera no es la excepcin. Pero los resultados financieros no siempre son de
(133)
responsabilidad exclusiva de su titular, dependen muchas veces de las decisiones y acciones de

otras dependencias. No siempre el Gerente Financiero tiene control sobre los ingresos y los
gastos. En cuanto a los primeros, en muchos casos depende de la gestin de otros funcionarios,
y por el lado de los gastos, su papel en algunas organizaciones se reduce al de controlar que
no se superen las apropiaciones aprobadas. El papel del gerente financiero debe ser ms que
eso, y de hecho as ha venido sucediendo. Cada vez se requiere de ms profesionalismo para
realizar esta tarea por la complejidad que ha venido adquiriendo la materia.
(134)
1. LA GESTIN Y LA PLANEACIN FINANCIERA72/
La gestin financiera comprende la planificacin, la ejecucin y el monitoreo de los
recursos monetarios de una empresa. Es una de las funciones ms importante de las
empresas pblicas. Se basa en una buena gestin del presupuesto en los trminos
presentados en la Unidad 3, y en el mantenimiento de registros financieros. El cuerpo
directivo de una empresa pblica encuentra en los informes de la gestin financiera los
elementos claves para evaluar el comportamiento de la empresa y tomar decisiones sobre el
uso y la asignacin de los recursos.
Dos funciones importantes cumple el personal responsable de la gestin financiera en una
empresa pblica:
Planificar y presupuestar recursos (presupuestos operativo y de capital).

Manejar la gestin de caja y la declaracin contable y financiera.
Las reglas de juego en el sector pblico establecen que las juntas directivas de las empresas
pblicas y su cuerpo de gerencia participan de manera activa en la gestin financiera y
exigen rendicin de cuentas. Los estados financieros, incluido el balance y el estado de los
ingresos, son termmetros de solidez de las empresas. Hacia afuera, la gestin financiera es
una carta de presentacin de una empresa. Las entidades del sector financiero, por ejemplo,
tienen en cuenta los informes financieros de las empresas para conceder crditos y, de igual
modo, otras organizaciones evalan esos estados financieros para tomar decisiones sobre
transacciones de bienes y servicios.
En particular, la Planificacin Financiera es una de las actividades ms importantes de la
planeacin estratgica y de la gestin econmico-financiera de la empresa. Su objetivo es
anticiparse en lo posible a lo que puede ocurrir y establecer la viabilidad econmica de las
reas de negocio que desarrolla la empresa o de alguna inversin significativa. En forma
estratgica, la empresa puede establecer los objetivos que considere importantes, establecer
las acciones para lograrlos, identificar las personas responsables de su ejecucin y elaborar
un plan de financiacin que recoja el estudio de inversiones necesarias, el anlisis de costes,
la previsin de ingresos, las necesidades de tesorera, as como la estrategia financiera ms
adecuada para la captacin de los fondos necesarios en los montos requeridos por las
acciones programadas. Sin una adecuada financiacin y un anlisis econmico serio, los
proyectos de la empresa no podran realizarse.
72
/ En la pgina www.iadb.org/pub, del BID, el estudiante podr consultar documentacin pertinente a los
temas que se desarrollan en esta Unidad.
(135)
En otros trminos, la planificacin financiera es la capacidad de la organizacin de

pronosticar sus futuras necesidades monetarias, para lo cual las empresas utilizan variadas
herramientas de pronstico. La determinacin de los recursos disponibles no es la nica
planificacin que requieren las empresas. Entidades tanto pblicas como privadas necesitan
determinar cundo tendrn el dinero para pagar los gastos en que incurren. El pronstico de
las necesidades de efectivo es una tarea ardua para las organizaciones privadas y pblicas.
La capacidad de planificar los ingresos y las necesidades de efectivo proporciona un marco
dentro del cual una organizacin puede tomar decisiones sobre las necesidades actuales y
futuras de programas y de capital.
Por ltimo, las acciones de control, seguimiento y evaluacin de los resultados, son pasos
imprescindibles para una correcta gestin econmico-financiera de las empresas, ya que
permiten: la correccin de desviaciones mediante acciones reparadoras; el anlisis de la
eficiencia y eficacia en la gestin de los recursos econmicos, el anlisis de la solvencia,
liquidez y sostenibilidad econmica de la organizacin, entre otros aspectos.
2. EL CICLO FINANCIERO
2.1
DECISIONES DE INVERSIN Y FINANCIACIN.
A diferencia del ciclo econmico de las empresas, que se expresa en el flujo de ingresos y
gastos, las transacciones monetarias (cobros y pagos) constituyen el ciclo financiero de la
empresa. Para realizar sus actividades, la empresa necesita recursos financieros. Los
recursos que obtiene (financiamiento) los ingresa para destinarlos a la compra de activos
reales (inversin) con los que desarrolla su actividad. Luego, los flujos de cobro que
produce su actividad (rendimiento de la inversin) deben ser superiores a los flujos
obtenidos anteriormente mediante la financiacin y que generaron la obligacin de restituir
a un costo determinado (costo del capital obtenido). De sta manera podr devolver los
recursos ingresados anteriormente y le quedar un excedente. El excedente que la empresa
obtiene lo emplea para retribuir a los accionistas (dividendos) o reinvertir en la misma
empresa (que es el caso ms usual de las empresas pblicas). Si se reinvierte en la empresa,
sta crece en su valor nominal y real de mercado: se eleva el valor de la empresa.
La descripcin de esa secuencia es lo que constituye el Ciclo Financiero de la empresa,
que debe recorrer con xito el director financiero o responsable de las finanzas de la
empresa. En muchos casos, la empresa acude a los mercados financieros para obtener
recursos financieros, de tal manera que la direccin financiera ha de tener muy en cuenta la
interaccin empresa-mercado. No obstante, en el caso de las empresas pblicas, suelen
presentarse situaciones en las que los recursos de capital de las empresas provienen de
recursos del presupuesto de la Nacin, los Departamentos, los Distritos o los Municipios.
(136)
2.2
EL CICLO FINANCIERO
El ciclo que en la teora econmica se ha descrito como el que explica la acumulacin del
capital, es en esencia el del ciclo financiero. Tiene, como se describi en el punto anterior,
la siguiente secuencia (grfico 11):
Grfico 11
Ciclo financiero
DINERO 1 (D1)
Obtencin de Recursos
GASTOS
INVERSIN
BIENES
SERVICIOS
DINERO 2 (D2)
Ventas - Cobros
SITUACIN MS ESTABLE:
D2 > (D1 + Costo del Dinero)
El resultado esperado en la gestin financiera apropiada de una empresa es la que en el

grfico se presenta como la situacin ms estable, donde D2 debe ser mayor a D1 + el costo
del dinero.
Independiente del tipo de bienes y servicios que se produzcan en las empresas pblicas y
del tiempo que se requiera para su produccin, el ciclo financiero tiene un periodo de
maduracin, que abarca desde el desembolso realizado para los gastos y las inversiones -o
en el caso de las empresas productoras de bienes, para la compra de insumos o materia
prima- hasta la recuperacin del dinero a travs de la venta y cobro de los bienes y
servicios73/. Este periodo comprende a su vez cuatro subperiodos:
1. Periodo medio de aprovisionamiento: periodo medio de permanencia de los
insumos o materias primas.
73
/ Conviene aqu recordar que no todas las empresas industriales y comerciales del Estado actan como si
fueran empresas privadas que producen bienes manufacturados, donde el tema de compra de materias primas,
transformacin en bienes y venta de productos no tiene confusin. Como se explic en la Unidad 1, al
diferenciar una empresa pblica de una privada, existen en la actualidad, conforme a la modalidad de
participacin del Estado en la provisin de bienes y servicios, ciertas empresas industriales y comerciales del
Estado que ms que hacer transformaciones de insumos a bienes, promueven a travs de su gestin la
participacin de otros agentes para que produzcan los bienes y servicios que atienden necesidades de poltica
pblica.
(137)
2. Periodo medio de produccin: tiempo que tardan en elaborase los bienes y

servicios.
3. Periodo medio de venta: tiempo en que permanecen en la empresa los bienes que
han de ser vendidos o los servicios que han de ser ofrecidos.
4. Periodo medio de cobro: tiempo que transcurre entre la venta y el cobro.
De otro lado, los activos que la empresa adquiere pueden dividirse en dos grupos:
1. Bienes circulantes: se incorporan al proceso de productivo y se consumen
totalmente.
2. Bienes inmovilizados: activos fijos de mltiple uso y que se consumen en varios
periodos.
Con base en lo anterior, es posible diferenciar dos ciclos financieros ms:
Ciclo Financiero del Ejercicio, de Explotacin o de Corto Plazo. Comprende los gastos en
activo circulante que se consumen ntegramente en el periodo (generalmente un ao) y el
ciclo se cierra con la venta y cobro del producto. Finalizado el ciclo se generan recursos
que las empresas pueden destinar a un nuevo ciclo financiero del ejercicio (corto plazo; un
ao) o al ciclo financiero de inversin (largo plazo):
Recursos generados
= Ingresos explotacin Gastos de Explotacin
Ciclo Financiero de Inversin Menos Amortizaciones, o de Largo Plazo. Corresponde a la

compra de bienes inmovilizados y recuperacin de los mismos a travs de las
amortizaciones.
3. ESTRUCTURA ECONMICA Y FINANCIERA DE LA EMPRESA

La situacin ms estable de una empresa es aquella en la que los recursos permanentes
cubren no slo las inversiones a largo plazo (Activo No Corriente o Fijo), sino tambin
parte del activo a corto plazo (Activo Corriente).
Grfico 12
Estructura econmica y financiera de la empresa
ESTRUCTURA
ECONMICA
ESTRUCTURA
FINANCIERA
Activo Circulante
Pasivo Circulante
(138)
Fondo de
Maniobra
(Capital de Trabajo Neto)
Activo Fijo
Recursos
Permanentes:
Pasivo fijo + fondos
propios
El fondo de maniobra o Capital Circulante (KC) es:
FM = KC = RP AF = Ac - Pc
Donde:
FM
KC
RP
AF
Ac
=
=
=
=
=
Pc
Fondo de Maniobra
Capital Circulante o Capital de Trabajo Neto
Recursos Permanentes
Activo Fijo
Activo Circulante (dinero, mercancas, inversiones de corto plazo,
cuentas por cobrar...)
Pasivo Circulante (deudas con proveedores comunes de corto plazo,
deudas corrientes, obligaciones de corto plazo)
Existen Activos Corrientes que por determinado monto- permanecen constantes a travs
del tiempo (efectivo mnimo a mantener, mercancas en stock permanente, cartera de
deudores permanentes) que en la prctica se convierten en Activo Fijo y deben ser
tomados como tal.
Asimismo, existen Pasivos Corrientes que por determinado monto- tambin permanecen
constantes a travs del tiempo (cuentas corrientes con proveedores, sobregiros bancarios,
deudas provisionales y sociales) que en la prctica se convierten en Pasivos No Corriente
o Permanentes y que deben ser considerados como Recursos Permanentes.
Y, a propsito de esa situacin de las finanzas de las empresas se dice que Para alcanzar
el equilibrio financiero, toda inversin debe financiarse con recursos de duracin igual o
superior al proyecto de inversin.
4. REPONSABLIDAD FINANCIERA Y SUPERVISIN

Las empresas pblicas tienen la obligacin de mantener registros de los recursos
financieros con base en los procedimientos establecidos por las leyes y las normas
(139)
gubernamentales. Por regla general, los funcionarios de una empresa no pueden disponer de
los recursos financieros, a menos que sigan reglas establecidas y obtengan las diversas
aprobaciones que se requieren. La base de la responsabilidad financiera es la capacidad de
dar cuenta del uso de los recursos proporcionados a la empresa.
Los funcionarios pblicos tienen la obligacin de cuidar las finanzas y dar cuenta de ellas.
De la gestin que ellos realicen al respecto, depende el nivel de confianza que la empresa
pueda inspirar en el contexto externo. La responsabilidad de los funcionarios se verifica a
travs de la estructura de las reglas y su operacin, por medio de documentos estndar que
necesitan ser completados y aprobados a diversos niveles de la empresa.
En cuanto a la supervisin financiera, sta se basa en los informes que se ponen a
disposicin de los gerentes casi en tiempo real74/ en la actualidad, con el fin de facilitar la
toma de decisiones financieras de manera oportuna: los gerentes necesitan saber si estn
cumpliendo, superando o dejando de cumplir sus proyecciones y, con base en los informes
toman decisiones y realizan los ajustes necesarios. Esto significa que el monitoreo de la
informacin financiera desempea una funcin cada vez ms importante en el trabajo de
todos los gerentes del sector pblico.
5. FINANZAS OPERATIVAS E INSTRUMENTALES

Seis temas importantes hacen parte de las finanzas operativas e instrumentales de las
empresas pblicas: el efectivo, los flujos de fondos, las inversiones, el apalancamiento
financiero, la cartera y los inventarios.
5.1
EL EFECTIVO
El dinero tiene un costo en el tiempo, por tanto es indispensable el planeamiento de su uso.

A estos propsitos puede servir el Programa Anual de Caja, para identificar los supervit o
el dficit de caja. En los eventos en que se generen supervit, stos se pueden invertir y
obtener cierta rentabilidad. En el caso contrario, cuando hay dficit, se puede acudir con
antelacin a crditos de corto plazo o crditos de tesorera, o sea aquellas operaciones de
crdito que se contratan y se deben cancelar durante el mismo ejercicio fiscal.
El anlisis del efectivo o de la liquidez de la empresa, puede hacerse mediante el estudio de
los ratios de liquidez:
74
/ La presentacin de informes financieros a los gerentes ha cambiado en forma considerable: hace dos
dcadas, los gerentes de las empresas del sector pblico reciban informacin cada tres meses. En la
actualidad, los sistemas de informacin permiten obtener informes una vez al mes y en algunas firmas del
sector privado incluso una vez al da o an con mayor frecuencia.
(140)
Miden la capacidad de pago que tiene la empresa para hacer frente a sus deudas de corto
plazo. Es decir, el dinero en efectivo de que dispone, para cancelar las deudas.
Expresan no slo el manejo de las finanzas totales de la empresa, sino la habilidad

gerencial para convertir en efectivo determinados activos y pasivos corrientes.
Facilitan examinar la situacin financiera de la compaa frente a otras, en este caso los
ratios se limitan al anlisis del activo y pasivo corriente.
Son liquidez de ratios los siguientes75/:
5.2
Ratio de liquidez general o razn corriente

Prueba cida o acid test
Ratio prueba defensiva
Ratio capital de trabajo
EL FLUJO DE FONDOS
El flujo de fondos se refiere a los flujos monetarios de la tesorera de la empresa. Los

diferentes mtodos de valoracin de proyectos de inversin se basan en los flujos
monetarios que prometen generar en el futuro. Una inversin supone un flujo de cobros y
pagos y sta se llevar a cabo cuando los cobros superen a los pagos. El flujo de caja es la
diferencia entre los cobros (C) y los pagos (P) que tienen lugar en un determinado momento
del tiempo:
Q=C-P
En una inversin de n periodos, la empresa debe tener en cuenta la sumatoria de los Q,

desde el periodo 0 al periodo n. En una inversin hay un primer periodo de desembolso
inicial (-A) y no suele existir contrapartida de cobro. Por lo tanto, la inversin se
esquematiza como:
-A/Q1/Q2/Q3/.../Qn
5.3
75
LAS INVERSIONES
/ Sobre definiciones y frmulas de ratios, el estudiante puede consultar la pgina Web:

http://www.informasa.net/infornet/templates/html/01/Enlaces/informa_explicacion_de_ratios.htm
(141)
En trminos sencillos, la definicin de inversin es: renunciar al consumo hoy para

consumir maana. Una empresa con dinero puede dedicarlo a consumir (obteniendo una
ganancia cierta) o a invertir (obteniendo una ganancia incierta). Una inversin consiste en
sacrificar el consumo hoy a cambio de una esperanza de ganancia. En esa perspectiva, el
tipo de inters no es el precio del dinero, sino la retribucin por renunciar a consumir hoy
para consumir maana. Existen distintos tipos de inversiones que se pueden clasificar en
inversiones productivas e inversiones financieras.
Las inversiones productivas incluyen:
Adquisicin de bienes destinados a la produccin.

Inversin de mantenimiento.
Inversin de reemplazo.
Inversin de crecimiento.
Inversin estratgica.
Inversin impuesta (normas legales)
Las inversiones financieras consisten, por su lado, en la adquisicin de activos financieros.

En general, la toma de decisiones sobre las inversiones que se proponga realizar una
empresa, tiene en cuenta el objetivo principal del anlisis de proyectos de inversin:
maximizar el valor del proyecto. Sobre ese objetivo, las empresas tienen en cuenta:
5.4
Todos los flujos de caja de inversin.

Descuentan los flujos de caja a una tasa de descuento que ser el coste de oportunidad
del capital.
De todos los proyectos excluyentes, la empresa selecciona el que maximice la riqueza.
El sistema debe permitir a los directivos considerar cada proyecto
independientemente de los dems (principio de aditividad del valor).
EL APALANCAMIENTO FINANCIERO
El apalancamiento financiero es una propiedad derivada del endeudamiento de una

empresa. Es la relacin que existe entre la deuda de la empresa y el capital en una parte y
los gastos financieros y los resultados en otra. El apalancamiento es positivo cuando un
incremento de la deuda aumente la rentabilidad financiera de la empresa, donde la
rentabilidad financiera es el ratio:
Beneficio neto/Capitales propios.
Los ratios que se utilizan para conocer el nivel de apalancamiento financiero son:
(142)
(Beneficio antes de impuestos/Beneficio antes de intereses e impuestos)

X
(Activo/Capitales propios)
Para que la rentabilidad financiera aumente con el uso de la deuda, el resultado de este ratio
debe ser superior a 1 (vase sobre ratios financieros en el recuadro 11).
5.5
LA CARTERA
Una grave deficiencia de las empresas pblicas recae en este aspecto. Son muchas las
entidades que no conocen con certeza a cunto ascienden sus derechos a cobrar aspecto
que se ha ido corrigiendo con la depuracin de la informacin contable- y mucho menos,
cuentan con polticas y estrategias de cobro. Las entidades previamente deberan intentar la
persuasin para los cobros como etapa previa a la coercin.
5.6
LA ADMINISTRACIN DE INVENTARIOS
Las empresas pblicas, al momento de realizar sus adquisiciones de bienes, deberan

evaluar y determinar cul es la cantidad ideal de cada pedido. Las compras altas reducen los
costos de trmites, se pueden obtener precios ms favorables y otras ventajas, pero tambin
se incurre en costos de almacenamiento, de seguros, de oportunidad, riesgos de
evaporacin, sustraccin, obsolescencia Las compras pequeas, aunque evitan los costos
de almacenamiento, seguro y de oportunidad, incrementan los de trmite, adems los
precios de adquisicin sern mayores. Para estos trmites, es de prctica utilidad la
existencia de un programa de compras que est en consonancia con el plan de accin.
(143)
Recuadro 11
Qu son los ratios financieros?
Son cocientes obtenidos de la contabilidad de la empresa.

Proporcionan informacin financiera.
Matemticamente, un ratio es una razn, es decir, la relacin entre dos nmeros.
Son un conjunto de ndices, resultado de relacionar dos cuentas del Balance o del estado de Ganancias y
Prdidas.
Los ratios proveen informacin que permite tomar decisiones acertadas a quienes estn interesados en
la empresa, sean stos sus dueos, banqueros, asesores, capacitadores, gobierno Por ejemplo, si se
compara el activo corriente con el pasivo corriente, se sabr cul es la capacidad de pago de la empresa
y si es suficiente para responder por las obligaciones contradas con terceros.
Sirven para determinar la magnitud y direccin de los cambios sufridos en la empresa durante un
periodo de tiempo.
Fundamentalmente los ratios estn divididos en 4 grandes grupos.
ndices de liquidez. Evalan la capacidad de la empresa para atender sus compromisos de corto
plazo.
ndices de Gestin o actividad. Miden la utilizacin del activo y comparan la cifra de ventas con el
activo total, el inmovilizado material, el activo circulante o elementos que los integren.
ndices de Solvencia, endeudamiento o apalancamiento. Ratios que relacionan recursos y
compromisos.
ndices de Rentabilidad. Miden la capacidad de la empresa para generar riqueza (rentabilidad
econmica y financiera).
No obstante las ventajas que proporcionan los ratios, stos tienen una serie de limitaciones, como son:
Dificultades para comparar varias empresas, por las diferencias existentes en los mtodos contables
de valorizacin de inventarios, cuentas por cobrar y activo fijo.
Comparan la utilidad en evaluacin con una suma que contiene esa misma utilidad. Por ejemplo, al
calcular el rendimiento sobre el patrimonio dividimos la utilidad del ao por el patrimonio del final del
mismo ao, que ya contiene la utilidad obtenida ese periodo como utilidad por repartir. Ante esto es
preferible calcular estos indicadores con el patrimonio o los activos del ao anterior.
Siempre estn referidos al pasado y no son sino meramente indicativos de lo que podr suceder.
Son fciles de manejar para presentar una mejor situacin de la empresa.
Son estticos y miden niveles de quiebra de una empresa.
(144)
6. FUENTES DE FINANCIACIN
La principal fuente para financiar tanto los gastos de funcionamiento como de inversin de
las empresas pblicas es el producto de la venta de sus bienes o servicios. Pero algunas
veces se requiere acelerar el desarrollo, de all que se acuda a una fuente complementaria
como es el crdito, que en sentido estricto no es ingreso pero tampoco gasto, es el recibo
anticipado de los ingresos, que genera un gasto que son los intereses y comisiones. Entre
las fuentes de financiamiento de las empresas pblicas, se mencionan:
Propias. Los recursos propios son de duracin indefinida y no tienen retribucin

contractualmente establecida:
-
Fuentes externas, se refieren por lo general a la ampliacin del Capital Social.

Un gobierno puede, en determinadas circunstancias, descapitalizar una
empresa con supervit y capitalizar otra que requiera ampliar su capital social,
como ocurri con la Empresa de Energa Elctrica de Bogot (EEEB), cuyos
recursos de descapitalizacin permitieron la creacin de una nueva empresa
industrial y comercial de Bogot dedicada a promover proyectos de vivienda
de inters social.
Fuentes internas, referidas a los beneficios no distribuidos y amortizaciones
acumuladas.
Ajenas. Se refieren a las fuentes de duracin definida y tienen retribucin

contractualmente establecida:
-
Prstamos. El prstamo significa que la entrega del dinero es simultnea a la

firma del contrato y se utiliza en forma inmediata para los fines solicitados.
Crditos. En las operaciones de crdito, lo que se reconoce por el prestamista

es un compromiso de entrega de dinero hasta un lmite mximo mediante la
disposicin por parte del prestatario en la cuenta corriente abierta al efecto. El
crdito se utiliza para financiar inversiones de largo plazo. En algunos casos es
obligatoria la escritura pblica, como en el supuesto de que existan garantas
hipotecarias, o se trate de operaciones complejas o de elevado importe.
Bonos y obligaciones. Las empresas pueden obtener recursos mediante la

emisin de bonos con cargo a sus recursos de activos y de capital.
En los casos en los que las empresas acudan a fuentes de crdito, se origina una actividad
denominada gestin de la deuda y se refiere a las siguientes consideraciones:
El Crdito es un mecanismo que posibilita ejecutar proyectos ahora, sobre la base de

recursos que estarn disponibles ms adelante.
Potencia los recursos existentes.
(145)
Permite aumentar el alcance del plan de inversin.

Genera mayores recursos futuros como efecto de los proyectos financiados.
El crdito, en cualquiera de sus modalidades, no es una figura adecuada para financiar
gastos corrientes.
Las empresas que toman crditos deben generar fondos corrientes suficientes que le
permitan:
Atender el servicio de la deuda.

Mantener la regularidad en los pagos corrientes que se derivan de su normal
funcionamiento.
Hacer inversin autnoma
7. GESTIN DE RIESGOS
La Administracin de Riesgos, es aquella rama de la Administracin de empresas que se
encarga de la proteccin de los recursos y de la capacidad productiva de la organizacin,
contra los mltiples riesgos a que estn expuestos. El anlisis de riesgos e incertidumbres
de las empresas es un elemento clave de la gestin financiera. De l depende la
supervivencia y la competitividad de las empresas. Las actividades que desarrolla una
empresa son susceptibles de sufrir eventos que las afectan en forma negativa.
En la actualidad existen mtodos que permitan establecer en los diagnsticos la naturaleza
y la magnitud de las amenazas que ponen en riesgo la gestin de las empresas. A partir de
las observaciones de los posibles riesgos, las empresas toman medidas que involucran
desde aspectos instintivos, hasta el uso racional de conocimientos y tecnologas al alcance.
Como resultado de esos ejercicios anlisis, evaluacin y control-, las empresas logran
establecer de manera objetiva los niveles de riesgo que la amenazan y pueden tomar las
medidas pertinentes para mitigarlos en los aspectos fsicos y financieros: Si el riesgo es
inherente a toda actividad es necesario administrarlo.
Adquirir una visin global de los riesgos a que est expuesta una empresa y dominarlos en
el plano material y en el plano financiero, significa atender los siguientes objetivos:

Mantener la estabilidad operativa y financiera de la empresa en el corto plazo.

Maximizar el valor de la organizacin.
Garantizar la permanencia y competitividad en el largo plazo.
Minimizar las prdidas ocasionadas por la materializacin de un riesgo.
Entre los riesgos que las empresas pblicas enfrentan en la actualidad, se destacan:
Los riesgos financieros:
(146)
Los riesgos operacionales:

-
Riesgos de suministro
Interrupcin del negocio
Recurso humano
Sistemas informticos
Los riesgos estratgicos:

-
Volatilidad de los precios (tasa de inters, devaluacin de la moneda)

Riesgos del mercado financiero.
Incumplimiento de terceros.
Alianzas
Cambios en la industria
Clientes/Productos
Canales/Competidores
Riesgos Geopolticos y Regulatorios
Capital intelectual
Imagen, marca
Riesgos puros
-
Responsabilidad Civil
Daos a bienes/Propiedad
Accidentes de trabajo
Legal/Medio Ambiente
Desastres naturales
Terrorismo
Un proceso de gestin de riesgos implica, a travs de una estructura organizativa, seguir la

siguiente secuencia, que implica comunicacin y consulta permanente y tambin monitoreo
y revisin:
Establecer el contexto en el que acta la empresa.

Identificar riesgos de acuerdo con la naturaleza de los bienes y servicios que presta.
Analizar los riesgos de acuerdo con los niveles de amenaza.
Evaluar los riesgos, con el fin de establecer las medidas de control y mitigacin.
Tratar los riesgos mediante acciones concretas definidas.
La Administracin de Riesgos es una funcin Gerencial, que involucra tareas de

investigacin, planeacin, ejecucin, evaluacin y control. Requiere de la estrecha
participacin de todos los funcionarios de los diferentes niveles de la empresa. La
Administracin de Riesgos no pretende una simple convivencia con los riesgos que acechan
(147)
la organizacin, sino una actuacin racional que minimice el costo de los riesgos a largo
plazo.
Por ltimo conviene mencionar que entre los anlisis de riesgo debe tenerse en cuenta el
tema Riesgo Pas76/. El riesgo pas (country risk) hace referencia a la incertidumbre
asociada al rendimiento de la inversin que surge al negociar con las empresas o
instituciones de un Estado determinado. Se trata de las posibles consecuencias negativas
referentes al valor de los activos situados en dicho Estado o a los derechos de los residentes
en el mismo, como consecuencia de alteraciones en las estructuras polticas, econmicas y
sociales del pas en cuestin.
No existe unanimidad entre los polticos, los directivos de las empresas multinacionales y
los economistas sobre lo qu es el riesgo pas, ni sobre cmo medirlo. Tradicionalmente, se
utilizan dos aproximaciones. La primera toma como punto de partida el pas (enfoque
macro, o anlisis del riesgo pas), mientras que la otra lo analiza desde el punto de vista de
la empresa que lo sufre (enfoque micro). Dentro del concepto general de riesgo pas se
mencionan varios tipos: el riesgo poltico, el riesgo econmico-financiero y el riesgo pas
estricto.
8. VIABILIDAD FINANCIERA
La forma en que un plan financiero informa acerca de la viabilidad econmica de los

programas y proyectos de la empresa, es estableciendo qu fondos son necesarios para
desarrollar los hitos que permitan conseguir los objetivos planteados. Se seal en la
Unidad 3, que el Plan Financiero permite responder mejor a los cambios en el entorno,
gestionar mejor la empresa, prever el futuro y tomar decisiones. Tanto en el sector
privado, en el que las ganancias son una medida de solidez financiera, como en los sectores
pblicos que dependen de financiamientos o prstamos del gobierno o de los bancos de
desarrollo, la viabilidad financiera es un asunto clave a corto y largo plazo.
El estudio de la viabilidad econmica de una empresa va ms all de plantear una serie de
ingresos y gastos. La base de un correcto estudio de viabilidad es conocer los motivos por
los que la empresa espera que se produzcan. El tiempo da o quita la razn, pero la previsin
estar realizada con base a una lgica bien fundada.
El punto de partida es entender que las empresas pueden presentar dos situaciones en
apariencia contradictorias: pueden mostrarse relativamente efectivas y eficientes, pero al
mismo tiempo pueden hallarse al borde del colapso. Esta paradoja remite a la siguiente
idea: para tener un buen desempeo, una empresa debe prestar atencin a su capacidad de
generar los recursos que necesita en el corto, medio y largo plazo. Significa no slo tener la
76
/ Con base en MASCAREAS, 2007. http://www.ucm.es/info/jmas/monograf.htm
(148)
capacidad de pagar sus cuentas operativas, sino tambin tener un cierto exceso de ingresos
con respecto a los gastos (ganancias o supervit).
Existen en los anlisis de viabilidad financiera tres aspectos claves para evaluarla:
1. La capacidad de una empresa de generar suficiente dinero para pagar sus cuentas y
ser prspera y fructfera. El inters es el de las necesidades de flujo de fondos a corto y
largo plazo. Los recursos se generan por medio de la capacidad de la organizacin
para crear, proporcionar y entregar productos, servicios o programas tiles a los
clientes o beneficiarios. Cuando existe una compra directa de servicios, los clientes o
beneficiarios adquieren productos o servicios y pagan por los servicios. Los donantes
y los gobiernos actan como terceros en la adquisicin de productos y servicios que
creen que los beneficiarios necesitan o quieren. Los clientes y los gobiernos donantes
proporcionan los recursos que una empresa necesita para sobrevivir a corto, mediano
y largo plazo.
A corto plazo, una organizacin necesita dinero en efectivo para pagar sus
obligaciones inmediatas (sueldos, suministros, alquileres). Las organizaciones que no
pueden satisfacer sus obligaciones a corto plazo presentan un riesgo para sus
acreedores, para aquellos a quienes prestan servicios y para las personas que trabajan
en la organizacin.
Las organizaciones tambin necesitan generar recursos para las obligaciones a

mediano y largo plazo. En las entidades gubernamentales esto no se considera un
problema debido a que todos los gastos de capital del gobierno se amortizan el ao
en que se realiza la compra. Sin embargo, con la rapidez del cambio tecnolgico, los
gobiernos necesitarn tener planes financieros claros y mtodos de ejecucin que
permitan el reemplazo del capital.
2. Las fuentes y los tipos de ingresos sobre los cuales las empresas pblicas basan sus
costos. Algunos recursos provienen de sus propias actividades y, en ocasiones, las
empresas se nutren de los recursos del presupuesto gubernamental. El tema aqu es el
de la confiabilidad del flujo de fondos.
3. La capacidad de las empresas pblicas de vivir dentro de los lmites de sus
asignaciones y de sus fuentes de viabilidad financiera. Es capaz la empresa de actuar
dentro de sus fuentes de ingresos sin crear un dficit? Este aspecto se refiere a la
capacidad real de manejar un proceso presupuestario, as como los resultados del
proceso. La viabilidad financiera depende de buenas prcticas de gestin financiera. Si
una empresa vende a crdito, significa que es posible obtener ganancias en el papel y
aun as quedarse sin dinero en efectivo, por lo menos a corto plazo. La viabilidad
financiera a corto plazo se ve influida en gran medida por la manera en que la
organizacin maneja adecuadamente el efectivo, las cuentas por cobrar y las cuentas
por pagar.
(149)
En sntesis, una empresa es viable desde el punto de vista financiero si genera suficiente
valor (tanto internamente como de fuentes externas) para mantener a los interesados
directos comprometidos con la existencia continua de la empresa. La evaluacin de la
viabilidad financiera exige examinar los estados financieros de la empresa, los estados de
ingresos y gastos correspondientes a varios aos, junto con el balance general y los estados
de flujos de fondos. Estos documentos suministran la mayor parte de la informacin que se
requiere. Al evaluar la viabilidad financiera, tambin deben solicitarse listas de cuentas por
cobrar y contratos concretos. Ambos proporcionan informacin sobre la futura diversidad
de las fuentes de fondos y los cronogramas de flujos de fondos.
Por ltimo, el ejercicio de evaluar los programas o proyectos que desarrollan las empresas,
aporta elementos importantes para la evaluacin de la viabilidad financiera de las empresas
y tambin de los impactos sociales prefigurados en la planeacin y en los objetivos
misionales de las empresas. Los desarrollos tericos de la economa y de la administracin
han formulados varios mtodos para tal fin, entre los que sobresalen el valor presente neto,
la tasa interna de retorno y los anlisis costos/beneficio77/, ste ltimo bastante utilizado en
las empresas del sector pblico, en tanto utilizan en los ejercicios de evaluacin los
conceptos de eficiencia econmica y de conveniencia por el bienestar. Una empresa puede
ser deficitaria, pero sus acciones pueden generar impactos sociales importantes en el
bienestar de la comunidad. En efecto, el anlisis costos/beneficio, permite valorar la
relacin entre los recursos empleados y los objetivos perseguidos. Dicho mtodo intenta
evaluar en trminos monetarios los beneficios y los costos de un proyecto. Unos y otros se
deben expresar en un valor actual utilizando para ello una tasa de redescuento. Pero no
siempre los costos y beneficios de un programa gubernamental se pueden expresar en
trminos monetarios, he ah una limitante de la tcnica.
77
/ El estudiante podr indagar sobre la bibliografa existente al respecto, que es bastante amplia.
(150)
9. RESUMEN
El ciclo financiero de las empresas o gestin financiera, comprende la planificacin, la

ejecucin y el monitoreo de los recursos monetarios. Es una funcin que se basa en una
buena gestin del presupuesto y en el mantenimiento de registros financieros. Tiene dos
funciones importantes: planificar y presupuestar recursos (presupuestos operativo y de
capital) y manejar la gestin de caja y la declaracin contable y financiera.
En el ciclo financiero se destacan seis temas que hacen parte de las finanzas operativas e
instrumentales de las empresas: el efectivo, los flujos de fondos, las inversiones, el
apalancamiento financiero, la cartera y los inventarios. Todos ellos hacen parte de la
planeacin financiera de las empresas. De ah se deduce que la forma en que un plan
financiero informa acerca de la viabilidad econmica de los programas y proyectos de la
empresa, es estableciendo qu fondos son necesarios para desarrollar los hitos que permitan
conseguir los objetivos misionales de una empresa.
El ciclo financiero tiene en cuenta tambin los escenarios de riesgo (financieros,
operacionales, de contexto) que amenazan a las empresas. Adquirir una visin global de
los riesgos a que est expuesta una empresa y dominarlos en el plano material y en el plano
financiero, significa atender objetivos de estabilidad operativa y financiera de la empresa en
el corto plazo, maximizar el valor de la organizacin, garantizar la permanencia y
competitividad en el largo plazo y minimizar las prdidas ocasionadas por la
materializacin de un riesgo.
Finalmente, se dice que una empresa es viable en trminos financieros si genera suficiente
valor (tanto internamente como de fuentes externas). La evaluacin de la viabilidad
financiera exige examinar los estados financieros de la empresa, los estados de ingresos y
gastos correspondientes a varios aos, junto con el balance general y los estados de flujos
de fondos.
(151)
Apalancamiento financiero. Es una propiedad derivada del endeudamiento de una

empresa. Es la relacin que existe entre la deuda de la empresa y el capital en una
parte y los gastos financieros y los resultados en otra.
Ciclo financiero. Se refiere a las transacciones de ingresos y gastos.
Flujo de fondos. Se refiere a los flujos monetarios de la tesorera de la empresa.
Gestin financiera. Comprende la planificacin, la ejecucin y el monitoreo de los
recursos monetarios de una empresa.
Ratios financieros. Son cocientes obtenidos de la contabilidad de la empresa, que
proporcionan informacin financiera. Matemticamente, un ratio es una razn, es
decir, la relacin entre dos nmeros y tambin se entiende por un conjunto de
ndices, resultado de relacionar dos cuentas del Balance o del estado de Ganancias y
Prdidas.
Riesgos. Es la vulnerabilidad de "bienes jurdicos protegidos" ante un posible o potencial
perjuicio o dao.
Viabilidad financiera. Se refiere a los fondos necesarios para desarrollar los hitos que
permitan conseguir los objetivos de una empresa.
(152)
11.
ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE
DE AUTOFORMACIN

Lectura de la unidad 5, y de la bibliografa bsica.

Elaboracin de mapa conceptual.
Elaboracin de los conceptos claves en la bitcora.
Elaboracin del ensayo: LAS FINANZAS DE LAS EMPRESAS PBLICAS MUNICIPALES
EN COLOMBIA.
DE INTERFORMACIN
Los estudiantes, en grupos de trabajo, debern investigar:
Los estudiantes por grupos de trabajo, debern hacer una visita a las Entidades
Territoriales de su regin, para aplicar una encuesta a los funcionarios municipales,
donde se indague si conocen los principales conceptos que se estudiaron en el
presente mdulo, y cmo los han aplicado en el Desarrollo Local.
PRESENCIAL
-
Presentacin de los mapas conceptuales de la lectura.

Aclaracin de conceptos por parte del tutor
Presentacin de las actividades de autoformacin e interformacin.
Conclusiones generales de las Unidades del Mdulo
Presentacin de las Evaluaciones.
(153)
12.
ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACIN
AUTOEVALUACIN
1. Cul es la estructura bsica para realizar un anlisis del ciclo financiero de las empresas?
2. Defina los conceptos de efectivo, inversiones, apalancamiento, cartera.
3. En qu consisten los riesgos que pueden afectar el desempeo de una empresa pblica?
RESULTADO DIDCTICO
Al finalizar esta Unidad, el lector debe ser capaz de comprender los conceptos sobre la Gestin Financiera de
las Empresas Pblicas, el Ciclo Financiero y los conceptos de riesgos e incertidumbres.
INFORME DE LAS SESIONES DE APRENDIZAJE

AUTOEVALUACIN DEL EQUIPO
EVALUACIN. CONTIENE EL
IDENTIFICACIN: NOMBRE DEL EQUIPO,
RESUMEN DE LOS RESULTADOS DE
SESIN Y NMERO DEL INFORME.
LA EVALUACIN DE LA SESIN DE
LUGAR, FECHA, HORA Y OBJETO DE LA
TRABAJO EN EQUIPO
REUNIN
IDENTIFICACIN DE LA PRXIMA
INTRODUCCIN
SESIN: LUGAR, FECHA, HORA Y
LISTA DE ASISTENCIA DE LOS MIEMBROS
NOMBRES DE LA MESA DIRECTIVA
DEL EQUIPO
DESIGNADA PARA LA SIGUIENTE
ANOTACIN DE LOS ROLES DE
SESIN.
MODERADOR, RELATOR Y OBSERVADOR
OBSERVACIONES. RELACIONAR
Y LA CALIFICACIN INDIVIDUAL DE LA
OBSERVACIONES FINALES EN LAS
BITCORA POR TEMTICA
QUE SE SEALE SI SE AGOT O NO LA
AGENDA : TEMAS QUE SE VAN A TRATAR
AGENDA E INDICAR LA HORA EN QUE
EN LA SESIN INDICANDO EL TIEMPO
SE LEVANT LA SESION
DEDICADO A CADA UNO
FIRMA DE LA PERSONA QUE HACE LA
TEXTO DE LA TEMTICA, QUE INCLUYE :
RELATORIA
INQUIETUDES Y PREGUNTAS QUE SE
DISCUTAN EN EL EQUIPO,
ANEXOS:
SEALANDO EL NOMBRE DEL AUTOR
a. PREGUNTAS Y SUGERENCIAS PARA
COMENTARIOS O CONCLUSIONES DEL
CADA TEMTICA.
EQUIPO FRENTE A CADA INQUIETUD O
b. EVALUACIN DE LA MARCHA DEL
A CADA PREGUNTA
EQUIPO. LA REALIZA EL
PREGUNTAS O CONSULTAS PARA EL
MODERADOR INDICANDO SU PAPEL.
TUTOR.
c. INSTRUMENTO Y ANLISIS DEL
TTULO DEL ENSAYO QUE SE EVALUE
OBSERVADOR.
Y ELNOMBRE DEL AUTOR
d. ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE DE
COEVALUACIN DADA Y RESUMEN
LOS PARTICIPANTES EN CADA
DE LAS OBSERVACIONES QUE SE
UNIDAD.
HICIERON AL TRABAJO
DEBE CONTENER:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
(154)
COEVALUACIN
El estudiante deber consultar dos (2) de los siguientes
textos que se sealan a continuacin, sobre temas que se
han tratado en la Unidad:
RAMIREZ C. Carlos, 1999. Fundamentos de
Administracin, Ecoe Ediciones, Bogot D.C.
la

http://www.monografias.com/trabajos31/servicios
-publicos/servicios-publicos.shtml#serv
SERRANO Javier, 1990. Mercados Monetarios y de
Capitales. Universidad de los Andes. Bogot.
MENDOZA H. Jos F., 2007. Gestin Financiera Pblica.
Elementos para su Estudio y Aplicacin.
Universidad Externado de Colombia, Bogot.
DAZ DE CASTRO Luis y PREZ M. Iigo, 2000.
Ingeniera Financiera. Editorial McGraw-Hill
2000.DUMRAUF Guillermo, 2005. Finanzas
Corporativas. Grupo Gua S. A., 2003.
http://www.dumraufnet.com.ar/spanish/ppt/finanzas_a1.pdf
AUTOEVALUACIN GENERAL DE LA
TEMTICA
1) Qu es el Sistema Presupuestal?
2) Cules son los enfoques del
Presupuesto?
3) Cules son los instrumentos claves
del sistema presupuestario?
4) Cmo se estructura el sistema
financiero en Colombia?
5) Cules son los organismos de control
del sistema financiero y qu papel
desempean?
6) Qu es el Plan Financiero?
7) Qu es el POAI?
8) Qu es el PAC y cules son sus
procedimientos?
9) En qu consiste el ciclo econmico
de las empresas pblicas?
10) En qu consiste el ciclo financiero de
las empresas pblicas?
11) Cules son los distintos tipos de
riesgo que pueden amenazar la
estabilidad de una empresa?
EMPRESAS PBLICAS DE MEDELLN, 2004. La

Gestin de Riesgos en las Empresas Pblicas de
Medelln. Presentacin para la Superintendencia
de Servicios Sanitarios de Chile, Octubre 28 de
2004. Ing. Hugo Javier Arango Acevedo. Jefe
Unidad Riesgos y Seguros EPM.
http://www.bvsde.paho.org/bvsacd/SISS/arango.p
df
COEVALUACIN
Cada estudiante deber presentar en la sesin presencial un Trabajo Escrito sobre Los
Distintos tipos de riesgo que amenazan la estabilidad financiera de una Empresa
Pblica en Colombia, para ser evaluado por otro estudiante.
RESULTADO DIDCTICO
Al finalizar la sesin el lector debe ser capaz de DEFINIR, EXPLICAR Y RELACIONAR
los temas explicados sobre EL CICLO ECONMICO Y LA GESTIN FINANCIERA
DE LAS EMPRESAS PBLICAS.
(155)
EVALUACIN DEL MDULO

Fortalezas
Debilidades
(156)
EVALUACIN DE LOS OBJETIVOS DE LAS UNIDADES DEL MDULO

NOMBRE DE LAS UNIDADES
OBJETIVOS
PERTINENCIA CON EL
PLAN DE ESTUDIOS DEL
PROGRAMA A.P.T.
UNIDAD 1
UNIDAD 2
UNIDAD 3
UNIDAD 4
UNIDAD 5
OBSERVACIONES
EVALUAR LOS OBJETIVOS DE LOS CAPTULOS DEL MDULO TENIENDO EN CUENTA LA PERTINENCIA
CON EL PLAN DE ESTUDIOS DEL PROGRAMA DE ADMINISTRACIN PBLICA TERRITORIAL. ESTA
EVALUACIN DEBE SER ENVIADA POR CORREO A LA SEDE CENTRAL Y DIRIGIDA A LA
COORDINACIN DEL NCLEO TEMTICO.
(157)
EVALUACIN DEL CONTENIDO DIDCTICO DEL MDULO

PROCEDE
EXPLIQUE
1. DE LO GLOBAL A LO CONCRETO
2. DE LO CONCRETO A LO ABSTRACTO
3. DE LO EPISDICO A LO SISTEMTICO
4. DE LO CONOCIDO A LO DESCONOCIDO
5. MEDIANTE UN PROCEDIMIENTO
CCLICO (CONOCIDO / DESCONOCIDO /
CONCRETO / ABSTRACTO / GLOBAL /
ANALTICO / SISTEMTICO)
EVALUAR EL MDULO TENIENDO EN CUENTA LA PERTINENCIA CON EL PLAN DE ESTUDIOS
DEL PROGRAMA DE ADMINISTRACIN PBLICA TERRITORIAL. ESTA EVALUACIN DEBE
SER ENVIADA POR CORREO A LA SEDE CENTRAL Y DIRIGIDA A LA COORDINACIN DEL
NCLEO TEMTICO.
(158)
13. BIBLIOGRAFA GENERAL
http://www.eclac.org/publicaciones/xml/2/26232/LCL.2558-P.pdf
BANCO DE LA REPBLICA PATIO Lina, LEGA Felipe y HERNNDEZ Camilo,
2009. Reporte de Mercados Financieros.
http://www.banrep.gov.co/documentos/informeseconomicos/pdf/Reporte%20de%20Mercados.pdf
BANCO DE LA REPBLICA - BIBLIOTECA LUIS ANGEL ARANGO, 2009. El
Sistema Financiero Colombiano.
http://www.lablaa.org/blaavirtual/economia/colombia/eco3.htm
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO BID-, www.iadb.org/pub
BREALEY Richard y MYERS Stewart, 1999. Fundamentos de Financiacin Empresarial.
5ta. Ed. Editorial McGraw-Hill, Madrid.
CAMACOES, 2009. El Sistema Financiero Colombiano.
http://www.camacoes.com.co/modules/ContentExpress/img_repository/sistema%20
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CRDENAS Ral, 2001. Presupuestos. Teora y Prctica. Editorial McGraw-Hill,
Mxico.
CASTELLN Digenes, 2006. Servicios Pblicos.
CENTRO DE ESTUDIOS DE TRANSPORTE E INFRAESTRUCTURA S.A.

DELOITTE TOUCHE THOMATSU INTERNATIONAL, 1998. Marco
Conceptual de la Funcin Reguladora en la Prestacin de los Servicios Pblicos
Domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo, en Regulacin de Agua
Potable y Saneamiento Bsico, No. 3, febrero, Bogot.
2001. El Estado del Arte de la Regulacin en el Sector de Agua Potable y
Saneamiento Bsico en Colombia. Bogot.
2008. Bases Para la Revisin Quinquenal de la Frmula Tarifaria Para los
Servicios de Acueducto y Alcantarillado. Bogot.
(159)

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COOKE Robert A., 1994. Curso McGraw-Hill de Finanzas para no Financieros. Editorial
McGraw-Hill, 1994, Madrid.
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OSCAR ARCOS PALMA

ECONOMISTA
Candidato a Doctor en Ciencias Econmicas

Facultad de Ciencias Econmicas
Universidad Nacional de Colombia

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Decreto 2260 de 1996. Introduce modificaciones al Decreto 568 de 1996.

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