Presidente da Repblica

Fernando Henrique Cardoso

Ministro de Estado da Educao
Paulo Renato Souza
Secretrio Executivo
Luciano Oliva Patrcio

RECOMENDAES
PARA UMA
POLTICA PBLICA
DE LIVROS DIDTICOS

Secretaria de Educao Fundamental

Iara Glria Areias Prado
Departamento de Poltica da Educao Fundamental
Walter Kiyoshi Takemoto
Coordenao-Geral de Avaliao de Materiais Didticos e Pedaggicos
Nabiha Gebrim

MINISTRIO DA EDUCAO
SECRETARIA DE EDUCAO FUNDAMENTAL

RECOMENDAES
PARA UMA
POLTICA PBLICA
DE LIVROS DIDTICOS

Braslia, 2001

FICHA TCNICA
Elaborao
Antnio Augusto Gomes Batista - UFMG
Comisso Tcnica PNLD/2002
Holien Gonalves Bezerra
Joo B. Pitombeira F. de Carvalho
Marlia Luiza Peluso
Nelio Marco Vicenzo Bizzo
Roxane Helena Rodrigues Rojo
Equipe Tcnica
Jane Cristina da Silva
Euclides Migliari
Ceclia Correia Lima
Cinara Dias Custdio
Andra Kluge Pereira
Colaboradores
Virgnia Zlia de Azevedo Rebeis Farha - MEC
Maria Ins Laranjeira - MEC
Maria lda Costa Diniz - FNDE
Jos Carlos Wanderley Dias de Freitas - FNDE
Egon de Oliveira Rangel - LITTERIS
Regina Maria Hubner - CENPEC
Maria Salete Aranha - UNESP
Jos Maurcio F Lima - UFPE

Batista, Antnio Augusto Gomes

Recomendaes para uma poltica pblica de livros didticos / Antnio Augusto Gomes Batista.
- Braslia: Ministrio da Educao, Secretaria de Educao Fundamental, 2001.
58p. il.: grf.: tab.
1. Poltica do livro didtico 2. Programa Nacional do Livro Didtico I. Brasil. Ministrio da Educao.
Secretaria de Educao Fundamental
CDU 371.671.1

SUMRIO
APRESENTAO

O PROCESSO DE ELABORAO
DESTE DOCUMENTO

HISTRICO

11

A questo da qualidade
A questo das condies polticas e operacionais

11
16

IMPACTOS POSITIVOS DO PNLD

19

O PNLD: PROBLEMAS E PERSPECTIVAS

25

O contexto educacional contemporneo

25

Perspectivas para o PNLD

Recomendaes

28
29
31
33
35
37
41
42
43

POR UMA POLlTlCA ARTICULADA

DO LIVRO NA ESCOLA

47

A cristalizao de uma concepo de livro didtico

Recomendaes
Um descompasso entre as expectativas do PNLD e a dos docentes
Recomendaes
As relaes de dependncia do setor editorial para com o PNLD
Recomendaes
A operacionalizao do PNLD

ANEXOS
Anexo 1

49

Cronologia das aes do MEC em relao ao livro didtico

Anexo 2

51

Secretarias de educao, instituies e educadores envolvidos no processo

de discusso do documento

Anexo 3

55

Histrico dos principais eventos de discusso com editores e autores

de livros didticos 1995-1999

Anexo 4
Evoluo da formulao dos critrios eliminatrios a partir do PNLD/97

57

O Programa Nacional do Livro Didtico:

problemas e perspectivas
O Programa Nacional do Livro Didtico (PNLD) uma iniciativa do Ministrio
da Educao (MEC). Seus objetivos bsicos so a aquisio e a distribuio, universal e gratuita, de livros didticos para os alunos das escolas pblicas do ensino fundamental brasileiro. Realiza-se por meio do Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educao (FNDE), autarquia federal vinculada ao MEC e responsvel pela captao
de recursos para o financiamento de programas voltados para o ensino fundamental.
A fim de assegurar a qualidade dos livros a serem adquiridos, o Programa desenvolve
um processo de avaliao pedaggica das obras nele inscritas, coordenado pela Secretaria da Educao Fundamental (SEF) do Ministrio da Educao.
Este documento apresenta concluses e recomendaes para subsidiar
reformulaes nesse Programa e para discutir e estabelecer elementos para o aprimoramento das polticas pblicas do livro didtico no pas. Para isso, est organizado
em cinco grandes partes. A primeira delas apresenta o processo por meio do qual o
documento foi elaborado, ao longo dos anos de 1999 e 2000. A segunda e a terceira
partes apresentam, por sua vez, o desenvolvimento histrico recente do PNLD, apreendendo suas modificaes e indicadores de suas principais repercusses positivas
nos campos editorial e educacional. A quarta e quinta partes elencam um conjunto
de recomendaes para o estabelecimento de uma poltica pblica para o livro didtico no Pas e discutem suas principais motivaes.

O PROCESSO DE ELABORAO
DESTE DOCUMENTO

Tendo por principal objetivo aprimorar o conjunto de processos envolvidos no

PNLD, o MEC constituiu um grupo de trabalho para, ao longo do segundo semestre
de 1999, avaliar o desenvolvimento do Programa, sugerir reformulaes e - como j
se indicou -fornecer elementos para orientao das polticas pblicas para o livro
didtico. Esse grupo de trabalho, coordenado pela SEE foi composto por tcnicos do
FNDE e da SER assim como pelos coordenadores da avaliao de livros didticos
(das reas de Alfabetizao, Lngua Portuguesa, Matemtica, Histria, Geografia e
Cincias), todos eles docentes de diferentes instituies universitrias brasileiras.
Tambm participaram desse grupo duas instituies que vinham integrando a avaliao desde seus momentos iniciais: o Centro de Estudos e Pesquisas em Educao,
Cultura e Ao Comunitria (CENPEC) -organizao no-governamental voltada para
a pesquisa e a ao educacionais - e o Centro de Alfabetizao, Leitura e Escrita
(CEALE), rgo da Faculdade de Educao da UFMG voltado para a pesquisa, a documentao e a ao educacionais no campo da alfabetizao e do letramento.
Com base nos dados obtidos sobre o Programa, bem como na anlise e discusso de suas dimenses pedaggicas, editoriais e polticas, esse grupo elaborou uma
verso preliminar deste documento. Essa verso foi debatida pelos dirigentes do Ministrio e, aps sofrer alteraes e acrscimos, foi encaminhada, para exame e discusso, comunidade educacional, representada por 124 professores universitrios,
54 tcnicos e dirigentes de secretarias estaduais e municipais de educao e por seis
associaes educacionais (dentre outras, o Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Educao - CONSED - e a Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de
Educao - UNDIME). Ao todo, o documento foi enviado a 184 educadores e instituies de pesquisa e ao educacionais. Desse total, 50 remeteram pareceres ao MEC,
por meio dos quais apresentaram suas posies, e 93 participaram de um seminrio
para discusso do documento (ver o Anexo 2).
Nesse seminrio, ocorrido entre os dias 17 e 19 de maio de 2000, foram formados grupos de discusso e, em reunio plenria, examinada a avaliao de cada um
desses grupos. Uma sntese das avaliaes foi, posteriormente, encaminhada pelo
MEC a todos os participantes do seminrio.
Este documento resulta desse processo de elaborao e discusso e incorpora, de um modo que se pretende articulado, aquele conjunto de contribuies que se
mostraram consensuais.

No , entretanto, pretenso do documento - nem seria legtimo s-lo - buscar

concluir- mesmo que momentaneamente - as discusses sobre o livro didtico e
sobre as relaes que com ele mantm o Estado. Se, decerto, o documento expressa
um compromisso do Ministrio da Educao para com as principais metas discutidas e estabelecidas, pretende tambm contribuir para impulsionar o crescente debate acerca da qualidade da escola fundamental brasileira, particularmente acerca do
papel do livro didtico em sua melhoria, bem como do conjunto de processos envolvidos na avaliao, escolha e compra desses materiais pedaggicos.

HISTRICO
O PNLD, tal como hoje se caracteriza, o resultado de diferentes e sucessivas
propostas e aes para definir as relaes do Estado com o livro didtico brasileiro.
Essas relaes sofreram um conjunto de alteraes desde a criao do Ministrio da Educao (para uma viso global dessas alteraes, ver, como j se indicou,
o Anexo 1). Um marco significativo, porm, na histria recente dessa relao, foi definido pelo Decreto-Lei n 91.542, de 1985, que estabeleceu e fixou parte das caractersticas atuais do PNLD: adoo de livros reutilizveis (exceto para a 1a srie), escolha do
livro pelo conjunto de professores, sua distribuio gratuita s escolas e sua aquisio com recursos do Governo Federal. Assumindo essas caractersticas, o desenvolvimento do Programa esteve, desde ento, condicionado, entre outros fatores, pelo
modo por meio do qual respondeu a dois problemas centrais: a questo da qualidade
dos livros que eram adquiridos e a das condies politicas e operacionais do conjunto
de processos envolvidos na escolha, aquisio e distribuio desses livros. A sntese
da histria recente do PNLD, apresentada a seguir, procura evidenciar as respostas
que, ao longo desse perodo, foram dadas a essas duas questes.

A questo da qualidade
A partir de 1995, o MEC passou a desenvolver e executar um conjunto de medidas para avaliar sistemtica e continuamente o livro didtico brasileiro e para debater,
com os diferentes setores envolvidos em sua produo e consumo, um horizonte de
expectativas em relao a suas caractersticas, funes e qualidade.
At ento, o envolvimento do MEC com o livro didtico vinha se limitando, por
meio da Fundao de Assistncia ao Estudante (FAE) - executor do Programa Nacional do Livro Didtico at a extino do rgo, em 1997 - aquisio e distribuio
gratuita dos livros didticos escolhidos pelos professores e encaminhados s escolas. Embora a compra desses livros sempre envolvesse volumes e cifras de grande
monta (o governo comprou em 1996, por exemplo, cerca de 80 milhes de livros didticos, segundo o FNDE), em nenhum momento o Ministrio vinha se propondo,
direta e sistematicamente, a discutir a qualidade e a correo dos livros que
adquiria e que buscava fazer chegar s mos dos alunos e professores das escolas
pblicas do ensino fundamental. No entanto, estudos e investigaes sobre a

produo didtica brasileira vinham, reiteradamente, desde meados da dcada de

60, denunciando a falta de qualidade de parte significativa desses livros: seu carter
ideolgico e discriminatrio, sua desatualizao, suas incorrees conceituais e suas
insuficincias metodolgicas. Vinham mostrando, tambm, que esses livros, muitas
vezes de baixa qualidade, terminavam por constituir, para parte significativa da
escola brasileira, o principal impresso utilizado por professores e alunos. Seja em
razo de uma inadequada formao de professores (inicial ou continuada), seja
em razo de precrias condies de trabalho docente, seja, ainda, em razo das
dificuldades enfrentadas para produzir e circular o livro no Brasil (particularmente
para faz-lo circular na escola), o livro didtico brasileiro se converteu numa das
poucas formas de documentao e consulta empregadas por professores e alunos.
Tornou-se, sobretudo, um dos principais fatores que influenciam o trabalho pedaggico, determinando sua finalidade, definindo o currculo, cristalizando abordagens
metodolgicas e quadros conceituais, organizando, enfim, o cotidiano da sala de
aula.
Datam somente do incio dos anos 90 os primeiros passos dados pelo MEC
para participar mais direta e sistematicamente das discusses sobre a qualidade do
livro escolar. Em primeiro lugar, em 1993, por meio do Plano Decenal de Educao para
Todos, assume, como diretrizes, ao lado do aprimoramento da distribuio e das caractersticas fsicas do livro didtico adquirido, capacitar adequadamente o professor
para avaliar e selecionar o manual a ser utilizado e melhorar a qualidade desse livro,
por intermdio da definio de uma nova poltica do livro no Brasil. Tambm em 1993,
em segundo lugar, o Ministrio forma uma comisso de especialistas encarregada
de duas principais tarefas: avaliar a qualidade dos livros mais solicitados ao Ministrio e estabelecer critrios gerais para a avaliao das novas aquisies. Os resultados do trabalho dessa comisso, publicados em 1994, evidenciam as principais
inadequaes editoriais, conceituais e metodolgicas dos livros didticos e estabelecem os requisitos mnimos que deve preencher um manual escolar de boa
qualidade. Apesar dessas concluses, foram restritas suas conseqncias diretas
no PNLD.
Com efeito, essas repercusses s se dariam a partir de 1995, quando, acompanhando a universalizao do atendimento pelo PNLD e sua extenso ao conjunto das
disciplinas obrigatrias do currculo da escola fundamental, o Ministrio institui a

anlise e avaliao pedaggica dos livros a serem escolhidos pelas escolas e distribudos pelo PNLD.
Com exceo dos estados de Minas Gerais e So Paulo, que optaram por realizar o PNLD e a avaliao de livros de forma descentralizada, as obras a serem adquiridas passariam, a partir de ento, a ser submetidas a um processo de anlise e
avaliao sistemtico e contnuo. Para isso, o Ministrio formou comisses por rea
de conhecimento, compostas por professores com experincia nos trs nveis de
ensino, assessoradas pelo CENPEC e coordenadas pela Secretaria de Educao Fundamental. Essas comisses tiveram por incumbncia a formulao de critrios de
avaliao, sua discusso com os editores e autores e o desenvolvimento do processo
de avaliao propriamente dito. De acordo com os critrios ento estabelecidos, s
poderiam ser analisados aqueles livros no-consumveis (exceto os dirigidos 1a srie), com qualidades editoriais e grficas, que no se destinassem, ao mesmo tempo,
a mais de uma disciplina ou srie do ensino fundamental e que no exigissem a
compra de outros volumes ou satlites, como cartazes, cadernos de atividades ou de
jogos, etc. Embora parte significativa dos critrios para essa avaliao decorresse
das especificidades das reas de conhecimento a que os livros didticos se destinam, definiram-se, como critrios comuns de anlise, a adequao didtica e pedaggica, a qualidade editorial e grfica, a pertinncia do manual do professor para uma
correta utilizao do livro didtico e para a atualizao do docente. Definiu-se, ainda,
ento, como critrios eliminatrios, que os livros:
no poderiam expressar preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade ou
quaisquer outras formas de discriminao;
no poderiam induzir ao erro ou conter erros graves relativos ao contedo da
rea, como, por exemplo, erros conceituais.
Os primeiros resultados desse processo de avaliao foram sendo apresentados ao longo de 1996. Foram analisados, ento, livros de Portugus, Matemtica,
Cincias e Estudos Sociais de 1a a 4a sries, inscritos, por suas editoras ou detentores
do direito autorial, para o PNLD/97. A anlise gerou uma classificao dos livros em
quatro grandes categorias:
excludos - categoria composta de livros que apresentassem erros
conceituais, induo a erros, desatualizao, preconceitos ou discriminaes de qualquer tipo;

no-recomendados - categoria constituda pelos manuais nos quais a dimenso conceituai se apresentasse com insuficincia, sendo encontradas
impropriedades que comprometessem significativamente sua eficcia didtico-pedaggica;
recomendados com ressalvas - categoria composta por aqueles livros que
possussem qualidades mnimas que justificassem sua recomendao,
embora apresentassem, tambm, problemas que, entretanto, se levados em
conta pelo professor, poderiam no comprometer sua eficcia; e, por fim,
recomendados -categoria constituda por livros que cumprissem corretamente
sua funo, atendendo, satisfatoriamente, no s a todos os princpios comuns e especficos, como tambm aos critrios mais relevantes da rea.
No final do primeiro semestre de 1996, os resultados do processo de avaliao
dos livros inscritos no PNLD/97 foram divulgados para os diferentes setores - editores,
autores, distribuidores, professores da escola fundamental, pais, alunos, comunidade
universitria - que compem o frum de interlocutores do MEC e que integram o circuito da produo e do consumo do livro didtico. No campo da produo do livro, a
divulgao se fez por meio do encaminhamento s editoras de um laudo tcnico de
cada um de seus livros excludos e no-recomendados pelo Programa Nacional do Livro
Didtico, composto por uma ficha de avaliao e de um parecer elaborado pelas comisses de avaliao. No campo do consumo do livro didtico, a divulgao se fez de duas
formas: em primeiro lugar, por meio de um intenso debate na imprensa; em segundo,
por meio da publicao - pela primeira vez no PNLD - de um Guia de Livros Didticos,
no qual todos os livros que reuniram qualidades suficientes para serem recomendados
{com ou sem ressalvas) foram apresentados aos professores.
Com base no Guia, os professores puderam ter condies mais adequadas
para a escolha do livro que julgavam mais apropriado a seus pressupostos, s caractersticas de seus alunos, s diretrizes do projeto poltico-pedaggico de sua escola.
Puderam, inclusive, optar por adotar um livro que, embora no-recomendado pelo
MEC, tivesse tido sua inscrio aceita no PNLD (e por isso receberam, ao lado do
Guia, um Catlogo com a relao de todos os livros que no foram excludos no processo de avaliao). S no puderam escolher livros que -em razo de apresentarem
preconceito, discriminao, erro conceituai grave - foram excludos do Programa
Nacional do Livro Didtico.

Em 1997, o MEC deu prosseguimento a avaliao da produo didtica apresentada pelas editoras, no PNLD/98, tambm voltado para a anlise de livros de 1a a
4a sries: foram divulgados os resultados da anlise dos livros e realizada, pelas escolas e professores, a escolha daqueles que seriam adotados em 1998. Com a
extino da FAE, a execuo do Programa passou a ser realizada pelo FNDE.
Alm dessa modificao de carter institucional, o Programa sofreu tambm alteraes no processo de avaliao dos manuais escolares e em sua divulgao. Aos
livros de Portugus, Matemtica, Cincias, e Estudos Sociais de 1a a 4a sries,
acrescentaram-se, na anlise, os chamados livros para a alfabetizao: cartilhas,
pr-livros, livros de leitura intermediria. Outra modificao realizada no processo de
avaliao foi a introduo de uma quinta categoria para classificao dos livros, a
dos recomendados com distino, isto , daqueles manuais que se destacassem
por apresentar propostas pedaggicas elogiveis, criativas e instigantes, de acordo
com o ideal representado pelos princpios e critrios adotados nas avaliaes pedaggicas.
Tendo em vista melhorar a divulgao dos resultados da avaliao aos docentes, no s facilitando a consulta do Guia como tambm - e mais importante - contribuindo para o aprimoramento da fundamentao do processo de escolha, o MEC
deixou de fazer acompanhar o Guia de um catlogo, em que apresentava apenas
uma listagem simples - sem indicao de avaliao - de todos os recomendados,
com ou sem ressalvas, e dos no-recomendados. Publicou, ento, num nico volume,
o Guia, contendo resenhas dos livros recomendados com distino, simplesmente
recomendados ou recomendados com ressalvas. Os livros no-recomendados foram,
apenas, relacionados ao final do Guia. Adotou-se, ainda, a seguinte conveno
grfica para facilitar uma rpida visualizao da categoria em que cada livro foi inserido:
*** Recomendados com distino
**
Recomendados
* Recomendados com ressalvas
Seguiram-se, ao PNLD/98, os PNLD/99 e 2000 (convalidado, pela Resoluo/FNDE n 7 de 22 de maro de 1999, como PNLD/2001). Pela primeira vez,

no PNLD/99, avaliaram-se os livros destinados as series finais do ensino fundamental

(5 a 8a sries); o PNLD/2001, mais uma vez, analisou livros para as sries iniciais
desse nvel de ensino (1 a 4 sries),
A partir do PNLD/99, novas modificaes foram promovidas no processo de
avaliao. Eliminou-se a categoria dos no-recomendados, e, de modo articulado, acrescentaram-se, aos critrios de excluso, a incorreo e incoerncia metodolgicas, possibilitando, desse modo, a seleo de livros cuja abordagem metodolgica favorecesse apropriadamente o desenvolvimento das competncias cognitivas bsicas (como
a compreenso, a memorizao, a anlise, a sntese, a formulao de hipteses e o
planejamento).

A questo das condies polticas e, operacionais

Embora a natureza da poltica do MEC para o livro didtico tenha se modificado
ao longo de sua histria, a criao do PNLD, em 1985, definiu, como j se indicou, as
principais diretrizes que vm orientando as relaes do Estado com o livro escolar.
Essas diretrizes esto baseadas em cinco pontos centrais: (i) centralizao das aes
de planejamento, compra e distribuio; (ii) utilizao exclusiva de recursos federais;
(iii) atuao restrita compra de livros, sem participao no campo da produo
editorial, deixada a cargo da iniciativa privada; (iv) escolha do livro pela comunidade
escolar; (v) distribuio gratuita do livro a alunos e docentes.
De acordo com os trs ltimos pontos apresentados acima, o MEC, no quadro
dessa poltica ento definida, tende a atuar apenas como um mediador entre os professores e o campo da produo editorial, vale dizer, como um intermedirio entre
uma determinada demanda (a dos docentes) e uma determinada oferta de livros didticos (aquela definida pelo campo editorial). Essa posio terminou por destinar ao
Ministrio e ao PNLD um papel pouco expressivo na definio dos padres de qualidade do manual escolar e, portanto, na induo a uma oferta e a uma demanda de
livros articuladas com as polticas pblicas para a educao. Como se apresentou na
seo anterior, a introduo, em 1996, do processo de avaliao pedaggica permitiu
que o Ministrio redefinisse esse papel, passando a atuar de modo ativo na discusso da qualidade dos livros escolares.

A natureza centralizada e a utilizao exclusiva de recursos federais (dois

primeiros pontos em torno dos quais a relao do MEC com o manual didtico vem
se organizando) apresentam tambm repercusses cruciais no desenvolvimento
do PNLD. Em primeiro lugar, a centralizao torna o PNLD, dadas as dimenses do
Pas, assim como dos sistemas pblicos de ensino, uma ao dependente de
um grande volume de recursos e organizada em tomo de processos de grande
complexidade e envergadura. A necessidade de um acentuado volume de recursos,
aliada utilizao exclusiva de verbas federais, torna o PNLD, em segundo lugar,
dependente das oscilaes da poltica econmica brasileira, das disponibilidades
oramentrias do Estado, assim como da variao das decises polticas dos diferentes governos.
Alm disso, a abrangncia do Programa tendeu, desde sua criao, a apresentar limitaes, atendendo, em diferentes momentos e de acordo com os recursos
disponveis, apenas determinadas disciplinas, sries e redes do sistema pblico de
ensino. A distribuio dos livros didticos apresentou, tambm, com freqncia, dificuldades ora para entregar os manuais no incio do ano letivo, ora para fornecer aos
professores os livros por eles escolhidos.
Para enfrentar esses entraves, o Ministrio desenvolveu um conjunto de aes.
Por meio do FNDE, vinculou, em 1993, recursos para aquisio do livro didtico da
ordem de 270 milhes de UFIR (152 milhes de reais em julho de 1993), o que possibilitou o estabelecimento de um fluxo regular para a aquisio e distribuio de livros. Com base na diretriz formulada pelo Plano Decenal de Educao para Todos,
apresentou, em 1995, ao CONSED, proposta de descentralizao do planejamento e
da execuo do PNLD e de participao financeira dos estados, quando a compra
realizada excedesse o montante repassado pelo Ministrio. Aderiram proposta os
estados do Esprito Santo, Gois, Maranho, Minas Gerais, Paraba, Paran, Rio de
Janeiro, Rio Grande do Sul e So Paulo. A maior parte deles encontrou, entretanto,
dificuldades para a operacionalizao do PNLD, particularmente no que diz respeito
ao aumento de custos implicados na descentralizao das negociaes com as editoras e, conseqentemente, necessidade de complementao financeira com verbas estaduais. Por essas razes, apenas Minas Gerais e So Paulo passaram a realizar o Programa de modo descentralizado (a partir do ano 2000, entretanto, Minas
Gerais iniciou um processo de reintegrao progressiva ao Programa centralizado e

So Paulo passou a utilizar o Guia como referncia para o processo de escolha dos
livros pelos docentes). Por ltimo, em 1997, com a extino da FAE, o FNDE assumiu
a conduo do PNLD, criando condies institucionais mais favorveis ao seu desenvolvimento.
Sobre essa base mais slida, foi possvel, a partir de 1997, dar condies para a
continuidade do Programa, aumentar a eficcia de sua operacionalizao e ampliar
a abrangncia do atendimento. O processo de inscrio dos livros foi modificado,
passando a ser realizado com base em Edital, publicado tanto no Dirio Oficial da
Unio quanto nos jornais de grande circulao no Pas, garantindo, assim, maior
transparncia, ampla participao de todos os interessados e uma base legal consistente para a continuidade do Programa e para sua efetiva transformao em uma
poltica de Estado. A utilizao sistemtica do Censo Escolar na aquisio dos livros
reduziu a margem de erro no nmero de livros a serem negociados e o tratamento
dos dados com as escolhas dos professores foi informatizado de modo mais adequado, o que diminuiu o tempo de processamento de quatro meses para apenas trs
semanas. Um novo modelo logstico foi implantado pela Empresa de Correios e Telgrafos (ECT) para a distribuio, e empresas especializadas (o SENAI, em 1997, e o
INT/lPT, a partir de 1998) foram contratadas para o controle da qualidade dos livros.
Secretarias Estaduais de Educao, ao lado das Secretarias Municipais de Educao
das capitais dos Estados, foram envolvidas no monitoramento e na distribuio dos
livros s escolas. Uma reserva tcnica de 3% do quantitativo total de livros adquiridos
foi criada para o atendimento ao crescimento da matrcula nas redes pblicas e a
novas escolas. Por fim, especificaes tcnicas apropriadas foram definidas, aumentando a melhoria fsica do livro e permitindo estabelecer sua durabilidade mnima em
trs anos.

IMPACTOS POSITIVOS 00 PNLD

As seguidas modificaes no PNLD evidenciam um esforo de auto-avaliao

e uma busca permanente para responder, de modo mais adequado, complexa realidade do livro didtico nos contextos editorial e educacional brasileiro. Embora no
se disponha, ainda, de dados que permitam apreender globalmente os impactos do
Programa nas escolas e no campo editorial, observam-se indicadores de que esse
esforo vem apresentando resultados positivos.
No campo da produo editorial, constata-se que o PNLD demarcou padres
de melhor qualidade para os livros didticos brasileiros. A simples inscrio de livros
no PNLD deixou de significar que estes seriam, automaticamente, oferecidos s escolas para escolha. O percentual de livros recomendados tem aumentado: as editoras que esto participando do processo de avaliao desde 1997 vm ampliando,
progressivamente, o nmero de livros recomendados e reduzindo o de excludos.
Alm disso - e mais importante -, a avaliao pedaggica dos livros ensejou
uma ampla renovao da produo didtica brasileira, evidenciada tanto pela participao de novas editoras a cada PNLD, com a inscrio de novos ttulos, quanto pelo
surgimento de uma nova gerao de autores, o que revela, em princpio, a preocupao crescente das editoras com a adequao dos livros didticos. Considerando,
para efeito de comparao, apenas os PNLD referentes a livros de 1a a 4a sries, verifica-se que, no PNLD/98, ocorreu, em relao ao PNLD/97, um aumento de cerca de
17% na participao de novas editoras. No PNLD/2001, esse percentual foi de cerca
de 19% em relao ao PNLD/98.
GRFICO 1
Ttulos novos analisados, nos PNLD 98 e 2000-2001
em relao aos ttulos analisados nos PNLD 97 e 98

Concomitantemente ao aumento da participao de novas editoras no processo de avaliao, observa-se um aumento da participao de novos ttulos, no universo de livros analisados a cada PNLD. Em relao ao PNLD/97,118 dos ttulos inscritos no PNLD/98 eram novos; no PNLD/2001, foram inscritos 315 novos ttulos, em
relao ao PNLD/98.
No campo escolar, observam-se tambm impactos positivos. Os dados mostram que, inicialmente, as escolhas dos professores recaram, predominantemente,
sobre livros menos qualificados pela avaliao. Progressivamente, contudo, os mais
bem qualificados passaram a ser mais solicitados pelos docentes.
o que demonstram os grficos a seguir. No que diz respeito aos livros de 1a a
4a sries, no PNLD/97, as obras classificadas como no-recomendadas constituram
cerca de 72% do total de livros escolhidos, Esse total reduziu-se expressivamente no
PNLD/98, constituindo aproximadamente 41% desse total; os recomendados {com
distino, simplesmente recomendados ou com ressalvas) passaram, conseqentemente, a representar 59% desse mesmo total (no PNLD/97, representaram
apenas 28%).
Para os livros de 5a a 8a sries, no se dispe, ainda, de dados comparativos. O
PNLD/99 avaliou pela primeira vez os livros destinados a essas sries, que s seriam,
por sua vez, analisados novamente no PNLD/2002. Alm disso, a comparao com
os dados dos PNLD voltados para as primeiras sries do ensino fundamental comprometida pela retirada da categoria "no-recomendados". Apesar disso, possvel
GRFICO 2
escolhas docentes por meno recebida
Io livro escolhido no PNLD

GRFICO 3
Distribuio das escolhas docentes por meno recebida
pelo livro escolhido no PNLD/98

Fonte: MEC/FNDE

considerar- ao lado de outros fatores - um impacto positivo dos resultados obtidos

na avaliao dos livros de 1a a 4a sries sobre as escolhas docentes relativas aos de
5a a 8. Visto tratar-se de uma primeira avaliao, a suposio seria a de que os padres da escolha fossem os mesmos verificados na primeira avaliao dos livros para
o primeiro segmento do ensino fundamental, confirmando os dados obtidos em estudo desenvolvido por equipe constituda, em 93, pelo MEC, de acordo com os quais as
escolhas docentes tendiam a incidir, predominantemente, sobre os livros de qualidade insatisfatria. Essa suposio, entretanto, no se confirmou, como mostra o grfico que se segue:
GRFICO 4
Distribuio das escolhas docentes por meno recebida
pelo livro escolhido no PNLD/99

Fonte: MEC/FNDE

Ao lado desses indicadores de impacto positivo do Programa sobre as escolhas

docentes, observam-se tambm, por fim, indicadores do mesmo gnero relativos
abrangncia da cobertura do PNLD. Regularizou-se o fluxo do atendimento e, com o
aumento da eficcia dos processos de compra e distribuio alcanada pelo FNDE,
foi possvel ampliar o atendimento: o nmero de livros adquiridos saltou de cerca de
57 milhes, em 1995, para aproximadamente 109 milhes, em 1999; proporcionalmente, o volume de recursos empregados aumentou de cerca de 125 milhes de
reais, em 1995, para aproximadamente 373 milhes; progressivamente, um nmero
maior de disciplinas e sries passou a ser atendido:
QUADRO 1
Abrangncia de atendimento e recursos aplicados
PROJETO NORDESTE *
PNLD

LIVROS
ADQUIRIDOS

LIVROS
ADQUIRIDOS

RECURSOS
APLICADOS
(EM RS)

95

25.525.362

31.448.324

23.586.243,00

TOTAL DE
LIVROS
ADQUIRIDOS

RECURSOS TOTAL
(EM R$)

56.973.686

125.655.576,34

ABRANGNCIA DO
ATENDIMENTO

LNGUA PORTUGUESA E MATEMTICA

(1 a a 4a SRIES); ESTUDOS SOCIAIS E
CINCIAS (2a a 4a SRIES)

96**

63.659.123

16.608.676

25.689.428.60

80.267.799

196.408.625,96

LNGUA PORTUGUESA E MATEMTICA

(1 a a 4a SRIES), PORTUGUS,
MATEMTICA E CINCIAS
(5a a 8a SRIES)

97

70.617.013

14.115.214

21.172.686,50

84.732.227

223.251.104.59

CARTILHAS; LNGUA PORTUGUESA.

MATEMTICA, CINCIAS E ESTUDOS
SOCIAIS (1 a SRIE); ESTUDOS SOCIAIS
E CINCIAS (2a a 4a SRIES); HISTRIA
E GEOGRAFIA (5a a 8a SRIES)

98

84.254.768

84.254.768

253.871.511,35

CARTILHAS; LNGUA PORTUGUESA,

MATEMTICA. CINCIAS E ESTUDOS
SOCIAIS (1 a a 4a SRIES)

99

109.159.542

109.159.542

373.008.768,44

CARTILHAS; LNGUA PORTUGUESA,

MATEMTICA, CINCIAS E ESTUDOS
SOCIAIS (1 a a 4a SRIES); PORTUGUS,
MATEMTICA, CINCIAS. HISTRIA E
GEOGRAFIA (5a a 8a SRIES)

* O atendimento por meio do Projeto Nordeste se deu at 1997. Nesse ano, em funo de dificuldades no estabelecimento de acordo entre o Governo brasileiro e
o Banco Mundial, a regio Nordeste foi atendida exclusivamente pelo PNLD, inclusive com recursos da Unio.
** Experincia piloto de envio de recursos diretamente s escolas (cheque-livro). Extinguiu-se no prprio ano, em razo de no ter sido bem sucedida.
Fonte: FNDE/MEC

O PNLD, enfim, por meio dos debates que se seguiram implementao do

processo de avaliao de livros didticos, envolveu um nmero crescente de segmentos sociais no debate educacional, construindo, ao fim de seus primeiros cinco
anos, um consenso em torno de seu papel fundamental para construir, com a comunidade escolar e universitria e com as editoras envolvidas no esforo de melhoria
dos materiais didticos, um novo padro de qualidade para o livro escolar.
Em sntese, com livros de melhor qualidade nas escolas, o PNLD:
vem contribuindo para um ensino de melhor qualidade: uma referncia
consensual de qualidade para a produo de livros didticos e para sua escolha, por professores;
vem possibilitando uma reformulao dos padres do manual escolar brasileiro e criando condies adequadas para a renovao das prticas de ensino nas escolas.
Apesar disso, entretanto, o Programa precisa sofrer reformulaes. Seja em
razo da prpria dinmica do processo de avaliao, aquisio e distribuio de livros didticos, seja em razo das alteraes ocorridas, nos ltimos anos, no contexto
educacional brasileiro. O Programa pode, hoje, ampliar suas ambies, de modo a
contribuir, de maneira ainda mais decisiva, para a qualidade da educao brasileira.
Apresentar os fatores que justificam esse ponto de vista ser o objetivo da prxima
seo.

O PNLD: PROBLEMAS E PERSPECTIVAS

Tendo em vista as alteraes que, nos ltimos anos, ocorreram no contexto

educacional brasileiro, o PNLD enfrenta, hoje, um conjunto de desafios que evidenciam novas perspectivas de atuao. A primeira parte desta seo discute o contexto
educacional contemporneo e as principais alteraes nele ocorridas. A segunda,
por sua vez, discute as mudanas necessrias para a conduo do PNLD geradas
por esse contexto.

O contexto educacional contemporneo

A necessidade de reformulao do PNLD apia-se, fundamentalmente, na busca de superao dos limites pedaggicos prprios de um processo de transio entre diferentes paradigmas educacionais. As atuais exigncias sociais impem a reviso de paradigmas. Essas novas exigncias encontram-se representadas, em especial, na nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) e nas novas Diretrizes Curriculares para o Ensino Fundamental emanadas do Conselho Nacional de
Educao (CNE). Tambm os Parmetros Curriculares Nacionais (PCN), propostos
pelo MEC, embora sem o carter de obrigatoriedade que marca o atendimento LDB
e s Diretrizes do CNE, contemplam essas novas demandas, constituindo-se em
referncias que, sendo de mbito nacional, pressupem adequaes s realidades
locais.
Todos esses elementos se situam como orientadores da melhoria da qualidade
do ensino nas escolas brasileiras e devem, portanto, ser observados quando se busca promover mudanas em processos voltados para o trabalho da escola. Este o
caso do PNLD e, por essa razo, explicitam-se aqui, para servir de instrumento de
anlise, os elementos da LDB, das Diretrizes Curriculares Nacionais e dos PCN que
embasam as propostas de mudana na avaliao do livro didtico.
A LDB promove, no contexto da educao brasileira, significativos avanos,
demarcados, em especial, pela superao do carter tecnicista impregnado na LDB
n 5.692/71, o que faz, principalmente, pela fora que atribui vinculao da educao escolar s prticas sociais. Um exemplo a determinao de que os conhecimentos adquiridos no trabalho podero ser objeto de avaliao, reconhecimento e
certificao para prosseguimento ou concluso de estudos. Nesse sentido, a nova

LDB determina, por um lado, a valorizao da experincia extra-escolar pela escola;

por outro, cria instrumentos para que a escola possa ter maior valor para o cotidiano
do aluno, favorecendo, assim, a atribuio de importncia dimenso social dos
contedos do processo educacional escolar.
Expandem-se, desse modo, as possibilidades de aprendizagem dos alunos, por
meio de: (a) incluso, dentre as incumbncias da escola, da elaborao e execuo
de proposta pedaggica prpria; (b) obrigatoriedade do estabelecimento de estratgias de recuperao para os alunos com menor rendimento escolar; e (c) possibilidade de acelerao de estudos para alunos com atraso escolar e de avano nos cursos
e nas sries mediante verificao de aprendizagem.
Do ponto de vista do ensino fundamental, algumas alteraes definidas por
essa LDB merecem destaque: o objetivo de promover a formao bsica do cidado
(Art. 32); o desenvolvimento da capacidade de aprender, visando aquisio de conhecimentos e habilidades e formao de valores e atitudes (Art. 32, Inciso III); a
flexibilidade que permite sua organizao em ciclos (Art. 32; 1) e a possibilidade de
progresso continuada nas sries/ciclos (Art. 32, 2o). Tais avanos, devidamente
regulamentados, combatem a rigidez do atendimento, permitindo maior fidelidade
aos reais limites e possibilidades dos alunos, e favorecem a criatividade na busca de
solues, principalmente no enfrentamento dos inaceitveis ndices de reteno que
vm gerando uma cultura do fracasso.
Atendendo implementao da LDB, as Diretrizes Curriculares Nacionais para
o Ensino Fundamental, institudas pelo Conselho Nacional de Educao por meio da
Resoluo CEB n 2, de 7 de abril de 1998, apontam para a necessidade de articulao interna na escola, fornecendo elementos para orientar a elaborao e execuo
da sua proposta pedaggica e situando o trabalho coletivo como condio imprescindvel para a busca do sucesso das aprendizagens dos alunos.
J os Parmetros Curriculares Nacionais para o Ensino Fundamental, observando as determinaes da LDB e as Diretrizes Curriculares Nacionais, propem
novos objetivos para o ensino fundamental, que devem ser considerados na elaborao do livro didtico.
Essas novas orientaes, seja da LDB, seja das Diretrizes Curriculares Nacionais para o Ensino Fundamental ou dos Parmetros Curriculares Nacionais, indicam
revises importantes que vm se dando na legislao e nas prticas escolares e que

precisam, portanto, estar refletidas na configurao dos livros didticos. Para que
sua utilizao se concretize nas escolas, reforando o vnculo dos contedos com as
prticas sociais e atendendo s novas demandas das escolas, necessrio que o
livro didtico seja um instrumento que favorea a aprendizagem do aluno, no sentido
do domnio do conhecimento e no sentido da reflexo na direo do uso dos conhecimentos escolares para ampliar sua compreenso da realidade e instig-lo a pensar
em perspectiva, formulando hipteses de soluo para os problemas atuais. Isso
significa colocar o livro didtico como subsdio da escola para a consecuo do objetivo de promover o exerccio da cidadania, vale dizer, a servio da sua proposta pedaggica que , em ltima instncia, o projeto coletivo necessrio constituio da
identidade da unidade escolar.
Ao lado dessas marcantes alteraes nos discursos e prticas referentes ao
ensino bsico, constata-se, ainda, uma acentuada reorganizao da pesquisa
educacional sobre o livro didtico. Ao longo dos anos 70, essa pesquisa se caracterizou por um forte interesse pelo material pedaggico, num contexto organizado
em torno da formao das bases institucionais da pesquisa universitria, da exploso do mercado editorial didtico e da expanso das redes pblicas de ensino. Se,
de incio, essa pesquisa apresenta um fascnio pouco distanciado pelas possibilidades que o livro escolar- como uma tecnologia de ensino - ento parecia oferecer,
progressivamente passa - quanto mais se aproxima da dcada de 80 -, a se caracterizar pela denncia e anlise crtica de seus contedos ideolgicos e de sua propriedade conceituai. Os resultados dessas pesquisas e estudos se associam, medida
que se avana na dcada de 80, ao surgimento de novos paradigmas tericometodolgicos e aos resultados de um acentuado processo de reorganizao
curricular relacionado ao processo de redemocratizao do pas. Esses paradigmas
e resultados tendem a enfatizar o processo de aprendizado em detrimento dos processos de organizao do ensino; a privilegiar a relevncia social dos contedos de
ensino e sua dependncia contextual, em detrimento, com certa freqncia, das necessidades propriamente escolares e do carter sistemtico do processo de ensinoaprendizado; tendem, ainda, a marcar a necessidade da reorganizao autnoma
das prticas docentes, de seus pressupostos conceituais e polticos, em oposio,
muitas vezes, s fortes relaes de interdependncia entre disciplinas, nveis e sistemas de ensino.

Nesse contexto, no causa surpresa que parte dos anos 80 seja caracterizada
por uma forte oposio ao livro didtico e por um marcado desinteresse da pesquisa
universitria por seu estudo, apesar de excees pontuais e das duas grandes pesquisas integrativas sobre o conhecimento produzido a respeito do tema, cujos resultados so publicados no final da dcada. No sem freqncia compreendido apenas
por meio de uma de suas diferentes dimenses, o livro didtico tendeu a ser identificado apenas a uma tecnologia de ensino pouco adequada a processos efetivos de
aprendizado; apenas ao resultado de interesses econmicos envolvidos em sua produo e comercializao; apenas aos efeitos de controle que exerce sobre a ao
docente e sobre o currculo.
Esse quadro vem sofrendo, nos ltimos anos, um conjunto de alteraes, seja
em razo da reorganizao dos discursos e prticas pedaggicos - como j se apresentou anteriormente-, seja em razo da consolidao alcanada pela pesquisa educacional e pelo surgimento de fruns e grupos voltados para o estudo e investigao
do ensino de diferentes disciplinas. O livro didtico, sob essas condies, vem encontrando um renovado interesse por parte da pesquisa universitria. Esse interesse vem
possibilitando formas diferenciadas de compreenso desse gnero de impresso e
demandando novas formas de participao da Universidade no debate sobre o livro
didtico brasileiro.

Perspectivas para o PNLD

As possibilidades de ampliao do escopo de atuao do PNLD, de maneira a
contribuir mais decisivamente para a melhoria do ensino fundamental brasileiro, residem na discusso de aspectos relacionados a quatro dimenses constitutivas de uma
poltica do livro didtico no pas. Essas dimenses dizem respeito: (i) concepo de
livro didtico em torno da qual vem se apoiando o PNLD; (ii) s relaes que o Programa vem mantendo com o campo escolar e, particularmente, com os professores do
ensino fundamental; (iii) aos vnculos que vem estabelecendo com o campo editorial; e,
porfim, (iv) s possibilidades de operacionalizao dos processos de avaliao, escolha
e distribuio dos livros didticos. Discutem-se, a seguir, essas quatro dimenses e se
apresentam sugestes para reformulao do Programa Nacional do Livro Didtico.

A cristalizao de uma concepo de livro didtico

H um modelo de manual escolar que se constituiu, no Brasil, entre os anos 60
e 70. De acordo com esse modelo, o livro didtico tem por principal funo estruturar
o trabalho pedaggico em sala de aula e, para isso, deve se organizar em torno da:
* apresentao no apenas dos contedos curriculares mas tambm de um
conjunto de atividades para o ensino-aprendizado desses contedos;
distribuio desses contedos e atividades de ensino de acordo com a progresso do tempo escolar, particularmente de acordo com as sries e unidades de ensino.
Buscando assumir essa funo estruturadora do trabalho pedaggico, os livros
didticos tendem a apresentar no uma sntese dos contedos curriculares, mas um
desenvolvimento desses contedos; a se caracterizar no como um material de referncia, mas como um caderno de atividades para expor, desenvolver, fixar e, em alguns casos, avaliar o aprendizado; desse modo, tendem a ser no um apoio ao ensino e ao aprendizado, mas um material que condiciona, orienta e organiza a ao
docente, determinando uma seleo de contedos, um modo de abordagem desses
contedos, uma forma de progresso, em suma, uma metodologia de ensino, no
sentido amplo da palavra.
O surgimento, no Brasil, dessa concepo de livro didtico como estruturador
das prticas docentes est associado, de acordo com diferentes estudos, com a intensa ampliao do sistema de ensino, ao longo dos anos 60 e 70, e com processos
de recrutamento docente mais amplos e menos seletivos. No incio dos anos 80, de
acordo com sntese apresentada em estudo sobre livros didticos, o manual escolar
resultante dessa concepo assim caracterizado pelos editores:
[...] Segundo a Cmara Brasileira do Livro, o livro "novo" se caracteriza
por: altas tiragens e preos baixos; gradao de dificuldades em atendimento
ao novo tipo de professor, emprego dominante de atividades em atendimento
tendncia do uso de tcnicas dinmicas do ensino; o uso generalizado de ilustraes em atendimento s modernas tcnicas pedaggicas; a possibilidade
de agilizao e melhoria no processo de correo dos exerccios escolares, muito
dificultado pela grande sobrecarga de trabalho do professor. [...]

Argumentos para a adoo do "livro novo" e para a substituio de livros,

segundo o mesmo documento, repousam sobretudo no elevado ndice de turn
over das escolas, nos fenmenos de urbanizao e mobilidade social, na variabilidade dos currculos escolares e, em particular, na falta de condies do professor, geralmente mal treinado, para preparar e corrigir exerccios e desempenhar
outras atividades didticas, (nfase adicionada)
Devendo, desse modo, segundo os editores, muitas de suas caractersticas a
precariedades da escola brasileira no perodo, essa concepo de livro didtico tende,
ao mesmo tempo, porm, a contribuir para a manuteno dessas mesmas precariedades ao se apresentar apenas como um instrumento paliativo para sua resoluo.
Embora, em momento algum, explicitem sua concepo de livro didtico, ainda
que tacitamente, os editais do PNLD e seus critrios de avaliao mostram que o Programa tributrio deste modelo cristalizado de manual escolar, j que essa concepo de livro didtico que o PNLD pressupe; pressupondo-a, tende a contribuir para
sua permanncia, inibindo o surgimento de outros padres de manuais escolares e
limitando, assim, sua participao na promoo da melhoria da qualidade do ensino.
Deve-se ressaltar, entretanto, que no se trata de - com base na crtica a essa
cristalizao - negar a importncia desse modelo ou conceito de livro didtico. Com
efeito, as prticas de ensino vm contando, historicamente, com essa possibilidade
que o livro oferece para a organizao do trabalho escolar. Essa no foi, porm, tambm historicamente, a nica possibilidade oferecida pelo livro escolar brasileiro, cujas
caractersticas j foram - na forma de antologias, compndios, livros de referncia mais conformes diversidade das prticas docentes.
Essa concepo de livro didtico e dos materiais educacionais que dela resultam, por tudo isso, so pouco adequados para responder s exigncias apresentadas
pelo contexto educacional contemporneo. Como j se evidenciou anteriormente,
esse contexto marcado pela afirmao da diversidade e flexibilidade das formas de
organizao escolar, originadas pela necessidade de atender aos diferentes interesses e expectativas gerados por fatores de ordem cultural, social e regional. Para isso,
necessrio dispor de um livro didtico tambm diversificado e flexvel, sensvel
variao das formas de organizao escolar e dos projetos pedaggicos, assim como
diversificao das expectativas e interesses sociais e regionais.

Recomendaes
So necessrios, pelas razes apresentadas, esforos para que o PNLD contribua para o desenvolvimento de novas concepes de livro didtico; d acolhida a
propostas de novos modos de relao do manual com o trabalho docente; possibilite
uma renovao dos padres editoriais associados ao conceito de livro didtico que
se cristalizou na tradio brasileira. Em outros termos: para que o MEC atue de modo
mais significativo na promoo de um ensino de melhor qualidade, necessrio
ampliar a concepo de livro didtico, possibilitando que a oferta de materiais inscritos se diversifique e se enriquea.
Para isso, sugere-se:
(i) que o PNLD assuma, progressivamente, uma concepo de livro didtico
mais ampla, de acordo com a qual o manual escolar compreendido como
aquele material, propositadamente elaborado para ser utilizado, tendo em
vista diferentes funes, num processo de ensino e aprendizado escolar; esse
material organiza-se, de forma variada e em suportes diversificados, em relao a um programa curricular, destinando-se a uma disciplina, rea de saber
ou conjunto de disciplinas ou reas de saber, a uma srie, a um ciclo ou a um
nvel de ensino;
(ii) que a adoo desse conceito de livro didtico implique a incorporao progressiva, pelo MEC, por meio do PNLD e da criao de programas subsidirios,
no s de materiais didticos que visem estruturar a organizao do
trabalho pedaggico, mas tambm daqueles que visem apoiar esse trabalho, caracterizando-se como fontes de informao, coletneas de textos ou documentos, compndios;
no somente dos materiais didticos produzidos em colees compostas pelo nmero de volumes correspondentes alfabetizao e ao conjunto das oito sries da educao fundamental, mas tambm de colees voltadas para temas, reas de conhecimento ou projetos e cujo
nmero de volumes decorre dos ciclos de ensino-aprendizagem definidos pelas propostas pedaggicas que orientam as colees;

no s de materiais didticos organizados no suporte livro, mas tambm

daqueles materiais organizados em torno dos suportes de escrita considerados mais adequados para desenvolvimento da proposta pedaggica das colees, como suportes eletrnicos, fichrios, lbuns, blocos de
atividades, entre outros;
no exclusivamente de manuais escolares, mas tambm acessrios ou
"satlites" que enriqueam e diversifiquem as colees, como fitas de
udio e vdeo, cartazes e cadernos de atividades, obras eletrnicas;
no somente de materiais didticos destinados ao uso do aluno (acompanhados de um manual do professor), mas tambm de materiais didticos destinados apenas ao docente, como, por exemplo, projetos pedaggicos;
que a adoo dessa definio de livro didtico se faa progressivamente, de acordo com as respostas do campo editorial e do campo educacional ao desenvolvimento do Programa;
que o PNLD se articule ao Programa Nacional Biblioteca da Escola
(PNBE), para desenvolvimento de uma ampla poltica do livro e da leitura
na escola brasileira, permitindo, de um lado, o uso pedaggico de textos
e impressos diversificados e no apenas de materiais propositadamente
destinados escola, e, de outro lado, a criao de condies apropriadas para a operacionalizao das sugestes relativas ampliao da
concepo de livro didtico subjacente ao PNLD atual;
que, para isso, realizem-se, simultaneamente, o PNLD e o PNBE,
condicionando a distribuio do acervo do PNBE ao atendimento ao
mesmo segmento do ensino atendido pelo PNLD;
que se realizem concursos, em mbito nacional, com vistas elaborao de materiais didticos inovadores, a partir de parmetros definidos
pelo MEC;

Um descompasso entre as expectativas do PNLD e as dos docentes

A distribuio do percentual de escolhas dos docentes por categoria de livro
{recomendados, no-recomendados, recomendados com distino ou com ressalvas)
- ver Grficos 2, 3 e 4 - evidencia uma progressiva articulao entre as expectativas
do MEC e as dos docentes, em relao aos padres de qualidade do livro didtico.
Apesar disso, no se pode deixar nem de reconhecer a existncia de um descompasso
entre essas expectativas, nem de assumir um compromisso no sentido de diminu-lo.
Tendo em vista o PNLD/97, cerca de 72% das escolhas docentes recaram sobre os livros no-recomendados e apenas cerca de 28% sobre os recomendados. No
PNLD/98, embora a soma dos livros recomendados (com distino, 21,88%; com ressalvas, 22,15%; ou simplesmente recomendados, 14,64%) tenha constitudo o grupo
mais escolhido pelos docentes, a categoria que, isoladamente, mostrou-se a mais
representada continuou a ser a dos no-recomendados (41,33%). No PNLD/99, por
fim, as escolhas dos docentes, com a eliminao da categoria dos no-recomendados, recaram, predominantemente, sobre a dos recomendados com ressalvas (46,74%),
a dos recomendados com distino representando apenas 8,40% das escolhas. Alm
disso, inmeros relatos de tcnicos de secretarias estaduais vm reportando, nos
encontros nacionais do PNLD, dificuldades enfrentadas por muitos grupos de docentes no uso efetivo de livros recomendados e recomendados com distino por eles
escolhidos. Assim, uma viso de conjunto da escolha do livro didtico, assim como
alguns dados relativos ao seu uso em sala de aula, apontam claramente para a formao docente como um dos fatores relevantes para a compreenso do referido
descompasso.
Com certeza, as diferenas entre as expectativas do MEC e as dos docentes
tambm podem ser atribudas ao prprio processo de escolha dos livros didticos
pelos professores, desenvolvido num prazo de tempo exguo e, em geral, sob condies pouco adequadas: poucas vezes os livros didticos so diretamente examinados pelos docentes; a escolha tende a se fazer, muitas vezes, sem o necessrio processo de discusso nas escolas e nas redes pblicas de ensino; no se oferecem
orientaes nem subsdios que auxiliem na realizao de escolhas melhor fundamentadas. Um outro fator que pode contribuir para a compreenso dessas diferenas vem sendo, nos ltimos anos, apontado pela pesquisa sobre a formao e a atu-

ao docentes: as condies de trabalho do professor, as necessidades a que est

exposto, em razo das formas de organizao do trabalho na escola, dentre outros
fatores, tendem a construir um ponto de vista singular sobre os fenmenos escolares
- neles includos os padres de qualidade do livro didtico - que necessrio acolher,
conhecer e articular, de modo mais adequado, ao PNLD.
Por outro lado, a persistncia desse descompasso pode tambm ser compreendida luz de alguns outros dados sobre a populao docente no ensino fundamental. Embora, ao longo dos ltimos anos, observe-se, de acordo com dados da FIPE/
USP, um aumento nos nveis de escolaridade dos professores (o percentual de docentes com ensino fundamental completo, por exemplo, aumentou em 33,3%), os
indicadores gerais do Censo Escolar so os de uma formao insuficiente: as 798.947
funes docentes no ensino de 1a a 4a sries so ocupadas por apenas 172.715 docentes com nvel superior, a maior concentrao sendo a das funes docentes
exercidas por professores com nvel mdio. Quadro semelhante j se configurava em
1986, e a necessidade de super-lo o mais brevemente possvel vinha estabelecida
como meta em documento oficial do prprio MEC.
Alm disso, pesquisas mostram e os Referenciais para a formao de professores reconhecem que a formao docente, em nvel mdio ou superior, no tem
se mostrado adequada para o desenvolvimento de competncias bsicas para a atuao profissional. No que diz respeito, por exemplo, a uma dessas competncias - a
leitura para desenvolvimento da atualizao e formao profissional - estudo desenvolvido pela Fundao Carlos Chagas, com base em amostra composta de professores dos estados de Minas Gerais, Maranho e So Paulo, evidencia que essa modalidade de leitura pouco freqente e que pequena a familiaridade dos docentes com
fontes de informao educacionais.
Essas constataes so compreensveis se se levam em conta dados sobre o
processo de formao dos professores. Em primeiro lugar, h um consenso, expresso pela prpria LDB, de que os cursos de magistrio de nvel mdio so pouco apropriados para a formao de professores. Em segundo lugar, o modelo brasileiro para
a formao de docentes em nvel superior vem apresentando, tanto nas universidades quanto nas faculdades isoladas, sinais de esgotamento: se esse modelo foi adequado para formar quadros num momento de acentuada expanso quantitativa do
sistema de ensino, vem se mostrando limitado para se inserir satisfatoriamente numa

conjuntura em que a qualidade dos sistemas de ensino e o problema central. Alem

disso, em terceiro lugar, o fenmeno da ampliao quantitativa do sistema de ensino
brasileiro terminou por concentrar a formao de docentes em nvel superior na rede
privada de ensino. De acordo com o j citado estudo da Fundao Carlos Chagas,
constata-se que a formao dos docentes com nvel superior da mesma amostra foi
feita "pela maior parte dos(as) professores(as) em escolas particulares noturnas, provavelmente conciliando trabalho e estudo" e que a "questo da freqncia a cursos noturnos de ensino superior em escolas particulares deve ser olhada com ateno dado que
os estudos disponveis sobre a qualidade destes cursos mostram suas precrias condies de funcionamento e suas mais precrias condies de ensino". Com efeito, de
acordo com esses estudos, essas instituies apresentam os mais variados problemas, desde condies de estrutura fsica inadequada, at insuficiente volume de
recursos (advindos, fundamentalmente, de mensalidades pagas pelos alunos) e conseqente baixo assalariamento dos professores. Esses estudos evidenciam, tambm,
que tendem a atuar, nessas escolas, docentes com formao insuficiente - predominam aqueles apenas graduados - e num regime de trabalho pouco adequado - predominam os docentes contratados como au listas.
No se pode negar, portanto, que a escolha do livro didtico pelos docentes
vem apontando para a necessidade de as polticas pblicas voltadas para a qualidade do ensino contemplarem adequadamente tanto a formao quanto o fortalecimento profissional da ocupao docente. Com certeza, no est ao alcance do PNLD
a resoluo do conjunto de problemas que est na origem do descompasso entre
suas expectativas e as dos professores. No entanto, o Programa deve contribuir para
a sua reduo, e para isso apresentam-se as recomendaes que se seguem.
Recomendaes
Recomenda-se:
(i) que o PNLD se articule s demais aes propostas pelo Ministrio para
fortalecimento do trabalho e da formao docentes;
(ii) que o Ministrio incentive a ateno ao livro didtico nos cursos de Licenciatura, apoiando, nas Universidades, pesquisas sobre o tema e a formao
de especialistas;

(iii) que o Ministrio crie um grupo de estudos sobre os processos de escolha

de livros didticos pelos docentes, assim como sobre suas expectativas em
relao qualidade desses livros, de modo a subsidiar o estabelecimento
de aes eficazes para reduo de seu descompasso entre as expectativas
do PNLD e as dos professores;
(iv) que sejam promovidas aes para subsidiar o processo de escolha do livro
didtico pelos professores:
programas de capacitao para a escolha e o uso do livro didtico, destinados aos docentes e tcnicos dos sistemas educacionais e desenvolvidos em parceria com as Secretarias Estaduais e Municipais de Ensino;
elaborao de manual de orientao especfico para ser utilizado durante o processo de escolha e nos programas acima referidos;
criao de canais de comunicao entre o PNLD, de um lado, e a escola
e os professores, de outro, no que diz respeito escolha e ao uso do livro
didtico;
apoio formao, pelos municpios, de acervos dos livros didticos recomendados pelo PNLD, para possibilitar uma escolha fundamentada
no apenas no Guia de Livros Didticos, mas tambm no exame e anlise das prprias obras;
(v) que sejam promovidas alteraes no Guia de Livros Didticos, descrevendose mais adequadamente as obras que dele constam e utilizando-se uma
linguagem mais adequada ao professor e a suas expectativas;
(vi) que sejam mantidas, na indicao de livros pela avaliao pedaggica, obras
classificadas como recomendadas com ressalvas, de modo a no oferecer
possibilidades de escolhas distantes das expectativas dos docentes, e que
se examine a possibilidade de, paulatinamente, de acordo com os resultados das escolhas docentes, essa categoria de livros deixar de ser indicada;
(vii) que se realizem articulaes entre o PNLD e o PNBE para, no quadro de
uma ampla poltica do livro e da leitura na escola brasileira (sugerida na
seo anterior), fornecer condies adequadas para o desenvolvimento da
leitura docente como uma dimenso fundamental de seu processo de formao contnua.

As relaes de dependncia do setor editorial para com o PNLD

Embora no se disponham de sries histricas de dados, verifica-se, ao longo
dos anos 90, que o setor editorial brasileiro possui uma relao de forte dependncia
para com o subsetor de livros didticos e que este, por sua vez, dependente das
compras efetuadas pelo PNLD.
Ainda que se observe, a partir de 1998, um pequeno decrscimo da participao dos livros didticos no total de exemplares produzidos no Brasil, os dados mostram que a indstria editorial brasileira est voltada, majoritariamente, nos ltimos
anos desta dcada, para a produo de livros destinados ao mercado escolar e que,
com o correr do tempo, essa tendncia se acentuou: "se, em 1993, o subsetor de
didticos representava 54% da produo de exemplares, em 1996 representou 74%. O
salto maior se produziu entre 1995 e 1996, com um crescimento de 44% da produo de
exemplares." Foi nesse intervalo que o MEC iniciou o processo de reformulao do
PNLD, desenvolvendo aes para aprimorar os processos de compra e distribuio
de livros didticos.
GRAFICO 5
Produo de exemplares por subsetor editorial no Brasil
(em milhares)

Fonte: Fundao Joo Pinheiro e Cerlalc

1993/97

A dependncia da indstria editorial brasileira em relao ao livro didtico

tambm evidenciada pelas vendas de exemplares. Em 1997, por exemplo, os didticos corresponderam a 58% do total de exemplares vendidos. Em 1998, esse percentual
se elevou para 64% do total.
GRAFICO 6
Venda de exemplares por subsetor editorial no Brasil
(em milhares)

1997

Fonte: Fundao Joo Pinheiro e Cerlalc

GRFICO 7
Participao dos subsetores editoriais por exemplares vendidos - 1998

Fonte: Fundao Joo Pinheiro

Nesse quadro mais geral de dependncia, as compras realizadas pelo MEC so

vitais para o setor editorial. Na distribuio do percentual de exemplares vendidos por
canais de comercializao, as vendas ao FNDE corresponderam, em 1998, a 32%.
Entre 1997, ano em que se iniciou o atendimento s escolas de 1a a 4a sries com
base no processo de avaliao pedaggica, contemplando todos os componentes
curriculares, o processo de avaliao pedaggica do livro didtico pelo MEC, e 1998,
o nmero de exemplares vendidos cresceu 27% e, o faturamento, 50%. Ao que tudo
indica, a dependncia do subsetor de didticos em relao s compras do FNDE vem
se acentuando, uma vez que, de acordo com relatrio da Fundao Joo Pinheiro
(que monitora a produo editorial para a Cmara Brasileira do Livro), embora o
subsetor de didticos, em 1998, tenha aumentado suas vendas em 55% em relao
ao ano anterior, a recesso por que passa a indstria editorial teria tambm afetado a
venda de livros didticos nos canais tradicionais "em funo do aumento do nmero
de apostilas, de cpias xerox, da venda dos projetos pedaggicos e da migrao de
alunos de escolas privadas para escolas pblicas"; desse modo, e ainda de acordo
com o relatrio da Fundao Joo Pinheiro, "o livro didtico parece depender cada vez
mais das compras do Governo".
Como se pode observar por meio do Grfico 7, um dos fatores responsveis
pela concentrao da produo editorial brasileira no subsetor de didticos reside na
pouca expresso dos demais subsetores e nas limitaes do mercado no-escolar de
livros no pas. Com efeito, a distribuio do conjunto da produo brasileira (nela
includos os livros didticos), em 1997, pela populao, evidencia que se produziram
apenas 2,49 livros por habitante, de acordo com dados do Cerlalc.
Tudo isso mostra que o PNLD se situa no interior de um quadro econmico e
social delicado e que as reorientaes a serem nele promovidas devem levar em
conta uma projeo de seus impactos na indstria editorial brasileira, assim como
uma reflexo mais cuidadosa e sistemtica sobre o papel que o Estado vem assumindo
no campo editorial e na definio de uma poltica do livro e da leitura no Brasil.
Os dados apresentados mostram, ainda, que, nesse contexto de forte dependncia do subsetor de didticos em relao s compras realizadas pelo MEC, a indstria
editorial se encontra numa posio em que pode oferecer relativamente poucas resistncias s aes do PNLD para a renovao dos padres pedaggicos e editoriais do
livro didtico. Se isso verdade, os editores tenderiam a investir em solues e estratgias pouco arriscadas e mais conformes s expectativas da avaliao do PNLD.

Essa tendncia, entretanto, nem sempre se manifesta. Por um lado, os editores

precisam conciliar as expectativas do MEC em relao ao livro didtico com as expectativas dos professores, que so aqueles que, de fato, escolhem os livros a serem
adquiridos. Como se discutiu na seo anterior, observam-se tenses e
distanciamentos entre essas expectativas. Por outro lado, o longo tempo em que o
Estado esteve pouco presente nas discusses sobre a qualidade do livro didtico
possibilitou o florescimento de uma cultura, nas relaes dos editores com o PNLD,
que tende a ser orientada predominantemente pela lgica comercial, em detrimento
de critrios de ordem pedaggica. Diferentes aes de editores e autores, ao longo
dos ltimos PNLD, evidenciam suas resistncias em relao s orientaes pedaggicas e editoriais do MEC. Foram impetrados diferentes mandados de segurana
contra a avaliao; desenvolveu-se uma intensa ao de desqualificao desse
processo na imprensa. Contrariando o pressuposto de uma reduo progressiva no
nmero de livros inscritos, em razo da excluso e da no-recomendao de ttulos e
da renovao das colees, ocorreu um aumento expressivo do nmero de livros
inscritos no PNLD/2001, uma vez que editoras inscreveram tanto ttulos novos e recomendados {com distino, com ressalvas ou simplesmente recomendados) quanto
ttulos excludos ou no-recomendados e, predominantemente, sem modificaes.
GRAFICO 8
Total de livros avaliados de 1997 a 2001

Fonte: MEC/SEF

Em 1997, foram avaliados 466 livros; esse nmero apresentou um decrscimo

nos dois PNLD seguintes: em 1998, foram avaliados 454 livros e, em 1999, 438;
contrariando essa tendncia de reduo, entretanto, foram avaliados 569 livros no
PNLD/2001.
Dentre os livros modificados, observou-se a presena expressiva de atualizaes superficiais (sobretudo no aspecto grfico, mais facilmente reconhecvel), assim como de atualizaes baseadas em solues predominantemente editoriais, como
a atribuio de novos ttulos a livros anteriormente avaliados, com ou sem modificaes, e inscrio de verses similares de um mesmo livro, com ttulos diferentes (o
que caracterizaria uma espcie de auto-plgio). Tendo em vista as novas colees
inscritas, assim como colees modificadas reinscritas, observou-se um indesejvel
processo de uniformizao pedaggica e editorial, baseada na repetio das solues editoriais, grficas e pedaggicas das colees avaliadas mais positivamente
pelo PNLD, particularmente daquelas recomendadas com distino,

Recomendaes
No quadro desse conjunto de problemas relacionados ao campo editorial,
sugere-se:
(i) que o MEC crie um grupo permanente para desenvolver estudos sobre o
setor editorial brasileiro e sobre polticas de outros pases para o livro escolar, assim como para monitorar os impactos do PNLD sobre o setor editorial
brasileiro, fornecendo, desse modo, subsdios para a orientao das polticas do MEC para o livro didtico e para uma definio mais clara do papel
do Estado no setor editorial brasileiro;
(ii) que, baseado no trabalho desse grupo, o MEC elabore um plano detalhado
das alteraes progressivas a serem promovidas no PNLD, ao longo dos prximos anos, e desenvolva aes para divulg-lo junto ao campo editorial;
(iii) que o PNLD desenvolva aes para sinalizar, de modo mais claro, ao campo editorial, suas expectativas em relao aos padres de qualidade para o
livro didtico, enfatizando, como fez at agora, no particularmente os critrios de excluso de livros didticos e os problemas detectados na avaliao,

mas o conjunto de caractersticas que deve preencher um livro de qualidade; para isso, recomenda-se ainda:
que os editais apresentem com maior grau de explicitao as caractersticas de um livro de qualidade, conforme as diretrizes da LDB e do CNE,
particularmente nos documentos do edital relativos s reas de conhecimento;
que a divulgao dos resultados da avaliao do PNLD, no Guia e junto
imprensa, enfatize a descrio das caractersticas dos livros recomendados e sua diversidade,

A operacionalizao do PNLD
As dificuldades decorrentes das relaes entre o PNLD e o campo editorial, seu
carter centralizado e as dimenses de seu atendimento tornaram extremamente
complexo o processo de triagem e de avaliao dos livros didticos e, se se alia a isso
a complexidade inerente operacionalizao dos processos de escolha, produo e
distribuio dos livros, tem-se uma viso mais adequadamente dimensionada dos
problemas e desafios enfrentados pelo Programa Nacional do Livro Didtico.
No PNLD/2001, por exemplo, foram analisados 569 livros; esses livros foram
avaliados, em diferentes fases, por uma equipe constituda por cerca de 150 membros, de diferentes estados do Pas, coordenados pelo MEC; foram recomendados
321 livros e, com base nos pareceres elaborados, redigidas resenhas e editado o Guia
de Livros Didticos; o Guia foi distribudo para 187.493 escolas, situadas em 5.507
municpios; feitas as escolhas pelos docentes, foi necessrio processar os formulrios de escolha, negociar os livros com as editoras e distribu-los para 32.440.120 alunos de sistemas pblicos de ensino fundamental.
Nesse quadro mais geral, alguns problemas se mostram particularmente graves. Um deles diz respeito ao nmero de livros analisados no processo de avaliao
pedaggica. Com o crescimento de ttulos, esse processo vem encontrando dificuldades para se realizar nos prazos definidos pelo cronograma e exigindo uma significativa sobrecarga de trabalho dos participantes. A grande variedade de ttulos recomendados e escolhidos pelos docentes gera uma srie de dificuldades para a

operacionalizao do remanejamento dos livros entre as escolas. H um considervel aumento no custo do transporte de carga, decorrente do fracionamento de encomendas. O atendimento a escolas novas, no cadastradas no Censo Escolar, dificultado pela composio excessivamente diversificada da reserva tcnica, composta
por 3% do total de ttulos escolhidos pelos professores, por municpio. Essa diversificao tambm problemtica para o gerenciamento das redes de ensino, particularmente no que diz respeito transferncia de alunos, uma vez que, ao mudar de escola, necessrio, na maior parte das vezes, adquirir um novo ttulo. Outro aspecto
problemtico que os professores no vm contando com tempo suficiente para
escolher os ttulos: a execuo do cronograma tem ficado comprometida no s pela
complexidade do processo de avaliao, mas tambm pelo grande nmero de ttulos
a serem negociados com as editoras. Tambm por causa das limitaes do
cronograma, o mercado editorial vem ficando sobrecarregado, particularmente o setor
grfico, fazendo com que parte dos livros adquiridos tenham de ser impressos fora
do Pas.
Um ltimo desafio est relacionado a um dos principais fatores responsveis
pelas dificuldades de operacionalizao: a natureza centralizada do PNLD. Em primeiro lugar, o processo de avaliao, desenvolvido pela SEF/MEC, no somente se
tornou excessivamente sobrecarregado como tambm tem oferecido - dado seu carter centralizado - poucas condies para o envolvimento dos centros universitrios
de pesquisa e para a transferncia e publicizao do conhecimento acumulado ao
longo dos diferentes PNLD. Em segundo lugar, as aes da SEF e do FNDE - com a
desistncia da maior parte do estados em aderir descentralizao proposta em
1995 - no se voltaram para o subsdio ao processo de discusso dessa
descentralizao, o que poderia torn-la mais atraente e vivel. Em terceiro lugar, por
fim, no se promoveram articulaes com os estados que aderiram proposta, para
discusso do processo de avaliao e para a troca de experincias.
Recomendaes
Tendo em vista os problemas de operacionalizao, recomenda-se
(i) que seja descentralizado o processo de avaliao de obras didticas, por
meio da elaborao de convnios com universidades pblicas, de modo a

impulsionar o interesse da pesquisa universitria sobre o tema, o acolhimento das contribuies promovidas por esse interesse, a transferncia da
experincia acumulada pela SEF/MEC e a melhoria da eficcia desse processo de anlise de livros;
(ii) que se realizem estudos para aprimorar o processo de inscrio, triagem,
avaliao, escolha, aquisio e distribuio de livros didticos do PNLD e
que, sem prejuzo da qualidade do processo de avaliao, o Programa aumente sua eficcia, por meio:
do refinamento dos procedimentos de inscrio e triagem:
realizar a inscrio em etapa nica;
no aceitar a inscrio de livros que tenham sido classificados, por
mais de uma vez, como no-recomendados e/ou excludos;
exigir, no ato de inscrio de livros classificados apenas por uma vez
como no-recomendados e/ou excludos, sob novo ttulo ou no, a apresentao de modificaes amplas e substanciais da proposta pedaggica da obra, explicitadas, pelo detentor do direito autoral, em documento anexado ao livro;
excluir sumariamente, no processo de avaliao, livros por uma vez
excludos e/ou no-recomendados reinscritos, sob novo ttulo ou no, cujas
modificaes no correspondem quelas explicitadas pelo detentor do
direito autoral no documento exigido no momento da inscrio;
excluir sumariamente, nos processos de triagem e/ou de avaliao
pedaggica, verses similares de um mesmo livro, identificadas por
ttulos diferentes e por autores e editoras diferentes ou no; entendese que essas verses similares so o resultado da utilizao direta ou
por meio de atualizao, ampliao ou adaptao (grfica ou de contedo) de uma obra para criao de uma segunda obra que no se
diferencia substancialmente daquela que lhe deu origem;
no aceitar inscries de livros ou colees de editoras que tenham
comprovadamente entregue s escolas livros ou edies diferentes
daqueles inscritos e avaliados, em PNLD anterior;
limitar a inscrio e a avaliao a colees, no aceitando ttulos
isolados.

do refinamento dos procedimentos de avaliao pedaggica:

precisar, aprimorar e aumentar o grau de exigncia do conjunto de
critrios (comuns e de reas) de anlise dos livros didticos;
aperfeioar a explicitao dos critrios para a avaliao da metodologia
de ensino presente nos livros didticos que tm por funo estruturar
a organizao do trabalho pedaggico; recomenda-se que essa definio assuma o seguinte direcionamento:
Os livros didticos que se organizam de modo a orientar o trabalho
pedaggico em sala de aula devem apresentar uma metodologia
de ensino que favorea:
1) o desenvolvimento das capacidades cognitivas (como a compreenso, a memorizao, a anlise, a sntese, a formulao de
hipteses e o planejamento), respeitando tanto as dificuldades
prprias de seu desenvolvimento quanto os graus de complexidade e a especificidade do contedo a ser aprendido;
2) a consecuo, por meio de proposies de uso do conhecimento, de nveis mais amplos de abstrao e generalizao, assim
como a percepo das relaes do conhecimento adquirido ou
a ser adquirido com as funes que possui no mundo social,
sejam elas relativas ao campo cientfico e ao aprendizado, sejam elas relativas vida prtica;
3) a manifestao, pelo aluno, e a identificao, pelo professor, do
conhecimento que o aluno j detm sobre o que se vai ensinar;
4) a introduo do conhecimento novo por meio do estabelecimento de relaes com o conhecimento que o aluno j possui;
5) a insero do novo conhecimento num conjunto mais amplo
de saberes da rea;
6) o estabelecimento de relaes entre o processo de aprendizado e dimenses culturais e contextuais mais amplas.
desenvolver critrios de avaliao adequados ao livros didticos que
no buscam estruturar a organizao do trabalho em sala de aula;
reestruturar o processo de avaliao pedaggica;

 descentralizar - como j se indicou - o processo de avaliao, por

meio de parcerias com universidades pblicas, visando tambm
institucionalizao do trabalho e construo de conhecimentos e
condies que garantam a continuidade da avaliao.
do refinamento dos procedimentos de escolha e distribuio dos livros:
incentivar, com apoio das Secretarias Estaduais de Educao, processos coletivos de discusso e escolha de livros, por municpios e
escolas;
conhecer a experincia dos municpios que realizaram escolha
unificada de ttulos: de acordo com dados do MEC, cerca de 31% dos
municpios atendidos pelo PNLD (excetuando-se o Estado de So
Paulo, que realiza processos de avaliao, escolha e distribuio descentralizados) realizaram escolhas unificadas; conhecer essas experincias, suas motivaes e seus processos forneceria subsdios para
o incentivo s escolhas coletivas e mais articuladas.

POR UMA POLlTlCA ARTICULADA

DO LIVRO NA ESCOLA
Tendo em vista o desenvolvimento histrico do PNLD, o contexto educacional
contemporneo e os desafios e perspectivas detectados, recomenda-se ao MEC a
elaborao de uma poltica mais ampla do livro na escola, organizada em torno de
cinco grandes metas:
(i) a articulao mais sistemtica e cuidadosa do PNLD com o conjunto das
outras polticas do MEC para o ensino fundamental, particularmente ao
PNBE e s aes para melhoria da formao de professores e para o fortalecimento da profisso docente;
(ii) a progressiva ampliao da concepo de livro didtico do PNLD, de modo
a permitir que este se diversifique e se enriquea e que o trabalho pedaggico aumente sua qualidade com a utilizao de livros no propositadamente destinados ao uso em sala de aula;
(iii) a definio mais clara das relaes do Estado com o setor editorial e dos
impactos que se deseja exercer sobre o setor, por meio do PNLD;
(iv) a articulao entre o resultado das avaliaes realizadas pelo PNLD e a
escolha por parte dos professores, visando elevao dos padres de qualidade do livro didtico;
(v) o amplo engajamento do conjunto de setores envolvidos na produo e
utilizao do livro escolar nas aes pela melhoria da qualidade desse livro,
especialmente a opinio pblica, a comunidade cientfica, as universidades, as secretarias estaduais e municipais de educao e as escolas do
ensino fundamental e seus docentes.

ANEXO 1
Cronologia das aes do MEC em relao ao livro didtico

1938 Foi instituda, pelo Ministrio da Educao, a Comisso Nacional do Livro Didtico (CNLD) por meio do Decreto-Lei n 1.006/38, de 30/12/38, que estabeleceu condies para produo, importao e utilizao do livro didtico.
1966 Visando coordenar as aes referentes produo, edio e distribuio do
livro didtico, foi criada a Comisso do Livro Tcnico e Livro Didtico (COLTED).
O acordo MEC/USAID viabilizou recursos assegurando a distribuio de 51
milhes de livros, no perodo de trs anos e estabeleceu a garantia, pelo MEC,
da distribuio gratuita. Assim, assegurado o financiamento do governo a
partir de verbas pblicas, o Programa revestiu-se do carter de continuidade.
1971

O Instituto Nacional do Livro (INL) passou a desenvolver o Programa do Livro

Didtico para o Ensino Fundamental (PLIDEF), ao assumir as atribuies administrativas e de gerenciamento dos recursos financeiros, at ento sob a
responsabilidade da COLTED.
A contrapartida estadual tornou-se necessria com o trmino do convnio
MEC/SNEL/USAI D e efetivou-se com a implantao do sistema de contribuio financeira das unidades federadas para o Fundo do Livro Didtico.

1976

A Fundao Nacional do Material Escolar (FENAME) tornou-se responsvel

pela execuo dos programas do livro didtico. Os recursos eram provenientes do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) - contribuio social do salrio educao - e das contribuies das contrapartidas mnimas estabelecidas para participao dos estados. Sendo insuficientes para
atender a todos os alunos do ensino fundamental das escolas pblicas, a
grande maioria das escolas pblicas municipais foi excluda do Programa.

1983 Foi criada a Fundao de Assistncia ao Estudante (FAE), que incorporou o

PLIDEF. O exame dos problemas dos livros didticos, dentre outros programas em execuo no MEC, foi realizado por um grupo de trabalho. Como

resultado, foi proposta a participao dos professores na escolha do livro didtico bem como a ampliao do Programa com a incluso das demais sries do ensino fundamental.
1985

Por meio do Decreto n 9.154, de 19/08/85, o PLIDEF deu lugar ao Programa

Nacional do Livro Didtico (PNLD), com expressivas mudanas:
indicao do livro didtico pelos professores;
reutilizao do livro implicando na abolio do descartvel e aperfeioamento das especificaes tcnicas para sua produo, visando maior durabilidade e possibilitando a implantao de bancos de livros didticos;
extenso da oferta aos alunos de 1a e 2a sries das escolas pblicas e comunitrias.
Desse modo, excluiu-se a participao.financeira dos estados, passando o
controle do processo de deciso para a FAE e garantindo-se o critrio de escolha do livro didtico pelos professores.

1993

Por meio da Resoluo 06/ 93 - FNDE, esse rgo, autarquia federal vinculada ao MEC para captao de recursos e sua canalizao para o financiamento de projetos educacionais, vinculou recursos para aquisio do livro didtico para os alunos dos sistemas pblicos, na ordem de 270 milhes de UFIR
(152 milhes de reais em julho/93) significando R$ 7,00 por aluno. Assim,
estabeleceu-se um fluxo regular de recursos para a aquisio e distribuio
do livro didtico.

1996

iniciado o processo de avaliao pedaggica dos livros inscritos no PNLD/97.

1997

A responsabilidade do desenvolvimento da poltica do Livro Didtico, tendo

em vista a extino, em fevereiro de 1997, da Fundao de Assistncia ao
Estudante - FAE, foi desde ento, conduzida pelo FNDE.
O referido Programa foi ampliado e o MEC passou a adquirir livros didticos
de Alfabetizao, Lngua Portuguesa, Matemtica, Cincias, Estudos Sociais
Histria e Geografia, para todas as sries do ensino fundamental.

Secretarias de educao, instituies e educadores envolvidos no

processo de discusso do documento

Secretarias Estaduais de Educao

Secretaria Estadual do Acre
Secretaria Estadual de Alagoas
Secretaria Estadual do Amap
Secretaria Estadual do Amazonas
Secretaria Estadual do Cear
Secretaria Estadual do Maranho
Secretaria Estadual do Mato Grosso do Sul
Secretaria Estadual de Minas Gerais
Secretaria Estadual do Par
Secretaria Estadual da Paraba
Secretaria Estadual do Paran
Secretaria Estadual de Pernambuco
Secretaria Estadual do Piau
Secretaria Estadual do Rio de Janeiro
Secretaria Estadual do Rio Grande do Sul
Secretaria Estadual de Roraima
Secretaria Estadual de Santa Catarina
Secretaria Estadual de So Paulo
Secretaria Estadual de Sergipe
Secretaria Estadual do Tocantins

Secretarias Municipais de Educao

Secretaria Municipal de Boa Vista
Secretaria Municipal de Campo Grande
Secretaria Municipal de Fortaleza

Secretaria Municipal de Goinia

Secretaria Municipal de Macap
Secretaria Municipal de Manaus
Secretaria Municipal de Palmas
Secretaria Municipal de Porto Velho
Secretaria Municipal de Rio Branco
Secretaria Municipal do Rio de Janeiro
Secretaria Municipal de Salvador
Secretaria Municipal de So Luiz
Secretaria Municipal de So Paulo
Secretaria Municipal deTeresina

Instituies
Ao Educativa
ANPED -Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Educao
CNTE - Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao
CONSED - Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais de Educao
UNDIME - Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao

Educadores e Vnculos Institucionais

Ana Clea Braga Moreira Ayres
Ana Luiza Marcondes Garcia
Andra Ferreira Delgado
ngela Bustus Kleiman (DLA)
Antnio Carlos Rodrigues Amorim
Carlos E. Reis
Carmem Maria de DeCaro Martins
Clia David
Charbel N. El-Hani

UFRJ
PUC-SP
UFG
UNICAMP
UNICAMP
UESC
UFMG
UNESP-Franca
UFBA

Circe Maria Fernandes Bittencourt

Clarice Sumi Kawasaki
Cludia Sapag Ricci
Cristina Bruzzo
Dcio Gatti Jr.
Diva do Couto Gontijo Muniz
Edvnia Torres Aguiar Gomes
Eliseu Sposito
Ernesta Zamboni
Helenice Ciampi
Jacqueline Peixoto Barbosa
Jaeme Luiz Callai
Jos Alberto Baldissera
Ktia Maria Abud
Lena Castelo Branco F de Freitas
Llian Nasser
Lucola L. dos Santos Paixo
Luiz Marcelo de Carvalho
Mrcia Serra Ferreira
Marco Antonio Leandro Barzano
Marcos Arajo Bagno
Margareth Mayer
Maria Auxiliadora Bezerra
Maria Cristina Pansera de Arajo
Maria Cristina R. M. Schlicthting
Maria das Graas R. Paulino
Maria de Ftima Sabino Dias
Maria Igns Diniz de Souza Vieira
Maria Inez Melo de Toledo
Marslvio Gonalves Pereira
Milton do Nascimento
Nilza Bertonni
Paulo Csar Pinto Cavalho

USP
USP
UFMG
UNICAMP
UFU
UnB
UFPE
UNESP-Pres. Prudente
UNICAMP
PUC-SP
UMC
Univ. Reg. do RS
UNISSINOS
USP
UFG
UFRJ
UFMG
UNESP
UFRJ
UFRJ
USP
Univ. Fed. Rural PE
UFPB
UNIJUI
UFPR
UFMG
UFSC
USP
UFMG
UFPB
PUC-MG
UnB
IMPA

Paulo Robson de Souza

Regina Zilberman
Rosa Baroni
Rosngela Doin de Almeida
Sandra Escovedo Selles
Selma Ambrosina de Moura Braga
Selma Rinaldi Mattos
Selva Guimares Fonseca
Seriei Maria Fischer Ranzi
Snia Maria Leite Nikituik
Vilma de Ftima Machado
Waldinice Maria do Nascimento
Williany Miranda da Silva

UFMS
PUC-RS
UNESP
UNESP-Rio Claro
UFF
UFMG
UNESP-Araq.
UFU
UFPR
UFF
UFG
UFG
UFPE

Histrico dos principais eventos de discusso com

editores e autores de livros didticos - 1995-1999

PNLD 97
O Ministrio da Educao, desde 1995, vem desenvolvendo aes visando
melhoria do livro didtico utilizado nas escolas de ensino fundamental. Assim que
em junho de 1995, em Braslia, realizou uma mesa-redonda intitulada "Como melhorar o livro didtico" com o objetivo de colher subsdios para o estabelecimento de
uma poltica do livro didtico que assegurasse sua qualidade.
Participaram dirigentes e equipe tcnica do MEC, dirigentes da extinta FAE,
UNDIME, CONSED, CBL (Cmara Brasileira do Livro), ABRALE (Associao Brasileira de Autores de Livros Educativos), ABRELIVROS (Associao Brasileira de Editores
de Livros), SNEL (Sindicato Nacional de Editores e Livreiros), CENPEC e especialistas
por rea de conhecimento.
Em outubro de 1995, o MEC realizou, em So Paulo, o Seminrio "Livro Didtico: Contedo e Processo de Avaliao", que teve por objetivo o estabelecimento de
critrios para a anlise dos livros que fariam parte do Guia de Livros Didticos, a ser
editado pelo MEC, como instrumento de apoio escolha de livros didticos pelos
professores da rede pblica de 1a a 4a sries. Mais uma vez, participaram do evento
representantes das entidades acima citadas e especialistas das reas do conhecimento.
Em dezembro do mesmo ano, foi realizada uma reunio tcnica, em Braslia,
com representantes da ABRALE, CBL, ABRELIVROS e SNEL para discusso dos critrios de avaliao do livro didtico. Nessa reunio, definiu-se que as referidas entidades encaminhariam, posteriormente, suas consideraes sobre o documento apresentado.
Em maio de 1996, aps ter avaliado as obras inscritas no PNLD 97, a Secretaria
de Educao Fundamental/MEC convocou o representante legal de cada editora para
informar quais os ttulos excludos na avaliao. Nessa oportunidade, as editoras
questionaram as excluses com dirigentes do MEC e especialistas das reas do
conhecimento, mas os resultados da avaliao foram mantidos, tendo em vista que

correspondiam ao que estava preconizado nos documentos de critrios previamente

discutidos com autores e editores. Essa reunio aconteceu na Delegacia do MEC,
em So Paulo.

PNLD 98
Para este PNLD, foram mantidos os mesmos princpios e critrios adotados no
PNLD anterior, permitindo-se, inclusive, que os autores e editores reapresentassem
suas obras.

PNLD 99
Sendo este o primeiro PNLD de 5a a 8a sries, foi necessrio rediscutir os critrios de avaliao dos livros didticos deste segmento do ensino fundamental. Para
tanto, foi realizado em Braslia, na Faculdade Unio Pioneira Integrao Social-UPIS,
no perodo de 17 a 19 de junho de 1997, o Seminrio "Critrios de Avaliao de
Livros Didticos - 5a a 8a sries", com o fim de colher subsdios e definir critrios de
avaliao. Participaram deste seminrio, dirigentes e tcnicos do MEC, especialistas
das vrias reas do conhecimento e os representantes das entidades de autores e
editores j citadas.
Como resultado das discusses, acrescentou-se, como critrio de avaliao, a
coerncia metodolgica da obra.

PNLD 2001
Para este PNLD, foram mantidos os mesmos princpios e critrios adotados no
PNLD 99, adaptados para os livros didticos de 1a a 4a sries, j, previamente, conhecidos por autores e editores.

Evoluo da formulao dos critrios eliminatrios

a partir do PNLD/97