La Administracin Pblica como estudio del gobierno

La Administracin Pblica como objeto de estudio del gobierno se encuentra representado por tres destacados autores
norteamericanos de la Administracin Pblica moderna, como son: Woodrow Wilson, Frank Goodnow y Guillermo Willoughby, as
como por un autor contemporneo como es Richard Rose. El documento administrativo que mejor representa el ambiente en el
que nace la moderna ciencia de la administracin en los Estados Unidos es El estudio de la Administracin, de Woodrow Wilson.
Tiene el doble mrito de fundar en ese pas a la propia ciencia de la administracin y sentar las bases para el establecimiento del
servicio civil. Wilson define a la administracin pblica como el "gobierno en accin", la parte ms obvia del gobierno; es el
aspecto ms visible del gobierno, el ejecutivo y el operativo, y es, por supuesto, tan antigua como el gobierno mismo: "Por ello
debe haber una ciencia de la administracin que procure enderezar los caminos del gobierno, para hacer sus negocios menos
informales, para reforzar y purificar su organizacin y coronar sus deberes con escrupulosidad. sta es una razn del porqu
existe esa ciencia".
Para Woodrow Wilson, el obj eto de estudio administrativo es rescatar los mtodos ejecutivos de la confusin y el costo del experimento emprico, para
ponerlos sobre cimientos profundamente enclavados en principios estables."
La administracin pblica tiene un campo; un campo de negocios, donde se ha desterrado la contienda poltica de su seno. La administracin pblica est
separada de la poltica activa. "La administracin est ms all de la esfera propia de la poltica. Las cuestiones administrativas no son cuestiones
polticas. Aunque la poltica se ajusta a las tareas de la administracin, no se debe permitir que manipule sus oficinas. "
Para Frank Goodnow la Administracin Pblica debe tener un significado unvoco, aunque tiene varias acepciones. La administracin pblica es: a) la
actividad toda del gobierno; b) la actividad del gobierno, con excepcin del poder legislativo, e) la actividad del gobierno, slo en su aspecto ejecutivo.'!
Goodnow seala que: La administracin es la actividad de los funcionarios ejecutivos del gobierno. Administra ste cuando nombra a un funcionario, da
instrucciones a sus agentes diplomticos, fija y recauda sus contribuciones, disciplina su ejrcito, investiga hechos relativos a la comisin de delitos y
ejecuta la sentencia de un tribunal. Siempre que veamos al gobierno en accin, a diferencia de cuando delibera o pronuncia una sentencia judicial,
decimos que administra. La administracin, pues, ha de buscarse en todas las manifestaciones de la accin ejecutiva.
Segn su concepcin acerca del estudio de la Administracin Pblica, sta debe ser observada no slo en lo relativo a las reglas de su accin, sino
tambin en lo referente a la organizacin de los agentes que ejecutan la accin.
Con frecuencia la palabra administracin se utiliza para referirse a la "organizacin administrativa", que comprende desde el Jefe del Ejecutivo hasta el
ltimo de sus subordinados. "As la palabra, a la par que indica una funcin del gobierno, expresa el organismo del Estado. Administracin es la funcin
de ejecucin, la administracin es la totalidad de las autoridades ejecutivas y administrativas. "
En su obra, Poltica y administracin, Frank Goodnow tiene como tesis fundamental la de examinar las diferencias entre el gobierno formal y el gobierno
real, lo que lo conduce a sus planteamientos relacionados con las funciones primarias del Estado; es decir, la expresin y la ejecucin de la voluntad del

Estado, o .como tambin se les llama: la poltica y la administracin. "Estas dos funciones del gobierno pueden, por propsito de conveniencia, ser
designadas respectivamente como poltica y administracin. Poltica se relaciona con las polticas o expresiones de la voluntad del Estado y
administracin con la ejecucin de esas polticas. "
Respecto a la administracin, seala que no slo es una funcin de la autoridad ejecutiva, sino tambin la "funcin de ejecutar la voluntad del Estado".
Por ltimo, Willoughby considera que est frente a una disciplina que merece un tratamiento riguroso, por lo que est consciente de que una: [oo.]
objecin puede elevarse frente a la designacin de la administracin como ciencia.
Independientemente que la objecin sea o no vlida, la posicin aqu sostenida es que, en administracin, hay ciertos principios fundamentales de
aplicacin general, anlogos a los que caracterizan a toda ciencia y que pueden ser observados si el fin de la administracin, la eficiencia de la operacin,
es asegurada; y que estos principios sern determinados y su significacin conocida slo por la aplicacin estricta del mtodo cientfico en sus
investigaciones.
En su obra El gobierno de los estados modernos, Willoughby opina que el trabajo gubernamental es muy complejo y diversificado, lo que exige la
existencia de rganos especializados. De este modo, en ellos se conjuga la especializacin y la definicin de responsabilidades precisas. La distribucin
de los poderes gubernamentales est basada en el derecho, tanto en lo que se refiere a la organizacin como en lo que corresponde a su operacin. "Por
tanto, es reconocido universalmente que desde el punto de vista funcional, el principio sobre el cual deben clasificarse los poderes gubernamentales
reside en la naturaleza del poder tal como es determinado y ejercido por su relacin con el derechot.
A partir de este punto de partida, establece una clasificacin "quntuple" ms satisfactoria, porque la divisin tripartita -ejecutivo, legislativo y judicial- no
resiste, en su opinin, ni el examen cientfico ni la prueba de la prctica cotidiana. Entonces establece su clebre teora de la divisin quntuple de las
ramas del gobierno, donde la administracin asume un carcter distintivo respecto a la ejecucin. En la divisin tripartita, la administracin se encuentra
confundida y se le trata como una parte de la funcin ejecutiva; indistintamente se habla de ejecucin o de administracin. Pero las dos son diferentes:
"La funcin ejecutiva es la que representa al gobierno como un todo y vigila que sus diferentes partes cumplan las leyes. La funcin administrativa es la
que administra realmente la ley, tal como ha sido declarada por la rama legislativa del gobierno e interpretada por la judicial.
Por tanto, la primera tiene un carcter poltico, se relaciona con la determinacin de las polticas generales e implica el ejercicio del juicio en su aplicacin.
Por su parte, la administracin pone en accin a esas polticas.
Un estudio contemporneo del gobierno es el de Richard Rose, quien muestra la vigencia de esta orientacin del objeto de estudio. "El gobierno es
grande por s mismo: grande en sus exigencias de recursos a la sociedad y grande en el impacto que tiene sobre ella. "Para Rose, el gobierno pesa
mucho en la vida de todas las naciones de Occidente en la actualidad; los gobiernos difieren entre las naciones slo en cuanto a su magnitud. Debido a
que los gobiernos son dinmicos, no estticos, pueden seguir desarrollndose. Independientemente de que el gran gobierno se considere o no un gran
problema, es un tema muy debatido en el campo de estudio de la Administracin Pblica. En trminos histricos, el crecimiento del gobierno representa
un gran triunfo del Estado occidental moderno.
La Administracin Pblica como estudio del poder ejecutivo

La Administracin Pblica tiene como objeto de estudio el poder ejecutivo. El capitalismo no es el origen del objeto,
pero s del estudio de la Administracin Pblica, debido a que fue en el capitalismo donde se produjo la separacin de
la sociedad y el Estado. En el capitalismo se rompen las ataduras patrimoniales y colegiales que mantenan cautivo al
ejecutivo, permitiendo conformar el carcter y forma de la administracin pblica como un fenmeno que lleg, en su
momento histrico, a tener sustancia e identidad."
La Administracin Pblica, como objeto de estudio, est caracterizada por cuatro atributos que identifican su lugar en
el modo de produccin capitalista: 1) Es una de las formas de mediacin entre el Estado y la sociedad; 2) Es la
delegacin del Estado en la sociedad; 3) Est organizado en el ejecutivo, y 4) Es el gobierno en accin; la accin del
Estado en la sociedad civil. El estudio de la Administracin Pblica no puede partir sino de estas mismas premisas.
En ese sentido, la Administracin Pblica es un objeto de estudio consistente en la mediacin entre el Estado y la sociedad a travs del poder ejecutivo,
lo que implica que es un fenmeno identificable y definible. Los fundamentos de su identidad se establecen en cuatro condiciones histricas: a) El divorcio
del Estado y la sociedad; b) La necesidad de la mediacin entre el Estado y la sociedad; e) La forma doble de la mediacin, a travs de las clases
sociales y de la administracin pblica. Las clases sociales como mediacin entre la sociedad y el Estado y la Administracin Pblica como mediacin
entre el Estado y la sociedad; y d) La organizacin bipolar de la mediacin. Las clases sociales en el legislativo y la Administracin Pblica dentro del
ejecutivo.
La Administracin Pblica tiene por objeto de estudio el poder ejecutivo. La relacin entre el ejecutivo y el poder legislativo constituyen el rgimen poltico
y resumen los centros de poder del Estado, pero en el poder ejecutivo se muestra de manera visible la accin fundamental del Estado. El predominio del
ejecutivo va aparejado al proceso histrico del predominio poltico de la burguesa. El poder ejecutivo es una creacin de la monarqua absoluta. "El
ejecutivo, entonces, es el objeto de estudio de la Administracin Pblica en la medida en que, como centro de poder cimero del Estado, concentra en su
seno esencialmente las facultades y capacidades dinmicas del propio Estado y organiza y pone en accin el movimiento, toda su fuerza vital en el seno
de la sociedad civil. "
El ascenso del poder ejecutivo y la burocratizacin del legislativo no pueden explicarse por s mismos, se explican a partir de la divisin prevaleciente del
Estado y la sociedad, es decir, por la autonoma relativa del Estado frente a la sociedad. El poder ejecutivo ha llegado a ser el centro del poder superior
del Estado, debido a la decadencia del parlamento como centro de poder de las clases, al mismo tiempo por la existencia paralela de otras corporaciones
clasistas y la conjuncin de los intereses de la burguesa y las actividades del ejecutivo. Un poder ejecutivo fuerte es por tanto producto de un Estado
fortalecido sobre la sociedad. Para Ornar Guerrero el objeto de estudio de la Administracin Pblica es el ejecutivo, ya que ste es el gobierno como
mediacin: y es al mismo tiempo la administracin pblica, porque ella es la mediacin entre el Estado y la sociedad."
La Administracin Pblica como estudio de los poderes (ejecutivo, legislativo y judicial)
Otra posicin establece que el objeto de estudio de la Administracin Pblica no slo es el poder ejecutivo, sino tambin los
poderes legislativo y judicial. Felix Nigro considera que el objeto de estudio para identificar a la Administracin Pblica es su
conexin con las tres ramas tradicionales del poder, que son: la ejecutiva, la legislativa y la judicial." Bajo esta concepcin,
administrar es ejecutar, es decir, poner en prctica leyes que han sido aprobadas por el poder legislativo. Sin embargo, existe

una clara distincin entre los poderes legislativo y administrativo: el legislativo posee el primero, pero cuando apoya una ley, lo que la rama ejecutiva
realiza con esa ley se convierte en "administracin ".
Aun cuando las ramas legislativa y ejecutiva constituyen entidades totalmente separadas, es la ltima sin embargo la que posee el poder administrativo,
de lo que se deduce que administracin pblica es "lo que la rama ejecutiva efecta". El poder judicial se mantiene apartado de la administracin pblica,
decidiendo los casos que se plantean entre las partes privadas pero tambin controlando a los administradores pblicos por sus actos inconstitucionales
ilegales o arbitrario