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Cuadro 1
Cambio de modelo: variables explicativas e impactos
Crisis del modelo keynesianoy burocrtico
Cambios en el entorno
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Variables econmico-sociales
2. Transformacin modelo
productivo.
3. Fragmentacin estructura
social.
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I. Polticas pblicas
(3 y Administracin:
alcance y orientacin
de las transformaciones
recientes
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Cuadro 2
Transformaciones sustantivas y operativas.
Un modelo analtico
Estado
(estrategia de mantenimiento/extensin)
Tipos integral
corporativo
del EBK
y
Monopolio burocrtico
Tipo residual
del EBK
Diferentes tipos
de Estado de Bienestar
pluralista
Pluralismo posburocrtico
Estado Neoliberal
pluralista
Mercado
(estrategia de residualizacin)
Fuente: Elaboracin propia.
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Cuadro 3
Escenarios alternativos en el marco del nuevo modelo
de Administracin Pblica
Modelo mercantil
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Q.
Flexibilidad.
Excelencia.
Servicio.
Pluralismo.
Relaciones competitivas.
Relaciones cooperativas.
Clientelizacin.
Participacin.
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Modelo pblico
se redaman recursos y se prescriben sacrificios; protec- la exclusin de la dimensin poltica lo que vendr a
cin paternalista cuando se reciben beneficios. En su adquirir centralidad en nuestra argumentacin posterior,
Dimensin Social, la Administracin del EBK recoge el y lo que nos permitir reubicar el proceso de clientelizal U t r v u^. 10 lanujia, ta \.uinuiuuau, laj uigauu.av.ii'iii.o
religiosas y el mercado en un amplio abanico de actividades relacionadas con la reproduccin social de la poblacin. Las personas se relacionan con el sector pblico
para recibir asistencia, rentas mnimas, bienes bsicos o
incrementar su bienestar. Tal como observa HUMMEL
(1977), el modelo organizativo jerrquico, formalista y
profesionalizado que caracteriza a d1Cha dimensin admirustrativa se traduce en unas relaciones unidtfeccionales,
impersonales y estantes con sus administrados. La gesnon socioburocratica acaba adoptando una lgica tendente no a solucionar necesidades sino simplemente a
procesar problemas. Finalmente, en la Dimensin Potoca, las relaciones entre las personas y a esfera publica
vienen cruzadas por nuevas tensiones. MOSHER lo formula
en es os errrunos.
"Cmo puede organizarse un servicio pblico para
operar de forma compatible con los principios democrtieos ? Cmo se puede asegurar que un cuerpo tan diferenciado como el de los empleados pblicos actuar en
inters de toda la comunidad, ser un instrumento para el
conjunto de la colectividad?" (1968, p.4).
Observando lo que ha sucedido en la prctica, resulta
fcil concluir que se ha producido un desequilibrio en
favor de la racionalidad administrativa: el proceso de
burocratizacin ha debilitado la capacidad de actuacin
de los polticos electos. El tecno-profesionalismo ha
generado despolitizacin en la esfera representativa y
ello se ha traducido en una fuerte prdida de control de
los ciudadanos sobre su sistema poltico.
2. Qu cambia y hacia dnde?: alcance y caracterticas del paradigma consumerista.
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Al inicio del apartado anterior, se enmarcaba conceptualmente el consumerismo en la dimensin administrativa y en la recepcin de tcnicas gestoras del sector privado. Ambos aspectos marcan con toda precisin los
lmites del modelo consumerista y perfilan los ejes argumntales sobre los cuales se han construido, en la dcada de los noventa, las principales crticas a ste.
1. La especificidad de la gestin pblica.
Un primer eje de crtica al consumerismo de los aos
ochenta se desarrolla al filo de su carcter mimetizador
de las iniciativas de la gestin privada. En opinin de
HAMBLETON (1988), las importaciones organizativas y gestoras del mundo de los negocios generan dificultades de
adaptacin a las peculiaridades del sector pblico, las
cuales se manifiestan en dos direcciones.
En primer lugar, los clientes del sector privado disfrutan de un poder de eleccin que no tiene equivalente en
el mbito pblico. Las instituciones pblicas descansan
sobre unos fundamentos polticos que condicionan sus
relaciones con los administrados": sus servicios no han
Cuadro 4
Un modelo analtico del proceso de consumerizacin
Nivel de sensibilidad
de la A.P.
Bajo
Alto
RP Consumeristas.
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RP Burocrticas.
Igualdad
RP Consumeristas.
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Cuadro 5
Modelos de relacin entre el sector pblico
y las personas
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Esfera poltica
Esfera administrativa
Esfera fiscal
Modelo ciudadano
Modelo consumerista
Modelo accionarial
Cliente.
Accionista.
Individual.
Individual.
Consultivo reclamatorio.
Reclamatorio.
Reformistas.
Nueva derecha.
Colectiva.
Nueva izquierda.
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La tercera gran opcin tuvo su origen en las dificultades reales que sufra la prestacin de servicios pblicos
bajo la presin del modelo thatcherista ya establecido.
A partir de mediados de los aos ochenta, emerge progresivamente la alternativa conocida bajo la etiqueta de
consumerism. Debemos ser cautelosos en la conceptualizacin de este enfoque, puesto que bajo su manto se
encasillan iniciativas muy diferentes: la plasmacin britnica del consumerismo propiamente dicho y la denominrMRSqW
Onentation (PSO)
CLOMD UOO, UOJ).
En
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Administraciones Pubh- 0)
u n c a m b l significativo en su cultura organizativa.
Este cambio puede sintetizarse en una expresin: las
Administraciones Pblicas prestan servicios "para el
pblico" y no "al pblico" (providing servicesfor the
public and not providing services to the publie). De esta
manera, la organizacin administrativa dejara de ser
autocentrada y ensimismada -caractersticas tpicas del
paternalismo burocrtico- para pasar a ser abierta y sensible a las necesidades del pblico,
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alternativ as a n t e r i o r e S ) s u ubicaci n poltico-ideolgica
e s e S q U j v a ^ grandes rasgos, sin embargo, las opciones
consumeristas corresponderan a los partidarios del
Gobierno Comunitario (GC)13, aunque la conexin no
sea tan clara como en los casos de la ND y la NIU. Los
partidarios del GC reconocen el papel de los grupos
sociales en la formacin de la agenda de actuacin
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Cuadro 6
Tres conceptos de ciudadana
segn Walsh y Prior
Valores dominantes
Concepto de ciudadana
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Modelo de Estado
Subdito de un Estado.
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Cuadro 7
Tres modelos de Estado segn Jorgensen
Rol de la ciudadana
Valores dominantes
Forma gobierno
Estado supermercado.
Cliente consumidor.
Estado de servicios.
Estado de autogobierno Ciudadano coproduc- No actuar, delegar, ca- Autodesarrollo y parti- Descentralizado.
social.
tivo.
pacitar.
cipacin.
unUe: Elaboracin propia.
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Cuadro 8
Modelos de Estado, opciones ideolgicas
y roles individuales
Perspectiva
Estado-cntrica
1. Estado de bienestar
Ciudadano subdito
y con derechos colectivos
Personas pasivas
Personas activas
2. Estado liberal
Ciudadano poseedor de derechos
individuales
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3. Estado supermercado
Ciudadano comprador de bienes
y servicios
Perspectiva
Mercado-cntrica
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las adeca a la percepcin que de ellas tienen los representantes polticos y los responsables administrativos. El
administrado, tal como observaba ROSENBLOOM (1986), es
sujeto, no objeto, de la accin pblica.
Desde este punto de partida, el Estado de Bienestar
keynesiano y el Estado Liberal se diferencian por el contenido y el alcance de sus intervenciones, es decir, por su
mayor o menor vocacin de regulacin pblica. Esta ha
sido, precisamente, la distincin ms clara entre las
opciones polticas tradicionales: la derecha tiende a
potenciar la regulacin privada y a reducir el tamao de
la Administracin, mientras que la izquierda prefiere
impulsar la regulacin pblica e incrementar la capacidad
de intervencin sobre la sociedad. El administrado es
pasivo en ambos casos, pero en el primero es capaz de
generar inters colectivo a travs de la maximizacin de
sus preferencias individuales, mientras que en el segundo
cede a una organizacin pblica la responsabilidad
de definir y defender un inters pblico independiente
de la suma de los intereses personales. Observamos, por
lo tanto, como distintas percepciones sobre la naturaleza
de las personas generan posturas poltico-ideolgicas dispares, aun bajo un modelo institucional regido por reglas
comunes como la democracia representativa y la Administracin burocrtica.
Los aos ochenta y, en especial lo que llevamos de
los noventa, han provocado, si no la crisis, s un serio
replanteamiento de los modelos representativo y burocrtico tradicionales. Una de las manifestaciones ms destacadas de este proceso la encontramos en la reactivaGAP n. 1. Sept.-dic. 1994
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Notas
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La crtica a la economa keynesiana se realiza desde tres diferentes corrientes de pensamiento, las cuales comparten nicamente su creencia en la optimalidad del libre mercado como mecanismo asignador de recursos: la
Escuela Monetarista, la Escuela de las Expectativas Racionales y la Economa
de la Oferta. Ver, para una buena sntesis, NELL (1984).
3
Para cada uno de estos tres puntos, pueden consultarse, como textos de
referencia, PETERS-WATERMAN (1982), FLYNN-WALSH (1988) y OCDE (1991).
Por "Relaciones de Prestacin" entenderemos, en adelante, el tipo de relaciones que se establecen entre la Administracin Pblica y las personas en
los procesos de servuccin o produccin de servicios. FLYNN (1993 cap. 7).
6
Para ejemplarizar dicha realidad se suele decir que los ciudadanos de los
Estados de bienestar nacen, se educan, se alojan, trabajan, se divierten y,
finalmente, mueren, bajo algn tipo de tutela administrativa.
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