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Estado y ciudadana en el Per

Sinesio Lpez Jimnez1

El presente artculo analiza cuatro dimensiones de la relacin entre

el Estado y la ciudadana en el Per. La primera parte examina las
formas de Estado en el Per y las maneras a travs de las cuales esas
formas se relacionan con la ciudadana, limitando o
impulsando
derechos, responsabilidades y garantas. El anlisis parte de la
repblica liberal epidrmica del siglo XIX, en la que el Estado no tiene
un cuerpo establecido pero se legitima a travs de elecciones
relativamente amplias, abiertas y poco institucionalizadas en una
sociedad multicultural no reconocida y estructurada bajo relaciones
de esclavitud (primera mitad del siglo XIX), de servidumbre y de
clientelaje y culmina en el actual Estado neoliberal que integra
cultural y polticamente a los ciudadanos, pero los excluye econmica
y socialmente pasando por el Estado oligrquico, cuya exclusin total
y cerrazn tanto a las libertades como a la participacin poltica fue
cediendo y abrindose gracias a las presiones polticas de los partidos
polticos mesocrticos y populares en medio de un proceso cclico de
democracias y dictaduras; y por el Estado populista (velasquista),
que
fortaleci
sus funciones e instituciones y constituy un
corporativismo inclusivo y que, pese a su carcter dictatorial, ampli
los derechos civiles y sociales a travs de reformas estructurales e
impuls una poltica de reconocimiento de la ciudadana
multicultural.
La segunda parte analiza las polticas del Estado frente a las
sociedad multicultural y las modalidades a travs de las cuales esas
polticas han ido obstaculizando o construyendo una ciudadana
multicultural. En una primera etapa (1895-1945), el Estado
impuso una homogeneizacin forzada a travs de la educacin
que fue al mismo tiempo una castellanizacin. En una segunda
etapa los gobiernos reformistas y los intelectuales indigenistas
(1945-1968)
impulsaron
una
homogeneizacin
amable
cuya
finalidad
era la castellanizacin
indgena
reconociendo,
sin
embargo, la multiculturalidad como mtodo pedaggico. En una
1

Profesor principal de las facultades de ciencias sociales de la Pontifcia

Universidad Catlica del Per (PUCP) y de la Universidad Nacional Mayor de San
Marcos. En la PUCP, es miembro del Centro de Investigaciones Sociolgicas,
Econmicas, Polticas y Antropolgicas (CISEPA), miembro del comit asesor de
la Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas y coordinador de la especialidad de
poltica comparada de la maestra y el doctorado en ciencias polticas.

21
tercera etapa (1968 en adelante), el Estado desarroll una poltica
de reconocimiento de la ciudadana multicultural en sus dos
variantes: la ciudadana multitnica y la ciudadana diferenciada o
multinacional.
La tercera parte estudia tanto el nivel efectivo de ciudadana
alcanzado, independientemente de la ciudadana normativa
reconocida por el Estado, como las brechas ciudadanas. El 43%
de los peruanos y peruanas son ciudadanos de primera clase que
gozan efectivamente de todos los derechos y garantas, el 25% son
ciudadanos de segunda clase que acceden ms a los derechos
polticos que a los derechos civiles y sociales, y poco ms de un 30%
son ciudadanos de tercera que tienen derechos polticos pero carecen
de acceso efectivo a derechos civiles y sociales. En esta parte se
investigan tambin las brechas que presenta la ciudadana en diversas
dimensiones: social, regional, tnica, de gnero.
Finalmente, la cuarta parte investiga los tipos de relacin que
establecen los ciudadanos con el Estado a partir de dos encuestas
nacionales (1997, 2004) sobre ciudadana. Se establecen cuatro tipos
de ciudadanos (comunitaristas estatistas, estatistas liberales,
comunitaristas liberales y liberales) y se examina los modos de
incidencia de estos tipos de ciudadana en el nivel cognitivo, afectivo
y evaluativo de derechos, obligaciones y garantas, as como las
percepciones diferentes que ellos tienen de otras dimensiones de la
ciudadana: niveles de inclusin-exclusin, niveles de eficacia y
representatividad del Estado y sus instituciones, niveles de
vulnerabilidad social y tipos de democracia preferida. Ms del 90%
piensa, en las dos encuestas, que no existe igualdad ante la ley entre
ricos y pobres, limeos y provincianos, hombres y mujeres y cerca del
40% cree que los derechos sociales (salud, educacin, empleo) estn
poco o nada garantizados.
II. Formas de Estado y ciudadana2
1. Repblica liberal epidrmica del siglo XIX.
Salvo el caso de Mxico, todos los pases latinoamericanos que
conquistaron
la independencia de
Espaa
redactaron
constituciones
republicanas.
Reconocieron
derechos
naturales
2

Ver Sinesio 1997: cap. V. La forma de Estado es una categora poltica que alude a
los modos especficos de relacin del Estado con la economa y con la sociedad
definiendo las coaliciones sociales y polticos que lo sustentan, su naturaleza
poltica, el carcter de sus instituciones, su sistema legal y sus tipos de polticas.

21
inalienables, establecieron la libertad de prensa, adoptaron los juicios
por jurados, protegieron estos derechos a travs de la separacin de
poderes y atribuyeron ms poder al Legislativo.3 Qu entendan por
repblica los primeros legisladores latinoamericanos? Ciertamente, la
repblica que ellos proclamaron no era idntica o siquiera parecida a
la Repblica clsica de Roma y de las ciudades-repblicas italianas (de
los siglos XII al XV) que eran comunidades polticas pequeas
homogneas y unnimes (ciudades-Estado), defendan el bien comn,
cultivaban la virtud cvica, formaban ciudadanos activos (y
armados), propugnaban la moderacin y la austeridad e instituan
gobiernos representativos (mixtos). Tampoco era idntica a las
variantes conocidas del republicanismo clsico.4
La concepcin republicana de Amrica Latina no era la misma,
pero se acercaba a la repblica redefinida por Montesquieu, quien
asumi una perspectiva pluralista con respecto a las formas de
gobierno,5 y para quien la repblica (la virtud cvica) no era
incompatible con el comercio.6 Montesquieu se enfrent, no a los
gobernantes ineptos de las ciudades-Estado como Maquiavelo, sino a
las monarquas absolutas que dominaban territorios extensos y
sociedades complejas, densamente pobladas. Ese enfrentamiento dio
origen a la oposicin entre el republicanismo y el absolutismo
monrquico. Los independentistas norteamericanos (1776), por el
contrario, se aproximaron a una concepcin clsica de la
repblica. La independencia norteamericana no dio origen a una
democracia sino a varias repblicas.7 Los federalistas de 1787, en

Aguilar Rivera 2002:57

En realidad, el republicanismo clsico asumi diversas variantes: el clsico
(Esparta y Roma), que combin el gobierno representativo con las virtudes
cvicas de los ciudadanos en armas; el de las ciudades-repblica italianas, que
recogieron Maquiavelo, Guiciardini, Savonarola y otros de la tradicin
romana republicana; el de Harrington, que combin la tradicin romana y
maquiaveliana con algunos elementos liberales para el caso inglsj el de
Rousseau, que asumi el modelo romano y el de las ciudades-repblica italianas,
pero sin el gobierno representativo; el de Jefferson, que hizo suyo el modelo
rousseauniano, pero con el gobierno representativo; y el del joven Hegel que
asumi el modelo maquiaveliano en su obra La Constitucin alemana.
5
Manin 2002: 33.
6
Montesquieu 2004: cap. VI, p. 37. Esta es una concepcin republicana distinta a
la de Maquiavelo para quien la repblica y el comercio son incompatibles
porque el principio republicano da origen al bien comn, mientras el comercio
es la fuente del inters individual. Por esa razn, para Maquiavelo,
republicanismo y liberalismo son incompatibles (Pocock 2002).
7
La monumental obra de Pocock (2002) logr mostrar que la independencia
norteamericana fue menos el primer acto revolucionario de la Ilustracin y ms
el ltimo gran acto del Renacimiento.
3
4

21
cambio, hicieron suya la concepcin republicana de Montesquieu.8 Esa
propuesta compatibiliz la repblica (la virtud cvica y el bien
comn) con el liberalismo
(el inters individual y el pluralismo) y con la democracia (la
participacin extensa y masiva y la representacin). El resultado de esa
combinacin produjo la repblica liberal.
Para los polticos y legisladores latinoamericanos de comienzos del
siglo XIX, la repblica era, en cambio, una forma de gobierno contraria
a la monarqua. Se aproximaron, de ese modo, a la idea republicana de
Montesquieu. A diferencia de los federalistas, los legisladores de
Amrica Latina no se plantearon el debate con el republicanismo
clsico sino que asumieron el republicanismo liberal entendido
en su sentido formal. Ellos no se sintieron herederos de
Maquiavelo, sino de Montesquieu. Simn Bolvar y sobre todo el
idelogo peruano Manuel Lorenzo Vidaurre constituyen una
excepcin. Vidaurre conoca bien tanto los Discursos sobre la primera
dcada de Tito Livio como El prncipe. Apelaba tambin a Rousseau y a
otros autores, pero su referencia central es Montesquieu. Su lectura
de Maquiavelo no es unvoca: Lo vea como republicano, pero
tambin como consejero del prncipe. En Cartas americanas
expres tambin su preocupacin por el futuro expansionismo
norteamericano. Asumi la definicin de ley del autor de El
Espritu de las leyes: La libertad solo consiste - como deca
Montesquieu- en la seguridad que se logra bajo el amparo de las
leyes. Si la ley no es ms fuerte que el ciudadano, no hay
libertad.9 A diferencia de Montesquieu, Vidaurre y la mayora de
idelogos de la independencia de Amrica Latina crean que la
repblica no estaba en contradiccin con la religin y con la
Iglesia Catlica.
El Per no ha sido una tierra frtil en donde
desarrollara con amplitud el republicanismo,
formacin una cultura republicana (bien comn
de ciudadanas activas y gobiernos representativos.
ha contribuido, sin embargo, a poner de relieve

germinara y se
inspirando
la
y virtud cvica)
Carmen Mc Evoy
la presencia del

Despus de la guerra con Inglaterra (1776-1783), del compromiso de pagarle

la deuda producto de esa guerra, y de los problemas de gobernabilidad que
experimentaron, la Constitucin de 1787 plante la necesidad de construir
un gobierno de la Unin, hacer compatible la repblica con la geografa y la
historia norteamericanas, as como con las facciones, producto de la
modernizacin social y cultural de Estados Unidos y de la libertad de
expresin (Hamilton, Madison y Jay 2001).
9
Vidaurre 2002: 79.
8

21
republicanismo en la historia poltica peruana del siglo XIX. Sus
notables investigaciones y publicaciones sobre las ideas y
proyectos polticos republicanos de ese siglo (La utopa republicana,
Un proyecto nacional del siglo XIX, Forjando la nacin) han sido
corrientes de aire fresco en la asfixiante perspectiva economicista que
predominaba hasta hace poco en la historiografa peruana. Esas
investigaciones han puesto en cuestin el predominio de las ideas
republicanas y liberales en el proceso independentista y en la historia
poltica del siglo XIX.10
Desde el punto de
latinoamericano asumi

vista

institucional,

el

republicanismo

[] el entramado de la moderna repblica liberal burguesa:

gobiernos electivos, separacin de poderes, constituciones escritas,
derechos individuales e igualdad jurdica para sus ciudadanos []
La repblica, como mera antinomia de la monarqua se explica en
parte por el ambiente poltico de la poca. La Restauracin
reafirm los principios polticos del absolutismo. Aunque las
monarquas constitucionales eran posibles (Francia haba hecho un
intento), no eran representativas de la ola conservadora
posnapolenica. Desde el punto de vista ideo1gico, el
republicanismo
adopt
en
los
diferentes
pases
de
Hispanoamrica
distintos
significados
sustantivos;
son
precisamente esos significados y lenguajes los que debemos
rescatar y analizar.11
El Estado peruano del siglo XIX no tuvo un definido cuerpo
organizativo ni una vertebracin institucional. Los intereses pblicos
no estaban separados de los intereses privados: exista una tensin
entre el patrimonialismo de los caudillos y los poderes feudales del
gamonalismo. Tampoco tuvo una estructura centralizada: el poder del
Estado estaba feudalizado y mantena dbiles vnculos con el
caudillismo. Con la excepcin de las pequeas ciudades, los caudillos no
tenan una relacin directa con la poblacin sino que su poder estaba
mediado por los gamonales y los poderes locales que mantenan
relaciones de servidumbre y de favores y lealtades con la poblacin
Mc Evoy y Stuven 2007. En realidad, esta nueva perspectiva forma parte de una
revolucin coperni- cana en la historia de las ideas que, realizada por la Escuela
de Cambridge (John G. A. Pocock, John Dunn, Quentin Skinner) a partir de la
dcada del setenta del siglo pasado, desplaz al liberalismo de su rol protagnico
en esa historia, particularmente en Inglaterra y Estados Unidos.
11
Aguilar 2002: 82
10

21
que estaba bajo su propiedad y su dominio. Los poderes del Estado
eran muy dbiles. El Per del siglo XIX no tuvo una lite vigorosa y
unificada ni instituciones polticas y estatales que reemplazaran a las
que haban organizado el orden colonial. Los criollos -tanto los
aristcratas como los de la clase media- no lograron constituirse en una
lite alternativa a la lite colonial ni tuvieron, por eso mismo, la
capacidad de crear las instituciones necesarias que contribuyeran a la
organizacin de una relacin directa, centralizada e individualista de la
autoridad y al establecimiento de un orden poltico estable. Pese a
estas limitaciones, las elecciones del siglo XIX cumplieron una funcin
muy importante no solo en el origen legtimo de los gobiernos sino
tambin en la emergencia de la ciudadana poltica.
Durante casi todo el siglo XIX, la gran mayora de las
elecciones fueron indirectas y, usualmente, de dos grados, el
primero de los cuales era el de las elecciones parroquiales, que eran
generalmente muy inclusivas y tenan por objeto seleccionar a los
electores de los colegio electorales provinciales quienes, a su vez,
elegan a las autoridades.1212 La participacin poltica fue ms
amplia y abierta que en los primeros treinta aos del siglo XX:
La eleccin indirecta fue parte fundamental del sistema
electoral. El proceso electoral se inscriba en un proceso
complejo de diferentes elecciones en las que se iba depurando
a los elegidos tanto como a los propios electores. Para los
tericos decimonnicos, la eleccin por grados tenia la funcin
de contrarrestar la fuerza electoral de los sectores populares y
crear a la vez un mecanismo de seleccin que favoreca a los
ms capaces y a

los notables en especial, lo que que se

observa por los requisitos, que se hacen ms exigentes

conforme se pasa de un grado al siguiente.

13

El proceso electoral tena una serie de peculiaridades. La

parroquia fue la jurisdiccin electoral para las elecciones de primer
grado. El proceso electoral, que era bastante largo para las elecciones
indirectas,14 se puede dividir en tres etapas: las elecciones
parroquiales, las provinciales y la junta de calificacin (el Congreso).
Aljovn 2005: 26.
Aljovn 2005: 35.
14
La eleccin de Manuel Pardo dur casi dos aos, entre 1871 y 1872.
12
13

21
El voto era abierto y no cerrado, pues el elector escoga el candidato
de su simpata. En el proceso participaba un nmero significativo de
indgenas y de analfabetos hasta 1896, ao en el que el sistema
electoral se centraliz, se institucionaliz y se torn excluyente.
2. El Estado oligrquico y la ciudadana: patrimonialismo,
mediaciones faccionalismo y exclusin total
El Estado oligrquico fue un Estado cerrado tanto a las libertades
como a la participacin poltica de los ciudadanos. Instaurado en
1895 por la coalicin del Partido Demcrata y el Partido Civil,
partidos de notables de entonces, poco a poco se fue abriendo, sin
embargo, a las libertades, pero se mantuvo prcticamente cerrado a la
participacin. Durante la vigencia de la llamada Repblica
Aristocrtica (1895-1919), solo el 2% de los ciudadanos elega a los
presidentes y a los parlamentarios. La participacin electoral durante
los primeros treinta aos del siglo XX fue ms reducida y excluyente
que en el siglo XIX.15
Pese al golpe del general Benavides en 1913, los gobiernos
elegidos mantuvieron una relativamente larga estabilidad poltica.
Esta expresa el dominio de una lite civil que, pese a sus rasgos
seoriales, tnicos y patrimonialistas y a sus compromisos con el
gamonalismo, tuvo la capacidad suficiente para crear un orden
poltico alejado de los cuarteles. Esta lite civil impuls el crecimiento
y la especializacin de algunas instituciones estatales, entre ellas la
profesionalizacin de las Fuerzas Armadas. Es cierto tambin que el
Estado oligrquico no alcanz un alto nivel de centralizacin poltica,
pero s el suficiente como para superar la situacin pretoriana que
caracteriz al Per del siglo XIX. La poltica del siglo XX dej de ser la
arena movediza en la que disputaban los ambiciosos caudillos
militares, que buscaban mantener la ficcin de la unidad de una
sociedad fragmentada y feudalizada y de un territorio heterogneo,
difcil e incomunicado, para devenir una forma relativamente
institucionalizada de construccin del orden poltico. La poltica dej
ser taquicrdica para devenir cclica. A diferencia de los gobiernos del
siglo XIX, que tuvieron una duracin promedio de un ao, los del siglo
XX alcanzaron un promedio de tres aos y medio.
Qu era entonces el Estado oligrquico? Cmo definirlo? Cules
eran los rasgos que lo caracterizaban? Arriesguemos una definicin
que no es, sin embargo, arbitraria sino que surge de un balance de las
experiencias sociopolticas del Per y de Amrica Latina en una
15

Ver Peralta 2005: 79-80.

21
poca determinada de su historia poltica.
El Estado oligrquico16 fue la forma poltica e institucional ms o
menos centralizada que asumi el Estado en los pases perifricos en la
fase capitalista de exportacin de materias primas y alimentos cuando
esta estuvo en manos de las lites seoriales. El Estado oligrquico
supona, pues, la existencia de una lite que lograra reinsertar la
economa de los pases perifricos en el mercado internacional y
centralizar relativamente el poder, manteniendo las mediaciones de los
terratenientes tradicionales17 y superando parcialmente tanto el
aislamiento internacional como la feudalizacin poltica del pas. La
peculiaridad del caso peruano consisti en que el Estado oligrquico
organiz y combin la dominacin racial, tnica y social de las lites
criollas, seoriales y terratenientes sobre una sociedad multicultural
cuya mayor parte de la poblacin fue sometida a la explotacin social
_ principalmente por medio de las relaciones de servidumbre_ y a la
discriminacin tnica.
En los primeros treinta aos del siglo XX, la participacin electoral fue
muy limitada. El proceso electoral se centraliz, se institucionaliz y
se torn muy excluyente, si se le compara con el del siglo XIX:
La repblica se encamin propiamente hacia un estatus
aristocrtico gracias a una reglamentacin que dio al electorado
connotaciones de tipo econmico y social, colocando en la cspide
de la gestin del sufragio a los mayores contribuyentes.
Ciertamente, con el centralismo electoral desaparecieron antiguas
anomalas, como las tomas de mesas electorales por los clubes
polticos, las dualidades en el registro de los votos y la
calificacin parlamentaria. En la medida que la ley fue pensada,
asimismo, para garantizar la alternancia en el poder entre los
socios de la coalicin cvico-demcrata, a la que se sum la Unin
Cvica de Valcrcel, la misma funcion. Pero esta convivencia iba a
durar poco, por lo que el sistema comenz a requebrarse y la
reglamentacin se convirti en el marco propicio para el
16

Un anlisis ms amplio y detallado del Estado oligrquico puede encontrarse

en mis libros El Dios mortal (1991) y Ciudadanos reales e imaginarios,
concepciones, mapas y desarrollo de la ciudadana en el Per (1997).

17

En el Per, los terratenientes tradicionales recibieron el nombre de gamonales y

privatizaron el poder pblico en su localidad. En la medida en que fueron
propietarios de grandes haciendas, tuvieron el control social y poltico de la
poblacin.

21
surgimiento de inditas anomalas polticas y electorales. En
efecto, la ruptura de la coalicin a principios del siglo XX iba a
generar un sistema poltico en donde la exclusin partidaria, la
abstencin electoral y el boicot revolucionario fueron
convirtindose en prcticas habituales.18
La coalicin dominante, que organizaba y diriga el poder del Estado,
estaba constituida por la oligarqua criolla y el gamonalismo,
generalmente mestizo, en estrecha alianza con el capital extranjero. La
composicin de la coalicin dominante tena dos implicancias
principales. En primer lugar, los componentes terrateniente y tnico
(criollo y mestizo) de la coalicin dominante impregnaban al Estado
oligrquico de un carcter seorial y de discriminacin racial y tnica
contra los campesinos, los cholos y los indios. En segundo lugar, la
influencia indiscutible del capital extranjero en el Estado implicaba
una cierta soberana limitada en la medida que, en la elaboracin de
las decisiones polticas, no intervenan solo los actores nacionales sino
que tenan injerencia tambin los actores _los sectores intermediarios_
que canalizaban
los
intereses
de
los
centros
hegemnicos
internacionales. Ello no obstante, el espacio de negociacin de temas
y problemas de diversa naturaleza en el que intervenan los actores
sociales y polticos era el Estado oligrquico.
La forma de dominacin era el patrimonialismo, esto es, la
privatizacin del poder estatal por las lites y los funcionarios
pblicos, reivindicando algn derecho para ello _explcitamente la
eleccin e implcitamente su cuna, el apellido y la experiencia_ y
estableciendo con los gobernados relaciones prebendistas y clientelistas.
No exista una clara diferenciacin entre los intereses pblicos y los
intereses privados ni un respeto por la universidad de la ley. El vrtice
del patrimonialismo era el presidente de la Repblica, o quien ejerca
sus veces, a partir del cual se estableca una estructura piramidal de
prebendas y clientelas.19
Pese a que haba logrado una muy dbil centralizacin de la autoridad,
el Estado oligrquico era un gobierno indirecto y mediado pues
mantena los poderes locales del gamonalismo que seguan
privatizando el poder pblico y que mantenan una relacin de favores
y de lealtades con la poblacin bajo su dominio. Por eso mismo, el
Estado oligrquico no logr establecer plenas relaciones individualistas
18
19

Peralta 2005: 79-80.

Cotler 1978.

21
de autoridad con los gobernados, salvo en las ciudades y en algunas
zonas aisladas del campo.
Las instituciones estatales a travs de las cuales la coalicin
dominante ejerca su dominacin eran pocas, muy frgiles y
principalmente coercitivas (ejrcito y polica). Las instituciones
administrativas y culturales, por ejemplo, eran escasas, dbiles o
prcticamente inexistentes. Las funciones extractivas (las cargas
impositivas) pertenecan al Estado, pero eran encargadas a
organizaciones privadas. Ellas estaban presentes en diversas
instituciones estatales en las que decidan las polticas del Estado.
Este era el caso notorio del Banco Central de Reserva en el que la
Sociedad Nacional Agraria, el Club de la Banca, la Sociedad Nacional
de Industrias y otras organizaciones privadas, junto con algunos
funcionarios del Estado, decidan las polticas monetarias. Las
instituciones pblicas eran manejadas directamente por los intereses
privados. Esto era as, no por influencia coyuntural de los intereses
privados en un determinado gobierno, sino por la naturaleza del
propio Estado oligrquico. La coalicin dominante careca de
instituciones polticas _sistema de partidos o partidos simplemente_
que canalizaran las demandas de la sociedad, razones por las cuales
ella apel a instituciones no especficamente polticas - s gremios, los
diarios, la Iglesia, etc.- de la incipiente sociedad civil que, por lo
dems, era muy dbil y gelatinosa. Todo
ello
le
quitaba
universalidad al Estado y lo tea ms bien de patrimonialismo
y particularismo.
La dominacin oligrquica se basaba en la exclusin de las clases
populares, especialmente de las campesinas, tanto cholas como
indgenas, del conjunto de sus derechos, con tendencia a la exclusin
total: social, de gnero, regional, racial, tnica. Muchas de estas
exclusiones fueron legalmente sancionadas20 o fueron impuestas de
facto apelando a la fuerza, al engao o simplemente a la
discriminacin pura y simple. Algunas exclusiones, como la racial y la
tnica, fueron legitimadas por alguna exigencia de calificacin, tal
como la negacin del voto a los analfabetos.
En cualquier forma, las mayoras indgenas quedaron marginadas,
y para justificar su exclusin, el racismo fue decisivo. Las
doctrinas racistas fueron la ideologa implcita del Estado
20

Portocarrero 1995: 221.

21
oligrquico. Decimos implcita porque en el Per no se
institucionaliz un apartheid, una exclusin basada en el color de
la piel. El racismo no lleg a ser una ideologa oficial. Pero de todas
maneras las ideas racistas justificaron el no tomar en cuenta la
opinin de los indios y los cholos, puesto que siendo brutos e
ignorantes, acaso irredimibles, no podan saber lo que era bueno
para ellos, menos an, para el pas. El trasfondo social del rgimen
oligrquico es la dominacin tnica, el colonialismo. Un sistema
corrodo por las doctrinas liberales y democrticas durante gran
parte del siglo XIX, pero reforzado luego por las doctrinas
racistas.21
En opinin de Gonzalo Portocarrero, el racismo encubierto de las
esferas oficiales se impuso despus de la guerra con Chile,
reprimindose sus formas ms radicales, pues las lites
percibieron que ellas no tenan un futuro plausible en el Per. El
racismo radical se mantuvo en la esfera privada, en las actitudes y
comportamientos de las lites:
En los discursos pblicos, las ideas racistas estaban fuera de
lugar, proscritas. Pero en los comportamientos, tanto en el
hogar como en la calle, el desconocimiento de los derechos y la
discriminacin apenas se encubren, son muy abiertos. No
obstante, tampoco se los exhibe con orgullo. Todos lo saben
pero nadie lo dice. Expresar la realidad, hacer pblico lo privado,
sera el primer paso hacia la desmitificacin y la toma de
conciencia. Pero son muy pocos los interesados en desarrollar un
pensamiento crtico. Se trata de una poca en la que se supone
que todos somos iguales pero donde se sabe, desde luego, que
unos valen ms que otros. El discurso racista ms radical circula
en voz baja, en pocas ocasiones llega a la imprenta. A pesar de
todo ello, el discurso es fundamental para legitimar la exclusin
poltica de facto de mestizos e indgenas. En efecto, qu puede
valer la opinin de gente bruta e ignorante? Tmese en cuenta
que con estos argumentos se justifica no tanto la exclusin legal,
la restriccin de la franquicia electoral, sino sobre todo el engao
y el fraude, o el abierto cuartelazo.22
El Estado oligrquico no construy una comunidad poltica pues la
mayora de la poblacin estaba excluida y las lites no mostraron
inters alguno en recoger sus demandas de inclusin y en procesarlas
21
22

Portocarrero 1995: 222

Portocarrero 1995: 224

21
transformndolas en derechos. Aquellas demandas que termin
reconociendo no fueron procesadas por propia voluntad del Estado
sino por imposicin y conquista de los movimientos de protesta.23 Su
legitimidad era frgil y se apoyaba principalmente en la apelacin
implcita o explcita a algunos criterios tradicionales, como la
pertenencia a una etnia determinada y la experiencia de gobierno, en
la concepcin paternalista del orden, que era necesario imponer
autoritariamente desde arriba, y en un cierto impulso del progreso.

23

Chaplin 1967.

21

Su hegemona cerrada se abri tmidamente a la liberalizacin para

establecer una oligarqua competitiva, pero se neg a abrirse a la
inclusin y participacin poltica de las clases populares urbanas y
rurales. La participacin electoral, que fue de 2% de la poblacin total,
lleg al 7% en 1930.24 En este proceso de ampliacin de la ciudadana
poltica jug un papel muy importante la expansin de la educacin
desde comienzos del siglo XX en adelante.25
A partir de 1930 aparecieron nuevas fuerzas polticas (Apra, Partido
Socialista y otros actores) que, canalizando y representando la
emergencia de las clases medias y populares, presionaron al Estado
cerrado para abrirlo a la participacin poltica de los ciudadanos de a
pie. El Estado oligrquico se resisti, la polarizacin poltica y social se
acentu, se produjo entonces una dura confrontacin que, luego de la
derrota de las fuerzas polticas emergentes, dio origen a lo que Denis
Gilbert ha llamado el rgimen tripartito, en donde el Ejrcito se
impuso y control al Estado, la oligarqua comand la economa y el
Apra lider la poltica en la sociedad. La ciudadana poltica se
increment (ver cuadro 1) por el efecto combinado de las presiones de
las organizaciones polticas de las clases medias y populares y del
crecimiento acelerado del alfabetismo y los niveles educativos, pero el
restringido rgimen democrtico establecido fue interrumpido
24
25

Lynch 1996j North 1972.

Ver Lpez 2005.

21
cclicamente por golpes militares.26
Las polticas pblicas que aplicaba el Estado oligrquico tenan un
carcter
ortodoxamente
liberal,
especialmente
sus
polticas
econmicas, propias de una economa abierta. Las recetas son
conocidas: congelamiento del gasto pblico, de las importaciones y
de los salarios, eliminacin de los subsidios, del dficit fi scal y de
los controles estatales, sinceramiento de precios de la moneda, los
bienes y servicios de acuerdo a las leyes de la oferta y la demanda,
y apertura irrestricta de la economa interna al mercado
internacional. Todas estas medidas bloqueaban la industrializacin,
primarizaban la economa y le quitaban centralidad al Estado como
mecanismo asignador de recursos para el desarrollo econmico. Las
crisis convertan a los oligarcas, sin embargo, en liberales criollos: en
esas condiciones, demandaban la intervencin del Estado para
compartir las prdidas con el resto de la poblacin.
3. El velasquismo: el estatismo orgnico, la inclusin corporativa y
la ciudadana comunitarista
Apelando al fracaso, al entreguismo y a la inmoralidad del gobierno
belaundista, un grupo de oficiales radicales encabez el golpe del 3 de
octubre de 1968 que pronto devino institucional y que, como tal, cerr
el camino a la coalicin gubernamental de centro-derecha y abri paso a
la forma de Estado que ms se aproxima a un Estado populista,
apoyndose en sus propias instituciones militares y en los pequeos
partidos populistas radicales (la Democracia Cristiana y Accin Popular
dirigida por Edgardo Seoane) que haban sido excluidos por el
gobierno de Belaunde. La nueva coalicin dominante del Estado
populista acab con la oligarqua y el gamonalismo mediante la
reforma agraria y puso lmites al capital extranjero mediante
agresivas polticas de nacionalizaciones y estatizaciones. Esa
coalicin apel al estatismo orgnico,27 al corporativismo y a la

26

27

Ver Gilbert 1982. Ver tambin Lpez 2005.

El punto de partida del estatismo orgnico es la comunidad poltica y la
forma mediante la cual sus miembros se integran a ella. La prioridad terica e
histrica est, no en el individuo y en el individualismo, sino en la comunidad.
Para el estatismo orgnico, el Estado no es neutro sino que tiene una finalidad
moral. Esta consiste en la bsqueda del bien comn que puede ser definido no
solo por la capacidad de acceder a ventajas y bienes materiales, sino tambin y
principalmente por el logro de ciertos fines morales, entre ellos la armona, la
libertad, la paz, el orden, la vida buena o la virtud. La paz existe cuando cada
parte de la comunidad se adapta al todo y funciona en l con razonable
facilidad.

21
participacin como forma de dominacin,28 centraliz la autoridad del
Estado eliminando al gamonalismo, descart la exclusin basada en la
raza y en la etnia, estableci las relaciones de inclusin corporativa de
autoridad dando lugar a un ciudadano comunitarista y despleg,
adems de una serie de reformas que acabaron con la oligarqua, el
gamonalismo y limitaron el enclave, agresivas polticas pblicas
heterodoxas: control de cambios, polticas arancelarias favorables a
las importaciones, y una poltica expansiva del gasto pblico
apelando al endeudamiento externo y al control de precios que
favorecan a la industria y a la ciudad.29
El gobierno de Velasco, llamado la primera fase, es la etapa de las
grandes reformas y de los cambios ms importantes en las relaciones
sociales y en las relaciones de autoridad, y el gobierno de Morales
Bermdez, llamado la segunda fase, es la etapa fracasada de la
institucionalizacin de esas reformas.30
La etapa de la instauracin no solo comprende la realizacin de
las grandes reformas sino tambin la definicin de la ideologa de
la Revolucin Peruana, cuyos elementos bsicos fueron la
definicin del modelo orgnico-estatal y el diseo poltico de la
inclusin corporativa de la poblacin dentro de ese modelo que
otorgaba el sentido fundamental a dichas reformas. El estatismo

28

Stepan 1978.
Lowenthal 1985.
30
Stepan 1978
29

21

orgnico,31 autodenominado el modelo ideolgico de la Revolucin

Peruana, era una forma de relacionar el Estado con la sociedad de
diferente manera a como lo hace el capitalismo liberal y el
comunismo, de los cuales tom distancia. Pese a su inters por la
estabilidad, la ideologa del estatismo orgnico justific tanto el
cambio estructural rpido como una fuerte intervencin del Estado
para imponerlo. Ello no
obstante,
existan
dos
principios
normativos que restringan la accin legtima del Estado dentro
de los lmites impuestos por el concepto de unidad orgnica. El
primer principio, llamado de coordinacin, estableca que,
cualquiera fuera forma, el Estado deba proponerse como
finalidad la consecucin del bien comn. El segundo
principio, llamado de subsidiaridad, estableca que, no
obstante que el Estado era la comunidad poltica ms
perfecta, todas las partes componentes (individuos, familias,
asociaciones privadas) tenan su propia funcin dentro del
todo orgnico.32 Como modelo de gobierno, el estatismo
orgnico no maximizaba ni la competencia para el logro de la
eficiencia econmica y el equilibrio poltico, como lo haca el
liberalismo clsico, ni el control de la economa por el Estado
planificador, como lo haca el comunismo. Postulaba, en cambio,
un rol ms intervencionista que el liberalismo clsico, pero,
31

32

Alfred Stepan ha hecho un largo recorrido intelectual por la historia del

pensamiento poltico para recomponer los elementos bsicos del modelo
orgnico estatal. Stepan encuentra que el concepto yel cuerpo de ideas que
definen al estatismo orgnico nacen con Aristteles, pasan luego a Roma, se
expanden despus a Europa, sobre todo a los pases del sur de Europa y, a travs
de ellos, a Amrica Latina. Esta historia ha configurado una tradicin cultural
e intelectual que hace que los tericos polticos de Amrica Latina apelen a
Aristteles, la ley romana, la ley natural de Toms de Aquino y a las encclicas
del Papa cuando se busca un cuerpo de ideas para definir la comunidad
poltica, la teora de la asociacin y el papel del Estado en su relacin con la
sociedad y con los individuos. Las ideas bsicas que definen el estatismo
orgnico son, esquemticamente, las siguientes: el hombre no se desarrolla
aisladamente como individuo sino en la comunidad, existe una natural
propensin asociativa de las personas, la finalidad moral de la poltica es
ms importante que las garantas procedimentales, y el Estado desempea un
papel central en el logro del bien comn. Esta tradicin del estatismo orgnico,
que puede tener diversas variantes, es radicalmente diferente a la tradicin del
liberalismo pluralista que apela a Locke, Madison, Tocqueville, Truman y a la ley
comn como cuerpo coherente de ideas para definir el individualismo, el
balance de poderes, la autonoma de los grupos
de inters, el rol central de las fuerzas sociales, y los procedimientos neutrales de
gobierno dentro de los cuales los grupos sociales compiten para definir objetivos
y polticas (Stepan 1978: 26-40).
Stepan 1978: 34-35.

21
gracias al principio de subsidiaridad, planteaba una menor
penetracin del Estado en la sociedad que la formulada por el
socialismo. Mediante estos dos principios, el estatismo orgnico
tomaba distancia tanto del liberalismo como del socialismo estatista.
Por un lado, la prioridad de la comunidad poltica y la
responsabilidad del Estado en la bsqueda del bien comn implicaban
lmites fuertes al individualismo del libre mercado y, por otro,
la
existencia
de
asociaciones privadas
implicaban
fuertes
limitaciones sobre la legitimacin del Estado para actuar como
propietario de los medios de produccin y como planificador de la
economa.33 El modelo tena, sin embargo, sus propias tensiones
internas. La ms importante de ellas era la tensin que provena, por
un lado, de la construccin del sistema desde arriba, desde el Estado,
para asegurar la integracin, el control y el bien comn y, por otro,
de la pregonada participacin de las organizaciones funcionales al
Estado orgnico. Esta tensin hizo que dicha participacin nunca
llegara a ser efectiva.
En el caso peruano, el estatismo orgnico se articul con el
corporativismo de carcter inclusivo, pese a que cada uno de ellos
aluda a realidades diferentes. Mientras el estatismo orgnico, como
ya se ha sealado, era un enfoque normativo de la poltica que
poda ser formulado como un modelo abstracto de gobierno, el
corporativismo se refera a un conjunto de polticas y de arreglos
institucionales para estructurar la representacin de los intereses
sociales. Donde dichos arreglos prevalecan, el Estado estableca o
incluso creaba grupos de intereses, buscaba regular su nmero y les
daba la apariencia de un casi monopolio representativo con
prerrogativas especiales. En respuesta a dichas prerrogativas y
monopolios, el Estado reclamaba el derecho a vigilar a los grupos
representativos mediante una variedad de mecanismos, tales como el
desaliento de demandas conflictivas basadas en estrechas relaciones de
clase. Las lites estatales peruanas utilizaron las polticas corporativas
para estructurar la representacin de intereses de los diversos
grupos sociales, tratando de utilizar los aparatos del Estado para
forjar una sociedad solidaria, funcionalmente interrelacionada y
articulada al estatismo orgnico.34 Ese corporativismo inclusivo
fue asimismo primariamente distributivista y secundariamente
coercitivo, tratando de expandir las capacidades de control y de
planificacin, de arbitraje y de regulacin del Estado sobre la
economa y las masas movilizadas y de legitimarse a travs de un
33
34

Stepan 1978: 42.

Stepan 1978: 46-47.

21
populismo poltico y del nacionalismo econmico. En resumen, las
reformas velasquistas de la primera fase produjeron, no un
ciudadano liberal, sino un ciudadano comunitarista.
La reforma agraria reparti 10 millones 298,453 hectreas entre
399,576 familias campesinas, afectando al 55.3% de la superficie
agrcola y al 32.9% de las familias rurales.35 La reforma agraria
constituy una agresiva redistribucin de recursos en el campo,
pero sobre todo la liquidacin de la base de poder de la clase
terrateniente. Los beneficiarios, sin embargo, no fueron individuos
privados sino asociaciones en donde ellos participaban y en cuya
direccin tena una presencia decisiva el Estado. La reforma agraria
no dio lugar, pues, a relaciones individualistas de autoridad y a
ciudadanos liberales sino ms bien a formas comunitaristas
_corporativas_ de relacin entre los trabajadores y el Estado y a
ciudadanos sociales. Las nuevas asociaciones agrarias (cooperativas,
SAIS, comunidades) fueron centralizadas en la Confederacin
Agraria
(CNA),
estrechamente
vinculada
al Ministerio de
Agricultura. Las reformas en el sector industrial siguieron el mismo
patrn. El gobierno del general Velasco cre la Ley de la
Comunidad Industrial que permitira a los trabajadores
acceder a la propiedad de hasta el 50% de su propia empresa y
participar en su manejo empresarial. El gobierno cre el
Consejo
de
Comunidades
Industriales (CONACI) que estaba
estrechamente articulado al Ministerio de Industrias y Comercio. Los
pobladores de los barrios marginales de las ciudades ms importantes
del pas siguieron el mismo modelo. Las viejas asociaciones de
pobladores fueron reemplazadas por los comits de promocin y
desarrollo y por los comits ejecutivos de los pueblos jvenes, que
eran elegidos por los delegados de los diversos comits vecinales que
los integraban. Un comit vecinal generalmente estaba constituido
por tres representantes de los vecinos de una cuadra. Para ser
elegido dirigente vecinal se exiga cumplir con algunos requisitos,
entre ellos contar con un trabajo conocido y no tener antecedentes
policiales. Los diversos comits de promocin y desarrollo de un
departamento constituan organizaciones regionales de los pueblos
jvenes a cuya cabeza estaba un alto oficial de las Fuerzas
Armadas. Lima fue dividida en cuatro zonas encabezadas cada una
de ellas por altos oficiales militares. Las organizaciones centrales de
los pueblos jvenes, de las comunidades industriales (CONACI) y
de
los
trabajadores
rurales
(CNA)
estaban
dirigidas
y
supervisadas
por
el Sistema Nacional de Movilizacin Social
35

Carboneto 1986: 486, citado por Lynch 1992: 66-67.

21
(SINAMOS) que, creado en 1971, se encargaba de promover la
participacin organizada de la poblacin civil.
Como toda dictadura militar, el gobierno del general Velasco
present los siguientes rasgos tpicos: preeminencia de las
Fuerzas Armadas y del Poder Ejecutivo, eliminacin del
Legislativo y subordinacin del Poder Judicial. Otro rasgo
importante fue la expansin de los aparatos estatales, especialmente
de los econmicos y, dentro de ellos, de las empresas pblicas, la
hibernacin de la sociedad poltica -al menos hasta 1973, ao en que
se reactiv la oposicin partidaria- y el crecimiento controlado de la
sociedad civil por parte del Estado. Como rgimen poltico, el del
Velasco fue una dictadura populista cuyo poder repos en la Fuerza
Armada, que asumi funciones y atribuciones de una clase social
dirigente que buscaba reordenar la sociedad y el Estado, adecundolo
a sus aspiraciones y propsitos.36 En virtud de esas atribuciones, las
Fuerzas Armadas pretendieron absorber y monopolizar el Estado,
encerrando en sus $las toda la vida poltica de la sociedad
peruana.37 Pero el rgimen del general Velasco no solo
concentr el poder, como toda dictadura, sino que centraliz la
autoridad que hasta entonces estaba fragmentada por la
presencia del gamonalismo que, si bien haba perdido el poder
dentro de la coalicin oligrquica, segua siendo un poder en su
localidad y controlaba a la poblacin que estaba bajo su propiedad y
su dominio. La reforma agraria le permiti al rgimen militar
centralizar la autoridad y reemplazar a la oligarqua y a los
gamonales por las formas asociativas de propiedad agraria,
controladas por el Estado.
La aplicacin de la reforma agraria radical que acab con la
dominacin de los oligarcas y de los gamonales implic al mismo
tiempo la reivindicacin y el reconocimiento de los campesinos, los
cholos y los indgenas. Con la reforma agraria, Velasco puso fin a
las
relaciones
de servidumbre en el campo y, con ellas, a la
discriminacin tnica y racial de los campesinos. La eliminacin de la
discriminacin supuso la dacin de una poltica especfica que la
concretaba y abra las puertas al reconocimiento del mundo andino, de
su cultura y de su lengua. Este fue el objetivo de la ley 21156 que
reconoca el quechua como lengua oficial y estableca el bilingismo
en el Per.38El bilingismo presentaba, sin duda, muchas dificultades,
Cotler 1985.
Cotler 1985.
38
Uno de los considerandos de la ley a$rmaba que al no tener acceso directo
al conocimiento de las leyes y no apersonarse ante los organismos y

36
37

21
las ms importantes de las cuales eran la acelerada castellanizacin
del mundo andino, la diversidad dialectal del quechua y, sobre todo,
la resistencia del mundo criollo hispanohablante a aprender el
quechua. En efecto, la castellanizacin se haba acelerado a partir del
ao cincuenta y el monolingismo quechua haba descendido en
forma vertical. Segn el censo de 1940, el 31.80% de los
peruanos mayores de 5 aos eran monolinges quechuas,
porcentaje que descendi al 16.87% en 1961 y al 11.12% en 1972. Por
otra parte, el quechua presentaba diversas variedades dialectales (el
cuzqueo, el ayacuchano, el central y otras) que eran incomprensibles
entre ellas, lo que haca preguntarse a los opositores a la nueva
poltica cul era el quechua que haba sido oficializado. Esas
dificultades determinaron que el gobierno del general Morales
Bermdez diera marcha atrs en esta poltica de reconocimiento. Es
probable que, si la nueva poltica se hubiera circunscrito a aquellas
zonas en donde predominaba el monolingismo quechua o el
bilingismo quechua-castellano, hubiera tenido xito. Pese a este
retroceso en el reconocimiento de la identidad cultural de los
indgenas y de los cholos, la Asamblea Constituyente (1978-1980) y la
Constitucin de 1979 reconocieron la participacin poltica y
otorgaron el voto a los analfabetos junto con la concesin del mismo a
los jvenes mayores de 18 aos.
Adems de las tradicionales funciones de seguridad y de legitimacin,
el Estado velasquista despleg agresivamente una funcin de
acumulacin. El sector pblico pas de producir el 7.8% del valor
reparticiones del sector pblico nacional por razones de idioma, vastos
sectores de la poblacin desconocen sus obligaciones y estn limitados en el
ejer- cicio de sus derechos, con menoscabo del principio de igualdad ante la
ley. La ley estableca que, a partir de abril de 1976, la enseanza del quechua
era obligatoria en todos los niveles de educacin de la repblica y que a partir
del 1 de enero de 1977 el Poder Judicial deba adoptar las medidas a $n de que
las acciones judiciales en las cuales las partes sean solo de habla quechua se
realicen en ese idio- ma. La ley encargaba asimismo a los ministerios de
Guerra, Marina y Aeronutica el cumplimiento de la ley y al Ministerio de
Educacin, la preparacin y edicin de diccionarios, textos, manuales y otros
documentos para el pleno cumplimiento de la ley. La nueva ley reconoci al
Per como un pas pluricultural. Cuando se promulg la ley, en 1972, la
poblacin peruana mayor de 4 aos era de 11 millones 790,150 habitantes, de
los cuales 3 millones 109,763 hablaban quechua, pero se pretenda que la
enseanza del quechua fuera obligatoria para todos los peruanos con la
$nalidad de construir una nacin bilinge: En tanto que la nueva ley
dispone la enseanza de esta lengua a los monolin- ges de castellano, postula
con visin de futuro una imagen de sociedad bilinge y bicultural, que se
apoya, por lo menos en el nivel de la experiencia idiomtica, en un
conocimiento recproco de la necesidad de comprender la existencia de las dos
culturas mayoritarias dentro del Estado peruano (Escobar 1975: 67).

21
agregado en 1955 y el 11.4% del mismo en 1970 al 21.45% en 1975, la
inversin fija pas de 3.9% y 4.5% del PBI a 8.8% en los mismos aos y
el empleo pas del 10% y el 15% del empleo no-agrcola al 24% en el
mismo periodo:
Durante el periodo 1955-1975, el valor agregado del sector
estatal aument ocho veces, el empleo casi nueve veces, la
participacin en la inversin pas a ser casi la mitad del total
nacional, y la proporcin de la inversin privada, financiada
por los bancos estatales, aument del 5% al 30%. Adems, la
participacin del Estado en las exportaciones aument de casi
cero a 9 dcimos en 1975, y la participacin en las
importaciones de menos de un dcimo a casi la mitad del
total. En otros trminos, el Estado se haba convertido en una
fuerza predominante en la economa.39
La ampliacin de las funciones econmicas del Estado exigi un aparato
institucional acorde con ellas. Se ampli el Ministerio de Agricultura
para impulsar la reforma agraria, se cre el Ministerio de Alimentacin,
el de Industria, el de Comercio, el de Pesquera y el de Energa y Minas,
se transform el de Hacienda en uno de Economa y Finanzas y se
fortaleci el Instituto Nacional de Planificacin, dndole el control
de todas las inversiones del sector pblico y la responsabilidad de
la poltica econmica de largo plazo.40 Las funciones (sociales) de
legitimacin del Estado en esta dcada se debilitaron con respeto a la
anterior, lo que se expres en la estructura de los gastos fiscales. El
gasto en educacin fluctu entre 19% y 29%,41 pero la cobertura se
ampli: en 1981, el 89.8% de la poblacin entre 6 y 14 aos, el 54.3% del
grupo entre 15 y 19 aos y el 23.8% del grupo entre 20 y 24 aos
asisten a algn centro educativo.42
La segunda fase del gobierno militar, bajo la direccin del
general Morales Bermdez, dio por terminados los grandes
cambios, se propuso moderarlos e institucionalizarlos. En un
primer periodo de la segunda fase, el general Morales Bermdez se
dedic a limar y a morigerar las aristas ms radicales de las reformas
del velasquismo y a librarse de los sectores ms extremistas del
gobierno y de las Fuerzas Armadas. En un segundo momento,
Morales Bermdez se abri a la transicin democrtica, luego de

FitzGerald 1981: 244-245

FitzGerald 1981.
41
Portocarrero y Oliart 1989.
42
Rodrguez 1992
39
40

21
derrotar a los sectores que queran dar paso a una tercera fase.43 Segn
Alfred Stepan, las tareas de la institucionalizacin son distintas a las
de la instauracin de las reformas y obligan a revisar parcialmente el
esquema orgnico estatista y corporativista del gobierno en el que
dichas reformas se inscriban. La institucionalizacin implicaba que el
velasquismo hubiera logrado desarrollar exitosamente las siguientes
tareas: consolidar los patrones de sucesin, de control y de
participacin; establecer un patrn viable de acumulacin econmica;
forjar consistentes y extensas bases de apoyo para su dominio; y
conquistar un alto grado de aceptacin hegemnica en la
sociedad civil. Ello hubiera significado que los principales actores
polticos desplegaran sus estrategias para ganar posiciones dentro del
esquema velasquista en lugar de luchar contra l, como efectivamente
sucedi.44
Si nos atenemos a estos criterios, era evidente en 1977 que el gobierno
del general Morales Bermdez haba fracasado en sus tareas de
institucionalizacin. Ese fracaso abri las puertas a la transicin
democrtica de 1977-1980.4545 Los sorprendentes resultados
electorales hicieron que la Asamblea tuviera una composicin poltica
plural y dividida en tres tercios, obligando a los distintos bloques
a llegar a transacciones y a relativas frmulas de consenso en ciertas
materias para lograr su concrecin en el texto constitucional; de ah
que la carta magna recoge _no siempre con la deseable coherencia_
un contenido que globalmente expresa aportes y concesiones de las
distintas fuerzas representadas.46
Pero el contenido de la Constitucin no fue el resultado solo de las
negociaciones entre las fuerzas integrantes de la Asamblea
Constituyente sino tambin de las tensiones y acuerdos con el
gobierno militar. Esto explica, por un lado, la afirmacin de los
derechos individuales y la incorporacin de nuevas garantas y
Lynch 1992
Stepan 1978: 298
45
El anlisis ms consistente sobre la transicin democrtica 1977-1990 es el trabajo de
Nicols Lynch (1992).
46
Eguiguren 1987: 9. El Apra jug un papel conciliador haciendo concesiones a la
derecha en algunos temas y a la izquierda en otros. Entre las concesiones a la
derecha estuvo la definicin de una economa social de mercado que restringa el
rol del Estado en ella, sin llegar a los extremos neoliberales de 1993. Entre las
concesiones a la izquierda - de que el Apra siempre fue partidaria de esa medidaestuvo la extensin del sufragio a los jvenes mayores de 18 aos y a los
analfabetos. Con esa medida, el Per instauraba el sufragio universal a partir de
1980.
43
44

21
rganos constitucionales destinados a cautelar los derechos
ciudadanos y la supremaca de la Norma Fundamental; respuesta
elocuente a aspiraciones mayoritarias de la poblacin frente a
las restricciones y violaciones producidas en estos mbitos durante
el rgimen de facto47 y, por otro, el reconocimiento de los derechos
sociales y econmicos, muy acordes con los cambios realizados por
el gobierno militar, y el establecimiento del nuevo rol de las Fuerzas
Armadas en los estados de excepcin. La normatividad ms precisa
sobre este rol fue redactada en el Cdigo Militar, elaborado
paralelamente a la Constitucin por un rgano especializado de
los institutos armados.
El fracaso de la institucionalizacin de las reformas en la
segunda fase del gobierno militar y la transicin democrtica
1977-1990 abrieron las puertas al desmontaje legal del
estatismo orgnico y del corporativismo inclusivo y, con l, a
un nuevo rgimen poltico de carcter democrtico y a un
nuevo rgimen econmico basado en la economa de
mercado. Se produjo, de ese modo, una inclinacin hacia
la democracia y el mercado. Ella no dur, sin embargo, mucho
tiempo. En todo caso, la inclinacin hacia la democracia dur ms
tiempo que la inclinacin hacia el mercado. En 1985, los electores
decidieron el retorno del populismo que mantuvo el rgimen
democrtico pero alter significativamente las reglas de juego del
mercado.
4. El Estado neoliberal: exclusin econmica e inclusin cultural y
poltica
En julio de 1990 el Estado estaba prcticamente destruido. Sus
instituciones y la burocracia estaban paralizadas. Una parte de la
alta burocracia haba abandonado sus puestos de mando. En las
filas mismas de los institutos armados aumentaban las solicitudes de
pase al retiro. La burocracia media y baja que quedaba tena serias
dificultades para cobrar sus magros sueldos que se haban reducido a
un tercio de los que perciba en 1980.
Las relaciones tradicionalmente precarias del Estado con la
sociedad y la ciudadana se haban roto. Los servicios de educacin
y salud funcionaban a un nivel nfimo. Algunos, como los de
vivienda y los de inversin en infraestructura, haban desaparecido.
Otros, como los de seguridad, funcionaban a media mquina, pese al
47

Eguiguren 1987: 9-10.

21
irracional despliegue de la violencia terrorista. La sociedad tuvo la
sensacin de carecer de Estado justamente cuando ms lo necesitaba.
Pese a su inutilidad mostrada con creces, la gente segua
demandando ms Estado, como puede verse en las diversas encuestas
de entonces.
Tres fuerzas poderosas se conjugaron para demoler el
Estado: los grupos fnancieros internacionales, el terrorismo
y el populismo irresponsable. En efecto, la banca internacional, el
terrorismo y Alan Garca allanaron el camino del achicamiento del
Estado que propugnaron luego Fujimori y las reformas neoliberales. En
realidad,
lo
que
el
desmoronamiento
primero
y
la
desinstitucionalizacin despus hicieron fue darle una nueva
resignifcacin al Estado cambiando radicalmente el lugar central que
ocupaba y asignndole un rol secundario. De pilar central del
ordenamiento social, el Estado devino la ltima rueda del coche o
casi. Este cambio de lugar y del rol del Estado dentro de la matriz
sociopoltica del Per es en s mismo una revolucin: rompi la matriz
Estado-cntrica del ordenamiento social anterior, independiz en
forma relativa la sociedad civil (incluidos el mercado y la economa)
de las esferas del Estado y de los partidos polticos con los que
anteriormente ella tenda a fusionarse y estableci un nuevo
esquema de relacin entre ellos, puso en cuestin el Estadonacin y la soberana nacional, destruy el rol activo del Estado en el
desarrollo de la industria, debilit drsticamente su rol integrador y
lo someti a las leyes del mercado que se han erigido en la nueva
institucin hegemnica del ordenamiento social y de una economa
abierta.
Fujimori lleg al gobierno gracias al desmoronamiento de las
instituciones - todo de los partidos polticos-, se mantuvo en
l y se consolid luego del autogolpe del 5 de abril de 1992,
explotando el desprestigio de los partidos y el Parlamento y
apoyndose en los poderes fcticos.48 Fujimori lleg al poder
como un candidato neopopulista, pero luego de su viaje al exterior,
inmediatamente despus de la segunda vuelta, se convirti, adems,
en un Presidente neoliberal. Al carecer de un programa, asumi
el plan de estabilizacin del FMI y, al poco tiempo, aplic un
drstico ajuste estructural que ha dado lugar a una economa
de mercado, basada en las ventajas comparativas, y al actual Estado
neoliberal. Se produjo entonces un realineamiento de fuerzas: el Apra
pas a la oposicin y los partidos y movimientos integrantes del
48

Lpez 1993.

21
Fredemo respaldaron a Fujimori quien, sin embargo, busc un
respaldo ms seguro en las Fuerzas Armadas y el Servicio de
Inteligencia. Se fue organizando desde entonces la nueva coalicin
dominante del gran capital _integrada por el capital extranjero, el
gran empresariado nacional y la tecnocracia primero civil y, luego del
autogolpe, tambin militar_, cuya forma de dominio es el
neopopulismo combinado con la democracia plebiscitaria.
En sus siete aos de su gobierno, Fujimori aplic una
poltica de exclusin en trminos econmicos,
pero
de
inclusin plebiscitaria en trminos polticos. Las polticas pblicas
aplicadas han sido las propaladas por el FMI y la tecnocracia
fondomonetarista. Sus metas son una economa eficiente basada en las
ventajas comparativas, con un mercado en equilibrio y sin precios
artificiales una sociedad de individuos sin organizaciones ni
instituciones slidas y un Estado que, en lo posible, prescinda de sus
funciones econmicas y sociales. Los instrumentos para lograrlas
fueron la reduccin drstica del dficit fiscal, la liberacin
de precios, salvo el de los salarios, la liberacin de los flujos
internacionales de capitales y la eliminacin de los subsidios,
entre otras medidas. Los xitos parciales en la disminucin de
la inflacin y del dficit fiscal se han logrado a costa de una
asfixiante recesin.
Los cambios estatales han sido rpidos. En corto tiempo, el Per
ha pasado de un Estado populista sobrecargado a un Estado ms o
menos pequeo que busca eludir sus responsabilidades econmicas y
sociales. El gasto pblico en acumulacin ha disminuido del 11.4% en
1986-1990 a 6.0% en 1991-1993. Algo parecido ha sucedido con el gasto
en legitimacin que se ha reducido del 19.6% al 15.7% en los mismos
periodos y con los gastos regionales y generales. Sin embargo, despus
de 1994, los gastos sociales monopolizados por el Ministerio de la
Presidencia tienden a crecer, concordando dicho crecimiento con la
reeleccin de Fujimori en 1995.49 La intervencin del Estado en
la economa ha disminuido en forma drstica. Las funciones e
instituciones que tenan que ver con la regulacin del
mercado de trabajo, de bienes y servicios y de capitales han
sido desactivadas. Ya a fines de 1992 se expidieron alrededor de
cien decretos legislativos, como producto de las facultades delegadas
al Ejecutivo por el Parlamento, para desregular los diversos mercados.
Se han mantenido y fortalecido, en cambio, aquellas funciones e
instituciones que tienen que ver con la poltica macroeconmica y con
49

Balbi 1996.

21
el funcionamiento del mercado, entre ellas el BCR, la SUNAT, SUNAD e
INDECOPI.50

Las reformas estructurales - la apertura de la economa al mercado

internacional liberndola de los controles estatales, la desregulacin de
los mercados de trabajo, bienes y servicios y de capitales y las
privatizaciones- han dado origen a otro Estado que ya no tiene la
centralidad anterior, han reducido su tamao, han eliminado sus
funciones de acumulacin y han puesto en cuestin las funciones
sociales de legitimacin: atencin a la educacin, la salud, la vivienda
y otras. A ello hay que aadir, por un lado, el autoritarismo, el
presidencialismo exacerbado y la relacin plebiscitaria que han
contribuido a acelerar el proceso de desinstitucionalizacin estatal
producido en la dcada del ochenta y, por otro, el neopopulismo que
ha llevado a concentrar en el Ministerio de la Presidencia los recursos
fiscales ms importantes del pas, cambiando drsticamente el
escenario principal de la representacin en el que se procesan las
demandas y en el que los partidos populistas, especialmente los
partidos de los gobiernos anteriores a 1990, establecan mltiples redes
de clientelas.
Las instituciones representativas, tanto las que operan en el Estado el Parlamento y el poder electoral- como las que actan en la
sociedad civil y en el Estado - los partidos- se desgastaron y
colapsaron, acentuando las tendencias preexistentes de la dcada
anterior. En lo que va de la dcada del noventa, la crisis de los partidos
se ha profundizado y los ha convertido en factores irrelevantes en la
lucha por el poder. La centralidad de los outsiders se ha consolidado
en la misma medida en que los partidos han sido arrinconados en el
escenario poltico y han colapsado.
III. Estado y ciudadana multicultural
En un pas multicultural como el Per, la ciudadana fue impulsada
por tres estrategias educativas - el acriollamiento forzado, el
acriollamiento amable y la poltica de reconocimiento de las
diferencias culturales- y por una estrategia social -la cholifcacinque fue ms all de la educacin para asumir otras formas como la
50

Gonzales de Olarte 1993.

21
migracin a las ciudades, la insercin en el mercado, el abandono del
quechua y de la vestimenta, pero manteniendo los valores culturales
indgenas y asumiendo los occidentales en una nueva identidad. El
acriollamiento forzado y el acriollamiento amable fueron impulsados
desde el Estado, el primero por el civilismo de comienzos de siglo, y
el segundo, por una corriente intelectual indigenista en los aos
cuarenta. La poltica de reconocimiento fue impulsada despus de
1968. La cholifcacin, en cambio, fue una estrategia asumida por la
propia poblacin andina a partir de los aos cincuenta. A fines de
los aos sesenta, el velasquismo desarroll una poltica de
reconocimiento del mundo indgena, con la intencin de hacer del
Per un pas bilinge.

1. La homogeneizacin cultural o el acriollamiento forzado

El siglo XX hered los problemas irresueltos del siglo XIX. Uno de
ellos, el ms importante quizs, era el problema de la construccin
de una comunidad poltica nacional en un pas en donde la
poblacin indgena, que segua siendo mayoritaria, estaba excluida
de la vida social y poltica. El problema, adems, haba recobrado
una muy viva actualidad con la guerra con Chile y sus desastrosos
resultados. Resueltos a enfrentarlo, las lites y sus ms destacados
intelectuales de la generacin del novecientos sostuvieron
encendidos debates y se propusieron soluciones que buscaban ser
eficaces. Los puntos de vista fueron diversos y complejos, unos ms
que otros. Las propuestas eran tambin mltiples y se movan en
campos diversos.51 La poltica ms importante que impuls el
civilismo desde el Estado fue la educacin desplegada como una
51

Algunos, como Garca Caldern, apostaron por el mestizaje racial y a la

inmigracin; otros, como Riva-Agero, pensaron que el mestizaje cultural cuyos paradigmas eran Garcilaso de la Vega y l mismo- era el camino de la
peruanidad no faltaron quienes, como Vctor Andrs Belaunde, creyeron que
la unidad de la nacin poda ser construida a partir de la unidad espiritual
que irradiaba el catolicismo. Con la excepcin de Garca Caldern, la mayora
de los arielistas se movan propia y vagamente en el terreno de la cultura
(Gonzales 1996: 273-286). En cambio, la lite civilista, especialmente sus
intelectuales, enfrentaron tambin el problema indgena desde una
perspectiva principalmente cultural, pero como tenan responsabilidades de
gobierno, se vieron obligados a imaginar polticas especficas y eficaces que
concretaran sus propuestas culturales generales. En abierta discrepancia con
uno de los maestros de los arielistas, Alejandro Deustua, quien sostena que la
educacin deba concentrarse en la lite porque un pas era el fiel retrato de
ella, Villarn propugnaba una distribucin jerrquica de la educacin en la
que los indgenas tenan un lugar adecuado a su propia situacin: una
educacin especial para el trabajo (Villarn 1962).

21
estrategia de integracin y de inclusin de la poblacin indgena.
De ese modo, el civilismo se desplazaba del campo de las inocuas
medidas jurdicas en el que se haban manejado los liberales del siglo
XIX al campo pedaggico, anidando la esperanza de obtener
resultados alentadores. Los civilistas del siglo XX mantuvieron el
objetivo de la integracin de los liberales decimonnicos, pero
cambiaron la estrategia. Jorge Polar, ministro de Justicia, Instruccin,
Beneficencia y Culto, sostena que felizmente est probado que no
hay ninguna raza ineducables no lo es la nuestra, por cierto, ni en las
remotas regiones territoriales. La leyenda de que el indio no quiere
salir de su condicin msera, va desacreditndose rpidamente.52
El desafo era grande y las tareas eran complejas, puesto que no se
trataba solo de impartir conocimientos, informaciones y formas de
razonamiento sino de castellanizar a la poblacin indgena, que,
adems, segn el censo de 1876, representaba nada menos que el
57% del total y para 1900 significaba en cifras absolutas unos dos
millones de habitantes de los 3.4 que contena el Per.53 No se
trataba de educar a los indgenas en su propia lengua sino de
ensearles el castellano. Para el civilismo de comienzos de siglo,
educar era castellanizar. La educacin parta del desconocimiento
del otro, de su cultura, de su lengua y de su raza, y solo poda
reconocerlo cuando el otro - la poblacin indgena- se hubiera
negado a s mismo porque se pareca, gracias a la
castellanizacin, a los que tenan el poder y dirigan la educacin.
La castellanizacin y la educacin constituan los mecanismos
culturales de una homogeneizacin forzada, independientemente
de si los indgenas asistan de buena o mala gana a la escuela.
El Estado en manos de los civilistas desplego una serie de medidas y
de actividades que le permitieran tener en sus manos todos los
recursos necesarios para llevar a cabo el proyecto educativo de
integracin. Una de las primeras medidas fue la preparacin de un
censo que se realiz en 1902. De acuerdo a los resultados de ese
censo, solo el 29% de los nios de 6 a 14 aos reciba instruccin en
todo el pas y solo el 23% de la poblacin saba leer y escribir. El
porcentaje de nios que no asista a la escuela y el analfabetismo de los
adultos se incrementaban en departamentos como Apurmac,
Hunuco, Puno, Ayacucho y Cusco, en donde menos del 12% saba leer
y escribir.
52
53

Contreras 1996: 7.
Contreras 1996.

21
Otra medida del Estado fue retomar la direccin, organizacin y
gestin de la educacin que estaban entonces en manos de los
municipios, los mismos que, debido a la falta de fondos y a su
incapacidad de gestin, se haban mostrado ineficaces en el manejo
de las tareas educativas y haban terminado anulando en la
prctica la educacin gratuita. El Estado dispuso, por eso, que la
educacin elemental fuera gratuita y que ella incluyera, adems del
no pago de la enseanza, la entrega de materiales de aprendizaje,
muchos de ellos importados de Estados Unidos y Francia, el servicio de
comedores en algunos casos y la provisin de libros de lectura. El
proyecto educativo se complement con la creacin de escuelas
normales en Lima y en provincias para la formacin de los maestros
calificados. Dispuesto a tener xito en su proyecto educativo, el Estado
dedic una parte significativa del presupuesto de la repblica a la
educacin entre 1900 y 1920.54
Las poblaciones rurales tuvieron comportamientos diversos, de apoyo
o de rechazo segn los casos, con respecto a los maestros:
Las comunidades de indios se hallaban en algunos casos
persuadidas
de
las
ventajas
de
la castellanizacin y
alfabetizacin de sus hijos, al punto de que solan donar terrenos y
locales para las escuelas. Incluso algunas, antes de la estatizacin y
obligatoriedad de la educacin primaria, haban contratado por
54

El porcentaje dedicado al Ministerio de Justicia e Instruccin pas de 10% en

1900 a 15.9% en 1906 y se mantuvo en ese porcentaje hasta 1920. En cambio, los
ministerios tradicionalmente beneficiados con el gasto pblico, como el de
Gobierno y Polica y el de Guerra y Marina bajaron, entre 1900 y 1919, de
24.5% y 25.4% respectivamente, a 13.9% y 17.9% (Contreras 1996: 8-9). El
ingreso de los maestros en el mundo rural produjo, al parecer, un cierto
impacto en la organizacin social y en la vida cotidiana de centenares de
pueblos rurales y comunidades campesinas. Carlos Contreras ha reseado los
estudios que los antroplogos han hecho de diversos casos y experiencias con
resulta- dos positivos y negativos. Entre los resultados negativos se seala que
la presencia de los maestros y normalistas incidi en el cambio de la
composicin de los organismos que ejercan la autoridad en las poblaciones
rurales. Dado su prestigio, ingresos y nivel de educacin, los maestros fueron
requeridos por la misma poblacin para que ocuparan cargos como jueces de
paz, regidores del concejo municipal, miembros de la junta departamental e
incluso candidatos a diputados, dejando de ser maestros. De ese modo, el
maestro se transformaba en un misti, esto es, en un engranaje ms del sistema
de dominacin gamonal. Muchas veces el maestro devena un misti, sin
necesidad de cambiar su profesin: le bastaba asociarse a las autoridades que
estaban generalmente al servicio de los gamonales.

21
cuenta propia o bajo el liderazgo de curas progresistas, a
preceptores pagados de sus propios fondos [] Pero en otros, la
prdica de los gamonales locales, opuestos a las escuelas, el temor
de perder el control sobre sus hijos, as como la sospecha de que
la inicial gratuidad de la enseanza pronto se trocara en alguna
exaccin gravosa para su precaria economa, volvieron las
reacciones menos clidas [].5555
Los mayores logros del proyecto educativo civilista se obtuvieron
entre
1905
y
1920, justamente el periodo de la Repblica
Aristocrtica. En ese lapso la poblacin creci en un 22%, pero el
nmero de escuelas se duplic pasando de 1,425 a 3,107, el nmero
de maestros se triplic y la matrcula de los alumnos pas de 85
mil a 196 mil. En las dos dcadas siguientes, el crecimiento sigui,
pero fue mucho ms lento. Entre 1902 y 1920 el crecimiento promedio
de los alumnos de primaria en los diez departamentos de la sierra fue
de 2.75 veces, mientras que en los ocho departamentos de la costa fue
de 1.64 veces. El crecimiento fue, pues, mayor en la sierra que en la
costa. Los departamentos donde ms creci la educacin primaria
fueron Hunuco (5.3 veces), Ayacucho (3.2 veces), Apurmac (3.1
veces), Huancavelica (3.0 veces) y Cusco (2.8 veces).56
Wiese sealaba que, en 1907, el 37% de los estudiantes de primaria eran
indios aborgenes, el 43% eran mestizos, el 18.7% eran blancos y el
1.3% eran negros.5757
Probablemente los blancos y los mestizos
estaban sobrerrepresentados y el resto, subrepresentado con respecto al
porcentaje real de su respectiva poblacin.
Pese a los avances logrados, la presencia de la escuela en el campo era
todava dbil. El censo de 1940 confirm esta idea y mostr que el
proyecto civilista y las polticas educativas de los gobiernos que
vinieron despus (Legua, Snchez Cerro, Benavides, Prado) no haban
sido del todo exitosos. Entre 1902 y 1940 el porcentaje de nios 6 a 14
aos con instruccin haba crecido de 29% a 35%. Incluso en los
departamentos en donde se haban hecho los mayores esfuerzos y
gastos, los resultados no eran muy alentadores. Avanzaron un poco
Ancash y Apurmac, se estancaron Ayacucho y Cusco y retrocedieron
Puno y Huancavelica. Los departamentos de la sierra haban pasado de
21% de nios con instruccin en 1902 a 24% en 1940. En cambio, los
Contreras 1996: 17
Contreras 1996: 18.
57
Portocarrero 1989: 43.
55
56

21
departamentos de la costa pasaron de 37% a 49% en el mismo periodo.
Al parecer, los avances ms auspiciosos de la costa tenan que ver con la
existencia de numerosos colegios secundarios en esta regin, casi
todos ellos en manos privadas. La poblacin alfabeta mostr cierto
progreso: subi de 20% al 42%.
Es muy probable que el incremento del alfabetismo haya favorecido
una mayor participacin electoral. En efecto, a comienzos del siglo XX
solo el 2% de la poblacin votaba, mientras en 1930 la participacin
subi al 7%.58
2. El acriollamiento amable y la educacin bilinge
Constatado el relativo fracaso del proyecto educativo de los civilistas y
de los gobiernos que le siguieron, se ensay un nuevo proyecto: la
enseanza bilinge. El objetivo era aparentemente el mismo -la
integracin- pero no se buscaba la homogeneizacin cultural ni
tampoco la autonoma de los indgenas sino su integracin a la
comunidad
poltica reconociendo identidades y diferencias. Este
proyecto pas por dos etapas: la del mtodo pedaggico y la poltica
del reconocimiento. La primera se caracteriz por la utilizacin del
bilingismo solo como mtodo pedaggico en aquellas zonas
rurales en donde predominaban las lenguas vernculas. Fue
impulsada por un equipo educativo de orientacin indigenista del
Ministerio de Educacin durante el corto gobierno de Bustamante
y Rivero, en el que particip el Apra dentro del Frente
Democrtico Nacional (FDN), pero tuvo una relativa continuidad
con los gobiernos que vinieron despus. La segunda fue definida por
el reconocimiento del quechua como lengua oficial que deba ser usada
no solo en la enseanza, sino tambin en la administracin de justicia y
en otras actividades del Estado en aquellas zonas donde la mayora de
la poblacin hablaba predominantemente ese idioma. El objetivo
explcito de la poltica de reconocimiento, aplicada por el general
Velasco Alvarado, fue hacer del Per un pas bilinge.
En el diseo de la primera etapa jug un papel central Jos Mara
Arguedas, quien bosquej
el contenido general del proyecto
educativo basado en el bilingismo y estuvo dirigido por connotados
indigenistas, como Luis E. Valcrcel, ministro de Educacin del
58

North 1970s Lynch 1996.

21
gobierno del presidente Jos Luis Bustamante y Rivero, y como Jos
Antonio Encinas, presidente de la Comisin de Educacin del
Congreso en 1945. La aplicacin de esta estrategia de integracin que
Arguedas llam mtodo cultural supona educar a la poblacin
andina en la propia lengua y dotar al quechua de un alfabeto con
ese fin. Se esperaba una mayor eficacia educativa, as como la
afirmacin de su personalidad cultural. A travs de la enseanza del
quechua se buscaba, no la afirmacin de la autonoma del mundo
andino, sino su integracin a la comunidad poltica nacional a travs
del bilingismo. Se respetaba su identidad, al menos mientras
duraran los aos de educacin, sin que ello implicara la concesin de
una autonoma poltica. El proyecto educativo que Carlos Contreras
ha llamado indigenista tena varios elementos:
Uno fue el de la alfabetizacin en quechua a la poblacin indgena,
otro: el del mejoramiento del salario de los maestros, para que
recuperasen su jerarqua social en la sociedad rural; asimismo
decidieron ampliar la gratuidad y obligatoriedad de la enseanza a
los tres primeros aos de la Secundaria. Se dispuso tambin que las
haciendas o establecimientos rurales privados, donde existieran
treinta o ms nios en edad escolar, estuviesen obligados a abrir
una escuela sostenida por el propietario. Estas fueron las que en
adelante se llamaran escuelas fiscalizadas.59

Los resultados del mtodo cultural de Arguedas fueron

relativamente positivos, desde una perspectiva cuantitativa. De 4,652
escuelas primarias y 565,932 alumnos en 1938 se pas a 10,512 y a
990,458 respectivamente en 1948, a 13,624 y 1,308,305 en 1958 y a
19,587 y 2208,299 en 1968. El nmero de maestros de primaria creci
tambin en forma significativa: 13,584 en 1945s 29,753 en 1955s y 57,310
59

Contreras 1996: 24. La educacin indgena se organiz en ncleos educativos

comunales (NEC) que agrupaban a quince o veinte escuelas seccionales con
profesores quechuahablantes en torno a una escuela central que asuma un rol
de direccin. En 1947 existan 320 escuelas en los departamentos de Cuzco y
Puno y en la dcada del cincuenta superaron la cifra de 1,500 distribuidas en
once departamentos. Los diversos gobiernos dieron mucha importancia a la
educacin en esta etapa, incrementando en forma sostenida el gasto real en
educacin entre 1946 hasta 1968. En efecto, ese gasto real pas del 9.8% del
presupuesto nacional en 1938 al 14.3% en 1948 y al 24.4% en 1958 y 1968,
alcanzando los porcentajes ms altos en 1965 (28.7%) y en 1966 (30.1%). El gasto
por alumno pas de 209.5 mil soles en 1948, a 493.5 en 1958 y a 603.5 en 1968
(Portocarrero 1989: 59-60).

21
en 1965. El crecimiento fue vertiginoso: En el cuarto de siglo que
medi entre 1940 y 1965 los principales indicadores educativos se
multiplicaron por cuatro o ms veces, mientras que el crecimiento de
pas no lleg a duplicarse.60
Pero el dato ms relevante de los resultados del nuevo
proyecto educativo fue el crecimiento acelerado de la educacin
secundaria y de la superior, las mismas que pasaron, respectivamente,
de 14,400 y 3,920 en 1938, a 47,130 y 13,420 en 1948, a 103,710 y
20,520 en 1958, y a 476,240 y 73,610 en 1968. La explicacin radica en
la intervencin del Estado en un campo que anteriormente haba
estado en manos casi exclusivamente privadas, decretando la
gratuidad de los tres primeros aos y masificando, de ese modo, la
educacin secundaria. Otro dato de enormes implicancias para el
desarrollo de la ciudadana en el Per, especialmente de la ciudadana
poltica, es la cada vertical del analfabetismo: de 60% en 1940 a 39% en
1961 y a 27% en 1972. Estos cambios significativos modificaron en
forma drstica el perfil educativo de los peruanos entre 1940 y 1972.
Del predominio del analfabetismo en 1940 se transit hacia el
predominio de la primaria en 1961 y 1972, asomando el crecimiento
veloz de la secundaria que tiende cada vez ms a acercarse a la
primaria.61
Los resultados del proyecto educativo indigenista, en lo que se
refiere a la educacin primaria, fueron relativamente equitativos
entre la costa y la sierra en el periodo 1943-1953. En cambio, en el
periodo 1953-1966, el crecimiento de la educacin primaria fue
mayor en la costa que en la sierra, gracias probablemente a las
masivas migraciones del campo a la ciudad. Lo nuevo de esta etapa es
el crecimiento de los colegios secundarios en la sierra: cada provincia
de esta regin tena, por lo menos, un colegio secundario. Los mestizos
accedieron a la educacin secundaria y aquellos sectores indgenas
que tuvieron igual acceso fueron considerados igualmente mestizos
en trminos culturales. La castellanizacin avanz del 65 % en 1940
al 80% en 1961, pero el analfabetismo se redujo ms en la costa (27%)
que en la sierra (56%) en el mismo periodo, colocndose por encima de
esa cifra los departamentos de Apurmac (76%), Ayacucho (71%),
Huancavelica (70%), Cusco (66%) y Puno (64%). Estas abultadas cifras
no tenan que ver solo con un menor avance de la educacin en la
60

Contreras 1996: 24-25.

61

Portocarrero 1959: 60s Contreras 1996: 37.

21
sierra, sino tambin con la mayor propensin a migrar de las personas
que tienen mayores niveles educativos. El analfabetismo, adems, era
mayor en las mujeres que en los hombres: dos de cada tres analfabetos
eran mujeres en 1961. En general, los campesinos muestran menor
inters en educar a las hijas que a los hijos por razones culturales.
3. La poltica de reconocimiento
El gobierno del general Velasco Alvarado transform el bilingismo
de estrategia educativa en una poltica de reconocimiento del mundo
andino, cuya lengua, cultura y derecho el Estado reconoca dentro de
la comunidad poltica nacional. Cul es la diferencia entre una
estrategia educativa y una poltica de reconocimiento en el
tratamiento del mundo andino?

Tres parecen ser las diferencias fundamentales. En primer lugar, el

reconocimiento oficial del quechua haca posible que dicho idioma
fuera ms all de la escuela y se extendiese a la justicia y a otras reas
del Estado con las que la poblacin andina quechuahablante poda
establecer una determinada relacin. En segundo lugar, la utilizacin
del quechua era, como el mismo Arguedas lo reconoca, una estrategia
de educacin y de homogeneizacin cultural no forzada, esto es, era
una forma de lograr la castellanizacin por mtodos no impositivos.
En tercer lugar, el velasquismo no pretenda un pas castellanizado
sino un pas bilinge.
La ley 21156 de 1972 estableca que, a partir de abril de 1976, la
enseanza del quechua era obligatoria en todos los niveles de
educacin de la repblica y que a partir del primero de enero de 1977
el Poder Judicial deba adoptar las medidas a fi n de que las acciones
judiciales en las cuales las partes sean solo de habla quechua se realicen
en ese idioma. La ley encargaba asimismo a los ministerios de Guerra,
Marina y Aeronutica el cumplimiento de la ley y al Ministerio de
Educacin, la preparacin y edicin de diccionarios, textos,
manuales y otros documentos para el pleno cumplimiento de la ley.
Cuando se promulg la ley, un poco ms de 3 millones de un
total de 11 millones 800 mil peruanos hablaban quechua, pero se
buscaba que la enseanza del quechua fuera obligatoria para todos
los peruanos con la finalidad de construir una nacin bilinge. El
bilingismo presentaba, sin duda, muchas dificultades, las ms

21
importantes de las cuales eran la acelerada castellanizacin del mundo
andino, la diversidad dialectal del quechua y, sobre todo, la resistencia
del mundo criollo hispanohablante a aprender el quechua. Incluso los
mismos quechuahablantes identificaban la educacin con la
castellanizacin y retiraban a sus hijos de la escuela porque no
mostraban progresos en el aprendizaje del castellano. Estas diversas
dificultades y resistencias sirvieron de pretexto para que el general
Morales Bermdez derogara la ley de reconocimiento del quechua y
del mundo andino.
Pese a las grandes aspiraciones del proyecto, los recursos econmicos
dedicados al sector educativo no estuvieron a la altura de esa
ambicin. En efecto, ellos no se incrementaron en forma significativa
con respecto a los gastos reales de 1968 (24.5%), salvo los aos 1972 y
1973 en los que el gasto real ascendi a 29.07% y a 29.71%
respectivamente. En la segunda fase del gobierno militar, el gasto
pblico descendi a un promedio del 20.0o% y en la dcada del ochenta
la cada fue dramtica, a menos del 10% del presupuesto nacional. En
realidad, la educacin comienza a perder prioridad, si se analiza el
gasto pblico, a partir de 1968:
Tomado como base 100 ese ao base, los gastos por alumno bajan
a 43 en 1984. Esta dramtica reduccin ha significado profesores
mal remunerados y poco motivados para mejorar su
magisterio, colegios que comienzan a derruirse sin haber sido
nunca terminados o, en todo caso, ausencia general de servicios de
mantenimiento y reparacin. Cuestionada su utilidad econmica,
vista con sospechas como una incubadora de radicalismo
poltico, la educacin, an cuando conserve la expectativa
popular, tiende a ser abandonada por el Estado y las clases
dominantes. Falto de orientacin y de apoyo econmico, el
sistema educativo pierde coherencia y sentido. En este contexto
de vaco normativo la posicin de los maestros resulta cada vez
ms autnoma para decidir los contenidos y orientacin
ideolgica de la enseanza. Dado que en la mayora de los centros
educativos estatales los alumnos no estn en la capacidad
econmica de adquirir textos escolares, la influencia de estos se
ejerce solo en tanto ellos son internalizados por los maestros que
se ven en la necesidad de, literalmente, dictar la clase para que
esta sea acopiada en los cuadernos, improvisndose as textos que

21
muchas veces no tienen ni el desarrollo ni el rigor requeridos.62
Pese a la disminucin del gasto pblico y al deterioro de la educacin,
los estudiantes de primaria aumentaron de un poco ms de dos
millones en 1968 a casi tres millones en 1980 y a tres millones y medio
en 1985, los de secundaria de casi medio milln a ms de un milln y a
un milln trescientos, y los universitarios de 73 mil a 177 mil y a 242
mil en los mismos aos. El analfabetismo se redujo de 27% en 1972 al
18% en 1981 y al 13% en 1993. Estos cambios han generado un perfil
educativo de los peruanos en el que la primaria y la secundaria
tienden a equilibrarse y la universitaria crece en forma muy acelerada
por encima del 10% de la poblacin posescolar.63
4. La cholificacin: de campesino-indgena a cholo y a ciudadano
Casi es un consenso hoy en las ciencias sociales que, desde los aos
cincuenta, la poblacin indgena inici un camino cultural propio que
Anbal Quijano ha llamado la cholificacin64 y que, a diferencia de las
dos estrategias estatales anteriores, fue una opcin de los mismos
campesinos indgenas. Se trata de una estrategia de aproximacin de tensin entre la integracin y la conquista- a lo que hoy existe
como una comunidad poltica nacional, redefiniendo su propia
identidad indgena sin asumir totalmente la identidad de la cultura
criolla occidental, sino dando lugar a una identidad nueva: el cholo. El
mvil principal de esta opcin ha sido lo que Carlos Ivn Degregori ha
llamado el mito del progreso y los caminos utilizados han sido
principalmente los movimientos campesinos, la demanda y la extensin
de la educacin en las localidades rurales, el comercio y la migracin
voluntaria a las ciudades a partir de los aos cincuenta.
En efecto, una de las corrientes ms importantes que incrementaron el
caudal de la ciudadana fue la transformacin del indio en campesinoindgena, primero, y de campesino-indgena en ciudadano, despus.
La primera transformacin fue un proceso de larga duracin
generado por la conquista y la Colonia que transformaron un
imperio organizado como el incaico en una clase campesinoindgena.65 La segunda es un proceso ms corto que comenz en la
62

Portocarrero 1989: 60-61

Contreras 1996: 37s Portocarrero 1989: 58.

Quijano 1967.
65
Spalding 1974s Lpez 1979.
63
64

21
dcada del cincuenta del siglo XX y que consisti en la evolucin
cultural, social y poltica del campesino en general y del campesinoindgena, en particular, hacia una nueva condicin cuyo punto
terminal ha sido un nuevo ciudadano de origen campesino.
Varias han sido las principales rutas que recorrieron los
campesinos para desembocar en la conquista de la ciudadana: los
movimientos campesinos, sobre todo de aquellos que vivan en
relaciones de servidumbre, las migraciones rural-urbanas, el
mercado y el cambio cultural impulsado por el alfabetismo, el
incremento del nivel educativo y el consumo creciente de medios
de comunicacin social. Estas rutas se abrieron cuando el campo
tradicional dominado por el gamonalismo entr en un proceso de
descomposicin debido principalmente a la centralizacin de la
autoridad estatal y al desarrollo del mercado interno, procesos que
tuvieron lugar despus de los aos cincuenta. Gracias a estos procesos,
el
campesinado-indgena
no
se
encapsul
en
s
mismo
convirtindose en movimiento indgena, como en otros lugares de
Amrica Latina, sino que se lanz a buscar y organizar nuevas
alternativas de vida social, la ms importantes de la cuales ha sido la
conquista de las principales ciudades del pas.66 Todas estas rutas
implicaron un cambio econmico y social - expresado en diversas
opciones ocupacionales tanto campesinas como urbanas-, otro de
carcter sociopoltico -el trnsito de siervo a ciudadano-, pasando por
un cambio de identidad: de campesino-indgena a cholo.
Ha sido Anbal Quijano, sino el primero, uno de los primeros socilogos
que prest especial atencin a lo que l llam la emergencia del grupo
cholo en la sociedad peruana. Quijano seal que el contexto de este
fenmeno era una sociedad de
transicin de la sociedad
tradicional a una sociedad que buscaba ser moderna gracias al proceso
de industrializacin. La cholificacin misma que toca a un sector
importante de la masa indgena es, para Anbal Quijano, una cultura de
transicin, como lo es el acriollamiento que afecta a una parte de la
poblacin indgena y chola y como lo es tambin la modernizacin que
toca a la sociedad en su conjunto, principalmente a los criollos. El
punto terminal o la comunidad poltica y cultural a la que se llegue
depende de las fuerzas sociales, polticas y culturales y de los proyectos
que logren establecer un nuevo sistema institucionalizado y estable de
dominacin social.
66

Degregori 1993.

21

A partir de los aos cincuenta comienza a emerger en el Per un sector

de la poblacin que se diferencia al mismo tiempo de la poblacin
indgena y de la occidental, en trminos de ciertas caractersticas
externas fcilmente visibles, y de elementos psicolgico-sociales ms
sutiles. Este sector nuevo, que los antroplogos comenzaron a llamar
cholo,
[] se desprende de la masa del campesinado indgena y
comienza a diferenciarse de ella adoptando o elaborando
ciertos elementos que conforman un nuevo estilo de vida,
integrado tanto por elementos de procedencia urbano-occidental,
como por los que provienen de la cultura indgena
contempornea. El fenmeno de la cholificacin es un proceso
en el cual determinadas capas de la poblacin indgena
campesina, van abandonando algunos de los elementos de la
cultura indgena, adoptando algunos de los que tipifican la
cultura occidental criolla, y van elaborando con ellos un estilo de
vida que se diferencia al mismo tiempo de las dos culturas
fundamentales de nuestra sociedad, sin perder por eso su
vinculacin original con ellas.67
Lo que diferencia a los cholos de los otros grupos tnicos es el
desempeo de ciertos roles -obrero de minas, albail, chofer,
pequeo comerciante, mozo, sirviente, jornalero agrcola-, el
bilingismo, una vestimenta occidentalizada, el alfabetismo y un
nivel elemental de educacin, la migracin permanente y ciertos
patrones urbanos de consumo (relojes, radios porttiles). Hacia los
aos cincuenta, los jvenes eran cholos, los adultos entraban en un
proceso de cholificacin y los viejos se mantenan como indios. Los
cholos ocupan una posicin ambigua pues, procediendo de la
poblacin indgena, tienden a diferenciarse de ella y, asumiendo
elementos de la cultura criolla, no se identifican con ella. La poblacin
indgena, a su vez, los percibe semejantes a ella por la raza y la
cultura, pero distintos por las ocupaciones y el idiomas mientras los
criollos los perciben tnicamente distintos, aunque se vinculan a
ellos por las ocupaciones que desempean. Los cholos combinan
criterios tnicos con criterios de clase en su propia constitucin como
grupo: Por una parte, los cholos resultan ser la capa ms alta de la
poblacin indgenas por la otra, es la parte de la poblacin obrera o de
las capas bajas de la clase media rural o urbana, y en conjunto
67

Qunano 1976: 19

21
participa de ambas caractersticas, en un conjunto no separable en la
realidad.68
Esta ambigedad comienza a ser superada en la medida que el grupo
cholo toma conciencia de que participa en una situacin social comn y
se autoidentifica como un grupo distinto de la poblacin indgena y de
los criollos. Anbal Quijano seala que los principales canales de
emergencia del grupo cholos son el Ejrcito, en el que reciben
educacin y aprenden cierto roles ocupacionales nuevos y del que
vuelven a su comunidad como licenciados los sindicatos; en los que
reciben cierto tipo de entrenamiento para la accin las organizaciones
polticas, que difunden en el campo elementos culturales provenientes
del mundo urbanos y los clubes provincianos que constituyen redes de
apoyo y de adaptacin de los migrantes a las ciudades.
Carlos Ivn Degregori ha sealado que entre las dcadas de 1920 y
1960, y sobre todo a partir de mediados de siglo, entre la mayora del
campesinado el mito del Inkarr haba empezado a ser reemplazado por
el mito del progreso y que uno de los caminos que haban descubierto
para avanzar hacia l era el mito de la escuela, recogido y relatado en
diversas ocasiones por Rodrigo Montoya: la ausencia de la escuela, el
no saber leer y escribir, aparecen en l como sinnimos de oscuridad,
noche (tuta)s con la escuela y la alfabetizacin se hace la luz, llega el
da (punchau) (Degregori 1986: 50-51). Adems de la escuela, los
campesinos se lanzan a la conquista del futuro y del progreso a travs
del comercio, de algunos bolsones de trabajo asalariado y de la
migracin a las ciudades. Esos diversos caminos a la modernidad los
ha conducido a la conformacin de una nueva identidad en la que
generalmente han sacrificado la lengua y las vestimentas
tradicionales, los dos principales signos exteriores por los cuales los
indios resultaban fcilmente reconocibles y adems despreciados en
tanto la discriminacin es ms cultural que estrictamente racial, pero
manteniendo y preservando la tradicin de ayuda mutua y trabajo
colectivo, y algunas manifestaciones culturales, como la msica, el
canto, la danza, la fiestas patronales de los pueblos de origen, un
cierto regionalismo, e incluso potenciando la plasticidad de la familia
extensa, los mecanismos de reciprocidad y el pragmatismo y la
versatilidad en el aprovechamiento de un mximo de pisos ecolgicos.69

68

Quiano 1996: 23

69

Degregori 1986: 52-53

21
Pero son las migraciones a las ciudades el factor ms importante
que ha transformado tanto a las ciudades como a los migrantes
mismos. Las ciudades han sido transformadas en grandes laboratorios
de democratizacin y de peruanidad en la medida en que en ellas se
encuentran pobladores que nunca antes haban tenido comunicacin
alguna -ni siquiera a travs del mercado- ni haban tenido el
sentimiento de una comunidad ms amplia. Gracias a la accin de las
ciudades, los migrantes cambian de identidad: ellos dejan de ser
indios o campesinos indgenas para convertirse no en criollos
urbanos, sino en cholos. El resultado final no es una comunidad
homognea y uniforme sino la unidad de lo diverso.
Algunos investigadores afirman que los migrantes no constituyen una
identidad propia sino que se someten a un proceso de acriollamiento y
se integran conflictivamente a la vida urbana sin que sus integrantes
lleguen a establecer algn tipo de conocimiento y de comunicacin:
Los criollos de El Terminal (La Parada) tienen una visin vaga de los
limeos, como si todos fueran de clase alta, mientras que la
mayora de los miembros de la clase alta amontonan a los
serranos, acriollados, criollos y limeos pobres a la categora de
cholos. La mutua ignorancia, y la falta de contacto entre los dos
grupos, conducen a la ficcin de las diferencias raciales; as las
barreras sociales contra la movilidad se refuerzan.70
Los investigadores sociales ms jvenes lo ven como un
fenmeno de exclusin, de discriminacin y de desprecio,71 o como
una identidad negada que conduce generalmente al achoramiento,
especialmente en los sectores juveniles72 los investigadores ms
experimentados parecen ser tambin los ms optimistas pues unos lo
ven como la conquista de un espacio en la comunidad poltica y en la
ciudad,73 otros como un ensanchamiento de los mrgenes de la
sociedad y de las instituciones modernas,74 un penetrante analista lo
ha imaginado como un laberinto en el que todos los caminos estn
entrecruzados y simultneamente bloqueados, casi75 y no ha faltado
quienes lo han visto como un desborde popular debido, por un lado, a
70

Patch 1973: 77
Cosamaln 1993: 279-284.
72
Acha 1993: 313-327.
73
Degregori y otros 1986s Golte y Adams 1987.
74
Franco 1990: 96.
75
Nugent 1992: 18.
71

21
una retraccin acelerada de la presencia de las instituciones de
gobierno en las barriadas y barrios populares y, por otro, a las
multitudes movilizadas que tratan de sobrevivir y alcanzar
seguridad por vas de la propia iniciativa individual y colectiva, sin
tomar en cuenta los lmites impuestos por las leyes y las normas
oficiales.76
Desde una perspectiva cultural, el Per ha pasado de la
polarizacin colonial entre lo criollo y lo indio a una dinmica ms
bien centrpeta del acriollamiento, por un lado, y de la cholificacin,
por otro. Pese al racismo soterrado que an existe, esta
despolarizacin cultural que controla las fuerzas centrfugas hace
posible que el Per tienda puentes crecientes entre los acriollados y
los cholos con la finalidad de conformar una comunidad diversa pero
unida.
IV. Estado y ciudadana efectiva 77
Los avances en la configuracin de la ciudadana normativa han sido
muy significativos en el siglo XX. En el nivel normativo se ha
eliminado todo tipo de discriminacin tanto en la Constitucin como
en los diversos tipos de leyes. Los problemas actuales se centran
principalmente en la conquista de una ciudadana efectiva y en la
plena vigencia de las garantas ciudadanas que ofrece el Estado. Todos
los peruanos y peruanas tienen los mismos derechos, pero no todos
pueden acceder a ellos y, sobre todo, no todos reciben las mismas
garantas del Estado. El diferente acceso efectivo a los derechos
ciudadanos y a las garantas ha dado lugar a ciudadanos de primera,
de segunda y de tercera clases.
a. La ciudadana, al intentar desplegar su universalidad en
sus tres contenidos bsicos -igual dignidad de todos
expresada
en
el
reconocimiento
de
derechos iguales,
pertenencia a la misma comunidad poltica y participacin en
las mismas instituciones y el igual trato para todos
mediante las mismas leyes y reglas de juego- a travs de la
76

77

Matos 1984: 90-91.

Esta parte del artculo se basa en las ideas y la informacin de la tercera parte
de mi libro Ciudadanos reales e imaginarios. Los datos pertenecen al censo de
1993, al mapa de la pobreza de la misma fecha y al referndum tambin del
mismo ao.

21
homogeneizacin de las diferencias y de las desigualdades de
estatus y de clase, ha generado sus propias desigualdades: los
ciudadanos de primera, de segunda y de tercera clases.
b. La ciudadana reduce, cuando no elimina, la desigualdad
de estatus, puede disminuir parcialmente las desigualdades
de clase en lo que se refiere a la distribucin del ingreso,
pero mantiene el patrn bsico de desigualdad clasista: la
propiedad de los activos productivos, fsicos y financieros. El
desarrollo de los derechos civiles afecta la desigualdad de
estatus y en menor medida la desigualdad de ingreso si se tiene
en cuenta el derecho y la prctica de la organizacin. En el caso
peruano, el desarrollo de los derechos polticos y sociales y sus
respectivas prcticas disminuye la desigualdad de estatus,
mantiene la desigualdad de clase -tanto en el ingreso como en
el patrn bsico de desigualdad-, no genera fusin de clase o
experiencias compartidas entre los miembros de las diversas
clases sociales ni reduce probablemente los resentimientos de
clase.
c. La desigualdad social -tanto de estatus como de clasedetermina un acceso diferenciado al flujo de recursos y
prcticas ciudadanas. La desigualdad de estatus incide
particularmente en el acceso a los derechos civiles y a las
prcticas individuales y autnomas. La desigualdad de clase
incide particularmente en el acceso a los derechos sociales y
al bienestar.
d. Existe, por un lado, una relacin directa de la modernizacin y la
democratizacin de las regiones con los niveles alcanzados de
ciudadana y una relacin indirecta de las mismas con las brechas
y, por otro, una relacin inversa de la pobreza con los niveles
logrados de ciudadana y una relacin directa con las brechas. En
otras palabras, los departamentos ms modernizados y
democratizados albergan a los ciudadanos de primera clase, esto
es, tienen tambin ms altos niveles de ciudadana y menores
brechas en cambio, los departamentos ms pobres albergan a los
ciudadanos de segunda y tercera clases, esto es, tienen menores
niveles de ciudadana y sus brechas son ms amplias.
Con la finalidad de medir los niveles alcanzados por la ciudadana,
he asumido, no una perspectiva unilateral, sino que he tratado de

21
integrar las tres perspectivas que permiten tener una mirada
relativamente integral de la ciudadana, tal como lo sugiri Marshall
en su clebre conferencia de 1949 en la Universidad de Cambridge.
Pero, a diferencia de Marshall, lo que aqu se pretende medir no son
los derechos sino las prcticas ciudadanas en el plano civil, poltico y
social.78
1. Niveles de ciudadana efectiva:79 los ciudadanos de primera,
segunda y tercera clases.
En trminos normativos, todos los peruanos en tanto ciudadanos
tienen los mismos derechos y responsabilidades, pero en trminos
reales no tienen igual acceso a los mismos. El 44% son ciudadanos de
primera que viven en el 8% de los distritos, el 26% que viven en el
24% de los distritos son ciudadanos de segunda y el 30% que viven
en el 68% de los distritos son ciudadanos de tercera. Los distritos de
los ciudadanos de primera se encuentran en las grandes ciudades, los
78

Para cuantificar la ciudadana civil se han utilizado tres variables que tienen que
ver con la autonoma de las personas: el porcentaje de los trabajadores asalariados
con respecto a la poblacin econmicamente activa (PEA)s el porcentaje de los
trabajadores familiares no remunerados y la tasa de dependencia eco- nmica. El
porcentaje de trabajadores familiares no remunerados y la tasa de dependencia
econmica pretenden medir algunas trabas que presenta la sociedad tradicional en
la formacin de la ciudadana civil. Para medir la ciudadana poltica se han
utilizado algunas variables clsicas que utilizan la ciencia poltica y la sociologa
electoral: la participacin polticas la participacin efectivas y la abstinencia
electoral. Para medir lo que Marshall llama la ciudadana social, se ha tomado
un conjunto de variables que tienen que ver con la salud, la educacin, la vivienda
y el empleo. La salud y la educacin siguen siendo derechos sociales reconocidos
por el Estado. En cambio, la vivienda, que era reconocido como un derecho en la
Constitucin de 1979, dej de serlo en la Constitucin de 1993. Algo parecido ha
sucedido con el empleo, algunos de cuyos elementos como la estabilidad laboral
eran derechos reconocidos en la Constitucin de 1979 y han dejado de serlo en la de
1993. Como se puede ver, las variables que pretenden medir las diversas
dimensiones de la ciudadana son muchas y heterogneas. Ello no obstante, las
diversas mediciones de la ciudadana exigen uniformar, en la medida de lo posible,
esas variables para obtener los resultados buscados. Una forma de lograrlo es
mediante la construccin de ndices. Con esa finalidad, se elaboraron deciles a
partir de cada una de las variables, se ponderaron esos deciles con valores que
iban de 10 a 1 teniendo en cuenta su carcter positivo o negativo en relacin con
cualquiera de las dimensiones de la ciudadana y se sumaron los valores de cada
distrito para obtener los niveles de ciudadana.

79

Para la construccin de los ndices de ciudadana efectiva y de las brechas, ver

la tercera parte y el anexo metodolgico de mi libro Ciudadanos reales e
imaginarios.

21
de los ciudadanos de segunda son los distritos pobres de las ciudades
grandes y medianas, y los de los ciudadanos de tercera se encuentran
en la sierra, sobre todo en la sierra sur, y en la selva.

MAPA 1.

Per: niveles de ciudadana por distritos, 1993

REL. ALTA
MEDIA
BAJA
MUY BAJA

1.1 Las brechas ciudadanas: el desigual acceso a la ley

a)

La brecha de gnero

Existe, sin duda, una brecha de gnero, pero ella no es tan alta como se
presuma. En efecto, el 19.3% de la poblacin que vive en el 44.7% de
los distritos est sometido a una relativamente alta y mediana brecha
de gnero. La mayora de la poblacin (46.1%) que vive en el 44.5% de
los distritos experimenta solo una baja brecha de gnero y el 34.7% que

21
vive en el 10.8% de los distritos tiene una brecha de gnero muy baja y
extremadamente baja

Los distritos que presentan una mayor brecha de gnero se

encuentran en la sierra y en la selva y los distritos que muestran
menores brechas de gnero estn principalmente en la costa. Existe
una relacin inversa entre los niveles de ciudadana y las brechas de
gnero. Los distritos con mayores niveles de ciudadana presentan
menores brechas de gnero y, por el contrario, los distritos con
menores niveles de ciudadana presentan ms altas brechas de gnero.
Esta relacin inversa no es, sin embargo, muy alta (r.377)
b) La brecha regional
Los ms altos niveles de ciudadana se hallan en la costa: 313 de los 369
distritos que ella tiene y de los 558 distritos que tienen esa condicin
en todo el pas. De los 1,097 que tiene la sierra, 985 distritos con
5241,738 habitantes presentan altos niveles de pobreza y bajos (591),
muy bajos y extremadamente bajos (268) niveles de ciudadana, y solo
126 distritos con 2523, 623 habitantes tienen niveles medios de
ciudadana. La selva presenta una situacin parecida. De los 288
distritos con 2929,968 habitantes que tiene dicha regin, 262 distritos
con un poco ms de dos millones de habitantes se ubican en altos
niveles de pobreza y solo cinco tienen bajos niveles de pobreza. La

21
mayora de los distritos de esta regin (211) tiene un nivel bajo de
ciudadana y solo 54 distritos con un poco ms de un milln de
habitantes presentan niveles de ciudadana relativamente altos y
medios. En la costa sucede lo contrario. De los 369 distritos con ms de
doce millones de habitantes que ella tiene, 313 distritos con el 83.8% de
habitantes de la regin presentan altos niveles de ciudadana. Un
nmero significativo (106) de distritos con cerca de nueve millones de
habitantes tiene bajos niveles de pobreza en esta regin.
En resumen, la brecha regional de la ciudadana es clara. La costa
presenta los ms bajos niveles de pobreza y los ms altos niveles de
ciudadana, mientras que la sierra y la selva muestran los ms altos
niveles de pobreza y al mismo tiempo los niveles ciudadanos bajos,
muy bajos y extremadamente bajos.

1 Callao
1 Lima
R. ALTO

1 Arequipa
1 Moquegua
1
2 Tacna
Ica

MEDIO

2 Madre de Dios
2 Tumbes
3 Junn
3 La Libertad

BAJO

3 Lambayeque
3 Pasco
3
4 Ucayali
Amazonas
4 Ancash

MUY BAJO

4 Loreto
4 Piura
4 San Martn

21

21
5 Apurimac

TOTAL

5 Ayacucho
5 Cajamarca
EXT. BAJO

5 Cusco
5 Huancavelica

5 Hunuco
* Los deciles 9 y 10 son irrelevantes porque representan el 0.6% de los
distritos y el 0.2% de la poblacin, motivo por el cual han sido incluidos
junto a los deciles 7 y 8 (7-10 = muy bajo).

c)

La brecha rural-urbana

La relacin entre la ciudad y el campo de los ltimos treinta aos es

parecida a la existente entre la costa y la sierra. Entre ellos existe un
mayor acercamiento comunicativo y cultural y al mismo tiempo una
mayor distancia econmica y social. El proceso de urbanizacin ha sido
muy acelerado en todas las regiones, especialmente en la costa. El
crecimiento veloz de las ciudades acompa y desbord al proceso de
industrializacin de los aos cincuenta en adelante, dando lugar a la
creciente informalidad urbana. El rezago del campo con respecto a la
ciudad se puede percibir tambin en las brechas ciudadanas que existen
entre ellos.
De los 249 distritos que ocupan el nivel ms alto de la poblacin rural
con cerca de dos millones de habitantes, 135 tienen un nivel bajo de
ciudadana, 98 un nivel muy bajo, 15 un nivel medio de ciudadana y
uno un nivel relativamente alto. En cambio, de los 207 distritos con
cerca de 11 millones y medio de poblacin que ocupan el nivel ms
bajo de poblacin rural, o sea, que albergan porcentajes menores de
poblacin rural, 170 de ellos con una poblacin de 11337,922
habitantes tienen un nivel de ciudadana relativamente alto y medio,
29 un nivel bajo y 8 un nivel muy bajo. De los 955 distritos (con un poco
ms de seis millones de habitantes) que presentan altos porcentajes de
poblacin rural, solo 117 distritos con alrededor de 800 mil habitantes
tienen niveles relativamente altos y medios de ciudadana. La mayora
de ellos tienen niveles bajos y muy bajos de ciudadana. Existe, pues,
una relacin inversa entre la condicin rural de los habitantes y el nivel
de ciudadana que alcanzan: a ms poblacin rural, menos ciudadana,
y a menos poblacin rural, ms niveles de ciudadana.
d)

La brecha tnica

El 18.0% de los distritos con el 6.8% de la poblacin ocupa el nivel ms

alto de la brecha tnica, mientras el 36.3% de los distritos y de la
poblacin ocupa el nivel ms bajo de dicha brecha. En realidad, la
mayor parte de los distritos y de la poblacin ocupan los niveles ms
bajos de la brecha tnica, lo que concuerda con las caractersticas
culturales y lingsticas del Per actual, que es un pas de cholos y de
criollos. En realidad, la brecha tnica en la actualidad no es tan alta
como en 1940, ao en el que ms del 31% de la poblacin era
monolinge quechua y 6% era monolinge aymara. A medida que pasa
el tiempo esta brecha se reduce, pues la poblacin se castellaniza
aceleradamente. Significa esto que la discriminacin tnica y el
racismo tienden a desaparecer en el Per actual? No necesariamente.
Pero es posible que ellos tiendan a disminuir dada la abrumadora
mayora de mestizos y cholos que son ciudadanos y que escalan las
cumbres del poder econmico y poltico. La extensin de la ciudadana
en el Per lograr en algn momento que la demografa densamente

mestiza y chola se imponga en la poltica. Si ello sucede, estaremos

entonces frente a una democracia que no solo sera una forma libre de
gobierno sino tambin un tipo igualitario de sociedad.

e)

La brecha social

La brecha social entre los ciudadanos puede ser establecida de

diversas maneras. Una de ellas, intrnseca a la constitucin misma de
la ciudadana, es el establecimiento de las diferencias ciudadanas
provenientes del diferente acceso a los derechos sociales. Si se
sigue este criterio, solo el 2% (35) de los distritos que tienen, sin
embargo, el 16.4% de la poblacin (ms de tres millones setecientos
mil habitantes) ocupan el nivel ms alto de ciudadana social, y el
5.5% de los distritos con el 28.9% de la poblacin ocupa el segundo
nivel ms alto de ciudadana. Los distritos que ocupan los deciles ms
bajos de ciudadana social (9 y 10) alcanzan al 1.7% de los distritos del
pas que tienen el 0.9 % de la poblacin. Existe sin duda una brecha
social, pero esta no es muy profunda en la mayor parte de los
distritos y de la poblacin. Los distritos que ocupan los niveles bajos
de ciudadana social constituyen el 24.4% de los distritos con el 12.3%
de la poblacin, cifras que, sin embargo, son notoriamente ms altas si
se las compara con los correspondientes niveles de ciudadana civil y
poltica.

V. El Estado y los tipos de ciudadana80

.
En el Per y en Amrica Latina no existe solo el ciudadano liberal.
Existen tambin otros tipos de ciudadanos como producto de la
coexistencia y la combinacin de varias matrices culturales: el
patrimonialismo, el comunitarismo, el republicanismo y el liberalismo.
La cultura liberal postula al individuo como la realidad primordial, no
acepta la nocin de comunidad poltica o solo le otorga un sentido
instrumental, sostiene que el Estado tiene un papel complementario y
afirma que el fin de la poltica es el logro del inters general que es la
suma de los intereses particulares. Los comunitaristas, en cambio,
afirman que el individuo solo es una utopa y que l existe en la
medida que integra la comunidad que es la realidad primordial,
postula un rol activo del Estado cuyo papel es garantizar la armona de
las partes que conforman la comunidad poltica y sostiene que el fin de
la poltica es el bien comn que pertenece, no a los individuos, sino a la
comunidad misma. El republicanismo defiende el bien comn, aun a
costa del sacrificio de los intereses particulares, postula la virtud cvica,
la ciudadana activa, la moderacin y la austeridad y se expresa
institucionalmente como rgimen representativo. El patrimonialismo es
la apropiacin privada de lo pblico y su administracin como un
asunto privado apelando a un derecho. Basadre sostena que en el Per
exista el satanismo que es una especie de patrimonialismo impuesto por
la fuerza o el capricho.
1. Estatistas a pesar del Estado
La relacin real e imaginada de los peruanos con el Estado es muy
contradictoria. Al mismo tiempo que lo perciben lejos de sus intereses
y de sus aspiraciones, y en ese sentido poco representativo, lo
demandan para que atienda sus necesidades ms sentidas, tales como
la seguridad, pistas y veredas, salud, empleo y la instalacin de
servicios bsicos. En la encuesta de 1997 realizada por IMASEN a
pedido del Instituto Democracia y Socialismo (IDS), el 75% de los
80

Esta parte del artculo utiliza la encuesta realizada por IMASEN en 1997 a
pedido del IDS y la encuesta realizada por IECOS-UNI a fnes del 2004 a pedido
de la Biblioteca Nacional del Per.

peruanos piensa que la presencia del Estado debe ser mayor en su

localidad y solo el 19% afirma que es suficiente. Los que exigen ms
Estado le demandan una mayor asistencia social (19.5%), la creacin de
centros de trabajo (12%), la instalacin de agua, desage, luz,
alumbrado (11.5%), la construccin de pistas (9.9%), el otorgamiento de
ms seguridad (8.3%), la construccin de obras pblicas (8.1%), el
apoyo a la salud (6.6%), el apoyo a la educacin (5.3%), el arreglo de
los colegios (4.2%), el apoyo financiero (4.8%), la fiscalizacin de los
municipios (4.6%) y otras actividades en menor medida. Estas
demandas varan segn el nivel de educacin, el ingreso y la clase social.
A medida que ms se desciende en la escala social, mayor es la demanda
de Estado.

2. Comunitaristas, estatistas y liberales.

En la sealada encuesta de IMASEN y en otra de la UNI, realizada a
pedido de la Biblioteca Nacional del Per en diciembre del 2004, se
pregunt a los encuestados la misma pregunta sobre las dos
funciones ms importantes del Estado. En las dos encuestas, la
mayora de los ciudadanos contest que la funcin ms importante
era lograr que todas las familias tengan ingresos suficientes
(ver cuadro 4) y que la otra funcin ms importante era,
tambin en las dos encuestas, lograr que haya unin entre
todos los peruanos (ver ese mismo cuadro). Pese a que las dos
funciones son sealadas como importantes, en la encuesta del
2004 hay un ligero descenso. A los ciudadanos81 que contestaron las
dos funciones sealadas al mismo tiempo se les denomin
estatistas comunitaristas.82 Ellos son la mayora en la encuesta de
81
82

La pregunta se aplic, en ambas encuestas, a mayores de 18 aos.

ndice de tipos de ciudadana. Preguntas 48a (Cul es la primera funcin del

Estado?) y 48b (Cul es la segunda funcin del Estado?). Solo se consideran los
casos que tienen respuesta en ambas preguntas (a y b)s de no ser as, el caso no

1997 (45.4%) y ocupan el segundo lugar en la encuesta del 2004

(38.1%), como puede verse en el cuadro 6. En el polo opuesto se
ubican los ciudadanos que piensan que la primera funcin ms
importante del Estado es hacer que funcione la competencia para
que las personas consigan ingresos (7.6% en 1997 y 11.5% en 2004)
y que la segunda funcin ms importante del Estado es garantizar
la libertad individual (7.7% y 8.0% respectivamente). Los
ciudadanos que postulan simultneamente estas dos funciones del
Estado pueden ser llamados liberales puros. Ellos son pocos: 3.1%
en 1997 y 4.9% en el 2004.
Entre estos dos polos se encuentran dos tipos de ciudadanos que
combinan y demandan funciones del Estado aparentemente
opuestas. Un tipo intermedio que sostiene que la principal funcin
del Estado es lograr que todas las familias tengan ingresos
suficientes y que la segunda funcin ms importante es hacer
que funcione la competencia para que las personas consigan
ingresos o garantizar la libertad individual. Aquellos
ciudadanos
que sostienen tanto la funcin distributista
-competitivista (opcin del mercado) como la funcin distributistaliberal (proteccin de la libertad) pueden ser llamados estatistas
liberales. Ellos demandan ms Estado para que cumpla una funcin
de distribucin con la ciudadana y al mismo tiempo postulan la
vigencia del mercado o la proteccin de la libertad. En 1997, los
estatistas liberales eran la segunda mayora (43.1%) y ocuparon el
primer lugar en el 2004 (46.4%). Esto significa que se ha
producido un pequeo cambio cultural en el Per en estos ltimos
aos y que la cultura mayoritaria combina el estatismo83 con el
liberalismo. Otro tipo intermedio de ciudadana postula que la
primera funcin ms importante del Estado es lograr que haya
unin entre todos los peruanos
y que la segunda funcin ms importante es la defensa de la
vigencia
del
mercado
o la proteccin de la libertad. Los
ciudadanos que postulan el comunitarismo y al mismo tiempo la
competencia econmica y el liberalismo poltico pueden ser
denominados comunitaristas liberales. En 1997 alcanzaron el
clasifca (no sabe / no opina) y no se considera como parte del ndice.
83

El estatismo, en realidad, es una variante de tradicin cultural comunitarista.

Ver Alfred Stepan.

8.4% y en el 2004 llegaron al 10.6% de los ciudadanos.

Existe un cierto nivel de asociacin entre la demanda de un

determinado tipo de funciones del Estado (estatistas, comunitaristas,

de competencia econmica, de liberalismo poltico) o de

combinaciones de estas con el nivel educativo, el nivel de ingreso y
la clase social. Los ciudadanos estatistas comunitaristas tienen
menores niveles de educacin y de ingreso y tienden a pertenecer a
los estratos sociales populares y pobres. Los liberales y los que tienen
algn componente liberal en su cultura poltica, por el contrario,
tienen un ms alto nivel educativo y de ingreso y pertenecen a los
estratos medios y altos. Los estatistas liberales se reclutan de entre las
diversas clases y estratos sociales.
Existe una relacin positiva entre los tipos de ciudadanos y el
nivel educativo. Los comunitaristas estatistas tienen un menor
nivel educativo pues se concentran en los niveles de educacin
primaria y en la secundaria incompleta. Los comunitaristas liberales
han estudiado principalmente secundaria incompleta, la secundaria
completa y la tcnica incompleta. Los estatistas liberales y los
liberales han alcanzado los ms altos niveles educativos: la
educacin superior. Existe igualmente una relacin positiva entre los
tipos de ciudadanos y el nivel de ingreso. Los liberales y los
estatistas tienen mayores niveles de ingreso, mientras los
comunitaristas estatistas y los comunitaristas liberales tienen los ms
bajos niveles de ingresos. Los comunitaristas estatistas y los estatistas
liberales viven predominantemente en los distritos con alto nivel de
pobreza y bajo nivel de ciudadana, mientras los liberales y los
comunitaristas liberales viven en los distritos con menores niveles de
pobreza y con mayor nivel de ciudadana.

3.
Desigualdad
oportunidades

ante

la

ley

falta

de

igualdad

de

Los ciudadanos demandan diversos tipos de derechos (civiles,

polticos y sociales)al Estado, pero este, pese a que ha
reconocido a muchos de ellos, despliega polticas inadecuadas
para atenderlos. La mayora de estos derechos, tanto los que tienen
que ver con la igualdad ante la ley como los que tienen que ver con
la igualdad de oportunidades, no estn garantizados.
Los tipos de ciudadana constituyen un mirador importante para
analizar un conjunto de caractersticas de la ciudadana en el Per.
Esos tipos, en efecto, son factores explicativos (variables
independientes) del nivel de conocimiento, de la afectividad y de la
evaluacin de derechos, obligaciones y garantas del sistema poltico,
esto es, de la cultura poltica en la perspectiva analizada por
Almond y Verba.84 Los ciudadanos estatistas comunitaristas son los
que conocen menos los derechos, las obligaciones y las garantas
del Estado. Ellos evalan y se comprometen ms con derechos
y valores materialistas (salud, educacin, vivienda, empleo,
seguridad), relegando a un segundo plano a los valores
posmaterialistas85 (libertades, calidad de la vida, autoexpansin del
84

85

Ver Almond y Sidney 1963, parte I, cap. 1 y parte V, cap. 15. Ver tambin
Almond y Verba 1989, cap. I.
Un anlisis de la brecha cultural entre los pases del Norte y los del Sur en

yo). El derecho a la vida y el respeto a la dignidad humana, en

cambio, son compartidos por todos los tipos de ciudadanos. Esta
percepcin probablemente est vinculada a la experiencia traumtica
del terrorismo, a partir de la cual todos los peruanos
aprendimos a valorar la vida y a asumir una posicin tica
universal en su defensa. Los tipos de ciudadanos que albergan un
componente liberal tienen un mayor nivel de conocimiento, de
obligaciones y de garantas estatales que los comunitaristas estatales y
valoran y tienden a comprometerse ms con los valores y derechos
posmaterialistas que con los materialistas.
Todos los tipos de ciudadanos perciben un alto nivel de
desigualdad (ms del 90% en las dos encuestas sealadas) ante la
ley entre ricos y pobres, blancos y cholos, limeos y provincianos,
con educacin y analfabetos, y hombres y mujeres, y una falta de
garantas estatales que pongan en vigencia la igualdad ante la ley.86
Los ciudadanos comunitaristas perciben que existe una mayor
desigualad de oportunidades en el Per. Ellos creen que el Estado
garantiza poco o nada el acceso a la seguridad, a la salud y al
empleo. El 43.6% piensa que la educacin est poco garantizada y el
28% que lo ests el 51% cree que el empleo no est garantizado y el
31% que est poco garantizados el 51.8% siente que la seguridad no
est garantizada y el 35% que est poco garantizadas y el 44.2% que
la salud est poco garantizada y el 34.9% que no lo est.
El tipo de ciudadanos determina asimismo las razones atribuidas al
acceso a los derechos ciudadanos. Los comunitaristas estatistas
tienden a atribuir el fundamento de sus derechos al hecho de ser hijos
de Dios, mientras los ciudadanos cuya cultura tiene algn
componente liberal tienden a encontrarlo principalmente en el hecho
de compartir la naturaleza humana y, en segundo lugar, en el
hecho de ser peruanos. El tipo de ciudadana est asociado
tambin a las actitudes de los ciudadanos frente a los desafos que les
presenta la vida. Los ciudadanos comunitaristas estatistas creen que
para salir adelante en la vida es necesario tener fe en Dios, contar
con el apoyo y la unidad de la familia, de los amigos y contactos,
tener suerte y recibir el apoyo de la poltica econmica de los

86

trminos de valores materialistas y posmaterialistas puede verse en Inglehart

1998.
En este conjunto de desigualdades ante la ley, la desigualdad entre los
hombres y las mujeres es percibida como menor que las otras.

gobiernos. En cambio, los ciudadanos cuya cultura tiene un

componente liberal creen que para salir adelante en la vida, hay que
basarse en el trabajo, el esfuerzo personal, la educacin y la lectura.
El tipo de ciudadanos est asociado igualmente a las percepciones de
los niveles de inclusin y de exclusin ciudadana, del grado de
eficacia y de representatividad del Estado y de las instituciones
polticas, y de los niveles de vulnerabilidad social. El tipo de
ciudadana explica, en gran medida, el tipo de democracia preferida
por los peruanos. Los ciudadanos comunitaristas estatistas prefieren
la democracia plebiscitaria en la que el buen lder juega un
papel central. Los otros tipos de ciudadanos, en cambio, tienden a
preferir los tipos de democracia que tienen un carcter
representativo, liberal y un mayor nivel de institucionalizacin.87

87

En las dos encuestas aludidas se construy un ndice de tipos de democracia a

partir de las diversas respuestas a la pregunta: cules son las caractersticas
ms importantes de una buena democracia? Los tipos de democracia
resultantes fueron: la democracia plebiscitaria-deliberativas la democracia
plebiscitaria-participativas y la democracia de base que se apoya en la
participacin y en la deliberacin y en la que est ausente el lder. En la
encuesta del 2004 se valora los partidos y la democracia representativa.

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