Diferenciais de Receita Tributária Per Capita e Oferta de Serviços Públicos em Municípios Da RMS

UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA
FACULDADE DE CINCIAS ECONMICAS

CURSO DE GRADUAO EM CINCIAS ECONMICAS
FERNANDO PACHECO MACHADO DIAS
DIFERENCIAIS DE RECEITA TRIBUTRIA PER CAPITA E OFERTA

DE SERVIOS PBLICOS EM MUNICPIOS DA RMS
Salvador
2011

Trabalho de concluso de curso apresentado no

curso de Cincia Econmicas da Universidade
Federal da Bahia como requisito parcial obteno
do grau de Bacharel em Cincias Econmicas.
Orientador: Prof. Luiz Antnio Mattos Filgueiras
Salvador
2011

Trabalho de concluso de curso apresentado no curso de Cincia Econmicas da

Universidade Federal da Bahia como requisito parcial obteno do grau de
Bacharel em Cincias Econmicas.
Aprovado em ____ de __________ de 2011.
Banca Examinadora
_________________________________________________________
Luiz Antnio Mattos Filgueiras - Orientador: Prof. Dr.
Ps-doutor em Economia pela Universidade Paris 13
Universidade Federal da Bahia
_________________________________________________________
Celeste Maria Pedreira Philigret Baptista - Profa. Dra.
Mestre em Economia pela Universidade Federal da Bahia
_________________________________________________________
Cristvo de Cssio Trindade de Brito - Prof. Dr.
Doutor em Geografia pela Universidade Federal de Santa Catarina
AGRADECIMENTOS
minha me, Luciana, por todo amor e apoio e por me sugerir a carreira de
economista.
Ao meu pai, Clmaco, por me despertar o interesse pelas cincias humanas, pela
humanidade em si, e por me despertar uma forma de ser e pensar crtico.
minha av, Deny, por me ensinar a escrever aos cinco anos de idade, e continuar
a me ensinar a escrever e falar portugus at hoje, alm de todo o carinho e apoio.
A Rowenna Brito, por todo apoio e pacincia dispensados no decorrer da produo
deste trabalho, e pelo carinho de todos os dias.
A Luiz Filgueiras, por todo o conhecimento e ajuda compartilhados.
Ao vitorioso Clube de Regatas do Flamengo, por todas as incomensurveis alegrias
e por melhorar meu estado de esprito e iluminar as tardes de domingo em que
escrevia esse trabalho.
RESUMO
A investigao parte das enormes desigualdades de receita oramentria per capita
existentes entre os municpios da Regio Metropolitana de Salvador para analisar
em que medida a arrecadao de impostos se reflete na oferta e na qualidade do
servio pblico municipal. A verificao feita empiricamente pela comparao de
ndices de desempenho do poder pblico em promover o desenvolvimento local. Tal
comparao foi feita pela anlise da receita tributria e corrente per capita dos
municpios e indicadores de educao e sade correspondentes. A discusso
subjacente anlise sobre os resultados decorrentes da descentralizao e do
fortalecimento do federalismo, aps a constituio de 1988, para as polticas
pblicas municipais. O resultado da anlise dos dados aponta que a correlao entre
os indicadores de receita e os de desempenho do setor pblico muito baixa, o que
suscita questionamentos a respeito do sucesso das polticas de descentralizao de
verbas.
Palavras-chave: Economia do Setor Pblico - Poltica Fiscal Municpios
Federalismo Impostos Indicadores Sade - Educao.
ABSTRACT
The inquiry starts from the great inequalities of tax income per capita existents
among the cities of Salvador Metropolitan Area (Regio Metropolitana de Salvador
RMS) to analyze in what measure does tax income reflects itself in the output and
quality of municipal public service. This will be verified empirically, by comparing
public service performance indexes in promoting local development. The comparison
will be done by analyzing tax and current budget indexes per capita and their
correspondent health and education indexes. The underlying discussion to the
analysis is whether the outcomes of decentralization and the strengthening of
federalism, after the 1988s Constitution, to the municipal public policies. The data
analysis results points out that the relation between income and public development
indexes is very low, what brings up questions about the success of budget income
decentralization policies.
Keywords: Public Sector Economics - Fiscal Policy Cities Federalism Taxes
Indexes Health - Education.
LISTA DE ILUSTRAES
Quadro 1 Alteraes na distribuio das receitas tributrias entre as

Constituies de 1967 e 1988
21
Grfico 1 Evoluo da Arrecadao Prpria Municipal 1989-2002
23
Tabela 1 Receitas correntes e tributrias de 10 municpios da Regio

Metropolitana de Salvador de 1995 a 2009
42
Tabela 2 Receitas corrente e tributria per capita de 10 municpios da Regio

46
Tabela 3- Receitas tributrias e correntes per capita em 2009 e valores mdios

para o perodo de 1995 a 2009 para dez municpios da Regio Metropolitana de
Salvador
49
Grfico 2 receitas correntes per capita de dez municpios da Regio

51
Grfico 3 receitas tributrias per capita de dez municpios da Regio

52
Tabela 4 Participao das receitas tributrias sobre a receita corrente de dez

municpios da Regio Metropolitana de Salvador de 1995 a 2009
53
Grfico 4 Participao das receitas tributrias sobre as receitas correntes em dez

55
Quadro 2 Classificao dos municpios por receita corrente e receita tributria

per capita nos anos de 2005, 2007 e 2009
57
Quadro 3 Classificao dos municpios pelo IDEB nos anos de 2005, 2007 e
2009
59
Tabela 5 Comparativo das posies da classificao dos municpios pelo IDEB e

pelas receitas tributrias e per capita no ano de 2005
60

61

63
Quadro 4 Classificao por taxa de abandono escolar nos dez municpios no

perodo de 1999 a 2004
66
Quadro 5 Classificao dos municpios por receita corrente e receita tributria

per capita entre os anos de 1999 e 2004
68
Tabela 8 Comparativo das posies da classificao dos municpios pela taxa de

abandono e pelas receitas tributrias e per capita no ano de 1999
71
Tabela 9 Comparativo das posies nas classificaes dos municpios pela taxa
de abandono e pelas receitas tributrias e correntes per capita no ano de 2000
72
73
75
76
77
Quadro 6 Nmero de habitantes por leito hospitalar
81
Quadro 7 Classificao dos municpios pelo nmero de habitantes por leito

hospitalar em ordem decrescente
82
Tabela 14 Comparativo das posies nas classificaes dos municpios pelo

nmero de habitantes e pelas receitas tributrias e correntes per capita e pelo
nmero de habitantes por leito hospitalar no ano de 2004
84

nmero de habitantes por leito hospitalar no ano no ano de 2005
85

87

88

89
SUMRIO
INTRODUO
11
2
2.1
REFERENCIAL TMATICO-TERICO
CARACTERIZAO DO FEDERALISMO COMO SISTEMA
ORDENADOR DA POLTICA FISCAL
ANTECEDENTES HISTRICOS DO FEDERALISMO NO
BRASIL
OS MARCOS INSTITUCIONAIS DO FEDERALISMO
BRASILEIRO E SUAS IMPLICAES PARA A
ARRECADAO TRIBUTRIA DOS MUNICPIOS
14
3
3.1
3.2
3.3
PROCEDIMENTOS METODOLGICOS
LIMITES TERRITORIAIS
LIMITES TEMPORAIS
ESCOPO E INDICADORES
32
32
34
35
RECEITAS ORAMENTRIAS E SERVIOS PBLICOS:

UMA ANLISE COMPARATIVA
INDICADORES DE RECEITAS ORAMENTRIAS NA
RMS
RECEITAS ORAMENTRIAS E OS INDICADORES DE
EDUCAO
RECEITAS ORAMENTRIAS E OS INDICADORES DE
SADE
2.2
2.3
4.1
4.2
4.3
14
19
25
40
40
56
79
CONCLUSO
91
REFERNCIAS
95
11
1 INTRODUO
A distribuio de receitas entre os entes federados e os impactos das polticas fiscais
descentralizadoras sobre as polticas pblicas so tpicos temticos importantes no
estudo da Economia do Setor Pblico no Brasil. Nas ltimas duas dcadas,
paralelamente ao processo de democratizao e fortalecimento de suas instituies,
o Brasil passou pelo maior processo de descentralizao fiscal de sua histria. Este
estudo pretende investigar, analisando os municpios da Regio Metropolitana de
Salvador, em que medida essa poltica descentralizadora influiu na melhoria da
oferta de servios pblicos s suas populaes.
O ponto de partida dessa investigao a percepo de que a poltica de

descentralizao de receitas proporcionou um quadro em que h grandes
diferenciais de arrecadao per capita entre os municpios brasileiros, em especial,
entre os da Regio Metropolitana de Salvador (RMS). Nesse caso especfico, h
municpios que se beneficiam de arrecadao per capita dez vezes superior da
capital Salvador. Essa situao sugere analisar se esse gigantesco diferencial se
verifica na qualidade e na quantidade de servios pblicos ofertados pelos
municpios em estudo e provocar discusses acerca da natureza e dos possveis
problemas do federalismo fiscal no Brasil.
O objetivo central dessa investigao avaliar, comparando-se dados sobre as

finanas pblicas e indicadores de desenvolvimento, em que grau esto
relacionados receita pblica per capita e qualidade na prestao do setor pblico nos
municpios estudados. A questo que se busca responder : um diferencial de
receita pblica per capita se reflete em igual diferencial na qualidade do servio
pblico?
A justificativa para tal investigao a necessidade de se medir e avaliar o impacto

da poltica de descentralizao, ainda recente na histria das polticas pblicas no
Brasil. Tambm contribui para o debate acerca das dificuldades de financiamento
sofridas por importantes cidades brasileiras como Salvador, em contraste com a
bonana aproveitada por municpios prximos, como Camaari e So Francisco do
Conde, sendo relevante para a compreenso dos desafios que o setor pblico
12
enfrenta para superao dos problemas urbanos.
O conceito e a teoria que embasam o federalismo serviram de embasamento

presente pesquisa. Tal forma de ordenamento da poltica fiscal de um pas toma
como essencial plena realizao dos objetivos da poltica pblica a distribuio do
poder decisrio sobre o oramento, de forma a tornar mais prximas dos
beneficirios ltimos a elaborao e a gesto dos servios pblicos. A desejabilidade
dessa poltica decorre do fato de ser mais provvel o sucesso de uma poltica
elaborada por quem tem contato direto com a realidade que pretende ser afetada
pela ao do Estado, e de que o planejamento e a execuo oramentrios
realizados em mbito local possibilitam maior controle social das aes dos
gestores.
Os questionamentos levantados diante dessa defesa dizem respeito s condies

necessrias ao sucesso no alcance dos objetivos mencionados acima. H no
contedo da defesa do federalismo um pressuposto de que as instituies
apresentam graus semelhantes de solidez, transparncia e democracia nos
diferentes escalas de governo e nas diferentes realidades locais. Ocorre que, muitas
vezes, em um pas com milhares de municpios, a estrutura do Estado brasileiro
ineficiente ao controlar e regular o que ocorre no mbito das finanas pblicas
municipais. Outra observao importante a ser colocada sobre o conflito causado
pela separao entre o ente que arrecada e o que gasta, o que pode ser a causa de
descontrole oramentrio, dado que o nus de taxar no experimentado por quem
tem o bnus de gastar. Esses pontos tericos sero as questes centrais revistas
pela primeira seo do captulo de referencial terico dessa monografia.
Em seo posterior, ser feita a caracterizao dos marcos institucionais que

regulam e pem em funcionamento o federalismo fiscal brasileiro. Esse
levantamento usar como referencial os artigos da Constituio Federal que tratam
do Sistema Tributrio Nacional.
A discusso do referencial terico considerado se encerra com a apresentao de

algumas teorizaes e pesquisas cientficas empricas acerca do tema no Brasil no
13
mbito das cincias econmicas. Essa anlise ter foco nas assimetrias
oramentrias causadas pelas polticas fiscais vigentes e na eficincia do sistema
federalista em alocar e gerir as finanas pblicas.
No captulo seguinte, ser apresentada a realidade das finanas pblicas dos

municpios analisados, dando nfase especial crise vivenciada pela capital e as
consequncias que o financiamento deficiente acarreta para os servios pblicos.
Alm disso, foram investigados quais aspectos institucionais respondem pela
desigualdade de receitas averiguada nos dados analisados, apresentando algumas
hipteses para a questo central do trabalho.
Posteriormente, pela anlise de dados em painel, classificando-se e comparando-se

os municpios estudados, foi feita a investigao central para o presente estudo,
comparando, com base na srie histrica de 1997 a 2008 dos ndices de
desempenho do poder pblico em melhorar as condies sociais da populao e a
receita per capita auferida pelo mesmo. O captulo dedicado comparao dessas
duas unidades de observao, verificando suas possveis interrelaes.
A anlise dos indicadores serve-se como suporte emprico para a retomada dos
questionamentos levantados no captulo do referencial terico, bem como dos
questionamentos que surgiram a partir da investigao em tela, concluindo a
presente monografia.
14
2 REFERENCIAL TEMTICO-TERICO
2.1 CARACTERIZAO DO FEDERALISMO
ORDENADOR DA POLTICA FISCAL
COMO
SISTEMA
A compreenso do sistema federalista brasileiro um dos pontos centrais para o

desenvolvimento da anlise a que se prope nesta monografia, pois esse
ordenamento poltico e institucional atributo importante do Estado brasileiro
contemporneo, especialmente no perodo que sucedeu a Constituio Federal de
1988. Como federalismo, entende-se a descentralizao de receitas (por meio de
transferncias e partilhas tributrias e outorga de competncias de tributao a entes
subnacionais) e, do outro lado, pela atribuio de novas responsabilidades, dado
que esta unidade de gesto ser responsvel pela execuo de um oramento e
pela produo de bens pblicos. Ao enfocar a anlise das receitas e do desempenho
do gasto pblico em municpios, o presente estudo precisa compreender esse
sistema de poltica pblica em que se inserem as finanas pblicas municipais.
Aqui cabe resgatar vises do conceito de bem pblico, de forma a referenciar futuras
anlises que necessitem identificar esse tipo de bem e mensurar sua oferta e/ou
produo por parte dos entes governamentais. Na teoria neoclssica, bem pblico
todo o produto ou servio de valor econmico que no excludente nem divisvel.
Ou seja, um bem cujo consumo inevitvel e cujo custo marginal igual a zero, de
forma que s o Estado possa ofert-lo de forma eficiente. Tambm possvel
compreender bem pblico de forma mais abrangente, com base na teoria
institucionalista, que v os bens pblicos como direitos sociais a que tm acesso
todos os cidados em cumprimento com suas obrigaes. uma viso contratualista
do bem pblico, que passa ento a incluir nessa categoria alguns bens divisveis,
considerados meritrios em funo de sua externalidade positiva, como o caso da
ateno sade, educao, cultura, entre outros.
No caso brasileiro, a viso de bens pblicos como direitos sociais e a noo de

responsabilidade do Estado no provimento dos itens bsicos de cidadania
cristalizou-se na constituio de 1988, claramente escrita com a presso de grupos e
lobbies sociais, como retrata a professora Ivo (2008):
15
[...] Duas foras fundamentais conduziram esse processo: o novo

sindicalismo e os diversos movimentos sociais (urbanos e rurais),
alm de uma exploso de redes associativas que canalizavam
demandas, expressando-se tambm atravs de partidos polticos de
oposio ao redime autoritrio. A fora desses movimentos
organizados e uma reacomodao das elites polticas levaram
transio do pas, de um regime militar para a implantao do Estado
de Direito, com a disseminao e aceitao dos valores prprios
democracia. [...]. (IVO, 2008, p.165).
Esse novo momento do Estado brasileiro anunciava o aprofundamento do sistema

de proteo social, que necessariamente ampliava o escopo da ao do poder
pblico, com a ampliao dos direitos sociais e substituio da viso contratual da
seguridade social por uma viso mais ampla de direito universal cidadania, tendo o
Estado como garantidor de condies mnimas de renda, sade e educao.
Aps a promulgao da Constituio Federak de 1988, o Brasil viu ocorrer a

desconstruo dessa evoluo social do Estado, com a ascenso de governos
neoliberais fortemente inspirados pelas escolas tericas neoclssicas. Assim, apesar
de o arcabouo legal e as bases institucionais afirmarem princpios de uma poltica
social universalista, as polticas dos governos que se sucederam na dcada de 1990
caminharam em direo oposta:
[...] Esse perodo expressa uma vivncia controvertida da democracia

no qual, ao mesmo tempo em que esse regime se reafirma como
valor moral, ele vivenciado na prtica pelos trabalhadores como
negao dos direitos sociais, afetando, portanto, as condies da
cidadania social e de participao da comunidade nacional pela via
do trabalho. [...] (IVO, 2008, p.166)
Fica ento evidente que bem pblico e direito social so categorias cujo conceito
disputado tanto no ambiente institucional, quanto no ambiente acadmico, com um
pano de fundo ideolgico evidente. Para a pesquisa que se pretende aqui, adota-se
a definio de bem pblico e de gasto social como direitos sociais universais
garantidos constitucionalmente e dever do Estado, e que a avaliao do
desempenho da poltica social se d por uma viso metodolgica que separe os
produtos da poltica pblica dos bens e servios ofertados em um mercado. No
entanto, importante reconhecer que o processo poltico brasileiro colocou por
16
muitos anos em risco a posio que os direitos sociais ocupam na nossa
Constituio Federal em vigncia.
Como o conceito de ente subnacional est diretamente relacionado com o territrio,

h tambm que se estabelecer a distino entre os bens pblicos, que tm carter
meritrio e social e so de consumo individual, podem ser ofertados pelo poder
pblico e no obrigatoriamente precisam ser prestados no territrio em que residem
os beneficirios (sade e educao). E os bens sociais de acesso coletivo, que so
aqueles
bens
universais,
cujo
consumo
no-excludente
deve
ser
necessariamente oferecido no territrio (infraestrutura e limpeza urbana). Tais

definies de bens so importantes para distinguir em quais servios o governo
central est delegando atribuies e quais so de natureza estritamente local cuja
oferta justifica a descentralizao.
O federalismo fiscal implica o exerccio de trs autonomias por parte do municpio: a
autonomia fiscal de ter a disponibilidade de receitas oriundas de transferncias
voluntrias ou constitucionais, a autonomia de definir polticas e prioridades de gasto
pblico e executar um oramento a partir de decises tomadas na esfera municipal,
e a autonomia do financiamento prprio, decorrente da autonomia de taxar. com
essa definio que os questionamentos levantados no quadro referencial terico
sero abordados, utilizando como fundamentao bibliogrfica especificamente a
obra de Rezende (2001) e Rodden (2005).
A defesa do federalismo fiscal fundamenta-se em argumentos de que a gesto
descentralizada mais democrtica, tem mais capacidade de identificar as
demandas sociais locais e passa por maior controle social. Essa defesa pode ser
encontrada no livro Tributos Municipais na Federao Brasileira (MARTINS, 2006). O
autor defende na obra que a tributao realizada pelo municpio atende melhor aos
princpios da descentralizao estabelecidos pela Constituio Federal de 1988, no
que diz respeito capacidade contributiva, fiscalizao da arrecadao e ao
controle da aplicao das receitas provenientes dos mesmos. Alm disso,
acrescenta que o modelo de transferncia de renda da Unio para o municpio
ineficiente, pois h perdas decorrentes do aparato burocrtico e da corrupo nas
17
diferentes escalas de governo, sugerindo que a diviso maior de competncias
tributrias e de atribuies na execuo de polticas resultaria em uma estrutura
tributria mais justa e simples e que atenderia melhor s demandas por bens e
servios pblicos.
Tal argumento usa a teoria neoclssica como referencial, pois assume o pressuposto
de que o bem pblico em geral no divisvel e, sendo assim, sua demanda no
pode ser mensurada ou estimada com preciso pelo poder pblico. Mesmo ao
considerar bens pblicos aqueles bens meritrios considerados pela abordagem
institucionalista, os gestores tambm tm dificuldades em mensurar essa demanda,
pois no h a precificao direta e a venda para orientar a oferta. Essas dificuldades
se agravam na hiptese da proviso centralizada de bens pblicos, especialmente
em pases de dimenses espaciais continentais e realidades socioeconmicas
discrepantes como o Brasil.
Outro ponto levantado pela teoria que defende o federalismo fiscal que o mesmo
se constitui uma poltica de reduo das desigualdades regionais. A transferncia
constitucional de recursos e de arrecadao seria uma forma de compensar regies
que sofrem com o baixo desenvolvimento econmico e onde a baixa arrecadao
local de impostos agrava os quadros de pobreza e carncia. Como descreve Assis
(2003):
O compromisso do federalismo brasileiro deve ser, pois, organizar a
heterogeneidade dos territrios integrados (sem homogeneiz-los, j
que suas diferenas culturais devem ser preservadas), com o fim de
garantir aos cidados de cada uma dessas unidades federadas, um
mnimo, neste caso sim, homogneo, de recursos associados s
necessidades bsicas, de maneira que os nveis de prestao de
bens pblicos sejam similares em todo o pas. (ASSIS, 2003, p.6).
Uma possvel competio entre entes federados por quantidades timas de

indivduos e a proviso adequada de suas demandas de bens pblicos outro
argumento que pode ser levantado em favor desse sistema. Ao pulverizar os centros
decisrios da oferta dos bens pblicos, possvel que estes busquem inovaes e
prticas mais eficientes de modo a propiciar melhor atendimento s demandas
sociais apresentadas, e que tal conhecimento extravase o limite territorial do
18
municpio, favorecendo a melhoria na eficincia dos gastos pblicos em todos os
nveis de governo.
Aps compreender e caracterizar o federalismo pela tica da oferta descentralizada

dos bens pblicos, discute-se a forma pela qual essa oferta deve ser financiada,
buscando identificar que instrumentos de poltica tributria se adequam ao interesse
do sistema federalista. O primeiro instrumento a descentralizao das
competncias tributrias, que a permisso para que entes subnacionais legislem e
tributem alguns fatos geradores, de forma a obter sua prpria receita. um
instrumento muito poderoso, pois confere autonomia ao ente subnacional que
tributar e faz com que os dois lados da poltica fiscal sejam medidos e geridos mais
prximos populao. No entanto, no uma forma de financiamento que privilegia
a equidade, pois regies de maior dinamismo econmico tendem a arrecadar mais,
de forma a perpetuar as desigualdades, como bem constata Assis (2003):
Uma das desvantagens da descentralizao fiscal, portanto, que,

ao estimular a eficincia econmica pode provocar um incremento
das disparidades territoriais em relao aos recursos pblicos, a raiz
das diferenas de capacidade fiscal. Isto, por outro lado, estimula as
discrepncias no gasto em bens pblicos e aumenta as iniqidades,
mediante um crculo vicioso que pode no ter fim se no se
institurem instrumentos capazes de proporcionar a igualizao
federativa. (ASSIS, 2003, p.16-7).
O mecanismo alternativo de financiamento da descentralizao a diviso da

receita do ente central por meio de transferncias intergovernamentais aos entes
subnacionais. Essa poltica tem como principal justificativa a possibilidade de o
governo central estabelecer polticas de reduo de desigualdades regionais,
compensando as diferenas com um financiamento diferencial aos servios e bens
pblicos, bem como financiando programas que possibilitem o desenvolvimento de
regies mais pobres. No Brasil, essa acabou sendo a forma mais importante de
descentralizao de receitas tributrias, como veremos.
As transferncias intergovernamentais podem ser divididas em dois tipos:

condicionadas e no condicionadas. As primeiras so aquelas que so transferidas a
fim de financiar a gesto de um bem pblico especfico, e est diretamente ligada
19
oferta de bens sociais cuja gesto partilhada com o governo central. a lgica que
fundamenta as transferncias do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino e Valorizao do Magistrio (FUNDEB), entre outros. As no-condicionadas
so as que decorrem da simples transferncia de recursos tributrios aos entes
subnacionais, para que o seu dispndio seja discricionrio, arbitrado de acordo com
as prioridades dos gestores e da populao local. o caso do Fundo de
Participao dos Municpios (FPM).
2.2 ANTECEDENTES HISTRICOS DO FEDERALISMO NO BRASIL

O federalismo enquanto forma de distribuio das competncias do Estado est
presente desde o incio da Repblica, quando o Brasil adotou pela primeira vez uma
constituio federativa em 1891. uma forma de governo que encontra espao na
estrutura do Estado brasileiro, pois atende s necessidades de um pas de vasta
extenso territorial e com grande diversidade socioeconmica e poltica, de forma
que no vivel que um nico governo central atenda a todos os interesses polticos
e dos grupos sociais que demandam servios e bens pblicos.
Ocorre que, apesar de encontrar-se na raiz do Estado brasileiro moderno e se

adequar s caractersticas do pas, o federalismo no foi uma fora estvel enquanto
sistema poltico e fiscal. Durante a histria republicana, o governo central conduziu
em alguns momentos, processos de centralizao do poder, especialmente diante
de ambientes polticos mais instveis e da fragilizao da democracia (em alguns
casos, na ausncia absoluta de democracia, como no perodo do Estado Novo de
Getlio Vargas e no Regime Militar entre 1964 e 1984).
Essa dinmica pode ser constatada observando o histrico das Constituies

Brasileiras desde 1891. Aps a ao descentralizadora da Repblica, o pas viu um
longo perodo de descentralizao e empoderamento de poderes locais (expressos
na poltica do caf-com-leite no sudeste brasileiro e o coronelismo no nordeste). H
que se ressaltar que o que ocorreu nessa etapa da histria republicana no foi uma
descentralizao federalista de fato. O que havia, na verdade, era um arranjo poltico
entre as elites do sudeste e as oligarquias do norte e do nordeste, com repercusses
20
importantes na poltica tributria, que chegavam ao ponto de a receita estadual ser
outorgada a particulares, denominados coletores de impostos. Tal descentralizao
nada tem a ver com a que esse estudo pretende estudar, pois era apenas um ajuste
poltico que permitiu o revezamento de polticos de Minas Gerais e de So Paulo no
poder central do pas, com a anuncia das oligarquias que dominavam outras
regies.
Com o incio da era Vargas, o governo central retoma seu papel protagonista, nas
Constituies de 1934 e 1937, em que a concentrao de poder chega ao ponto, na
Carta de 1937, de transformar o federalismo em mera denominao da Repblica
brasileira, pois em verdade estava constitudo como Estado unitrio. Esse Estado
Unitrio s comea a ser desconstrudo com o suicdio de Getlio Vargas, tendo o
Brasil, a partir desse momento, avanado na descentralizao do governo at a
gesto de Joo Goulart, de 1961 a 1963.
Outro momento de recuo do federalismo se deu na Constituio de 1967, quando do

endurecimento da ditadura militar. Na seo dos tpicos especiais, do livro Finanas
Pblicas, Rezende (2001) faz uma anlise histrica do federalismo fiscal brasileiro e
de sua evoluo entre as cartas de 1967 a 1988, que est resumida no quadro 1.
O quadro 1 demonstra como a carta de 1988 representa um grande avano das

polticas de descentralizao no pas. De l para c os dados disponveis atestam
que o Estado brasileiro vem passando por um processo de aprofundamento do
federalismo desde 1988 at os dias atuais no que diz respeito s receitas
pblicas municipais. Como minuciosamente analisado por Gasparini ; Guedes
(2007), as receitas tributrias dos municpios tm crescido a taxas altssimas desde
1988, tanto pelas transferncias constitucionais, quanto pelo aparato de arrecadao
prprio. Ganham destaque nesse ponto as novidades apresentadas pelo constituinte
ao reconhecer os municpios como entes federados e ampliar de 20% para 25% a
parcela do Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS); e de 10%
para 22,5% da parcela do Imposto Sobre Produtos Industrializados (IPI) e do
Imposto de Renda (IR) que constitui o FPM (Brasil, 1988). So aumentos de 25%
nas transferncias estaduais e 125% nas transferncias nacionais em favor dos
21
municpios, que evidenciam de forma inconteste o vis federalista e descentralizador
da Constituio Federal de 1988.
Quadro 1 Alteraes na distribuio das receitas tributrias entre as Constituies
de 1967 e 1988
Competncias Tributrias
Unio
Transferncias intergovernamentais e
partilhas de receitas
1967
1988
1967
Renda - IR
Renda
Produo Industrial IPI
Produo Industrial
Fundo de
Fundo de Participao
Participao dos dos Estados (21,5%
Estados (10% do do IR + IPI)
IR + IPI)
Combustveis e Lubrificantes
Energia Eltrica
Transporte e
Telecomunicaes
Minerais - IVM
Operaes Financeiras
Operaes Financeiras
Importao
Importao
Exportao
Exportao
Propriedade Rural - ITR
Propriedade Rural
Fundo de
Fundo de Participao
Participao dos dos Municpios
Municpios
(22,5% do IR + IPI)
(10% do IR +
IPI)
40% do IUCI,
60% do IUEE e
90% do IUM,
transferido a
Estados, Distrito
Federal e
Municpios
Grandes Fortunas
50% da receita do ITR

atribuda aos
municpios
Receita do ITR
atribuda aos
Municpios
Propriedade de Veculos IPVA
20% do ICM
atribudo aos
Municpios
25% do ICMS
atribudo aos
Municpios
Adicional do IR Federal
50% do IPVA
atribudo aos
Municpios
50% do IPVA
atribudo aos
Municpios
Faturamento (contrib. social)
Municpios
Fundo de
Ressarcimento das
Exportaes (10% do
IPI)*
Fundo de
Desenvolvimento
Regional (No, Ne e
C.O.). 3% da Receita
do IR + IPI
Lucro (contrib. social)
Estados
1988
Circulao de Mercadorias ICM
Circulao de Mercadorias e
Servios ICMS
Transmisso de Propriedade
Imobiliria
Trnasmisso de Propriedade
Imobiliria causa-mortis
Prestao de Servios
Prestao de Servios
Propriedade Imobiliria
Urbana
Propriedade Imobiliria Urbana

Transmisso de Propriedade
Imobiliria inter-vivos
Fonte: Rezende, 2005, p.336

(*) Compensao pela imunidade tributria exportao de manufaturados.
22
Essa viso tambm reforada por Viol (2001), que ainda contribui com uma anlise
do processo poltico que justificou essa mudana de rumos no Estado brasileiro:
No se pode, neste ponto, deixar de mencionar, como uma das

causas desse processo, um componente poltico relevante: a
democracia, novamente instaurada, levou a um movimento contra a
forte centralizao tributria realizada em 1966, gerando um aumento
das receitas dos nveis sub-nacionais de governo em detrimento da
Unio. Tambm preciso fazer justia: a descentralizao de
receitas ocorrida no foi obra pontual da Constituio de 1988, mas o
pice de um processo que j tinha se iniciado desde o comeo da
dcada de 80. (VIOL, 2001, p.397).
Alm do impacto das transferncias sobre as receitas municipais, os municpios

passaram a arrecadar mais a partir da dcada de 1990 no Brasil (Grfico 1). Tanto
pela aquisio de nova competncia tributria, quanto no interesse de atender s
novas atribuies partilhadas com a Unio, os municpios brasileiros em seu
conjunto viram explodir a sua arrecadao prpria.
Como evidenciam Gasparini; Guedes (2007):
[...] a arrecadao prpria municipal ostentou um intenso acrscimo

no perodo compreendido entre 1988 e 2002, conforme apresentado
no Grfico 1. Entrec1994 e 1998, o crescimento foi de 94,3% e, aps
este perodo, o nvel de arrecadao estabilizou-se no patamar entre
R$ 21 bilhes e R$ 22 bilhes. (GASPARINI; GUEDES, 2007, p.305).
As consequncias desse sistema so analisadas por diversas abordagens da teoria

econmica, que pem em questionamento a idia de que a descentralizao
elevaria a eficincia do gasto pblico por si prpria. Ainda, pode-se questionar, com
base em dados levantados na pesquisa, se foram ou no alcanados os objetivos
buscados pela municipalizao de importantes atribuies dos governos federais e
estaduais (como, por exemplo, a municipalizao da sade). Tais questionamentos,
em conjunto, fazem da anlise das polticas pblicas e de seu desempenho no
processo do desenvolvimento, em particular o local, usando o nvel federativo como
unidade de anlise um campo de estudo produtivo e frtil para o estudo das finanas
pblicas.
23
Grfico 1 Evoluo da arrecadao prpria municipal 1989-2002 (GASPARINI :
GUEDES, 2007, p. 305).
A primeira consequncia que levantada diz respeito ao aumento do tamanho do

Estado decorrente da descentralizao. Esse fenmeno tem sido observado no
Brasil, como est demonstrado em GASPARINI; GUEDES (2007), os autores
levantam algumas hipteses para explicar o fenmeno. Entre elas est a de que, ao
dissociar o nus de tributar do bnus de gastar, a descentralizao levou as
prefeituras dos municpios brasileiros a praticar sucessivos dficits fiscais, que
acabam sendo saldados com transferncias fiscais da Unio e estados. Alm disso,
h a hiptese de que a maior proximidade do gestor pblico com a populao no
d s maior controle social, mas aumenta o nvel de interao e a presso por mais
servios pblicos. A verificao desses dois possveis cenrios constitui uma das
questes de observao desse trabalho.
Outra consequncia que interessa pesquisa e levantada pela teoria estudada
a de que a presena de transferncias fiscais provocou o atrofiamento dos
aparelhos arrecadatrios dos municpios, indicando a preferncia das prefeituras por
receitas provenientes da Unio. Contudo, ainda segundo Gasparini; Guedes (2007),
isso no tem se verificado no Brasil, que viu acelerado o crescimento das receitas
24
prprias dos municpios desde 1988. No entanto, interessa investigao proposta a
anlise dessa possibilidade nos municpios da Regio Metropolitana de Salvador nos
quais a componente transferncias a maior parcela do oramento municipal e h
indcios de pouco desenvolvimento dos mecanismos de arrecadao municipal.
Essa anlise tambm contribui para a medida e avaliao do desenvolvimento do
setor pblico local.
A caracterizao da poltica fiscal dos municpios parte relevante do estudo de

eficincia do gasto pblico e qualidade dos servios pblicos em um Estado
federalista, pois permite identificar estruturas que explicam as realidades observadas
e os dados disponveis sobre essa eficincia. Nesse sentido, Rodden (2005) deu
importante contribuio para a metodologia e o quadro referencial proposto,
colocando importantes questes acerca da mensurao e interpretao de dados
referentes descentralizao. Segundo o autor:
[...] a viso dominante sobre descentralizao retrata a transferncia

orgnica e organizada de autonomia poltica, fiscal e de gesto de
polticas. Alguns estudos comparados procuram explicar a
descentralizao fiscal endogenamente [...] outros tratam
descentralizao e o federalismo como exgenos e tentam medir
seus efeitos sobre o crescimento econmico [...] ou como proxies
para accountability, corrupo ou qualidade da governana [...].
Outros estudos examinaram suas implicaes sobre o dficit fiscal, a
inflao e a estabilidade macro-econmica [...], enquanto uma
literatura mais antiga examina o tamanho e o crescimento dos
governos [...]. (RODDEN, 2005, p.9).
Alm dessa contribuio terica, o autor tambm suscitou bons questionamentos

acerca da instrumentalizao das teorias existentes. No entanto, parte das teorias
dominantes, a teoria econmica j problematiza o conceito do governo menor e
eficiente. As avaliaes de processos de descentralizao e da governana
municipal tm demonstrado que os ndices de desempenho no esto diretamente
ligados ao tamanho do ente federado, demonstrando s vezes, o contrrio, como
expe Rodden (2005):
[...] a mobilidade, em contextos descentralizados e de jurisdio

mltipla, possa facilitar a adequao entre as preferncias dos
cidados e as polticas governamentais [...], produzir governos
menores, mais eficientes e menos corruptos [...], bem como, sob
determinadas condies, mercados mais seguros e crescimento
25
econmico mais rpido [] evidncias que associam a
descentralizao e o federalismo a nveis mais altos de percepo da
corrupo (TREISMAN, 2000a), governos maiores (STEIN, 1999),
instabilidade macro-econmica (WIBBELS, 2000) e, sob
determinadas condies, menor crescimento (DAVOODI; ZOU,
1998). (RODDEN, 2005, p.10).
Conflito que, segundo Rodden (2005), decorre de uma viso equivocada das
medidas de descentralizao, que centram as atenes na participao das receitas
municipais e dos tributos prprios dos municpios sem atentar para a estrutura
regulatria das finanas dos entes federados e os mecanismos institucionais que
garantem a execuo da poltica. O autor acredita que essas distores na
observao podem nos levar a majorar o grau de autonomia financeira dos
municpios, pois:
[...] o governo central pode ainda manter o poder de deciso acerca

das alquotas e das bases tributrias, deixando aos governos
subnacionais o simples papel de coletar impostos de acordo com a
determinao central. (RODDEN, 2005, p.13).
Tais questionamentos motivam a presente investigao no sentido de se verificar a

partir de uma anlise emprica a relao entre o aumento de receitas tributrias e o
sucesso das mesmas na oferta de servios pblicos.
2.3 OS MARCOS INSTITUCIONAIS DO FEDERALISMO BRASILEIRO

E SUAS IMPLICAES PARA A ARRECADAO TRIBUTRIA DOS
MUNICPIOS
O diploma legal fundamental para a garantia da forma federativa como um
fundamento do Estado brasileiro a Constituio Federal de 1988. Em seu 1 artigo,
ptreo, a Repblica Federativa do Brasil descrita e constituda como uma Unio
indissolvel de diversos entes, e no um ente nico com suas subdivises: Art. 1 A
Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e
Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito [...].
(BRASIL, 1988).
De forma redundante, mas com inequvoca clareza, o reconhecimento dos entes

nacionais e de sua natureza retomado no art. 18 da Carta Magna, inserido no
26
Ttulo III (Da organizao do Estado), em seu captulo 1 (Da organizao Polticoadministrativa): Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica
Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. (BRASIL, 1988).
(grifo nosso).
H que se notar a clareza meridiana buscada pelo constituinte, ao afirmar duas
vezes a condio de ente federado das municipalidades e reconhece o carter
autnomo de seu ordenamento poltico-administrativo.
Assim, o Sistema Tributrio Nacional (STN), institudo pelo Captulo I, do Ttulo VI

(Da Tributao e do Oramento) da Constituio Federal, estabelece impostos cuja
competncia para arrecadar se divide entre os entes federados e cujas receitas
tambm so compartilhadas com estados e municpios. Os impostos de
competncia do municpio, de acordo com o artigo 156, so o Imposto Predial e
Territorial Urbano (IPTU); o Imposto sobre Transmisso Inter Vivos (ITIV), a qualquer
ttulo, por ato oneroso, de bens imveis, por natureza ou acesso fsica, e de direitos
reais sobre imveis, exceto os de garantia, bem como cesso de direitos a sua
aquisio; e o Imposto Sobre Servios de qualquer natureza (ISS), exceo dos
servios relacionados no artigo 155 (transportes e telecomunicaes), que so da
competncia dos estados e do Distrito Federal, constituindo fatos geradores de
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS).
receita dos impostos de competncia dos municpios, somam-se as receitas

oriundas das receitas de impostos federais e estaduais partilhadas. A primeira
diviso se d com impostos que so diretamente revertidos aos cofres municipais,
chamados de Sistema Cota-parte a exemplo o Imposto sobre Rendas de Qualquer
Natureza (IR), de competncia federal, pago pela administrao pblica municipal,
suas empresas e autarquias, bem como 50% do Imposto sobre a Propriedade
Territorial Rural (ITR), tambm federal, gerado por imveis situados dentro dos
limites dos municpios, 50% do Imposto sobre a Propriedade de Veculos
Automotores (IPVA) gerado por veculos licenciados em seu territrio, e 25% do
(ICMS).
27
A poro de 25% do ICMS a ser repassada aos municpios deve ser transferida
pelos seguintes critrios: 75% desse montante, na proporo do valor adicionado
nas operaes de circulao de mercadorias e dos servios realizadas dentro dos
limites do municpio, ficando os 25% adicionais disponveis, ou seja, 6,25% do total
arrecadado pelo ICMS, a serem repassados de acordo com lei estadual
(Constituio Federal, art. 158). No caso da Bahia, tal partilha regrada pela Lei
Complementar n 07 de 1991, que determina a transferncia integral e imediata dos
recursos correspondentes aos 25% do ICMS. Da, pode se inferir que o estado da
Bahia optou por no usar a liberdade facultada pelo constituinte de distribuir 6,25%
da receita do ICMS entre seus municpios de acordo com suas prprias prioridades.
Alm dos repasses imediatos, encontra-se previsto no artigo 159 da Constituio

Federal o repasse ao Fundo de Participao dos Municpios de 22,5% das receitas
do IR e do IPI da seguinte forma: 21,5% de forma imediata, e 1% nos primeiros 10
dias do ms de dezembro, de modo a auxiliarem no pagamento das gratificaes
natalinas aos servidores pblicos municipais. Alm disso, o mesmo artigo destina
25% dos 10% da Arrecadao do IPI proporcional s exportaes destinado aos
estados, ou seja, 2,5% revertido para os municpios, atendendo a critrios de valor
adicionado idnticos aos aplicados para a repartio do ICMS. Os municpios ainda
tm direito a 7,25% da Contribuio de Interveno sobre o Domnio Econmico
(CIDE), incidente sobre a comercializao de combustveis e lubrificantes.
Das transferncias descritas, o FPM revela-se a mais importante para municpios

que tem dificuldade de obter arrecadao prpria ou de obter recursos do Sistema
Cota Parte. Cada municpio brasileiro tem direito a uma cota, que calculada pelo
Banco do Brasil, levando-se em conta os coeficientes estabelecidos pelo Tribunal de
Contas da Unio (TCU), aplicando-se um redutor financeiro e multiplicando pelo
coeficiente correspondente classe do municpio. O FPM divide os municpios em
trs classes: Capital, Interior e Reserva. Os municpios da reserva so municpios do
interior que tm mais de 156 mil habitantes e coeficiente designado pelo TCU igual a
3,8. Assim, os recursos do FPM so distribudos entre as trs classes da seguinte
forma: 10% para os da capital, 86,4% para os municpios do interior e 3,6% para os
municpios da Reserva. A partir de 1997, foi realizada atualizao dos coeficientes
28
dos municpios, com base em novos dados demogrficos, sendo institudo, por outro
lado, um redutor financeiro para os ganhos percebidos a partir da atualizao, que
evolui de 20% em 1999 para 80% em 2006 em diante. Gasparini; Melo (2003) fazem
um resumo didtico do mtodo de clculo das cotas do fundo:
4.1 Clculo dos Municpios Classe Interior

Com Redutor:
Sem redutor:
Onde:
FPMk o valor da cota do Municpio j, ao qual se aplica o redutor
financeiro, do Estado k;
FPMk o valor da cota do Municpio i, ao qual no se aplica o
redutorfinanceiro, do Estado k;
k o coeficiente individual do municpio i do Estado k15;
kj o coeficiente individual do municpio j do Estado k16;
k o coeficiente individual populacional do municpio j do Estado
k17;
k o valor da cota do FPM da Classe Interior do Estado k;
o fator de reduo;
VT o valor total a ser transferido, fornecido pela Secretaria do
Tesouro Nacional.
k o percentual de participao do Estado k no total do FPM
Interior.
k a reduo financeira individual do municpio j do Estado k.
4.2 Clculo dos Municpios da Reserva
29
Com Redutor:
S
em Redutor:
O
Onde:
FPMj o valor da cota do Municpio j, ao qual se aplica o
redutorfinanceiro;
FPMi o valor da cota do Municpio i, ao qual no se aplica o
redutor
financeiro;
i o coeficiente individual do municpio i;
j o coeficiente individual do municpio j;
o valor da cota do FPM da Reserva, igual a 0,046;
j o coeficiente individual populacional do municpio j 21;
o fator de reduo;
VT o valor total a ser transferido, fornecido pela Secretaria
doTesouro Nacional;
j a reduo financeira individual do municpio j.
4.3 Clculo das Capitais
Com Redutor:
Sem Redutor:
30
Onde:
FPMj o valor da cota da Capital j, ao qual se aplica o redutor
financeiro;
FPMi o valor da cota da Capital i, ao qual no se aplica o redutor
financeiro;
i o coeficiente individual da Capital i;
j o coeficiente individual da Capital j;
o valor da cota do FPM das Capitais igual a 0,10;
j o coeficiente individual populacional da capital j 24;
o fator de reduo;
VT o valor total a ser transferido, fornecido pela Secretaria do
Tesouro Nacional;
j a reduo financeira individual da capital j.(Gasparini e Melo,
2003)
Concluindo o sistema de transferncias de tributos para os municipais, somando-se

ao sistema cota parte e ao FPM, esto as transferncias setoriais da sade e da
educao. Tais transferncias esto diretamente relacionadas ao processo de
outorga de atribuies de oferta de servios pblicos s municipalidades e buscam
financiar essa descentralizao.
As transferncias setoriais referentes educao so feitas por meio do Fundo de

Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao (FUNDEB), composto pelas quintas partes do Imposto de
Transmisso Causa Mortis, do ICMS, do IPVA, do ITR, da parcela do IR destinada
aos Fundos de Participao dos Estados e dos Municpios, da parcela do Imposto
sobre Produtos Industrializados (IPI) devida aos Estados, e das receitas da dvida
ativa referentes aos impostos j citados, incluindo a multa e os juros. Alm disso, o
fundo complementado pela Unio para que seu valor corresponda a um montante
mnimo por estudante predefinido e atualizado periodicamente, condicionado ao
cumprimento de metas por parte de unidade da federao e municpio no que se
refere ao empenho na melhoria da qualidade do ensino e na regularidade do fluxo
escolar dos estudantes. Os recursos do fundo so distribudos levando-se em conta
o nmero de estudantes matriculados, ponderado pelas diferentes etapas de ensino
(fundamental e mdio), modalidades (tempo integral, parcial, educao de jovens e
adulto, profissionalizante tcnico, etc.) e tipos de estabelecimento (urbano, rural,
quilombola, comunitrio).
31
J as transferncias setoriais para a sade so feitas conforme a prestao de
servios de ateno sade por parte do municpio. H uma tabela nica nacional
do Sistema nico de Sade (SUS) que utilizada para calcular os pagamentos aos
entes subnacionais por servios de sade prestados.
32
3 PROCEDIMENTOS METODOLGICOS
3.1 LIMITES TERRITORIAIS
A dimenso continental do Brasil, alm de ser um desafio para os gestores e
formuladores de polticas pblicas, obstculo para o estudo de suas
particularidades e a compreenso mais profunda dos processos que ocorrem em
seus municpios. Uma pesquisa em nvel de graduao no conseguiria, portanto,
dar conta da situao fiscal e dos servios pblicos nos cerca de 5.660 municpios
brasileiros com uma anlise satisfatria, torna-se, pois, necessrio definir um limite
espacial que ajude a compreender o objeto do presente estudo em uma determinada
realidade local.
Um dos pressupostos da presente pesquisa que h uma diversidade, e de forma

mais grave, uma desigualdade entre os municpios brasileiros que merece ateno
tanto s suas causas quanto s suas consequncias. Portanto, na definio do
espao amostral a ser utilizado fundamental a escolha da quantidade e uma
seleo de municpios que permita analisar em maior detalhe os seus indicadores
fiscais e sociais, mas que no seja to pequeno que restrinja a diversidade e impea
a anlise da desigualdade entre esses entes federados.
Uma conceituao sobre a natureza do espao geogrfico e suas implicaes na

compreenso dos processos locais outro parmetro fundamental para a definio
do espao amostral que queremos estudar. Faz-se necessrio entender que o
espao e a paisagem no so instncias passivas no processo socioespacial, e que
as dinmicas que acontecem no local so parte fundamental do prprio processo em
estudo. Nada acontece fora de um lugar, e os lugares so, por essa definio,
diferentes uns dos outros. De forma que, se vamos estudar a realidade dos
municpios e tomarmos por amostra municpios inseridos em contextos dspares, ou
apenas no relacionados, h a possibilidade de incorrer no risco de interpretar
erroneamente indicadores sociais decorrentes de um contexto espacial como
resultantes e produtos das dinmicas que se pretende estudar. desejvel, ento,
definir um contexto espacial mais homogneo, tendo sempre em vista o fato de que
33
o espao nunca indiferente para qualquer pesquisa emprica, em especial para
uma pesquisa na rea das cincias humanas aplicadas.
A definio dos limites territoriais dessa pesquisa deve atender, ento, a dois
critrios: diversidade de municpios (heterogeneidade institucional e fiscal) e relativa
homogeneidade do ambiente externo local (homogeneidade territorial).
O primeiro critrio ser atendido com a incluso de municpios de porte

populacional, Produto Interno Bruto, rea e receita tributria per capita variados
entre si. Esse conjunto de dados importante para a escolha dos municpios, na
medida em que retrata contextos econmicos e dimenses institucionais diversas, e
nos oferece um grupo de municpios heterogneo nos aspectos relevantes para esta
pesquisa. O segundo critrio ser atendido pela escolha de municpios que, em seu
conjunto, ocupe uma rea contnua, de maneira que os impactos decorrentes do
contexto regional em que esto inseridos seja mais homogneo e no interfira de
forma muito desigual nos parmetros pesquisados. O conjunto de municpios
escolhido para esta pesquisa ser a da Regio Metropolitana de Salvador (RMS).
Estabelecida pela Lei Complementar n 14 de 1973, a RMS reunia inicialmente oito

municpios: Salvador, Camaari, Lauro de Freitas, Simes Filho, Candeias, Vera
Cruz, So Francisco do Conde e Itaparica. Com a emancipao de Madre de Deus
do municpio de Salvador, em 1989, e de Dias dvila do municpio de Camaari, em
1985, o nmero de municpios chegou a dez. Recentemente, j na dcada de 2000,
o nmero chegou a 13, com as incluses de Mata de So Joo e So Sebastio do
Pass em 2007, e de Pojuca em 2008. A RMS obedece aos dois ltimos critrios por
ter municpios com caractersticas variadas nos dados que importam nossa
investigao e por ser uma rea contnua, integrada dentro de uma regio
econmica. No entanto, o primeiro critrio, que diz respeito ao nmero mximo de
uma dezena de municpios excedido, razo pela qual, os trs ltimos municpios a
estarem legalmente integrados sero excludos. Essa deciso metodolgica se
justifica primeiramente pelo atendimento ao primeiro critrio metodolgico, e de
forma secundria pela natureza recente da incluso dos referidos municpios, que
reflexo da integrao incipiente desses municpios ao contexto da RMS. Como ser
34
discutido no prximo item, o perodo que ser analisado no inclui o perodo em que
os municpios citados j estavam inseridos na RMS.
3.2 LIMITES TEMPORAIS

No captulo anterior, quando foram abordados os elementos tericos que envolvem a
investigao, o levantamento histrico revela que as questes aqui abordadas fazem
parte de um contexto histrico determinado. Essa considerao nos leva a
especificar um intervalo histrico em que se dar a anlise, e as razes que
justificam a escolha desse intervalo de tempo. A problemtica que tema dessa
investigao se v consolidada no cenrio institucional vigente a partir da
promulgao da Constituio Federal de 1988. No entanto, mudanas de marco
legal no se vm refletidas nos dados de maneira imediata. Pelo contrrio, muitas
vezes so necessrios alguns anos at que se veja colocados em efeito todos os
sistemas e estruturas que faro valer as intenes que os legisladores colocaram no
papel.
Um dos exemplos claros do carter no instantneo dos marcos legais est na rea
da sade. Mesmo no plano institucional, a estrutura federativa e o funcionamento do
atual sistema nico de sade brasileiro s foram regulamentados dois anos aps a
promulgao da Carta Magna, em setembro de 1990, com a aprovao da Lei
8.080/90, a Lei Orgnica da Sade. Essa lei o regimento que rege o Sistema nico
de Sade (SUS), que a espinha dorsal das polticas pblicas de sade praticadas
em todos os nveis federativos. Essa lei de fundamental importncia para a anlise
da qualidade dos servios pblicos municipais, havendo inclusive a alnea a, do
Inciso IX, de seu art. 7, que elenca seus Princpios e Diretrizes, instituindo que um
dos princpios do sistema a descentralizao poltico-administrativa com direo
nica em cada esfera de governo, e nfase na descentralizao dos servios para
os municpios [...]. (BRASIL, 1990).
Essas consideraes servem para demonstrar a necessidade de estabelecer um

hiato entre o momento em que se definiu a estrutura legal e as atribuies dos entes
municipais e a efetiva implantao e pleno funcionamento dos sistemas de gesto e
35
descentralizao dos servios pblicos no incio da dcada de 1990. Tambm
devemos ponderar que os primeiros anos da dcada foram marcados por grande
instabilidade nas reas econmicas e institucionais do Brasil, que ensejaram
grandes transformaes e ajustes na estrutura do Estado, pelo que um cenrio de
relativa estabilidade monetria (com episdios menos graves de inflao) s foi
observado a partir da segunda metade da dcada de 1990. Assim, essa pesquisa
utilizar dados coletados a partir de 1995, at a data de concluso dessa
monografia.
O critrio para a seleo da extenso das sries histricas ser o mais abrangente
possvel, dentro desse intervalo estabelecido, tendo como limite a disponibilidade e a
periodicidade
de
produo
dos
dados.
Quando
tratamos
de
indicadores
socioeconmicos, a periodicidade das sries histricas muito variada, havendo

dados anuais, como o nmero de atendimentos hospitalares e dados decenais,
como a taxa de analfabetismo calculada nos censos demogrficos.
3.3 ESCOPO E INDICADORES

A mensurao e o controle da qualidade dos servios pblicos no so apenas uma
questo metodolgica, sua conceituao e produo esto profundamente
relacionadas com hbitos e posies polticas. A busca por indicadores, tcnicas e
mtodos que sejam suficientemente confiveis, de aplicao vivel e que apontem
de fato os problemas, desafios e possveis solues para as dificuldades da
administrao pblica uma preocupao constante tanto de governos quando da
sociedade civil. Essa situao fez com que no Brasil a produo de indicadores
tenha passado por inmeras mudanas, decorrentes do prprio aperfeioamento do
aparelho de Estado para se monitorar, que, infelizmente, tornou o acervo de sries
histricas de servios pblicos restrito em diversidade e periodicidade, dificultando
estudos em sries histricas mais longas que dez anos.
A cultura de gesto dos governos brasileiros foi, por muitos anos, marcada pela
opacidade e pela ausncia de monitoramento dos resultados das polticas pblicas.
Outro problema para a obteno de indicadores a dificuldade de separar Estado de
36
governo, que submete a poltica de autoavaliao da gesto pblica s
idiossincrasias do ocupante de mandato eletivo. Essa situao ainda mais grave
onde faltam recursos oramentrios, caso das prefeituras que so objeto dessa
pesquisa, em que, alm dos problemas j levantados, os custos do monitoramento e
da autoavaliao esto alm das prprias possibilidades do municpio. Esse ente
federado, por se encontrar em situao de grave crise na execuo de suas
polticas, tambm no v vantagens em produzir dados confiveis sobre si.
Esse quadro de pouca quantidade, densidade e confiabilidade dos dados dos

servios pblicos municipais, portanto, nos leva a dar preferncia a dados
independentes, produzidos por outros entes federados e organismos internacionais.
A escolha nos permite ter parmetros de anlise que sejam homogneos entre os
municpios, o que no seria possvel se optssemos pelos dados produzidos por
rgo local.
A definio de quais indicadores sero utilizados pela pesquisa, para se avaliar a

qualidade dos servios pblicos dos municpios da RMS, passa, primeiramente, pela
compreenso de em quais servios o poder pblico municipal tem maior participao
no seu desempenho. Essa tarefa se inicia com a definio dos espaos de atuao
fundamentais do Estado como um todo e se depura com o recorte nas reas em que
a diviso de atribuies da Constituio Federal outorga a primazia dessas polticas
pblicas aos municpios. Esse detalhamento importante para que os indicadores
analisados sejam primariamente representativos do desempenho do municpio na
prestao de servios pblicos e ao mesmo tempo, o servio no seja to
especificamente municipal e restrito que beire a irrelevncia.
Considerando o aspecto da relevncia, trataremos apenas os dois grandes temas

que sempre estiveram associados com o papel do Estado no Brasil: a Educao e a
Sade. O Estado brasileiro est envolvido na educao, e mantm instituies
pblicas de ensino pblicas, desde antes da independncia, desde o nvel bsico at
o nvel superior. O acesso educao pblica, gratuita e de qualidade sempre
esteve entre os anseios da populao, e ponto importante na avaliao do
desempenho de qualquer governo em qualquer escala de ente federado. Essa
37
importncia passa a ser ainda maior e tem o seu monitoramento mais detalhado a
partir da Constituio Federal de 1988, que previu um papel ainda maior do Estado
na garantia de funcionamento de um sistema pblico de educao comprometido
com um amplo acesso e a qualidade do ensino. Essa previso se consubstanciou no
Plano Nacional de Educao, aprovado em 2000, que estabeleceu metas de
universalizao, desempenho e qualificao dos profissionais que atuam no ensino
pblico.
O sistema pblico de educao que se estrutura na Constituio Federal em vigor e

tem seus planos, programas e metas delineados no Plano Nacional de Educao
(PNE) prev para o municpio um papel de base do sistema, sendo, muitas vezes, o
primeiro contato do cidado, ainda em formao, com o Estado. Conforme evidencia
o inciso VI, do art. 30 da Carta: Art. 30. Compete aos Municpios: [...] VI - manter,
com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de
educao infantil e de ensino fundamental (BRASIL, 1988). A nossa pesquisa
dever, portanto, utilizar indicadores que sejam homogneos e universais a todos os
municpios estudados e que avaliem a qualidade da educao fundamental, em
especial, a educao infantil, compreendida entre a alfabetizao e a quarta srie.
A avaliao da qualidade da educao um tema que suscitou infindveis

discusses entre governos e educadores ao longo dos anos, e amplo e
controverso demais para ser abordado satisfatoriamente na presente pesquisa.
Interessa aqui apenas saber que a evoluo dos sistemas de avaliao da educao
bsica no Brasil produziu como indicador principal de qualidade o ndice de
Desempenho da Educao Bsica (IDEB), que rene os dados sobre taxa de
evaso apurados pelo Censo Escolar e a proficincia dos estudantes examinada em
prova padronizada (Prova Brasil e SAEB), calculada conforme o exemplo dado na
Nota Tcnica n 1 do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio
Teixeira (INEP):
Como o Ideb resultado do produto entre o desempenho e do
rendimento escolar (ou o inverso do tempo mdio de concluso de
uma srie) ento ele pode ser interpretado da seguinte maneira: para
uma escola A cuja mdia padronizada da Prova Brasil, 4 srie, 5,0
e o tempo mdio de concluso de cada srie de 2 anos, a rede/
escola ter o Ideb igual a 5,0 multiplicado por 1/2, ou seja, Ideb = 2,5.
J uma escola B com mdia padronizada da Prova Brasil, 4 srie,
38
igual a 5,0 e tempo mdio para concluso igual a 1 ano, ter Ideb =
5,0. (BRASIL, 2011).
O IDEB representa um avano em relao aos indicadores utilizados anteriormente,

que avaliavam a taxa de evaso e de repetncia, que so insatisfatrios,
principalmente para avaliar os casos em que ocorre a aprovao automtica dos
alunos. Esse indicador ser, portanto, o indicador central para a avaliao da
qualidade da educao. No entanto, o indicador dependeu da produo de exames
nacionais, s podendo ser apurado a partir de 2005, e a partir da, teve divulgaes
bienais. Portanto, a sua srie histrica no suficientemente abrangente para
contemplar o intervalo temporal que se busca estudar na presente pesquisa, razo
pela qual sero utilizados indicadores suplementares. Tais indicadores seguiro os
mesmos parmetros delimitados anteriormente de estudar os anos escolares que
esto diretamente relacionados com o empenho do poder pblico municipal, os
primeiros anos da educao bsica. Sero utilizados os dados do Edudata Brasil do
portal do INEP, referentes taxa de abandono escolar, cujos dados esto
disponveis no perodo de 1999 a 2005. A taxa de abandono escolar um indicador
incompleto em relao ao IDEB, que consegue aferir a qualidade a fundo, inclusive
medindo a proficincia dos alunos, e mesmo no sendo plenamente satisfatrio,
um retrato das condies que o poder pblico municipal oferece para manter a
frequncia
dos
estudantes
nas
escolas
(transporte
escolar
merenda,
fundamentalmente). Essas caractersticas fazem esse dado se aproximar ainda mais

do tema da pesquisa, pois as condies de permanncia na escola so de cunho
material e se relacionam com a dimenso fiscal do investimento em educao.
Concluindo a anlise da educao na escala municipal, aps analisarmos a

qualidade do ensino e das condies de permanncia, a avaliao s ser completa
se tivermos indicadores da condio de acesso ao sistema. Isso ser feito pela
comparao do nmero de matrculas dos anos iniciais (Alfabetizao a 4 srie, ou
1 ao 5 ano) do ensino fundamental registrado nos Censos Escolares e Sinopses
Estatsticas do INEP com a populao em idade de frequentar os referidos anos (7 a
11 anos de idade). Esses trs indicadores proporcionam um quadro da situao da
educao no municpio suficientemente completo para o que se pretende analisar
39
nessa pesquisa.
No caso da sade, a acessibilidade dos dados muito mais simples. Por ser um
setor em que o processo de descentralizao foi conduzido a passos largos desde
1988, e consolidado a partir da implantao da Lei Orgnica da Sade, h uma
preocupao maior do Ministrio da Sade em produzir e divulgar dados referentes
aos municpios. No sistema Datasus, h uma seo especfica para os Indicadores
Municipais, onde podemos verificar um quadro de mltiplos indicadores da situao
da sade nos municpios, tais como: percentual da populao atendida pelo
Programa de Agentes Comunitrio e Sade da Famlia, percentual de gestantes
acompanhadas por profissionais de sade no perodo pr-natal, percentual de
crianas de menos de dois anos de idade abaixo do peso, entre outros. Esse
quadro-sntese inclui 10 dados sobre a sade pblica municipal e atende
perfeitamente aos objetivos dessa pesquisa. A pesquisa, no entanto, encontrou
obstculos em relao inteno inicial de quais os indicadores seriam avaliados na
interpretao do desempenho do municpio nesse setor. A dificuldade tcnica e as
instabilidades no sistema Datasus, fizeram com que a escolha dos indicadores de
sade recasse sobre o dado dos leitos do SUS disponveis por municpio
Definidos os indicadores, temos em mos um instrumental mnimo para anlise da

qualidade do servio pblico nessas duas reas essenciais. So reas em que o
poder pblico municipal tem papel fundamental de gestor e executor de polticas
pblicas e onde o contato da administrao com os administrados mais direto.
Alm disso, exigem investimento e geram despesas correntes representativas,
sendo assim de interesse para a investigao dessa monografia.
40
4 RECEITAS ORAMENTRIAS E SERVIOS PBLICOS: UMA

ANLISE COMPARATIVA
4.1 INDICADORES DE RECEITAS ORAMENTRIAS NA RMS
O trabalho de avaliar em que medida as receitas municipais contribuem na melhoria
da oferta dos servios pblicos ser realizado nessa pesquisa pela comparao de
dados em painel. Inicialmente, definiremos que dado de receita ser considerado
para a pesquisa.
As receitas de um municpio so divididas por sua natureza contbil em duas

categorias: as receitas correntes, que englobam todos os valores auferidos pelo
poder pblico na tarefa de arrecadao dos tributos (taxas e impostos) municipais do
exerccio fiscal em que se apura, bem como as transferncias e cotas-parte que lhe
cabem dos impostos federais e estaduais, as receitas de capital (patrimonial e
financeira), referentes principalmente aos juros da dvida ativa do municpio, de
operaes de crdito para empresas pblicas municipais e de aluguis e outros tipos
de rendimentos obtidos pela Prefeitura na explorao financeira dos ativos
municipais imobilizados, e as transferncias voluntrias de outros entes federados,
de bancos pblicos e de instituies internacionais de financiamento.
No caso da presente pesquisa, no relevante considerar os dados e a evoluo

das receitas patrimoniais dos municpios. Tais receitas no so expressivas o
suficiente nos oramentos municipais para influir em um estudo do desempenho
mais abrangente das prefeituras, alm de sua arrecadao ser muito varivel e,
muitas vezes, episdica, o que nos leva a crer que seu valor histrico no tenha
repercusso substantiva na qualidade do servio pblico prestado no municpio. Por
ltimo, como um dos focos de interesse dessa pesquisa estudar diferenciais de
receita no mbito da RMS, as quais no so as que importam para interpretar tais
variaes entre um municpio e os demais.
As receitas correntes sero ento o indicador fundamental para todas as

comparaes de dados dos municpios. Esse item das contas pblicas o mais
representativo e fundamental para a manuteno e investimento em servios e
41
finanas pblicas. As prefeituras planejam os seus oramentos e os encaminham s
cmaras de vereadores tendo como valor norteador um valor estimado de receita
corrente para o exerccio fiscal. Esse indicador serve, para os fins dessa pesquisa,
como sntese das condies de financiamento providas pela arrecadao tributria e
pelas transferncias obrigatrias de impostos de competncia municipal arrecadados
por outros entes federados, bem com as cotas-partes de impostos de competncia
dos estados e da Unio que prevem repasse aos municpios.
O indicador da receita corrente reflete nitidamente as condies de financiamento do

aparato pblico no municpio. Esse indicador, no entanto, para os objetivos da
presente pesquisa, revela-se incompleto, pois no permite nem avaliar em que
medida essas condies decorrem do esforo do prprio municpio em arrecadar os
impostos de sua prpria competncia, ou mesmo mensurar a medida em que as
transferncias previstas no sistema federativo contribuem para o oramento
municipal. Desse modo, ser considerado tambm pela pesquisa o indicador da
receita tributria que uma componente das receitas correntes que responde
apenas por aqueles impostos arrecadados diretamente pelo municpio.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n 101/2000) foi responsvel, junto com a Lei
da Transparncia (LC n 131/2009), por instituir obrigaes, condies e
procedimentos para a divulgao dos dados referentes s finanas pblicas
municipais, que passaram a ser apresentadas em meios adicionais de divulgao e
informados a outros rgos que no apenas os Tribunais de Contas dos Estados e,
no caso especfico da Bahia, ao Tribunal de Contas dos Municpios. Tais
mecanismos de divulgao e transparncia permitiram acesso mais aberto s
informaes que so objeto de anlise da presente pesquisa. Sendo assim,
possvel estabelecer uma srie histrica, a partir do exerccio fiscal do ano 2000 das
receitas correntes e receitas tributrias de todos os municpios em anlise, utilizando
para tanto a base de dados disponvel na Secretaria de Tesouro Nacional, elaborada
com base nas informaes prestadas pelos municpios.
De referncia ao perodo compreendido entre os exerccios fiscais de 1995 e 1999,

h casos de municpios em anlise que no informaram ao Tesouro Nacional os
42
valores de suas arrecadaes. Essa dificuldade de acesso foi contornada pela
presente pesquisa com a consulta e utilizao dos dados informados pelos
municpios e relatados nos pareceres do Tribunal de Contas dos Municpios (TCM).
Esse procedimento foi adotado apenas para os anos em que no havia o dado
disponvel nos relatrios da Secretaria do Tesouro Nacional. Esse trabalho produziu
como resultado a tabela 1, que apresenta a srie histrica das receitas corrente e
tributria dos dez municpios estudados, nos perodos compreendidos entre os
exerccios fiscais de 1995 a 2009:
Tabela 1 Receitas corrente e tributrias de 10 municpios da Regio Metropolitana
de Salvador de 1995 a 2009
Receita Municipal (R$ 1.000,00)
Municpio
Corrente
(1995)
Tributria Corrente
(1995)
(1996)
Tributria
(1996)
Corrente
(1997)
Tributria
(1997)
Camaari
790,50
135,57
970,84
150,76
1.226,94
212,60
Candeias
171,10
20,99
214,13
32,01
285,97
35,46
Dias d'vila
139,48
19,18
160,94
23,68
184,40
30,72
Itaparica
Lauro de
Freitas
Madre de
Deus
21,03
1,80
24,68
1,52
28,71
2,49
157,06
47,59
204,99
65,22
252,30
89,76
115,61
8,50
248,85
6,61
265,07
10,56
Salvador
3.295,77
So Francisco
do Conde
476,99
1.454,61
3.810,80
1.758,86
5.342,44
1.894,47
24,85
521,34
30,70
587,51
33,22
Simes Filho
275,48
23,67
315,19
23,36
336,73
34,38
Vera Cruz
45,00
12,54
51,06
13,15
61,51
14,35
Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional e Tribunal de Contas dos Municpios do Estado da Bahia .
Municpio
Corrente
(1998)
Tributria Corrente
(1998)
(1999)
Tributria
(1999)
Corrente
(2000)
Tributria
(2000)
Camaari
1.268,30
225,64
1.436,40
242,69
2.071,12
263,25
Candeias
345,56
47,41
385,22
53,92
445,51
73,73
Dias d'vila
209,51
38,24
269,49
38,22
264,24
45,00
Itaparica
Lauro de
32,62
3,10
41,96
3,10
66,25
6,56
43
Freitas
Madre de
Deus
340,38
106,93
413,89
155,61
503,36
184,17
262,21
16,12
226,39
17,25
257,96
19,55
Salvador
6.399,41
So Francisco
do Conde
578,35
2.353,79
7.154,26
3.018,79
8.365,09
3.380,55
35,94
378,42
36,18
555,34
38,78
Simes Filho
353,56
42,40
401,21
41,18
474,71
44,73
Vera Cruz
74,09
15,65
96,55
20,78
111,31
24,19
Municpio
Corrente
(2001)
Tributria Corrente
(2001)
(2002)
Tributria
(2002)
Corrente
(2003)
Tributria
(2003)
Camaari
2.398,85
344,31
2.618,88
428,06
2.606,35
440,19
Candeias
553,86
111,67
704,54
165,13
673,10
173,94
Dias d'vila
342,56
49,11
411,08
67,05
436,88
66,98
Itaparica
Lauro de
Freitas
Madre de
Deus
72,15
5,49
78,15
5,81
92,11
6,40
556,36
190,83
663,48
230,34
740,18
245,39
267,75
28,29
435,98
43,11
611,06
44,43
Salvador
9.470,41
So Francisco
do Conde
856,42
3.707,30
9.693,03
3.851,11
11.803,75
4.213,32
125,65
1.067,27
99,22
1.372,55
126,99
Simes Filho
564,40
64,50
694,60
95,33
783,91
107,77
Vera Cruz
130,22
27,68
149,36
25,98
112,87
19,10
Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional e Tribunal de Contas dos Municpios do Estado da Bahia.
Municpio
Corrente
(2004)
Tributria Corrente
(2004)
(2005)
Tributria
(2005)
Corrente
(2006)
Tributria
(2006)
Camaari
3.164,38
557,79
3.546,58
732,88
4.522,24
887,55
Candeias
957,97
205,56
1.141,88
227,69
1.219,26
225,33
Dias d'vila
543,29
59,91
624,12
86,46
678,97
84,00
Itaparica
Lauro de
Freitas
Madre de
Deus
133,53
9,34
149,38
12,75
171,42
13,88
881,75
235,83
1.066,40
277,39
1.066,40
277,39
735,39
71,10
832,26
75,18
955,31
97,06
44
Salvador
13.463,25
So Francisco
do Conde
1.813,11
4.573,47
15.034,23
5.070,72
18.778,40
6.108,74
165,44
1.792,33
2.104,18
175,84
Simes Filho
905,12
119,56
1.055,12
158,27
1.102,58
165,23
Vera Cruz
167,23
22,09
233,18
39,58
265,71
39,38
Municpio
Corrente
(2007)
Tributria Corrente
(2007)
(2008)
Tributria
(2008)
Corrente
(2009)
Tributria
(2009)
Camaari
4.978,90
1.048,62
5.093,16
1.202,16
5.387,06
1.158,25
Candeias
1.312,65
276,00
1.326,44
278,90
1.299,44
273,22
Dias d'vila
939,29
115,19
975,06
128,82
904,10
120,89
Itaparica
Lauro de
Freitas
Madre de
Deus
191,48
15,53
231,91
14,64
226,44
28,80
1.654,98
395,53
2.059,84
452,17
2.213,27
583,70
1.046,44
113,64
1.274,10
130,20
941,90
99,85
Salvador
22.827,82
So Francisco
do Conde
2.529,91
6.906,15
25.845,44
7.852,11
27.190,17
8.983,92
234,69
3.344,51
388,60
3.495,74
606,79
Simes Filho
1.275,61
188,22
1.397,64
206,95
1.647,50
246,41
Vera Cruz
326,00
44,96
403,47
46,06
413,40
45,07
interessante perceber nessas trajetrias o quanto os municpios viram ampliadas

as suas receitas. O maior crescimento das receitas corrente foi o registrado em
Lauro de Freitas, que entre 1995 e 2009 teve as receitas corrente ampliadas em
1.309%, e as tributrias em 1.127%. O menor crescimento foi o de Simes Filho,
cuja receita corrente cresceu 498% e a tributria 941%. Salvador teve crescimento
mediano de arrecadao em comparao com os demais municpios, com um
crescimento 725% das receitas correntes e de 518% da receita tributria. O maior
crescimento de receita tributria foi em So Francisco do Conde, onde a
arrecadao prpria cresceu 2.342% no perodo em anlise, a maior diferena entre
taxa de crescimento da receita corrente e taxa de crescimento da receita tributria,
tendo a ltima crescido proporcionalmente o triplo da outra.
45
Em apenas quatro municpios a receita corrente cresceu proporcionalmente mais

que a receita tributria (Dias Dvila, Lauro de Freitas, Salvador e Vera Cruz), o que
pode levar a crer que em seis dos dez municpios analisados o processo de
descentralizao das competncias tributrias fez os aparatos de arrecadao dos
municpios terem melhores resultados. Ainda assim, dois casos chamam a ateno
por apresentarem nmeros opostos ao da maioria dos municpios. Em Vera Cruz, as
receitas corrente cresceram proporcionalmente o triplo das receitas tributrias, o que
sugere um sistema de arrecadao prpria municipal quase estagnado. Em
Salvador, as receitas correntes cresceram proporcionalmente 140% a mais que a
receita tributria (taxa de 725% da primeira, contra 518% da segunda) o que
preocupante para a terceira maior cidade brasileira que apresenta ritmo de
crescimento das receitas prprias muito inferior ao dos outros municpios.
Aps analisar a composio e a trajetria das receitas correntes e das receitas

tributrias nos municpios e constatar as grandes diferenas de tributao,
necessrio estabelecer um quadro que permita a comparao desses dados entre
esses municpios e confront-los com os indicadores de qualidade do servio
pblicos que sero usados na presente pesquisa. Primeiramente, as receitas
correntes e tributrias em seus valores nominais no so comparveis entre os
municpios, pois h uma variedade no porte territorial e demogrfico entre eles, alm
de haver diferenas no porte econmico. fundamental ponderar esses valores com
pesos correspondentes a essas desigualdades. A soluo que ser adotada a de
usar o valor das receitas tributria e corrente per capita, por compreender que o
tamanho da populao ajuda a ponderar o porte dos municpios, principalmente
porque o tamanho da populao dado representativo na demanda por servios
pblicos, de forma que se compe o quadro das receitas per capita municipais dos
dez municpios (tabela 2).
A tabela 2 foi elaborada com base nos dados de receitas mostrados na tabela
anterior e com a populao dos municpios contada pelos censos demogrficos de
2000 e 2010 e pelas contagens populacionais de 1995 e 2007, da seguinte forma: as
receitas per capita de 1995 a 1997 foram calculadas com base na populao de
46
1995, as de 1997 a 2004 com base no censo de 2000, as de 2005 a 2007, com base
na contagem populacional de 2007, e as de 2008 e 2009, com base na populao do
censo de 2010.
Tabela 2 Receitas correntes e tributrias per capita de 10 municpios da Regio
Municpio
Corrente
(1995)
Tributria
(1995)
Corrente
(1996)
Tributria
(1996)
Corrente
(1997)
Tributria
(1997)
Camaari
585,98
100,50
719,67
111,75
909,51
157,60
Candeias
246,18
30,20
308,08
46,06
411,46
51,03
Dias d'vila
367,86
50,59
424,47
62,45
486,34
81,02
Itaparica
Lauro de
Freitas
Madre de
Deus
117,01
10,04
137,29
8,45
159,73
13,85
161,55
48,95
210,86
67,09
259,52
92,32
1.160,61
85,32
2.498,21
66,35
2.661,13
106,06
149,03
65,77
172,31
79,53
241,57
85,66
1.969,99
102,63
2.153,14
126,81
2.426,43
137,19
Simes Filho
352,15
30,25
402,91
29,86
430,45
43,95
Vera Cruz
162,87
45,40
184,80
47,58
222,62
51,92
Salvador
So Francisco
do Conde
Municpio
Corrente
(1998)
Tributria
(1998)
Corrente
(1999)
Tributria
(1999)
Corrente
(2000)
Tributria
(2000)
Camaari
784,22
139,52
888,16
150,06
1.280,62
162,77
Candeias
450,05
61,74
501,70
70,22
580,22
96,02
Dias d'vila
462,16
84,35
594,47
84,31
582,88
99,26
Itaparica
Lauro de
Freitas
Madre de
Deus
172,19
16,35
221,48
16,34
349,69
34,63
299,78
94,18
364,52
137,05
443,32
162,21
2.178,54
133,95
1.880,96
143,32
2.143,22
162,42
261,94
96,34
292,83
123,56
342,40
138,37
2.200,55
136,74
1.439,85
137,67
2.112,99
147,55
Simes Filho
375,86
45,08
426,52
43,78
504,65
47,55
Vera Cruz
249,05
52,61
324,53
69,85
374,16
81,32
Salvador
So Francisco
do Conde
47
Municpio
Corrente
(2001)
Tributria
(2001)
Corrente
(2002)
Tributria
(2002)
Corrente
(2003)
Tributria
(2003)
Camaari
1.483,27
212,89
1.619,32
264,68
1.611,58
272,18
Candeias
721,33
145,43
917,57
215,07
876,62
226,53
Dias d'vila
755,64
108,32
906,79
147,91
963,70
147,76
Itaparica
Lauro de
Freitas
Madre de
Deus
380,86
28,97
412,52
30,67
486,20
33,79
490,00
168,06
584,34
202,87
651,89
216,12
2.224,55
235,02
3.622,31
358,18
5.076,93
369,13
387,64
151,75
396,75
157,63
483,15
172,46
3.258,60
478,07
4.060,82
377,52
5.222,41
483,18
Simes Filho
600,01
68,57
738,42
101,35
833,36
114,57
Vera Cruz
437,73
93,06
502,05
87,31
379,40
64,22
Salvador
So Francisco
do Conde
Municpio
Corrente
(2004)
Tributria
(2004)
Corrente
(2005)
Tributria
(2005)
Corrente
(2006)
Tributria
(2006)
Camaari
1.956,62
344,90
1.608,46
332,38
2.050,95
402,53
Candeias
1.247,63
267,71
1.452,44
289,62
1.550,86
286,61
Dias d'vila
1.198,44
132,16
1.159,62
160,65
1.261,54
156,07
704,85
49,28
750,76
64,09
861,55
69,77
776,58
207,70
738,04
191,98
738,04
191,98
6.109,88
590,76
5.393,11
487,18
6.190,46
628,92
551,07
187,20
519,74
175,30
649,18
211,18
6.898,69
629,49
6.008,69
548,28
7.054,13
589,50
Simes Filho
962,22
127,11
965,62
144,85
1.009,05
151,22
Vera Cruz
562,10
74,24
665,08
112,89
757,86
112,33
Itaparica
Lauro de
Freitas
Madre de
Deus
Salvador
So Francisco
do Conde
Municpio
Corrente
Tributria
Corrente
Tributria
Corrente
Tributria
48
(2007)
(2007)
(2008)
(2008)
(2009)
(2009)
Camaari
2.258,06
475,58
2.096,21
494,78
2.217,17
476,71
Candeias
1.669,66
351,07
1.595,08
335,39
1.562,62
328,56
Dias d'vila
1.745,21
214,02
1.467,58
193,89
1.360,78
181,96
962,37
78,06
1.118,97
70,64
1.092,59
138,97
1.145,38
273,74
1.260,23
276,64
1.354,10
357,11
6.780,98
736,40
7.332,53
749,30
5.420,67
574,66
789,17
238,75
965,95
293,46
1.016,21
335,77
1.171,09 10.534,73
1.828,63
Itaparica
Lauro de
Freitas
Madre de
Deus
Salvador
So Francisco
do Conde
8.481,38
786,80 10.078,99
Simes Filho
1.167,40
172,25
1.183,97
175,31
1.395,63
208,74
929,84
128,23
1.074,01
122,62
1.100,43
119,98
Vera Cruz
Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional e Tribunal de Contas dos Municpios do Estado da Bahia,
2011.
Esse quadro a base de dados utilizada para a anlise da pesquisa, utilizando-se

principalmente a receita corrente como dado representativo das condies de
financiamento do municpio. No caso particular da limpeza urbana, em que a
contribuio das transferncias realizadas pelo estado e pelo governo federal no
tem destinao especfica para aquele fim1, tambm sero comparados os
indicadores de desempenho com a receita tributria do municpio. Essas anlises
sero feitas por um mtodo de ranqueamento, que definir uma classificao dos
municpios, tendo como primeiros da lista os que tm maior receita corrente ou
tributria per capita, e na classificao por indicadores de qualidade, sero
classificados em ordem decrescente de desempenho para os mesmos indicadores.
Pela comparao da ordem de classificao de um dado municpio em uma lista
com a ordem na outra, se interpretar em que grau encontram-se relacionadas
receitas tributrias e correntes e a qualidade do servio.
A anlise da evoluo das receitas per capita surpreende quando comparados aos
dados do crescimento dos valores nominais das receitas feito para o quadro anterior.
No caso em tela, o municpio que teve o maior crescimento em sua receita corrente
1
no caso da sade h os recursos do SUS, e no caso da Educao h o Recurso do FUNDEB
49
per capita foi Itaparica, que entre 1995 e 2009, viu esse valor aumentar 834%,
crescimento maior que o de Lauro de Freitas (738%), o que mais cresceu em valores
nominais. Considerando apenas as receitas correntes, os que menos cresceram
foram Dias Dvila (270%), Camaari (278%) e Simes Filho (296%). No caso das
receitas tributrias, h trs casos fora da mdia, em que o crescimento da
arrecadao se deu em ritmo muito superior aos dos demais municpios,
principalmente em So Francisco do Conde (1682%) e Itaparica (1285%), mas
tambm em Candeias (988%), o que indica que o crescimento das atividades
econmicas nesses municpios e a receita fiscal obtida pela cobrana dos impostos
municipais (ISS e IPTU) cresceram em ritmo acelerado em relao ao do restante da
regio. Na capital, o crescimento das receitas foi de mdio para baixo, 583% para as
receitas correntes, e 410% das tributrias.
Esses dados revelam que a evoluo das arrecadaes se deu de forma desigual,
mas ainda no so suficientes para compreender sua magnitude. importante
retomar os valores das receitas tributrias e correntes per capita para o exercciofiscal de 2009, bem como a mdia desses valores para a srie histrica analisada
para perceber a brutal desigualdade de receitas que existe na RMS, classificando-os
pela mdia de crescimento da receita corrente, da maior para a menor, como segue
apresentado na tabela 3:
Tabela 3 Receitas tributrias e correntes per capita em 2009 e valores mdios para
o perodo de 1995 a 2009 para dez municpios da Regio Metropolitana de Salvador
Municpio
So Francisco
do Conde
Madre de Deus
Camaari
Candeias
Dias d'vila
Simes Filho
Lauro de Freitas
Itaparica
Vera Cruz
Salvador
Corrente (2009) Tributria (2009)

10.534,73
5.420,67
2.217,17
1.562,62
1.360,78
1.395,63
1.354,10
1.092,59
1.100,43
1.016,21
1.828,63
574,66
476,71
328,56
181,96
208,74
357,11
138,97
119,98
335,77
Mdia Receita
Corrente
(1995-2009)
4.926,76
4.044,94
1.471,32
939,43
915,83
756,55
631,88
528,54
528,44
481,26
Mdia Receita
Tributria
(1995-2009)
512,08
361,80
273,25
186,75
126,98
100,30
179,20
44,26
84,24
167,52
Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional e Tribunal de Contas dos Municpios do Estado da Bahia,
50
2011.
As diferenas entre os municpios em anlise aparecem com grande evidncia,

principalmente na desigualdade das receitas correntes e tributria do municpio de
So Francisco do Conde e os demais. Com receita corrente per capita de R$
10534,00, o municpio teve arrecadao quase duas vezes superior de Madre de
Deus, segunda maior na tabela e quase cinco vezes superior de Camaari, a
terceira colocada, e mais de dez vezes mais que Salvador, ltima da tabela. Quando
analisado pela mdia, a relao entre os trs primeiros da lista um pouco mais
equilibrada, mas segue a diferena de 1000% entre o primeiro e o ltimo, o que
revela que a situao tem se agravado com o passar dos anos, e que o bloco dos
cinco primeiros tende a se distanciar dos demais, se no houver mudanas no
sistema tributrio ou no ocorrerem grandes alteraes na localizao de indstrias
e outros empreendimentos geradores de arrecadao no interior da RMS. O
descolamento dos trs primeiros municpios poderia ser ainda maior se no fosse
uma queda brusca na arrecadao de Madre de Deus no ano de 2009, que pode ser
explicada como efeito ainda da crise econmica de 2008. O grfico 2 demonstra a
forte tendncia de descolamento, principalmente dos trs primeiros municpios. O
descolamento efeito, em sua maior parte, das arrecadaes extraordinrias
decorrentes da presena de empresas envolvidas na cadeia produtiva do petrleo e
de seus derivados. Entre tais receitas, destacam-se os royalties que representam a
prestao pecuniria paga pela empresa exploradora do hidrocarboneto ao
municpio em cujo territrio o leo bruto retirado.
No entanto, importante ressaltar que os royalties no so as nicas receitas

extraordinrias percebidas pelos municpios. No caso de So Francisco do Conde, a
cota-parte da receita do ICMS transferida aos cofres municipais explica grande parte
da arrecadao, pois est instalada no municpio a Refinaria Landulpho Alves em
Mataripe (RLAM), que recolhe ICMS no municpio a cada venda de combustvel
(gasolina e diesel, principalmente) realizada. uma receita muito expressiva ao se
considerar o volume de produo dessa planta e o tamanho da cidade. Tal situao
tambm se verifica nos municpios de Candeias e Madre de Deus, que apesar de
no terem refinarias instaladas, tm vrias empresas grandes envolvidas na cadeia
51
produtiva do Petrleo.
Grfico 2 receitas correntes per capita de dez municpios da Regio Metropolitana
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da Secretaria do Tesouro Nacional e do Tribunal de

Contas dos Municpios, 2011
As duas linhas superiores se destacam com largo intervalo para a linha que
representa o municpio de Camaari, e esta se destaca de um bloco de linhas mais
convergentes, sendo que a linha da capital est na maior parte do intervalo entre as
mais baixas da srie histrica. Mesmo com a linha Madre de Deus mostrando uma
inflexo no perodo de 2008 para 2009, as tendncias demonstradas ao longo da
srie histrica pelos trs municpios de maior arrecadao per capita no permitem
concluir que h qualquer tipo de reverso da tendncia de descolamento. A situao
das receitas tributrias no muito diferente:
52
Grfico 3 receitas tributrias per capita de dez municpios da Regio Metropolitana

Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da Secretaria do Tesouro Nacional e do Tribunal de

Contas dos Municpios do Estado da Bahia, 2011.
No grfico acima, permanece visvel a tendncia de descolamento dos municpios

de maior arrecadao per capita, ainda mais notadamente a de So Francisco do
Conde. A diferena mais relevante deste grfico para o anterior se verifica no caso
da capital, que no figura mais entre as ltimas arrecadaes, mostrando uma
tendncia de ascenso para o quarto lugar da lista. Essa tendncia pode ser
justificada pelo aumento na arrecadao do IPTU impulsionado pelo forte dinamismo
do mercado imobilirio de Salvador, bem como pelo novo zoneamento para a
cobrana desse imposto definido pelo Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e
Ambiental (PDDUA) aprovado pela Cmara Municipal de Salvador no ano de 2008.
Por fim, h mais uma anlise importante a ser realizada dos dados das receitas dos
53
municpios da RMS. Observando os dados das receitas correntes e das receitas
tributrias possvel interpretar em que medida a arrecadao do municpio
formada de receitas prprias ou de transferncias de outros entes federados. Essa
verificao ser feita pela tabela da participao percentual das receitas tributrias
na receita corrente dos municpios:
Tabela 4 Participao das receitas tributrias sobre a receita corrente de dez
RT2/RC3 RT/RC RT/RC RT/RC
1995
1996
1997
1998
Municpio
Camaari
Candeias
Dias d'vila
Itaparica
Lauro de
Freitas
Madre de
Deus
Salvador
So Francisco
do Conde
Simes Filho
Vera Cruz
RC/RT
2000
RC/RT
2001
RC/RT
2002
17,15% 15,53% 17,33%

12,27% 14,95% 12,40%
13,75% 14,71% 16,66%
8,58% 6,15% 8,67%
17,79%
13,72%
18,25%
9,50%
16,90%
14,00%
14,18%
7,38%
12,71%
16,55%
17,03%
9,90%
14,35% 16,35%
20,16% 23,44%
14,34% 16,31%
7,61% 7,43%
30,30% 31,82% 35,58%
31,42%
37,60%
36,59%
34,30% 34,72%
7,35% 2,66% 3,99%

44,14% 46,15% 35,46%
6,15%
36,78%
7,62%
42,20%
7,58%
40,41%
10,56% 9,89%
39,15% 39,73%
5,21% 5,89% 5,65%

8,59% 7,41% 10,21%
27,87% 25,75% 23,32%
6,21%
11,99%
21,13%
9,56%
10,26%
21,52%
6,98%
9,42%
21,73%
14,67% 9,30%
11,43% 13,72%
21,26% 17,39%
RT/RC
2003
Municpio
Camaari
Candeias
Dias d'vila
Itaparica
Lauro de
Freitas
Madre de
Deus
Salvador
So Francisco
do Conde
Simes Filho
Vera Cruz
RT/RC
1999
RT/RC
2004
RT/RC
2005
RT/RC
2006
RT/RC
2007
RT/RC
2008
RT/R
2009
16,89%
25,84%
15,33%
6,95%
17,63%
21,46%
11,03%
6,99%
20,66%
19,94%
13,85%
8,54%
19,63%
18,48%
12,37%
8,10%
19,63%
18,48%
12,37%
8,10%
21,06%
21,03%
12,26%
8,11%
23,60%
21,03%
13,21%
6,31%
33,15%
26,75%
26,01%
26,01%
26,01%
23,90%
21,95%
7,27%
35,69%
9,67%
33,97%
9,03%
33,73%
10,16%
32,53%
10,16%
32,53%
10,86%
30,25%
10,22%
30,38%
9,25%
13,75%
16,93%
9,12%
13,21%
13,21%
9,12%
15,00%
16,97%
8,36%
14,99%
14,82%
8,36%
14,99%
14,82%
9,28%
14,76%
13,79%
11,62%
14,81%
11,42%
Fonte: Elaborao Prpria com dados da Secretaria do Tesouro Nacional e do Tribunal de Contas do
2
3
Receita Corrente
Receitas Tributrias
54
Estado da Bahia, 2011
A comparao reveladora das razes do crescimento expressivo das receitas em

determinados
municpios.
So
Francisco
do
Conde
Madre
de
Deus,
respectivamente primeiro e segundo colocados nas arrecadaes per capita, esto

entre os ltimos da tabela junto com Vera Cruz e Itaparica. Os maiores ndices de
participao das receitas prprias na arrecadao so os municpios da capital,
exatamente o ltimo colocado nas receitas per capita o que tem a maior receita
tributria proporcional em seu oramento. A participao da receita prpria tem
decrescido com o passar dos anos (era de 44,14% em 1995, e chegou a 30,38% em
2009). Mesmo assim, ainda razoavelmente superior do municpio com segunda
maior participao, Camaari, que teve o ndice de 23,60% em 2009. Entre as
menores arrecadaes prprias esto Itaparica (que se manteve abaixo dos 10% em
toda a srie histrica e encerrou 2009 com apenas 6,31%), So Francisco do
Conde, (que se manteve abaixo dos 15% em toda a srie histrica e encerrou 2009
com 11,62 %), Madre de Deus, que apenas recentemente rompeu a marca dos 10%.
Simes Filho apresentou ndice baixo, mas teve expressiva evoluo: saiu de uma
baixa participao de receitas prprias em 1995 (8,59%) e passou a 14,81% em
2009. A diferena da arrecadao do municpio de Salvador em relao aos demais
e os ndices baixos dos maiores em arrecadao so demonstrados no grfico
anterior.
Mesmo as linhas superiores, correspondentes a Lauro de Freitas e Salvador

apresentando quedas, ainda esto em nveis superiores da maioria dos
municpios. Chama a ateno que no ano de 2009, o municpio de Camaari
ultrapassou Candeias e, desse modo os trs maiores municpios, alcanaram a
maior participao de receitas prprias no oramento pblico municipal. No outro
extremo, Itaparica, Madre de Deus e So Francisco do Conde tm os menores
contingentes demogrficos e as trs menores receitas tributrias proporcionais.
Esses dados so fortes indicativos de que o tamanho do municpio definidor do

tamanho das estruturas fiscalizadoras da prefeitura e consequentemente das
mquinas arrecadatrias municipais. Ganhos de escala na cobrana de tributos
55
podem contribuir para uma ao de arrecadao mais robusta e eficiente dos
tributos municipais, fazendo com que sejam os mesmos mais representativos no
oramento municipal. Outro fator que contribui para tal situao se deve natureza
da atividade econmica dos municpios maiores, principalmente focada nos servios,
razo pela qual a arrecadao prpria do ISS torna-se representativa no oramento
municipal. Municpios como Camaari, Salvador e Lauro de Freitas tm uma
participao relativamente maior do setor tercirio em suas economias. A trajetria
da proporo que as recitas tributrias representam no oramento municipal est
demonstrada no grfico 4.
Grfico 4 Participao das receitas tributrias sobre as receitas correntes em dez
Fonte: Elaborao prpria com dados da Secretaria do Tesouro Nacional e do Tribunal de Contas dos
Municpios, 2011.
Tambm possvel explicar essa situao, em especial no caso da capital, pela

baixa arrecadao de receitas corrente per capita. Em um municpio como Salvador,
em que a receita corrente per capita dez vezes inferior de alguns municpios da
RMS, a grave situao fiscal do municpio demanda que este se esforce mais em
56
arrecadar os seus prprios recursos, o que cria uma cultura gerencial de
arrecadao que produz resultados representativos ao longo dos anos. A cobrana
de taxas pelos servios de coleta de lixo e iluminao pblico, o zoneamento urbano
para cobrana do IPTU que permite arrecadar mais nos bairros mais favorecidos
pela infraestrutura urbana so aes da Prefeitura Municipal de Salvador que
explicam os ganhos de arrecadao e sua importncia nos cofres da cidade.
Por fim, tambm um fato explicativo serem as trs maiores cidades so polos
adensados de populao residente e produo e consumo de servios, que so
justamente os dois fatos geradores dos dois principais tributos municipais, o IPTU e
o ISS. A ampliao da participao do setor tercirio nas economias dos centros
urbanos uma tendncia nacional e global, e em Salvador esse processo tem se
demonstrado muito acentuado, em especial nos servios ligados ao turismo e s
indstrias criativas (sem prejuzo do crescimento de outras atividades do setor
tercirio, que expandem acompanhando a ampliao dos grupos de renda C e B
verificada nos ltimos anos). No que concerne ao IPTU, a aprovao de novo
PDDUA, com novo zoneamento das reas para o estabelecimento de faixas de
contribuio para o imposto, reforou a atividade da construo civil, o que ao
mesmo tempo refora a arrecadao do IPTU, bem como a do ISS cobrado pelas
empresas de servios associadas a essa atividade econmica.
4.2 RECEITAS
EDUCAO
ORAMENTRIAS
OS
INDICADORES
DE
O panorama histrico e as leituras e anlises dos dados referentes s receitas

correntes e tributrias dos dez municpios analisados constituem a base de dados de
indicadores da situao fiscal municipal que ser usada nas anlises que auxiliaram
na explorao do problema cientfico central da presente pesquisa. Iniciaremos as
comparaes desses indicadores com os da oferta e do desempenho dos servios
pblicos na RMS pelo tema da educao.
Essa anlise ser feita utilizando o escopo de indicadores definido no capitulo 3 e o

mtodo de ranqueamento estabelecido a partir da anlise das receitas per capita na
seo anterior. Iremos comparar as posies que cada municpio ocupa na
57
classificao das maiores receitas tributrias e per capita com a classificao do
melhor para o pior indicador dos parmetros definidos no escopo. O resultado um
indicador que ser interpretado a diferena entre a posio que o municpio ocupa
entre as duas classificaes.
O primeiro indicador a ser comparado o ndice de Desenvolvimento da Educao

Bsica (IDEB), que desde 2005 vem sendo mensurado bienalmente pelo Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP) e tem
desempenhado a funo de principal indicador para avaliao da qualidade da
educao no Brasil. Como o IDEB foi criado em 2005 e sua frequncia de apurao
bienal, temos disponveis apenas os dados de 2005, 2007 e 2009. Sendo assim,
iniciamos a comparao pela classificao dos municpios por tamanho da receita
corrente e tributria per capita nesses trs anos:
Quadro 2 Classificao dos municpios por receita corrente e receita tributria per
capita nos anos de 2005, 2007 e 2009
Posio Municpio
So Francisco do
1
Conde
Corrente
(2005)
Posio
6.008,69
Municpio
So Francisco
do Conde
Tributria
(2005)
548,28
Madre de Deus
5.393,11
Madre de Deus
487,18
Camaari
1.608,46
Camaari
332,38
Candeias
1.452,44
Candeias
289,62
Dias d'vila
1.159,62
Lauro de Freitas
191,98
Simes Filho
965,62
Salvador
175,30
Itaparica
750,76
Dias d'vila
160,65
Lauro de Freitas
738,04
Simes Filho
144,85
Vera Cruz
665,08
Vera Cruz
112,89
10
Salvador
519,74
10
Itaparica
64,09
58
Posio Municpio
So Francisco do
1
Conde
Corrente
(2007)
Posio
8.481,38
Municpio
So Francisco
1 do Conde
Tributria
(2007)
786,80
Madre de Deus
6.780,98
2 Madre de Deus
736,40
Camaari
2.258,06
3 Camaari
475,58
Dias d'vila
1.745,21
4 Candeias
351,07
Candeias
1.669,66
5 Lauro de Freitas
273,74
Simes Filho
1.167,40
6 Salvador
238,75
Lauro de Freitas
1.145,38
7 Dias d'vila
214,02
Itaparica
962,37
8 Simes Filho
172,25
Vera Cruz
929,84
9 Vera Cruz
128,23
10
Salvador
789,17
Posio Municpio
So Francisco do
1
Conde
Corrente
(2009)
10.534,73
10 Itaparica
Posio Municpio
So Francisco
1 do Conde
78,06
Tributria
(2009)
1.828,63
Madre de Deus
5.420,67
2 Madre de Deus
574,66
Camaari
2.217,17
3 Camaari
476,71
Candeias
1.562,62
4 Lauro de Freitas
357,11
Simes Filho
1.395,63
5 Salvador
335,77
Dias d'vila
1.360,78
6 Candeias
328,56
Lauro de Freitas
1.354,10
7 Simes Filho
208,74
Vera Cruz
1.100,43
8 Dias d'vila
181,96
Itaparica
1.092,59
9 Itaparica
138,97
10
Salvador
1.016,21
10 Vera Cruz
119,98
Fonte: Elaborao Prpria com base nos dados da Secretaria do Tesouro Nacional e do Tribunal de
Contas dos Municpios do Estado da Bahia.
Em seguida, classificamos os municpios por nota de IDEB em cada um dos anos,

conforme o quadro 3.
59
Quadro 3 Classificao dos municpios pelo valor do ndice de Desenvolvimento

da Educao Bsica nos anos de 2005, 2007 e 2009
Posio
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Posio
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Posio
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Municpio
Madre De Deus
Lauro de Freitas
Candeias
Dias D'vila
Salvador
So Francisco do
Conde
Simes Filho
Camaari
Vera Cruz
Itaparica
2005
3.6
3.3
2.9
2.8
2.8
Municpio
Salvador
Madre De Deus
Lauro de Freitas
Dias D'vila
Simes Filho
So Francisco do
Conde
Itaparica
Candeias
Camaari
Vera Cruz
2007
3.8
3.7
3.6
3.6
3.2
Municpio
Madre De Deus
Lauro de Freitas
Camaari
Salvador
Dias D'vila
So Francisco do
Conde
Candeias
Simes Filho
Itaparica
Vera Cruz
2009
4.3
4.1
3.8
3.7
3.6
2.8
2.8
2.5
2.5
2.3
3.1
3.1
3.0
2.9
2.9
3.5
3.5
3.3
3.2
3.0
Fonte: elaborao prpria com dados do Instituto Nacional de Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira
60
Com as duas classificaes, podemos fazer a anlise dos resultados, comparandose as posies em cada municpio, para cada exerccio fiscal, para cada tipo de
indicador de receita per capita, conforme os dados da tabela 3:
Posio no Posio nas Receitas
Municpio
IDEB
Correntes per capita
So Francisco do Conde
6
1
Madre de Deus
1
2
Camaari
8
3
Candeias
3
4
Dias d'vila
4
5
Simes Filho
7
6
Itaparica
10
7
Lauro de Freitas
2
8
Vera Cruz
9
9
Salvador
5
10
Total
Municpio
So Francisco do
Conde
Madre de Deus
Camaari
Candeias
Lauro de Freitas
Salvador
Dias d'vila
Simes Filho
Vera Cruz
Itaparica
Total
Posio no
IDEB
Posio nas Receitas

Tributrias per Capita
6
1
8
3
2
5
4
7
9
10
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Diferena
-5
+1
-5
+1
+1
-1
-3
+6
0
+5
28
Diferena
-5
+1
-5
+1
+3
-1
+3
+1
0
0
20
Fonte: Elaborao prpria com dados do INEP, da STN e do TCM-BA.
As diferenas observadas demonstram que os dois municpios de mais alta posio

no ranking das receitas correntes e tributrias per capita tm desempenhos dspares
entre si. Enquanto Madre de Deus ocupa, o 2 e o 1 lugar na classificao das
61
receitas e da nota do IDEB, So Francisco do Conde, ocupa do 1 e o 6 lugar nos
respectivos ndices. Outra disparidade negativa a de Camaari, que, apesar de ser
o terceiro nos dois rankings de receita (tributria e corrente), s ficou frente de
Itaparica e Vera Cruz, tendo alcanado a nota pfia de 2,5 em uma escala de 1 a 10.
Na poro inferior da tabela, h dois casos que demonstram relao oposta, em
especial o do municpio de Lauro de Freitas, que apesar de ser apenas o 8 nas
receitas correntes per capita e o 6 nas receitas tributrias per capita, tem a 2
melhor nota do IDEB dentre os municpios em anlise. H tambm o caso da capital,
que tem a menor receita corrente per capita dos municpios estudados, mas o
quinto municpio mais bem posicionado na nota do IDEB. Quando analisado pelo
ngulo das receitas tributrias, a posio da capital nas duas classificaes
converge, obtendo a 6 posio nessa lista, convergncia que se evidencia em
outros casos, o que resultou em menores diferenas de classificao na comparao
do IDEB com as receitas tributrias (somatrio das diferenas de posio igual a 20,
contra 28 no caso das receitas correntes per capita).
Para o ano de 2007, as comparaes esto demonstradas conforme a Tabela 6.

Municpio
Madre de Deus
Camaari
Dias d'vila
Candeias
Simes Filho
Lauro de Freitas
Itaparica
Vera Cruz
Salvador
Total
Posio no
IDEB
6
2
9
4
8
5
3
7
10
1
Posio nas Receitas

Correntes per Capita
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Diferena
+5
0
-6
0
-3
+1
+4
+1
+1
+9
30
62
Municpio
Madre de Deus
Camaari
Candeias
Lauro de Freitas
Salvador
Dias d'vila
Simes Filho
Vera Cruz
Itaparica
Total
Posio no
IDEB
6
2
9
8
3
1
4
5
10
7
Posio nas Receitas

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Diferena
-5
0
-6
-4
+2
+5
+3
+3
-1
+3
32
No ano de 2007, observa-se o agravamento dos hiatos observados entre as

classificaes de receitas correntes e tributrias e as classificaes dos municpios
pela nota obtida no IDEB. Os dois municpios que lideram o ranque das receitas
correntes e tributrias per capita no melhoraram suas posies no IDEB. Madre de
Deus perdeu para Salvador a posio de melhor nota do IDEB dos dez municpios e
So Francisco do Conde manteve a 6 posio. Tambm se agravou a situao de
Camaari, a 3 maior receita corrente e tributria, que caiu da 8 para a nona
posio. Na poro inferior das tabelas, continuam merecendo destaque Salvador,
que est na primeira posio do IDEB, e tem apenas a 10 e a 6 posio das
receitas correntes e tributrias per capita, respectivamente, e Lauro de Freitas, que
com a stima receita corrente per capita, obteve o 3 melhor desempenho
educacional.
Na tabela 7, sero comparadas as posies dos municpios na classificao de

indicadores para o ano de 2009.
63
Municpio
Madre de Deus
Camaari
Candeias
Simes Filho
Dias d'vila
Lauro de Freitas
Vera Cruz
Itaparica
Salvador
Soma
Municpio
Madre de Deus
Camaari
Lauro de Freitas
Salvador
Candeias
Simes Filho
Dias d'vila
Itaparica
Vera Cruz
Total
Posio no
IDEB
6
1
3
7
8
5
2
10
9
4
Posio nas Receitas

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Posio no
IDEB
6
1
3
2
4
7
8
5
9
10
Posio nas Receitas Tributria

per Capita
Diferena
1
-5
2
+1
3
0
4
-2
5
+1
6
-1
7
-1
8
+3
9
0
10
0
14
Diferena
-5
+1
0
-3
-3
+1
+5
-2
0
+6
26
O ano de 2009 apresenta posies mais convergentes entre as classificaes de

receita e as do indicador educacional. Grande parte dessa convergncia pode ser
atribuda evoluo na educao do municpio de Camaari, que passou a ocupar a
terceira posio no IDEB, a mesma que ocupa tanto na classificao das receitas
correntes per capita, quanto na das receitas tributrias per capita. A retomada do
primeiro lugar na classificao da educao bsica municipal pela Prefeitura de
Madre de Deus, fez repetir o mesmo quadro da Tabela 6 nas primeiras colocaes.
Ainda chama a ateno o desempenho de Lauro de Freitas, que conseguiu a 2
colocao no IDEB, sendo apenas o 7 na ordem de classificao por receitas
64
correntes per capita e o 4 na classificao das receitas tributrias per capita. O
quadro se apresentou bem mais convergente, registrando um somatrio de
diferenas de posio significativamente menor para ambas as comparaes, sendo
igual a 25 para a comparao das receitas correntes e 14 para a comparao das
receitas tributrias.
Por se tratar os dados apurados de uma srie histrica muito curta, complicado
deduzir que h uma tendncia clara de convergncia. Por outro lado, determinados
dados so estveis e emblemticos. Os trs resultados disponveis do conta de que
a expressiva arrecadao corrente de So Francisco do Conde no produz efeitos
sobre os resultados da educao do municpio, que, a julgar pela grande diferena
entre esta e a dos demais municpios, deveria figurar entre os mais altos IDEB. Por
outro lado, a baixssima receita corrente per capita de Salvador no impediu o
municpio de figurar na 1 posio do IDEB no ano de 2007, e manter-se entre os 5
primeiros colocados em 2009.
Sobre a relativa convergncia de posies sinalizada nos resultados de 2009, a

hiptese que pode justific-la que a instituio de um ndice avaliador da qualidade
do ensino bsico tem potencial de elevar o nvel de conscincia dos gestores sobre
o desempenho escolar, e provocar a adoo de medidas e polticas que revertam um
ndice baixo. A validade dessa hiptese sugerida pelos movimentos de asceno
na tabela classificatria do IDEB, como o de Camaari, que, em um ano saiu da 9
para a 3 posio.
Outra hiptese que pode ser aventada diz respeito ao contexto cultural e ao nvel de
participao poltica e mobilizao social em torno da educao de cada municpio.
vlido admitir que em municpios maiores, em especial nas capitais, o ambiente
histrico cultural formou uma populao com maior sensibilidade para os temas
relacionados educao, at mesmo pelo fato de os empregos urbanos exigirem
maior qualificao. O fato de as metrpoles tambm serem capitais polticas e
administrativas, as fazem espao privilegiado para mobilizaes de reivindicao da
qualidade de servios pblicos, em especial o de educao. Por fim, as capitais
ainda representam plos importantes de produo e consumo de bens culturais o
65
que pode representar um fator positivo sobre o nvel cultural geral dos estudantes
matriculados que se submeteram ao exame em anlise.
A respeito da convergncia relativamente maior entre receitas tributrias e nota do

IDEB, em comparao com as disparidades encontradas entre receitas correntes e
IDEB, outras possveis respostas podem ser levantadas; tendo em vista que as
maiores receitas tributrias per capita esto associadas com um aparato institucional
mais desenvolvido, ou seja, rgos gestores com nvel organizacional mais
complexo, com potencial para lidar com mais temas e problemas de gesto.
possvel que nos municpios maiores, com prefeituras dotadas de um corpo tcnico
de gesto maior e mais qualificado na rea de gesto educacional, essa tecnocracia
tenha sido capaz de produzir melhores resultados no IDEB, comparativamente aos
resultados auferidos pelos municpios menores.
A srie histrica relativamente curta para o perodo que desejamos estudar, razo
pela qual a metodologia dessa pesquisa definiu o uso de mais um indicador para
conseguir ampliar o limite temporal dessa pesquisa. Esse indicador a taxa de
abandono escolar, que representa a proporo de alunos que deixa de frequentar a
escola durante um perodo letivo. Essa taxa diferente da taxa de evaso. Ela apura
o nmero de alunos que deixa de se matricular entre um perodo letivo e outro. O
sistema EduDataBrasil, do INEP, disponibiliza uma srie histrica da taxa de
abandono nos municpios dos anos 1999 a 2005. Como j foi estudado, o resultado
do IDEB para o ano de 2005 e esse se constitui um indicador mais completo para a
educao bsica, estudamos a srie histrica apenas do perodo compreendido
entre os anos de 1999 e 2004.
66
Quadro 4 Classificao por taxa de abandono escolar nos dez municpios no
perodo de 1999 a 2004
Municpio
Lauro de Freitas
Dias D'vila
Vera Cruz
Itaparica
Madre de Deus
Camaari
Simes Filho
Candeias
Salvador
1999
10,4
15,9
16,4
17,1
17,3
18,3
19
22
23
24,4
Municpio
Lauro de Freitas
Vera Cruz
Simes Filho
Dias D'vila
Salvador
Candeias
Camaari
Madre de Deus
Itaparica
2000
14
14,9
15,9
19,3
20,5
23,1
24,7
27,2
30,8
31,8
Municpio
Lauro de Freitas
Simes Filho
Vera Cruz
Salvador
Madre de Deus
Candeias
Camaari
Dias D'vila
Itaparica
2001
9,4
15,4
18,4
19
19
19,7
20
21
24,5
26,8
Municpio
Lauro de Freitas
Madre de Deus
Vera Cruz
Salvador
Dias D'vila
Candeias
2002
9,3
15,2
16,1
17,1
17,7
18,1
18,2
67
Simes Filho
Camaari
Itaparica
18,8
19,9
20,8
Municpio
Lauro de Freitas
Salvador
Camaari
Candeias
Dias D'vila
Madre de Deus
Simes Filho
Vera Cruz
Itaparica
2003
10,4
14,8
17,4
17,7
18,3
18,7
19,2
20,5
20,6
21,1
Municpio
Simes Filho
Lauro de Freitas
Candeias
Madre de Deus
Dias D'vila
Salvador
Camaari
Itaparica
Vera Cruz
2004
8
10,2
11,5
12,9
15,6
15,8
16,5
17
18,2
39,5
Fonte: EduDataBrasil / INEP
Utilizando o mesmo procedimento realizado para as comparaes do IDEB,

levantamos os dados de receitas tributria e corrente para os municpios no perodo
no qual comparamos os indicadores. Dessa forma, o quadro 6 classifica ano a ano
os municpios por suas receitas tributrias e per capita.
68
Quadro 5 Classificao dos municpios por receita corrente e receita tributria per
capita entre os anos de 1999 e 2004
Corrente
(1999)
Posio
Municpio
Tributria
(1999)
1.880,96
Camaari
150,06
Madre de Deus
So Francisco do
Conde
1.439,85
143,32
Camaari
888,16
Madre de Deus
So Francisco do
Conde
Dias d'vila
594,47
Lauro de Freitas
137,05
Candeias
501,70
Salvador
123,56
Simes Filho
426,52
Dias d'vila
84,31
Lauro de Freitas
364,52
Candeias
70,22
Vera Cruz
324,53
Vera Cruz
69,85
Salvador
292,83
Simes Filho
43,78
10
Itaparica
221,48
10
Itaparica
16,34
Posio
1
Municpio
Corrente
(2000)
Posio
2.143,22
Madre de Deus
So Francisco do
Conde
2.112,99
Camaari
1.280,62
Posio
1
Municpio
Dias d'vila
582,88
Candeias
580,22
Simes Filho
504,65
Lauro de Freitas
443,32
Vera Cruz
Itaparica
374,16
349,69
342,40
10
9
10
Posio
1
Salvador
Municpio
So Francisco do
Conde
Corrente
(2001)
Posio
3.258,60
Municpio
Camaari
Madre de Deus
Lauro de Freitas
So Francisco do
Conde
Salvador
Dias d'vila
Candeias
Vera Cruz
Simes Filho
Itaparica
Municpio
So Francisco do
Conde
137,67
Tributria
(2000)
162,77
162,42
162,21
147,55
138,37
99,26
96,02
81,32
47,55
34,63
Tributria
(2001)
478,07
69
Madre de Deus
2.224,55
Madre de Deus
235,02
Camaari
1.483,27
Camaari
212,89
Dias d'vila
755,64
Lauro de Freitas
168,06
Candeias
721,33
Salvador
151,75
Simes Filho
600,01
Candeias
145,43
Lauro de Freitas
490,00
Dias d'vila
108,32
Vera Cruz
437,73
Vera Cruz
93,06
Salvador
387,64
Simes Filho
68,57
10
Itaparica
380,86
10
Itaparica
28,97
Corrente
(2002)
Posio
Municpio
So Francisco do
Conde
4.060,82
Municpio
So Francisco do
Conde
Madre de Deus
3.622,31
Madre de Deus
358,18
Camaari
1.619,32
Camaari
264,68
Candeias
917,57
Candeias
215,07
Dias d'vila
906,79
Lauro de Freitas
202,87
Simes Filho
738,42
Salvador
157,63
Lauro de Freitas
584,34
Dias d'vila
147,91
Vera Cruz
502,05
Simes Filho
101,35
Itaparica
412,52
Vera Cruz
87,31
10
Salvador
396,75
10
Itaparica
30,67
Posio
Tributria
(2002)
377,52
Corrente
(2003)
Posio
Municpio
So Francisco do
Conde
5.222,41
Municpio
So Francisco do
Conde
Madre de Deus
5.076,93
Madre de Deus
369,13
Camaari
1.611,58
Camaari
272,18
Dias d'vila
963,70
Candeias
226,53
Candeias
876,62
Lauro de Freitas
216,12
Simes Filho
833,36
Salvador
172,46
Lauro de Freitas
Dias d'vila
Posio
Tributria
(2003)
483,18
70
651,89
147,76
Itaparica
486,20
Simes Filho
114,57
Salvador
483,15
Vera Cruz
64,22
10
Vera Cruz
379,40
10
Itaparica
33,79
Corrente
(2004)
Posio
Municpio
So Francisco do
Conde
6.898,69
Municpio
So Francisco do
Conde
Madre de Deus
6.109,88
Madre de Deus
590,76
Camaari
1.956,62
Camaari
344,90
Candeias
1.247,63
Candeias
267,71
Dias d'vila
1.198,44
Lauro de Freitas
207,70
Simes Filho
962,22
Salvador
187,20
Lauro de Freitas
776,58
Dias d'vila
132,16
Itaparica
704,85
Simes Filho
127,11
Vera Cruz
562,10
Vera Cruz
74,24
10
Itaparica
49,28
Posio
10
Salvador
551,07
Fonte: Elaborao Prpria com dados de STN e TCM-BA.
Tributria
(2004)
629,49
Por fim, foi possvel elaborar a tabela 8, onde est apresentado o comparativo das
classificaes dos municpios nos ndices de receita e de abandono escolar para o
ano de 1999. Alm das posies indicadas em cada uma das classificaes, tambm
mostrada a diferena entre a posio que cada municpio ocupa em cada ranking,
bem como a soma dos mdulos dessas diferenas, que um indicador das
diferenas no conjunto dos municpios.
71
Tabela 8 Comparativo das posies da classificao dos municpios pela taxa de
abandono e pelas receitas tributrias e per capita no ano de 1999
Posio nas
Receitas
Correntes per
Municpio
Capita
Madre de Deus
1
2
Camaari
3
Dias d'vila
4
Candeias
5
Simes Filho
6
Lauro de Freitas
7
Vera Cruz
8
Salvador
9
Itaparica
10
Soma
Posio nas
Receitas
Tributrias per
Municpio
Capita
Camaari
1
Madre de Deus
2
3
Lauro de Freitas
4
Salvador
5
Dias d'vila
6
Candeias
7
Vera Cruz
8
Simes Filho
9
Itaparica
10
Soma
Classificao por taxa

de abandono escolar
6
5
7
2
9
8
1
3
10
4

de abandono escolar
7
6
5
1
10
2
9
3
8
4
Diferena
-5
-3
-4
+2
-4
-2
+6
+5
-1
+6
38
Diferena
-6
-4
-2
+3
-5
+4
-2
+5
+1
+6
38
Fonte: Elaborao Prpria com dados de EduDataBrasil / INEP, STN e TCM-BA.
As diferenas de classificao na tabela de comparao do ano de 1999 mostram

um quadro ainda mais desigual do que aquele observado nas comparaes
realizadas com as notas do IDEB. Dos trs primeiros colocados na lista das maiores
receitas correntes per capita, apenas um estava entre as cinco menores taxas de
abandono dos dez municpios (So Francisco do Conde), quadro idntico foi
observado na comparao com as receitas tributrias. Na poro inferior da tabela,
72
destaca-se o caso de Lauro de Freitas, que teve a menor taxa de abandono, apesar
de ser apenas a stima maior receita corrente e a quarta maior receita tributria per
capita. Tambm chama a ateno o municpio de Itaparica, que com as menores
receitas correntes e tributrias naquele ano, obteve a quarta menor taxa de evaso.
A capital teve um desempenho comparativamente ruim, com a pior taxa de
abandono entre os municpios estudados, enquanto foi a segunda menor receita per
capita e a quinta maior receita tributria. As diferenas observadas foram
equiparveis tanto na comparao das taxas com as receitas corrente, quanto na
comparao com as receitas tributrias per capita, a soma das diferenas foi igual a
38 nas duas. Na tabela 9, so analisadas as posies dos municpios nas
classificaes no ano 2000.
Tabela 9 Comparativo das posies nas classificaes dos municpios pela taxa de
abandono e pelas receitas tributrias e correntes per capita no ano de 2000
Municpio
Posio nas Receitas


de abandono escolar
Diferena
Madre de Deus
-8
-2
Camaari
-5
Dias d'vila
-1
Candeias
-2
Simes Filho
+3
Lauro de Freitas
+6
Vera Cruz
+6
Itaparica
10
-1
Salvador
10
+4
Soma
Municpio
38
Posio nas Receitas


de abandono escolar
Diferena
Camaari
-7
Madre de Deus
-7
Lauro de Freitas
+2
Salvador
-1
Dias d'vila
+1
Candeias
Vera Cruz
+6
73
Simes Filho
+6
Itaparica
10
10
Soma
30
No ano 2000, a comparao dos desempenhos dos municpios mostrou

relativamente maior convergncia, mas alguns casos extremos chamam a ateno.
Entre as trs maiores receitas correntes per capita, esto dois dos municpios com
maior taxa de abandono escolar (Madre de Deus e Camaari). Esses dois
municpios tiveram aumento alarmante de abandono que foi de 19% para 27,2% em
Camaari e de 18,3% para 30,8% em Madre de Deus. Mais do que a simples
comparao de posies nas classificaes, um dado eloquente o fato de que, em
dois dos municpios com maior receita oramentria per capita das prefeituras
analisadas, quase um tero dos estudantes da rede municipal de ensino abandonou
a sala de aula, no curso do ano letivo do ano 2000. A capital teve avano
significativo, saindo da dcima para a 6 posio no ranque das menores taxas de
abandono, o que colaborou para menores diferenas, em especial na comparao
com as receitas tributrias (o somatrio das diferenas caiu de 38 em 1999 para 30
em 2000).
A tabela 10 exibe o comparativo das classificaes dos municpios para o ano de

2001.
Posio nas Receitas

Municpio
1
Madre de Deus
2
Camaari
3
Dias d'vila
4
Candeias
5
Simes Filho
6
Lauro de Freitas
7
Vera Cruz
8
Salvador
9
Classificao por
taxa de abandono
escolar
Diferena
8
-7
5
-3
7
-4
9
-5
6
-1
2
+4
1
+6
3
+5
4
+5
74
Itaparica
Soma
10
Posio nas Receitas

Municpio
1
Madre de Deus
2
Camaari
3
Lauro de Freitas
4
Salvador
5
Candeias
6
Dias d'vila
7
Vera Cruz
8
Simes Filho
9
Itaparica
10
Soma
10
0
40
Classificao por
taxa de abandono
escolar
Diferena
8
-7
5
-3
7
-4
1
+3
4
-1
6
0
9
+2
3
+5
2
+7
10
0
32
A baixa correlao entre alta receita corrente per capita e bom desempenho nos
indicadores se repete no ano de 2003. Dos cinco municpios com maior receita
corrente per capita, apenas um figura na lista das cinco menores taxas de abandono
escolar dos municpios em anlise (Madre de Deus, que tem a 5 menor taxa).
Repete-se a tendncia de se ver posies mais convergentes na comparao que
envolve as receitas tributrias do que no caso das receitas correntes, o que pode ser
explicado pela maior receita tributria da capital (que ocupa o 9 lugar na
classificao das receitas correntes e o 5 na classificao das receitas tributrias).
Em seguida, foram analisadas as classificaes dos municpios pelos indicadores
para o ano de 2002, conforme a tabela 11.
75
Posio nas Receitas

Municpio
1
Madre de Deus
2
Camaari
3
Candeias
4
Dias d'vila
5
Simes Filho
6
Lauro de Freitas
7
Vera Cruz
8
Itaparica
9
Salvador
10
Soma
Classificao por
taxa de abandono
escolar
4
2
9
7
6
8
1
3
10
5
Diferena
-3
0
-6
-3
-1
-2
-6
-5
-1
-5
32
Posio nas Receitas

Municpio
1
Madre de Deus
2
Camaari
3
Candeias
4
Lauro de Freitas
5
Salvador
6
Dias d'vila
7
Simes Filho
8
Vera Cruz
9
Itaparica
10
Soma
Classificao por
taxa de abandono
escolar
4
2
9
7
1
5
6
8
3
10
Diferena
-3
0
-6
-3
+4
+1
+1
0
+6
0
24
No ano de 2002, observam-se algumas melhorias para os municpios de maior

receita corrente. As duas maiores arrecadaes da RMS conseguiram obter
menores taxas de abandono (a 4 menor taxa em So Francisco do Conde e a 2
menor taxa em Madre de Deus). Alm de chegar segunda posio, Madre de Deus
reverteu o quadro extremamente negativo do ano 2000, reduzindo a taxa de
abandono em mais de 50% em apenas dois anos (de 30,8% em 2000, para 15,2%
em 2002). Ainda contribuem para as grandes diferenas o baixo desempenho de
76
Camaari (terceira maior arrecadao, e nona em abandono escolar), e o bom
desempenho de Lauro de Freitas, que teve a menor taxa de abandono e s tem a
stima receita corrente per capita e a quinta receita tributria per capita. Vera Cruz
tambm teve desempenho expressivo para um municpio de baixa arrecadao,
alcanando a posio de 3 menor taxa de abandono (16,1%). A tabela 12 exibe as
classificaes dos municpios nos indicadores para o ano de 2003.
Posio nas Receitas

Municpio
1
Madre de Deus
2
Camaari
3
Dias d'vila
4
Candeias
5
Simes Filho
6
Lauro de Freitas
7
Itaparica
8
Salvador
9
Vera Cruz
10
Soma
Posio nas Receitas

Municpio
1
Madre de Deus
2
Camaari
3
Candeias
4
Lauro de Freitas
5
Salvador
6
Dias d'vila
7
Simes Filho
8
Vera Cruz
9
Itaparica
10
Soma
Classificao por
taxa de abandono
escolar
9
6
3
5
4
7
1
10
2
8
Diferena
-8
-4
0
-1
+1
+1
-6
+2
+7
+2
32
Classificao por
taxa de abandono
escolar
Diferena
9
8
6
4
3
0
4
0
1
4
2
4
5
2
7
1
8
1
10
0
24
Apresentando um somatrio de diferenas idntico ao do ano de 2002, a
77
comparao das classificaes no ano de 2003 tem como novidade as evolues
dos dois municpios mais populosos dentre os estudados, Salvador e Camaari, que
alcanaram, respectivamente, a segunda e a terceira menores taxas de abandono
escolar na RMS. Lauro de Freitas permanece com a menor taxa de abandono,
mesmo sendo apenas a stima maior receita corrente per capita, do que se pode
afirmar que o bom desempenho da educao do municpio no episdico, e se
desenvolve apesar da situao fiscal relativa do municpio sugerir deficincia no
financiamento. O movimento de convergncia de Camaari foi mais do que
compensado pelo agravamento da comparao para os dois municpios de maior
receita corrente e tributria, pois So Francisco do Conde ficou em nono na
classificao por taxa de abandono e Madre de Deus em sexto, ambos registrando
taxas ainda muito altas, em torno dos 20%. Na tabela 13, sero analisadas as
classificaes dos municpios pelos indicadores para o ano de 2004.
Soma
Classificao por
taxa de abandono
escolar
Diferena
4
-3
5
-3
8
-5
3
+1
6
-1
1
+5
2
+5
9
-1
10
-1
7
+3
28
Posio nas Receitas

Municpio
1
Madre de Deus
2
Camaari
3
Candeias
4
Classificao por
taxa de abandono
escolar
Diferena
4
-3
5
-3
8
-5
3
+1
Posio nas Receitas

Municpio
1
Madre de Deus
2
Camaari
3
Candeias
4
Dias d'vila
5
Simes Filho
6
Lauro de Freitas
7
Itaparica
8
Vera Cruz
9
Salvador
10
78
Lauro de Freitas
Salvador
Dias d'vila
Simes Filho
Vera Cruz
Itaparica
Soma
5
6
7
8
9
10
2
7
6
1
10
9
+3
+1
+1
+7
-1
+1
26
A ltima comparao entre os indicadores de receita e de abandono escolar aponta

que, no ano de 2004, observou-se o maior equilbrio entre receitas correntes per
capita e taxas de abandono da srie histrica analisada, com um somatrio das
diferenas de posio igual a 28. Isso no nos permite dizer que h grande
correspondncia entre a posio dos municpios, persistindo desigualdades
substantivas como os baixos desempenhos comparativos de Camaari, So
Francisco do Conde e Madre de Deus, e o alto desempenho comparativo de Simes
Filho e Lauro de Freitas.
A partir desses dois ndices possvel concluir um quadro de anlise abrangente

sobre o estado da educao nos municpios estudados. Por ser um estudo que s se
dedicou a anlise de uma nica regio e as sries histricas ainda no serem
suficientemente extensas, no possvel tirar concluses generalizantes a respeito
dos resultados que a poltica de descentralizao da receita de arrecadao
tributria produz. H, porm, dados importantes que apontam caminhos para a
resposta do problema cientfico que norteia a presente pesquisa. Na comparao
das posies que os municpios ocupam nas classificaes de indicadores de
desenvolvimento da educao, taxa de abandono escolar e receitas tributrias e
correntes per capita, est claro que os mesmos guardam entre si baixssima
correlao.
Ao adentrar mais profundamente na problemtica que tema do presente trabalho,

a anlise demonstra que os municpios de maior receita corrente per capita no
lograram obter resultados equivalentes sua receita substantivamente mais
expressiva. o caso dos municpios de So Francisco do Conde e Madre de Deus,
que apesar de terem receitas per capita at dez vezes superiores s da capital, teve
79
desempenho aqum desse diferencial, muitas das vezes obtendo desempenho
menor do que o obtido por municpios abissalmente menos aquinhoados. Esse
retrato ainda parcial e incompleto nos d conta de que, pelo menos no que se refere
ao desempenho em prover a educao bsica aos cidados, as receitas per capita
recordistas de determinados municpios da RMS no se viram refletidos em
comparao com os demais municpios, muito menos na magnitude de seu
diferencial de receita oramentria.
4.3 RECEITAS ORAMENTRIAS E OS INDICADORES DE SADE

As leituras e interpretaes dos dados referentes educao comearam a indicar
as possveis respostas para o problema cientfico levantado, mas no do conta de
retratar um panorama completo dos servios pblicos em alguns municpios. Os
resultados de uma poltica de educao se do em prazo extenso, e a reverso de
uma situao de educao precria (em especial as que foram retratadas nas
comparaes com o IDEB) leva prazos superiores ao de uma dcada. Destarte, h
que incluir no quadro analtico da pesquisa indicadores que se relacionem com outro
setor do servio pblico que torne as avaliaes mais compreensivas e abrangentes.
Essa anlise, como j explicitado no captulo anterior, ser feita com a comparao
das receitas correntes e tributrias per capita com indicadores da qualidade do
servio de sade nos municpios.
Algumas razes levaram redefinio dessa escolha, principalmente a instabilidade

do sistema Datasus que impediu o acesso aos dados de todos os municpios. Esse
fato traz de volta tona a discusso sobre a falta de uma cultura gerencial de
controle que produza e divulgue dados sobre o desempenho de governos. Alm do
sistema frgil de divulgao de dados, nos poucos dados que foram apresentados,
muitos municpios deixaram de informar dados sobre determinados quesitos, a
exemplo do nmero de famlias acompanhadas pelo Programa Sade da Famlia, ou
o nmero de pacientes diabticos com acompanhamento peridico. Ainda, apesar de
o quadro exibir um nmero maior de indicadores para o setor de sade, sua srie
histrica curta, do ano de 2002 ao de 2005. A essas razes, junta-se uma de
cunho metodolgico, pois pela metodologia estabelecida de comparao de
80
classificaes dos municpios, um quadro de dez indicadores, como o dos
Indicadores Municipais da Ateno Bsica da Sade, implicaria um nmero de
quadros comparativos e anlises demasiadamente extenso e obsequioso para a
presente pesquisa, sem que esses dados subsidiem de maneira decisiva a
investigao aqui empenhada.
A opo da anlise dos dados da sade recair, portanto sobre um nico indicador,
de forma a tornar a anlise mais concisa e produtiva em obter resultados sobre o
problema abordado. Esse indicativo deve representar ao mesmo tempo um aspecto
do servio de sade que demande o empenho oramentrio da prefeitura e que seja
relevante para a ateno de sade populao. Dentre os indicadores disponveis,
tanto em disponibilidade da informao nos municpios analisados, quanto na
extenso da srie histrica, o nmero de leitos do SUS no municpio se revela um
indicador importante para compreender o papel do servio municipal na qualidade de
vida dos cidados.
O dado da quantidade de leitos disponveis evidencia, por um lado, o investimento

que o municpio fez nas unidades de sade, quanto despesa corrente em custeio
para manuteno desses leitos em pleno funcionamento. O indicador tem ainda um
significado especial pelo fato j conhecido de que Salvador um grande polo atrator
do que tem sido chamado de turismo hospitalar. Diariamente, ambulncias, carros
oficiais e vans custeadas por prefeituras de toda a Bahia chegam a Salvador
levando pacientes para realizao de procedimentos de mdia e alta complexidade
(cirurgias e internaes), bem como outros mais simples (consultas cardiolgicas,
ginecolgicas e exames laboratoriais). Muitos desses pacientes tm como origem
municpios da RMS, de modo que uma avaliao que use como referncia os gastos
em sade pode contabilizar os recursos que a gesto municipal empenhou em levar
seus cidados para receber atendimento em unidades de sade que esto em outro
municpio. Por fim, os dados sobre o nmero de leitos do SUS em funcionamento
nos municpios detalham o nmero de leitos separados pela esfera de gesto
responsvel por sua manuteno, o que nos permite utilizar como dado apenas os
leitos que so custeados pelo municpio. Seguindo o critrio adotado anteriormente
para os demais indicadores, a populao de cada municpio ser utilizada como
81
parmetro, produzindo como indicador o nmero de habitantes por leito hospitalar,
exibido na quadro 6.
Quadro 6 Nmero de habitantes por leito hospitalar, na RMS entre 1996 e 2008
Municpio
Camaari
Candeias
Dias D'vila
Itaparica
Lauro de
Freitas
Madre de
Deus
Salvador
So Francisco
do Conde
Simes Filho
Vera Cruz
Municpio
Camaari
Candeias
Dias
D'vila
Itaparica
Lauro de
Freitas
Madre de
Deus
Salvador
So
Francisco
do Conde
Simes
Filho
Vera Cruz
1996
816,8
1023,77
1997
816,8
1023,77
1998
816,8
834,6
1999
816,8
834,6
2000
816,8
834,6
2001
676,68
834,6
871,79
631,5
871,79
631,5
871,79
631,5
871,79
631,5
871,79
631,5
871,79
631,5
1892,38
1305,09
1305,09
1305,09
1305,09
1305,09
n/d4
355,36
n/d
351,32
n/d
357,7
n/d
355,36
n/d
359,02
n/d
350,07
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
n/d
2351,65
3305,56
2351,65
3305,56
2351,65
3305,56
2187,58
3305,56
2187,58
3305,56
2187,58
3305,56
2002
364,33
373,11
2003
364,33
259,05
2004
364,33
424,37
2005
321,10
419,78
2006
351,27
446,76
2007
351,27
454,58
2008
351,27
425,59
n/d
n/d
1051,28
547,09
1051,28
376,13
597,32
560,52
754,16
560,52
771,70
543,00
754,16
676,68
605,72
755,73
1010,79
1099,41
1099,41
971,88
3305,56 959,68
1347,07 1347,07
959,68
1476,60
959,68
1476,60
1211,84
1599,19
1211,84 1211,84
1630,55 1599,19
2187,58 2187,58
1844,43
1710,29
2314,65
2314,65 1639,54
686,86 686,86
1694,67 1305,09
559,67
1384,67
1295,23
1384,67
1898,29
1993,28
1898,29 1898,29
1969,27 1945,82
Fonte: Elaborao Prpria com dados do Datasus e dos Censos Demogrficos do IBGE.
Observa-se que mesmo para esses dados, h dois municpios que no forneceram
os dados para alguns anos. Esses so dois municpios fundamentais para a anlise
pretendida, Madre de Deus e So Francisco do Conde, justamente os dois de maior
receita corrente per capita da RMS. Essa limitao exigir o estabelecimento de um
4
Dados no disponveis na base de dados acessada.
82
limite temporal mais restrito para a anlise do indicador, qual seja os anos de 2004 a
2008. Com isso, j podemos passar ao prximo passo, que a classificao dos
municpios pelo nmero de habitantes por leito hospitalar, de forma crescente,
avaliando como de maior qualidade aquele servio que tiver o menor nmero de
habitantes por leito hospitalar. Como possvel verificar a partir do quadro 7.
Quadro 7 Classificao dos municpios pelo nmero de habitantes por leito
hospitalar em ordem decrescente
Municpio
Itaparica
Salvador
Madre de Deus
Dias D'vila
Camaari
Vera Cruz
Lauro de Freitas
Candeias
Simes Filho
2004
364,33
424,33
547,09
559,09
755,73
959,68
1051,28
1384,67
1476,6
1844,43
2005
Municpio
Itaparica
Madre de Deus
Salvador
Vera Cruz
Camaari
Dias D'vila
Lauro de Freitas
Candeias
Simes Filho
321,1
376,13
419,78
597,32
959,68
1010,79
1295,23
1384,67
1476,6
1710,29
Municpio
Itaparica
Salvador
Madre de Deus
Camaari
Vera Cruz
2006
351,27
446,76
560,52
754,16
1099,41
1211,84
83
Candeias
Dias D'vila
Lauro de Freitas
Simes Filho
1599,19
1898,29
1993,28
2314,65
Municpio
Itaparica
Salvador
Madre de Deus
Camaari
Vera Cruz
Candeias
Dias D'vila
Lauro de Freitas
Simes Filho
2007
351,27
454,58
560,52
771,7
1099,41
1211,84
1630,55
1898,29
1969,27
2314,65
Municpio
Itaparica
Salvador
Madre de Deus
Camaari
Vera Cruz
Candeias
Simes Filho
Dias D'vila
Lauro de Freitas
2008
351,27
425,59
543
754,16
971,88
1211,84
1599,19
1639,54
1898,29
1945,82
Fonte: Elaborao Prpria com dados do Datasus e dos Censos Demogrficos do IBGE
Os dados das receitas correntes e tributrias per capita j foram apresentados tanto
de forma bruta, quanto classificados ano a ano no item anterior, razo pela qual
passaremos diretamente tabela 14 de comparaes das classificaes dos
municpios.
84

nmero de habitantes e pelas receitas tributrias e correntes per capita no ano de
2004
Posio nas
Receitas
Correntes per
Municpio
Capita
1
Madre de Deus
2
Camaari
3
Candeias
4
Dias d'vila
5
Simes Filho
6
Lauro de Freitas
7
Itaparica
8
Vera Cruz
9
Salvador
10
Soma
Municpio
So Francisco do
Conde
Madre de Deus
Camaari
Candeias
Lauro de Freitas
Salvador
Dias d'vila
Simes Filho
Vera Cruz
Itaparica
Soma
Classificao por n
habitantes por Leito
Hospitalar
Diferena
7
-6
3
-1
5
-2
9
-5
4
+1
10
-4
8
-1
1
-7
6
+3
2
+8
38
Posio nas
Classificao por n
Receitas Tributrias habitantes por Leito
per Capita
Hospitalar
Diferena
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
7
3
5
9
8
2
4
10
6
1
-6
-1
-2
-5
-3
+4
+3
-2
+3
+9
38
Fonte: Elaborao Prpria com dados do Datasus, do STN, do TCM-BA e dos Censos Demogrficos
do IBGE.
No ano de 2004, as diferenas totais observadas entre as posies dos municpios

se assemelham com aquelas observadas nas comparaes realizadas com
classificaes da rea de educao (entre 30 e 40). No entanto, de se observar
85
que a ordem dos municpios bem diferente das demais classificaes. Isso pode
indicar certas escolhas e preferncias da gesto pblica municipal entre os servios
pblicos merecedores de ateno prioritria.
O que se v novamente so as diferenas gritantes nos extremos das duas tabelas.

No topo da tabela, percebe-se a continuidade do padro de que os municpios de
grande arrecadao per capita no so, por regra, os de melhores indicadores. So
Francisco do Conde, apesar de sua grande receita, tanto per capita, quanto
tributria, tem apenas a stima melhor oferta de leitos hospitalares da RMS. Ainda
olhando o quadro das receitas correntes per capita, Candeias, que ocupa a quarta
posio na arrecadao, tem a nona oferta hospitalar, perdendo apenas para
Simes Filho.
As desigualdades correspondentes esto reveladas no outro extremo da tabela. Os

municpios de pior arrecadao corrente per capita (Salvador) e de pior arrecadao
tributria per capita (Itaparica), ocupam, respectivamente o segundo e primeiro lugar
na classificao das melhores ofertas de leito hospitalar da regio. Para o ano de
2005, foram analisadas as posies dos municpios nos rankings, conforme a tabela
15.
2005
Municpio
Madre de Deus
Camaari
Candeias
Dias d'vila
Simes Filho
Itaparica
Lauro de Freitas
Vera Cruz
Salvador
Soma
Posio nas
Classificao por n
Receitas Correntes habitantes por Leito
per Capita
Hospitalar
1
4
2
2
3
6
4
9
5
7
6
10
7
1
8
8
9
5
10
3
Diferena
-3
0
-3
-5
-2
-4
+6
0
+4
+7
34
86
Municpio
Madre de Deus
Camaari
Candeias
Lauro de Freitas
Salvador
Dias d'vila
Simes Filho
Vera Cruz
Itaparica
Soma
Posio nas
Classificao por n
Receitas Tributrias habitantes por Leito
per Capita
Hospitalar
1
4
2
2
3
6
4
9
5
8
6
3
7
7
8
10
9
5
10
1
Diferena
-3
0
-3
-5
-3
+3
0
-2
+4
+9
32
do IBGE.
No ano de 2005, permanecem eloquentes as distores no topo da classificao da

receitas correntes per capita, pois entre os cinco municpios que mais recursos
arrecada por habitante, apenas dois figuram entre os cinco que mais leitos ofertam
proporcionalmente sua populao. H que se ressaltar, no entanto, que o
municpio que tm receita corrente per capita altamente superior da mdia da
regio, teve desempenho significativamente melhor do que na rea da educao.
So Francisco do Conde alcanou a quarta posio no ranque da oferta de leitos
hospitalares, o que faz a tabela ficar um pouco mais equilibrada. Madre de Deus,
como j havia demonstrado na anlise da educao, consegue posio
correspondente sua arrecadao, ficando em segundo lugar. Uma grande
desproporo observada no caso de Candeias, que apesar de ser a quarta em
receita corrente per capita, a apenas a nona melhor oferta de leitos hospitalares da
regio.
A parte inferior da tabela das receitas revela distores ainda mais graves. Itaparica,
que a pior receita tributria per capita e apenas a stima receita corrente, tem a
melhor oferta de leitos hospitalares na RMS. H que ressalvar, no entanto, que se
trata de um municpio muito pequeno em populao, assim como a segunda melhor
oferta de leitos (Madre de Deus), tendo as duas cerca de 20 mil habitantes. Em um
municpio de poucos habitantes, qualquer modificao no nmero de leitos ofertado
87
tem forte impacto no indicador em anlise. Tal fato no diminui o grande
desempenho obtido pelos municpios, principalmente ao se considerar que as
comparaes so feitas com indicadores ponderados pelas respectivas populaes
dos municpios. A capital apresenta bom resultado comparativo, sendo a terceira
melhor oferta de leitos hospitalares e a pior receita corrente per capita da RMS
(sexta colocada no ranque das receitas tributrias). A tabela 16 apresenta de forma
bem clara o comparativo das posies nas classificaes dos municpios pelo
2006.
2006
Municpio
Posio nas Receitas

Classificao por n
Hospit.
Diferena
-3
Madre de Deus
-1
Camaari
+2
Candeias
-3
Dias d'vila
-3
Simes Filho
10
-4
Itaparica
+6
Vera Cruz
+2
Lauro de Freitas
Salvador
10
+8
Soma
Municpio
32
Posio nas Receitas

Classificao por n
Hospit.
Diferena
Madre de Deus
-2
-2
Camaari
-2
Candeias
-3
Salvador
+3
Lauro de Freitas
+3
Dias d'vila
-1
Simes Filho
10
-2
Vera Cruz
+3
Itaparica
10
+9
Soma
30
Fonte: Elaborao Prpria com dados do Datasus, do STN, do TCM-BA e dos Censos. Demogrficos do IBGE
88
A tabela 16 de comparaes para o ano de 2006 se mostra ligeiramente mais
equilibrado, sobretudo para os municpios de maior receita corrente per capita,
quando entre os cinco municpios de maior arrecadao, trs deles esto entre os
cinco de melhor oferta de leito hospitalar. Ainda persistem as grandes desigualdades
no extremo inferior das duas tabelas, com resultados idnticos para os municpios de
Salvador e Itaparica. possvel analisar na tabela 17 informaes referentes ao
comparativo das posies nas classificaes dos municpios pelo nmero de
habitantes e pelas receitas tributrias e correntes per capita no ano de 2007.
2007
Municpio
Posio nas Receitas

Classificao por n
Hospit.
Diferena
-3
Madre de Deus
-1
Camaari
-2
Dias d'vila
-4
Candeias
-2
Simes Filho
10
-4
Lauro de Freitas
-2
Itaparica
+7
Vera Cruz
+3
Salvador
10
+8
Soma
Municpio
36
Posio nas Receitas

Classificao por n
Hospit.
Diferena
-3
Madre de Deus
-1
Camaari
-2
Candeias
-3
Lauro de Freitas
-4
Salvador
+4
Dias d'vila
-1
Simes Filho
10
-2
Vera Cruz
+3
Itaparica
10
+9
Soma
32
Fonte: Elaborao Prpria com dados do Datasus, do STN, do TCM-BA e dos Censos Demogrficos do IBGE.
89
No ano de 2007, as mudanas no quadro de comparaes so muito pontuais, o que
provocou uma pequena variao nos somatrios das diferenas observadas. Uma
variao relevante no se deu no nmero de leitos, mas sim, nas receitas correntes
per capita, em cuja classificao houve alterao de ordem, passando o municpio
de Dias Dvila a ocupar a quarta posio no lugar de Candeias, e o municpio de
Lauro de Freitas avanado da dcima para a stima posio. Essas modificaes
em pouco alteraram os resultados que interessam ao foco do problema cientfico
abordado pela presente pesquisa, persistindo de forma muito clara a baixa
correlao entre os indicadores das receitas e o nmero de habitantes por leito
hospitalar. As anlises finais sero feitas com base na tabela 18, que relaciona as
comparaes das classificaes dos municpios pelos indicadores no ano de 2008.
2008
Posio nas Receitas

Municpio
1
Madre de Deus
2
Camaari
3
Candeias
4
Dias d'vila
5
Lauro de Freitas
6
Simes Filho
7
Itaparica
8
Vera Cruz
9
Salvador
10
Soma
Classificao por n
Hospit.
Diferena
4
-3
3
-1
5
-2
7
-3
9
-4
10
-4
8
-1
1
+7
6
+3
2
+8
36
Posio nas Receitas

Municpio
1
Madre de Deus
2
Camaari
3
Candeias
4
Salvador
5
Lauro de Freitas
6
Dias d'vila
7
Classificao por n
Hospit.
Diferena
4
-3
3
-1
5
-2
7
-3
2
+3
10
-4
9
-2
90
Simes Filho
Vera Cruz
Itaparica
Soma
8
9
10
8
6
1
0
+3
+9
30
do IBGE.
A tabela 16, comparativa para o ano de 2009, apresentou, mais uma vez, apenas
acomodaes entre as posies dos municpios, como o revezamento entre
Candeias e Dias Dvila na quarta posio das receitas per capita, e a queda de
Lauro de Freitas para a dcima posio em oferta de leitos hospitalares.
Os dados apresentados para a rea da sade reforam as interpretaes deduzidas

a partir das comparaes realizadas com os indicadores da educao. De uma
forma geral, os dados observados demonstram que h uma baixa correlao entre
os nveis de receita oramentria per capita e o desempenho do municpio em
ofertar servios pblicos. Se, por um lado, pode-se afirmar que a seleo analisada
retrata um nmero inexpressivo de municpios e apenas uma abordagem, de outro
lado, esse quadro mostra claramente que os municpios recordistas em receita
oramentria no exibiram, nem de longe, desempenho compatvel com a
desigualdade de receita. O fato de o municpio que tem receita proporcional dez
vezes maior que a capital no conseguir estar frente nos indicadores de
desempenho demonstra que uma maior receita oramentria um determinante
fraco para a qualidade da oferta do servio pblico, ao menos no caso da RMS.
91
5 CONCLUSO
O presente trabalho demonstra um quadro resumido da realidade das finanas
municipais e dos servios pblicos nos municpios da RMS, a partir de uma
comparao entre dados sobre o oramento municipal e indicadores do
desempenho dos municpios na oferta de servios pblicos. O quadro revela de
forma incontestvel que tal realidade est permeada por problemas associados s
polticas de descentralizao de receitas que so centrais no sistema federativo
brasileiro. No uma concluso que necessariamente se estende a outras
realidades metropolitanas, e que, por si s, seja um diagnstico completo das
fragilidades do sistema. No entanto, tal leitura faz surgir questes importantes acerca
das finanas municipais na RMS, e dos resultados que as prefeituras tm obtido no
desenvolvimento local, bem como de seus desempenhos mensurados em
indicadores de servios bsicos.
As abordagens tericas do conta de que o tema da descentralizao foco de

debate permanente, em especial no Brasil, onde as experincias das constituies
so
marcadas
por
avanos
retrocessos
desse
processo.
Desde
redemocratizao na dcada de 1980, no entanto, o pas passa por um movimento

inequvoco de descentralizao fiscal, reafirmado pela Constituio Federal de 1988.
Em uma discusso paralela a essa, essa mesma Constituio Federal demarcou
claramente o papel protagonista do Estado na oferta e acesso a servios pblicos
como sade e educao, que so o foco desse trabalho. Nesse ponto, crucial
compreender o desempenho dos municpios em ofertar tais bens pblicos para
visualizar os possveis problemas e contradies do federalismo e da Constituio
Federal, marcos das macropolticas mais relevantes para a Economia do Setor
Pblico do Brasil contemporneo.
De incio, chamam a ateno os dados referentes s receitas tributrias e correntes

per capita nos municpios analisados. A comparao das receitas per capita a
melhor forma de comparar receitas municipais de porte to variado, e, nessa
comparao, restou claro que a distribuio dos recursos por esses entes federados
um problema para o financiamento das polticas pblicas. Ao identificar municpios
92
que tm arrecadao per capita dez vezes maiores que seus vizinhos, fica ntido que
o sistema tributrio estabelecido dotou prefeituras que esto inseridas em um
mesmo contexto regional de capacidades de financiamento completamente
desiguais entre si. Ao longo do estudo, foi possvel verificar que tais diferenas so
resultado no de um esforo de arrecadao prpria dos municpios, mas em
verdade resultado autntico das transferncias de impostos estaduais e federais,
sendo produto legtimo de uma poltica federalista. Os casos em questo, em que
municpios de populao pequena tm empreendimentos industriais de grande porte
e explorao de petrleo nos seus limites territoriais, so exemplo de problemas
vivenciados dentro do contexto de descentralizao de receitas.
Ao voltarmos a ateno para os impostos arrecadados pelo prprio municpio,

observamos um quadro invertido. Municpios maiores tm receita tributria per
capita, em geral, expressiva e tal receita representa uma proporo muito maior do
oramento municipal, quando comparados com prefeituras de maior receita corrente
per capita. possvel se concluir que a percepo de baixa receita corrente per
capita por parte desses municpios os leva a compensar a escassez de recursos por
um esforo de arrecadao mais intenso, bem como por uma mquina
administrativa mais eficiente para a cobrana dos tributos. Outra hiptese
explicadora est relacionada, como esteve no caso das receitas correntes dos
municpios com forte presena da cadeia produtiva do petrleo, natureza da
atividade econmica no municpio. Ao vivenciar um processo de expanso das reas
construdas (que tem sido tratada pela imprensa como o boom imobilirio), e seguir
com o processo de expanso do setor tercirio iniciado aps a reestruturao
produtiva da dcada de 1980, esses municpios viram majoradas as receitas do ISS
IPTU.
Ao confrontar essa realidade oramentria com os indicadores de desempenho das

prefeituras na oferta dos servios pblicos, a anlise demonstra que o cenrio
ainda mais problemtico. No se encontrou relao forte entre a magnitude das
receitas oramentrias per capita e a qualidade da oferta do servio pblico. Pelo
contrrio, na maioria das vezes, o que se verificou foi que os municpios de grande
receita obtiveram resultados pfios na oferta de educao e sade de qualidade.
93
Essa comparao demonstra de forma patente que as receitas descentralizadas no
esto produzindo o objetivo esperado na Constituio Federal de 1988, ao se
analisar a RMS.
Esses problemas ganham contorno grave por se tratar o municpio de Salvador a

terceira maior cidade do Brasil. O fato de a grande metrpole do nordeste ser uma
das capitais com menor receita oramentria per capita do pas pe os servios
pblicos prestados aos seus cerca de 3 milhes de habitantes em situao precria.
De forma recorrente, a prefeitura de Salvador se v com problemas para honrar seus
compromissos, remunerar seus servidores dignamente e em dia e investir na
infraestrutura urbana. A baixa capacidade de financiamento da capital tem sido
diversas vezes levantada com o empecilho a um salto no desenvolvimento urbano,
com melhor condio de mobilidade, sade, educao e cultura.
Voltando o olhar para os municpios recordistas em receita corrente per capita, o

problema a ser abordado como garantir boa aplicao dos recursos e
monitoramento das polticas pblicas. Est evidente que os recursos fartos
disponveis nas prefeituras no esto sendo aplicados em servios pblicos
essenciais ou so mal aplicados. Nos casos de So Francisco do Conde e Madre de
Deus, essa explicao talvez seja encontrada pelo lado da probidade administrativa
da gesto dos recursos, fatos que ficam em evidncia em recorrentes denncias de
desvio de verbas e superfaturamento, tanto os apurados pelo Tribunal de Contas dos
Municpios, quanto os veiculados nos rgos de imprensa. Essa situao requer um
sistema de controle e monitoramento da aplicao dos recursos e do desempenho
do setor pblico ainda mais eficaz para assegurar que as receitas oramentrias
produzam o bem estar e a justia social que a Constituio de 1988 preconizou para
o pas.
Diante do quadro retratado, torna-se imperioso que novas reformas no cdigo

tributrio, bem como na legislao relativa s finanas municipais dediquem especial
ateno minorao desses problemas. Deve-se garantir s prefeituras das
grandes metrpoles mecanismos de financiamento do seu desenvolvimento que
levem em conta o carter especial de suas atividades econmicas. Da mesma
94
forma, os recursos oriundos da atividade econmica relativa cadeia produtiva do
petrleo, no podem beneficiar apenas o territrio especfico onde esto localizadas
as plantas. Mesmo que haja privilgio a um determinado territrio pelo impacto
socioambiental provocado pela explorao, necessrio que se discuta como essa
riqueza pode produzir benefcios mais amplos, atingindo uma populao maior e
desempenhando papel mais significativo no desenvolvimento regional.
95
REFERNCIAS
BRASIL. Cdigo Tributrio. Braslia: Imprensa Oficial, 1967.

_______. Constituio Federal. Braslia: Imprensa Oficial, 1988.
_______. INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS
ANSIO TEIXEIRA. Nota Tcnica n 1. Disponvel em
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GASPARINI, Carlos Eduardo; GUEDES, Kelly Pereira. Descentralizao fiscal e

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GASPARINI, Carlos Eduardo; MELO, Cristiano Santos Lcio de. Equidade e
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FPM. Braslia: ESAF, 2003. 72 p. Monografia premiada em 1 lugar no VIII Prmio
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IVO, Anete Brito Leal. Viver por um fio: pobreza e poltica social. So Paulo.
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RODDEN, Jonathan. Federalismo e descentralizao em perspectiva comparada:
sobre significados e medidas. Revista de Sociologia Poltica, Curitiba n. 24, p. 927, 2005.

Diferenciais de Receita Tributária Per Capita e Oferta de Serviços Públicos em Municípios Da RMS

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Tabela 2 Receitas corrente e tributria per capita de 10 municpios da Regio

Tabela 3- Receitas tributrias e correntes per capita em 2009 e valores mdios

Grfico 2 receitas correntes per capita de dez municpios da Regio

Grfico 3 receitas tributrias per capita de dez municpios da Regio

Tabela 4 Participao das receitas tributrias sobre a receita corrente de dez

Grfico 4 Participao das receitas tributrias sobre as receitas correntes em dez

Quadro 2 Classificao dos municpios por receita corrente e receita tributria

Tabela 5 Comparativo das posies da classificao dos municpios pelo IDEB e

Tabela 6 Comparativo das posies da classificao dos municpios pelo IDEB e

Tabela 7 Comparativo das posies da classificao dos municpios pelo IDEB e

Quadro 4 Classificao por taxa de abandono escolar nos dez municpios no

Quadro 5 Classificao dos municpios por receita corrente e receita tributria

Tabela 8 Comparativo das posies da classificao dos municpios pela taxa de

Quadro 6 Nmero de habitantes por leito hospitalar

Quadro 7 Classificao dos municpios pelo nmero de habitantes por leito

Tabela 14 Comparativo das posies nas classificaes dos municpios pelo

Tabela 15 Comparativo das posies nas classificaes dos municpios pelo

Tabela 16 Comparativo das posies nas classificaes dos municpios pelo

Tabela 17 Comparativo das posies nas classificaes dos municpios pelo

Tabela 18 Comparativo das posies nas classificaes dos municpios pelo

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