Universidade Federal do Rio de Janeiro

Instituto de Filosofia e Cincias Sociais

Programa de Ps-Graduao em Sociologia e Antropologia

Emmanuel Antonio Rapizo Magalhes Caldas

Fronteiras simblicas e reivindicao de representatividade: estudo

sobre a construo de legitimidade das ONGs

Rio de Janeiro
2011

Fronteiras simblicas e reivindicao de representatividade:

estudo sobre a construo de legitimidade das ONGs

Emmanuel Antonio Rapizo Magalhes Caldas

Dissertao de Mestrado apresentada ao Programa de PsGraduao em Sociologia e Antropologia do Instituto de

Filosofia e Cincias Sociais da Universidade Federal do Rio
de Janeiro, como parte dos requisitos obteno do ttulo de
Mestre em Sociologia (com concentrao em Antropologia).

Orientadora: Prof. Dr.Elisa Pereira Reis

Co-orientadora: Prof. Dr.Graziella Moraes Silva

Rio de Janeiro
2011

Caldas, Emmanuel Antonio Rapizo Magalhes

Fronteiras simblicas e reivindicao de representatividade: estudo sobre a construo de
legitimidade das ONGs / Emmanuel Antonio Rapizo Magalhes Caldas. -- Rio de Janeiro:
PPGSA-IFCS/UFRJ, 2011.
116 f.
Dissertao (Mestrado em Sociologia e Antropologia) UFRJ, Instituto de Filosofia e Cincias
Sociais, Programa de Ps-Graduao em Sociologia e Antropologia, 2011
Orientadora: Elisa Pereira Reis
Co-orientadora: Graziella Moraes Silva
1. ONGs. 2. Sociedade civil. 3. Legitimidade. 4. Representao
I. Reis, Elisa Pereira (Orientadora) e Silva, Graziella Moraes (Co-orientadora). II. Universidade
Federal do Rio de Janeiro, Instituto de Filosofia e Cincias Sociais, Programa de PsGraduao em Sociologia e Antropologia. III. Fronteiras simblicas e reivindicao de
representatividade: estudo sobre a construo de legitimidade das ONGs.

Fronteiras simblicas e reivindicao de representatividade: estudo sobre a

construo de legitimidade das ONGs
Emmanuel Antonio Rapizo Magalhes Caldas

Dissertao de Mestrado apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Sociologia e Antropologia

do Instituto de Filosofia e Cincias Sociais da Universidade Federal do Rio de Janeiro, como parte
dos requisitos obteno do ttulo de Mestre em Sociologia (com concentrao em Antropologia).

Banca Examinadora:
____________________________________________________________
Presidente: Prof. Dr. Elisa Pereira Reis (IFCS/UFRJ)

____________________________________________________________
Prof. Dr. Graziella Moraes Silva (IFCS/UFRJ)

____________________________________________________________
Prof. Dr. Cristina Buarque de Hollanda (IFCS/UFRJ)

____________________________________________________________
Prof. Dr. Rogrio de Souza Medeiros (PPGS/UFPB)

Rio de Janeiro
2011

minha amada me Rita,

pois todo sacrifcio valer a pena.

Agradecimentos
Primeiramente, gostaria de agradecer ao Programa de Ps-Graduao em Sociologia e
Antropologia por ter me aceito em seu quadro discente. Estendo os votos aos funcionrios e
professores do PPGSA que me auxiliaram nas mais diversas situaes administrativas.
Agradeo Coordenao de Aperfeioamento a Pessoal de Nvel Superior (CAPES) pela
concesso de bolsa de mestrado, sem a qual no poderia ter dado continuidade aos meus estudos.
Agradeo aos professores com quem tive aulas durante o mestrado e que foram fundamentais
para o meu desenvolvimento intelectual.
Agradeo aos colegas de turma que, alm da companhia agradvel, me proporcionaram
timas discusses acadmicas e polticas. Tambm sempre foram gentis ao lerem meus rascunhos e
produzirem valiosos comentrios.
Agradeo a gentileza dos professores Cristina Buarque e Rogrio Medeiros por participarem
da minha banca de defesa de dissertao e ao professor Frdric Vandenbergh pelas importantes
contribuies na banca de qualificao.
Aos amigos do NIED sou imensamente grato. As discusses de texto e leituras das inmeras
verses dos captulos foram essenciais para que pudesse melhorar os argumentos presentes na
dissertao. Agradeo a Fernando, Luciana, Mrio, Ana, Marco, Gabriel Savelli, Gabriel Kubrusly,
Julia, Juliana, Hugo, Fabiana e demais. Aos amigos Diogo Lyra e Matias Lopez sou grato pelo
cuidado na leitura das verses dos meus captulos, que ajudaram sobremaneira.
Agradeo especialmente aos amigos Rafael Abreu e Maria Carolina Dysman. Com eles
compartilhei toda experincia de iniciao cientfica e mestrado, com suas alegrias e angstias.
Nossos estudos convergentes e grande capacidade intelectual dos dois me incentivaram a progredir
nos estudos que resultaram nesta dissertao. O carinho e gentileza de ambos tambm foram
importantes ao me ajudarem a superar os momentos difceis de dvidas e questionamentos.
Agradeo aos meus amigos gonalenses Bruno, Paulo Henrique, Gabriel, Mrcio, Samuel,
Anderson, Carlos Alberto, Marcel e demais. Embora no discutssemos a dissertao, foram sempre
gentis e compreensivos ao entenderem minha ausncia e me ofereceram fora e carinho necessrios
para continuar. Agradeo tambm aos amigos do ISP que souberam compreender minha situao de
mestrando e me ajudaram sempre que possvel: Renato, Thiago, Cludia, Joo, Marcello, Andria,
Lo e Marcus. Agradeo especialmente Thas pela amizade e cuidado com a reviso final do texto.
Agradeo ainda aos amigos que fiz durante minha estada no IFCS: Danilo, Jos, Marcos,
Rafaela, Aninha, Pedro e tantos outros. A ateno e cuidado do meu amigo Marcelo Ribeiro foi

fundamental em um momento complicado de minha vida, no qual a instabilidade emocional

atrapalhava decisivamente a redao desta dissertao.
Mara agradeo pelas inmeras conversas sobre nossos medos e angstias diante da
redao da dissertao, que me permitiram manter a calma necessria para continuar o trabalho. Ao
amigo Andr Magnelli agradeo imensamente por me encorajar e incentivar para o caminho
acadmico e pelas inesquecveis conversas francas e deliciosas sobre as mais diversas teses
sociolgicas, filosficas, antropolgicas e humanistas.
minha amiga Manuela, querida de tantas e todas as horas, envio agradecimentos mais que
especiais. Sua delicadeza, cuidado e preocupao comigo no sero esquecidos. Terei sempre a
certeza de encontrar amor e gentileza ao seu lado. Nossas muitas conversas neste ano foram
indispensveis para que pudesse produzir um bom trabalho.
Agradeo ainda minha amada amiga Juliana. Juliana, sua importncia na minha vida e, por
conseguinte, nesta dissertao no possvel de ser medida. Sua amizade, carinho e cuidado so
sempre alento para mim e fora para seguir adiante com meus planos e sonhos. Amiga, saiba que
levarei voc por todos os caminhos que percorrer, pois voc j est em mim e eu no posso sem
voc.
Agradeo ainda s minhas duas orientadoras, fundamentais para que esta dissertao
ganhasse vida. Agradeo Elisa Reis, que sempre me concedeu muito gentilmente importantes
conselhos, sugestes e correes de rota. Sua firmeza e rigor com a redao sero guias para todos os
trabalhos que farei daqui em diante. Agradeo tambm Graziela Silva, sempre generosa e presente
com um imenso sorriso. Leu muitas verses de cada captulo, sempre com o mesmo apreo e zelo.
Sua amizade, capacidade intelectual e incentivo foram determinantes para o xito deste trabalho.
Agradeo ainda aos meus parentes: tia Glria, tio Moiss e primo Deivson; tia Rosana e
prima Carol; tia Rosali e prima Cristiane; v Ruth. Agradeo aos irmos amados Henrique e
Toninho. Sei da responsabilidade que tenho para com vocs e nunca os deixarei sozinhos. Gostaria
ainda de lembrar a memria e exemplo de meu pai Antonio, que me guiaram pelos caminhos que
escolhi. Espero que voc saiba, pai, das muitas vezes que junto linda cano sussurrei que o meu
medo maior o espelho se quebrar.
Por fim, agradeo minha me Rita. Sem ela nada disso seria possvel. Nunca esquecerei o
seu sacrifcio para que eu tivesse uma vida digna e pudesse sempre focar minha ateno nos estudos.
Voc me ensinou o que o amor e como ser um homem bom. A sua importncia na minha vida
mpar e tudo que fao para honrar e retribuir o que me fez. Me, espero que tenha orgulho do que
sou e do que produzi neste trabalho.

Resumo

Fronteiras simblicas e reivindicao de representatividade: estudo sobre a construo de

legitimidade das ONGs
Emmanuel Antonio Rapizo Magalhes Caldas

Orientadora: Prof. Dr. Elisa Pereira Reis

Co-orientadora: Prof. Dr. Graziella Moraes Silva

RESUMO da dissertao de Mestrado apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Sociologia e

Antropologia do Instituto de Filosofia e Cincias Sociais da Universidade Federal do Rio de Janeiro,
como parte dos requisitos obteno do ttulo de Mestre em Sociologia (com concentrao em
Antropologia).

Esta dissertao tem por objetivo examinar narrativas de dirigentes de organizaes no

governamentais (ONGs) no que tange construo de legitimao dessas organizaes. Para tal,
utilizo dois eixos analticos. O primeiro deles investiga como os dirigentes de ONGs constroem
narrativas sobre o que distinguem suas instituies frente ao mercado e ao Estado. Nesses processos,
reivindicam um status anlogo ao do Estado e do mercado e identificam caractersticas prprias que
colocam essas organizaes em uma posio moralmente superior e operacionalmente mais eficaz. O
segundo eixo analtico adotado se concentra nos discursos dos entrevistados que justificam a
possibilidade de as ONGs poderem falar ou agir no lugar dos beneficirios em instncias oficiais,
como reunies com ministros, conselhos e mesmo nas cmaras legislativas. Assim, o primeiro eixo
se refere s fronteiras simblicas entre ONGs, Estado e mercado, e o segundo, s reivindicaes de
representatividade. O estudo proposto parte da anlise de 49 entrevistas com diretores de ONGs
sediadas na regio metropolitana do Rio de Janeiro nas reas de sade, educao, direitos humanos e
meio ambiente.
Palavras-chave: ONGs, sociedade civil, legitimidade, representao.

Abstract
Simbolic boundaries and representative claims:
a study on the construction of legitimacy of NGOs

Emmanuel Antonio Rapizo Magalhes Caldas

Orientadora: Prof. Dr. Elisa Pereira Reis

Co-orientadora: Prof. Dr. Graziella Moraes Silva

ABSTRACT da dissertao de Mestrado apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Sociologia

e Antropologia do Instituto de Filosofia e Cincias Sociais da Universidade Federal do Rio de
Janeiro, como parte dos requisitos obteno do ttulo de Mestre em Sociologia (com concentrao
em Antropologia).

This dissertation resorts to two analytical axes in order to analyze how people who chair
non-governmental organizations (NGOs) seek to legitimize these organizations. In the first axis it
focuses on how NGOs directors build narratives about the distinctions between NGOs, the state, and
the market. It shows that in theses processes, they demand for their organizations a status equivalent
to the ones of the other two spheres, and point to characteristics that put NGOs in a morally superior
and operationally more efficient stand. The second analytical axis inquiries how the directors justify
that NGOs can speak or act for the beneficiaries in official meetings with ministers, councils, etc.
Thus, the first axis refers to the symbolic boundaries between NGOs, the state and the market, while
the second one looks at representative claims. The study is based on the analysis of 49 in-depth
interviews with directors of NGOs dedicated to health, education, human rights or environmental
activities, in the metropolitan region of Rio de Janeiro.

Key words: NGOs, civil society, legitimacy, representation.

10

Sumrio

1 Introduo ............................................................................................................... 12
1.1 Informaes metodolgicas................................................................................ 17

2 Sociedade civil e representao poltica ................................................................. 21

2.1 Introduo .......................................................................................................... 21
2.2 Ressurgimento do conceito de sociedade civil ................................................... 23
2.3 Teorias da sociedade civil.................................................................................. 26
2.4 A sociedade civil real ......................................................................................... 28
2.5 ONGs como proxy de sociedade civil ................................................................ 30
2.6 As ONGs brasileiras........................................................................................... 32
2.7 Representao poltica de organizaes civis.................................................... 33
2.8 Representao poltica como processo .............................................................. 37
2.9 Da autorizao accountability: legitimidade e fronteiras simblicas ............ 41
2.10 Accountability delegativa ou procedimental.................................................... 43
2.11 Accountability participativa ou moral ............................................................. 44
2.12 Como estudar a accountability moral e por reputao das ONGs?................ 45

3 Fronteiras simblicas e morais................................................................................ 47

3.1 Introduo .......................................................................................................... 47
3.2 Narrativas e fronteiras simblicas..................................................................... 49
3.3 Fronteiras simblicas das ONGs ....................................................................... 52
3.4 Fronteiras ante o mercado................................................................................. 57
3.4.1 As ONGs e o bem comum ....................................................................... 58
3.4.2 O idealismo dos funcionrios ....................................................................... 59
3.4.3 As ONGs e o lucro ....................................................................................... 60
3.4.4 O cruzamento das fronteiras gesto empresarial das ONGs ..................... 62
3.5 Fronteiras ante o Estado.................................................................................... 63
3.5.1 Mais geis, criativas e flexveis..................................................................... 64
3.5.2 Complementar ou substituir o Estado?.......................................................... 65

11

3.5.3 Complementao do Estado ......................................................................... 66

3.5.4 Substituio do Estado ................................................................................. 67
3.5.5 Autonomia perante o Estado ........................................................................ 69

4 Narrativas pblicas de legitimao ......................................................................... 72

4.1 Introduo .......................................................................................................... 72
4.2 O que dizem os diretores de ONGs sobre a representao poltica? ................ 73
4.3 A representao e a proximidade de grupos especficos ................................... 78
4.4 Proximidade com as bases e os modelos de representao............................... 80
4.4.1 Proximidade temtica ................................................................................... 83
4.4.2 Proximidade identitria ................................................................................ 84
4.4.3 Proximidade fsica........................................................................................ 85
4.5 Proximidade para assessoria ou para prestar servios?................................... 88
4.5.1 ONGs de assessoria de grupos populares..................................................... 91
4.5.2 ONGs que prestam servios ......................................................................... 94

5 Concluso ................................................................................................................. 98
Referncias Bibliogrficas........................................................................................... 104
ANEXO A ..................................................................................................................... 110
ANEXO B ..................................................................................................................... 116

12

1 Introduo
Esta dissertao tem por objetivo examinar discursos de dirigentes de organizaes
no governamentais (ONGs) como estratgia de anlise que permite identificar processos
narrativos atravs dos quais se busca construir a legitimao dessas organizaes. Esta
introduo prov a contextualizao necessria anlise visada, esclarece os recursos
metodolgicos utilizados e descreve como o trabalho ser organizado.
Muitos trabalhos e debates foram travados sobre as rpidas mudanas do final do
ltimo sculo. De modo geral, as dcadas posteriores a 1960 podem ser entendidas como
dcadas de crise. So crises dos projetos desenvolvimentistas, da economia capitalista, do
socialismo chamado real, do Estado de bem-estar social, dos Estados autoritrios, da
representao, da poltica, da cincia, etc. Transformaes se avolumaram em todos os
mbitos: econmico, social, cultural e poltico. Algumas das expectativas do ps Segunda
Guerra quanto capacidade de regulao do mercado e da sociedade pelo Estado so postas
em xeque. Parte das crticas surge pela incapacidade que o Estado tem de solucionar
problemas como a desigualdade social, falta de participao popular nos processos
democrticos e da burocracia estatal ineficiente, alm da crtica, nos pases da Europa
ocidental, da sua ingerncia intervencionista e falta de liberdade criativa individual. Diante de
tantos problemas, que vo desde a reestruturao do Estado at as novas configuraes
tericas da cincia, passando pelos novos modelos de capitalismo, ganha destaque o que se
convencionou chamar sociedade civil, independentemente da sua definio. Parece, enfim,
que a sociedade civil transformada em dimenso lgica e terica autnoma equivalente
autoridade do Estado e aos interesses do mercado1.
Nesse contexto, Estados concedem cada vez mais espaos oficiais participao de
agentes da sociedade civil. Nesses espaos, tais agentes ajudam a pautar a agenda poltica e
mesmo a executar tarefas em parceria ou delegadas pelo Estado.

A ascenso da sociedade civil vista por Victor Prez-Dias (1993) como parte dos ciclos de expanso e
declnio do protagonismo do Estado. O retorno ou declnio da sociedade civil estaria atrelado a arranjos
conjunturais dos projetos morais que privilegiam e favorecem solues mais ou menos estatais. Outra abordagem
da ascenso de uma nova forma de narrativa sobre a ordem social pode ser encontrada em Peter Wagner (1997),
em sua anlise de trs formas de modernidade: a liberal restrita (predomnio do mercado), a organizada
(predomnio do Estado) e a atual, que pode ser vista como modernidade liberal estendida.

13

A presso ou mobilizao de organizaes civis para influenciar decises do Estado

no so novas. Os sindicatos, em suas relaes com os partidos polticos e outros movimentos
populares, esto presentes desde muito. A partir da dcada de 1960, entretanto, outros tipos de
movimentos comearam a se expressar e atuar politicamente de forma diversa da tradicional,
que visava sobretudo, ao controle poltico dos rgos do Estado. Dessa forma, a luta deixou
de ser pelo Estado ou atravs dele. Os estudos sobre o que se chamou de novos movimentos
sociais marcaram uma inflexo terica nos debates acerca da sociedade civil2.
As colocaes acima sobre mudanas empricas e tericas servem para demarcar o
contexto de surgimento de um tipo especfico de organizao civil que no Brasil tem tido
grande visibilidade poltica e miditica. As organizaes no governamentais (ONGs)
aparecem cada vez mais participando em instncias estatais como conselhos e fruns. Alm
disso, promovem abaixo-assinados, mobilizaes e presses para aprovao de projetos de lei
e para alterao ou incluso de polticas pblicas. Realizam tambm atividades junto a grupos
excludos ou discriminados.
As ONGs so amplamente conhecidas no pas, apesar do nmero relativamente
pequeno de estudos sobre esse ator e a definio pouco clara de suas atividades, valores e
identidade. Enunciaes como novos inimigos do capitalismo (capa da Revista Exame de
2006) ou a face social do neoliberalismo (como encontrado em discursos mais radicais dos
militantes de esquerda) indicam o quo discrepantes podem ser as caracterizaes dessas
organizaes.
Em meio s muitas definies e caracterizaes correntes, possvel ver um ponto em
comum s ONGs: elas servem prioritariamente a grupos especficos3. A ideia de servir,
utilizada intencionalmente de modo abrangente, aponta para a diferena entre aqueles que
prestam o servio e os que o recebem observado pelo sentido de servir como trabalhar em

Essa inflexo estabelecida tambm pelos escritos de Jrgen Habermas sobre a esfera pblica e o mundo da
vida, dois conceitos que buscam dar conta teoricamente de uma esfera que no se confunde com o Estado e o
mercado.

Certamente h ONGs que atuam prioritariamente na defesa de direitos humanos e do meio ambiente, os quais
poderiam ser considerados como direitos difusos e no atrelados a grupos especficos. Entrentato, ONGs de
defesa dos direitos humanos e do meio ambiente comumente atuam a partir do contato com grupos locais ou
reas circunscritas, apesar da suposta universalidade das aes. Dessa forma, a defesa dos direitos humanos no
realizada de forma abstrata e universal, mas com foco em grupos discriminados, como mulheres, negros e
moradores de favelas. De modo anlogo, a maioria das ONGs de meio ambiente no costuma defender o meio
ambiente de forma geral, mas tratam da proteo de ecosistemas ou espcies animais especficos.

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funo do outro. Mais ainda, permite que se expanda a noo de servir, abarcando diferentes
aes que, no obstante, tm como ponto consensual a compreenso de que h beneficirios
que no so coincidentes com os membros da organizao, ou seja, que se trabalha para
outros e no para si prprio.
Esse ponto ressalta a diferena das ONGs para outros tipos de organizaes, como os
sindicatos e movimentos populares, como o Movimento dos Sem-Terra, que atuam,
prioritariamente, em benefcio de seus prprios membros. As ONGs, via de regra, pretendem
atuar em benefcio de no membros. Dessa forma, so parecidas com os atores da esfera
estatal e as empresas de mercado. rgos estatais, em princpio, agem em funo de outros
indivduos, grupos e instituies, seja para auxiliar, prestar servios, regulamentar as aes
destes ou mesmo control-los e puni-los. Dificilmente agem apenas em causa prpria. Da
mesma maneira, as empresas atuam oferecendo servios e produtos a indivduos, grupos,
outras empresas e governos. Entretanto, enquanto os primeiros [rgos estatais], incorporados
na forma de governo, agem por obrigaes polticas constitucionais e interesses eleitorais, as
empresas servem os demais em troca de lucro pecunirio ou outro tipo de ganho. As ONGs,
por sua vez, trabalham em prol de outros grupos sem serem a isso obrigadas por dispositivos
polticos ou motivaes econmicas.
certo que as ONGs no so as primeiras a praticar tais aes independentemente de
obrigaes. Os grupos religiosos e filantrpicos que prestam apoio aos mais pobres so muito
antigos, alguns com centenas de anos, como o caso de certas congregaes religiosas.
possvel, porm, observar que os fundadores e dirigentes de ONGs recusam uma associao
desses grupos com suas organizaes apesar de alguns terem participado da gnese de
muitas ONGs durante o perodo ditatorial no pas. Na viso desses dirigentes, as diferenas
residem precisamente nos objetivos subjacentes atuao. Entre as ONGs, as aes no
seriam caritativas, mas orientadas para a reduo da desigualdade, incluso social,
participao poltica e, em certos casos, para a construo de uma nova relao com a
natureza.
Em vista do acima exposto, cabe perguntar como essas organizaes, que no detm
autorizao explcita dos beneficirios de suas aes nem possuem outros mecanismos
tradicionais de legitimao, justificam suas aes. Que critrios so invocados para legitimar
suas atividades e/ou prestaes de servios?

15

Diferentemente de organizaes representativas, como sindicatos e partidos, os

integrantes de ONGs no so os beneficirios de suas aes. Dado que atuam em prol de
outros, sem contudo receber autorizao por mecanismos eleitorais, como legitimar sua
atuao diante de instncias oficiais e mesmo frente sociedade? importante observar que a
questo mencionada aqui no diz respeito efetiva legitimidade (ou ilegitimidade) das ONGs.
O que se formula neste trabalho como questo de pesquisa como as ONGs elaboram seu
discurso, tendo em vista se legitimarem. Nesse sentido, o que se prope investigar so as
formas discursivas utilizadas pelos dirigentes de tais organizaes para construir sua
legitimidade.
Para responder a essa questo, este estudo analisa 49 entrevistas com diretores de
ONGs, partindo de dois eixos analticos que sero objeto dos captulos trs e quatro desta
dissertao. O primeiro deles examina como os dirigentes de ONGs constroem narrativas
sobre o que as distingue frente ao mercado e ao Estado. Nesses processos, eles no apenas
reivindicam um status anlogo ao do Estado e do mercado para as ONGs, mas tambm
identificam caractersticas prprias que colocam as ONGs em uma posio moralmente
superior e operacionalmente mais eficaz. Como ser visto mais frente, possvel perceber
que h processos concomitantes de diferenciao (quanto s caractersticas definidoras de
cada esfera) e distanciamento (pela defesa da autonomia) do Estado e mercado. Com base na
proposta terica apresentada por Michele Lamont (1992) sobre fronteiras histricas e morais,
este estudo examina as percepes dos entrevistados sobre as relaes das ONGs com o
Estado e com o mercado, tal como expressas em suas narrativas.
O segundo eixo analtico adotado se debrua sobre as percepes dos dirigentes de
ONGs a respeito da capacidade representativa dessas organizaes. A noo de justificativa
ou reivindicao de representatividade adotada aqui segue de perto a proposta desenvolvida
por Michael Saward (representative claims) (2009). A anlise se concentra agora nos
discursos dos entrevistados sobre como as ONGs podem falar ou agir no lugar dos
beneficirios em instncias oficiais, como reunies com ministros, conselhos e mesmo nas
cmaras legislativas. O foco de ateno se concentra nas percepes dos dirigentes sobre as
relaes entre as ONGs e seus beneficirios, as quais podem ser entendidas como
reivindicaes de representatividade ou seja, os argumentos que buscam justificar ou
construir uma capacidade representativa das ONGs em relao aos beneficirios e que podem
ser entendidos como parte de uma estratgia legitimadora.

16

A opo terica pelos conceitos de fronteiras simblicas e reivindicaes de

representatividade se deve a uma melhor adequao desses instrumentos analticos ao objeto
analisado, qual seja, as percepes dos diretores de ONGs. Ao se concentrar no discurso dos
entrevistados, a anlise evita posies normativas sobre a legitimidade efetiva dessas
organizaes. Assim, no se trata de responder se as ONGs so ou no legtimas para
representarem seus beneficirios, mas compreender como os diretores de ONGs constroem a
identidade e a legitimidade de suas organizaes.
Para empreender tal trabalho, a dissertao est organizada em quatro captulos, alm
desta introduo. Nela esto contidas a apresentao do objeto e as opes tericas feitas para
abord-lo, e tambm descrita a metodologia utilizada na pesquisa. O segundo captulo,
intitulado Sociedade civil e representao poltica, parte da discusso do ressurgimento do
conceito de sociedade civil e examina algumas das propostas tericas mais relevantes para se
captar sua dinmica. Em seguida, feita uma breve recapitulao do contexto de surgimento e
expanso das ONGs no Brasil. Finalmente, para prover suporte terico aos captulos
seguintes, discute-se o conceito de accountability (termo que poderia ser traduzido como
prestao de contas ou responsividade), bem como alguns trabalhos que abordam a questo da
representao poltica por parte de organizaes civis.
O terceiro captulo parte do exame dos conceitos de narrativas e fronteiras simblicas,
para em seguida iniciar a anlise das entrevistas realizadas com diretores de ONGs (a seleo
e o modo de entrevista sero descritos na prxima seo desta introduo). O primeiro passo
da anlise verificar como os dirigentes distinguem suas organizaes do mercado e do
Estado. Como ser destacado, a maneira como fazem a comparao com um e outro ator
diferenciada. Se em relao ao mercado os discursos conferem prioridade distino de
funes, objetivos, misses e valores, quando a comparao com o Estado, o que
enfatizado so as distines em relao s caractersticas operacionais, como maior agilidade,
eficincia e menos burocracia (no sentido de ineficincia administrativa ou sobreposio e
duplicidade de atividades com mesmo fim). Com isso, no se pretende dizer que no h
meno a caractersticas que distingam ONGs e empresas ou que valores e objetivos de ONGs
e Estado so idnticos. H narrativas, por exemplo, que ressaltam como Estado e ONGs
possuem diferenas de objetivos e misses decorrentes do escopo de suas atividades,
universais para o primeiro, particulares para as segundas. A proximidade de ideais com o
Estado, no entanto, mais comumente ressaltada.

17

Para alm das diferenas especficas frente s outras duas esferas analticas, h um
ponto que normalmente utilizado para diferenciar as ONGs de quaisquer outros grupos: a
proximidade com as bases. Diferentemente do Estado, que atua de maneira formal, distante e
hierrquica, e do mercado, que trata com clientes, a ONG teria, na viso dos entrevistados,
uma relao mais prxima, ntima e franca com os beneficirios dos seus projetos. a partir
da noo de proximidade com as bases que feita a ligao para o captulo quatro, visto que,
nas falas dos entrevistados, a reivindicao de representatividade invoca essencialmente tal
proximidade.
O captulo quatro versa sobre narrativas pblicas de legitimao a partir da
justificativa da capacidade de representao poltica exercida pelas ONGs. Parte-se da
reconstituio da noo de proximidade com as bases utilizada pelos entrevistados. Tal como
sugerido por Lavalle et al (2006b), argumenta-se que a ideia de proximidade com as bases
invocada como critrio de legitimao por parte das ONGs. Embora levando em conta que
Lavalle et al (2006b) distinguem o argumento da proximidade de dois outros, intermediao e
prestao de servios, a anlise revela que a noo de proximidade perpassa tanto o discurso
das ONGs que priorizam a prestao de servios quanto o daquelas que assessoram ou fazem
intermediao de demandas de grupos populares. Por fim, pode-se concluir a partir da leitura
do captulo quarto que, sem negar a existncia de diferenas entre esses dois tipos de ONG
as de assessoria de movimentos populares e as de prestao de servios , os entrevistados
lanam mo do argumento da proximidade com as bases como o principal elemento para
reivindicar a capacidade representativa das ONGs.
Finalmente, o captulo final desta dissertao faz uma sntese geral da dissertao,
apresenta suas concluses e tambm possveis desdobramentos da pesquisa empreendida.

1.1 Informaes metodolgicas

Esta dissertao um desdobramento da pesquisa Estado, Sociedade Civil e Mercado
na reduo da desigualdade do Ncleo Interdisciplinar de Estudos sobre a Desigualdade
(NIED), coordenado pela professora Elisa Reis. Dentre as muitas formas de estudar a relao
entre Estado, sociedade civil e mercado na execuo de polticas de reduo da desigualdade,
optou-se por considerar mais detidamente o relacionamento entre ONGs e Estado. A escolha
das ONGs como objeto principal de pesquisa resultado da percepo de que estas poderiam
ser entendidas como uma proxy da sociedade civil (Reis, 2009). Na primeira fase da pesquisa,

18

intitulada Estado, mercado e sociedade na implementao de polticas sociais, foi realizado,

em 2004, um survey com 301 ONGs das capitais de So Paulo, Rio de Janeiro, Bahia, Minas
Gerais e Rio Grande do Sul, alm do Distrito Federal, regies que concentram a maioria das
organizaes no pas. As ONGs foram escolhidas a partir de listas fornecidas pela Rede de
Informao sobre o Terceiro Setor (RITS) e pela Associao Brasileira de ONGs (ABONG).
O critrio da pesquisa para que a entidade fosse considerada ONG4 foi o seguinte:
organizaes autogovernadas e independentes de governos; sem fins lucrativos; relacionadas
execuo ou consecuo de polticas sociais (em reas como meio ambiente, direitos
humanos e/ou de minorias, sade, educao, etc); que utilizavam a frmula de projetos para
desenvolver suas aes e no eram representativas politicamente em seu sentido clssico e
tradicional, ou seja, no recebiam autorizao ou outro tipo de mandato para agir em nome
dos representados5.
O questionrio6 foi construdo tendo como modelo o survey aplicado na Hungria por
David Stark como parte de sua pesquisa Organizational Innovation and Interactive Media
among NGOs in Postsocialist Eastern Europe7. As questes do survey brasileiro versam
sobre a misso da organizao, seu histrico, seus valores, os processos de tomada de deciso
e prestao de contas, seus projetos especficos, a captao de recursos financeiros e suas
relaes com empresas, governos e outras organizaes civis. Alguns trabalhos j foram
apresentados analisando os resultados deste survey (Koslinski, 2006; 2007; Reis e Koslisnki,
2009; Reis, 2009).
Essa dissertao, entretanto, se fixa na anlise dos resultados da segunda etapa da
pesquisa, na qual foram entrevistados diretores e coordenadores de ONGs da regio
metropolitana do Rio de Janeiro. Ao todo, foram 49 entrevistas realizadas entre o final de

H, decerto, a possibilidade de considerar as ONGs apenas pelas definies legais, porm isso pode induzir a
graves equvocos. No caso brasileiro, todas as organizaes civis tm o formato de associao ou de fundao, o
que torna o critrio legal intil ao nosso objetivo, pois no se distinguem legalmente as ONGs de outras
organizaes civis.
5

Foram excludas organizaes esportivas, recreativas, religiosas e sindicais. Esses tipos de organizao esto no
principal banco de dados sobre organizaes do terceiro setor: o censo das Fundaes Privadas e Associaes
sem Fins Lucrativos (FASFIL), construdo pelo IBGE (2005). O IBGE utiliza como critrios para incluso no
censo: ser privada; no ter fins lucrativos; ser institucionalizada legalmente; autoadministrada e voluntria. Esse
critrio, por certo, inclui organizaes diferentes das ONGs.

O questionrio encontra-se no Anexo A.

Os resultados dessa pesquisa podem ser encontrados em Stark, Bruszt e Vedres (2006).

19

2007 e comeo do segundo semestre de 2008. As ONGs pertenciam s seguintes reas:

educao, sade, direitos humanos/minorias e meio ambiente, as reas mais comuns de
atuao das ONGs, de acordo com survey de 20058.
Um dos principais objetivos das entrevistas era apreender as representaes dos
dirigentes acerca do relacionamento com o Estado na execuo e formulao de polticas
pblicas. Optou-se por selecionar ONGs por meio da base de repasses e parcerias de 2006 da
Controladoria Geral da Unio (CGU), que continha todas as organizaes que receberam
recursos do governo federal em 20069. Depois da excluso dos repasses para realizao de
eventos pontuais ou compra de equipamentos e materiais, foram selecionadas ONGs que
atendiam os seguintes critrios: recebiam repasse do governo federal, pertenciam s reas
predefinidas e eram baseadas no Rio de Janeiro. Foi privilegiada a diversidade quanto ao
tamanho, a data de fundao da organizao e o volume de recursos financeiros recebidos do
governo. Aproximadamente um tero das organizaes se recusaram a participar da pesquisa.
A reposio foi realizada a partir do banco de dados do CGU. Quando no havia mais opo
em tal banco, recorreu-se a outros critrios de seleo. Dessa forma, foram selecionadas, para
a rea de meio ambiente, ONGs que participavam do Conselho Nacional de Meio Ambiente e
algumas ONGs indicadas pelos entrevistados. A partir desses critrios foram entrevistados 36
dirigentes de ONGs.
As 13 ONGs que completam o total de 49 entrevistadas no recebiam repasse
financeiro do governo federal. Esta foi uma escolha analtica, visando a contrastar as
percepes de acordo com o recebimento ou no de verbas. As ONGs que no recebiam
recurso governamental foram escolhidas a partir do survey anterior.
O roteiro das entrevistas era dividido entre perguntas que abarcavam i) o histrico da
organizao; ii) a avaliao e informaes gerais da organizao hoje; iii) os projetos
desenvolvidos e iv) as percepes sobre Estado, mercado e sociedade. As entrevistas duraram
aproximadamente duas horas cada e foram analisadas com o apoio do programa de
computador Atlas Ti. A codificao foi um trabalho coletivo realizado pelos integrantes do

A lista das ONGs entrevistadas por rea e ano de fundao se encontra no Anexo B. Foram omitidos os nomes
das organizaes.
9

Um trabalho mais geral sobre os repasses do governo federal para ONGs a partir do banco de dados do CGU
pode ser encontrado em Dysman, Abreu e Rapizo (2009).

20

Ncleo Interdisciplinar de Estudos sobre a Desigualdade. Primeiramente, uma dupla de

pesquisadores marcava as entrevistas de acordo com os cdigos preestabelecidos, e
posteriormente havia discusso com os demais pesquisadores sobre a pertinncia dos cdigos
e sua correta aplicao.
As entrevistas no se pretendem representativas do universo total de ONGs no pas,
visto que no h censo disponvel sobre essas organizaes e nem mesmo uma definio
precisa de ONG. Dessa forma, o objetivo no foi produzir inferncias estatsticas ou
estabelecer correlaes. De acordo com o mtodo qualitativo empregado, procurou-se
encontrar um padro de respostas no conjunto das entrevistas que sejam capazes de sugerir
tendncias gerais quanto percepo dos diretores das ONGs sobre essas organizaes, suas
fronteiras em relao ao Estado e ao mercado, alm de percepes sobre as formas e
mecanismos de parcerias entre ONGs e Estado.
A pesquisa contou ainda com outras duas fontes de dados, as quais, porm, no foram
objeto de anlise nesta dissertao. Uma dessas fontes so informaes obtidas atravs da
realizao de dez grupos focais com beneficirios de ONGs que ocorreram em 2007 no Rio de
Janeiro, Salvador e Porto Alegre. Finalmente, a pesquisa contou tambm com um survey
nacional feito em 2008, sobre percepo e avaliao da populao quanto ao papel das
ONGs e do Estado em diversas reas. Os dados dos grupos focais foram analisados
previamente por Lima Neto e Silva (2011).

21

Captulo 2 Sociedade Civil e representao poltica

2.1 Introduo
Neste captulo, busco discutir modelos tericos que ajudem na compreenso do
questionamento central da dissertao: como estudar a legitimidade de atuao das ONGs,
evitando modelos normativos? Penso que possvel realizar tal tarefa tendo dois eixos
principais de anlise, tratados pormenorizadamente nos captulos trs e quatro,
respectivamente: i) as relaes e comparaes com outras esferas e ii) as relaes com os
beneficirios de suas aes.
Esses dois eixos so contemplados, respectivamente, a partir i) da considerao das
fronteiras simblicas erigidas pelos entrevistados para se diferenciar e distanciar do Estado e
do mercado e ii) do estudo sobre a reclamao de representatividade (representative claim)
em relao aos beneficirios pelos diretores de ONGs.
Para desenvolver o primeiro ponto necessrio compreender o local que as ONGs
ocupam. certo que elas so indicadas como organizaes da sociedade civil, mas o que
significa essa expresso? Como tem sido estudada essa esfera da qual as ONGs fazem parte?
E qual a especificidade das ONGs entre as demais congneres?
A primeira tarefa para responder tal questionamento apreender o debate sobre o
ressurgimento do conceito de sociedade civil como uma terceira esfera, que complementa e
contrabalana Estado e mercado. Esse debate, j bastante extenso nas cincias sociais,
importante para localizar as ONGs dentro do quadro geral da sociedade civil. Ao localiz-las,
possvel identificar a centralidade que as ONGs assumiram nas propostas de democracia
participativa e em outros desenhos institucionais que buscam privilegiar o envolvimento de
atores da sociedade civil. No Brasil, torna-se clara a fora e centralidade das ONGs no interior
da rede de organizaes civis.
Durante a dcada de 1990 houve grande entusiasmo com as consequncias
democrticas advindas da forte presena da sociedade civil, o qual trazia implcitas
compreenses normativas, que a consideravam homogeneamente e admitiam sua capacidade
de contrabalanar os excessos do Estado e do mercado (Wolfe, 1989 e 1991). As dinmicas
internas da sociedade civil eram postas de lado na agenda de discusses. Para superar esse
problema, fundamental pens-la como heterognea.

22

Houve importantes reconsideraes quanto aos aspectos homogeneizantes das teorias

da sociedade civil. Jeffrey Alexander (1998b) aponta para a necessidade de estudos sobre a
sociedade civil real. Andrew Arato (1995), em reviso de seus primeiros textos, assinala a
importncia de esclarecer o conceito sobre essa esfera atravs da anlise dos diferentes grupos
e movimentos que a constroem, reforando que a unidade da sociedade civil s bvia
quando considerada de uma perspectiva normativa (Arato, idem: 21). O desenvolvimento
dessa crtica permitiu a observao das diferenas e hierarquias. Parte-se dessas reflexes para
considerar as ONGs como integrantes da estrutura ou rede de organizaes civis, sem contudo
abandonar o conceito de sociedade civil.
Uma segunda tarefa se refere discusso atual sobre a representatividade de
organizaes civis. Independentemente da avaliao da efetiva representao exercida por
essas organizaes, o que se prope aqui entender o discurso dos atores sobre a
representao presuntiva, ou seja, que no depende da vontade expressa ou autorizao do
representado.
O objetivo no responder quem deveria estar inserido nos novos locais de
participao ou avaliar se ou no legtima a atuao das ONGs. Parto do fato, apontado por
muitos estudiosos, de que as ONGs atuam ou argumentam atuar, em alguns casos, como
representantes dos seus beneficirios e mesmo de toda a sociedade. Keohane e Grant, por
exemplo, ressaltam que: Increasingly, NGOs are formally represented at international
meetings, often with specific rights and privileges. However, international NGOs are not
legitimated by ties to a defined public (Keohane e Grant, 2005: 38). Lavalle, Houtzager e
Castello (2006a) e Leonardo Avritzer (2007) tambm consideram como diversas organizaes
civis participam de conselhos, fruns ministeriais, mobilizaes por criaes e mudanas
legislativas. Todos esses pontos corroborariam, na viso desses autores, que possvel falar
em representao de organizaes civis. Assim, as questes que perpassam o segundo eixo da
dissertao, neste primeiro captulo, so: o que significa falar de representao de
organizaes civis? Como estudar os discursos dos indivduos que trabalham em ONGs sobre
a atuao representativa?
Procuro entender a reivindicao de representatividade a partir do que, nas entrevistas,
surgiu como a principal distino das ONGs com relao ao Estado e ao mercado: a
proximidade com as bases. Essa opo, por sua vez, est de acordo com a proposta de estudar
as fronteiras simblicas sugerida por Michle Lamont. Ao estudar as fronteiras traadas pelas
ONGs em relao ao Estado e ao mercado em termos morais e simblicos (alvo do terceiro

23

captulo), posso compreender as formas de legitimao que essas organizaes constroem. Por
outro lado, indico a existncia de uma noo de accountability por proximidade no discurso
dos entrevistados, fundamental para justificar e legitimar a atuao poltica das ONGs.
Tendo como perspectiva inicial discursos sobre proximidade com as bases, proponho
uma reconsiderao do conceito de representao a partir da noo de representao como
processo, tal como indicado por Michael Saward (2005). Considerando-se a representao
como processo, possvel apreend-la de modo dinmico e no essencializado, indicado, no
caso desta dissertao, pelos discursos que reivindicam a representatividade (representative
claim, como designado por Saward (2009)). Esse tema explorado no quarto captulo.
As duas tarefas descritas acima servem de norte para este captulo. Na primeira parte,
busco entender as teorias da sociedade civil, a ideia de sociedade civil real e o papel que as
ONGs ocupam no Brasil. Na segunda parte, dedico algumas pginas noo de representao
poltica como processo e passagem dos estudos sobre autorizao para accountability. O
intuito o de indicar, no fim da seo, que o estudo da accountability moral ou por reputao
parece ser o caminho mais frutfero para se entender o discurso dos dirigentes de ONGs sobre
a reivindicao de representatividade.

2.2 Ressurgimento do conceito de sociedade civil

Nas ltimas trs dcadas tem-se discutido com grande frequncia a nova fora poltica
da sociedade civil, comprovada pela atuao de organizaes civis em mecanismos
participativos, como, por exemplo, oramentos participativos, conselhos das mais diversas
reas, conferncias e audincias pblicas. Ocorre, consequentemente, a anlise do
ressurgimento do conceito de sociedade civil, como esfera societria com caractersticas
prprias e mesmo status terico que possuem mercado e o Estado. Muito do debate sobre o
ressurgimento do conceito de sociedade civil est atrelado s mudanas ocorridas nas dcadas
de 1980 e 1990 nos processos de transio democrtica dos pases do Leste Europeu e da
Amrica Latina. Manifestaes pblicas e atores ligados aos movimentos sociais reclamavam
da incapacidade do Estado para solucionar problemas de desigualdade social, da falta de
participao popular em processos democrticos e da burocracia estatal ineficiente. Na
Europa Ocidental, as maiores crticas eram dirigidas falta de liberdade individual e ao peso
intervencionista do Estado de bem-estar.
Nesses processos, duas perspectivas inter-relacionadas podem ser identificadas para
avaliar o vigor do ressurgimento do conceito de sociedade civil. A primeira delas a crtica ao

24

entendimento terico do Estado, visto intrinsecamente vinculado nao. O conceito de

Estado-Nao teria associado de modo no problemtico a sociedade (ou nao) figura
poltico-jurdica do Estado e do territrio controlado por suas instituies. Houve, nas ltimas
dcadas, importantes trabalhos de crtica a esse modelo metodolgico (Chernillo, 2006). Uma
segunda crtica no partia de uma perspectiva metodolgica, mas era baseada terica e, por
vezes, normativamente na percepo de queda do poder e fora de atuao dos Estados, os
quais seriam cada vez mais constrangidos pelas aes do mercado e da sociedade civil.
Baseado em David Held, Leonardo Avritzer (2007) afirma que:
No caso da soberania centrada no Estado moderno, tudo indica que a sua crise
inexorvel, sendo causada por um enfraquecimento paulatino do Estado e pelo papel
cada vez maior de instituies internacionais no campo da economia e das trocas
internacionais. Em todos esses casos, a presena de atores com origem fora do
Estado nacional inevitvel (Avritzer, 2007: 455).

Crticas similares pensando a fora do Estado numa poca de organizaes globais ou

cosmopolitas tm sido feitas por diversos autores, como, por exemplo, Albrow (2003) e
Vandenberghe (2011).
A segunda perspectiva que permite dimensionar a fora do ressurgimento do conceito
de sociedade civil enfatiza o impacto desta nos processos de redemocratizao em pases com
ditaduras militares ou socialistas. A entrada de novos atores societrios nas dinmicas de
reivindicao de direitos (e no mais a clssica relao trabalhador-sindicato-partido-governo)
indicada por Bernardo Sorj (2005) como criao de um vetor de solidariedade na construo
de polticas pblicas de bem-estar social e combate desigualdade social. Esse processo de
redemocratizao assumiu a forma de sociedade civil contra o Estado, interpretao
criticada como uma leitura mais apressada e glorificante da sociedade civil por autores como
Elisa Reis (2004) e Kocka (2004).
A noo de vetor de solidariedade nas polticas pblicas, tal qual definido por Sorj,
poderia ser associada aos debates de Jrgen Habermas sobre esfera pblica10 e democracia

10

Habermas, com o intuito de compreender as possibilidades normativas dessa esfera de discusso, realiza,
primeiramente, anlise do processo no qual o capitalismo mercantil permitiu a ascenso da esfera pblica como
espao entre a esfera domstica e o Estado. A separao entre os interesses privados ou domsticos e a
subjetividade, bem como o domnio poltico de uma classe, a burguesia, que no controlava diretamente o
Estado, foram as principais razes para o surgimento de uma esfera na qual os indivduos poderiam opinar
pblica e livremente sobre o Estado, sem, contudo, fazerem parte do seu corpo institucional. Para maiores
consideraes, ver Jrgen Habermas (1962). Para uma anlise das mudanas no conceito na obra de Habermas,
ver Avritzer e Costa (2004).

25

deliberativa11. O conceito de esfera pblica, debatido extensamente na sua principal obra,

The theory of action comunicative (1984), indica um lcus onde a ideia de consenso
poderia emergir a partir da discusso racional sobre fins a serem almejados pela sociedade. O
modelo de racionalidade pensado por Habermas, entretanto, no o tradicional modelo de
racionalidade cognitivo-instrumental e teleolgico. Ele fundado numa dimenso
comunicativa da ao social racional. Dessa forma, a soluo dos conflitos sociais e o
desenvolvimento da democracia seriam confiados ao entendimento gerado no mundo da
vida12. A esfera pblica se torna o foco central da obra de Habermas a partir da dcada de
1980, do qual adviriam os consensos formadores da opinio da esfera pblica.
Durante as dcadas de 1960 e 1970, Habermas se concentra na anlise do processo de
refeudalizao da sociedade ou colonizao do mundo da vida, percebida pelo esgotamento
da distino entre pblico e privado e incorporao pelo mercado e Estado de funes
diversas de sua atribuio inicial. Entretanto, nas duas dcadas seguintes, o autor desloca a
compreenso histrica da esfera pblica para a anlise das condies de possibilidade da
radicalizao da democracia atravs da institucionalizao do poder de integrao social do
mundo da vida. Se anteriormente o mundo da vida deveria ser protegido dos ataques
sistmicos da economia e poltica, agora, especialmente no livro Fatos e Normas, o
mundo da vida que pode transformar a poltica.
Essa posio terica e normativa de crena no poder transformador da sociedade civil
influenciou diversos autores durante o final da dcada de 1980 e incio de 1990, atrelada aos
fatos histricos importantes do mundo, como a queda dos regimes comunistas e das ditaduras
na Amrica Latina.

11 O conceito de democracia deliberativa pode ser resumido como uma tentativa de integrar novos atores e
prticas vindos do mundo da vida nas esferas poltico-administrativas. De acordo com Leonardo Avritzer (1996),
a democracia deliberativa formulada por Habermas se constitui em um fluxo de comunicao da esfera pblica.
Os acordos polticos resultantes desses processos so legalmente institucionalizados e administrativamente
implantados. Diferentemente do elitismo democrtico, a democracia, nessa acepo, estruturalmente
dependente das redes de comunicao existentes na esfera pblica, redes essas que estabelecem a direo do
processo de produo de poder nas sociedades democrticas (Avritzer, 1996: 21).
12

Para Habermas (1984), o mundo da vida formed from more or less diffuse, always unproblematic,
background convictions. This lifeworld background serves as a source of situation definitions that are
presupposed by participants as unproblematic (Habermas, 1984: 70).

26

2.3 Teorias da sociedade civil

Os trabalhos que buscaram definir a sociedade civil tiveram Habermas como principal
interlocutor para que pudessem estud-la como elemento reformulador da dicotomia clssica
entre Estado e mercado. Seria possvel, nessa linha de pensamento, identificar no vrtice da
sociedade civil o ponto de equilbrio que estabiliza o peso das demais esferas, atravs da
funo de mediao e harmonizao (Wolfe, 1989) ou, como trabalha Jeffrey Alexander
(2001), ao observar como a esfera civil pode lanar mo de reparos cvicos13 para reformular
normativamente as esferas no civis (mercado e Estado).
Uma das principais obras a tratar teoricamente da sociedade civil Civil society and
politicial theory (1995), de Jean Cohen e Andrew Arato. Nela, os autores organizam um
compndio do desenvolvimento da teoria da sociedade civil com base na teoria crtica
habermasiana. Os autores consideram o conceito a partir das suas relaes com o Estado,
pretendendo, dessa forma, se afastar dos excessos antiestatais cometidos pela teoria dos
movimentos sociais, dominante na dcada de 1980. Objetivam tambm no aprisionar a
sociedade civil numa interpretao classista, o que a manteria na dicotomia entre mercado e
Estado, na tradio de Hegel de quem Cohen e Arato se apropriam da ideia de uma esfera
intermediria entre a famlia e o Estado, que reformulada a partir do conceito de esfera
pblica.
Resumidamente, a partir de estudos histricos e tericos, Cohen e Arato (1995)
pretendem:
[] To further develop and systematically justify the idea of civil society,
reconceived in part around a notion of self-limiting democratizing movements
seeking to expand and protect spaces for both negative liberty and positive freedom
and to recreate egalitarian forms of solidarity without impairing economic selfregulation (Cohen e Arato, 1995: 18).

A sociedade civil seria entendida, na linha de Habermas, como uma esfera de interao
diferenciada do Estado e do mercado por trs parmetros: pluralidade, publicidade e
privacidade (Cohen, 2003). Alm disso, Jean Cohen e Andrew Arato aceitam a viso
normativa habermasiana ao endossar a ideia de que a sociedade civil no sofre das mesmas
restries que Estado (o exerccio imperioso da deciso poltica) e mercado (a busca pelo
lucro como fim).

13

Os civil repairs atuariam como uma inverso do processo de colonizao do mundo da vida, democratizando
as esferas polticas e administrativas, ao considerar as demandas da sociedade civil.

27

Jeffrey Alexander outro autor que desenvolve uma teoria da sociedade civil. Para
ele, no entanto, a defesa da autonomia da sociedade civil est relacionada produo de
significados culturais. Logo, sua construo terica da sociedade civil se d dentro da
proposta de uma sociologia cultural como um programa forte14, partindo do seguinte suposto:
em todo subsistema especializado da sociologia deve haver uma dimenso cultural
explicativa, entendida como varivel independente. A sociedade civil e suas construes
culturais e morais so elementos-chave das narrativas sociais, que a anlise sociolgica deve
interpretar. No por outra razo que sua principal obra ganha o ttulo de Civil Sphere. A
esfera civil quase uma metaesfera que rivaliza e interfere no processo de colonizao das
esferas no cvicas do mercado e do Estado.
No que diz respeito aos movimentos sociais que compem essa civil sphere, seus
principais interlocutores so Alain Touraine (1988) e Alberto Melucci (1980), que analisaram
o que ficou conhecido como novos movimentos sociais. Esses autores deram mais peso aos
papis dos significados culturais, das identidades psicolgicas e dos fatores institucionais na
construo e atuao dos movimentos sociais. Touraine (1988; 1997) observa o papel da
autonomia, subjetividade e reflexividade do ator individual ante as instituies. Relembra
ainda aos cientistas sociais que no se deve compreender o movimento social apenas nas suas
relaes com o poder, mas tambm em relao ao sistema cultural. As relaes sociais e
culturais definem o jogo de interesses explicitado pelo conflito de poder. Dito de outra forma,
um conflito social s poderia se realizar dentro de um determinado sistema cultural
organizado por relaes sociais especficas.
Jeffrey Alexander (1998a; 1999) considera, entretanto, que faltou audcia para esses
autores desenvolverem seus estudos para a formao de uma nova teoria baseada nos aspectos
simblicos e culturais, algo realizado por ele por meio da sua sociologia cultural. Touraine e
Melluci atrelariam demasiadamente as posies sociais ao sistema de produo capitalista.
Manteriam, dessa forma, o modelo mais comum dos estudos anteriores sobre movimentos
sociais, a saber, a interpretao sobre a efetividade das organizaes na tomada do poder
por meio de orientaes tticas. O modelo de movimento revolucionrio, para Alexander, foi
impregnado de empirismo filosfico (advindo da fixao pela sociedade industrial e suas
mudanas) e de materialismo ontolgico que, por sua vez, fortalecia o empirismo. O quadro

14

A noo de programa forte desenvolvida em Alexander (2000). Objetiva-se considerar a cultura como fator
explicativo em si mesmo, descartando ideaes que consideram a cultura apenas como objeto a ser explicado.

28

de referncia, sem dvida, Marx e sua narrativa meta-histrica dos conflitos sociais
atrelados aos interesses econmicos distintos. Para Alexander, os trabalhos de Touraine
inovariam ao incluir as ideologias e aspectos culturais no estudo dos movimentos sociais, mas
pecariam por continuar a trat-los como uma estratgia ou ttica, no sendo significativos em
si mesmos.
Alm da indicao da necessidade de considerar a sociedade civil pelos seus aspectos
simblicos, Alexander (2000) sugere que os socilogos devem se preocupar em tratar da
sociedade civil real (1998b). Ou seja, preciso construir uma agenda de pesquisa calcada no
mais em teorias normativas e estudos tericos gerais sobre a sociedade civil, mas em estudos
que respondessem quem so, como atuam e o que pensam os atores que compem os novos
movimentos sociais. Compartilho com Jeffrey Alexander a necessidade de considerar a
centralidade da dimenso cultural da sociedade civil e dos aspectos simblicos nas anlises da
sociedade civil real.

2.4 A sociedade civil real

Os estudos que tratam da sociedade civil real buscam compreend-la de modo no
normativo, considerando seus aspectos organizacionais, relao com Estado e entre as
organizaes civis. A ideia mais bem resumida por Elisa Reis (1998):
Em vez de acusar a hegemonia dos interesses polticos e econmicos de responsvel
pelo papel secundrio da solidariedade fraternal e de atribuir ao imperialismo da
economia poltica o fracasso da sociologia em tratar a sociedade civil segundo seus
prprios termos, parece mais apropriado investigar as combinaes histricas de
mercado, Estado e solidariedade, buscando os modelos e as consequncias dessas
combinaes (Reis, 1998: 101).

Duas ressalvas analticas podem contribuir para uma melhor compreenso da

sociedade civil. Primeiro, a ponderao da importncia do Estado para se compreender as
aes das organizaes civis. Independentemente da participao da sociedade civil na
execuo de polticas pblicas, observa-se ainda que estas continuam sendo definidas pelo
Estado. Assim, o Estado demonstra a sua permanente condio de protagonista e a
necessidade de pensar que sociedad civil es um concepto relacional: su fuerza, sua forma,
sus espacios de accin, todo ello queda vinculado con la actuacin del Estado (Hengstenber
et al 1999: 12).
A segunda ponderao diz respeito a se levar em conta a heterogeneidade da sociedade
civil. Gurza Lavalle (1999; 2003) e Evelina Dagnino et al (2006) apontam, detidamente, os
entraves decorrentes de uma literatura demasiadamente otimista sobre a sociedade civil na

29

dcada de 1990. Dagnino et al (2006) atribuem a leitura da sociologia brasileira sobre

sociedade civil como resultado da luta unificada contra o autoritarismo, que teria plasmado
uma viso homogeneizada na produo terica e poltica.
As produes recentes da literatura sobre sociedade civil matizam essas
caracterizaes demasiado otimistas ao olhar atentamente para as diferenas internas,
conflitos e hierarquias na articulao desses atores. As anlises da atuao, organizao e
legitimao da sociedade civil em suas diversas organizaes transformam-se nesse momento
em uma importante agenda de pesquisa para a sociologia, principalmente em locais onde a
extrema desigualdade torna difcil postular uma sociedade civil no singular (Reis, 2003). A
observao dos diversos tipos de atores da sociedade civil, suas redes, hierarquias, foras e
recursos vale como ponto de equilbrio para evitar anlises sociolgicas ingnuas e idealismos
polticos.
Houve, aps a fase mais otimista quanto virtuosidade da sociedade civil, um maior
esforo de compreenso de seus atores. Mary Kaldor (2003), com o objetivo de sistematizar a
produo na rea, produziu um compndio dos modelos tericos sobre a sociedade civil,
apresentando trs verses contemporneas. A primeira a verso ativista, na qual podem ser
includos Cohen e Arato. Esta recorre aos eventos das dcadas de 1970 e 1980 na Amrica
Latina e Europa Oriental para construir a ideia de um espao pblico autnomo no contexto
de Estados autoritrios. A segunda verso a neoliberal. Aqui aparece mais frequentemente a
ideia de terceiro setor, onde atores mais flexveis e inovadores, como as ONGs, minimizam o
papel do Estado, resultando em uma melhor governana e funcionamento apropriado do
mercado15. A terceira verso a ps-moderna, pela qual a argumentao se fixa nos grupos
nacionais e religiosos, fundamentalistas ou no, de contestao de narrativas culturais
hegemnicas.
Para alm dessas caracterizaes normativas, preciso observar que a sociedade civil
permeada por hierarquias e diferenas entre as organizaes que a integram. H diversos
tipos de organizaes, e algumas possuem maior centralidade, atuao e legitimidade que
outras. Dessa forma, ao mesmo tempo em que considero as clivagens entre atores civis, penso

15

Essa segunda verso parece ser a prevalecente na definio de uma confluncia perversa para Evelina Dagnino
(2002: 289), que ressalta a ligao entre a verso ativista e a neoliberal. Haveria uma complementaridade
instrumental entre os propsitos de um Estado mnimo e os propsitos de uma sociedade civil ativa. Apesar de
antagnicos, os projetos se alinhariam.

30

ser possvel falar sobre a sociedade civil. Em resumo, o termo sociedade civil no se tornou
incuo devido profuso de consideraes idlicas. Ainda possvel falar sobre a sociedade
civil e debater o conceito, desde que tomados os devidos cuidados com os excessos
normativos.
Em resumo, compartilho a ideia de que, ao invs de encapsular as organizaes civis
em modelos fechados, o ideal realizar pesquisas empricas que tomem a unidade analtica da
sociedade civil como ponto de partida e no como ponto final a demarcar uma esfera civil
homogeneizada. Minha pesquisa, partindo desse suposto, considera as ONGs como uma
proxy da sociedade civil, como definido por Elisa Reis (2009), sem, contudo, igualar as duas
noes.

2.5 ONGs como proxy de sociedade civil

A partir de uma pesquisa sobre as redes sociais das organizaes da sociedade civil,
Lavalle et al (2007; 2008) classificam as organizaes civis em centrais e perifricas de
acordo com a centralidade nas redes de organizaes civis, contabilizada a partir do nmero
de vnculos enviados e recebidos nessa rede16, alm de outras caractersticas.
A partir da distino entre organizaes centrais e perifricas, eles tipificam os atores.
As organizaes centrais so: organizaes populares, que tm como beneficirios uma
unidade abstrata ou segmentos da populao e que agem por mobilizao e articulando atores
(um exemplo o MST); organizaes articuladoras, que tm como beneficirios
organizaes e atores coletivos, realizando articulaes e mobilizaes/reivindicaes
(exemplos so a ABONG e Fundao Abrinq); e, por fim, ONGs, que tm como beneficirios
segmentos da populao e/ou pblico-alvo, agindo com reivindicaes, intermediaes e
tematizaes pblicas de problemas. Os atores perifricos so: fruns, instncias de
coordenao e agregao de interesses de grupos com afinidade temtica; entidades
assistenciais, com prestao de servios e assistncia direta ao pblico e, normalmente, com
valores cristos; associaes de bairro, com atividades relacionadas com demandas urbanas
especficas, trabalhando para e com uma comunidade, e, por fim, associaes comunitrias,
sociedades de ajuda mtua, cujos membros so os beneficirios.

16

A pesquisa dos autores trabalha com a metodologia de anlise de redes, em que, por meio de entrevistas com
dirigentes, foi identificado o nmero de vnculos enviados (nomeao de ONGs com as quais trabalham) e
recebidos (outras ONGs que afirmam trabalhar com a entrevistada).

31

Independentemente de que tipologia se utilize, possvel perceber a distino das

ONGs em relao aos outros atores civis. Na classificao de Lavalle et al (2007), as ONGs
so consideradas agentes centrais na esfera da sociedade civil, tanto pela sua relao com o
Estado quanto pelos inmeros vnculos enviados e recebidos de outras organizaes civis.
A centralidade poltica das ONGs evidenciada por dois aspectos: i) sua participao
na execuo e formulao de polticas pblicas e ii) sua atuao como representantes em
instncias participativas dentro do governo, como conselhos, conferncias, oramento
participativo, etc. Essa presena coloca em questo a legitimidade das ONGs para atuarem
perante o Estado como representantes de grupos beneficirios ou mesmo de toda a sociedade.
Tal centralidade uma primeira justificativa para utilizar as ONGs como proxy de sociedade
civil.
Alm disso, as ONGs se tornam bons objetos de estudo, principalmente devido sua
heterogeneidade, que poderia espelhar a heterogeneidade da sociedade civil. So diversos
atores, temas, discursos, objetivos e modos de pensar e agir, por vezes opostos. Os confrontos
se do no mbito da execuo e formulao de polticas pblicas, na criao de modelos de
assistncia aos grupos beneficirios, na busca por financiamento e mesmo por maior ou
menor reconhecimento na rea de atuao. Essa heterogeneidade permite a compreenso, para
fins analticos, das ONGs como uma proxy da sociedade civil, ao repercutir as mesmas
diferenas e debates.
A centralidade e o sucesso de atuao das ONGs, alm da presena importante nas
esferas de participao do Estado e na formulao de polticas pblicas, levaram outros tipos
de atores civis a mimetizarem as suas estruturas e aes. O xito do modelo de ao baseado
em campanhas17, por exemplo, influenciou diversos movimentos sociais. Tambm se torna
comum a associao direta entre sociedade civil ou terceiro setor e ONGs (Dagnino, 2002:
291-292).
Na prxima seo, trato da histria e papel dessas organizaes no Brasil para
contextualizar e localizar as ONGs nos debates sobre sociedade civil e indicar como a
construo histrica de sua identidade fundamento importante para o desenvolvimento de
sua legitimidade.

17

A campanha contra a fome, da ONG Ibase, coordenada pelo socilogo Betinho, por exemplo, contou com a
participao direta ou indireta de contingente expressivo da populao. Para detalhes, ver Carlos Fico (1999).

32

2.6 As ONGs brasileiras

Leilah Landin (1993a; 2002) e Rogrio Medeiros (2008) j apontaram como o

contexto de surgimento das ONGs influenciou na construo de uma identidade prpria
baseada na assessoria e mobilizao de grupos locais ou de base. As pioneiras, chamadas de
pr-ONGs por Landin, encamparam, durante a ditadura militar, aes de fortalecimento de
movimentos populares em diversos campos temticos. A definio do governo militar e
ditatorial como principal antagonista teve como consequncia carter antiestatal na formao
dessa identidade. Os grupos originais (Landin, 2002) tinham contatos no exterior e no
movimento eclesistico brasileiro, o que lhes permitia relativo trnsito para auxiliar grupos
sociais a se organizarem num momento de restries aos direitos de associao. Quanto s
pioneiras, Landin (2002) ressalta que:
Essas organizaes [ONGs] dedicadas a movimentos sociais de corte popular
tiveram um papel nico e pioneiro no tempo enquanto conformadoras de um
conjunto particular de organizaes da sociedade civil que vieram a se identificar
publicamente enquanto tal, produzindo prticas, crenas, discursos e instncias de
consagrao comuns a uma novidade institucional. No s forneceram, portanto,
uma base objetiva para o reconhecimento classificatrio de uma categoria especfica
de entidades, como investiram na apropriao e publicizao do nome ONG que por
aqui chegava, via agncias internacionais (Landin, 2002: 220).

O fortalecimento dessa identidade foi reforado posteriormente por importantes

eventos, como a luta pela democratizao, as campanhas contra a fome no comeo da dcada
de 1990, capitaneadas pelo socilogo Herbert de Souza, conhecido como Betinho, a ECO-92,
todas culminando na criao da ABONG. Percebe-se, portanto, que a construo do campo
das ONGs no foi apenas um processo nominalstico, no qual se definiu o termo para algo j
existente. Ela resulta de uma conjuno de prticas e valores comungados em um longo
processo de construo de identidade.
Tambm j foi apontado pelos autores citados acima o movimento paradoxal, atravs
do qual a consolidao dessa identidade alcanada juntamente com o incio de um processo
de maior diferenciao das organizaes18. Este marcado pela forte expanso do nmero de
ONGs e variao nos modelos de atuao e objetivos principais, tornando aquela identidade

18

Havia, decerto, diferenas de valores e objetivos nas ONGs pr-criao da ABONG. Entretanto, possvel
notar que o iderio de sociedade civil contra o Estado e a necessidade de se distinguir dos grupos religiosos e
caritativos fornecia elementos para uma identificao mais consensual entre as organizaes. Esse modelo quase
consensual base do mito de origem que Landim afirma existir entre as principais e mais antigas ONGs.

33

inicial, que se fixava no termo ONG, menos homognea. De acordo com os dados do IBGE
(2004), cerca de 50% das organizaes sem fins lucrativas foram fundadas na dcada de 1990.
Esse crescimento durante as ltimas duas dcadas veio acompanhado de grande debate sobre
sua atuao, organizao e definio (Fernandes, 1994; Vakil, 1997; Attack, 1999; Roque,
2001; Sorj, 2005).
Ao longo da dcada de 90, as ONGs deixaram de ser apenas grupos de suporte para
movimentos sociais e assumiram outros papis, especialmente nas instncias participativas
recm-criadas na Constituio de 1988. Nas ltimas duas dcadas, as parcerias com o Estado
se tornam mais comuns no somente pelas oportunidades institucionais mas tambm pela
crescente dependncia financeira das ONGs de outras fontes que no as antigas parceiras
internacionais.
Na viso de Medeiros, as ONGs no tiveram somente que se adaptar ao novo cenrio
de doaes e parceiros, a autonomia frente aos novos parceiros tambm questionada.
Primeiramente, foi necessrio se afastar dos grupos religiosos e caritativos e, posteriormente,
se distinguir dos movimentos sociais. Nesse momento, o embate maior com o Estado,
principal financiador de algumas ONGs. O que est em jogo o que Sanyal (1997) chama de
fetiche da autonomia. Esse contato com o Estado, na viso de Medeiros (2009), trouxe
grandes desafios para a concepo que as ONGs traam sobre seus papis como atores
polticos e sociais. Como resposta, elas tendem a enfatizar elementos de sua identidade
histrica e capacidade de afetar o campo onde atuam.
Uma vez feita a reviso acima, passo agora ao exame do debate sobre representao
poltica de organizaes civis. Nessa segunda parte, procuro apontar maneiras possveis para
se estudar discursos sobre representao poltica, que funcionariam como elementos-chave
para a legitimao da atuao das ONGs.

2.7 Representao poltica de organizaes civis

Nesta seo, abordo os principais modelos de compreenso dos discursos dos atores de
organizaes civis que argumentam possuir capacidade representativa. Opto por autores que
tratam do caso brasileiro, Leonardo Avritzer e Gurza Lavalle, pois parte da literatura
internacional (Keck e Sikkink, 1999; Wapner, 2002) sobre o tema tem como objeto emprico
as grandes organizaes no governamentais transnacionais, como Greenpeace ou WWF. H
muitos pontos de convergncia entre estas e as ONGs brasileiras, visto que, inclusive,

34

algumas j operam em outros pases, como o caso da ONG Viva Rio no Haiti. Contudo, o
padro de atuao das organizaes brasileiras no transnacional e no visa mobilizao
contra organizaes transnacionais, como ONU, FMI ou Banco Mundial e pases com claros
dficits democrticos19.
Quase todas as propostas de compreenso da representao poltica reivindicada por
organizaes civis acabam por se confrontar com a obra de Habermas, especialmente seus
trabalhos sobre democracia deliberativa. Esses escritos tm como pressuposto tericonormativo a participao da sociedade civil na regulao da vida coletiva, por meio dos canais
polticos institucionais e discursivos. O modelo de democracia deliberativa20 enfatiza a
legitimidade de decises tomadas por coletividades, em que a esfera pblica geraria um
procedimento dinmico, democrtico e igualitrio21 de identificao, interpretao e formao
da opinio sobre temas a serem discutidos e das posies polticas a serem assumidas pelas
instituies22, locais da administrao dos problemas e das decises coletivas obrigatrias23.
nessa linha que Leonardo Avritzer (1994) afirma a necessidade de articular o polo
formal-institucional e o polo substantivo da poltica. Este ltimo, referido sociedade civil,
atuaria como mecanismo de ajuste das distores ocorridas nos processos eleitorais, numa
ampliao da ideia dos checks and balances das instituies polticas. Na mesma linha de
proposta, Michael Saward (2009) afirma que electoral politics requires non-electoral action
to shake-up and re-set its agenda on a regular basis as new claims to authenticity challenge
the products of established processes of authorization (Saward, 2009: 22).

19

Esse era o caso das organizaes internacionais que fortaleciam suas parceiras brasileiras durante a ditadura
(no que ficou conhecido como efeito bumerangue, pois as organizaes brasileiras utilizavam as estrangeiras
para pressionar o Estado brasileiro a acelerar o processo de redemocratizao). Para mais informaes, ver
Koslinski (2007, captulos 1 e 2) e Keck e Sikkink (1999).
20 A importncia dessa proposta to grande no campo de estudos sobre a democracia que John Dryzek (2005:
218) chega a afirmar que a democracia , atualmente, amplamente (mas no exclusivamente) uma questo de
deliberao.

21

Os movimentos sociais, por serem capazes de articular essas propostas da esfera pblica, tematizar novas
questes e reinvidicar seus direitos por meio de aes que influenciem a deliberao poltica, so considerados
como atores nucleares do conceito de democracia deliberativa (Luchmann, 2002: 10).

22

Amy Gutman (1995) lembra da relevncia da retrica e das posies sociais como variveis importantes para a
identificao e formulao das demandas sociais. No obstante, a autora indica esse problema como mais
controlvel quando comparado aos problemas de legitimidade da democracia liberal.

23

Para uma crtica e anlise mais aprofundada da democracia deliberativa, ver, alm de Gutman (idem), Saward
(2001) e Avritzer (1996).

35

Observa-se que ambas as propostas destacam a importncia da atuao poltica das

organizaes civis. Alguns trabalhos buscaram dar respostas tericas para apreender o modo
como as organizaes civis atuam como representantes. No caso brasileiro, o debate entre
Leonardo Avritzer e Gurza Lavalle resume as principais posies analticas.
Leonardo Avritzer e Adrian Gurza Lavalle partem da constatao da crise da
representao poltica clssica. Ambos analisam a questo por meio da reconsiderao do
conceito de representao, tentando entend-lo de modo diverso do tradicional. Com uma
nova definio de representao, seria possvel voltar a falar em representao poltica. Essa
nova representao incluiria outros critrios de avaliao da representatividade. O maior foco
de divergncia entre os autores encontra-se na formulao desses critrios.
Adrian Lavalle et al (2006a) afirmam que a representao monopolista moderna,
ligada ao Estado e s eleies, e que inclui a autorizao, o monoplio e a territorialidade, est
em crise. Leonardo Avritzer (2007) realiza o mesmo diagnstico. Baseados em Hanna Pitkin
(1967), creem que as questes de monoplio e territorialidade s foram associadas
representao com o estabelecimento do Estado moderno. O Estado torna-se, ento, nico
local com capacidade de ao representativa no interior do territrio. H apenas uma nica
comunidade poltica representativa, que engloba todas as mltiplas e sobrepostas soberanias
(do Rei, de outros entes da realeza, do feudo, da corporao de ofcio, da igreja, etc) do
Estado medieval24.
Para Lavalle et al (2006a), a representao poltica moderna contempla tanto funes
de legitimidade (representao perante o poder) quanto de governo (representao no poder,
representantes como poder sobre a populao). Ao apresentar essa dupla funcionalidade, os
autores afirmam a dualidade constitutiva da representao poltica: a autonomia do
representante versus o mandato do representado. A ignorncia dessa dualidade implicou um
olhar unidimensional para a teoria poltica. Ou voltava-se para o polo formal-institucionallegal do representante ou para o polo substantivo de formao da vontade do representado.
Aceitar essa dualidade e fugir da dicotomia tratar a problemtica da representatividade ou
legitimidade como ponto central da nova teoria da representao poltica. Essa indicao

24

nesse momento que surge o primeiro terico moderno da representao poltica, Thomas Hobbes. Este
centra todas as atenes no problema da autorizao, que ser o foco das teorias da representao na medida em
que h progresso do uso das eleies como forma de escolha dos representantes. A partir dos problemas de
definio do conceito de representao questiona-se se a cincia poltica e a sociologia poltica ficaram por
muito tempo refns das escolhas tericas dos seus clssicos.

36

terica seguida nesta dissertao, que considera que s possvel pensar a representao
poltica de ONGs levando-se em conta a dualidade do conceito.
Lavalle et al (2006a) recorrem ao conceito medieval de representao virtual para
compreender essa nova representao, que seria constituda no mesmo ambiente de mltiplas
e sobrepostas soberanias e representaes. Edmund Burke, deputado ingls do sculo XVIII,
o autor do conceito de representao virtual. Ele afirma que o melhor dispositivo para garantir
a representatividade o compromisso representativo genuno do representante. Esse
sentimento ou compromisso de representao (idem sentire, animus, na expresso citada por
Sartori (apud Lavalle et al, 2006a) compreendido como a representao virtual, no sentido
de "algo que tal em essncia ou efeitos, embora no formalmente reconhecido ou aceito".
Lavalle, Houtzager e Castello (2006a) defendem a efetividade do conceito para entender as
atividades englobadas na ampla expresso advocacy25 (entendida como chamar para si o
interesse de algo ou algum e tambm como a ao de dar voz a esse interesse). Nas atuaes
da sociedade civil onde ocorre advocacy, a intermediao realizada por meio de uma
representao virtual, ou seja, uma defesa real de interesses, fincada em compromissos de
representao, porm sem autorizao ou mecanismos de controle.
Para Leonardo Avritzer (2007), a representao virtual, como formulada por Edmund
Burke, vincula-se primordialmente defesa da representao sem eleies. Dessa forma, ao
tentar resolver os impasses da representao ps-eleitoral, Lavalle, Houtzager e Castello
(2006a) resgatariam um argumento pela legitimidade da representao pr-eleitoral. Alm
desse problema, o conceito de representao virtual pouco operacionalizvel, no ajudando
a responder o tipo e origem da legitimidade dos atores civis. Entretanto, como poder ser visto
no captulo quatro, o compromisso de representao, para os dirigentes entrevistados, parte
menos de um sentimento de identificao com o representado e mais do tipo de
relacionamento que as ONGs tm com o beneficirio. Pode-se indicar, por meio da anlise
das entrevistas, que a representao virtual, no sentido de compromisso de representao, no
basta para os prprios diretores de ONGs. A origem da representatividade incapaz de ser
respondida apenas por aquele conceito parece ser a proximidade das ONGs de suas bases.
Dessa forma, no assumo a noo de representao virtual, visto que h problemas no
conceito, j apontados por Avritzer. Porm, considero, a partir da discusso acima, que

25

Prefiro manter o termo em ingls, pois suas tradues mais comuns (advocacia, militncia e ativismo)
valorizam, cada uma, um aspecto diferente da expresso, sem, contudo, abarcar a totalidade do significado.

37

necessrio levar em conta o desejo ou compromisso expressado pelos diretores de ONGs.

Com isso, possvel tomar como pressuposto terico a noo de representao como algo
dialgico, observando a forma como a relao com o representado constituda pelos
representantes. A partir dessa perspectiva, pode-se pensar a busca de legitimao por parte das
ONGs pela via da reivindicao de representatividade.

2.8 Representao poltica como processo

Nesta seo discuto algumas das possibilidades de reformulao do conceito de
representao para dar conta das imbricaes entre este e as questes da autorizao e da
legitimidade. Esse passo fundamental para se entender o argumento da representao
poltica sustentado pelas ONGs.
Hanna Pitkin analisa, em seu livro The concept of representation (1967), a histria
do conceito de representao26, observando as mudanas de significado e sua relao com as
diversas prticas polticas a ele relacionadas. Quanto ao desenvolvimento do conceito, Pitkin
(2006) aponta que: [...] At o sculo XVI no se encontra um exemplo de representar com o
significado de tomar ou ocupar o lugar de outra pessoa, substituir; e at 1595 no h um
exemplo de representar como atuar para algum como seu agente autorizado ou deputado
(Pitkin, 2006: 20).
O desenvolvimento do conceito ocorreu concomitantemente ao da teoria poltica e
suas interpretaes sobre mudanas prticas na organizao e atuao do parlamento ingls
durante os sculos XVI e XVII.
O primeiro a teorizar sobre o conceito de forma mais detida Hobbes (2003). Em seu
Leviat, publicado em 1651, a representao definida a partir de aspectos formais de uma
agncia legal ou autorizada. Representante aquele que recebeu autorizao, aquele que tem
autoridade (limitada ou ilimitada, de acordo com o caso) para agir por outro. Hobbes sugere o
Leviat, figura bblica, como imagem do governante que, aps receber autorizao dos
indivduos da sociedade, os supera, tornando-se soberano e com autoridade para agir

26

O conceito tem um mapa semntico distinto em diversas lnguas, o que indcio da relao do termo com as
instituies e cultura locais. Pitkin observa em termos histricos a relao entre cultura e definio terica de
representao. A origem do termo a palavra latina repraesentare, que significa tornar presente ou manifesto,
e era utilizado majoritariamente em relao a objetos inanimados. Utilizava-se o termo tambm como resposta a
uma convocao, significando tornar-se presente. Nenhuma das interpretaes iniciais, entretanto, est ligada
ao Estado ou representao de pessoas.

38

independente da vontade individual daqueles que o autorizaram. Durante os sculos seguintes,

a maioria das teorias da representao se emaranhou pelo debate infindvel sobre esse ponto,
do mandato e independncia do representante. Este tambm poderia ser formulado pelo
seguinte questionamento: o representante livre para agir de acordo com seu julgamento ou,
ao contrrio, deve se subordinar s ordens do representado? A pergunta parece ainda mais
complicada quando se observa o atual cenrio poltico, no qual aparecem organizaes como
as ONGs, que atuam como representantes sem mandato.
Antes do surgimento desse possvel modelo de representao de organizaes civis,
houve, no comeo do sculo XX, o surgimento dos partidos de massa, que desarticularam a
interpretao anterior da representao, calcada na ligao local entre o eleito e seus eleitores
e no modelo ingls de parlamentarismo. O surgimento dos partidos de massa se d no final do
sculo XIX e incio do sculo XX. Com candidatos escolhidos por organizaes polticopartidrias, havia a pressuposio de maior participao e manifestao de demandas dos
militantes atravs dos ncleos locais dos partidos. O governo representativo, que at ento era
sinnimo do modelo de parlamentarismo ingls, ganha novas caractersticas. Nos debates
contemporneos ao surgimento dos partidos de massa, discutia-se uma nova frmula para a
representao, diferenciada daquela do parlamentarismo27. As mudanas nas prticas polticas
levaram, portanto, a novas compreenses tericas do conceito (Manin, 1999). Como Bernardo
Manin ressalta:
[...] H uma notvel simetria entre a situao atual e a do final do sculo XIX e
incio do sculo XX. Hoje, como ento, a ideia de uma crise de representao um
tema usual, o que nos leva a crer que estamos diante de uma crise que muito
menos da representao como tal do que de uma forma particular de governo
representativo (Manin, idem: s.p.).

O governo representativo, para Manin, tem quatro grandes princpios, que transpassam
os modelos do parlamentarismo, do governo dos partidos de massa e do atual governo da
democracia do pblico, conceito alcunhado por ele para designar o modelo de poltica
miditica com foco no eleitor individual. Os quatro princpios so: 1) os representantes so
eleitos pelos governados, resultando na diferenciao entre eleitos e eleitores; 2) os

27

Vale notar que a relao entre o voto e o partido favorecia um controle dos representantes atravs dos
programas partidrios. Enquanto isso, no parlamentarismo, a relao era mais local e menos temtica, havendo
maior proximidade e relao direta entre representante e eleitores. Os representantes ainda tinham total
liberdade, pois seus mandatos no eram destinados a realizar uma vontade poltica expressa pelas demandas dos
representados. Ainda h a diviso mais bvia entre o governo do parlamento e o governo do partido, onde h o
expediente da oposio, ao contrrio do anterior, que nasceu como poder de controle da monarquia e,
posteriormente, de governo (Manin, 1999).

39

representantes tm certa independncia em relao s demandas dos eleitores28; 3) A opinio

pblica pode se manifestar livremente sobre os assuntos polticos, e, por fim, 4) as decises
polticas so tomadas aps debate. As diferenas entre os trs modelos de governo
representativo apresentam-se apenas na operacionalizao de cada um dos princpios.
Portanto, com Manin temos uma clara distino entre o governo representativo e a
democracia, entendida como autogoverno do povo.
A insistncia na ideia de que existe uma crise de representao se deve percepo
de que o governo representativo vem se afastando da frmula do governo do povo
pelo povo. A situao corrente, no entanto, toma outros contornos quando se
compreende que a representao nunca foi uma forma indireta ou mediada de
autogoverno do povo. O governo representativo no foi concebido como um tipo
particular de democracia, mas como um sistema poltico original baseado em
princpios distintos daqueles que organizam a democracia (Manin, 1999: s.p.).

Contudo, o autor ressalta que, atualmente, a representao poltica no mais se

concentra apenas nas atividades formais do governo representativo essa seria a grande
ruptura das organizaes da sociedade civil29. Como apresentado anteriormente, decises
polticas so tomadas ouvindo mais vozes do que apenas aquelas registradas pelas urnas. O
primeiro princpio, de eleio dos representantes, no condizente com as atuais prticas, no
obstante a manuteno da distino entre os representantes e representados (condio
necessria para haver representao, visto que a no distino entre ambos o cenrio onde o
indivduo se faz presente e, portanto, no h representao, no sentido de atuar no lugar de
outro).
Diferentemente, ainda, da representao moderna, a representao realizada por atores
da sociedade civil ou reivindicada por eles no estaria baseada em fatores tradicionais, a
saber, autorizao, monoplio e territorialidade. Ela no preenche o requisito da autorizao
dos representados; no detm monoplio da representao (o que bvio, visto que a
representao eleitoral ainda o elemento central da representao de interesses) e, por fim,

28

Esse princpio no tem origem em necessidades prticas, ou seja, a representao no ligada a independncia
dos eleitos. Houve modelos de revogabilidade de mandatos e/ou de mandatos imperativos (mandatos que
poderiam ser finalizados a qualquer momento) em diversos sistemas de representao poltica.

29

Para Manin (1999), o senso comum e a maioria dos trabalhos acadmicos tratam como sinnimos democracia
representativa e governo representativo. O modelo de construo de um governo baseado na eleio de
representantes atravs do voto (governo representativo) distinto de democracias onde a representao
exercida de maneiras muito variadas, como por exemplo, pelo sorteio. Dessa forma, o representativismo
metodolgico (numa aluso ao nacionalismo metodolgico) levou os estudiosos a considerarem as mudanas
nas atuais prticas polticas como sinais de uma crise geral da representao.

40

no coincide com um territrio30, sendo mais pluralista, apesar dos casos dos conselhos que se
organizam territorialmente.
Uma das propostas mais interessantes para compreender esse modelo de representao
justificado pelos atores da sociedade civil o de Michael Saward (2006; 2009). O autor
trabalha com o conceito de representative claims que poderia ser traduzido como
reivindicao de representatividade. O argumento geral representation is not a fact, but
rather a process that involves the making of claims to be representative (Saward, 2005, s.p.).
O autor objetiva superar o que ele critica como unidirecionalidade da interpretao
convencional do conceito de representao. Para Saward, Hanna Piktin trabalhou o conceito
de maneira a se observar apenas o representante e sua capacidade de refletir ou no o
representado. Contudo, pensar no modo discursivo como os representantes se anunciam
possibilita tratar a prpria constituio do sujeito representado.
Analisar os discursos de representao tambm definir representao como um
processo, e no um fenmeno acabado. Ela mais a constituio de um retrato do
representado e de suas demandas do que o reflexo delas (Saward, 2006). A representao,
para Saward, no pode ser vista apenas como um ato de transferncias de demandas, posto
que essas demandas so construdas no prprio ato de representar. Com essa mudana,
Saward argumenta ser capaz de pensar a dinmica da representao ao trazer para a anlise o
lado performativo e os aspectos micro da ao. com esse argumento que Saward critica a
suposta unidirecionalidade de Hanna Pitkin, que pensaria a representao apenas como a
transferncia para o representante de demandas previamente construdas pelo representado.
O lado performativo ou discursivo importante para compreenso do processo de
construo de legitimidade das ONGs. Se por um lado ela est fincada na edificao de
fronteiras simblicas ante o Estado e o mercado, por outro, ela tambm reside na
reivindicao de representatividade. Esta mais bem entendida a partir do deslocamento da
ateno do rito de autorizao para aquele da accountability (conceito em ingls que pode ser
traduzido, ainda que com perdas semnticas, como responsabilizao).

30

As ONGs internacionais, que atuam em diversos pases so o melhor exemplo da no territorializao da

representao. H ainda organizaes que atuam como representantes de interesses difusos e que abrangem
indistintamente muitos territrios, como as ONGs ambientalistas.

41

2.9 Da autorizao accountability: legitimidade e fronteiras simblicas

Na ltima seo, foram vistas algumas das propostas mais amplas de compreenso da
representao poltica de organizaes civis. Foi ressaltado que umas das possibilidades
tericas mais fecundas parece ser a abordagem da representao por parte de organizaes
civis a partir dos mecanismos de accountability. Nesta seo, trato especificamente do debate
sobre accountability31, ou seja, das prestaes de contas ou responsabilizao daqueles que
exercem atividades em nome de outros. Assim, indico um caminho terico-metodolgico para
apreender a representao reivindicada pelas ONGs, tomando esse ponto como parte de uma
estratgia de legitimao realizada por essas organizaes. Teoricamente, os doadores,
controladores ou representados julgariam a organizao e seriam capazes de aplicar algum
tipo de sano quando as responsabilidades fossem descumpridas.
A transio da autorizao para a accountability parte da compreenso comum a
Lavalle e Castello (2008) e Saward (2006 e 2009), que criticam os expedientes que cancelam
o questionamento sobre representao de organizaes civis, devido falta de constituency ou
autorizao clara. Diferentemente de outras organizaes, como, por exemplo, os sindicatos,
os beneficirios das ONGs no so os membros ou financiadores e, portanto, no delegam
poder s ONGs para falar por eles. Sikkink (2002), pensando sobre as ONGs que atuam
mundialmente, lembra que essas organizaes precisam provar sua legitimidade
constantemente para que possam ser efetivas no questionamento das aes de empresas e
Estados. A efetividade do questionamento do Estado e da representao dos beneficirios
estaria calcada, dessa forma, na capacidade das ONGs se legitimarem a partir da
accountability exercicida por pares, membros e doadores. Portanto, parece correto considerar
a reivindicao de representatividade das ONGs a partir da legitimidade que essas
organizao obtm aps receberem accountability.
Inspirado nos autores acima discutidos, a anlise a seguir do discurso de dirigentes de
ONGs vai explorar precisamente como esses dirigentes constroem a legitimidade de suas
organizaes. Essa anlise adota o pressuposto terico segundo o qual, ao falar pelos
beneficirios, os discursos examinados permitem captar a relao de representao como

31

O conceito de accountability assim definido por Keohane e Grant: Accountabilty, as we use the term,
implies that some actors have the right to hold other actors to a set of standards, to judge whether they have
fulfilled their responsibilities in light of these standards, and to impose sanctions if they determine that these
responsibilities have not been met (Keohane e Grant, 2005: 29).

42

dialgica (representao como processo). Alm disso, examinando-se os discursos dos atores
em questo sobre suas fronteiras ante o Estado e ante o mercado torna-se possvel
compreender melhor os aspectos performticos do processo de legitimao das ONGs. Em
resumo, o que se prope uma
[...] Operao de deslocar a ateno da autorizao para centr-la na accountability
[que]abre passo para se pensar na legitimidade em funo, no de um ato inicial de
consentimento, mas dos processos mediante os quais as organizaes civis
internalizam, definem e depuram as prioridades e propsitos da representao por
elas exercida (Lavalle et al, 2008: 69).

Para tanto, faz-se necessrio primeiro considerar mais detidamente o conceito de

accountability em relao discusso sobre as ONGs. Observa-se que para muitos autores
existiriam dois tipos bsicos de accountability. Assim, por exemplo, Keohane e Grant (2005)
distinguem accountability por delegao e por participao. A accountability de delegao
aquela relacionada s prticas de administrao e gesto internas, em que realizada uma
resposta procedimental aos responsveis pelos recursos destinados organizao32 ou por
aqueles que concederam o poder de ao a tais organizaes. A accountability de participao
a resposta dada ao beneficirio ou aquele afetado pelas aes da organizao. De outra
forma, a distino se refere a quem o ator capaz de avaliar as decises tomadas pelo
representante. No modelo delegativo, a accountability direcionada queles que concederam
o poder no caso das ONGs, os doadores ou Estado, entre outras instituies que delegam
poderes s ONGs para agirem em seus nomes. J no modelo participativo, todos aqueles que
so afetados pelas aes das ONGs seriam capazes realizar a accountability.
Paralelamente, Wapner (2002), classifica de forma anloga a accountability como
sendo interna e externa. Internamente, as ONGs, principalmente as maiores e que recebem
grande volume de doaes de pessoas fsicas, so responsabilizadas pelos membros ou
voluntrios que participam de suas atividades. Externamente, seus pares ou atores ligados por
redes de atuao podem sancionar as ONGs, dificultando a participao delas nas redes ou
retirando seu apoio institucional. De modo anlogo, Mary Kaldor (2003) utiliza os termos
accountability procedimental e moral para dar conta da distino entre a responsabilizao
pelos doadores ligada aos aspectos financeiros e burocrticos e a sano pelo pblico mais
amplo a partir da sua reputao.

32

Um trabalho exemplar de estudo desse tipo de accountability para as ONGs o de Mariane Koslinski (2007).

43

2.10 Accountability delegativa ou procedimental

A accountability ou responsabilizao por mecanismos de delegao operaria
principalmente na relao das ONGs com a fonte doadora, os membros e outras organizaes
que as fortalecem politicamente.
Em relao aos membros, h divergncias quanto ao fato de a ONG ser passvel de
accountability, visto que normalmente elas no trabalham para os membros. De forma ampla,
entretanto, Wapner (2002: 201) afirma que when supporters no longer feel satisfied by the
NGO, they are no longer available to be mobilized or otherwise advocate on behalf of the
group. Por outro lado, Keohane (apud Koslinski, 2007: 120) e Kaldor (2003) so mais
cticos quanto a essa possibilidade, pois as ONGs seriam pouco afetadas pela sada de
membros para outras organizaes.
Em relao accountability para doadores, Keohane e Grant (2005), por exemplo,
avaliam o tipo de resposta dada s relaes internas instituio, entre as organizaes e
aquelas provindas da entrega de relatrios financeiro-administrativos aos financiadores da
organizao ou pela obedincia a regras formais determinadas pelo rgo doador ou por leis.
A accountability procedimental ou externa de ONGs brasileiras analisada por
Mariane Koslinski (2006; 2007; 2010). A autora mostra como a dependncia de recursos
financeiros do Estado, do mercado, de organizaes estrangeiras e o nvel de
institucionalizao33 das ONGs influencia sua capacidade de prestar contas aos beneficirios,
pares e populao em geral. Ela conclui que as ONGs que dependem de recursos financeiros
de organizaes internacionais ou governos estrangeiros e de recursos diversificados
parecem ter maior capacidade organizacional e propenso a pressionar decises de rgos
governamentais (2010, s.p.).
Como j dito anteriormente, a legitimidade das ONGs pode ser compreendida a partir
do modo de construo dessa accountability dos beneficirios. Para apreender a narrativa
sobre a relao entre ONGs e beneficirios, especialmente a diferenciao enfatizada frente
relao tradicional entre o Estado ou o mercado e o cidado/beneficirio/cliente, importante
apreender um tipo especfico de accountability, aquela de carter moral tratada na seo
seguinte.

33

Para uma boa anlise da institucionalizao e profissionalizao das ONGs no Brasil, ver Maria Dysman
(2011).

44

2.11 Accountability participativa ou moral

Keohane e Grant (2005) classificam trs tipos de accountability participativa: i) de
mercado; ii) por pares e iii) pela reputao. A primeira no se refere ao mercado como esfera
societria, mas ao modelo de competio entre provedores de servios e consumidores. As
ONGs mais ineficazes seriam penalizadas ao no continuarem a receber recursos dos
doadores, diferentemente do que ocorreria com as eficazes. Dessa forma, a sano financeira
serviria como mecanismo de accountability para as ONGs. Esse mecanismo seria aplicado
pelos doadores e pblico mais amplo, que julgariam as aes das ONGs.
A responsabilizao pelos pares34 comum entre as ONGs, que participam, com
frequncia, de fruns, campanhas coletivas e projetos conjuntos. Os fruns, como
organizaes de ligao entre as organizaes, permitem a influncia mtua e a consecuo
de objetivos compartilhados, alm de auxiliarem no estabelecimento de padres de
responsabilizao horizontais (Koslinki, 2010). A atuao em redes tambm ressaltada por
Lavalle et al (2006a, 2006b), que apontam a centralidade das ONGs na rede de organizaes
civis paulistanas.
Por fim, h a responsabilizao ou accountability por reputao. Para Mariane
Koslinski as ONGs abusaro menos do poder se comparadas com Estados fortes, uma vez
que no dispem de poder coercitivo e de eleitorado e, portanto, dependem de sua reputao
para obter recursos e apoio (Koslinski, 2010, s.p.). Embora de grande importncia, esse
aspecto pouco contemplado na literatura. No h anlises detalhadas sobre que tipo de
reputao construda pelas organizaes e como essa reputao funciona como mecanismo
de accountability. Mary Kaldor (2003) fala da reputao construda pelas imagens pblicas
difundidas nos diversos meios de comunicao. Dessa maneira, a exposio e o tipo de
julgamento realizado pelos meios de comunicao seriam capazes de responsabilizar e

34

Um exemplo claro dos mecanismos de responsabilizao entre pares ocorre junto ao cadastro de entidades
ambientalistas no Conselho Nacional de Entidades Ambientalistas (CNEA). Somente participando do CNEA
possvel requerer vaga no Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA). H vinte e dois representantes da
sociedade civil e dos trabalhadores no CONAMA. As vagas da sociedade civil so assim divididas: dois
representantes de entidades ambientalistas de cada uma das regies geogrficas, um representante de entidade
ambientalista de mbito nacional e trs entidades escolhidas pelo Presidente da Repblica. Para uma ONG
pleitear acesso ao cadastro, ela deve apresentar os documentos de fundao de associao e ter declarao ou
atestado de atividades credenciado por autoridade judiciria ou trs entidades ambientalistas da regio j
registradas no CNEA. Nota-se a importncia que os pares tm no julgamento do valor da ONG requerente vaga
no cadastro. Esse critrio faz com que ONGs ambientalistas deem valor ao modo com os pares as julgam. ONGs
ambientalistas j cadastradas na lista do governo tm grande poder e podem ser consideradas parceiras
prioritrias por outras ONGs

45

sancionar as ONGs. Portanto, a reputao da ONG diante do pblico mais amplo atuaria
como mecanismo de accountability.
Este estudo argumenta que possvel avanar no entendimento da accountability por
reputao atravs do exame das fronteiras simblicas construdas discursivamente. A
formulao de uma identidade prpria por distino frente ao mercado e ao Estado contribui
para tornar as ONGs to legtimas quanto os outros dois setores.

2.12 Como estudar a accountability moral e por reputao das ONGs?

A gnese histrica parece ser fundamental para compreenso da capacidade das ONGs
se legitimarem. Esta constituda no processo histrico de formao de sua identidade moral,
que as diferencia de outros atores. Por outra parte, a reivindicao da capacidade
representativa fortalece sua legitimidade. Com base nesses pressupostos, procuro analisar a
formulao discursiva dessa legitimao das ONGs, tanto a partir da identidade, construda
por delimitao de fronteiras simblicas, quanto por reivindicaes de representatividade.
Sabendo que a legitimidade desses atores no institucionalizada, sua constante
recriao fundamental. Essa reconstituio no se limita a invocar atos encampados pelas
ONGs pioneiras que solidificaram a identidade das ONGs. Tampouco suficiente contar a
histria de suas entidades precursoras. A criao discursiva da legitimidade das ONGs se
vitaliza ao erigir fronteiras simblicas35 frente s esferas36 do mercado e do Estado. A
aproximao entre essas esferas refora a necessidade das ONGs se distinguirem. No h,
como no caso das ONGs pioneiras, uma atividade de costas para o Estado. Da mesma
forma, crescem as atividades conjuntas com empresas privadas. Desse modo, as fronteiras so
constitudas a partir de um capital moral, que as identifica e distingue, no obstante a
necessidade de ser retrabalhado constantemente de acordo com as mudanas nas fronteiras
fluidas que existem entre as esferas.

35

Utilizo a definio e sigo a indicao de trabalho de Michele Lamont (1992, cap. 7). Lamont e Molnr (2003)
assim definem fronteira simblica: Symbolic boundaries are conceptual distinctions made by social actors to
categorize objects, people, practices, and even time and space. They are tools by which individuals and groups
struggle over and come to agree upon definitions of reality. Examining them allows us to capture the dynamic
dimensions of social relations, as groups compete in the production, diffusion, and institutionalization of
alternative systems and principles of classifications (Lamont e Molnr, 2003: 168).

36

A palavra esfera pode indicar algo fechado, parecido com uma mnada. Contudo, esta no a inteno.
Considero esfera apenas um indicativo da diferena em termos de valores, modelos organizacionais e objetivos
entre Estado, mercado e sociedade civil.

46

Neste captulo parti do debate sobre sociedade civil e representao poltica sustentada
por organizaes civis. Em seguida, apresentei algumas sugestes contemporneas que evitam
a tendncia normativa das abordagens das dcadas de 1980 e 1990. Conforme deve ter ficado
claro, o objetivo dessa empreitada foi no apenas realizar uma reviso da bibliografia, mas
identificar caminhos mais promissores para a compreenso do objeto desta dissertao.
O prximo captulo trata mais detidamente do conceito de fronteira simblica e moral.
Detalha como o discurso dos diretores de ONGs entrevistados diferenciam essas organizaes
do Estado e do mercado e como avaliam o papel ideal e o efetivamente desempenhado pelas
instituies das trs esferas.

47

Captulo 3 Fronteiras simblicas e morais

3.1 Introduo
Este captulo examina as percepes dos dirigentes de ONGs sobre as fronteiras
simblicas e morais que, segundo eles, diferenciam ONGs do mercado e do Estado. O
conceito de fronteiras e as noes a ele relacionadas, como limites, distncias e proximidades,
sero utilizados para analisar as falas dos entrevistados. Compreendendo essas narrativas pelo
prisma das fronteiras simblicas, observo como certas caractersticas definidoras das ONGs,
na percepo dos entrevistados, so articuladas de forma a legitim-las para atuarem ao lado
do mercado e Estado. A noo de autonomia de ao fundamental para entender a percepo
dos atores sobre a identidade das ONGs.
As caractersticas citadas pelos entrevistados sero entendidas relacionalmente. Estado
e mercado so o outrem atravs do qual as ONGs constroem sua identidade e legitimidade.
Dessa forma, o captulo trata das caractersticas apontadas pelos entrevistados como aquelas
que definem as ONGs e, concomitantemente, discute como tais caractersticas so
ressignificadas nas comparaes com Estado e mercado.
Os entrevistados caracterizam as ONGs como geis, inovadoras e criativas em
comparao com o Estado; como idealistas e no determinadas pelo lucro em comparao
com o mercado; e, de modo geral, como autnomas e prximas das bases. Essa dupla
condio de autnomas em relao aos parceiros e prxima das bases ou beneficirios
entendida pelos entrevistados como condio necessria para legitimao poltica de suas
organizaes.
A primeira seo deste captulo discute os conceitos de narrativa e fronteiras
simblicas. Parto do exame das proposies de Margareth Somers, Gloria Gibson e Jeffrey
Alexander para o conceito de narrativa. So tambm consideradas as sugestes de Alexander
para o estudo da sociedade civil no que tange importncia que os cdigos morais assumem
nas disputas por definies identitrias. Finalmente, o conceito de fronteiras simblicas, tal
qual definido por Michle Lamont, introduzido na discusso e so explicitados os
argumentos que justificam sua adoo para a anlise. Como ser explicitado a seguir, a trade
narrativa - sociologia cultural - fronteiras simblicas oferece uma frmula terica profcua
para a investigao dos critrios de legitimao buscados pelas ONGs para atuarem como
representantes polticos.

48

O conceito de fronteira simblica capta a dimenso relacional dos processos de

construo de identidade, evitando, dessa forma, o risco de transformar instituies em noes
essencializadas. Ele facilmente operacionalizvel, permitindo catalogar os mecanismos de
produo das propriedades identitrias e distines frente a outras esferas. A segunda seo
do captulo trata da catalogao dessas marcas definidoras e distinguidoras. Indico como
certas caractersticas so apontadas pelos entrevistados como marcas de distino das
ONGs em relao ao Estado e, em outros momentos, como ponto de convergncia no
tocante ao mercado. O movimento inverso de se aproximar do Estado e se distanciar do
mercado ocorre especialmente no que se refere aos valores e objetivos, e no em relao s
caractersticas operacionais.
Como ser evidenciado mais frente, h, decerto, uma porosidade no discurso sobre a
identidade das ONGs, a qual permite que elas sejam consideradas pelos diretores ora por
determinadas caractersticas, ora pelo contrrio destas. O objetivo dessa seo, portanto,
indicar como a identidade das ONGs se constri por constantes aproximaes e
distanciamentos do mercado e do Estado.
Outro ponto destacado na segunda seo do captulo a importncia da noo de
autonomia para as ONGs. Visto que elas dependem financeiramente de empresas e governos
para se manter (em consequncia das dificuldades atuais de recebimento de financiamento de
organizaes estrangeiras, civis ou religiosas), o tema da autonomia primordial. O trabalho
de Rogrio Medeiros (2008) basilar na anlise desse conflito identitrio no seio das ONGs
pertencentes ABONG.
Retomo o argumento de Medeiros para indicar como a proximidade com as bases
deve ser considerada o outro lado da moeda dessa caracterizao mais geral das ONGs.
Enquanto o argumento de autonomia justifica a distncia da ONG em relao ao Estado e
mercado, a proximidade com as bases afirma a diferena em relao s outras esferas, ao
apontar o local que mercado e Estado no alcanam. Desse modo, a percepo sobre a relao
entre ONGs e financiadores e parceiros deve ser complementada pela relao que tambm
existe com os beneficirios.
A terceira seo empreende um resumo dos argumentos do captulo e sugere como as
anlises precedentes contribuem para o entendimento da busca de legitimao expressa no
discurso dos dirigentes de ONGs.

49

3.2 Narrativas e fronteiras simblicas

Fronteiras simblicas so construes discursivas, erigidas por meio de afirmaes,
contra-afirmaes, acusaes e defesas, de atores em conflitos pelo significado das aes e
identidades. So comumente feitas caracterizaes de si e dos grupos antagnicos sob
influncia de determinados contextos histricos e socioeconmicos (Barth, 1994). Dois eixos
que se interconectam so, portanto, importantes para se apreender essas construes
discursivas: o da narrao histrica da constituio do grupo e aquele da disputa entre grupos
por status moral. Grupos sociais e indivduos narram suas histrias, conferindo-lhes um telos,
imputando causalidades, relaes e associaes entre determinados fatos e caractersticas
(Bourdieu, 1996).
Dentre os autores que discutiram o conceito de narrativa, destacam-se Margareth
Somers e Gloria Gibson (1994)37. Segundo elas, a narrao foi tradicionalmente considerada
apenas pelo seu vis representacional, ou seja, como uma forma de contar, representar o
fato exterior ou a realidade social. As autoras sugerem que o conceito seja considerado em seu
carter ontolgico38. Dessa forma, argumentam que ao invs de apenas contar histrias sobre
a vida social, as narrativas so sua condio ontolgica, pois se mostram capazes de guiar
aes, constituir identidades e criar relaes causais entre fatos vividos. Alm de reconhecer
tais caractersticas das narrativas, crucial esclarecer que a anlise empreendida a seguir
entende que, no caso da fala dos dirigentes de ONGs, elas concorrem tambm para elaborar a
legitimao das ONGs a partir da reivindicao de representatividade poltica e do status
moral.
Para Somers e Gibson (1994) h quatro grandes maneiras de enquadramento de fatos
dentro de narrativas: 1) pelo relacionamento ou conexo das partes de determinada histria; 2)
pela imputao causal; 3) pela apropriao seletiva de determinados aspectos ou atos ao narrar
a histria; e 4) pelo modo de organizar e apresentar as disposies de tempo, sequncia e
lugar da histria. De modo resumido:

37

A centralidade dos conceitos ligados narrao pode ser comparada ao retornar aos argumentos fundamentais
da sociologia cultural expostos no primeiro captulo.

38

Para Somers e Gibson The new notion recognizes narrative and narrativity to be concepts of social
epistemology and social ontology. These concepts posit that it is through narrativity that we come to know,
understand, and make sense of the social world, and it is through narratives and narrativity that we constitute
our social identities (Somers e Gibson, 1994: 59).

50

The chief characteristic of narrative is that it renders understanding only by

connecting (however unstably) parts to a constructed configuration or social network
(however incoherent or unrealizable) composed of symbolic, institutional, and
material practices (Somers, Gibson, 1994: 59).

A interpretao dessas conexes realizadas pelos indivduos tarefa que deve

privilegiar aspectos culturais ou simblicos (Polleta e Jasper, 2001)39.
No que se refere legitimidade poltica das ONGs, o caminho sugerido pela sociologia
cultural de Alexander promissor, propondo a traduo dos significados acoplados a
determinados grupos e aes. Tal estratgia analtica permite evidenciar como grupos
particulares agenciam caractersticas e contextos histricos para distinguir suas identidades
coletivas frente a seus antagonistas. A percepo do quem somos e do somos diferentes
deles o compartilhamento de um mesmo status e identidade (Polleta e Jasper, 2001) pode
ser entendida, na chave de Alexander, pela evaluacin de lo bueno y lo malo de los objetos
(cdigos) y la organizacin de las experiencias en una teleologa coherente y cronolgica
(narrativas) (Alexander, 2000: 33).
As sugestes de Alexander (2000) referentes s anlises dos cdigos e narrativas so
consideradas aqui no sentido de experincias e discursos organizados logicamente. Essa
anlise no trata dos aspectos histricos, j que no se dispe de dados longitudinais para
realizar a comparao das falas dos membros de ONGs. Na viso de Fernando Lima Neto,
com Alexander, observa-se que
Os cdigos simblicos que especificam o bem e o mal nas sociedades atuam como
gramticas gerais de ordenao/classificao do mundo e, quando relacionadas a
tradies histricas especficas, criam configuraes particulares de significados
(Lima Neto, 2007a).

Considero, entretanto, que a distino de Alexander (2000) dos cdigos morais por
dicotomias, tais como bom/mau, sagrado/profano diminui a sensibilidade da interpretao aos
sentidos dados pelos entrevistados s esferas sociais40. As caractersticas operacionais que

39

Jeffrey Alexander (2000; 2006) oferece um enfoque profcuo para a interpretao dos argumentos simblicos.
Outros autores como Alain Touraine (1997) e Alberto Melucci (1988) so tambm relevantes nesse contexto, na
medida em que consideraram a chave cultural para interpretar os novos movimentos sociais. Craig Calhoun
(1994) resume essas diversas ferramentas tericas construdas recentemente para dessencializar e descontruir (e,
tambm, reconstruir e, por vezes, reessencializar) identidades sociais.

40

Para crticas sociologia cultural quanto ao seu enfoque idealista, ver Wolfe (1989) e Vandenberghe (2008).
Para uma anlise mais pormenorizada da sociologia cultural, debatendo com os crticos de Alexander, ver Lima
Neto (2007a; 2007b). Deste ltimo parte a interessante crtica de que, em certo sentido, pode-se dizer que
Alexander faz justamente o contrrio: ao invs de estudar as prticas luz da codificao cultural (como faz

51

separam ONGs do Estado, por exemplo, podem aproxim-la do mercado. Entretanto, em

outros momentos, os diretores utilizam certas caractersticas morais para se afastar do
mercado e se aproximar do Estado. Certas caractersticas, como a proximidade com as
bases, ganham ambos contornos, morais e operacionais. No possvel, dessa forma,
encaixar as organizaes a partir das estruturas discursivas identificadas nas entrevistas em
polos dicotmicos de cdigos baseados em bom/mau ou democrtico/antidemocrtico.
Primeiro, os cdigos so ressignificados de acordo com o outrem da comparao. Segundo,
nem todos os cdigos distintivos so dicotomizados. Dessa forma, no compreendo os
argumentos morais atravs de dicotomias valorativas.
Considero as narrativas sobre as ONGs a partir dos cdigos morais e operacionais tal
qual indicado por Alexander (2000) utilizados pelos entrevistados para conectar prticas,
posies simblicas e caractersticas institucionais. Entretanto, como dito acima, procuro no
dicotomiz-los e os analiso empregando a noo de fronteiras simblicas. Essas so
conceituaes feitas por atores sociais para categorizar e distinguir objetos, prticas, pessoas e
instituies ao mesmo tempo que favorecem sentimentos de similaridade entre membros de
um determinado grupo (Lamont e Molnr, 2003).
Michle Lamont desenvolve o conceito de fronteiras simblicas realando que essas
no so criaes ex nihilo de atores atomizados. Os contextos e repertrios culturais a que tm
acesso os indivduos so fundamentais para compreender como essas fronteiras so
conformadas ao serem narradas41. O conceito de fronteira preserva a dimenso relacional do
processo de construo de identidade e classificao de si e dos outros, o que explcito no
caso das ONGs, exemplificado pela nomeao do grupo de no governamental. Como
conceito relacional e mvel, visto que as fronteiras no so fixas e podem ser reestruturadas,
as fronteiras simblicas tambm permitem pensar a relao com o Estado de forma mais

Robertson e tambm Sahlins), ele estuda os cdigos culturais luz das prticas sociais (os exemplos do
Watergate e Holocausto so ilustrativos disso) (Lima Neto, 2007a: 13).
41

Aqui est a principal diferena quanto teoria de Alexander. O autor indica que as estratgias de alocao dos
cdigos morais aos participantes da disputa so contingentes. Entretanto, las estructuras simblicas no son
contingentes. Por el contrrio, em las sociedade democrticas constituyen um discurso de la sociedade civil
que se ha mantenido notablemente constante durante prolongado espacio de tiempo. Este discurso define
cualidades enormemente simplificadas de bien y mal, essencas que separan la forma pura y la impura, los
amigos de los enemigos y lo sagrado de lo profano (Alexander, 2000: 256). A meu modo de ver, ao indicar os
mecanismos de ativao das fronteiras simblicas, Lamont escapa tentao de compreender discursos morais
atravs de um metadiscurso moral da sociedade civil.

52

dinmica, com margens fluidas e em disputa, fugindo de concepes essencializadas ou

homogeneizadoras do Estado e da sociedade civil.
Michle Lamont e Virg Molnr (2003) sugerem trs grandes estratgias de pesquisa
das fronteiras simblicas: atravs do estudo das suas propriedades, dos seus mecanismos e do
modo de participao dos seus membros. Quanto s propriedades, pode-se avaliar o grau de
permeabilidade ou porosidade, ou seja, a facilidade de acesso de outros indivduos ou grupos
naquela esfera; sua visibilidade indicada pelo nvel de reconhecimento dos membros e
pessoas pertencentes quela esfera e das principais caractersticas e marcas que os definem; e
durabilidade e condies nas quais certas fronteiras se modificam podem ser verificadas pela
percepo da mudana em relao s caractersticas definidoras do grupo.
Quanto catalogao dos mecanismos42, as autoras apontam a necessidade de estudar
os modos de ativao, manuteno, transposio, cruzamento, dissoluo e criao de pontes
entre as fronteiras simblicas. Ou seja, as duas estratgias permitem a compreenso da
morfologia e da fisiologia de tais limites erigidos por determinado grupo. Lamont sugere
ainda um terceiro movimento: o estudo da participao dos membros desse grupo cultural
e/ou simblico. Entretanto, neste trabalho, enfatizo principalmente os mecanismos discursivos
utilizados pelos entrevistados para marcar diferenas e proximidades entre as ONGs e o
Estado e o mercado.

3.3 Fronteiras simblicas das ONGs

Nessa seo, trato da catalogao dos mecanismos de construo das fronteiras
simblicas das ONGs a partir das narrativas dos entrevistados sobre suas organizaes. Por
construo das fronteiras entendo a diferenciao das ONGs atravs de caractersticas
definidoras, tais como agilidade, inovao, idealismo e, especialmente, proximidade com as
bases. Por mudana relativa das fronteiras compreendo as formas como as ONGs
ressignificam certas caractersticas, contextualizando-as a partir da esfera da qual querem se
diferenciar. Por exemplo, algumas caractersticas, como organizao e gesto do trabalho, so
tratadas como positivas na comparao com o mercado (e ressignificadas como agilidade e

42

Charles Tilly o principal estudioso dos mecanismos sistemticos de produo de fronteiras sociais.
Conquanto, aqui me detenho nas fronteiras simblicas. De maneira resumida, enquanto as primeiras so uma
forma objetificada de diferenas sociais manifestadas por distribuies desiguais de oportunidades, as segundas
so uma distino conceitual feita por atores (Lamont e Molnr, 2002).

53

flexibilidade), mas negativas quando referentes ao Estado (identificadas como burocracia

ineficiente). Observo, assim, que a frmula de diferenciao do Estado e mercado no a
mesma. Em relao quele, critrios de eficincia e caractersticas organizacionais so
priorizadas, quanto a este ltimo, objetivos gerais e os valores norteadores da ao so
apontados como as principais diferenas.
Paralelamente, outros mecanismos de criao e transformao de fronteiras simblicas
so a politizao ou o cruzamento de fronteiras. Por politizao entendo as narrativas dos
diretores de ONGs sobre a manuteno de uma identidade prpria e da autonomia poltica.
Exemplos so os perigos de isomorfismo e da perda de autonomia na relao com empresas e
governos, indicados por Medeiros (2008). Cruzamento de fronteiras so os momentos em que
estas se tornam mais porosas. Exemplos so os casos nos quais os diretores afirmam que
ONGs compartilham objetivos e misses com o Estado. Esse compartilhamento ocorre, para
alguns entrevistados, pelo fracasso do Estado na execuo de certas polticas sociais e pela
necessidade de participao da sociedade civil nesses processos. Assim, as ONGs comeariam
a assumir funes antes destinadas ao Estado, cruzando com ele, dessa maneira, as fronteiras.
Uma primeira maneira de analisar a construo de fronteiras pela definio dada
pelos dirigentes para suas organizaes, a qual baseada nas funes e caractersticas
principais das ONGs. Considero que funes so as atividades ou papis executados ou
idealizados pelas ONGs de acordo com os entrevistados. Exemplos so a substituio,
fiscalizao ou complementao do Estado. Em relao aos beneficirios, a articulao,
intermediao de suas demandas ou a prestao de servios, ou ainda, num registro mais
amplo, a transformao da sociedade. As caractersticas so traos ou propriedades
distintivas fundamentais das ONGs. De imediato, fica clara a perspectiva relacional em que
essas caractersticas e funes so acionadas.
A forma relacional de construo de identidade se faz presente nas narrativas sobre o
processo histrico de gnese das ONGs. De modo geral, possvel identificar nas entrevistas
a vinculao de um histrico minimamente consensual das ONGs, para alm da sua
diversificao temtica e organizacional atual. Mesmo as ONGs mais recentes e que no se
veem nas pioneiras encampam uma srie de argumentos destas, o que permite aglutin-las
em uma nica esfera simblica autodenominada ONG. O relato mais geral das narrativas
pblicas de construo de fronteiras simblicas das ONGs as distancia do mercado e do
Estado geneticamente, pelo modo como nascem em processos de redemocratizao;

54

sociologicamente, com uma viso menos estrategista e mais culturalista das relaes sociais e
polticas; e normativamente, como nova soluo moral aos problemas contemporneos.
Quanto ao argumento gentico, possvel identificar que, ao construrem uma
narrativa do social, os diretores ONGs tambm criam um modelo de compreenso do seu
prprio papel no processo democrtico. Essa narrativa reivindica a sociedade civil como ator
crucial e legtimo para a democracia moderna, colocando-a ativamente no processo no qual
governos e partidos ampliam os partcipes no desenho e aplicao das polticas pblicas.
Salazar (1999: 23) argumenta que as promessas no cumpridas pelo autoritarismo, no caso da
Amrica Latina e do Leste Europeu, e aquelas relativamente cumpridas (industrializao,
urbanizao, modernizao) permitiram essa reivindicao. Entendo, contudo, que a
centralidade das ONGs no apenas advinda dos problemas e vcios do Estado, mas est
baseada, na viso dos diretores, em caractersticas prprias e distintivas.
Os diretores de ONGs, no contexto de crise da capacidade executiva apontado por
Salazar, no apenas indicariam os limites que as separam do Estado, mas realizariam tambm
o cruzamento das fronteiras em direo s aes monopolizadas por este43 e pelos partidos,
de forma a reivindicar para si a articulao da sociedade e a formulao e implementao das
polticas sociais. Esse tipo de argumento enviesado por uma defesa normativa da sociedade
civil como soluo moral e mais eficaz para resolver os principais problemas sociais. Os
argumentos gentico e normativo, por fim, se assentam numa viso sociolgica de que os
novos movimentos sociais possuem um tipo de atuao menos voltado para a tomada de
poder poltico, o que impediria, a princpio, que essas novas organizaes repetissem os erros
e vcios daqueles grupos ligados ao Estado44.

43

Bresser-Pereira (1998), por exemplo, apoia o fim do monpolio do Estado na execuo de polticas sociais
para que associaes civis com maior experincia e qualidade tcnica possam oferecer servios mais eficientes.
No final do captulo aponto como alguns entrevistados encampam essa ideia.
44

A noo de ator necessrio para o desenvolvimento de polticas sociais parece se basear nas experincias
participativas ocorridas aps o advento da Constituio de 1988, no qual as ONGs tiveram papel fundamental.
Como analisa Medeiros (2008: 146-150), os debates e votaes da Constituinte podem ser vistos como sinais de
fora das ONGs na definio de novos mecanismos institucionais de soluo de conflitos, sendo o mais
importante deles a construo dos Conselhos Gestores de Polticas Pblicas, responsvel pela definio de
prioridades e monitoramento de polticas pblicas. Foram, decerto, essas novidades institucionais de natureza
deliberativa, posteriormente analisadas por Avritzer (1997), que levaram muitos autores a verem as ONGs como
elemento fundamental no desenvolvimento da democracia brasileira (Wolfe, 1989). Alm disso, as ONGs
serviram nesse momento como mediadores das demandas dos movimentos sociais que perdiam espao poltico e

55

Outro modo que os entrevistados utilizam para se distinguir a catalogao de

caractersticas marcantes das ONGs. As mais recorrentes nas entrevistas foram: i) idealismo
dos seus funcionrios, exemplificado por receber salrios menores do que aqueles pagos por
empresas privadas para a mesma funo; ii) proximidade com a base, visto que seus
funcionrios tm contato cotidiano com os beneficirios e percepo mais refinada das
demandas do pblico-alvo; iii) autonomia ou independncia em relao aos interesses
polticos governamentais ou partidrios e busca por lucros das empresas, que restringem
suas possibilidades de ao; iv) agilidade na execuo e formalizao de aes ou polticas e,
especialmente, na mudana de foco, tornando-as menos engessadas; v) inovao nas
propostas e modelos de enfrentamento dos problemas sociais.
A fala abaixo, de um dirigente de uma ONG voltada para meio ambiente, resume
como as caractersticas so conectadas e se reforam mutuamente. O idealismo dos
funcionrios e a noo de esprito do voluntariado marcam as aes das ONGs, enquanto a
proximidade com as bases indicativa de outra relao com a sociedade, fundada em
confiana, intimidade e conhecimento. A independncia fica a meio-termo de consideraes
morais e operacionais e serve como fiador do idealismo e da capacidade de inovao das
ONGs.
No terceiro setor, quando voc tem uma organizao bem estruturada e que tem uma
atuao, voc tem uma independncia, porque uma atuao baseada no
compromisso que individual e se torna coletivo naquele grupo que atua. Acho que
a independncia das organizaes do terceiro setor uma marca muito forte. Uma
outra marca forte a agilidade, a capacidade de tomar decises, de desenvolver
iniciativas sem muita burocracia, sem muitas amarras, sem muitas dificuldades de
corrigir rumos, de mudar rumos, de ousar, de identificar oportunidades de ser mais
criativa (ONG48).

A prestao de servios serve, para os entrevistados, como bom exemplo de

confirmao do status moralmente superior e operacionalmente mais eficaz descrito aqui. A
prestao de servios a principal atividade comum ao Estado, mercado e ONGs. Para os
entrevistados, a prestao de servios ganha outros contornos ao ser associada s
caractersticas caras s ONGs, como o idealismo, a inovao e a proximidade com as bases. O
que poderia ser visto como uma atividade menos prestigiosa (apenas realizar atividades
culturais, educacionais ou profissionalizantes, sem maiores objetivos polticos)

visibilidade miditica (Gohn, apud Medeiros, 2008: 145), indicando um tipo de funo das ONGs que se
estenderia pelas dcadas seguintes.

56

ressignificado a partir da distino dessa atividade em relao anloga realizada pelas

empresas e governos. Na viso deles, o idealismo das ONGs muda o registro no qual a
prestao de servios se encontra. Diferencia-se por ser mais barata e feita com mais boa
vontade do que no mercado e, na outra ponta, mais eficiente e inovadora do que as aes
realizado pelo Estado. A ideia de inovao tambm importante, pois ressalta a superao do
vis caritativo dos servios prestados por outras organizaes civis. Para alguns entrevistados,
inclusive, a inovao est intimamente ligada possibilidade de esses servios serem
utilizados como testes para avaliao de futuras polticas pblicas.
Quanto s caractersticas morais, os entrevistados as utilizam para se separar tanto do
mercado quanto do Estado. Uma das principais bases argumentativas dessa superioridade
moral advm do seu relacionamento diferenciado com os beneficirios ou clientes das
polticas sociais. Dessa forma, compreendo que, para os entrevistados, a proximidade com as
bases tem duplo efeito: operacional, ao melhorar o atendimento e torn-lo mais clere e
capilarizado, e moral, pois a proximidade com os beneficirios vista como inerentemente
desejvel.
Assim, a noo de proximidade ativa a percepo de ONG como ator ntimo do
beneficirio, diferenciando-se da maneira formal e impessoal com que mercado e Estado
atuam. A prpria nomeao desse beneficirio, no identificado como cliente (no caso das
empresas), serve como marcao de um carter essencialmente diferente.
A atuao em proveito da sociedade comum entre ONGs e Estado na percepo dos
entrevistados. Contudo, a forma como ela se realiza diferente, pois se constitui como uma
ao independente, ou seja, no atrelada aos objetivos partidrios, e eficiente, consequncia da
agilidade e inovao presentes nas ONGs e na possibilidade de reajustar as aes de acordo
com os beneficirios, algo somente possvel devido proximidade com as bases.
O que define uma ONG, uma organizao da sociedade civil, ter um objetivo de
interesse pblico, fazer um pouco de poltica pblica sem ser poltica
governamental, e isso implica em no distribuir lucro [sic], no ter interesses em
grupos especficos dominando a ONG, e ter uma misso, que uma misso
fundamentalmente social (ONG 10).
Eu acho que as ONGs tm uma maior capacidade de desenvolver projetos
inovadores, testar esses projetos e isso se transformar em poltica pblica. Ento eu
olho por esses dois aspectos, tanto na sociedade civil organizada prestando um
servio, ou algum tipo de trabalho que deveria o governo providenciar e no
providencia, e por outra tambm, uma possibilidade dessa inovao acontecer de
uma maneira mais rpida pela... por ter menos burocracia, vamos dizer, dentro de
uma ONG, maior agilidade, do que um governo (ONG 25).

57

O quadro 1 resume os principais termos indicados para aproximar e distanciar as aes

das empresas e governos daquelas das ONGs.
Quadro 1 Caractersticas indicadas pelos entrevistados para avaliar a atividade de
prestao de servios das ONGs em comparao com o mercado e Estado
Mercado

Estado

Eficincia

Poltica
social

Inovao

No
lucrativas

Idealismo

Eficincia

No
lucrativas

Inovao

Proximidade
com as
bases

Proximidade
com as
bases

Proximidades

Distncias

3.4 Fronteiras ante o Mercado

Durante as entrevistas foi pedido aos dirigentes das ONGs que indicassem o que
diferenciava as empresas de suas organizaes especficas e das ONGs de modo geral. Os
critrios mencionados circundavam ideias segundo as quais as ONGs so mais ligadas ao bem
comum, visam diminuio da desigualdade e da discriminao, contam com funcionrios
mais comprometidos com o trabalho e so identificadas com a causa social.
Classifiquei as principais diferenas entre ONGs e empresas mencionadas pelos
dirigentes em trs categorias. Os argumentos utilizados pelos dirigentes so: i) as ONGs
trabalham para o bem comum ou geral, enquanto empresas so voltadas para seu pblico-alvo;
ii) idealismo de seus funcionrios, materializado na preferncia pelo emprego no terceiro
setor, no obstante a defasagem salarial; iii) o lucro no o objetivo principal, pois as ONGs
no condicionam as aes aos resultados financeiros. Essas categorias aparecem com
diferentes nfases nas entrevistas. Alguns dirigentes, no entanto, afirmaram inexistncia de

58

distines fundamentais entre ONGs e empresas. Nesse caso, a divergncia de objetivos

eclipsada por caractersticas organizacionais ou de planejamento similares.

3.4.1 As ONGs e o bem comum

Quanto ao objetivo de atingir o bem comum, os entrevistados creem que esta no seja
somente uma diferena moral, no sentido de preocupao com toda populao, mas uma
diferena de abrangncias das aes. A empresa necessita sempre especificar seu pblicoalvo, para melhor adequar os produtos e propagandas aos consumidores. Segundo a fala dos
dirigentes, as ONGs, mesmo quando atuam em relao a um grupo especfico (mulheres,
negros, homossexuais, portadores de HIV ou outros), tm suas aes repercutidas em toda
sociedade.
O bem comum almejado pela ONGs faz com que suas atividades tenham impacto
diferenciado na sociedade em comparao com o setor privado. Segundo afirmou o dirigente
de uma ONG ambiental de preservao da mata atlntica, a mesma ao realizada por uma
ONG e por uma empresa tem significados diferentes:
Bom, nossa meta uma meta que ela um bem difuso [sic], a gente trabalha, dedica
e investe todo o nosso tempo, nosso conhecimento, os recursos que a gente consegue
alavancar, captar, a gente investe tudo isso para um bem difuso, um bem coletivo,
um bem da sociedade em geral, uma empresa, por mais que ela possa ser social e
ambientalmente responsvel, aquele no o business dela, o business dela gerar
lucro pra seus acionistas e seus proprietrios, ponto. Por mais que faam isso de
maneira mais responsvel, mais adequada, mais amigvel... tudo bem, esto
fazendo, importante, mas o principal [objetivo] deles justamente a gerao de
lucros, de dividendos (ONG 49).

O dirigente afirma que a empresa tem uma relao diferenciada com a proteo
ambiental. Pode-se captar essa diferena como interesse inautntico, utilizado como
plataforma para melhorar a imagem da empresa e aumentar a arrecadao, ou seja, haveria
falta de comprometimento genuno da empresa com o problema em si.
Na viso dos entrevistados, as aes de responsabilidade social corporativa que
almejariam o bem comum so possivelmente no legtimas, pois no haveria um verdadeiro
objetivo pblico. As aes pertenceriam, prioritariamente, a planos de marketing ou no se
oporiam ao objetivo principal da empresa de garantir lucro. Um dos entrevistados, ao falar
sobre as atividades de responsabilidade social das empresas, assim argumenta:

59

No sei, pode at ter experincias relevantes e que fazem diferena. Mas na maioria
das vezes, a experincia que a gente tem que uma coisa super marqueteira,
voltada para melhorar a imagem da empresa em um determinado setor e com pouca
preocupao realmente com o que aquilo d resultado, que impacto aquilo vai ter
numa comunidade, num determinado grupo. Eu acho que as ONGs tentam, pelo
menos teoricamente, nas suas aspiraes, ter um pouco mais de proximidade e de
preocupao com esse impacto (ONG 4).

Alguns entrevistados, por outro lado, aceitam as preocupaes sociais e ambientais das
empresas como verdadeiras. Entretanto, nesse caso, as ONGs surgem como fator de mudana
de mentalidade dos dirigentes das empresas. Ao se relacionar com as empresas, as ONGs
acabariam por ensin-las sobre a necessidade de aes voltadas para a reduo de
desigualdades. Mantm-se, dessa forma, o monplio legtimo das ONGs para realizao de
projetos sociais.
Ainda comum, nessa linha de argumentao, apontar que, sendo o bem comum o
objetivo principal da ONG, ela se torna especialista nesse domnio. As empresas,
independentemente das intenes dos seus acionistas, no detm expertise em aes de
proteo ambiental ou desenvolvimento social.
Nessa primeira avaliao das diferenas das ONGs, na qual se destaca a ideia de
proteo do bem comum, v-se uma tendncia que se repetir nos discursos de outros
dirigentes em relao a outros temas: os aspectos morais e operacionais caminham juntos na
diferenciao entre empresas e ONGs. Dessa forma, as atividades finais das ONGs em si no
so vistas como diferentes daquelas das empresas. O que difere so os objetivos e significados
dessas aes. Os dirigentes, por exemplo, consideram que a preocupao com o bem comum e
a desconsiderao pelo lucro tm consequncias prticas e organizacionais para as ONGs.
Esse ponto fica mais claro quando estes discutem como a presena do lucro interfere no
planejamento das aes das empresas, limitando-as.

3.4.2 O idealismo dos funcionrios

O segundo marcador apontado pelos dirigentes o idealismo dos funcionrios. Ao
contrrio da ideia de bem comum visado nas aes, a diferena quanto ao idealismo tem
indicadores concretos. A defasagem salarial para os mesmos postos no terceiro setor e nas
empresas utilizada recorrentemente pelos entrevistados para evidenciar o idealismo dos
funcionrios e marca seu comprometimento, tornando-se efeito potencializador das
qualidades profissionais.

60

O que as ONGs tm de vantagem aquele capital humano treinado, ou capital

humano sensibilizado, comprometido com a questo inicial. Isso que o grande
diferencial (ONG 11).
Eu fao isso por amor. A gente est militando por amor. Essa a maior vantagem e
ponto final. O nosso produto a felicidade de algum (ONG 44).

Na viso deles, o capital humano sensibilizado aquele que permite s ONGs

superar dificuldades financeiras e ter sucesso nas aes e projetos. A ideia do
comprometimento est, ento, atrelada ao esforo e ao esprito do voluntariado dos
profissionais assalariados. Alm disso, para alguns dirigentes, o idealismo dos funcionrios e
esforo pessoal permitem que caractersticas supostamente negativas, como informalidade e
flexibilidade das relaes trabalhistas, possam ser vistas positivamente45, como promotoras de
agilidade ONG.
De forma resumida, a sensibilidade dos funcionrios percebida como tendo um
duplo carter: permite um trabalho mais eficaz, posto que mais dedicado, e carrega valores
morais importantes, como o amor pela causa, indicativo da identidade das ONGs.

3.4.3 As ONGs e o lucro

Por fim, o terceiro argumento dos entrevistados refere-se relao com o lucro
pecunirio. importante frisar a referncia ao dinheiro, posto que comum a diferenciao
entre o lucro pecunirio, objetivo das empresas, e o lucro social, de interesse das ONGs. Esse
o argumento mais presente nas falas dos dirigentes e serve tambm como apoio aos outros
dois argumentos. De certa forma, ele visto como uma premissa, ou seja, num nvel acima
dos demais. Nesse sentido, a falta do lucro nas ONGs ajuda a entender o papel do idealismo e
da busca pelo bem comum. Quanto ao idealismo, diz-se que a ausncia da necessidade de
lucro permite que a ONG no transforme o funcionrio em uma engrenagem para gerar
lucro. O trabalhador considerado integralmente e ele, por sua vez, se dedica mais ao
trabalho ao perceber que valorizado. Alguns dirigentes destacam como as empresas vm
aprendendo com as ONGs a valorizar o funcionrio. Observa-se que o bem comum

45

Ressalte-se que a caracterstica agilidade mais comumente utilizada para definir a ONG em relao ao
Estado e governo. Contudo, em alguns casos, diretores de ONGs tambm utilizam secundariamente esse
argumento para se diferenciar do mercado, como na fala de um dirigente de ONG ambiental: Acho que a
vantagem da ONG que ela no tem a rigidez que o privado tem. Ela no tem essa rigidez, essa formalidade
toda, isso facilita, porque seno a gerncia seria quase que impossvel, porque a ONG, ela baseada no
esforo, na capacidade pessoal, voluntariado, sem salrios, a maioria das pessoas que esto envolvidas na
ONG, haja visto [sic] que ningum da diretoria pode receber um centavo do dinheiro (ONG 22).

61

normalmente visto como uma anttese ao lucro que alcanado individualmente ou por
grupo especfico. O bem comum percebido como resultado da ao da ONG, que
independentemente de ser voltada para determinado grupo beneficirio, auxilia no
desenvolvimento da sociedade.
Os entrevistados ressaltam que, ao contrrio das empresas, as ONGs podem se
permitir realizar atividades sabidamente deficitrias, centrar aes em pblicos mais pobres e
no levar em conta o retorno financeiro no planejamento de aes e projetos, o que
certamente seria um limitador para as empresas:
Pra incio de conversa, como o objeto dele o lucro, ele vai se colocar... ele vai
fazer opes em funo de onde esse lucro possvel ser conseguido. Ns no temos
absolutamente nada a ver com isso. Se tivesse [sic], ns no estaramos trabalhando
com o pblico que a gente trabalha. Esse pblico no capaz de nos pagar, por
exemplo (ONG 8).
A empresa, por mais que se fale em responsabilidade social agora, no o objetivo
central dela. O objetivo central dela dar dinheiro para quem fundou a empresa. E
um objetivo legtimo, de empresa. Se ela uma empresa, ento o negcio dela
ganhar dinheiro e fazer lucro. claro, um objetivo claro, ela s vai investir em
coisas que do lucro (ONG 10).

Essa ltima frase reflete o pensamento de alguns entrevistados, que sugerem que
ONGs e empresas tm objetivos diferentes, hierarquizando esses objetivos de acordo com
critrios morais.
Secundariamente ao debate sobre o lucro aparece a falta de capital de giro. Tal
questo se relaciona com o principal modelo de atividade das ONGs: os projetos46. O
projeto trata de um problema ou tema especfico que merea ateno, e comumente um
documento no qual a ONG apresenta os motivos, objetivos, aes e resultados esperados da
proposta. O projeto pode ter dois caminhos: ser dirigido a organizaes estatais e privadas
para captao de recursos ou se adequar aos editais de empresas e governos que oferecem
recursos para promoo de parcerias ou consecuo de atividades ligadas ao tema do edital.
Como as aes das ONGs no do lucro, no h retorno financeiro que possa ser aplicado em
novas aes. Dessa maneira, o fim de um projeto significa a necessidade de buscar novos
financiamentos para o prximo. A construo de novos projetos seria a outra face da moeda
da no orientao para lucros das ONGs, como aponta um entrevistado:

46

A utilizao do modelo projetos pelas ONGs foi um dos critrios de elegibilidade para a amostra do survey de
2004.

62

O trabalho de uma ONG pautado pela capacidade que ela tem de elaborar novos
projetos e sustentar as suas aes. A continuidade das aes que uma empresa pode
promover, ela infinitamente maior se comparada a uma ONG, porque ela tem um
produto, enfim. Ela pode gerar recursos prprios para a ao que ela desenvolve, ao
passo que a ONG no. Ela t sempre precisando estabelecer uma relao (ONG 13).

3.4.4 O cruzamento das fronteiras gesto empresarial das ONGs

Por fim, um quarto argumento utilizado por alguns entrevistados que no h grandes
diferenas entre ONGs e empresas. Aponta-se que a forma de organizao das empresas
comea a ser reproduzida pelas ONGs. Em um processo de mo dupla, as empresas tambm
imitam as ONGs, ao comear a tratar de questes de responsabilidade social47. Contudo, o
melhor gerenciamento das ONGs caracterstico das empresas visto com cuidado, pois
necessrio manter o esprito de voluntariado, to importante para superao das
dificuldades e, em termos de fronteiras simblicas, para marcao do status diferenciado
dessas organizaes. O cruzamento da fronteiras realizado, assim, com cuidado para que a
gesto empresarial no as transforme em ONGs empresariais, ou seja, em organizaes que
teriam perdido o idealismo das suas aes.
A gesto empresarial vista com bons olhos pela maioria dos entrevistados, como
ressalta um diretor de ONG de defesa da cidadania: O modelo de empresa multinacional o
modelo ideal de organizao (ONG 5), especialmente no que tange ao planejamento de
aes. Outro diretor afirma que a parceria com empresas foi benfica, pois atravs delas a
gente comeou a se estruturar muito melhor nessa questo de gesto, gesto de recursos
financeiros, administrativos, inclusive de projetos, que do que a gente vive (ONG 40).
Porm, o cuidado para no se tornar uma ONG empresarial ressaltado: No pode pegar o
bruto do segundo setor e adaptar no terceiro setor (ONG 3).
Esse o ponto em que a porosidade das fronteiras entre mercado e ONGs disputada.
H atualmente uma aproximao entre empresas, especialmente as fundaes ligadas a elas, e
ONGs. O ponto de diferenciao e distino necessrio para identificar os perigos e benesses
desse momento, no qual a empresa privada vem tentando ter uma viso de terceiro setor, o

47

O tema da responsabilidade social nas empresas alvo de diversos trabalhos especficos (Kirschner, 2002).
Ressalte-se que normalmente no so diferenciadas, entre os entrevistados, aes sustentveis ou sociais das
empresas e fundaes vinculadas s empresas que fariam trabalhos anlogos aos das ONGs. A vinculao dessas
atividades com o propsito de lucro empresarial (mesmo que indiretamente, atravs da melhoria da imagem das
corporaes) acaba por ressignificar as aes.

63

terceiro setor vem tentando ter uma gesto de segundo setor (ONG 42), parece ainda em
aberto para muitos entrevistados. As respostas atuais aparentam se situar em termos no
formais, como apresenta um dirigente de uma ONG ligada ao meio ambiente:
Eu acho que as ONGs, as que esto bem estruturadas, elas j esto muito parecidas
com empresas privadas, no sentido assim, como eu diria para voc, de organizao,
documentao, de contabilidade. Esto bem parecidas. Volto a repetir, a diferena
a questo da leveza (ONG 26).

Entretanto, as caractersticas empresariais, que podem levar perda da leveza das

ONGs, so utilizadas para diferenci-las do Estado, indicando como a proximidade com certo
setor pode ser ressignificada quando o objeto de comparao outro. Em relao s empresas,
as ONGs no se diferenciam por certas caractersticas, mas pelos significados que essas
caractersticas ganham dentro de uma organizao de interesse pblico. Assim, na viso dos
dirigentes, tanto ONGs quanto empresas so geis, criativas e flexveis. Contudo, essas
qualidades so potencializadas pelo argumento do "esprito do voluntariado" que h nos
profissionais. No obstante as qualidades similares pertencentes s empresas, as ONGs tm
maiores dificuldades de gesto, advindas da falta de lucro nas suas atividades. O esprito do
voluntariado" ou idealismo dos funcionrios serve, dessa forma, como contrapeso aos
problemas comuns s ONGs.
Na prxima seo, analiso como os entrevistados demarcam as fronteiras das ONGs
ante o ator com o qual mais se relacionam, o Estado.

3.5 Fronteiras ante o Estado

Como j apresentado, a diferena entre a fronteira simblica construda pelos
dirigentes de ONGs ante Estado e mercado est no modo de apreenso das caractersticas e
funes principais das ONGs. Em relao ao Estado, a operacionalizao da construo das
fronteiras se concentra no contraste entre as caractersticas principais de gesto e organizao
do trabalho das ONGs. Por outro lado, os objetivos e funes desempenhados so
considerados semelhantes pelos entrevistados. Tendo em vista a compreenso dos dirigentes
das ONGs sobre a proximidade de funes entre suas organizaes e o Estado, preciso
compreender o que isso significa. Trata-se do velho tema da substituio? Ou, pelo contrrio,
essa proximidade demonstra um novo tipo de relao entre esses atores, marcada pela
complementaridade?

64

Nesta seo trato da comparao realizada pelos entrevistados entre as caractersticas

do Estado e das ONGs. Abordo tambm o questionamento sobre as possveis semelhanas de
objetivos e funes.

3.5.1 Mais geis, criativas e flexveis

Segundo os entrevistados, ONGs e Estado tm funes pblicas parecidas. Eles atuam
no aliviamento da pobreza, diminuio das desigualdades e no combate discriminao por
fatores identitrios ou outros. Os objetivos, nessa viso, so congruentes em muitos casos,
assim como as atividades realizadas. O que diferenciaria ONGs e Estado, assim, no seriam as
funes, atividades ou objetivos, mas as formas de execuo dessas atividades e funes. Um
entrevistado resume: A grosso modo [sic], acho que elas [ONGs] se diferenciam [do Estado]
pela natureza jurdica, vamos colocar assim. muito mais do que pela natureza poltica
(ONG 11).
De modo geral, os entrevistados veem as ONGs como mais geis, criativas e
inovadoras do que o Estado. O suporte para essa afirmao a crtica consensual da
burocracia estatal, vista como pesada e, por conseguinte, ineficiente. Abaixo, um entrevistado
resume o argumento sobre a vantagem das ONGs em comparao com o Estado.
O trabalho num rgo governamental, ele revestido de tamanha burocracia que
numa ONG eu chego muito mais rpido, com menos pessoas, menos estrutura,
menos recursos, e eu posso atingir um objetivo muito mais rpido do que o prprio
governo (ONG 39).

A caracterstica central mencionada pelos entrevistados, em contraposio ao Estado,

a flexibilidade das ONGs. A capacidade de alterar planos, rever metas, modificar objetivos
seria sinal de agilidade, que no identificada na imagem criada pelos entrevistados sobre o
Estado. Tal flexibilidade decorreria, segundo eles, do fato de as ONGs no serem obrigadas a
seguir modelos de polticas tradicionais, como aquelas adotadas pelo Estado. Dessa forma, as
ONGs poderiam buscar formas mais criativas ou inovadoras que as do Estado para realizar
certas atividades e polticas sociais. Os limites do Estado quanto inovao das polticas
pblicas, diferentemente do que ocorre com as ONGs, pode ser notado na fala de um dos
dirigentes entrevistados:
Quando voc atua com pblico determinado, voc pode estar descobrindo solues
que servem s para aquele pblico, mas quem trabalha com uma perspectiva de
influenciar solues mais macro... voc est apontando, voc est praticamente
trabalhando com experincias piloto que apontam caminhos que podem ser
generalizveis (ONG 8).

65

A citao acima aponta ainda para outra caracterstica comum s ONGs, na opinio
dos entrevistados: o trabalho com um pblico delimitado. Diferentemente do Estado, que
busca universalizar suas atividades, as ONGs atuam em nvel micro. No obstante, muitas
organizaes procuram transformar essas atividades em polticas pblicas universalizadas.
Diz-se que o sucesso de uma determinada atividade pode transform-la em uma poltica
pblica executada pelo Estado48. Haveria, portanto, uma diferena de escala entre as
atividades do Estado e das ONGs. A atuao local das ONGs tambm responsvel por
outras duas caractersticas que as distinguiriam do Estado: a proximidade com as bases e a
agilidade. A atividade localizada, prxima dos beneficirios e gil (pois capaz de se adaptar
rapidamente s demandas) faria com que os servios prestados pelas ONGs fossem melhores
do que aqueles do Estado.

3.5.2 Complementar ou substituir o Estado?

A identificao de um conjunto de atividades semelhantes entre ONGs e Estado e a

percepo de que aquelas so mais eficazes do que este na realizao dessas atividades leva os
entrevistados a questionarem o papel das ONGs na execuo de polticas pblicas. O que se
questiona aqui : as ONGs estariam substituindo o Estado na execuo de certas tarefas ou,
por outro lado, elas estariam somente auxiliando-o na proviso desses servios?
Pode-se resumir as posies quanto s questes sobre os papis das ONGs diante da
execuo de polticas pblicas em dois grandes tipos:
i)

aqueles que apontam as ONGs como complementares ao Estado e

ii)

aqueles que as colocam como substitutas.

Entretanto, essas posies no devem ser compreendidas como dicotmicas. A questo

de fundo parece ser se a atuao das ONGs em reas antes monopolizadas pelo Estado ou
no compreendida por meio de chave clssica negativa da substituio do Estado. Por outro

48

No discurso dos entrevistados, a comparao entre caractersticas das ONGs e do Estado se baseia
principalmente na avaliao da prestao de servios realizada por estes dois atores. A prestao de servios se
d de forma mais frequente num tipo especfico de ONGs, que nomeio de ONGs de prestao de servios.
Entretanto, mesmo as ONGs que atuam prioritariamente na assessoria aos movimentos populares e que
encampariam um segundo tipo geral fazem prestao de servios.

66

lado, questiona-se se h indcios de que, na percepo dos entrevistados, essa atuao seja
compreendida por uma nova chave positiva de complementao.
Os que argumentam que h, de fato, substituio do Estado se apoiam i) na crtica ao
fracasso do Estado com as suas obrigaes constitucionais ou ii) numa interpretao de
organizao societria segundo a qual o Estado no deveria atuar em reas nas quais no
detentor de conhecimento especializado. As percepes dos dirigentes entrevistados sobre a
relao de complementaridade/substituio em relao ao Estado sero analisadas nas
subsees seguintes.

3.5.3 Complementao do Estado

Quando a resposta pela complementao, os entrevistados afirmam que as ONGs

experimentariam polticas pblicas em nvel micro, para que aps comprovao da sua
eficcia elas possam ser universalizadas pelo Estado. Nesse sentido, as ONGs serviriam,
quando atuam na prestao de servios diretos populao, como um laboratrio de polticas
pblicas. A complementaridade ao Estado tambm considerada como uma caracterstica
tpica das ONGs, dada sua expertise em determinados temas.
Os que entendem que as ONGs apenas complementam o trabalho do Estado assumem
os argumentos de que o fracasso relativo deste na atuao em determinadas reas e uma maior
expertise daquelas em certas temticas justificam a atuao das organizaes no
governamentais. Entretanto, afirmam que: i) o Estado continua a ter obrigao constitucional
em prover esses servios; ii) somente o Estado tem capacidade de garantir direitos, objetivo
principal da atuao de muitas ONGs; iii) o objetivo maior da ONG influenciar polticas
pblicas estatais a execuo de servios seria apenas um meio para que a atividade se torne
poltica pblica. Esses elementos so evidenciados no discurso dos dirigentes entrevistados:
Ento so atribuies completamente diferentes [das ONGs e do Estado], o que
acontece que dentro dessas obrigaes constitucionais do poder pblico constitudo,
ele tem determinadas deficincias, s vezes pontuais, que podem ser
complementadas pelas ONGs (ONG 7).
[Atuando:] um, no controle social de polticas pblicas, dois, contribuindo na
formulao de polticas pblicas, contribuindo numa coisa que a gente chama de
gesto participativa de polticas pblicas (ONG 13).
Isso [parcerias entre ONGs e governos] necessariamente no ruim, o ruim a
confuso de papis, entendo que o governo tem por dever fazer polticas pblicas
universais e s vezes tm que ser focalizadas, e as ONGs deveriam propor
alternativa das polticas ineficientes, cobrar que essas polticas sejam eficientes pra

67

quem delas precisa, pra garantir os direitos bsicos de cidadania, e eventualmente

executar aes que mostrem alternativas prticas, no s ficar no discurso (ONG 5).

Os benefcios mais citados para a complementao da atuao so a pluralizao da

oferta de servios pblicos, a flexibilizao e desburocratizao da gesto de polticas sociais,
a experincia especializada e a capacidade de chegar a cidados difceis de serem alcanados.
Esse ltimo ponto est ligado ideia de polticas pblicas em escala reduzida e localizada, o
que permitiria ainda uma compreenso mais refinada das demandas dos beneficirios. Veja-se
a fala abaixo, por exemplo:
A ONG, ela tem uma proximidade com o pblico que o governo no tem. Como a
ONG normalmente formada por pessoas que esto vivendo aquela situao, elas
tm uma viso mais prxima da realidade, e por ser desburocratizada, e as pessoas
se conhecerem, ela tem mais penetrao dentro das comunidades, dentro dos grupos
sociais. Coisa que o governo tambm no consegue ter. Chamo de capilaridade
(ONG 10).

A capilaridade, no sentido de alcanar os mais pobres ou aqueles que no so

contemplados por polticas sociais, acontece, na percepo dos entrevistados, porque as
ONGs

no possuem a obrigao de universalizar suas aes. Enquanto o Estado tem

responsabilidade com a prestao de servios e execuo de polticas pblicas em geral, as

ONGs trabalhariam somente em locais e com temas predefinidos.

3.5.4 Substituio do Estado

H dois principais argumentos para os que dizem que as ONGs esto substituindo o
Estado. O primeiro da crtica ineficincia deste, ao seu fracasso em cumprir suas
obrigaes, o que leva as ONGs a atuarem. O segundo de que o conhecimento especializado
em certos temas faz com que a ONG seja o ator privilegiado para executar determinadas
tarefas. Esse ponto se coaduna com os argumentos normativos que expressam a legitimidade
da incorporao da sociedade civil na execuo de polticas sociais, as quais no deveriam ser
monopolizadas pelo Estado.
O primeiro argumento utilizado pelos entrevistados que o Estado fracassa no seu
objetivo de proteger e dar suporte a determinados grupos e, portanto, as ONGs se veem
obrigadas a atuar. Dessa forma, o que ocorre uma reao das ONGs para suprir as
deficincias do Estado, o qual, pela viso dos entrevistados, deveria assistir aos grupos
necessitados. Veja-se, por exemplo, esta fala:

68

Primeiro que eu acho que os rgos governamentais so responsveis pelas

execues das polticas pblicas da populao como um todo. [...] O Estado cada
vez se retira muito mais da sua responsabilidade de Estado, acaba que muitas vezes
as ONGs hoje esto fazendo papel de Estado. Em alguns momentos, ela tem uma
diferena muito pequena entre uma entidade da sociedade civil de uma estrutura
estatal (ONG 39).

Quanto ao segundo argumento, observa-se proposio por parte dos entrevistados

prxima daquela sugerida por Bresser-Pereira (1998), na qual as organizaes com perfil
pblico no estatal (Fernandes, 1994) deveriam assumir servios sociais antes prestados
obrigatoriamente pelo Estado. Essa formulao, para Bresser-Pereira, est baseada na ideia de
um Estado social liberal, no qual o financiamento das organizaes pblicas no estatais
geraria maior competio entre elas e, consequentemente, maior eficincia no servio. Por
conseguinte, o Estado no deveria monopolizar atividades de proviso de servios sociais nos
quais no o ator mais capacitado. Isso se liga ao argumento utilizado pelos diretores de
ONGs que afirmam que realizam as atividades antes exclusivas do Estado devido sua
melhor capacidade tcnica e conhecimento da rea. Alguns dirigentes informam, inclusive,
que governos buscam as ONGs para realizar atividades nas quais no tm grande
conhecimento, especialmente nas reas de meio ambiente e direitos humanos49. Nota-se,
assim, que h certa convergncia entre os argumentos dos entrevistados e de Bresser-Pereira.
Veja-se, por exemplo, o que falam dois entrevistados:
Eu defendo uma posio de que, na verdade, o estado tem responsabilidades com a
normatizao dos servios que so dirigidos a populao mas ele no obrigado a
ser executor de nada. Pode ser um agente orientador de servios que so prestados
por terceiros, prestados por ONGs ou por empresas, ou por quem quer que seja. Na
verdade, em partes j assim, tem uma srie de servios que so assumidos por
empresas. Os servios assumidos pelas ONGs, eles tm um campo menos definido,
menos claro. Na prpria legislao, o que responsabilidade, o que que poderia
ser repassado para as ONGs e o que no . [...] Eu diria que, numa situao ideal,
voc deveria poder colocar mais diferentes tipos de organizaes no
governamentais prestando um conjunto dos servios, sobretudo os servios sociais,
que so de atribuio do governo. Sob, evidentemente, orientao, normatizao do
prprio governo, que define os interesses maiores da sociedade a partir das opes
eleitorais que foram feitas pelo povo. No vejo nenhuma necessidade, por exemplo,
que a extenso e assistncia tcnica agricultura sejam feitas s por entidades
estatais. Ns fazemos isso, defendemos h muito tempo que ns no s fazemos isso
como fazemos melhor do que as organizaes estatais. No entanto, no fao questo
que sejamos s ns. Que se abra espao pra que o Estado faa seu trabalho e a gente
faa o nosso e vamos ver quem capaz de ter mais eficincia (ONG 9).
Porque o governo sozinho no d conta. No que seja engessado ou burocrtico a
esse ponto, mas, por exemplo, o gerenciamento costeiro do estado do Cear, existem

49

Para uma anlise mais pormenorizada sobre os aspectos que influenciam o estabelecimento e desenvolvimento
de projetos em parceria entre ONGs e Estado a partir da viso dos diretores de ONGs, ver o trabalho de Rafael
Abreu (2011), pesquisador do NIED.

69

ONGs trabalhando nisso. Ento, deixa o governo mais leve. Porque passam a
assumir que quem realmente est l na ponta em contato com a comunidade.
quem sabe o que est acontecendo mesmo com relao ao meio ambiente. Isso eu
acho bacana, at. voc deixar pra quem tem a expertise, e o governo est distante
da populao, sim. Est distante do que est rolando dentro das comunidades. E as
ONGs no, elas esto bem mais prximas dessa realidade do dia a dia (ONG 40).

comum, entretanto, considerar a convergncia dos interesses das ONGs e do Estado

na proviso de bens de cidadania por ONGs como uma confluncia perversa (Dagnino,
2002). Ou seja, a poltica de reduo das atividades controladas e exercidas pelo Estado seria
convergente com a inteno que tm as ONGs de participar na proviso dos servios, alm de
estas possurem melhor capacidade tcnica em comparao com o Estado. Esse tipo de crtica
aparece na fala de alguns entrevistados que condenam as ONGs que atuam unicamente na
proviso de servios de responsabilidade do Estado.

3.5.5 Autonomia perante o Estado

As polmicas em torno da complementao ou substituio do Estado esto no cerne

do debate sobre autonomia das ONGs brasileiras descrito por Medeiros (2008). O medo da
perda de autonomia das ONGs ao se relacionarem com Estado e mercado compreendido por
Bishwapriya Sanyal (1997) como um fetiche da autonomia. Esse fetiche reala o medo de
que:
If NGOs were dependent on the state, they would be controlled or co-opted, thereby
losing their legitimacy. Likewise, if NGOs were to be directed by market
institutions, they would be influenced by profit-seeking motives, which would cause
community solidarity bonding to degenerate into market-based exchange
relationships (Sanyal, 1997: 28).

Contudo, o autor aponta que, antes de ocorrer a perda de autonomia pela proximidade
perigosa com o Estado (como no too close for confort, de Hulme & Edwards, 1996), o
fetiche da autonomia que atrapalha a efetividade das aes das ONGs, ao impedir que se
amplie o leque de parceiros. Dessa forma, o medo generalizado de perda de autonomia que
levaria ao fetiche no encontra susteno emprica. Sanyal (idem: 31-32), por exemplo,
conclui que somente as maiores ONGs, sem muitos vnculos com outras instituies e com
problemas internos tm sua autonomia comprometida com a realizao de parcerias com o
Estado ou empresas. A importncia dos aspectos materiais, tais como nvel de dependncia
financeira e tipo de relao com outras instituies, para a anlise da autonomia e relao com
beneficirios tambm foi estudada para o caso brasileiro (Koslinski, 2005, 2006; Reis e
Koslinski, 2009; Reis, 2009).

70

Quantos aos aspectos simblicos da defesa da autonomia, o trabalho de Medeiros traz

importantes consideraes. Em relao s ONGs, Medeiros afirma que:
Since the creation of these organizations in Brazil, the notion of autonomy has been
the most persistent symbolic element in their discourse and their practice. Given the
emphasis that they have constantly put on this concept, keeping their autonomy in
many different ways means keeping their very reason to exist (Medeiros, 2008:
123).

Na anlise desse autor, durante o regime militar, essa noo de autonomia das ONGs
fortalecida pelo contexto de efetiva ausncia de relaes com o Estado. Nesse cenrio, a
sustentabilidade financeira era garantida por organizaes estrangeiras. Na dcada de 1990, a
diminuio dos financiamentos estrangeiros e a aproximao com o Estado e com empresas
inserem o debate sobre a autonomia em novos parmetros: a manuteno da autonomia num
contexto de dependncia financeira do Estado e empresas.
Um exemplo claro dessa defesa da autonomia quanto ao Estado dado pela rejeio
aproximao com o governo Fernando Henrique Cardoso (1994-2002) quando da criao do
programa Comunidade Solidria e da Lei das OSCIPS. A rejeio participao pelos
membros da ABONG (grupo especfico com o qual trabalha Medeiros) ocorre por crticas ao
modelo de participao que, supostamente, restringiria as ONGs prestao de servios.
Essa nfase na distncia ou autonomia frente a outras esferas, porm, no encontra
correlato numa avaliao exclusivamente negativa por parte dos entrevistados quanto s
caractersticas e valores e modos de agir das empresas e ONGs:
Um [setor] tenta pegar a coisa do outro. Quando se junta os trs, o primeiro, segundo
e terceiro setor, a que tudo de bom. Voc vem com a empresa privada com todos
os seus mtodos e processos, as ONGs com toda a sua agilidade, mobilizao e
penetrao, e o governo federal com a estrutura. tudo o que voc precisa. A
melhor parceria dos trs setores juntos. o ideal (ONG 42).

As caractersticas de mobilizao e penetrao social so indicativos daquela que

parece ser uma das marcas distintivas das ONGs, de acordo com os entrevistados: a
proximidade com a base. Para eles, essa proximidade diferencia as ONGs tanto do Estado
quanto do mercado. Alm disso, h uma percepo implcita de que a aproximao serviria
como confirmao da boa avaliao das aes pelos beneficirios. Ambos os fatores sugerem
que essa caracterstica marca a identidade das ONGs no sentido de permitir que elas se
assumam no apenas como no governamentais ou no mercadolgicas, mas como
organizaes prximas dos mais pobres ou dos temas mais candentes. Parece, portanto, que a
proximidade percebida como necessria no discurso de legitimao das ONGs.

71

Ao longo deste captulo indiquei as caractersticas mais comumente relacionadas s

ONGs pelos seus dirigentes para diferenci-las e marcar sua distncia frente ao Estado e ao
mercado. A autonomia, o idealismo e a proximidade com as bases so as principais
caractersticas das ONGs, na viso dos entrevistados.
Para se distanciar, os entrevistados buscam afirmar sua autonomia e independncia
poltica e de ao. Assim, as ONGs no seriam meros braos do governo ou ONGs
mercadolgicas (no sentido de possurem os mesmos valores das empresas). Entretanto, se
distanciar simbolicamente do Estado e mercado no significa desconsiderar suas
caractersticas comuns. As ONGs so percebidas pelos entrevistados como uma dimenso
peculiar, a meio-termo entre os dois extremos, ao deter o sentido pblico do Estado e ter o
modelo organizacional das empresas. Os diretores de ONGs afirmam tambm que o idealismo
dos funcionrios e a proximidade com grupos de difcil acesso para Estado e mercado so
marcas que as distinguem do mercado e do Estado.
Entretanto, como vimos ao longo do captulo, autonomia e proximidade com as bases
no so caractersticas essencializadas, ou seja, no so utilizadas discursivamente da mesma
forma, tanto em termos temporais quanto nas comparaes especficas com mercado e Estado.
Tratei neste captulo mais da relao entre as esferas do que da relao entre as
organizaes e seus beneficirios. No prximo captulo indico como a proximidade com as
bases definida como fator de legitimao poltica, comparando essa proposta com as
apresentadas por outros autores.

72

Captulo 4 Narrativas pblicas de legitimao

4.1 Introduo

No captulo anterior, analisei como, na viso dos dirigentes, as funes das ONGs,
mesmo quando percebidas como anlogas s de empresas ou do Estado, guardam
caractersticas distintivas. Assim, os entrevistados ressaltam que as funes exercidas pelas
ONGs: i) so ligadas a caractersticas morais, tais como idealismo e independncia poltica;
ii) mais bem desempenhadas porque dotadas de mais agilidade; iii) so mais inovadoras,
tornando possvel, por exemplo, a adoo de polticas pblicas que no fazem parte do
repertrio de polticas tradicionalmente assumidas pelo Estado; e iv) permitem maior
proximidade com as bases, aspecto esse que invocado tanto como moral quanto
operacional.
Neste captulo detenho-me precisamente na anlise da ltima das caractersticas acima
mencionadas. Ao traar as fronteiras simblicas entre as ONGs, o Estado e o mercado, o
discurso dos diretores de ONGs parece fazer da proximidade com as bases o elemento
fundamental para legitimar a atuao dessas organizaes.
Nas pginas que se seguem, discuto as percepes mais gerais dos entrevistados sobre
a representao poltica, para salientar que os diretores de ONGs reivindicam representar
seus beneficirios especialmente atravs da noo de proximidade com as bases. Conforme j
antecipado utilizo aqui a noo de reivindicao de representatividade desenvolvida por
Michael Saward (2009), segundo o qual os representantes tambm conformam, em certa
medida, o representado e a relao entre eles. Como tambm j mencionado, aproximo essa
noo a um dos elementos da tipologia que Gurza Lavalle, Houtzager e Castello (2005b)
constroem para classificar os critrios de justificao de representatividade elaborados por
organizaes civis, no estudo que fazem sobre entidades da sociedade civil em So Paulo.
Em seguida, analiso os discursos dos entrevistados sobre representao poltica e a
partir dela classifico trs tipos bsicos utilizados por estes em sua defesa do argumento da
maior proximidade com as bases. Os tipos so: i) proximidade temtica, subdividida em a)
temtica por conhecimento especializado adquirido e b) temtica por interesse das ONGs; ii)
proximidade identitria; e iii) proximidade fsica.

73

O passo seguinte distingue dois tipos de ONGs que se apropriam de modo diverso do
argumento de proximidade: i) aquela que reivindica a assessoria de movimentos populares, ou
o discurso sobre as ONGs que esto a servio; e ii) o discurso que argumenta prestar
servios a grupos ou indivduos em outras palavras, o discurso sobre as ONGs que se
colocam como de servio. Ao distinguir esses dois tipos, mostro as variaes do argumento
de proximidade de acordo com tipos de ONGs diferentes.

4.2 O que dizem os diretores de ONGs sobre a representao poltica?

Nas entrevistas perguntava-se aos diretores se acreditavam que suas organizaes
representavam algum grupo especfico. Caso a resposta fosse positiva, era indagado se o papel
de representante poderia ser indicativo de um processo de substituio dos sindicatos e
partidos polticos.
Primeiramente, os entrevistados, em sua maioria, afirmaram no existir um processo
de substituio dos partidos. O que estaria em curso seria a entrada de novos atores no cenrio
poltico que, em certos momentos, atuariam como representantes de grupos minoritrios,
identitrios ou mesmo beneficirios. Essa possvel atividade de representao diferente
daquela realizada por partidos polticos, os quais, na viso dos entrevistados, tendem a
representar interesses mais gerais.
Alm disso, possvel observar uma rejeio quase consensual entre os entrevistados
de possveis relacionamentos com partidos polticos, vistos como parceiros menos legtimos50.
Ressalta-se nas entrevistas a preocupao dos entrevistados em evitar um contgio moral,
entendido como uma aproximao com polticos tradicionais que poderia denegrir a imagem
da organizao. Assim, por exemplo, eram citados casos de organizaes ligadas a polticos,
que as utilizavam para se promover de modo populista51. Pode-se dizer que h, portanto, por

50

Em pesquisa a respeito da percepo de diretores de ONGs sobre parcerias com partidos e polticos, Lopez,
Grangeia e Leo (2010) lembram que se a aproximao com o Estado considerada legtima por muitos
diretores de ONGs: a interao com a esfera poltica encontra menor legitimidade. As ONGs se opem
manuteno de relaes duradouras com polticos e partidos, a no ser quando elas se orientam para aes
conjuntas em lobbies ou para definio de leis que atendam issues que lhes digam respeito. As principais razes
para essa rejeio so o risco percebido de contaminao negativa de sua imagem, a proximidade de prticas
corruptas e a reduo do seu grau de autonomia (Lopez et al, 2010: 21).

51

Muitas dessas organizaes foram enquadradas pelos entrevistados como Centros sociais dos polticos, que
seriam uma forma degenerada de organizao civil, visto que seu objetivo principal o ganho poltico do dono
do centro social. Estudos mais aprofundados sobre os centros sociais podem ser encontrados na pesquisa
desenvolvida pela professora Karina Kuschnir.

74

parte dos diretores de ONGs, um trabalho de limpeza ao distinguirem suas organizaes

daquelas ligadas a grupos polticos ou mesmo denunciadas em esquemas de corrupo no
repasse de verbas pblicas52, tal como ilustrado na fala abaixo:
A questo que a relao entre partido poltico e ONG tambm uma relao tensa.
Porque muitas vezes passa pela questo da manipulao e do uso. Ento eu vejo
cada vez mais ONGs com pudores de aproximao com qualquer partido poltico,
porque no quer ser usada como joguete. No quer ser usado enquanto na sua
expertise [sic], quanto sua misso, quanto sua viso, quanto sua formulao de
agenda poltica no sentido mais amplo, no poltica partidria, mas na criao da sua
agenda poltica (ONG 28).

O argumento acima ilustrado pode ser compreendido a partir do critrio de legitimao

de representatividade sugerido por Michael Saward como untaintedness. O termo poderia ser
traduzido como uma independncia poltica e moral ou, de modo mais geral, falta de contato
com o governo ou instituies estatais. O argumento de independncia ou no relacionamento
com o sistema representativo eleitoral no se finca apenas na crtica aos possveis efeitos
deletrios da aproximao com atores corruptos. Apontam-se tambm os prprios limites
desse sistema, indicando como os partidos no conseguem alcanar certas demandas e
interesses, que por serem muito particulares no se coadunam com o possvel propsito dos
partidos em representar interesses gerais.
Ambos os pontos identificados nos argumentos dos entrevistados (corrupo e limites
de alcance dos partidos) convergem para a crtica aos limites estruturais da representao
poltico-partidria, como caracterizada por Saward:
Untaintedness is a serious criterion which taps into the very real constraints that
party-based and territory-based state structures of representation operate within.
Dissenting activism can be conceived in terms of major social movements that seek
to force a system to live up to its own ideals. A key argument here is that democracy
is not just about deliberation within established forums. Those forums can become
sclerotic if they are not subject to pressure and renewal through outsider activism
and dissent (Saward, 2009: 20).

Pode-se compreender que, entre os entrevistados, havia uma distino entre o trabalho
de representao realizado por partidos e por ONGs. Essa diferena ressaltada pelos
entrevistados quando estes se referem ao tipo de atuao especfica de cada organizao, e ao

52

Vale lembrar que na poca das entrevistas com os diretores haviam sido denunciados recentemente desvios de
recursos federais destinados a ONGs. Aps discusso na Cmara durante todo o ano de 2006, em outubro de
2007 uma Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) finalmente instalada. Sua influncia na preocupao dos
entrevistados em se desassociar das organizaes corruptas clara. A CPI foi encerrada em 1o de novembro de
2010 por falta de pedidos para prorrogao. O relatrio, elaborado pelo Senador Incio Arruda (PCdoB), no foi
apreciado e votado, sendo arquivado junto com o restante da documentao.

75

dizerem que a ampliao da voz dos beneficirios no pode ser entendida como poltica no
sentido partidrio. Nas palavras de um dos entrevistados:
No, outra coisa completamente diferente. Os partidos tm a questo da poltica
partidria. As ONGs tratam de poltica? Tratam o tempo inteiro. O tempo inteiro eu
estou envolvida com poltica sim, s que a poltica social. As pessoas tm
dificuldade de separar o que poltica social do que poltica partidria. Muitas
vezes as ONGs do voz para as pessoas da comunidade junto ao poder pblico, mas
isso no tem nada a ver com a poltica partidria. No porque um grupo t numa
ONG que vai fundar um partido. Uma coisa no substitui a outra (ONG 9).

Desse primeiro aspecto analisado v-se que, antes de uma comparao entre a
representao exercida pelos partidos e a reivindicao de representatividade das ONGs, os
entrevistados apontam para a impossibilidade da comparao. Essa impossibilidade ocorre,
pois as atividades representativas de agir no lugar de ou falar por so baseadas em
objetivos e justificativas diferentes. Dessa forma, os entrevistados reforam a ideia j
apontada em trabalhos como os de Avritzer (2007), Lavalle, Houtzager e Castello (2005;
2006a; 2006b) e Saward (2006a; 2006b) de que a representao exercida ou reivindicada por
organizaes civis deve ser estudada por caminhos diferentes daqueles clssicos. No caso das
ONGs, reitero que o ponto principal a anlise dos discursos de reivindicao de
representatividade e no um estudo sobre a efetividade dessa representao, que poderia cair
numa seara normativa.
Entretanto, importante notar que essa reivindicao no se d num vazio de aes.
Os entrevistados apontavam atividades que aproximavam as ONGs das funes de
representao, tais como participao em conselhos, mobilizao e presso sobre
organizaes governamentais para suprir demandas dos beneficirios e participao na
redao de determinados projetos de lei53.
A participao das ONGs em conselhos uma das atividades mais citadas pelos
entrevistados. Ela entendida, na maioria das vezes, como canal formal ideal de participao
capaz de influenciar polticas pblicas, exemplificado na fala abaixo.

53

Essas atividades so coincidentes com as utilizadas como parmetro de avaliao de representatividade por
Lavalle et al (2006b) em estudo sobre organizaes civis paulistanas. Eles consideram como atividades
possivelmente representativas de organizaes civis: a participao em conselhos gestores; exerccio de
intermediao em agncias especficas; apoio a candidatos polticos e ao poltica por meio do uso do
legislativo.

76

Os canais formais so as nossas representaes em fruns, porque eles tm essa

representatividade junto ao estado, em conselhos de sade, em conselhos de
educao e adolescente, e em comits de mortalidade materna (ONG 10).

Esse tipo de participao no Estado visto como consequncia da fora poltica que
possuem e da demanda dos beneficirios por intermediao junto ao Estado. Outro exemplo
dessa fora poltica, de acordo com entrevistados, o uso do Legislativo, como no caso da
criao da Lei Maria da Penha. Um dos entrevistados resume o caso:
A 1 reunio pra essa lei foi feita aqui nessa mesa, na [ONG 15]. Houve a criao de
um consrcio de cinco ou seis ONGs que trabalham com a temtica da mulher.
Chegamos a um acordo de que da maneira como estava sendo tratada a questo da
violncia contra a mulher no poderia seguir porque era necessrio uma nova
legislao. E a partir da comeamos a fazer todo um trabalho e que finalmente
resultou na lei Maria da Penha (ONG 15).

Portanto, a reivindicao representativa no se origina num vcuo de relaes com os

supostos representados. Entretanto, quais so os argumentos utilizados pelos diretores de
ONGs para justificar a reivindicao de representatividade? possvel identificar dois
argumentos bsicos, um minoritrio, outro majoritrio, apresentados pelos entrevistados. Eles
explicitam: (a) que a situao crtica de legitimidade dos partidos leva as ONGs a serem
invocadas como representantes complementares e (b) que os prprios beneficirios exigem
das ONGs a intermediao de demandas.
O primeiro argumento, o do fracasso dos partidos, menos frequente entre os
entrevistados. Credita-se s ONGs funes representativas como decorrncia da baixa
credibilidade dos partidos e polticos. Ou seja, as ONGs ocupariam de forma espontnea o
espao deixado pelos partidos. Observa-se que a ideia de funo no prevista ou no
prioritria ocorre em ambos os argumentos. Seja o argumento invocado a presso dos
beneficirios, seja o fracasso dos partidos (os argumentos naturalmente no so excludentes),
evita-se admitir que a representao seja um objetivo estratgico para o fortalecimento das
organizaes.
No t representando, mas a fala dela [da ONG] to forte que voc acaba de algum
modo representando (ONG 11).
Eu acho que essa mais uma consequncia do que uma inteno propriamente dita.
Se voc for avaliar o ndice do nvel de credibilidade dos partidos polticos
atualmente, de quem faz a poltica, e pela nossa legislao voc s pode ser
candidato a alguma coisa com cargo eletivo atravs de uma representao partidria,
ento a nossa representao partidria est muito mal avaliada pela sociedade,
tanto que h algumas ONGs que, ao contrrio, tm dado respostas mais
satisfatrias sociedade (ONG 7 grifo meu).
Quando a gente chega num governo pra fazer algum tipo de interveno, fazer
algum tipo de solicitao, a gente fala muito no nome do hip-hop, em nome da

77

cultura hip-hop. A gente fala em nome da cultura negra, da valorizao das pessoas
de afrodescendncia. Ento acho que acaba acontecendo sim [a representao], a
gente acaba fazendo um papel poltico. No digo que esteja errado no, mas... se os
partidos polticos no fazem o seu papel adequadamente, algum tem que fazer,
algum acaba assumindo essa responsabilidade pra si (ONG 16 grifo meu).

O segundo argumento subjacente reivindicao de representatividade o da maior

proximidade com as bases. Esse ponto, que distingue as ONGs do Estado e do mercado,
bastante revelador do tipo de relacionamento com os beneficirios que os entrevistados
acreditam ter. Na viso desses, essa proximidade tem como consequncia e esse um dos
pontos principais para o argumento de representatividade a exigncia da base para que as
ONGs lutem por eles. recorrente nas entrevistas citaes das cobranas dos beneficirios
para que as ONGs atuem politicamente, resolvam as suas demandas e os auxiliem na
reivindicao de direitos nos rgos governamentais. As exigncias da base serviriam, na
viso dos entrevistados, como prova de uma relao horizontal, franca e direta, diferenciandose da relao vertical, hierrquica e marcada por promessas no cumpridas entre os atores
estatais e os cidados.
s vezes isso acontece [a representao poltica], tem organizaes que so mais
especializadas nisso, so uma ONG de advocacy, de advogar o direito de um grupo,
etc. Eu acho que, por um lado, isso bom, at certo ponto bom, at quando voc
entende que voc no tem um mandato, mas se voc defende uma causa que protege
e promove um grupo de pessoas, se voc tem fora poltica, voc no pode se omitir,
acho que nesse sentido, uma coisa que a base exige da gente, isso que louco.
No s uma questo de a gente querer ou no, porque, toda estratgia da [ONG]
veio nesse sentido, as pessoas chegaram na gente... as famlias no esto sendo
cadastradas, no esto aceitando, a a gente entrou, com o peso que a gente tem
para fortalecer a base, a o pessoal vem e agradece, claro que no todo mundo,
ainda faltam 60% das famlias, um processo de luta, nesse sentido eu acho bom
(ONG5 grifo meu).

A obrigao apontada pelos entrevistados indica um tipo de relacionamento fincado no

apoio mtuo entre beneficirios e ONGs. Enquanto a base d legitimidade para a atuao
poltica das ONGs, estas fortalecem politicamente as demandas dos beneficirios ao entrar em
contato com mecanismos formais e informais da mquina administrativa governamental. O
exemplo abaixo resume a ideia de mtuo fortalecimento entre ONGs e beneficirios.
Ento, por exemplo, quando o governo Lula entrou em 2003, que a gente participou
do processo de reelaborao do programa nacional de agricultura familiar, programa
de crdito, o Pronaf, havia os agricultores que estavam vinculados com a gente,
estavam participando das negociaes, mas eu tinha muito mais experincia do que
eles. Ento, na verdade, eu dei muito mais palpite na negociao do que outros.
Agora, se eu estivesse dando palpite sozinho, provavelmente eu no seria escutado.
Eu estava escutado pelo Estado porque aquilo que eu tava falando tinha um respaldo
social. Para construir uma expresso, digamos, tcnica da proposta, eu tinha um
respaldo poltico muito maior [do que] se eu estivesse simplesmente apitando
sozinho (ONG 9).

78

interessante notar o modo circular do argumento dos entrevistados. Primeiramente,

apontam para a proximidade com as bases e o modo como elas fortalecem politicamente as
ONGs. Com essa fora poltica, as ONGs seriam capazes de influenciar o Estado na adoo
de certas polticas pblicas. Porm, esse contato privilegiado com o Estado usado para
ressaltar a capacidade de intermediao e, por sua vez, desejado pelos beneficirios, que ao
recorrerem s ONGs estariam fortalecendo-as politicamente.
Observa-se que o apoio mtuo, consequncia da proximidade entre ONGs e
beneficirios, , na viso dos entrevistados, o que permite a intermediao das demandas ante
as esferas estatais. Assim, levando em conta a tipologia de Lavalle et al (2006b)54, parece que
a proximidade no somente um argumento de congruncia no mesmo nvel daquele de
intermediao ou de servios. Para os entrevistados, a proximidade atua antes, pois a partir
desse contato horizontal que os beneficirios sentem confiana para exigir que as ONGs os
auxiliem a alcanar suas demandas. Mas como os dirigentes retratam a relao com esses
beneficirios que demandam que as organizaes atuem em sua defesa? As prximas sees
buscam responder essa questo.

4.3 A representao e proximidade de grupos especficos

Os entrevistados, ao serem questionados sobre quem representariam, apontam quase
consensualmente que suas organizaes representam grupos especficos, compreendidos
como aqueles que recebem seus servios ou que so mais diretamente afetados pelas suas
aes. Partindo de uma perspectiva que pensa os partidos como aglutinadores das demandas
de diversos grupos e que deveriam, por esse entendimento, representar toda a populao ou
sociedade, os diretores de ONGs as diferenciam dos partidos pelo tamanho do seu
eleitorado.
Cada um tem um papel importante a cumprir, e as ONGs no podem representar a
todos os segmentos, acho que ela pode representar um pensamento, ela pode
representar uma ideia, ela pode representar uma proposta, mas no representar todas
as propostas, todos os movimentos sociais e nem a agenda deles (ONG 39).

54

Lavalle et al (2006b) citam seis argumentos de congruncia utilizados por organizaes civis paulistanas para
justificarem a representao poltica exercida. Trs deles so argumentos clssicos representao: identidade
(identidade igual ou similar entre representante e representado), filiao (como exemplo, sindicatos) e eleio.
Os outros trs, mais comuns entre ONGs, so distantes dos modelos tradicionais: servios (por oferecerem
servios ao representado), intermediao (por levarem as demandas dos representados aos rgos estatais) e
proximidade (por serem prximos dos representados).

79

A ideia de diferena de escala utilizada tambm na comparao entre os servios

prestados pelas ONGs e pelo Estado. Enquanto o ltimo tem a obrigao de agir e almeja
atingir todos os cidados, sustenta-se que a ONG age seletivamente e foca em grupos
especficos55, que so escolhidos com base no conhecimento especializado da organizao
(caso daqueles que representam portadores do vrus HIV, por exemplo) ou pela proximidade
fsica (caso daqueles que falam pelos moradores de favelas ou outras regies pobres, por
exemplo), ou mesmo pela identidade comum (caso daqueles que defendem os interesses das
mulheres negras, por exemplo). Vejam-se os exemplos abaixo:
Eu acho que assim, que elas representam grupos especficos, eu acho, eu no vejo
mal em representar grupos especficos. Por exemplo, as ONGs que trabalham com
AIDS representam grupo especfico. Eu no vejo mal nisso, acho que no um
partido, uma demanda e uma necessidade daquele grupo (ONG 48).
Falando agora da nossa, o nosso papel representar o grupo GLBT quando se trata
de relaes com o governo. E trabalhar pra orient-los, encaminh-los e apoi-los,
no caso, a gente trabalha com a populao GLBT, e a gente representa eles na
comisso GLBT (ONG 24).
A gente luta por um grupo especfico, que so crianas e adolescentes em situao
de risco social. A gente luta por esse grupo, crianas e adolescentes e seus
familiares. Esse o grupo que a gente luta (ONG 31).
Por exemplo, aqui eu acho que a gente luta com uma minoria. Acho que a gente t
lutando pela comunidade do So Carlos, pela comunidade Fogueteiro... (ONG 32).
As ONGs foram criadas para representar grupos especficos. Quando a gente
comea, por exemplo, com movimento negro, esse papel do movimento negro foi
criado para representar toda uma populao negra. E dali foi [sic] se separando
pblicos especficos da populao negra que seriam representados. Ento, as
mulheres negras comearam a se organizar para representar as mulheres negras.
Aquilo que as mulheres negras precisavam, que tinham direito e que no estava
acontecendo na sade. Ento, se organizaram as organizaes de mulheres negras
(ONG 43).

Uma das principais caractersticas da proximidade fsica a criao de uma relao de

intimidade entre membros da ONG e beneficirios, o que favorece o conhecimento das
demandas e necessidades dos beneficirios. Identificado o principal argumento de
reivindicao de representatividade e os possveis representados pela ONG, faz-se necessrio
compreender mais detidamente o tipo de proximidade que liga a ONG ao beneficirio e a
importncia dessa caracterstica para a construo discursiva da legitimidade de atuao
dessas organizaes.

55

No desconsidero, entretanto, que a atuao com temas e grupos especficos no leve produo (ou busque
influenciar a produo) de polticas pblicas universais. Na fala de alguns dirigentes fica claro que um dos
objetivos das ONGs pautar a agenda pblica. Porm, na viso dos entrevistados, as ONGs procuram faz-lo
seletivamente ou nas reas de atuao.

80

4.4 Proximidade com as bases e os modelos de representao

Enquanto outras caractersticas apontadas pelos entrevistados para definir as ONGs,
como idealismo, independncia, agilidade e inovao, possuem carter endgeno e se referem
somente s capacidades da organizao, a proximidade com as bases possui matiz relacional.
Assim, torna-se fundamental o entendimento do tipo de relao que se estabelece entre as
ONGs e os grupos beneficirios. H dois principais argumentos quanto importncia da
proximidade com os beneficirios. Primeiramente, alega-se a capacidade que teriam as ONGs
de alcanarem os mais distantes, aqueles no atendidos pelo Estado ou mercado. Dessa
forma, sua capilaridade percebida como um alongamento ou brao do Estado, que o
complementa ou substitui de acordo com a perspectiva do entrevistado. Ou seja, a capacidade
de chegar onde o Estado no se encontra serviria para justificar tanto a prestao de
servios direcionada quele grupo quanto para articular as pessoas para reclamarem seus
direitos. A noo de brao do Estado pode ser encontrada nas falas abaixo.
Mas as ONGs so braos do governo, elas so as prprias polticas pblicas. Elas
transformam o trabalho que elas fazem, a maioria delas, em polticas pblicas. O
governo acaba aproveitando muita coisa disso (ONG 16).
Acho que o governo necessita das ONGs para implementar os seus planos em si.
Porque eles traam seus objetivos, suas diretrizes, e no tm os braos, como a gente
pode falar, para alcanar todos os objetivos, todas essas diretrizes. E a necessitam
das ONGs para implementar as suas aes (ONG 19).

O segundo ponto refere-se afirmao dos entrevistados de que as ONGs tambm

fazem o trabalho inverso daquele de brao do Estado ao levarem as demandas dos
beneficirios s instncias estatais, representando-os a partir da defesa no Estado das suas
demandas. Dessa forma, a ONG atuaria como um mediador entre o Estado e os grupos no
alcanados. Em alguns momentos, a ONG leva as polticas pblicas at os grupos mais
afastados; em outros, encaminha os desejos e reclamaes destes ao Estado, como
exemplificado a seguir.
Eu acho que o principal [objetivo da ONG] o alerta das necessidades, das
demandas reprimidas, da situao social do povo brasileiro. Isso que eu acho
principal. Muita coisa que a gente sabe que acontece e a gente acaba de ver mais
pela ONG que foi l e levantou os dados, levantou a situao e sai na busca de
solucionar (ONG 45).
Nas ocasies em que possvel, leva governo na comunidade. Tem que ir l, tem
que ver a cara das pessoas (ONG 11).

81

Mas que tipo de proximidade essa? No haveria diferenas de percepo quanto

proximidade entre as ONGs, to diversas temtica e organizacionalmente? possvel
identificar trs modelos de proximidade nas falas dos diretores de ONGs. H aquelas que se
notabilizam pelo conhecimento especializado ou expertise, e que assim se enquadrariam no
que aqui ser considerado como o tipo baseado na proximidade temtica. O segundo grupo se
refere a uma proximidade identitria, na qual a identidade dos representados importante
para a compreenso da relao entre ONG e beneficirio. Por fim, h a proximidade fsica,
mais frequente nas entrevistas. Antes de adentrar nas falas ilustrativas sobre cada um desses
tipos, vale indicar por que todas essas categorias podem ser compreendidas dentro da noo
mais ampla de proximidade.
Nos discursos afinados com o modelo de representao baseado na autorizao
fundamental a presena de um mecanismo que ligue ou trace um elo entre o representante e o
representado. O mais comum desses mecanismos de ligao a eleio, quando o voto
materializado como o ato autorizador. Entretanto, o mesmo no ocorre em relao possvel
representao poltica por organizaes civis. No h um momento ou ato que acione a
representao. comum que se fale em representao presuntiva como uma representao
autoassumida para alm da vontade, do conhecimento ou mesmo da presena do
representado56.
Entretanto, para o caso das ONGs do Rio de Janeiro, pode-se dizer que dificilmente os
entrevistados assumiriam um falar por ou agir no lugar dos beneficirios apenas pelo
sentimento de identificao com os problemas deste grupo. Entre os entrevistados, a
proximidade com o beneficirio aparece como elemento fundamental, e a defesa dos direitos

56

Veja-se, por exemplo, o que fala Avritzer sobre a representao: Em todas essas circunstncias [de
representao], no a autorizao, e sim a afinidade ou identificao de um conjunto de indivduos com a
situao vivida por outros indivduos que legitima a advocacia. [...] Nesse sentido, o elemento central da
advocacia de temas no a autorizao, e sim uma relao varivel no seu contedo entre os atores e os seus
representantes. Se voltarmos a Ccero e sua descrio do papel do procurador, percebemos que a identificao
com a causa se tornou mais importante que a autorizao explcita para represent-la (Avritzer, 2007: 457).
Talvez a identificao com a causa independentemente da relao com o representado seja mais comum para
organizaes transnacionais, com os quais Avritzer exemplifica sua tese. Ele afirma, por exemplo, que as ONGs
internacionais, nos casos de defesa da extenso de certos direitos s mulheres em pases mulumanos, estariam
representando o discurso sobre os direitos das mulheres em geral e no as mulumanas do pas em questo.
Dessa forma, o autor aponta para uma representao que independe do tipo de relao entre representantes e
representados.

82

quase sempre direcionada a um conjunto especfico de pessoas e no a grupos gerais ou

universais.
Assim, se por um lado no funcionam os mecanismos de autorizao
institucionalizados para legitimar as ONGs, por outro, as prprias entrevistadas afirmam que
no basta apenas um sentimento de identificao ou afinidade com o representado. Ao
analisar as entrevistas com diretores de ONGs, observa-se que a legitimidade dessas
organizaes est marcada pela capacidade que possuem de se apresentarem coladas, ligadas
ou prximas de alguma forma aos seus beneficirios. A aproximao entre os beneficirios e
os possveis representantes to importante que, quando no se realiza, criticada pelos
entrevistados. O ideal, nesse tipo de percepo, que as ONGs sempre tenham algum tipo de
contato com os beneficirios, de modo a permitir que suas demandas sejam defendidas
pelas ONGs.
Eu acho que o ideal esse, que o pblico beneficirio quem traga as demandas
(ONG 9).
Cara, eu acho que seria muito bom se cada lsbica, cada gay, cada travesti, cada
transexual se dessem conta que existem essas ONGs que tentam represent-los, que
tentam falar por eles junto ao governo e nos procurassem. No querem trabalhar
como voluntrios, no querem estar dentro da militncia, mas conversar com a
gente. Conversar mais: Eu preciso disso - Isso no foi legal, falta mesmo um
contato melhor (ONG 24).

Manter o termo proximidade mesmo para argumentos que prescindem de indivduos

ou grupos com os quais se afirma estar prximo, por fim, parece ser importante pois reala a
necessidade de as ONGs se apresentarem como ligadas ou ntimas do grupo ou tema com que
trabalham. Esse ponto bem marcado por Saward (2009), que afirma que, enquanto a
representao eleitoral baseada na autorizao, a realizada por organizaes civis se fixa em
critrios de autenticidade. De forma resumida, as diferenas entre a autorizao e
autenticidade so assim descritas por Saward:
The distinctive strengths of electoral claims tend to be closely linked to underlying
values of authorization, or apparent and episodic prior consent. The distinctive
strength of key types of non-elective claims tends to be closely linked to underlying
values of authenticity, or what we might call apparent and constant responsive
consent (Saward, 2009: 21)

O consentimento constante e aparente dos beneficirios fundamental para as ONGs

manterem a capacidade de reivindicao de representatividade, diferentemente daquela
baseada na autorizao, que episdica e anterior representao. Embora no haja quem
possa consentir a representao em reas como a do meio ambiente, o elemento da constncia

83

da responsividade existe. A ONG de meio ambiente s conseguir se manter capaz de falar

sobre determinado tpico no caso de continuar sendo reconhecida como prxima temtica.
Assim, a proximidade no serviria apenas para indicar a agilidade e celeridade na
prestao de servios, indicando tambm um outro tipo de relao mais direta, sem
intermedirios ou gestos autorizadores. Nesse caso, se no h a autorizao pelo voto, a
conversa direta, franca e aberta parece permitir s ONGs se construrem legitimamente como
representantes dos seus interlocutores dirios. O mais comum a lembrana da proximidade
fsica entre os atores, enquanto para as organizaes de defesa do meio ambiente a
proximidade temtica mais utilizada. Trato melhor dessas diferenas na prxima seo.

4.4.1 Proximidade temtica

A noo de representao temtica no aparece com frequncia nas questes mais
diretas sobre representao. possvel interpretar essa ausncia como um indicador da
compreenso mais comum sobre a representao, de que esta restrita aos mecanismos de
agir no lugar de ou falar por. Porm, quando questionados sobre papis comuns s ONGs,
atividades rotineiras e objetivos, os entrevistados afirmam constantemente que suas
organizaes ajudam a formar a agenda pblica atravs da fala empoderada sobre
determinados temas. H exemplificao de muitas situaes nas quais as ONGs foram
chamadas a participar da construo de polticas pblicas devido ao seu conhecimento
especializado em temas especficos. Em alguns como nos casos das relaes de gnero,
violncia contra a mulher, HIV/AIDS , a distino entre representao temtica e
representao de pessoas pouco frequente, j que h uma clientela clara. No caso da rea
de meio ambiente, porm, o argumento de proximidade com o tema mais claro e direto
como se v, por exemplo, na fala de um dos entrevistados:
Hoje h um papel importante de impulsor, como por exemplo, no caso da
composio de uma nova legislao. H um papel interessante de catalisador
tambm dessas organizaes no governamentais. H um papel de vanguarda, h
certas temticas, como violncia sexual, sexualidade, direitos sexuais, direitos
reprodutivos que so alavancados por organizaes no governamentais; a prpria
agenda racial e tnica. Voc sempre tem a possibilidade no campo tambm do meio
ambiente, voc tem o conjunto de organizaes no governamentais com papel
importante na preservao ambiental. [...] As ONGs ditas formadoras de opinio, etc
e tal, continuam no campo de direitos humanos, direitos das mulheres (ONG 15).

A diferena entre as reas acima mencionadas pode ser categorizada por duas
subcategorias que chamo de proximidade temtica por conhecimento especializado e por
interesse. A primeira refere-se representao que no necessita que o indivduo ou grupo

84

seja considerado como representado. Leonardo Avritzer (2007) e Michael Saward (2006b) se
referem ao modelo como representao por expertise. O que est em jogo a defesa de
determinada poltica por grupos que detm grande conhecimento na rea relacionada
poltica.
A segunda indicada por Avritzer (2007) como representao por advocacy e seria
fundada no interesse do representante pelas condies de vida do representado. De forma
semelhante, Saward (2006b) aponta como o interesse de certos grupos por populaes no
ouvidas pelos rgos estatais poderia servir como base da justificao da representao. Em
ambos, o interesse do representante precede e transcende o desejo dos representados.
Entretanto, no caso das ONGs entrevistadas, observa-se que a capacidade de representao
justificada, na maioria dos casos, pela recorrncia ao argumento de proximidade.
Na proximidade por conhecimento e interesse so as aproximaes ou afinidades dos
representantes com as temticas e discursos ligados ao representado que possibilitam esse tipo
de representao, que no especificamente da pessoa. Entretanto, possvel dizer que a
proximidade temtica por conhecimento mais restrita s organizaes ambientalistas.
Enquanto isso, os argumentos de proximidade temtica por interesse sobre o assunto ou grupo
defendido no so utilizados isoladamente pelos entrevistados. O interesse em determinado
grupo citado normalmente junto com argumentos que apontam para uma proximidade
identitria ou fsica com esse grupo. Dessa forma, parece difcil que ocorra entre as ONGs do
Rio de Janeiro uma justificao da representao a partir do que o Leonardo Avritzer sustenta:
A pragmtica da legitimao diferente, na medida em que a legitimao se d pela
relao com o tema. ela que gera a legitimidade e no o contrrio, como na representao
eleitoral (Avritzer, 2007: 458). A relao com o tema no parece ser condio suficiente
para a criao de legitimidade, como apontado este autor. O que se encontra nas falas dos
entrevistados a necessidade de conjugar a relao com o tema com a proximidade com os
possveis representados.

4.4.2 Proximidade identitria

A noo de proximidade identitria aparece com frequncia em alguns tipos de ONGs
especficas, ligadas aos direitos de minorias. ONGs que atuam na luta contra a discriminao
e preconceito contra negros, mulheres, homossexuais e deficientes fsicos costumam
apresentar respostas que relacionam a construo da organizao e a defesa do grupo do qual,
em muitos casos, os fundadores fazem parte. O exemplo mais emblemtico entre os

85

entrevistados de uma ONG que luta pelos direitos dos ostomizados, criada por pessoas
ostomizadas. Outros exemplos so ONGs de defesa de negros e/ou favelados, construda por
um grupo pessoas que se identificam com essas categorias, e ONGs de apoio s mulheres
negras, como exemplificados nessas falas:
longa essa histria. Mas rapidinho, uma ONG que foi fundada por sete mulheres,
ramos sete mulheres, duas j faleceram. Mas o objetivo mesmo ser uma ONG de
mulheres negras. [...] A ideia inicial era essa, e principalmente a luta contra a
opresso que as mulheres negras sofrem em todos os nveis nesse pas (ONG 36).
[...] Nesse caso, ns nos enquadramos tambm. Como ns temos uma caracterstica
e uma histria muito relacionada ao movimento de favela, ento pode ser que em
algum momento a gente acabe falando atravs de uma declarao (ONG 11).

Esse tipo de argumento no novidade. Muitas associaes civis nasceram e se

legitimaram dessa forma57.O excepcional desses casos serem ONGs e no mais associaes
ou movimentos sociais que buscam se tornar expresso e representao de grupos especficos.
Parece plausvel que muitas organizaes ligadas defesa de minorias que antes se
identificavam como associaes ou movimentos sociais tenham passado a se autodenominar
como ONGs. Entretanto, essa uma observao de difcil confirmao, e aparece aqui apenas
como hiptese.
Observa-se que, diferentemente do prximo modelo, o de proximidade fsica, a
identidade pressupe certa indistino ou coincidncia de determinadas caractersticas entre
beneficirios e membros de ONGs. Haveria, dessa forma, coincidncia plena entre
representante e representado, entre a identidade do representante e aquela que ser
representada.

4.4.3 Proximidade fsica

A representao justificada pela proximidade fsica se baseia na capacidade que teriam
as ONGs de estarem perto dos beneficirios e, dessa forma, poderem escutar suas demandas.
A noo de proximidade fsica coloca em evidncia a distino entre os grupos que entram em
contato. A aproximao fsica desses grupos distintos marca a distino entre os beneficirios
(receptores do servio ou beneficiados da advocacy) e as ONGs (prestadoras do servio ou
agentes de advocacy).

57

Entre os modelos tradicionais de argumentao sobre a representao, citados por Lavalle (eleitoral, por
afiliao e identitria), a lembrana da identidade comum entre beneficirios e membros das ONGs a mais
recorrente nas entrevistas, especialmente para o grupo de ONGs ligados aos direitos de minorias.

86

Essa qualidade vista como primordial para que possam atuar mais eficientemente,
conhecer as demandas desses grupos ou mesmo comear a ter contato com grupos
necessitados para os quais a organizao criar projetos. Entretanto, a proximidade no tem
carter apenas tcnico como meio para alcanar determinados objetivos. A proximidade fsica
com as bases atrelada capacidade de ouvir os grupos mais distantes, ter tratamento mais
cuidadoso e personalizado e relaes mais horizontais. A ligao ntima e direta como
beneficirio, na viso dos entrevistados, o cerne da identidade das ONGs, como se v nesse
discurso de um dos entrevistados:
O governo quer nmeros, ele quer a estatstica. Ele no est preocupado de fato com
a pessoa. Ele tem uma poltica pras pessoas, mas age como se s fossem nmeros
(ONG 50).
Agora a relao com as comunidades, com a base, no necessariamente uma base
fixa, no sentido clssico, de uma, duas comunidades que voc conhece; s vezes
uma base fragmentada, uma base extensa, fundamental. Porque onde esto as
pessoas. Costumo sempre falar assim: Se voc no vai para a favela, voc no
trabalha em organizao social, voc no conhece pobre, voc fica na abstrao.
[...] E tem uma frase de Paulo Freire, que Frei Beto colocou no ultimo livro dele, A
Mosca Azul, que eu achei uma sntese perfeita: A cabea pensa onde os ps
pisam, se voc pisa na lama, pisa no barro, voc vai pensar aquilo que voc t
vivendo, se voc pisa num carpete, voc pisa num cimento, voc vai conseguir
pensar a partir da. Ento, a organizao no governamental que no se articula com
a base ou que uma base de iluminados, outro problema, outro vcio, que muitas
organizaes tiveram no decorrer dos anos (ONG 5).

Como j apontado por Landin (2002), os integrantes de ONGs buscaram se distinguir

daqueles que permaneceram na academia. Nas entrevistas, a ideia de estar onde os
beneficirios esto separa esses grupos daqueles que apenas estudam a mesma temtica ou
grupo.
Entretanto, no parece que h uma via nica de atuao, na qual as ONGs empoderam
os beneficirios. O que aparece nas entrevistas um trnsito de mo dupla, em que tal
empoderamento tem como contrapartida a legitimao das ONGs. Esse mecanismo de mtuo
afetamento d apoio ideia de dupla legitimao, na qual a atuao das ONGs fortalece
politicamente as demandas dos beneficirios, que por sua vez legitimam a advocacy das
ONGs58.
Os entrevistados do tanta importncia ao argumento de intimidade que chegam a citar

58

Ver o exemplo dado pela ONG 9 nas pginas 77-78.

87

casos nos quais os beneficirios ligam para a ONG reivindicando sua presena no local de
atuao. possvel identificar nas falas dos diretores de ONGs referncias ao possvel
reconhecimento dos beneficirios do trabalho exercido pelas ONGs. Esse reconhecimento
reafirma a relao de intimidade e franqueza destas com os beneficirios, o que , novamente,
contrastado com o Estado. As relaes entre o Estado e os beneficirios so, na viso dos
entrevistados, marcadas pelo formalismo, impessoalidade e distncia, o que impediria um
conhecimento mais profundo dos problemas e demandas do grupo necessitado. As qualidades
creditadas s ONGs sugerem que elas tm um contato humanizado com os beneficirios,
diferente daquele realizado pelo Estado. Vale lembrar que a identidade contrastiva com o
Estado o recurso mais utilizado para a autodefinio das ONGs e que, dessa forma, a
proximidade com as bases quase sempre citada em contraste com a distncia do Estado para
esses grupos.

Eu acho que a gente tem uma poltica de ouvir, de escutar, de acompanhar, de saber,
de ter um retorno dos grupos, das comunidades maior do que o governo faz
normalmente (ONG 4).
Eu acho que a gente tem uma relao mais permanente, mais de perto, no tratamos
nosso pblico-alvo como um pacote de pessoas com as mesmas necessidades, como
se fosse tudo igual, na verdade, com esse distanciamento, acho que a gente tem uma
relao mais cuidadosa, mais permanente, uma relao que vai sendo fortalecida, vai
sendo fortificada, permitindo maior acompanhamento (ONG 39).
Eu acho que a nossa relao aqui em [ONG 43] uma relao muito aberta. Tanto
que quando a gente some pouco, elas ligam pra saber porque desaparecemos. A
gente tem um contato direto com a populao que a gente atende (ONG 43).

Alm da crtica ao tipo de contato que o Estado tem com seus cidados, as ONGs
ressaltam a importncia da proximidade para duas atividades principais dessas organizaes: a
prestao de servios e a assessoria de grupos populares. Essas duas formas diferentes de ao
perante o beneficirio so discutidas na prxima seo. A representao dos beneficirios
pode vir, ou no, junto da prestao de servios aos grupos. Normalmente, as falas dos
diretores das ONGs que assumiam posicionamento de assessoria de grupos criticavam a
atuao daquelas que somente prestavam servios. Porm, em ambos os tipos gerais de ONGs
de assessoria e de prestao de servios , o argumento de proximidade tem bases
consensuais, que podem ser resumidas de acordo com Lavalle, Houtzager e Castello (2005):
The proximity argument has an underlying implicit criticism of traditional forms of
political representation, thus explaining the emphasis on the proximity or
horizontalness of the relationship between the corresponding civil organizations and
their beneficiaries, as well as the recognition of the work of the former by the latter.
At the centre of the argument is a criticism of the distortions institutional structures

88

that mediate between representative and represented create, and their inability to
accurately transmit the voice and concerns of the population. It juxtaposes this
institutional failure to a genuine commitment and a set of practices that aim to
enable people to act and speak for themselves or to represent their authentic interests
(Lavalle et al 2005: 39).

Observa-se, nas entrevistas, essa nfase na proximidade e horizontalidade da relao

entre as ONGs e os beneficirios, tal como apontada por Lavalle, Houtzager e Castello
(2005). V-se como a proximidade com a base permite a ideia de exigncia da base, como
uma forma de accountability. plausvel nomear essa noo como uma accountability por
proximidade. Assim, factvel identificar a partir do conjunto de colocaes dos entrevistados
sobre proximidade e relacionamento com os beneficirios certo equacionamento entre
proximidade, accountability e legitimidade. Retomando as divises analticas do conceito de
accountability descritas no segundo captulo, percebe-se a ligao com o tipo de
accountability de participao tal como apontada por Keohane e Grant (2005). A possvel
accountability por proximidade, identificada nas entrevistas, aparece como consequncia da
exigncia da base, possvel somente pela liberdade e intimidade que os beneficirios tm
para falarem francamente com os diretores de ONGs.
Esse ponto paradoxal com a quase ausncia de referncias nas entrevistas a
mecanismos formais de prestao de contas aos beneficirios. De forma oposta, so indicadas
diversas maneiras de accountability para os doadores e outros parceiros institucionais. Assim,
no somente o alvo da accountability diferente, mas tambm a forma da responsabilizao
pelas aes. A dvida que surge desse contexto se a falta de procedimentos
institucionalizados pode ser compensada por estruturas informais e pessoais, pelas quais seria
possvel a responsabilizao da ONG pelos beneficirios.
Na prxima seo, indico como a noo de uma identidade construda pela
proximidade com a base perpassa diferentes modelos de ONGs. Tratarei especificamente de
dois modelos gerais de ONGs as de assessoria de movimentos sociais e as de prestao de
servios e como eles utilizam os argumentos de proximidade para legitimar seus objetivos.

4.5 Proximidade para assessoria ou para prestar servios?

possvel observar nas entrevistas que a noo de servio central para a identidade
das ONGs. Como dito por um membro de uma organizao de apoio agricultura familiar
(ONG 9), as ONGs, em princpio, por definio, so organizaes de servios. So

89

organizaes que prestam servios aos movimentos sociais, ou prestam servios

sociedade. Essa frase talvez resuma a dualidade da compreenso do termo servir. Ele pode
assumir o carter de assessoria aos movimentos populares ou, por outro lado, de prestao de
servios (normalmente ligados educao, cultura e profissionalizao tcnica). O modo
como o termo interpretado, por sua vez, depende especialmente do posicionamento poltico
do entrevistado sobre os papis que as ONGs devem cumprir.
Quanto ao primeiro tipo de assessoria aos movimentos sociais , ele tem sido mais
estudado na sociologia (Landin, 1993a; 2002; Fernandes, 1994; Medeiros, 2008). No captulo
dois foram apresentados trabalhos sobre a histria das ONGs no pas, que se concentraram na
observao da construo de uma identidade comum que comea a partir da dcada de 1970 e
tem seu auge na criao da ABONG no comeo da dcada de 1990 (Landim, 2002). Aqui,
vale lembrar que a atuao dessas organizaes, naquele momento de gnese, estava muito
vinculada assessoria de movimentos populares, apoiando a criao de grupos que se
mobilizavam para reclamar seus direitos. Mesmo as aes de prestao de servios, como
aquelas de educao, eram relacionadas a um projeto maior de educao popular. Esse tipo de
organizao, fundada na assessoria de movimentos populares, apresentava uma identidade
comum que se expressa, de acordo com Landim (2002) na
Criao de redes de relaes horizontais entre determinados agentes na sociedade
brasileira; o estabelecimento de relaes com organizaes internacionais,
basicamente tambm no governamentais (as quais, por sua vez, tero um papel na
estruturao daquelas relaes pelo pas); e a existncia de relaes diretas com
grupos sociais nas bases da sociedade (Landim, 2002: 223).

O grupo de ONGs que encampa esse mito de origem, nas palavras de Landim,
parece se situar junto ABONG. Porm, como j apontado no segundo captulo, outros
modelos de atuao se tornaram constantes a partir da dcada de 1990. Tendo em vista o
incremento das parcerias com o Estado a partir dos anos 90 e o ideal forjado pelas primeiras
ONGs no Brasil, ampliou-se o debate sobre a identidade dessas organizaes. No estudo de
Rogrio Medeiros (2008) realizado com organizaes vinculadas ABONG, v-se o esforo
das ONGs em defenderem sua autonomia como estratgia de manuteno de uma identidade
comum. Essas parcerias, a princpio, as colocariam em posio de executoras de servios, o
que poderia diminuir sua capacidade de influncia poltica e de crtica ao Estado.
Medeiros nota que a partir da criao do Programa Comunidade Solidria, no governo
Fernando Henrique Cardoso, as ONGs so instadas a participar mais frequentemente como
executoras de polticas. A prestao de servios para os membros da ABONG vista como

90

um avano das medidas neoliberais para o campo da poltica social, e no como um projeto
democrtico-participativo. A recusa da ABONG em participar do Programa Comunidade
Solidria poderia ser entendida como um esforo para manter a capacidade crtica e
autonomia. A posio das organizaes com relao s parcerias com o Estado, entretanto,
parece vir sofrendo modificaes. O financiamento de projetos pelo Estado passa a ser cada
vez mais importante para essas organizaes. Nesse cenrio, Medeiros ressalta que ocorre
uma aceitao condicional da prestao de servios:
Every time they find themselves in the position of delivering services they seek to
safeguard their autonomy by framing their actions in reference to a bigger objective
or to a commitment with sociopolitical transformations. It is not a matter of finding
the right rhetorical justification for doing something that they 'should not' be doing,
but rather a matter of finding the opportunities for exercising power in spite of all
the limitations presented by their condition (Medeiros, 2008: 247-248).

As ONGs que tm como objetivos principais a articulao e assessoria de grupos

populares e que integram a ABONG e as entrevistadas de Medeiros (2008) tendem a ser
crticas quelas que apenas prestam servios. A discusso normalmente se baseia numa viso
pela qual a prestao de servios serve apenas aos interesses do Estado, que busca se isentar
de suas responsabilidades. Esse tipo de crtica se coaduna com aquela que questiona o papel
de substituio do Estado que algumas ONGs estariam exercendo, como apresentado
anteriormente. As organizaes que apenas prestam servios no atuariam, segundo essa
ideia, para salvaguardar a autonomia, nem referenciariam suas atividades a objetivos polticos
maiores.
De maneira geral, dito nas entrevistas que as ONGs do modelo de prestao de
servios costumam no encampar com a mesma frequncia a tenso entre autonomia e
parceria com o governo. Porm, essa ausncia de crtica no consensual entre aqueles que
prestam servios. Em alguns casos, os entrevistados lembram que essa atividade pode servir
como um laboratrio de polticas pblicas, indicando as melhores possibilidades e estratgias
de desenvolvimento social e diminuio das desigualdades. Assim, parece que a falta de
defesa da autonomia poltica serve mais como argumento de acusao de algumas ONGs. Foi
incomum nas entrevistas a afirmao de que a ONG no encampe a luta pela autonomia
poltica. Dessa forma, independentemente da real ou no ausncia de autonomia, as ONGs
ainda consideram importante se apresentar como autnomas.

91

Esse ponto fica mais claro nas duas prximas sees, quando trato mais
pormenorizadamente de cada um dos modelos de ONGs assessoria de grupos populares e
prestao de servios e comparo suas apropriaes do argumento de proximidade das bases.

4.5.1 ONGs de assessoria de grupos populares

Nas entrevistas, poucos dirigentes de ONGs indicaram que suas atividades se
destinavam exclusivamente assessoria de grupos populares. Os que mencionavam esse tipo
de atividades geralmente indicavam que elas eram exercidas em conjunto com outras aes de
prestao de servios. Um exemplo dessa mescla de funes pode ser visto na fala do diretor
de uma ONG, membro da ABONG, criada na dcada de 1980. O entrevistado, membro
fundador, relata que, alm de assessorar grupos para formarem associaes de moradores de
locais de baixa renda e afins, a ONG disponibiliza cursos de informtica, ensino
profissionalizante e outros.
Esse tipo de mudana ou alargamento dos propsitos iniciais no exclusividade
dessa organizao. Como forma de apreender melhor o desenvolvimento do argumento sobre
a assessoria de grupos populares, me fixarei nos prximos pargrafos na entrevista de um
indivduo em particular, pois ela ilustra resumidamente argumentos desenvolvidos por outras
ONGs. um diretor de uma das mais antigas e conhecidas ONGs brasileiras. Suas falas
resumem bem esse movimento ocorrido entre as ONGs, que passam de uma identidade
comum baseada quase que exclusivamente na assessoria de movimentos populares para uma
mriade de formas de atuao. Veja-se o que diz o entrevistado:
Porque no seu incio, o [ONG 21] tinha uma perspectiva de apoio aos movimentos
sociais. Podia apoiar que era pesquisa e construo de argumentos [sic], trabalhava
fornecendo isso a partir de demandas dos movimentos sociais. Mas depois ele foi
assumindo mais a cara de um ator prprio. Ele comeou partindo... ele tinha um
engajamento muito grande em determinadas campanhas e se destacou sobretudo por
isso. E agora ele [a ONG] t numa fase que diz mais respeito a projetos, a esse
aspecto da capacidade propositiva que eu tinha falado, e aes assim de sociedade,
como o Frum Social Mundial, que passam a repercutir esses aspectos da
democracia, da democracia participativa (ONG 21).

A ideia da passagem para outras atividades aparece, como se v, atrelada ao momento

no qual as ONGs comeam a se tornar atores prprios, no mais vinculados
necessariamente aos grupos de base que auxiliavam. Frisa-se, entretanto, que a relao no
cessa, ela apenas modificada ou ressignificada. Se antes o objetivo era permitir que grupos
pudessem se articular e mobilizar, com o sucesso dessa empreitada fazia-se necessrio, para
esses atores, buscar outras atividades. Segundo essa narrativa, as ONGs, j depositrias de

92

confiana e legitimidade dos beneficirios e mesmo do pblico mais amplo, comeam a

participar na construo da pauta pblica, influenciando as polticas aplicadas pelos governos.
Na continuao do argumento, o entrevistado ressalta o momento de inflexo no perfil de
atuao da organizao.
Essas pessoas que fundaram o [ONG 21] que eram do exterior, elas tinham j
pessoalmente uma entrada dentro dos movimentos sociais, elas conseguiam fazer
uma interlocuo forte. E o [ONG 21] dava ento essa contribuio e essa relao
deles com os movimentos sociais, era uma relao na qual a instituio no tinha
uma agenda prpria. Era uma agenda muito guiada por esses movimentos. A partir
de um determinado momento, digamos assim, aproximadamente fins da dcada de
80, esses movimentos comeam criar os aparatos prprios de... para atender essas
demandas. E comea ento a haver uma separao, e ao mesmo tempo algumas
ONGs comeam a constatar que podem ter uma incidncia maior sobre as polticas
pblicas. Ento muda de alguma maneira o foco sobre... de que elas estavam
dedicadas. Polticas e situaes pblicas. O prprio Betinho se engajou em
campanhas para o Rio de Janeiro... campanhas diversas, ento no se restringia
atravs... somente as polticas (ONG 21).

A ideia aqui no apontar para uma mudana obrigatria no modelo de ao das

ONGs, nem dizer que sua diviso geracional correlacionada com o modelo de atuao. Ao
contrrio, h ONGs antigas que priorizavam a assessoria de movimentos sociais e passaram a
ter outros objetivos (como no exemplo acima), assim como ONGs mais novas, criadas a partir
da dcada de 1990 e que, em alguns casos, tambm buscam auxiliar as bases para reclamar
seus direitos.
O que se destaca a incorporao de novos objetivos pelas ONGs. Em relao a estes,
contudo, elas no deixam de invocar a proximidade com o beneficirio como ponto principal
da legitimidade da atuao. Pode-se observar, ainda na fala do mesmo entrevistado, a
recorrncia da noo de parceiro para se referir ao beneficirio. Esse e outros termos
buscam marcar simbolicamente uma relao diferente daquela formal, hierrquica e, por
vezes, autoritria entre beneficirio e Estado. Dessa forma, pode-se dizer que, mesmo sendo
expandido o escopo de atuao das ONGs, essas aes continuam tendo como elemento
fundacional a proximidade com a base, seja ela fsica, temtica ou identitria. Quanto
assessoria de grupos, observe-se, por exemplo, o que dizem dois entrevistados:
rgos governamentais trazem com eles uma expectativa que essa populao se
desenvolva, de que reivindicaes delas possam ser atendidas. No caso da relao
com o [ONG 21], a expectativa que se constri que o [ONG 21] seja parceiro na
construo dessas reivindicaes e no encaminhamento dela (ONG 21).
E a eu acho que a ONG muitas vezes consegue fazer essa ponte. Levar [...] a
expectativa dessa populao at quem est no poder (ONG 9).

93

Essa intermediao das demandas dos beneficirios est na base do que Lavalle et al
(2005, 2006b) chamam de argumento de congruncia de intermediao. A assessoria dos
grupos populares permitiria aos beneficirios, de acordo com o argumento, se organizarem de
modo tal a ter capacidade de reivindicar seus direitos ao Estado. De acordo com esse
argumento, a possvel dificuldade de acesso ao Estado por determinados grupos compensada
pelo auxlio que recebem das ONGs.
A temtica do acesso ao Estado era polmica para as ONGs pioneiras. A participao
em instituies do Estado era dificultada pelo contexto de ditadura militar e a identidade
dessas organizaes, como j dito, foi consolidada atravs da ideia de sociedade civil contra
o Estado. Portanto, sintomtico da mudana de posicionamento das ONGs a maior
frequncia em projetos em parceria com o Estado e a tentativa de aproximar esse ator dos
grupos mais distantes ou sub-representados. certo que a mudana no ocorreu somente no
entendimento que as ONGs tm do Estado. Este ltimo, efetivamente, tambm muda: a
redemocratizao no pas, a criao da nova Constituio em 1988 e a incluso de diversos
mecanismos de participao social nas decises do Estado foram importantes para permitir a
aproximao desses atores59. Pode-se acompanhar a referncia resumida de Lavalle,
Houtzager e Castello (2005) sobre o argumento de mediao:
The mediation argument refers to acting in someones name, but it does not refer to
a substantive concept of representation associated with any particular activity or
specific benefits. Rather, the argument is focused on the importance of the political
representation of poorly represented sectors of the population on its own terms. That
is, the mediation argument explicitly recognizes the importance of mediating
interests with the State, in opening up channels through which claims can be made
which normally do not have a channel through which they can be expressed to
public authorities (Lavalle, Houtzager, Castello, 2005: 40).

A reivindicao de representao por intermediao calcada no reconhecimento da

representao poltica de suas prprias organizaes, no como alternativa tradicional,
porm como complementar a essa. A representao dessas organizaes civis no ocorre
contra o Estado, portanto, mas em estreita interao com as instituies tradicionais. A maior
recorrncia do argumento de intermediao nas entrevistas evidencia a importncia da questo
da reduo da desigualdade de acesso ao poder pblico.

59

Um estudo interessante sobre a atuao conjunta de instituies estatais, no mbito de reforma do Estado ps
Constituio de 1988, e ONGs pode ser encontrada na dissertao de Mario Grangeia (2010), na qual so
apresentados estudos de caso de parcerias entre ONGs e o Ministrio Pblico.

94

4.5.2 ONGs que prestam servios

Nesta subseo, trato da interpretao que os entrevistados fazem da prestao de
servios. Em relao a essa atividade, possvel notar a demarcao de dois tipos bsicos de
significado:
i)

a utilizao da prestao de servios como laboratrio de polticas pblicas,

ii)

apoio comunitrio.

Frisa-se que no necessariamente uma diferena na natureza das aes. A mesma

ao pode ser rotulada como poltica pblica para minorias ou apoio comunitrio, de
acordo com a ideia do entrevistado sobre o papel das ONGs. O que est em jogo, dessa forma,
a definio simblica das aes das ONGs. A diferena, j apontada por Medeiros (ver
citao na pgina 85), se refere ao enquadramento do servio. Aquelas que perfazem o
primeiro tipo tentam relacionar a prestao de servios noo de laboratrio de polticas
pblicas. Outros, entretanto, no tm essa preocupao, ressaltando que o fundamental o
atendimento das necessidades dos mais pobres e minorias. Se esse auxlio no prestado pelo
Estado, faz-se necessrio que outros o prestem.
Em relao ao segundo tipo de argumento, os entrevistados assumem que os servios
no necessariamente tm relao com objetivos polticos. Assim, a inteno no
universalizar qualquer ao ou projeto, mas lev-lo aos que necessitam. Como aponta o
entrevistado abaixo, independentemente da rea ou tema do projeto, o principal objetivo
auxiliar os grupos mais necessitados.
[...] um dos papis [prestao de servios], voc dar algum tipo de apoio
comunitrio, seja no que for. Educao, sade, conscientizao, acesso informao
sobre programas governamentais, enfim. Milhares de coisas. Apoio jurdico, um
monte de coisas. Meio ambiente e tal (ONG 4).

O que aparece nessas falas um conjunto de valores que poderiam ser resumidos na
expresso fazer alguma coisa. A ideia de responsabilidade social e de extenso de deveres
frente populao mais pobre, antes reservados ao Estado, surge como elemento aglutinador
dessa noo maior. O fazer alguma coisa denota justamente essa abertura de possibilidades
de aes e temas, no importando tanto o arcabouo poltico da proposta. Diferentemente
daquelas que buscam alinhar suas aes a um plano maior de influncia nas polticas sociais,
esse tipo de argumento recorre s necessidades urgentes dos beneficirios, aqueles que no

95

podem esperar pela universalizao ou transformao de determinada ao em poltica

pblica.
Focadas no ganho individual dos beneficirios, essas aes, tal como vistas pelos
entrevistados, no necessitam grande abrangncia para se legitimarem. Qualquer organizao
realizando qualquer tipo de atividade em qualquer local legtima. O servio no medido
por indicadores ou estudos de avaliao, mas pela percepo cotidiana das mudanas na vida
de cada uma das famlias beneficiadas. Se cada beneficiado to importante quanto o
conjunto de beneficiados, a mudana de vida de apenas um deles j indica o sucesso da
atividade. Essas noes podem ser encontradas, por exemplo, na fala abaixo:
A gente tem organizaes que so a creche da titia fulana dentro do morro, que tem
um impacto social muito grande. Se ela no tem aquela atividade ali, um monte de
mes no podem estar trabalhando, a qualidade de vida daquela famlia vai cair, e
que as vezes no nem registrada, nem existe formalmente. A gente tem pequenas
organizaes, como o caso do [ONG 9] e de tantas outras, que fazem muita
diferena na questo da complementao do horrio escolar, do acompanhamento
das famlias (ONG 9).

Como se depreende das narrativas, a vantagem dessas organizaes pequenas o seu

contato com as bases, que permite que desenvolvam atividades mais bem direcionadas s
demandas dos beneficirios. Observam-se, assim, falas que denotam uma maior preocupao
com as escolhas das atividades que sero oferecidas. Dessa forma, h certo refinamento do
argumento de que qualquer atividade vlida. Se certo que quaisquer atividades ofertadas
pelas ONGs so teis para aquela populao, elas no so teis na mesma medida. Assim, o
interesse da organizao em prestar qualquer ajuda a determinado grupo recebe seguidos
ajustes, se tornando coerente com os interesses da base. O discurso sugere que esse exerccio
de sintonia fina entre a ONG e os beneficirios s possvel dada a proximidade com a
base. A fala abaixo ilustra esse argumento:
A [ONG 16] uma organizao sem fins lucrativos que visa [a] atender jovens, na
maioria negros, provenientes, oriundos, moradores de comunidades populares,
periferias de todo o Brasil. E ela consegue fazer isso usando como atrativo a msica,
o hip-hop e suas artes integradas. Isso no mudou. Mas o que a gente comeou a
fazer... oferecer dentro das nossas atividades coisas alm da msica, como aula de
informtica, esporte, diz que at oficina de flauta, no tem nada a ver com hip-hop,
mas so coisas que vieram ou por demanda da comunidade local. Que s vezes voc
tem um curso de artesanato pros pais na Cidade de Deus, mas isso no funciona em
Pedra do Sapo. Ento a demanda local tambm importa muito (ONG 16).

De acordo com a anlise das entrevistas realizada nesse captulo foi possvel apontar
como se estrutura a percepo dos diretores de ONGs quanto ao modo dessas organizaes se

96

relacionarem com os beneficirios. O argumento fundamental dos entrevistados a distino

da atuao em comparao com a do Estado.
As atividades cotidianas serviriam, na viso dos entrevistados, para assegurar aos
beneficirios a possibilidade de garantir accountability, exigindo mudanas, reclamando
servios e cobrando presena das organizaes. V-se que, mesmo em atividades que
aparentemente no so relacionadas s polticas pblicas e que so justificadas atravs da
noo do fazer alguma coisa, so equacionadas pelos entrevistados na trade proximidade,
accountability e legitimidade. Esse aspecto , em certo sentido, paradoxal, j que, como foi
visto anteriormente, quase no h referncias nas entrevistas a mecanismos formais de
prestao de contas ou a espaos para sugestes e reclamaes dos beneficirios.
Neste captulo analisei tambm como os entrevistados utilizam a reivindicao de
representatividade para legitimar a atuao das ONGs, tal qual indicado no segundo captulo.
Inicialmente, comentei sobre a compreenso dos entrevistados sobre a representao
possivelmente exercida pelas ONGs. Eles assumiam a representao de beneficirios atravs
da listagem de diversas aes (participao em conselhos, criao de leis, etc). Os argumentos
para justificar essas aes e se dizerem representativos passavam pela afirmao de que
somente as ONGs esto prximas de certos grupos especficos.
O captulo se deteve, em seguida, na discusso desse aspecto da proximidade.
Observei que a proximidade com a base se traduz em exigncia da base, por um lado, e
luta pelos beneficirios, por outro. Esses dois pontos fortalecem, na viso dos entrevistados,
a relao de intimidade entre representados e representantes, utilizada para indicar que h um
processo de accountability contnuo que os legitima politicamente. Entretanto, no so
indicados pelos entrevistados quaisquer mecanismos de accountability formais para os
beneficirios. Parece, dessa forma, que a responsividade das ONGs para com os beneficirios
se baseia unicamente na capacidade dos membros das ONGs se tornarem ntimos dos
beneficirios a tal ponto de permitir que as crticas surjam.
A anlise ressalta que essa proximidade pode aparecer de outras maneiras alm da
proximidade fsica. Nesse sentido, observa-se que a proximidade temtica e a identitria
tambm so ressaltadas nas entrevistas. O captulo discutiu ainda como esse argumento de
proximidade trabalhado atravs da definio da funo da principal atividade da ONG,

97

permitindo assim diferenciar ONGs que assessoram grupos populares e ONGs que prestam
servios.
A inteno deste captulo foi ressaltar como a legitimidade das ONGs justificada por
sua capacidade de reivindicar a representatividade de suas aes. Os discursos analisados
revelam um tipo de accountability por proximidade, no qual a interferncia das preferncias
dos beneficirios nas decises das ONGs interpretada como evidncia da sintonia entre
ambos. Essa sintonia, nas percepes dos dirigentes de ONGs, no seria possvel na relao
dos cidados com o Estado. Isso evidenciaria a importncia das ONGs, j que elas seriam as
nicas aptas a captar as demandas de grupos no alcanados pelo Estado.

98

5 Concluso

Esta dissertao buscou apreender o modo como diretores de ONGs constroem a

legitimidade de suas organizaes. Como se observou, os diretores de ONGs contrapem e
comparam suas organizaes ao Estado e ao mercado o tempo todo. certo que definies
identitrias passam normalmente por artifcios comparativos. Entretanto, no caso das ONGs,
os processos de comparao e contraste com outros atores parecem estar no mago da sua
identidade. Foi necessrio, a cada momento, se distinguir simbolicamente do ator com o qual
interagia. Dessa forma, parecem coerentes as anlises que apontam como o fortalecimento
institucional e simblico das ONGs se deu num processo de diferenciao, tanto das
organizaes caritativas e religiosas que davam suporte durante a ditadura s atividades de
certas organizaes que se tornariam ONGs posteriormente quanto das organizaes
populares que eram auxiliadas.
O esforo de se diferenciaram diz respeito no somente aos grupos com os quais
atuavam. Na fase de aproximao com o Estado ps-ditadura e da Constituio de 1988,
quando o governo comea a financiar e aparecer como parceiro em projetos, as ONGs
tenderam a manter o ideal da autonomia, independentemente disso ser ou no observado na
realidade. O mesmo se pode verificar com relao s empresas que as financiavam. Assim, a
postulao era que a dependncia financeira no implicaria ausncia de autonomia de deciso.
O modo como esses dois processos de distino se deram em relao s organizaes
religiosas e grupos populares e em relao aos financiamentos do Estado e mercado bem
apresentado pelas teses da histria militante e do dilema entre o conflito e a cooperao,
de Leilah Landim e Rogrio Medeiros, respectivamente.
Seguindo esses indcios, que apontam como o tema da autonomia e da distintividade
so importantes para as ONGs, investigou-se como a autoidentidade, considerada em seus
aspectos relacionais, fundante da construo da legitimidade das ONGs. Tendo em vista
essa questo, foi feito um esforo analtico em duas frentes inter-relacionadas. Na primeira
delas, foram apreendidos no discurso de dirigentes de ONGs modos de distanciamento e
diferenciao dessas organizaes em relao s organizaes das outras duas esferas
societrias, Estado e mercado. Na segunda, a anlise recaiu sobre os argumentos apresentados
pelos informantes para justificar a representatividade das ONGs.

99

O segundo captulo foi dedicado discusso terica que serviu de base para a anlise
das narrativas desenvolvida nos captulos seguintes. Com esse intuito, dois grandes tpicos
foram abordados nesse captulo inicial. Assim, na primeira parte, foram resumidos os
argumentos na literatura sobre o ressurgimento do conceito de sociedade civil, as crticas ao
idealismo presente em alguns dos autores que trataram do tema e proposta uma abordagem
centrada nos atores reais dessa esfera. Na segunda parte do captulo discutiu-se o tema da
representao poltica exercida por organizaes civis, a noo de representao como
processo e a convenincia de estud-la atravs de noo de accountability.
A primeira parte do captulo dois dialoga com a ideia de fronteiras simblicas,
desenvolvida no captulo trs, e a segunda, com a noo de representative claims,
desenvolvida no captulo quatro. Caso essa estratgia tenha dado certo, possvel concluir
que muito do virtuosismo apregoado por alguns estudiosos sociedade civil est presente no
discurso dos diretores de ONGs, aparecendo mesmo como marca de distino dessas
organizaes.
O captulo trs partiu do esclarecimento do conceito de fronteiras simblicas proposto
por Michle Lamont. Verificou-se que esse conceito frutfero para a anlise da
argumentao sobre a legitimidade das ONGs, pois oferece a oportunidade de se captar a
fluidez e a relacionalidade das identidades construdas discursivamente. No caso das ONGs,
esse ponto fundamental, posto que na prpria forma como se autonomeiam, o aspecto
relacional se faz presente, j que, afinal, as ONGs so aquelas que no so governamentais.
A segunda parte do captulo trs teve como objetivo no essencializar ou aprisionar as
identidades das organizaes de cada esfera societria em categorias estanques. Com esse
cuidado, foi possvel identificar como as narrativas revelam que a diferenciao das ONGs
frente s empresas e frente a governos diferente. Em relao s primeiras, evidenciou-se que
as principais diferenas, na viso dos entrevistados, concentram-se no compromisso pblico
das ONGs, aspecto ausente no caso das organizaes de mercado. Ou seja, a misso e o
objetivo desses dois tipos de atores os distinguiriam. Entretanto, para os entrevistados, ONGs
e empresas se aproximariam no que se refere s caractersticas organizacionais. Quanto ao
Estado, observou-se que so as caractersticas operacionais aquelas decisivas para a
comparao. Por outro lado, os objetivos das ONGs seriam prximos aos do Estado ou
tenderiam a influenciar as decises deste.

100

Tratei, por fim, da mobilizao, pelos entrevistados, de mecanismos discursivos de i)

construo das fronteiras: pela diferenciao atravs de caractersticas definidoras, tais como
agilidade, inovao, idealismo e, especialmente, proximidade com as bases; ii) mudana
relativa das fronteiras: pela forma como indicam que as ONGs ressignificam certas
caractersticas, ora como positivas na comparao com o mercado, ora negativas quando
analisadas em relao ao Estado. Esse ltimo ponto pde ser exemplificado pelo aumento da
complexidade da gesto administrativa das ONGs, compartilhada como eficincia com as
empresas e entendida como diferente da burocracia governamental (vista negativamente).
Essas mudanas de caractersticas ou funes prioritrias para a comparao mostram
como as fronteiras entre os trs setores so percebidas como fluidas e marcadas por
realocaes e ressignificaes. Pode-se dizer que esses so modos de se diferenciar as ONGs,
que so complementados por narrativas que procuram distanci-las das outras esferas. O
distanciamento melhor compreendido pela fora que a noo de autonomia teve na
construo da identidade das organizaes. Atualmente, essa defesa da autonomia passa por
considerar, na viso dos entrevistados, a possibilidade de ampliao ou mesmo
universalizao (transformao em poltica pblica) da ao desenvolvida pela ONG e pela
possvel no submisso aos desgnios dos doadores, sejam eles empresas ou governos.
Especificamente em relao ao Estado, a questo que se coloca a possibilidade de a ONG se
tornar mero executor de servios de responsabilidade do Estado. Muitos entrevistados
enxergam esse tipo de prestao de servios como algo que leva as ONGs a atuarem como
substitutas do governo. Entretanto, no caso do discurso dos dirigentes de ONGs que realizam
tal tipo de atividade, o que ocorreria seria uma complementao de aes, no sentido de
organizaes mais bem preparadas assumirem a execuo de certas iniciativas.
Dessa forma, indiquei como as caractersticas mais comumente relacionadas s ONGs
servem aos dirigentes para se diferenciar e distanciar do Estado e mercado. A ONG
percebida pelos entrevistados como um meio-termo entre os dois extremos, ao deter o sentido
pblico do Estado e ter o modelo organizacional das empresas. Os diretores de ONGs
afirmam tambm que o idealismo dos funcionrios e a proximidade com grupos de difcil
acesso para Estado e mercado so marcas que as distinguem tanto do mercado quanto do
Estado.
No quarto captulo, analisei como os entrevistados utilizam a reivindicao de
representatividade para legitimar a atuao das ONGs. Essa representatividade reclamada

101

pelos entrevistados por meio do argumento da proximidade das ONGs com a base. Essa
proximidade considerada pelos entrevistados como uma das caractersticas principais para
se diferenciar as ONGs do Estado e do mercado. A consequncia da proximidade, no
raciocnio dos diretores, a exigncia da base para que as ONGs lutem pelos seus
beneficirios. A incorporao por parte das ONGs das demandas dos beneficirios atravs de
contatos pessoais estreitos e horizontais, de acordo com a descrio dos entrevistados,
fortalece a necessidade de afirmao de representatividade das organizaes.
Antes, porm, de afirmar que a proximidade com as bases leva possibilidade de agir
em nome e atuar em prol desses beneficirios, os diretores de ONGs tentam realizar uma
limpeza tica da organizao, afastando-a de grupos hipoteticamente corruptos. Dessa
forma, sintomtico como h quase um consenso em se negar qualquer contato com partidos
polticos. Essa maneira de afastar o perfil e a atuao das ONGs dos partidos polticos,
corresponde forma de legitimao que Michael Saward descreve como untaintedness, termo
aqui traduzido livremente como independncia poltica e moral.
Distanciando-se da imagem das organizaes corruptas e da poltica tradicional, os
diretores das ONGs assumem a representao de beneficirios atravs da listagem de diversas
aes, como participao em conselhos pblicos, criao de leis, reunies com instituies
estatais e agentes pblicos. Os grupos percebidos como representados foram aqueles com os
quais as ONGs trabalhavam cotidianamente. A anlise constatou a recorrncia de elementos
que apontavam para uma cotidianidade e naturalidade da relao entre as ONGs e os
beneficirios. Esses grupos beneficirios eram especificados, pois os diretores marcavam
constantemente que suas organizaes agiam seletivamente e no pretendiam universalizar
suas aes (a no ser pela adoo por parte do Estado da atividade como poltica pblica).
Segundo eles, a proximidade e a exigncia da base obrigam as ONGs a lutarem pelos
beneficirios que convivem com elas no dia a dia. A relao de intimidade entre o grupo local
e os representantes pode indicar, por esse raciocnio, que h um processo de accountability
contnuo que legitima as ONGs politicamente.
A proximidade pode aparecer de outras maneiras alm da fsica. A proximidade
identitria e a temtica tambm so verificadas nas entrevistas. No primeiro caso, so
priorizados os elementos clssicos de igualdade identitria entre o representado e o
representante, tal como ocorre em certos movimentos sociais. Aqui, o mais interessante e
resta apenas como indicao de pesquisa no desenvolvida neste momento pensar como

102

certas organizaes passam a se nomear como ONGs. Exemplos dessa passagem de uma
autoidentidade configurada como movimento social para outra afirmada como ONG so
as organizaes entrevistadas que se dedicam luta contra a discriminao racial. Quanto ao
segundo caso, da proximidade temtica, esta bem ilustrada pelos autores como Avritzer
(2007) e Saward (2009), que trabalham com a representao poltica de organizaes civis.
Foi possvel identificar, a partir do conjunto de colocaes dos entrevistados sobre
proximidade e relacionamento com os beneficirios, certo equacionamento entre proximidade,
accountability e legitimidade. Retomando as divises analticas do conceito de accountability,
observa-se a ligao com o tipo de accountability de participao tal como apontado por
Keohane e Grant (2005). As respostas so dadas queles afetados pelas aes da organizao.
Tais respostas, nas entrevistas, aparecem como consequncia da exigncia da base, possvel
apenas em funo da liberdade e intimidade que os beneficirios tm para falarem
francamente com os diretores de ONGs. Existiria, assim, um mecanismo de accountability
por proximidade.
Esse ponto contrasta com a quase ausncia de referncia nas entrevistas a mecanismos
formais de prestao de contas para os beneficirios, diferentemente do que ocorre com
doadores e parceiros institucionais. Assim, no somente o alvo da accountability diferente,
mas tambm a forma de responsabilizao pelas aes. Seria possvel perguntar nesse
contexto se a falta de procedimentos institucionalizados pode ser compensada por estruturas
informais, baseada em contatos pessoais. Ou de outra forma, at que ponto a accountability
por proximidade, indicada por contatos pessoais e no institucionalizados, pode prescindir de
mecanismos mais formais. As consequncias para o desenvolvimento da democracia desse
tipo de responsabilizao ainda carecem de investigaes mais detidas.
Por fim, possvel afirmar que a legitimao das ONGs um constructo discursivo
complexo, em que diferenciaes e distanciamentos em relao ao Estado e ao mercado so
realizados de diversas formas. Entretanto, presumvel indicar que, se a luta por autonomia
frente a esses outros atores marca a identidade das ONGs, esse aspecto deve ser
complementado pelo incessante esforo dos diretores em afirmar que suas organizaes esto
prximas dos beneficirios e, por conseguinte, so capazes de ouvir e levar as demandas
destes para as instncias estatais. Espera-se que o exerccio empreendido nessa dissertao no
sentido de compreender o modo discursivo de construo da legitimidade das ONGs possa, de
alguma forma, auxiliar no entendimento de como os membros de ONGs avaliam o papel e a

103

importncia dessas organizaes para a sociedade brasileira. Espero, ainda, ter podido
contribuir para o entendimento de como as ONGs justificam sua atuao como uma nova
forma de participao poltica.

104

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110

ANEXO A
ROTEIRO PARA ENTREVISTA COM ONGS
Nome da ONG:
Data de Fundao:

1. Identidade das ONGs:

1.1 Na sua opinio, o que define uma ONG?
1.2 O que diferencia as ONGs em geral de organizaes governamentais?
1.3 O que diferencia sua organizao de agncias pblicas?
1.4 O que diferencia as ONGs em geral de empresas privadas?
1.5 O que diferencia sua organizao de uma empresa?

2. Sobre Avaliao e Idealizaes

2.1 Quais as principais vantagens de uma ONG?
2.2 Quais as principais desvantagens de uma ONG?
2.3 Na sua opinio, quais as principais vantagens das ONGs em relao a rgos
governamentais? E as principais desvantagens?
2.4 E em relao s empresas? Quais as principais vantagens e desvantagens?
2.5 Na sua opinio, idealmente, como deveria atuar uma ONG? O que uma ONG
jamais deveria fazer?

3. Fundao da ONG
3.1 Fundao e Objetivos: Quem ou que grupo de pessoas fundou esta ONG? Por
que esta organizao foi fundada? Quais eram os objetivos mais amplos desta
organizao no momento de fundao?
3.2 Pblico-alvo: Qual era o pblico-alvo desta organizao nesse momento? Qual
era a relao entre dos fundadores desta organizao com esse pblico? Tinha
alguma relao com grupos de base? Com quais grupos? Como era essa relao?
3.3 rea: Qual(is) eram, no momento de fundao, a(s) rea(s) de atuao desta
organizao?
3.4 Regio: Qual(is) regies atuavam (pases, estados, municpios e/ou bairros)?
3.5 Apoio: Contou com o apoio de alguma outra organizao no momento de
fundao? Quais (outras ONGs, Igreja, Mdia...)? Que tipo de apoio?

111

3.6 Pessoal: A organizao tinha uma sede fsica? Contava com trabalho voluntrio
ou tinha pessoal remunerado? Quantos voluntrios e quantos funcionrios
remunerados?
3.7 Recursos financeiros: Contavam com algum recurso financeiro fixo? Quais eram
os principais doadores?
3.8 Status legal: Qual era a razo social da ONG no momento de fundao? Por que
a ONG optou por esse status legal?
3.9 Relao com rgos governamentais: No momento de fundao, esta ONG
tinha alguma relao com rgos governamentais? Como voc descreveria essa
relao (conflituosa, de cooperao...)? Se no tinha relao, por que motivo?

4. A organizao hoje:
4.1 Objetivos: Os objetivos desta ONG mudaram desde a sua fundao? Quais
principais objetivos hoje? Caso tenham mudado, por que motivo?
4.2 Pblico-alvo/Clientela:
(i)

Quem o pblico-alvo desta organizao hoje? Mudou? De que

forma? Por que motivo?

(ii)

Como esta organizao se relaciona com esse pblico-alvo? Leva em

conta a opinio? Como?

(iii)

De que forma a relao desta organizao com esse pblico

especfico se diferencia daquela estabelecida entre esse pblico e
rgos governamentais?

(iv)

Na sua opinio, idealmente, como deveria ser a relao entre as

ONGs e seu pblico-alvo?

4.3 rea de atuao: E a rea de atuao mudou desde a fundao? De que forma?
Por que motivo?
4.4 Regio: E a regio de atuao mudou desde a fundao (pases, estados,
municpios, bairros)? De que forma? Por que mudou?

4.5 Pessoal:
(i)

E hoje, a organizao conta com trabalho voluntrio? Quantos

voluntrios? Tem algum trabalho voltado especialmente para recrutar
voluntrios?

(ii)

E funcionrios remunerados? Aumentou a quantidade? Caso tenha

aumentado, por que motivo aumentou?

(iii)

Na sua opinio, a ONG funciona melhor com trabalho voluntrio ou

pessoal remunerado? Por qu?

4.6 Redes com outras organizaes:

112

(i)

A organizao participa de redes ou fruns temticos? Quais? Qual o

foco de cada uma dessas redes ou fruns (discusso de agendas na
rea, procedimentos, regras e formas de agir, compartilhamento de
experincias)?

(ii)

Esta ONG costuma cooperar em projetos e/ou campanhas com outras

ONGs ou outras organizaes cvicas ou no cvicas? Quais projetos
e campanhas? Quais os principais parceiros?

4.7 Recursos financeiros: E hoje, quais so os principais doadores desta ONG?

Mudaram desde a fundao? Se mudaram, por que motivo?
4.8 Relao com doadores:
(i)

Quais as principais vantagens de receber recursos financeiros dessas

fontes (perguntar sobre cada doador mencionado no item 4.7)?

(ii)

Esta organizao precisa prestar contas para essas organizaes

doadoras? De que forma? Com que frequncia?

(iii)

Esses doadores influenciam

organizao? De que forma?

na

tomada

de

decises

desta

4.9 Organograma:

4.10

(i)

Como a organizao interna desta ONG (possui um diretor ou

conselho diretor, um conselho externo, conselho fiscal, lderes de
projetos)?

(ii)

Quem responsvel nesta organizao pelo planejamento, alocao

de recursos, decises sobre projetos? O conselho externo
consultado?

Accountability:
(i)

Tomada de decises: Na hora de tomar decises sobre

projetos, alm dos grupos j mencionados, a quem esta ONG
consulta ou a opinio de que grupos ou instituies esta ONG
leva em considerao (consulta doadores, pblico-alvo, outras
ONGs, pblico mais amplo...) ?

(ii)

Prestao de contas: A que grupos ou instituies esta ONG

presta contas de suas atividades (doadores, conselho externo,
pblico-alvo, outras ONGs, pblico mais amplo...)? Com que
frequncia (para cada grupo ou instituio mencionada)? De
que forma (reunies, relatrios...)?

113

4.11
Relao com rgos governamentais: Como voc descreveria a relao
desta ONG com rgos governamentais hoje? Mudou desde a fundao? Se
mudou, por que motivo?

5. Relaes com o Estado/Histrico dessas relaes:

5.1 Parcerias anteriores com rgos governamentais: Esta organizao participou

de projetos em parceria com rgos governamentais nos ltimos 5/6 anos? Quais
os principais projetos (ano/nome/rea/principais objetivos)?
5.2 Tipo de parceria: Como voc descreveria essa parceria? Esses rgos
governamentais se envolveram no desenvolvimento dos projetos? De que
maneira?

5.3 Participao em elaborao de agendas e polticas pblicas:

(i)

Canais formais: Esta organizao participa de conselhos temticos?

Quais? Com que frequncia? Quais foram as principais contribuies
dessa organizao para decises desse(s) conselho (propostas acatadas,
denncias, proposta de pauta)?

(ii)

Canais informais: Realiza mobilizaes, presses sobre rgos

governamentais? Por que motivo? Quais foram as consequncias?

5.4 Relao partidria: Esta organizao possui vnculos com algum partido poltico
ou com algum poltico? Que tipo de vnculo? Com qual partido/poltico?

6. Sobre o projeto especfico:

6.1 Dados sobre o projeto:
Nome do projeto:
Incio:
Final:
Quantidade de recursos recebida:
Tipo de contrato:
Participantes: (Outras ONGs, ou outras organizaes da sociedade civil, ou
empresas...)

6.2 Concepes sobre a rea:

114

(i) Experincia: H quanto tempo esta organizao trabalha nessa rea? Quais
outras experincias esta ONG j teve no desenvolvimento de projetos nessa
rea? Contou com parceria de rgos governamentais? Contou com a
parceria de outras organizaes? Quais?
(ii) Concepes: Como a organizao compreende os principais problemas dessa
rea? De acordo com esta organizao, quais seriam os principais meios
para resolver esses problemas? Como a organizao definiria o pblicoalvo das aes propostas?
(iii)Surgimento do Programa e expectativas: Como surgiu esse programa?
a) O Governo Federal (rgo responsvel) promoveu alguma
licitao? Ou a ONG apresentou um projeto seu? Foi chamada
por algum que j conhecia no governo?
b) Houve presso de setores organizados da sociedade sobre o
governo para incluir em sua agenda esse tipo de projeto? Que tipo
de presso?
c) Por que essa organizao se envolveu com esse projeto? Quais
motivos (recursos financeiros, extenso de influncia da
organizao, reforma dos servios...)?
d) Quais eram as expectativas quanto parceria com esse rgo
governamental no incio do projeto?

6.3 Relao com estado durante o desenvolvimento do projeto:

(i)

Parceiros: Quem participou desse projeto? Que rgos governamentais

estavam envolvidos? Outras ONGs tambm participaram desse projeto?
Quais?

(ii)

Diviso de tarefas: Quem era responsvel por que tarefa? Qual o papel
desta ONG? E das outras ONGs/organizaes envolvidas? E dos rgos
governamentais envolvidos?

(iii)

Decises sobre principais diretrizes:

a) Como foram estabelecidas prioridades, formas de ao? Como foi
definido o pblico-alvo das aes deste projeto? Quem participou
dessas decises (a populao-alvo ou grupos especficos da sociedade
civil foram consultados/participaram)? Como ou atravs de que canais
(discusses, reunies, consultas, eventos especficos)?
b) Houve conflito de concepes, interesses entre esta organizao, outras
ONGs envolvidas e o rgo governamental parceiro? Sobre que
aspectos? Como conflitos foram resolvidos ou qual concepo
prevaleceu? Em que aspectos houve convergncia entre concepes
entre Estado-ONG e/ou ONGs e outros parceiros?

(iv)

Implementao:
a) Como foi a implementao desse projeto? Quem participou da
implementao desse projeto? A populao-alvo teve alguma
participao nesse momento? De que forma?

115

b) Houve algum tipo de conflito entre Governo-ONG ou ONG e outras

organizaes participantes? Em que questo(es)? Como conflito foi
resolvido? Alguma outra dificuldade na implementao do projeto?
Qual(is)?

6.4 Avaliao:
(i)

Houve avaliao deste projeto? Como foi feita? Quem estava encarregado
da avaliao do projeto? Houve participao do pblico-alvo? De que
forma?

(ii)

Qual foi a avaliao do impacto? Que fatores contriburam para o sucesso

ou fracasso do projeto?

7. Avaliao geral sobre colaborao entre ONG e rgos governamentais:

7.1 Avaliao da parceria:

(i)

Como voc caracteriza a parceria com o governo no desenvolvimento desse

projeto (muito positiva, positiva, negativa...)? Por qu?

(ii)

O que a ONG ganhou com a experincia dessa parceria (recursos, knowhow, conhecimento sobre estrutura do Estado, visibilidade...)?

(iii)

Quais as principais dificuldades encontradas para desenvolver esse projeto

com a parceria de rgos governamentais?

7.2 Como voc avalia a participao de outras ONGs nesse projeto? Quais as
principais dificuldade encontradas para desenvolver esse projeto em parceria com
essas ONGs?
7.3 Esta organizao repetiria essa parceria/ou parceria com outros rgos
governamentais? Em que circunstncias? Por qu?
7.4 Quais as principais vantagens e desvantagens da colaborao com rgos
governamentais em geral?

116

ANEXO B
Lista de ONGs entrevistadas por rea e ano de fundao

ONG rea Ano de fundao

ONG rea Ano de fundao

Sade 1986

26

Meio Ambiente 1994

Sade 1985

27

Direitos Humanos/Minorias 1993

Educao 1997

28

Sade 1997

Direitos Humanos/Minorias 1970

29

Meio Ambiente 1988

Educao 1993

30

Sade 1991

Direitos Humanos/Minorias 1980

31

Educao 1984

Meio Ambiente 1999

32

Educao 2003

Meio Ambiente 1990

33

Educao 1987

Educao 2001

34

Educao 1995

10

Sade 1965

35

Sade 1976

11

Educao 1986

36

Sade 1994

12

Educao 1988

37

Meio Ambiente 1989

13

Sade 1993

38

Meio Ambiente 1996

14

Direitos Humanos/Minorias 1988

39

Direitos Humanos/Minorias 1990

15

Direitos Humanos/Minorias 1990

40

Meio Ambiente 1997

16

Educao 1998

41

Direitos Humanos/Minorias 1988

17

Meio Ambiente 1988

42

Educao 1993

18

Meio Ambiente 1986

43

Direitos Humanos/Minorias 1992

19

Sade 1989

44

Direitos Humanos/Minorias 1993

20

Sade 1999

45

Sade 2000

21

Sade 1981

46

Direitos Humanos/Minorias 1997

22

Meio Ambiente 2002

47

Educao 1986

23

Direitos Humanos/Minorias 1981

48

Sade 1992

24

Direitos Humanos/Minorias 1993

49

Meio Ambiente 2002

25

Sade 1994