DESCENTRALIZACIN Y AUTONOMA MUNICIPAL Y

REGIONAL EN LA POLITCA PBLICA TERRITORIAL

EN COLOMBIA: PROBLEMAS Y PERSPECTIVAS*
MUNICIPAL AND REGIONAL DECENTRALIZATION AND
AUTONOMY IN TERRITORIAL PUBLIC POLICY IN COLOMBIA:
PROBLEMS AND PERSPECTIVES
BEATRIZ DEL CARMEN PERALTA DUQUE**
La I.A.P. es un proceso que combina
LQYHVWLJDFLyQFLHQWtFD\ODDFFLyQ
poltica cuya meta es transformar
radicalmente la realidad social y
construir poder popular
Fals Borda.

Resumen
Este ensayo es producto del seguimiento al proceso descentralizador en Colombia y del
estudio y anlisis del esquema de desarrollo regional implementado en el pas; permite conocer
los problemas relativos a la estructuracin de la poltica pblica territorial con relacin a la
intervencin del Estado y la sociedad civil. En razn a que la mirada epistemolgica del Trabajo
Social debe tener en cuenta la realidad poltica nacional, as como los conflictos de carcter
histrico asociados a la descentralizacin y los vacos tcnicos relativos a la implementacin de
este modelo, propone la construccin de un conocimiento socialmente compartido que ayude
a comprender los anhelos, las necesidades y los deseos de la sociedad civil en general, mediante
la apropiacin de una praxis pedaggica que recupere el sentido de la IAP como estrategia de
conocimiento sobre el municipio, la localidad y las regiones; por lo tanto, pone en el centro
del anlisis y la discusin la dimensin social y poltica de la dinmica de descentralizacin
territorial y financiera de las localidades en Colombia deseando con ello ofrecer otros tantos
elementos conceptuales para la superacin del paradigma dominante y para la emergencia
de un paradigma que contribuya a la transformacin positiva de muchos de los problemas
estructurales del sistema poltico colombiano.

*
3RQHQFLDSUHVHQWDGDHQHO;,,&RQJUHVR1DFLRQDOGH7UDEDMR6RFLDO'HVDUUROOR/RFDO\5HJLRQDOUHDOLGDGHV\GHVDRV
6LJOR;;,Mesa Eje Gobernabilidad3ROtWLFDV3~EOLFDV\7UDEDMR6RFLDO0HGHOOtQGHODOGH$JRVWR&HQWUR
,QWHUQDFLRQDOGH(YHQWRV3OD]D0D\RU
**
7UDEDMDGRUD6RFLDO\0JHQ'HVDUUROOR(GXFDWLYR\6RFLDO3URIHVRUD'HSDUWDPHQWRGH'HVDUUROOR+XPDQR)DFXOWDG
GH&LHQFLDV-XUtGLFDV\6RFLDOHV8QLYHUVLGDGGH&DOGDV(PDLOEHDWUL]SHUDOWD#XFDOGDVHGXFR

rev. eleuthera. Vol. 2, enero - diciembre 2008, pgs. 167-182

Recibido: junio 10 de 2008; Aprobado: julio 30 de 2008

Descentralizacin y autonoma municipal y regional en la politca pblica territorial en Colombia: problemas y perspectivas

Palabras clave: autonoma municipal y regional, Poltica Pblica Territorial en Colombia,

Investigacin Accin Participativa, Trabajo Social.
Abstract
This essay is the result of the monitoring study regarding the decentralization process
in Colombia and the study and analysis of the regional development scheme implemented in
the country. It also lets the reader know the problems related to the structuring of territorial
public policy with regards to the governments and civil societys intervention. Assuming that
the epistemological perspective of Social Work must take into account the national political
reality, as well as the historical conflicts associated to decentralization and technical gaps
relating to the implementation of this model, this text proposes the construction of a socially
shared knowledge that helps to understand the aspirations, needs and desires of civil society in
general.; doing this through the appropriation of an educational practice in order to recover
the IAP sense as a strategy of knowledge on the municipality, the localities and regions. Thus,
it places in the center of analysis and debate, the social and political dynamics of territorial
and financial decentralization of the localities in Colombia, hoping thereby to offer as many
conceptual elements for overcoming the dominant paradigm for the emergence of a paradigm
that contributes to the positive transformation of many of the structural problems of the
Colombian political system.
Key words: Municipal and regional autonomy, Territorial Public Policy in Colombia,
Participative Action Research, Social Work.

Introduccin
El anlisis sobre descentralizacin y autonoma municipal en la poltica pblica territorial en
Colombia: problemas y perspectivas, responde a la necesidad latente en la visin de actores,
lderes sociales, sociedad civil, la academia y en general de las Ciencias Sociales de transformar
el paradigma dominante (excluyente) y desarrollar modelos o estrategias que permitan la
consolidacin de un modelo de desarrollo regional y autonmico en el pas.
En el mbito de lo territorial en Colombia an no se han generado soluciones de carcter
estructural a muchos de los problemas concernientes a la puesta en marcha de aquellas
polticas pblicas1 mediante las cuales el Estado interviene de manera activa en el contexto
local y regional. Por el momento, cabe afirmar que la descentralizacin y la autonoma regional
constituyen nicamente un conjunto de iniciativas, decisiones y acciones gubernamentales
1
(OFRQFHSWRGHSROtWLFDS~EOLFDHQHODQiOLVLVVHEDVDHQODGHQLFLyQGHO'U$OHMR9DUJDVUHIHULGDDOFRQMXQWRGH
VXFHVLYDV LQLFLDWLYDV GHFLVLRQHV \ DFFLRQHV VRFLDOPHQWH SUREOHPiWLFDV \ TXH EXVFDQ OD UHVROXFLyQ GH ODV PLVPDV R
llevarlas a niveles manejables.

168

Beatriz del Carmen Peralta Duque

(marco legislativo) para hacer frente a la situacin de conflicto social y poltico generado por la
centralizacin del poder administrativo y poltico. La redimensin de las categoras propuestas
en preguntas centrales va a permitir una aproximacin al desarrollo lgico de la discusin no
solo desde la construccin conceptual y terica sino desde la articulacin de una experiencia y
lectura de la realidad colombiana vivenciada desde el inicio de la implementacin de la reforma
descentralizadora en el pas2. Estas son: Cul debe ser la orientacin de la poltica pblica
en la resolucin de las tensiones regionales y fortalecimiento de la autonoma regional?; la
descentralizacin y autonoma regional son viables en la poltica pblica en Colombia?; cmo
y bajo qu presupuesto social y poltico la poblacin en Colombia se hara responsable de su
propia transformacin y del empoderamiento de lo pblico?
Bajo el nuevo esquema del Estado en Colombia 1991 que busca potenciar la autonoma de
las regiones es preciso comprender el proceso descentralizador y su grado de autonoma que el
gobierno central entrega a las localidades. La Asamblea Nacional Constituyente tericamente
apuntala la democracia participativa y la consolidacin de un Estado-nacin a partir del
fortalecimiento territorial en el pas. Desde esta perspectiva:
espacio, territorio y regin son categoras bsicas para tener en
cuenta en la definicin de un proyecto nacional contrato social
ya que no son conceptos absolutos, neutros, ni desprovistos de
contenido; por el contrario, territorio y regin son expresiones
de la espacializacin del poder y de las relaciones de cooperacin
o de conflicto que de ella se derivan. Pero generalmente ocurre
que tanto en la prctica poltica, como en el anlisis acadmico,
espacio, territorio y regin, cuando no se ignoran por completo,
se consideran receptculos con existencia propia e independiente,
contenedores o escenarios inmviles y permanentes de las
relaciones sociales, y por lo tanto como imperativos bioetolgicos
desprovistos de significado y significancia sociopoltica, lo cual
da licencia para que tales conceptos se tomen como sinnimos
(Montaez y Delgado, 1998: 1).
El punto nodal sobre la cuestin de la descentralizacin administrativa y poltica surge del
cuestionamiento general sobre la continuidad de la centralizacin del poder efectivo en el
nivel central del Estado. La nacin desconcentr funciones que gradualmente asumieron
los municipios con serios problemas de manejo de recursos frente a las realidades sociales y
polticas de las localidades. En este orden de ideas, el conflicto social prevalece y la realidad
autonmica regional no surge.
2
/DYLYHQFLDHOHFWRUDO\DGPLQLVWUDWLYDFRPRSULPHUD$OFDOGHVDGH(OHFFLyQ3RSXODUHQHOPXQLFLSLRGH9LOODPDUtD&DOGDVSHUPLWHFRQIURQWDUKLVWyULFDPHQWHORVSRVWXODGRVGHODUHIRUPDHOSRGHUSROtWLFRHQ&RORPELDFRQODVUHDOLGDGHV
ORFDOHVHQHOPDUFRJOREDOL]DGRUTXHHQODDFWXDOLGDGLPSDFWDHOVLVWHPD

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Descentralizacin y autonoma municipal y regional en la politca pblica territorial en Colombia: problemas y perspectivas

En este contexto, el Trabajo Social en tanto disciplina tambin debe aportar a la construccin
de otras realidades sociales y ello en razn a que la posibilidad misma de la democracia, radica en
el aprendizaje y la puesta en prctica de discursos y polticas generadoras de equidad y justicia
social: slo el reconocimiento de la diferencia y la pluralidad contribuira profundamente
a la construccin de una cultura pluralista y socialmente incluyente. siendo la IAP una
metodologa slo realizable con la efectiva participacin de la gente, no slo se plantea el
problema de ofrecer espacios y canales de participacin, tambin es necesario proporcionar
instrumentos operativos para que la gente pueda participar realmente. Este aprendizaje []
es uno de los aportes mas tiles para que la gente, a travs del conocer participe del poder
hacer (Ander-Egg, 2003: 41), se constituye por tanto en un desafo para el aprendizaje y
conocimiento sobre el municipio, la localidad, la regin. Trascender el paradigma dominante
implica un conocimiento de tipo colectivo que permita la expresin autnoma de los anhelos,
las necesidades y los deseos de la gran diversidad de los distintos grupos culturales que existen
en el pas. Es bien cierto que el nico factor determinante en la imprescindible reforma que
requiere el sistema poltico es el papel organizado y cohesionado de la sociedad civil. Es una
senda posible de movilizacin que promueva la ruptura del actual rgimen y la implementacin
de propuestas alternativas que dignifiquen e incluyan los municipios y las regiones en procesos
de responsabilidad compartida: comunidad y Estado.

La regin en el ordenamiento territorial en Colombia:

una mirada administrativa
La Poltica Pblica en lo atinente al ordenamiento territorial en Colombia tiene unos
lineamientos generales eminentemente centralizadores que la Carta Poltica contiene y que la
clase dirigente en el ejercicio de sus funciones y el marco normativo interno ha desarrollado con
acciones tendientes al cumplimiento de este propsito general y especfico que les compete en
su propio beneficio (no de la sociedad civil en general como debe ser) y del entorno geogrfico
y poltico de su competencia.
La organizacin poltica-administrativa, Artculo primero de la Carta Poltica de 1991 (con
algunas ambivalencias terminolgicas) consagra el Estado colombiano como Repblica Unitaria.
Es decir, una Repblica de corte centralista donde el Gobierno Central se reserva la funcin
constitucional y legislativa con leyes de carcter nacional dejndole a las divisiones territoriales
funciones eminentemente administrativas (Artculo 287: fijar impuestos, personera jurdica,
entre otras). Este mismo Artculo enfatiza en la descentralizacin administrativa de las entidades
territoriales y autonoma de las mismas, siendo un concepto inadecuado para el contexto
actual pues la autonoma es propia de los Estados autonmicos o regionalistas caso Espaa
(provincias), que se caracterizan por darle a sus divisiones poltico-administrativas, aparte de
la funcin administrativa (propia del centralismo), la funcin legislativa; por esto, nuestros
departamentos no son autonmicos sino autrquicos (descentralizacin administrativa).

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Beatriz del Carmen Peralta Duque

El nuevo ordenamiento territorial en Colombia mantiene los departamentos y municipios

como entidades territoriales y se consagran nuevas figuras como las regiones (unin de
departamentos) y las provincias (unin de municipios), con mayor autonoma que las reas
metropolitanas y asociaciones de municipios. Adems, establece las entidades territoriales
indgenas ETIS con su normatividad especfica. El grave problema para la creacin de
regiones en Colombia es la ambivalencia existente en la Carta Poltica (Artculo 306) que
consagra regiones no con autonoma plena porque son de carcter econmico y de planeacin,
y en el Artculo 307 que reza que las anteriores regiones administrativas pueden transformarse
en regiones en sentido poltico. Es decir, con la posibilidad de tener estatutos propios que
equivalen a normas propias o cierto tipo de leyes que se adecuen a su propia identidad sociocultural; sin embargo, lo anterior tiene un gran obstculo que incluso ha retardado y en cierta
forma torpedeado a la ley de ordenamiento territorial que luego de 16 aos de discusin y
debate en el Parlamento no ha podido expedirse y tiene sin facultad de accin adecuada a
la comisin de ordenamiento territorial (presidida por el investigador Orlando Fals Borda).
Dicha dilacin obedece a la fenomenologa propia de nuestra clase poltica que no se arriesga a
sacrificar sus feudos electorales (departamentos) que deben articularse a una macro regin en
la cual seguramente sus electorados cautivos no van a jugar un papel preponderante pudiendo
llegar a extinguirse por tanto los privilegios adquiridos.
La organizacin poltico administrativo en el mundo se clasifica segn el nivel de autonoma
que el poder central le otorgue a sus divisiones (polticas), con denominaciones diferentes pero
en igual sentido: estados (Estados Unidos), departamentos (Colombia), regiones (Francia),
provincias (Espaa), cantones (Suiza), lander (Alemania). Son las divisiones tpicas del mundo
occidental. Segn la concepcin, la autonoma va a depender de las funciones que puedan
ejercer dichas divisiones, as: en el federalismo, como mximo nivel (autonoma) pueden
ejercer las cuatro funciones: constitucional, legislativa, ejecutiva (administrativa) y judicial; en
el regionalismo o autonomismo pueden ejercer las tres ltimas con nfasis en la legislativa; y
en el centralismo como mnimo nivel se poseen en las dos ltimas, es decir, la administrativa y
en cierta forma la jurisdiccional.
Para el caso colombiano, la regin surge con base en los departamentos (CNC: 306), es una
figura supradepartamental. Su divisin es territorial del Estado y de planificacin regional del
desarrollo (RAP). Desde esta visin, la regin en Colombia agrupa poblaciones sin consenso y
sin pertenencia que va en contrava de sus intereses propios de desarrollo.
Se ha sealado histricamente cmo las poblaciones en el pas
han expresado su inconformidad: En el ao de 2004, en la regin
centro-occidente, departamento del Tolima, nueve municipios
quieren anexarse al departamento de Caldas. Argumentan razones
culturales y abandono por parte del gobierno departamental.

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Descentralizacin y autonoma municipal y regional en la politca pblica territorial en Colombia: problemas y perspectivas

Tambin hay movimientos separatistas municipales en el sur de

Bolvar que piden anexarse a Antioquia y municipios del Choc
para el Valle del Cauca y Risaralda (Garca, 2004: 19).
En esta misma lnea, el investigador Fals Borda seala que:
la nueva ley de ordenamiento territorial contina cruda,
aunque todos hablan de descentralizacin y la necesidad de crear
regiones fuertes y autnomas. Han sido once aos discutiendo
normas territoriales en el Congreso y en Foros, sin resultados
visibles. Es preferible hecho, se ha avanzado an sin ley orgnica;
pese a esto, sobresale el hecho que las regiones y provincias se han
venido construyendo en nuestro pas, contra viento y marea y sin
otro recurso ms que la creatividad popular (Citado por Garca,
2004: 20).
El actual gobierno Dr. lvaro Uribe present un proyecto de Ley Orgnica de Ordenamiento
Territorial 041, el cual propone suprimir 10 de los 32 departamentos y 650 de los 1.100
municipios que tiene el pas como respuesta a la crisis fiscal de los entes territoriales siendo
una salida facilista frente a la compleja realidad territorial cuya dimensin fundamentalmente
es de tipo poltico. Es decir, no se han planteado soluciones estructurales [] a la crtica
situacin regional y local que vive el pas, pues las regiones no son una mera suma de dos o ms
departamentos, no es un hecho matemtico o la simple ampliacin de su extensin geogrfica
o del nmero de habitantes para hacer una especie de supra-departamento (Castro, 2003:
65).
La descentralizacin en Colombia no ha sido dimensionada ms all de los cambios jurdicoadministrativos. La experiencia y sus resultados a partir de la implementacin de la reforma no
han evidenciado propsitos coherentes de transformacin integral: administrativa y poltica.
Se contina con la centralizacin de las decisiones, transferencias focalizadas en la inversin,
incapacidad de los entes locales y regionales para generar recursos propios, clientelismo,
ausencia de participacin ciudadana. Frente a estas limitaciones los gobiernos han convocado
a reformas eminentemente administrativas dirigidas a una sectorializacin regionalizada
que propende una mejor coordinacin gubernamental pero sin transferencia efectiva de
competencias.
Entre tanto, la estructura social sigue igual o ms afectada por el conflicto socio-poltico:
nuevas formas de desigualdad y de exclusin; mayor concentracin de la riqueza; debilidad
institucional; fragilidad de la democracia (una democracia sin desarrollar); dficit fiscal en los
entes territoriales (departamentos y municipios); un profundo conflicto armado; incremento

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Beatriz del Carmen Peralta Duque

del gasto central; desempleo, entre otros, no permitiendo el surgimiento de territorios

competitivos y de desarrollo econmico local que exige la sociedad de hoy.

/DGHVFHQWUDOL]DFLyQSROtWLFDHQODFRQVWUXFFLyQGHUHJLyQ
Una organizacin territorial condiciona la distribucin de poder y se constituye en un
mecanismo de fortalecimiento democrtico y como catalizador del desarrollo social. As, un
modelo de Estado puede incidir negativamente (generador del conflicto) o potenciar procesos
polticos y sociales donde la ciudadana es partcipe de la construccin de su propio desarrollo.
Es decir, el mbito territorial es un mbito de ndole poltico y ejercicio de poder porque
implica la reparticin de ste.
Contra lo que por mucho tiempo pretendi la doctrina, no resulta
fcil trazar una lnea divisoria entre lo puramente poltico y lo
propiamente administrativo. Toda funcin poltica en el Estado
implica un cierto grado de administracin, as como toda funcin
de naturaleza administrativa est inevitablemente impregnada
de sustancia poltica. Ha sido largo este litigio de lmites entre
lo poltico y lo administrativo, adems de escasamente fructfero
en sus resultados tericos. La escuela francesa sostiene que en el
estado unitario la funcin poltica es estrictamente centralizada y
la funcin administrativa es susceptible de un reparto geogrfico
(Hernndez, 2001: 93).
Administrativamente, los municipios reciban transferencias fiscales del gobierno central
con un criterio de racionalizacin del gasto pblico y se reasignaban las competencias entre
los distintos niveles gubernamentales. Desde el punto de vista poltico, la descentralizacin
pretendi generar nuevos espacios de participacin (electoral) que permitan canalizar las
distintas expresiones sociales y polticas y los conflictos locales. En suma, el fortalecimiento
poltico al Estado a travs de la descarga del gobierno central de ciertas responsabilidades
administrativas se asimilaba a la transferencia de poder poltico que reconstruira la legitimidad
del rgimen. Esa visin de la descentralizacin administrativa, que buscaba exclusivamente la
racionalizacin y eficiencia del gasto pblico, es meramente una desconcentracin de funciones
muy distante de una redistribucin real de poder y/o descentralizacin poltica. Por su parte
la clase dirigente considera3 que ha impulsado transformaciones importantes tendientes a la
ampliacin del rgimen poltico, pese a que el conflicto se intensifica cada vez ms por la
negacin de una mayor apertura democrtica.
3
 (O 3RQHQWH GHO SUR\HFWR GH /H\ VREUH HOHFFLyQ SRSXODU GH$OFDOGHV HQ HO &RQJUHVR IXH HO 'RFWRU OYDUR *yPH]
+XUWDGRTXLHQUHSUHVHQWDEDXQDGHODVWHQGHQFLDVPiVUDGLFDOHVGHODGHUHFKDHQ&RORPELD

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Descentralizacin y autonoma municipal y regional en la politca pblica territorial en Colombia: problemas y perspectivas

Desde la perspectiva de Estado unitario en Colombia se ha hecho inconcebible la descentralizacin

poltica. No obstante, la idea de que la descentralizacin poltica la contempla la eleccin
popular de alcaldes4 ha terminado por asimilarse a uno de los muchos mecanismos existentes
de participacin electoral cuyo componente es eminentemente funcional y mecnico que no
ha producido cambios sustanciales en las dinmicas de poder poltico en el Pas y lgicamente
en las regiones. Es claro, que la cuestin poltica significa redistribucin de poder como nica
va en la construccin de autonoma regional.
La reforma administrativa implementada en Colombia no ha sido bice en la superacin de
la tensin existente entre descentralizacin y autonoma regional; los condicionamientos
estructurales siguen vigentes en la realidad socio-cultural, econmica y poltica del Pas. De
Mattos afirma que:
Una reforma con este carcter no puede, por s sola, modificar el
tipo de sociedad en que se implanta; la dinmica socioeconmica
capitalista est afectada por condicionamientos estructurales y no
existen fundamentos tericos y empricos que apoyen el supuesto
de que el descenso haca lo local en una sociedad capitalista,
conduzca a situaciones propensas al predominio de los intereses
populares. La creciente influencia externa no genera autonoma
poltica requerida para impulsar polticas pblicas de distinta
orientacin y contenido a las que son impulsadas nacional y/o
internacionalmente y las reformas en curso, en tanto responden
principalmente a las necesidades planteadas por la reestructuracin
capitalista que apuntan a solucionar problemas en este terreno;
no parecen ser las adecuadas para alcanzar aquellos objetivos
de democratizacin, participacin, justicia social y desarrollo
(Citado por Haefner, 2000: 8).
Al examinar el problema de la construccin de regin y su proceso descentralizador y de
autonoma, se evidencia el desarrollo desigual y desequilibrado en el pas a travs de la historia
poltica y administrativa: A mediados del decenio de los aos sesenta, la nacin perciba el
76% de los ingresos, los departamentos el 17% y los municipios tan solo el 6.5% (Henao,
2008: 58). Este criterio situacional de marginalidad que conduce a la inconformidad social, se
aprueba el acto legislativo que contiene la eleccin popular de alcaldes como dispositivo para la
ampliacin de la democracia y de los derechos ciudadanos, es uno de los componentes bsicos
de la descentralizacin municipal que invierte la centralizacin de poder y desarrollo en unas
pocas ciudades (ciudades-capitales) hacia el fortalecimiento administrativo y poltico de las
4
$FWROHJLVODWLYRGH\ODVOH\HVGH\GH\\GHRUGHQDURQODHOHFFLyQ
SRSXODUGHDOFDOGHVLQFUHPHQWDURQODVWUDQVIHUHQFLDVPRGHUQL]DURQPXQLFLSLRV\GHSDUWDPHQWRV&DVWUR

174

Beatriz del Carmen Peralta Duque

localidades en el Pas. La transferencia de recursos a travs del estatuto administrativo y fiscal

que acrecienta las finanzas municipales provenientes del incremento en la participacin del
impuesto a las ventas o al valor agregado (IVA), la nacin delega la prestacin de los servicios
de agua potable, saneamiento bsico, construccin de obras civiles y reas tan esenciales como
la salud y la educacin.
La concrecin de un nuevo esquema democrtico participativo pretende involucrar en la
dinmica poltica a la mayora de las fuerzas sociales y modernizar el aparato pblico. Las
medidas descentralizadoras no consideraron la debilidad institucional de los municipios,
aspecto que ha hecho mucho ms fcil la apropiacin de los recursos financieros por parte
de las lites del gobierno local cimentando las viejas prcticas electorales. Las atribuciones
dadas a los gobiernos locales son lejanas de ser la solucin de las ineficiencias del sistema
central y las limitaciones del subdesarrollo: la referencia sociolgica no ha sido una variable
interviniente y fundamental para acentuar la descentralizacin como mecanismo propio
de realidades poltico-territoriales de autogobierno (manifestacin de la autonoma) en las
propuestas legislativas del pas; las caractersticas histricas, culturales y econmicas comunes,
no han contado en la divisin territorial; la descentralizacin como proyecto de redistribucin
de poder poltico en la sociedad sigue siendo utpica y es un sueo no imposible de realizar:
existen evidencias de movimientos alternativos que han ganado espacios altamente relevantes
en el mbito nacional.
El modelo descentralizador es un proyecto democratizante que se caracteriza por tener la
dimensin poltica, pero:
con dificultad, organizaciones polticas y sociales nuevas,
de carcter cvico o comunitario, o movimientos rebeldes e
independientes en el interior de las fuerzas tradicionales, lograron
conquistar alcaldas y gobernaciones. Pero como no cambiamos
las reglas y los obligamos a que jugaran con las de antes, en poco
tiempo, y en la mayora de los casos, se contaminaron []. Por
eso no lograron sobrevivir ms all de lo que dur el periodo de
las administraciones que rigieron []. El modelo que adoptemos
debe acompaarse de decisiones polticas que aseguren su
viabilidad y funcionamiento en las mejores condiciones posibles.
Los resultados de toda organizacin territorial dependen de
la manera como los interesados decidan aplicarla, darle vida,
potenciar sus desarrollos. El primer grupo de ese tipo de
decisiones lo conforman las que garanticen amplia y efectiva
participacin ciudadana y comunitaria en todos y cada uno de
los actos de la vida Pblica local y regional. Ponerle pueblo a

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la descentralizacin para quitrsela a las mafias polticas (Castro,

2006: 19-20).
Como se ha planteado, las reformas institucionales no han sido estructurales y relevantes hacia
la madurez democrtica esperada en el pas:

la consolidacin del modelo econmico neoliberal que ha

orientado el desarrollo en Amrica Latina ha profundizado
la brecha de pobreza (ms de la mitad de la poblacin vive en
condiciones de pobreza), concentracin del ingreso (el 60% del
ingreso en Colombia queda en manos del 20% de la poblacin).
As mismo, la concentracin de la riqueza presenta un elevado y
crnico nivel de desigualdad, el cual se evidencia en la distribucin
de la tierra (Amaya, 2002: 22).
De otra parte, los pensadores del desarrollo en el mundo como Sen, Stiglitz, Rodrick,
Ocampo, formulan fuertes crticas a la aplicacin de las polticas del consenso de Washington
por los efectos negativos en el desarrollo humano. Se destaca la imprescindible reforma de
los organismos financieros internacionales igual que el Foro Mundial, si se quiere que las
economas en desarrollo logren un sostenido despegue econmico. Los factores nacionales son
relevantes en el desarrollo de cada pas (III Foro Social, 2005: 1).
En la teora del desarrollo contemporneo la aproximacin territorial al desarrollo ms que
una teora del crecimiento econmico regional es una teora desde el marco histrico donde los
valores, la cultura y las instituciones refuerzan el potencial econmico del desarrollo local.

Boisier afirma que el desarrollo regional lo entrecruzan tres

escenarios: 1. CONTEXTUAL, que es el resultado del proceso
de apertura externa, empujado por la fuerza de la globalizacin
y del proceso de apertura interna que, a su vez, es empujado por
la fuerza de la descentralizacin. Es esencialmente econmico.
2. ESTRATGICO, asociado con el avance en la configuracin
de nuevos espacios territoriales y nuevas modalidades de gestin
territorial y 3. POLTICO que se construye sobre la interseccin
de los procesos de modernizacin del estado y las nuevas funciones
de los gobiernos territoriales (Haefner, 2000: 7).

176

Beatriz del Carmen Peralta Duque

Los conceptos de desarrollo, planificacin regional y descentralizacin han sido redimensionados

con base en la experiencia de los procesos adelantados en Amrica Latina. Conceptual y
tericamente la regin ha tenido un enfoque tradicional que hace abstraccin de consideraciones
sociolgicas, histricas y sociales. Es un enfoque propio de la tendencia positiva-universal que
ha predominado en el mundo occidental con un carcter funcional mecnico y dependiente de
directrices nacionales representado por el aparato estatal. La visin sistmica enfrentar como
constatacin en la sociedad contempornea reivindica el reconocimiento histrico-social en
la ocupacin de un territorio determinado por este tipo de relaciones sociales que prevalecen
naturalmente en las poblaciones.
El desarrollo regional ha estado asociado en Amrica Latina a los modelos de planificacin
regional del desarrollo que se han limitado a la etapa de confeccin de planes (modelos
forneos desde entornos muy dismiles a la realidad latinoamericana), generando dificultades
en la operacionalizacin de los objetivos y en seguimiento y control; incoherencia entre
los objetivos, la metodologa y su base terica, estrategias orientadoras de la accin de las
instituciones involucradas y fundamentalmente la ausencia de un autntico compromiso
poltico para impulsar las transformaciones necesarias para lograr el resultado positivo del
proceso.
Pese a las reformas descentralizadoras la planificacin regional centralizada ha prevalecido
desde el gobierno nacional. Los niveles esperados de decisin territoriales desagregados
se han convertido en niveles decisorios con un alto nivel de atomizacin. Los objetivos de
desarrollo regional a partir de la descentralizacin y autonoma efectiva se establecen con
base en los consensos sociales y polticos. La voluntad ciudadana es decisoria en la integracin
y el reconocimiento a la existencia del pluralismo ideolgico, la diversidad y la cultura son
estrategias viables en el logro de estos objetivos tales como: el crecimiento econmico que
involucra el aumento sostenido en la produccin de bienes y servicios regionales, la capacidad
productiva regional sustentable, inclusin social, econmica, poltica y regional, desarrollo
infraestructural y urbano, accesibilidad regional y red de comunicacin en los centros de
poblacin, respeto a la autodeterminacin poltica regional, preservacin del medio ambiente
(el natural y el construido), control de los recursos renovables y de los impactos ambientales
de la actividad productiva.
En Colombia, el tema de la regionalizacin se inici con las ecorregiones estratgicas
propuestas en su momento por el entonces Ministerio del Medio Ambiente y que continan
siendo vigentes en la actual visin del Plan de Desarrollo Nacional Estado Comunitario que
contempla la regin como instrumento para alcanzar el desarrollo sostenible y acorde con las
tendencias predominantes de desarrollo.

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Descentralizacin y autonoma municipal y regional en la politca pblica territorial en Colombia: problemas y perspectivas

La IAP: un enfoque de la Investigacin Social que potencia el

principio de autonoma ciudadana y comunitaria como proyecto
poltico transformador
La participacin ciudadana es anloga a la participacin poltica porque la primera implica
la intervencin directa de la ciudadana en la toma de decisiones pblicas y estas expresan
explcitamente el ejercicio del poder poltico; ahora bien, el concepto de participacin es
consustancial con la democracia y con el desarrollo del Estado democrtico que se define
como postulado normativo y como praxis en los gobiernos legal y democrticamente electos.
Adems de ello, es necesario sealar que:
se descentraliza autnticamente cuando en realidad se
desplaza o transfiere el poder, la autoridad y la capacidad de
accin y direccin de determinadas funciones (competencias
administrativas, financieras, programacin, planificacin,
evaluacin, etc.), de una instancia administrativa nacional []
hacia una instancia de gestin inferior [] en un mbito poltico
ms prximo al ciudadano o a quien, en definitiva, va dirigido el
servicio pblico o la accin gubernamental (Prez, 1994: 80).
La analoga entre la participacin ciudadana y la poltica tiene, en este contexto, una
caracterstica muy particular: si es posible afirmar que El desequilibrio en el pilar de la
regulacin consisti globalmente en el desarrollo hipertrofiado del principio del mercado en
detrimento del principio del Estado y de ambos en detrimento del principio de la comunidad
(De Sousa Santos, 1998: 287), tambin es posible afirmar entonces que el concepto mismo de
ciudadana estara afectado en razn a este mismo principio; en consecuencia:
si bien es cierto afirmar que en Colombia el rgimen
democrtico dispone de los mecanismos de participacin
ciudadana que son necesarios para el ejercicio del poder y la gestin
de los asuntos pblicos, no es menos cierto que el ejercicio de la
ciudadana en las ltimas dcadas ha sido un ejercicio limitado
por la rehegemonizacin del mercado y la colonizacin por parte
de este, del principio del Estado y del principio de la comunidad
(Peralta, 2006: 3-4).
En esta misma lnea, los planteamientos problemticos expuestos se superan en la medida en
que se genere una nueva cultura de participacin ciudadana, social y poltica. Se requieren
nuevos agentes estratgicos del desarrollo que promuevan la integracin y la sinergia entre

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Beatriz del Carmen Peralta Duque

los sectores pblico, privado y sociedad civil. La cooperacin entre los municipios es urgente
en la transformacin del actual estado de cosas con instrumentos de planificacin modernos
y con estrategias econmicas racionales. Es una sumatoria de esfuerzos y capacidades, una
estrategia integral hacia el desarrollo urbano sustentable y sostenible para construir un sistema
de actores capaces de producir polticas pblicas y coherentes en el espacio regional. Es aqu
(en este contexto) donde la academia y los investigadores sociales deben intervenir creativa
y cientficamente en los procesos de desarrollo social en las localidades y en las regiones. La
universidad tiene un compromiso social de dimensiones como es su proyeccin responsable
en los entornos socio-polticos y culturales y desde esta perspectiva la Investigacin Accin
Participativa (IAP) inscribe su objetividad a partir de sus implicaciones polticas y valorativas,
teniendo que ser evaluada no slo por el nivel de conocimiento que permite producir, sino
tambin por el impulso que logra proporcionar al proceso de organizacin/movilizacin de los
estratos de la clase popular (De Souza, 2007: 24). As mismo, el Trabajo Social en este marco
debe replantear y precisar el enfoque epistemolgico y terico de su quehacer y su praxis, con
el fin de que se circunscriba en la transformacin y desarrollo de las comunidades a travs de
un enfoque y una estrategia de investigacin social como es la Investigacin Accin Participativa
IAP que conlleve a un liderazgo del Trabajo Social efectivo en los procesos comunitarios,
locales y municipales. Es un imperativo social trascender el papel instrumental y operativo del
Trabajo Social por un rol sociopoltico protagnico. Es la participacin ciudadana y poltica
comprometida con la generacin de nuevos conocimientos que horizontalicen las relaciones
de poder, de la construccin de un poder ciudadano en las decisiones de lo pblico. Para este
logro se requiere un Trabajador Social que centre su accin desde procesos de investigacin
social para potenciar la reflexin y la capacidad de anlisis conceptual y terico y con una
profunda vocacin comunitaria y social. Los(as) Trabajadores(as) tienen que ser responsables
de su compromiso ciudadano para traducir en su praxis el compromiso social y poltico
transformador que solo genera la formacin poltica (educacin) en una democracia. Hay que
creer en los valores democrticos y apoyar las prcticas democrticas y en esta dimensin la
educacin liberadora (Fals Borda y Freire) tiene nfasis en la prctica de la poltica misma:
en el aprender a participar en la administracin de los asuntos pblicos y gubernamentales.
El desafo para el fortalecimiento de la democracia se centra en la participacin ciudadana y
poltica, en la lucha contra la corrupcin pblica y en la eficiencia administrativa y fiscal de las
administraciones municipales que desarrollen polticas pblicas de educacin como espacio
estratgico para internalizar valores ciudadanos, de movilidad social y econmica (Peralta,
2006: 3). En efecto, el tema es ms axiolgico - poltico que econmico; es el cambio de
actitud frente al sistema para actuar e intervenir con rigor y profundidad y con gran conviccin
del hacer (quehacer).

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Descentralizacin y autonoma municipal y regional en la politca pblica territorial en Colombia: problemas y perspectivas

Conclusin
El proceso modernizador del Estado ha ido de la mano con el modelo descentralizador y
los nuevos mecanismos participativos que involucran a la gente en la eleccin de sus
gobernantes y en el control de lo pblico. Pese a estos presupuestos constitucionales no existe
una poltica pblica territorial que permita la autonoma municipal y regional en el pas; la
construccin de la democracia participativa y la construccin social y poltica de regin que
debe ser potencializado en el buen sentido por las comunidades desde abajo para legitimar
la gobernabilidad perdida. De igual manera, el uso social del espacio regional, el equilibrio
interregional en lo econmico y la autonoma local debe ser un propsito de la sociedad civil
para enfrentar el dficit democrtico y actuar de modo efectivo frente a la concentracin
del poder poltico que ha afianzado los problemas territoriales y locales, el conflicto social
y la pobreza, la crisis fiscal y la reduccin de las transferencias, la ausencia de una cultura
participativa y la profundizacin de la desigualdad econmica en Colombia. Es en este contexto
donde el Trabajo Social tiene un espacio para la construccin de nuevas relaciones de poder
democrtico y nuevos valores sociales constituyndose un desafo de conocimiento para la
praxis profesional (praxis pedaggica IAP) en el contexto local (municipal) y regional
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