"1964 ESTAD

CONOMIA:

A O A REJ O"

;~

de Barros Guimares

Tese de Doutoramento

'

ao InstitUto

de

apresentada

Economia da Uni-

versidade Estadual

de

Campinas,

para a obteno do tftulo de Doutor em Economia, sob a orientao

do Pro f. Dr. Joo. Hanuel
de Hell-o.

Campinas, 1990

Cardoso

Para Liana e Joo Manuel, pelo

que me ensinaram.
Para Maria, por meu perdo e
minha alegria.
Para minha

~e

e meu pai,

.por tudo.

Agradecimentos

A Liana e Joo Manuel devo prestar os primeiros

e maiores

agradeci~entos

por esta tese. Ela nasceu, andou e

se encerrou sob o seu abrigo. Neste tempo

com

eles

aprendi

a buscar no s o conhecimento, mas sobretudo a generosidade .. Sem eles certo que o trabalho no teria

sido

poss-

vel, mas mais que isto, a minha vida teria tido menos acer-

tos e muito mais atropelos.

Quero agradecer a Maria da conceio

Tavares,

Luiz Gonzaga Belluzzo e Carlos Lessa, que nos marcam profun-

damente a todos ns seus alunos por sua grandeza

por

nos

ensinarem a pensar criticamente o pas.

Sou especialmente grata a Jos Bonifcio do Amaral e Jos Luiz Brunetti, que ajudaram na ordenao de algu-

mas idias aqui defendidas e foram sempre amigos nas muitas

vezes em que precisei deles. Luiz Guilherme Mendona leu
primeiros ra.scunhos deste trabalho e fez

sugestes

sas. Marco cicero Maciel discutiu e criticou

os

precio-

posies

com

pertinncia e solidariedade ..
Gilberto Mathias,por me fazer falar, me fez crer

que j estavam articuladas as idias centrais desta tese. Eu

lhe devo sempre a doura com que ele foi capaz de me

fazer

reparos.
Marcelo Mattelanes deu outras cores a um traba-

lho que andava meio desbotado. Li se Sedrez fz com f~teli,g'n

cia a pesquisa de fontes aqui usadas e Cida datilografou com

rapidez e preciso originais nem sempre

claros~

Mrcia Leito me guiou todos estes anos pelos

labirintos burocrticos da UNICAMP, aventura a que depois Se

juntou Alberto e em que nos divertimos sempre.
Paulinho Baltar atendeu com extrema gentileza

a minha pressa, o que no pode surpr.eender aos que o conhe-

cem.
Fernando Rezende no chegoua perder muito de

seu tempo com esta tese. Mas no pode ser assim medido o que
por ele lhe devo. Conhecer por dentro Leviat apenas foi po
svel por suas rnaos.
Eduardo Raposo

dividiu os

tempos

mais

dif-

ceis deste trabalho e neles nos tornamos grandes amigos.

E enfim, Pierre Salama me

trouxe

para que se encerrassem tese e SBus tormentos.

as

razoes

fNDICE

Introduo

............ o

o o

o o

ACrise .......... ~e
A Crise: Primeiros Momentos ..................... '
A Crise: Segunda Fase . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13

PAEG, o Projeto de Reformas ....... ,. . . . . . . . . . . . . . .

68

As Reformas no Setor Financeiro . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1os

a
s2

A Reforma Fiscal . . . . . . . .. .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .

144

A Reforma Salarial .......................... ~.....

17B

As Reformas nas Polticas Sociais .................

198

..

A Reforma Agrar1a . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

239

A Reforma Administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

260

Conclusoes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

311

'

Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

319

INTRODUO

Introduo

As profundas transformaes no Estado brasi-

leiro marcadas em 1964, decorridos j tantos

anos,

sendo submetidas a simplificaes, notadamente

no

seguem

que

toca

ssuas relaes com a economia nacional. Ora so elas expli

cadas como expressao da tomada do poder pelo grande capital,
ora -lhes atribudo o carter de destituio de
populares alcanadas. Se no faltam com a

conquistas

verdade

tais

vi-

ses, so porm claramente insuficientes para a compreenso

da dimenso e contradies que envolvem as
.-

mudanas

ento

operadas no Estado e economia nacionais.

H que se cnsiderar na anlise

de

apenas as ruturas que significou, mas tambm as

1964

nao

continuida-

des que implicou.

A tomada do poder em 1964 nao pode .ser vista
apenas como um movimento contra-revolucionrio

de

excluso

das classes trabalhadoras da cena poltica nacional. Ela maK

ca tambm essencialmente a vitria de toda

uma

Determinada

alternativa para o avano do cap_italismo no pas.

Esta vitria no pode ser explicada, no entan
to, como mero resultado de uma bem urdida conjurao do capital monopolista para se fazer representado prioritariamente nos aparelhos de Estado. A viso conspiratria
Estado e o regime poltico, que resultam

do

de

que

movimento

o
de

abril de 1964, so um projeto concebida e implantado de acoK

do com a estrita e irresistvel racionalidade dos grandes in

teresses, impossibilita a compreenso das

contradies

vo'configurando re9ime poltico e processo

de

acumulao.

Profundos ajustes na institucionalidade

relaes Estado-economia se impunham face s

que

das

transformaes

estruturais cumpridas na economia pela industrializao

dos

'
.
anos 5 O ( 1 ) A forma, porem,
que assumem estes ajustes
ape

nas ser dada pela prpria luta dos intex:esses

econmicos

por prevalecerem no seio do Estado. No havia um s caminho

inevitvel para que se efetivasse institucionalmente

de-

senvolvimento do capitalismo nacional.

t precisamente a forma especfica que assumir a institucionalizao do Estado na nova natureza de suas
relaes com a economia nacional que ser o tema deste trabalho. Sero aqui estudados os novos temos

da

presena

do

Estado na gesto da economia brasileira que sero arbitrados

a partir de 1964, quando se apossam as flll,ras armadas do pQ
der de Estado, pondo termo a longo periGo

de

imobilizao

do Estado brasileiro face crescentememtte acirrada luta politica na entrada

dos ,.anos 60. Progres-.sfvo acirramento que

est al remetido'ao carter que se busc~a imprimir s refox

mas no Estado e nas relaes econmicas e-

polticas

nais, e que todo o espectro de foras l'lDlticas

nacio-

reconhecia

a necessidade.
No se limitavam os prjenos

para

as

refor-

mas, quer _conservadores quer nacionais'""PJ!PUlares, proposi-

{ 1 ) Veja-se a respeito "A Industrialhaqo Tardia" de Joo

Manuel Cardoso de Mello.

ao de

mudana~

instrumentais rio aparelhamento do Estado br

sileiro. Abordavam eles sobretudo questes

substantivas.

ao

ordenamento das rAlaes capitalistas no Brasil. Estavam po

tas, ento, no cenrio poltico nacional,

nele

buscavam

caminhos para efetivarem-se, mudanas substanciais nas relaes bsicas

na-o. E tornava-se crucial

'
as

pol-

foras

prevalecer

ticas em luta poderem nestas mudanas fazer

rumos que atendessem prioritariamente a seus prprios

os

inte-

resses.
No se instalam no poder do Estado as foras

conservadoras, em 1964, apenas para impor

retrocesso

pol-

tico s foras populares ou para manter o direito proprie'

,-

dade privada que pelo crescimento poltico das classes populares estivesse ameaado. Apoderam-se elas do Estado para sQ
bretudo determinar os termos e ordenao do capitalismo br2
sileiro, redefinindo suas relaes fundamentais e criando a
nova instrumentalidade de que dispor o Estado

para

sua

gesto.
1964 deve ser assim explicado tanto pelo que
destroL quanto pelo que constroi. Tanto pelo violento desfecho crise no desmantelamento. da arregimentao

polti-

ca das foras progressistas~ quanto pelas profundas reformas

instrumentais e substantivas que deligencia.

Reformas

que

formaro o terreno institucional onde por muito tempo se mover a nao e que daro novo balizamento s relaes determinantes ao capitalismo nacional. Destas reformas se ocupar
este trabalho: de seu redesenho institucional e de sua impli
cao na transformao das relaes entre o Estado ~ conomia no Brasil.

Se bem que se v aqui proceder a'

anlise

da

poitica econmica deste perodo, no sero no entanto dis-

cutidas as matrizes do pensamento econmico a que se filiariam os seus

formuladores~

mesmo porque no

polticas econmicas como expresses apenas

se

podem

de

tomar

vertentes

tericas que se apliquem realidade da economia:

refletem

as polticas econmicas antes o embate de interesses por se

verem atendidos pelo Estado, que o seu processo de gestao

intelectual.
E

como expressao de interesses, que findam

per prevalecer, que ser aqui visto o PAEG.

Interessar

Programa de Ao Econmica de Governo como formulao sinttica das linhas que viriam a nortear o buscado redesenho

do

capitalismo brasileiro.
Cabe deixar claro que por se buscar analisar
Castelo~

o projeto de reformas elaborado pelo Governo

na o

lhe sero atribudos poderes superiores, nem autonomia irre~

trita, para implantar-se por sobre

quaisquer

circunstn-

cias polticas ou econmicas.

A despeito da imensa soma de
se apode!a a PreSidncia da Repblica no

poderes

novo

regime,

poder e,la em sua atuao desprezar os interesses

no bloco no poder, ou os limites postos pela

de

que
nao

abrigados

especificidade

do capitalismo brasileiro. No poder afrontar os interesses

capitalistas dominantes, nem poder viol?r

desenvolvimentos

necessrios do capitalismo monopolista na

industrializao

tardia

( 1 )

Falhar onde tentou faz-lo,

e'

o que aqui se

pretende mostrar.

'

{ 1 ) Para a viso dos traos bSicos deste capitalismo aqui

adotada, vejam o artigo "0 Estado Brasileiro e os Limites da 'Estatiza~o''' de Joo M~nuel Cardoso de Mello e o livro "Acumulao de Capital e Industrializao
no Brasil" de Maria da Conceio Tavares.

A CRISE

A Crise

A segunda metade dos anos 50 e os anos 60 as-

sistem ao processo de configurao de forma avanada e espe-

cfica das relaes entre Estado e economia no Brasil. Neste

perodo o processo de industrializao no pas trouxe modi-

ficaes estruturais economia nacional, alterando radicalmente seu padro de acumulao.

Ademais da necessidade de

seu

econmico para o salto da industrializao,

fortaleciment"o

precisou

tado brasileiro avanar adiante dos prprios

Es-

interesses

in-

dustriais nacionais, incapazes de se estabelecerem hegemoni-

camente. Nenhum interesse econmico ent.o -

nem os in teres-

ses do caf, nem os interesses da incipiente

burguesia

in-

dustrial, ou mesmo os interesses do proletariado

aglutinar em torno de si os

~nteresses

pde

presentes na economia

nacional, pde construir alianas estveis

alinhadas

um

seu projeto prprio para o avano do capitalismo brasileiro.

'
ao Estado que caber Compor tais interesses no desenho de
um projeto econmico. o Estado quem formular

proposta

de industrializao brasileira, nela compatibilizando os interesses dominantes na economia nacional, sem

submeter-se

a nenhum deles particularmente.

Dota-se crescentemente o Estado brasileiro de

mecanismos para o exerccio e sua gesto sobre a

ordena uma estrutura de financiamento pblico,

economia:

amplia a

sua

atividade empresarial na infra-estrutura, cria instnci.as de

planejamento

~.. \)mico

estatal e regula os termos da presen-

a econmica internacional no Brasil. "Trata-se de um Estado

que arma um amplo .aparelho operativo, interventor e
dor~

regula-

e que se defronta com uma economia em processo de indus

trializao no ~ economia capitalista plenamente consti-

tuda, tampouco uma economia atrasada, subjugada ao capital

mercantil" ( 1 )
Vinha o Estado brasileiro,

conformando sua sempre maior presena na

desde os anos 30,

ordenao da

vida

econmica nacional, ao longo de seu processo de industrializao, at o seu esforo final em meados dos anos 50. ento este um Estado que atua decisivamente sobre as relaes
econmicas nacionais, muito antes que aqui se tenha estabel~
cido um capitalismo plenamente constitudo.
Mas creio que mesmo no caso brasileiro possa
ser visto com nitidez como essencialmente

transformado

carter da presena do Estado na economia diante dq processo

de monopolizao de sua economia em que se cumpre o momento
final de sua industrializao. Porque no

se

trata

de

uma

mera questo de funes que se ampliam e sim do fato de que

este Estado passou a

constituir-~e,

de forma nao exterior ao

funcionamento mesmo da economia, em mediador de todas as relaes econmicas e sociais: o processo de regulao das cri
ses e da acumulao capitalista desde ento articulado no
interior dos aparelhos de Estado.
-A especificiae destas novas

relaes

( 1 ) DRAIBE, Snia. Rumos e Metamorfoses, p. 254.

Esta-

10

do-economia no Brasil, decorrente de sua posio na diviso

de trabalho internacional, tem a_ sua manifestao

no

peso

crucial do setor produtivo estatal, na profundidade do pro-

cesso de internacionalizao do sistema produtivo e na exten

so do controle do Estado sobre o processo de acumulao.
abrangncia do papel do Estado na gesto da economia ,

por

isso, muito maior no caso brasileiro do que nos pases capitalistas mais avanados ( 1 )
A necessidade de centralizao e concentrao
de capitais para o esforo de constituio de uma base

indu~

trial pesada torna a interveno do Estado

decisiva

para

industrializao brasileira, assim como

. .-

decisiva

atuao para a demarcao de espaos e limites

de

sua

expansao

do capital internacional e do capital nacional privado.

E, no momento mesmo em que

faz

economia

movimento de passagem a um capitalismo plenamente constit-u-

do, assume o Estado nova natureza na sua relao com a economia nacional. Transformam juntos o seu

carter

Estado

economia no Brasil, e fazem-no ambos de forma contraditria,

abrigando dentro de si novas funes e velhos

arcabouos.

O perodo 1957-1961 conhece um boom de investimentos que traria alteraes de muito maior

alcance

que

uma mera ampliao de capacidade produtiva em setores industriais j instalados. O boom e investimentos

do

perodo

57/61 "representa, alm de um salto tecnolgico, um salto na

Gonzaga
e
Luiz
( 1 ) Veja-se a respeito Luciano Coutinho
in
EstuMundial
Belluzzo: "Reorganizao a Economia
dos CEBRAP 23.

11

capacidade produtiva

existente~

concentrado em trs ou qua-

tro ramos, basicamente material de transporte, material el-

trico e metal-mecnica, de pouco peso relativo na estrutura

produtiva anterior e de elevada complementarieade interindustrial 11 { 1 ). O volume de investimentos realizado pde

fazer crescer todos os setores industriais

dentro

at mesmo as empresas menores. A diferenciao da

produtiva que o perodo de expanso instala

profunda e a capacidade produtiva nacional

na

deles

estrutura

indstria

passa

e'

crescer

muito alm da demanda corrente.

A mudana no padro de acumulao

capitalis-

ta no Brasil que assim se configura est amplamente

na ao do Estado. O Estado assegura ento ta.nto o
mente pesado em infra-estrutura e nas lnstrias
quanto o acesso a fontes de financiamento

ao

apoiada
investibase,

de

investimento

privado na impossibilidade de recurso ao sistema

financeiro

privado nacional, apenas incipiente. Mas coube sobretudo ao

Estado brasileiro "uma tarefa essencial: estabelecer as ba-

ses da associao com a grande empresa oligoplica estrangei

ra, definindo, ctaramente, um esquema de

acumulao

lhe

concedendo generosos favores. Encontrando um esquema de acumulao bastante bem definido em que se apoiar

e gozando de

amplos incentivos, a grande empresa oligoplica

estrangeira

predominantemente a europia, decidiu investir

sil 11

no

Bra-

2 )

( 1 ) TAVARES, Maria da Conceio. Acumulao de Capitais

Industrializao no Brasil, p. llUJ.
{ 2) CARDOSO DE MELLO, Joo Manuel. 0 capitalismo
p.

Tario,

12

D-se, portanto, o salto na

industrializao

nacional sob os impulsos dinmicos do investimento estatal e

da grande empresa internacional que para aqui vem sob a forma de capital produtivo, em razo fundamentalmente

da

con-

corrncia oligoplica internacional, no ps-guerra, entre ca

pitais americanos e europeus.
Beneficia-se o capital industrial nacional na
industrializao pesada dos espaos que o investimento estatal e estrangeiro abrem para seu crescimento nos setores metal-mecnico e produtor de bens de consumo

assalariado.

isto se d no em conseqncia mecnica da

expansao

indus-

trial e sim em resultado da ao do Estado no estmulo a tal

crescimento. A solagem de tais interesses, que no apresenta maiores problemas enquanto cresce toda
no entanto, expor. toda a sua fragilidade

economia,

quando

ritmo de crescimento. Do resvalar deste movimento

aberta se ocupar este captulo.

vai,

arrefece
em

crise

13

A Crise: Primeiros T.omentos

A politizao da economia, resultante do novo

c~

rter das relaes entre Estado e economia no Capitalismo MQ

nopolista, implica necessariamente a politizao das

ecOnmicas. Passam a

ccl~dir

as crises econmicas

no

mesmo deste Estado: no Estado que se explicitam

festaes fundamentais da crise,

crises

as

seio
rnani-

no Estado que buscam abri

e'

go os interesses capitalistas para a crise

escapar

Estado que se formulam os mecanismos para

supera-

(1)
ao

sua

'
Sao
por isso indissociaveis
as manifestaes

lticas e econmicas a crise que progressivamente

no

po-

envolve

a naao brasileira a partir e 1959.

No obstante no estar ainda

dada,

institucionaliae apropriada ao novo padro

em

de

acumulao

aqui instalado j est a sua economia estabelecida

dres monoplicos, demandando ao Estado novos

1959,

em

pa-

termos

para

sua gesto. O especial desaparelhamento do Estado brasileiro

para fazer reverter os primeiros sinais de

esfriamento

ritmo dos investimentos ter peso a desempenhar

no

no

aprofun-

damento da crise. este Estado sem a instrumentalidade adequada, que buscar inutilmente, at 1964,

formular

sada

( 1 ) No encerra vis econornicista afirmar-se que as crises

econmicas no Capitalismo Capitalista so, inevitavelmente, tambm crises polticas. No se prope aqui su~
tentar que, posto o econmico, o poltico lhe vem em
decorrncia. Prope-se apenas, como fundamento a esta
anlise, que poltica e economia no Capitalismo Monopolista j no se podem dissociar: todas as relaes

e aes econmicas so, ao mesmo tempo,

aes polticas.

relaes

14

para a crise pela remoao de seus sintomas

mais

evidentes:

a inflao e a queda nos investimentos.

Foi a ao deste Estado que pos tanto a possibi-

lidade de salto na industrializao brasileira quanto a dimenso da crise que a este salto se seguiria. So as polti-

cas econmicas, que este Estado elabora,

que estabelecem os

rumos bsicos ao movimento da economia brasileira.

sao,

por isto, tambm elas guias seguros para a compreenso deste

movimento.
Os ltimos anos 50 e o incio da dcada de 60 co

nlieceram no Brasil duas propostas de poltica

econmica

es-

sencialmente distintas: o Plano de Metas e o Plano Trienal.

Estas duas propostas tm trajetrias completamente

diferen-

tes: o Plano de Metas realmente preside o processo poltico-econmico at 1960, enquanto que o Plano Trienal nao chegou
a ter vigncia efetiva. E tanto o xito do

Plano

de

Metas,

quanto o fracasso do Plano Trienal so esclarecedores

para

as profundas transformaes que, no espao entre um Plano e

ou"tro, se estabelecem na economia nacional.

O Plano de Metas

O Governo Juscelino propoe, em

finais

de

1956,

"um ambicioso conjunto de objetivos setoriais, conhecido por

Plano de Metas, que constitui a mis slida deciso conscien

te em prol da industrializao na histria

econmica

_do

15

pas" ( 1 )
montado o Plano de Metas sobre

previso. de

alguns blocos bsicos de investimen.tos: um bloco de formao

de capital social bsico em transportes e

energia,

cargo

do setor pblico; um bloco de insumos bsicos e de produo

de bens de capital; e um bloco para a implantao de um setor de bens de consumo capitalista, centrada na indstria ay

tomobilstica. Um quarto bloco de investimentos

ainda construo de Braslia que, alm de

se

abrir

remetia
espao

expanso da construo civil, deveria fazer avanar a

fron-

teira agrcola nacional.

.-

Um diagnstico sobre pontos e

estrangulamento,

que seriam empecilhos ao desejado avano do crescimento econmico nacional, vai determinar todo o esforo que sua superao aplicaria o Governo Juscelino. A

implementao

do

Plano de Metas vai estar norteada pela idia de que "o de.sequilbrio do desenvolvimento econmico brasileiro tinha provocao uma demanda insatisfeita de infra-estrutura

esta

demanda deveria ser prioritariamente atendida se se desejasse prosseguir no esforo de expansao econmica ao pas'' (
Ademais da noo dos postos e estrangulamento,
ainda a elaborao e execuo do Plano de Metas a

).

fundamenta
conscin-

cia da necessidade de conferir, ao crescimento econmico

br~

sileiro, integrao e articulao maiores.

( 1 ) LESSA, Carlos. Quinze Anos de Poltica Econmica,

14.

p.

( 2 ) LAFER, Celso. O Pianejarnento no Brasil. Observaes

bre o Plano de Metas, p4 35.

SQ

16

No que nao chega a ser ele, no

entanto,

mente original: soas suas as mesmas preocupaes

exata-

bsicas

que animaram o segundo Governo Vargas. O que

fundamentalmen

te distingue o Governo Juscelino o efetivo

equacionamento

do salto na industrializao brasileira,

que resulta de seu

xito na articulao da expanso da acumulao inte~na com o

aporte do grande capital internacional. o Governo Juscelino

foi capaz de oferecer ao capital internacional atrativos suficientes sua vinda, empenhando todo o peso do investimento estatal na construo

da infra-estrutura

passo final no processo de industrializao

necessria
nacional.

ao
Mais
ass~

ainda, o Estado brasileiro sob o Governo Juscelino pde

gurar ao capital nacional a sua participao neste processo,

garantindo-lhe financiamento e protegendo-lhe

espaos

para

seu crescimento.

imprescindvel a interveno do Estado nacio-

nal na definio das condies em que se implantaria a ind

tria pesada nas economias de industrializao

retardat-

ria ( 1 ) . Para tanto precisa ele contar no apenas

potencial de

acu~ulao

interno em alguma

medida

controle, mas ainda com aparelhamento adequado

sob

seu

tarefa

de

coordenao do esforo brutal de investimentos que,

brasilei'ro, transformaria profundamente todo
acumulao nacional.

Governo Jus.celino,

com um

no caso

padro

de

confrontado com a

necessidade de ampliar e diversificar seus

( 1 ) Veja-se Joo Manuel Cardoso de Mello.

Tardio e Maria da Conceio Tavares.

Capital e Industrializao no Brasil.

aparelhos

econo-

O
Capitalismo
Acumulao
de

17

micos para o desempenho de tal tarefa, escolhe

faz-lo

por

via paralela estrutura administrativa herdada dos governos

.

anter~ores

(1)

O que de

modern~zaao

institucional

havia

sido estabelecido pelo segundo Governo Getlio foi amplamente utilizado. Mas onde se defrontou o Governo

Juscelino

evidentes insuficincias nos aparelhos econmicos

de

com

Esta-

do, procurou antes montar aparelhos paralelos que reformular

os que j encontrara institucionalizados.

Assim, a execuo do Plano de Metas exigiu que o
Estado acionasse mecanismos institucionais e financeiros que
lhe permitissem desempenhar o papel de agente

articulador

da tomada de decises e da implementao das medidas para a

instalao da indstria pesada brasileira.
o Estado no Governo Juscelino atuou como
recursos

gigantes~os,

fra-estrutura

Financeiramente,
um

mobilizaor

os quais aplicou na construo da

necess~ria

e repassou as empresas

nos

de
in-

setores

por eie definidos como estratgicos. O BNDE e a SUMOC foram

peas fundamentais para a ao o Estado.

A coordenao

esforo do setor pblico no bloco de investimentos

do

projeta-

do foi feita "basicamente, atravs do BNDE, pois este contrQ

lava os mecanismos de financlamento do setor pblico, direta
ou indiretamente ligados s metas de infra-estrutura:
tamente atravs dos recursos do programa de

dire-

reaparelhamento

econmico e dos avais e garant2as que eram lndispensveis pa

ra a obteno ae financiamentos no exterior;

indiretamente,

porque os recursos vinculados (fundos), mesmo quando no m..

( l ) DRAIBE, Sonia. op. ct.r p. 245.

18

nipulveis discriciqnariamente pelo BNDE, a eram

deposita-

dos; constituindo-se em garantias para os financiamentos internacionais" ( 1 ) .

SUMOC coube agir captando

recursos

externos e concedendo permisso para as importaes,

valen-

do-se basicamente de suas instrues 70 e 113. J o direcio-

namento ao investimento privado seria assegurado

atravs

dos Grupos Executivos, criados precisamente para a coordenao da concesso das benesses que o Estado oferecia.
evidente que,

tendo sido o grande

articulador

que permite o salto qualitativo da industrializao

leira em finais dos anos 50, o Estado brasileiro

sua presena na economia nacional, ampliando a

bras i-

amplia

sua partici-

pao na formao interna de capital e fazendO crescer o seu

peso relativo dentro dos mecanismos de financiamento. Previa
o Plano de Metas que esta ampliao seria financiada em gran
de parte pelos Fundos que se criaram antes

verno Juscelino e que eram constitudos por

dos basicamente de taxaes especificas:

durante
recursos

metade

dos

advingastos

previstos pelo Plano seriam providos por estes Fundos.

aparte estas

mud~nas

Go-

Mas,

pontuais, o sistema tributrio brasi-

leiro, se bem que tenha conhecido uma certa elevao na sua

carga neste perodo, no chega a passar por

nenhuma

efetiva

redefini'o.
No apenas na decis-o de manter intacta a estrutura administrativa estatal que vai o
tazer a clara opo por passar ao largo Cle

( 1) LAFER, Celso. op. cit., p. 42.

Governo

Juscelino

questes

outras

19

.
que nao a industrializao nacional. assim que nao se ent:renta abertamente a ntida precariedade

ceiro

nacional~

do

nem se dedica ateno a um

sistema

desenvolvimento

agrcola que acompanhasse o avano da indstria

Tampouco se cuidam dos graves problemas

finan-

nacional.

sociais~

que polti-

cas de sade, saneamento, habitao popular e educao deverim minorar. O Objeto do Plano de Metas

industriali-

zaao nacional e apenas a e1a far cumprir-se.

Resulta do bloco de investimentos

que

Plano

preside a expanso e diversificao do setor industrial brasileiro em termos que configuram o ltimo

passo

no

menta de JSUa industrializao. Ao final do Governo

cumpri-

Jusceli-

no, a produo nacional de bens de produo e de consumo durveis tem dimenses que asseguram a endogeneizao do

pro-

cesso de acumulao brasJ.leiro.

As metas de energia e transporte
mente alcanadas

( 1 )

foram

. Buscou-se ampliar a capacidade gera-

dora de energia eltrica nas dimenses necessrias

nua expanso industrial: "tais Objetivos

( 2

cont-

foram praticamente

atingidos, no se conf1gurando oferta deficiente

ao longo do programa"

intei-ra-

de

energia

) . A produo de petrleo bruto n

cional elevada de 5,6 mil barris por dia,

em

1955,

para

64,6 mil, em 1959, alm de estabelecer-se a auto-suficincia

no refino do leo bruto.

( 1 ) Os dados aqui citados foram todos tomados a Carlos Le_

sa em "QuJ.nze Anos de Poltica Econmica".

( 2 ) LESSA,

Carlos. op. cit., p. 19.

20

.
A estrutura de transportes foi transformada pela
ampliao da rede rodoviria pavimentada,

que

entre

1955

1961 cresceu mais de quatro vezes, tendo a extenso das rodQ

vias federais e estaduais em seu total crescido

cerca

de

50%.

so tambm atingidas as metas para as indstrias

intermedirias, que englobavam tanto "a expanso
dades j existentes no pas~ como a instalao

importantes segmentos para a integrao do

.
" ( l
tr1al
a~segurar

de

ativi-

de novos

parque

) . A s id erurg1a
.
d up 1"1ca sua pro d uao,
-

indus-

de

forma

as necessidades postas pelo crescimento

econmi-

co brutal que se verificaria. A indstria de cimento, de 2,7

milhes de toneladas em 1955, sobe a 5 milhes em 1960,

tor-

nando completamente independente de suprimento externo a demanda nacional. E a produo de papel e celulose,
fertilizantes e metais no-ferrosos, se bem

que

borracha,
nao

te~ha

tido o desempenho esperado, conhece avano importante.

As

metas para o setor de bens

de

capital

reme-

tiam-se indstria automobilstica, construo

naval,

indstria mecnica e de material eltrico

As

pesado:

a'

metas

para a indstria mecnica e de material eltrico pesado previam a sua instalao, mesmo

j que at 1955

apenas

produ-

ziam-se internamente equipamentos leves e de pequeno porte.

Situao que se buscava alterar "visando a integrar vertical
mente nosso parque industrial'' (

l. Em 1960,

( 1 ) LESSA, Carlos. op. cit., p. 23.

( 2) LESSA, Carlos. op. cit.,

p. 28.

estava redu-

21

zido a apenas 1/3 o suprimento externo das

necessidades

de

equipamentos pesados da economia brasileira, em enorme avano tecnolgico e decisivo aumento das escalas

de

produo

nacionais.
As metas para a construo naval

sao cumpridas,

implantando-se a produo de embarcaes de alta tonelagem.

E as metas para a indstria automobilstica sao um retumbante sucesso. Eram dois os alvos do programa para a indstria
automobilstica: projetava-se a produo e 347.700 veculos

- caminhes e nibus, jipes, utilitrios e automveis,

nes--

sa ordem de importncia - e visava-se ainda o

alcance de um

ndice de nacionalizao dos veculos de 90%,

alimentando a

expanso da indstria mecnica nacional.

Os

dois

objetivos

foram cumpridos.
A vitria na consecuao dos objetivos bsicos do
Plano de Metas vai por termo ao processo de constituio
na do capitalismo brasileiro,

pl~

transformando substancialmente

a economia nacional. A profundidade das

~ransforrnaes

vai

configurar mudanas essenciais no pr.pri!)} padro de acumulaao no Brasil.

"A implantao de um bloco .e investimentos
tamente

complementares 1 entre 1956 e

uma verdadeira

'onda de inovaes'

19~1,

corresponeu

schurrqui!teriana: de um la-

do, a estrutura do sistema produtivo se alterou

te, verificando-se um profundo

al-

radicalmen-

'salto te:rnolgico',

de

ou-

tro, a capacidade produtiva se amplio.u mm:Lto frente da demanda pr-existente. H, portanto, um

lao, que demarca uma nova fase,

DC'JW:D

padro de' acumu-

e as c~actersticas

da

22

expansao delineiam um processo de industrializao

pesada,

porque este tipo de desenvolvimento implicou num crescimento

acelerado da capacidade produtiva do setor de bens de produo e do setor de bens durveis de consumo antes de qualquer
expansao previsvel de seus mercados" ( 1 )
Esta transformao estrutural

por

economia brasileira neste perodo teve sua

que

passa

formulao

dada

pelo Plano de Metas, tendo sido o Estado o seu executor. Estas profundas mudanas no processo de acumulao

configuram um enorme esforo de mobilizao

d~

nacional
concentrao

capitais, realizados pelo Estado e pelo novo capital es-

trangeiro. D-se substancial crescimento da participao dos

investimentos pblicos no total de investimentos

realizados

no per_odo: de 3,1 em 1956, de investimentos em _capital fixo

em percentagem do.PIB, passa-se a 6,6, em 1960.

E neste perodo que o Estado

brasileiro,

que

sempre assumiu a frente na expanso dos investimentos para o

crescimento econmico, aprofunda ainda a sua participao no
prbcesso de constituio de uma indstria
talista no Brasil. por sua aao que se

plenamente
torna

possvel

salto na constituio de uma dinmica especificamente

talista na economia nacional.

so

os seus

capio

capi-

investimentos

em

infra-estrutura que viabilizam o brutal investimento privado

realizado e so os enormes encargos de financiamento tomados
a si que daro sustentao ao estabelecimento de um setor in
dustrial montado em bases monoplicas. E sobretudo crucial

( 1 ) CARDOSO DE MELLO, Joo Manuel, op. cit., P 124.

23

o desempenho do papel, que necessariamente

lhe

caberia,

de

prescrio das bases da associao com a grande empresa es-

trangeira, "ao formular um claro programa de desenvolvimento

econmico e conceder generosos favores (importao

sem

bertura cambial, cmbio favorecido para amortizaes,

cojuros

e remessas de lucros, registro do capital taxa do mercado

livre, prioridade e garantia para transferncia

financiamento e aval do BNDE etc.)"

( 1 )

de

cmbio,

certo que a ge-

nerosidae destas medidas no explica, por si s, a presena

da grande empresa estrangeira, que se deve tambm a uma reao competitiva das empresas europias ao
-americano na Europa e no Canad. Mas

avano

norte-

claramente o Estado

brasileiro quem d os termos por que esta

presena

deveria

se pautar.
Se

nao h dvida quanto ao comando que o Estado

e a grande empresa oligoplica internacional exerceram sobre

o processo de industrializao pesada, no

se

de

que tenha sido o capital nacional tambm amplamente

negar

benefi-

ciPo. O crescimento da massa de salrios dinamizou a indstria de bens de consumo corrente, que contava com forte presena de empresas nacionais. Em alguns setores

produtores

de insumos, notadamente cimento, alumnio e papel,

atua claramente em defesa de espaos para

o Estado

capital

nal. Na implantao da indstria automobilstica,

os

nacioefei-

tos de demanda derivada fazem surgir o setor nacional de auto-peas que cresce e se modern{za sob proteo

{ 1 )

CARDO~O

DE MELLO, Joo Manuel.

op~

estatal.

cit., p. 6.

24

setor da construo civil ganha'a ddiva

da

construo

de

Braslia e a abertura de rodovias tambm pelo Estado pre-

servada para as empresas de engenha+ia nacionais. E sobretudo generoso o conjunto de favores financeiros que foi oferecido ao capital nacional na implementao do Plano de Me-

tas: acesso garantido a condies extremamente favorveis de

emprstimos externos, alm do crdito a longo prazo que foi

assegurado pelas instituies financeiras

oficiais,

via

de

regra, com prolongado prazo de carncia e amortizao a taxas de juros negativas.

so assim resguardados os capitais nacionais pelo Estado na execuo do programa de investimentos que tran

formaria o processo de acumulao no Brasil.

evidente do capital

interna~ional

e do capital

predomnio
estatal

processo nao se d s expensas do capital nacional,

no

nem des-

cuida o Governo Juscelino em guardar espaos e recursos adequados ao crescimento das empresas de capital nacional. "Ef...
tivamente, o processo de concentrao relativa,

que

tir de fins da dcada de 50 se deu como tendncia

vel em favor do capital internacional e das

par-

inexor-

empresas

esta-

tais, no prejudicou, em termos absolutos, o conjunto o capital de propriedade de

'nacionais' . Poder-se-ia mesmo dizer

que o salvou de uma tendncia maior estagnao

. . . .

relativa,
"(l)

embora submetendo-o a cr1ses conJuntura1s ma1s agu as

A ampla conjuno de interesses, que se pode

{ 1 ) TAVARES, Maria da Conceio. Acumulao de Capital

Industrializao no Brasil, p. 115.

as-

25

sentar em torno ao projeto de industrializao nacional posto ,Pelo Plano de M~tas, d economia brasileira a

sua con-

formao atual e estabelece o trip que a sustenta: a empresa oligoplica internacional dominante, a

empresa estatal e

a empresa nacional. Compe-se desta maneira,

sob

'
ausp1-

os

cios do Estado, a estrutura monoplica especfica que determina o processo de acumulao capitalista no Brasil desde os

anos 50.
Mas esta articulao perfeitamente

solidria

de

interesses nao tardaria a expor rachaduras e a desnudar o

d~

sequilbrio em que se fundamenta. O crescimento acelerado do

Governo Juscelino vai desembocar uma crise econmica que

se

arrastaria por anos e que d seus primeiros sinais em 1959.

A inflao ascende a um outro patamar, .agrava-se

dficit

pblico e intensificam-se problemas com o balano de pagamen

tos,.indicando que o esquema de financiamento do Plano de

M~

tas chegava a seus limites.

Os primeiros sintomas da desorganizao econmica sao os prenncios do rompimento irrecorrvel

do

esquema

de financiamento em que se apoiou o Plano de Metas. Os

inve~

timentos feitos sob o Plano, apesar do seu

volu-

fantstico

me, no contavam com um sistema financeiro de diversificao

financeiro

.e solidez adequadas. E se era frgil o siste.ma

privado, tampouco realizou-se uma .reforma

tributria

nanceira que dotasse o Estado de recursos

suficientes

respaldar sua presena crescente na economia.

inevitvel foi a acumulao de dficits do
com emisses de papel-moeda.

Tesouro

fipara

resultado
cobertos

26

Em 1959, este dficit deu um

salto de

lhes de cruzeiros (em 1958) para 53,7 bilhes.

vista externo, comeam a surgir problemas

de

28,8

bi-

Do ponto de
financiamento

do dficit da baJ,_ana de servios, a demonstrar que as

fon-

tes at esto utilizadas praticamente entravam em exausto.

O esgotamento do esquema de financiamento inter-

no, e externo em que se amparava o Plano de Metas, leva o Ministro da Fazenda e o Presidente do BNDE a

proporem um Pro-

grama de Estabilizao Monetria, em fins de 1958, que visa-

va combater a inflao e equilibrar o balano de

pagamentos

com os clssicos instrumentos monetaristas: corte dos gastos

do Estado, retirada dos subsdios, corte no crdito e conten

ao salarial.
Mas, diante do enorme desgaste poltico provocado pelas medidas e estabilizao, pressionado pelo FMI para
aprofund-las ainda e vendo,o Plano de Metas ameaado. O Governo Juscelino resolve romper as negociaes

com

sepulta definitivamente o Programa de Estabilizao

FMI

Monet-

ria. O crescimento acelerado da economia pde prosseguir em

1960, mas a inflao se elevou e o desequilbrio

das

contas

externas se agravou substancialmente.

Os primeiros sinais de rutura na articulao das
foras econmicas que preside o Plano de Metas sao,

como j

dito, as manifestaes de exausto do esquema de financiamen

to ern.que se havia ela baseado. As profundas
que sofre a estrutura produtiva nacional

transformaes

se do sem que se-

jam estabelecidos modernos mecanismos de criao de crdito

e intermediao no sistema financeiro existente, extremamente precrio. O Plano nao se ocupa com a clara inadequao da

27

estrutura de financiamento economia nacional como suporte

ao esforo de investimentos que se realizaria:

escolheu an-

tes definir as fontes de que se utilizaria "ao longo da exe-

cuo do prograrna 11

( 1 )

escolha feita para contornarem-se

que fatalmente surgiriam de uma proposta

desavenas
reordenamento

de

das instituies financeiras nacionais. E que,

na

verdade,

viria apenas a resultar na atribuio ao Estado de todas as

responsabilidades pelo fornecimento de crdito aos

investi-

mentes programados devendo ainda faz-lo

sem que

sequer

alterasse a instrumentalidade financeira

estatal.

Tambm

se

procura o Governo Juscelino evitar contrariar interesses que

reformas pudessem atingir. assim que nao
trutura

tribut~ria,

se

repara

as

nem se cuida de agilizar

de dvida pblica 1 praticamente inexistentes.

Estado tarefa hrculea,

sem refor-lo para

es-

mecanismos

Designa-se
o

seu

ao

desempe-

nho.
No resta portanto 1 ao Estado

brasileiro

fazer recurso a mecanismos e financiamento

senao

amplamente

fun-

damentados na expanso dos meios de pagamento

pela

emisso

primria de moeda. Os dficits oramentrios

em que

incorre,

sob o Govern Juscelino, crescem significativamente,

par-

tir mesmo de 1956, em funo dos crditos adicionais e

'
c r e-

ditos sem cobertura concedidos. Nem sempre

dficits no oramento em desembolso efetivo,
parte

lanados ao exerccio seguinte

( 1 ) LESSA, Carlos. op.

cit.~

p. 17.

implicavam
por
sob

serem

os
em

rubrica

28

"gastos a serem cobertosn. Mas dficit de caixa do Tesouro

Nacional, que representa a diferena entre recursos e gastos

efetivamente realizados dentro do m.esrno ano

fiscal,

eleva-

-se tambm violentamente, de 1956 em diante. O financiamento

aos ficits governamentais era basicamente feito por empr~
times tomados ao Banco do Brasil e que implicavam,

de

qual-

quer forma, emisso de moeda. Alm do recurso emisso, no

se ofereciam ao Governo

Jus~elino

outros

meios

para

ciar seus dficits, pela precariedade do mercado de

finanttulos

pblicos com que contava e que o recrudescimento da inflao

tornava ainda menos atraente ( 1 )
A prpria inflao, fartamente empregada por empresas e Estado como mecanismo de financiamento, vai escapar
de controle e destroar os j precrios instrumentos

finan-

ceiros nacionais. A insuficincia das fontes de financiamento ~ economia brasileira, dada pela inexist~ncia de um sistema financeiro privado capaz de financiar
que se fizeram,

os

investimentos

impunha s empresas a necessidade

drar formas prprias de captao de recursos,

de

engen-

elevao de

preos sendo aquela a que mais facilmente se recorria. Mas a

acelerao inflacion~ria por~ fim a esta

forma de capitali-

zao interna s empresas, que seguiam sem poder contar com

recursos vindos da rede banc~ria.
fora de dvida que a opao do Governo Jusceli-

no, por fazer avanar brutalmente a indstria brasileira sem

promover mudanas nos demais setores da economia

( 1 ) SOCHACZEWSKI, A.C. Financiai and Economic

of Brasil, p. 128.

nacional,

Development

29

leva a que tal avano viesse a enfrentar

menores

resistn-

cias ao seu anncio e implementao. Foram decididamente de

extrema importncia para a adeso ao Plano de Metas dos in-

teresses capitalistas presentes na economia brasileira estes

cuidados que toma o Governo Juscelino sobretudo em no melin

dr-los. Mas ser esta mesma opo, que viabiliza a execuao

do Plano, o determinante dos mais graves

problemas

se defrontariam pouco

naao

depois economia e

com

que

brasileira.

A construo de uma estrutura produtiva em termos monoplicos, sem um sistema financeiro moderno e sem um
r~aparelhamento

do Estado para a gesto de um novo padro de

acumulao no foi certamente tarefa de pouca monta.

O peso

porm que tem esta especial desigualdade na montagem do Capi

talismo Monopolista no Brasil vai implicar

na

profundidade

da crise que se deflagraria, u-ma vez arrefecidos os impulsos

dinmicos do investimento sob o Plano de Metas.

declnio

do ciclo de expanso econmica, que se sucederia inevitavel-

mente ao ritmo acelerado da acumulao provocado pelo Plano,

desenvolve-se em crise por conta da particular

desproporo

eritre a estrutura prod~tiva instalada e as estruturas de

fl.

nanciamento disponveis: ''esta desacelerao no levaria necessariamente crise econmica se no ~xistissem fortes prQ
blemas, 'tanto pelo lado do ajuste dinm:llco

aa

estrutura

da

demanda capacidade produtiva rec_m-instalada, como pelo la

do da realizao e financiamento 9e um

~tencial

ao que se tinha incrementado fortement'f:. nos

da"

de acumula-

fins

da

dca-

( 1 )

( 1 ) TAVARES, Maria da Conceio. Acummlao

Industrializao no Brasil, p. 12~-5.

de

'capital

e.

30

E a toda esta particular desigualdade em que

se

monta o padro monoplio especfico ao capitalismo brasi_lei-

ro, acresce-se a gravidade da ausncia de

prios sua gesto no seio dos aparelhos

'
pro-

mecanismos

de

Estado

nacio-

nais. "A extraordinria etapa expansiva de 1956-1961, ao ter

completado e articulado, num salto, uma estrutura

ta. de, perfil industrial avanado,

levou a

monopoli

extremos as pos-

sibilidades regulatrias e intervencionistas do Estado,

superar plenamente, entretanto, sua forma

bsica.

-lo, introduziu no organismo estatal elementos

cncia agudos,

Ao

de

sem

faz-

obsoles-

j claros anteriormente (e por isso mesmo con

tOrnados), e agora agravados pelOs contedos

novos

que

Aps

prpria'ritureza da industrializao colocava.

1960,

no se trataria - como antes - de vencer os formidveis obstculos para completar as bases da industrializao

lista, mas de enfrentar o desafio de regular

mover-se

contexto de uma estrutura monopolista, articulada

peculiar, da qual o Estado era partcipe

capita-

de

direto,

de suas empresas e das novas modalidades de

no

forma
atravs

articulao dos

setores capitalistas. Comparada ao avano atingido pela estrutura industrial e pela organizao oligoplica,

tura estatal tornara-se acanhada', estreita

estru-

desequipa-

da" ( 1 )
Tem nova substncia este Estado,

deve

termos novos nas relaes econmicas e polticas

e novas questes nas relaes com o Capital

( 1 ) DRAIBE, Sonia, op. cit., p. 247.

arbitrar
nacionais

internacional.

31

Segue no entanto~ o seu aparelhamento sem

conhecer

alteraes. este o legado de aguda disparidade

maiores

do Governo

Juscelino nao: uma fantstica transformao das estruturas industriais nacionais e uma gravssima

inadequao

de

seu sistema financeiro, ao lado da profunda atrofia dos aparelhos econmicos de Estado. A gesto destas estruturas dspares, entregue a um Estado desparelhao,

sera'

tocada

balhoadamente pelos governos que se seguem at 1964.

ata-

Apenas

ento se forjar uma compatibilizao das estruturas econmi

cas brasileiras, no bojo de mudanas polticas radicais.

O Interregno Jnio Quadros

Entre 1961 e 1964, o Brasil conheceu duas tentativas de polticas de estabilizao para a

crise

a do governo Jnio Quadros e o Plano Trienal

de

econ6mica:
Desenvolvi-

men to.
Em

j~neiro

de 1961, o discurso e posse do pre-

sidente eleito Jnio Quadros declara o pais ~

beira de ban-

carreta e afirma ter recebido como herana a ineficincia 92

vernamental e a crise financeira. Infla~o
da externa vultosa e pesado

dfici~

~alopante,

fiscal

previsto

1961, compunham um quadro que req~eria providncias

divipara

enrgi-

cas. O breve governo Jnio Quadros marca.assim o deslocamen-

to da preocupao maior da poltica econmica brasileira at

ento com os problemas ligados ao desenvolvimento
co, para as questes relativas ao controle da

ecemmi-

inflao e ao

32

equilbrio das. contas pblicas. A partir deste momento estar a gesto econmica estatal voltada antes arbitragem da

crise que ao estmulo ao crescimento da economia.

As negociaes com o FMI foram retomadas e j em
maro de 1961 anunciou-se um programa de

estabilizao

nmica extremamente ortodoxo. o ncleo das medidas

residiu na restruturao do sistema cambial:

eco-

adotadas

taxa de cm-

bio foi unificada e desvalorizada em 100%. A taxa de cmbio

mltipla havia sido instrumento importante para estmulo ao

investimento externo em setores industriais decisivos e era

fonte expressiva de recursos governamentais.

o foi feita no propsito de, reduzindo-se

A sua unifica-

as

importaes,

forar-se a ocupao da capacidade produtiva instalada no e

foro de investimento do Governo Juscelino.
Institue-se ademais um depsito prvio s importaes, para reforar a receita governamental desfalcada pelas medidas de reforma cambial. Os subsdios

outorgados

petrleo e ao trigo foram eliminados, e tratou-se

ga.stos federais, de restringir o crdito

de

de

ao

cortar

reajustar

os

salrios abaixo das taxas de inflao. A retomada das negociaes com o FMI resultou na concesso de

novos

crditos

ao Brasil e na rolagem da dvida externa brasileira.

Mas este ensaio de estabilizao

econmica

teve

curta durao e se encerra com a renncia de Jnio em agosto

de 1961. A turbulncia poltica que o Governo

renncia.

sua

cultivou vai ser drasticamente agravada com

Alado Presidncia numa eleio 'que expe

Jnio Quadros

presentatividade do sistema partidrio vigente,

dros abandona o cargo numa tentativa malograda

perda

de

Jnio
de

reQu.a-

golpe

33

deflagra uma crise poltica que encurtaria muito o raio de

manobra poltica e econmica de seu sucessor.
A tentativa de estabilizao empreendida pelo Gg

verno Jnio Quadros no chega a inibir a taxa de crescimento

da economia 1 que passa mesmo de 9,7 em 1970 a

10,3 em 1961.

Mas o rpido fim de sua gesto abala seriamente

confiana

naviabilidade de uma resposta crise nos moldes reclamados

pelas foras conservadoras.- A entrega da Presidncia ao seu
vice Goulart, apoiado por correntes de foras populares, va2
implicar em mudanas na correlao de foras presente no blQ

co no poder. Assumindo um cargo para o qual havia sido eleita uma composio poltica de tendncia diversa
ele representada,

transita Joo Goulart at

crise~

que os desmandos do Governo

por

desfecho

sua gesto por uma estreita margem de composio

resses em

quela

dos

Jnio

de

inteapenas

fizeram reduzir-se.

O Plano Trienal

A partir de 1962, a crise econmica

ta clar~mente. H diminuio os investimentos,

se

explici-

aumento

inflao e aguamento dos problemas no setor externo. As taxas de crescimento da economia caem de 10,3%

em

1961,

para

5,2%, em 1962 e 1,6% em 1963. A inflao segue em sua marcha

ascendente e de 47,7 em 1961, passa a 51,3 em 1962 e 81,3 em
1963. este o quadro crtico que se oferece gesto do Governo Goulart, agravado ademais pelas circunstncias

pol-

34

res-

ticas a sua posse. Assumindo a Presidncia com poderes

tringidos pela imposio de emenda parlamentarista~ ainda a~

sim traria consigo Joo Goulart ares de mudana

o de foras no cenrio poltico brasileiro.

na

composi-

Sucedendo

conservador Jnio Quadros, Goulart em sua primeira

ao

mensagem

presidencial ao Congresso Nacional defende reformas de base

como alternativa a medidas de estabilizao conservadoras

recessivas para enfrentar-se a crise. Tinham

tais

reformas

por premissa "a idia de que a industrializao deveria culminar com a independncia econmica da Nao, com a melhoria
generalizada das condies sociais e com a
.
. f un a.
. n
pol1t1co
dos 1 at1n
1ar1os

quebra

do poder

1 )

Afirmava ainda Goulart a

disposi~o

em

promover

aumentos salariais por razes de justia social e ordem econmica. No campo se deveriam processar transformaes profun
das, abrindo-se o acesso terra a quem nela

trabalhasse.

administrao pblica deveria passar por medidas

doras e os problemas financeiros,

moderniza-

fiscais e cambiais seriam

enfrentados em reformas instrumentais. Previam-se

reformas

financeira e tributria que fortalecessem o sistema financei

ro privado e as estruturas financeiras estatais.

reforma

tributria cuidaria ainda de distribuir de forma mais

justa

o onus fiscal, em consonncia com a redistribuio de rendas

que se dispunha a efetivar o novo Governo.

desta forma mais

qu~

evidente a mudana de tom

que o programa de Governo no novo Presidente

{ 1 ) CARDOSO DE MELLO,

Joo Manuel. mimeo

estabelecia

indito, p .. 15.

em

35

relao ao conservadorismo do Governo Jnio. o combate cri

se se desloca do ataque ao desequilbrio das finanas pbli-

cas para a redistribuio dos frutos do desenvolvimento.

Governo Goulart abre assim a via das reformas

estruturais

para a superaao da crise, que o Governo Castelo

tambm tri

lharia.
Todo o ano de 1962 vai ter porm a ocupar o cenrio poltico a discusso sobre o reestabelecimento

do

prg

sidencialismo e a poltica econmica segue sem o encaminhamento de solues articuladas para a crise.

do debate poltico nao chega no entanto a

A efervescncia

impedir a aprova-

ao pelo Congresso Nacional de legislao regulando relaes

bsicas ao capitalismo brasileiro: a Lei e Remessas de Lucros. Projeto de lei ainda do Governo Jnio

Quadros,

teve vrias emendas e tramitao delicada.

contra a sua aprovao que implicaria ela

lei

Argumentava-se
em desestmulo ao

investimento externo no Brasil. Em sua defesa

sustentava-

-se que o capital internacional deveria sofrer

sua autonomia de forma a lhe impor servir

controles

primordialmente

aos interesses do desenvolvimento nacional. A Lei dispe regulamentao para os termos em que os lucros do capital estrangeiro

aq~i

investido poderiam ser remetidos ao exterior.

Neste propsito, cria procedimentos de registro do fluxo dos

capitais externos e limita a remessa de lucros a

10% anuais

sobre o capital investido.

Ainda em 1962, o segundo gabinete parlamentarista do Governo Goulart pede ao Congresso Nacional

delegao

de poderes para legislar sobre questes bsicas para o equacionamento da crise. que contemplavam ''abastecimento e expan

36

sao da produo agrcola; medidas de rviso agrria;

repre~

sao ao abuso do poder econmico; processo espoliativo; m.edi-

das administrativas; medidas fiscais; medidas

cambiais;

regula~entao

monetrias

do direito de greve e consulta ple-

'
biscitaria
sobre a forma de governou ( 1 ) . Recebendo delegQ

ao para matrias de abastecimento e reforma agrria apenas,

sa.o montadas novas estruturas na administrao

federal

para

a sua gesto.
Em setembro de 1962, a lei 4.137

definia

de abuso e poder econmico. so elas: dominar

os

formas

mercados

nacionais total ou parcialmente por meio de ajustes entre

presas ou de criao de dificuldades ao seu

em

funcionamento;

elevar sem justa causa preos, nos casos de monoplioi exer-

cer espeCulao abusiva para elevao de preos; formar grupos econmicos em detrimento a livre deliberao de compradores ou vendedores, subordinando a venda

qualquer bem

de

aquisio de outro; exercer concorrncia desleal.

cas da concorrncia monoplicas so assim

que poderia tambm atingir as atividades

As

objeto

prti-

da

empresas

de

lei,
esta-

tais.
So amplos os instrumentos nela previstos para o

controle da aao empresarial.

''A repressao de atos de abuso

do poder econmico tambm se exerce mediante

fiscalizao da contabilidade das empresas.

22 da lei 4.137 que, por proposta da CADE (

1 )

controle

de

Disps o artigo

' o Poder Ex_g

VIANA, Cibilis da R. Reformas de Rase e a Poltica Nacionalista de Desenvolvimento, P. 129-130.

( 2 ) Comisso Administrativa a Defesa Econmica, criada em

1945.

37

cutivo enviaria, no prazo de 90 dias, ao Congresso Nacio~al,

mensagem acompanha.a de anteprojeto de lei

dispondo

sobre

normas gerais de contabilidade a serem adotadas pelas empresas, objetivando a padronizao dos balanos e

zao das contas'' ( 1

a racionali-

>.

A despeito porm da relevncia

destas

medidas,

prosseguiam carecendo a poltica econmica e a arbitragem da

crise de coordenao e abrangncia maiores.

Governo

lart mantinha-se tolhido pelas circunstncias

Gou-

polticas

ocupava-se fundamentalmente com a ampliao de seus poderes

pela revogao do parlamentarismo. Vitorioso

no

plebiscito

em janeiro de 1963, Goulart aciona o Plano Trienal de Desen

volvimento Econmico e Social, concebido como. soluo conciliatria para o conjunto de problemas que

enfrentava a Na-

ao.
O compromisso assumido pelo Plano

culava a conteno gradual da inflao com a

Trienal

arti-

recuperao do

crescimento econmico e a recomposio do equilbrio no babrasileira

lano de pagamentos. O diagnstico da inflao

veiculado pelo

P~ano

Trienal localiza no setor

setor pblico os seus focos principais.

externo e no

o setor pblico par-

ticipa na elevao inflacionria pelos crescentes

dficits

do Tesooro, que a unificao as taxas de cmbio feita

pelo

Governo J~nio apenas teria agrava~o. A vitria na luta antiTrienal,

-inflacionria dependeria, na viso do Plano

"forma de financiar o dficit o Tesouro.
'
. .
cre1to
ao setor
pr1va o " ( 2 )

Previa o

( 1 ) VENNCIO FILHO, A. A Interveno

Econmico, p. 301.

da

poltica

Plano,

da

de

portanto,

do Estado no nomno

( 2 ) MACEDO, Roberto. Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social in LAFER, Betty Mindlin. O Planejamento no Bra.sil. p.Ss.

38

elevao de carga fiscal, corte no gasto pblico e captao

de recursos via mecanismos de dvida pblica.

O Plano Trienal nao se dispunha a combater a in-

flao com a reduo das atividades econmicas:

-se "planejar a estabilizao em condies

pretendia-

de

desenvolvi-

menta, a fim de que possamos, em um fase subseqente,

plan~

jar a intensidade do desenvolvimento sem comprometer a esta-

bilidade". E no se limitava, por isto mesmo,

proposio

de medidas de estabilizao: faz ele tambm a defesa das re-

formas de base que dariam carter diverso ao capitalismo br

sileiro. Afirmava porm ser competncia do Poder Legislativo a def;inio de tais reformas,

certeza de sua concretizao,

nao se comprometendo com a in

face progressiva

reduo

do

espao de composio poltica do Governo no Congresso Nacional.

A execuao do Plano Trienal traz

de

imediatc.i

desvalorizao em 30% da taxa de cmbio, como estmulo s ex

portaes brasileiras. O impacto da medida

sobre o processo

inflacionrio deveria ser arrefecido pela manuteno das taEsperava-

xas de cmbio para as importaes de petrleo.

-se adernais da desvalorizao do- cmbio que

abrisse

caminho

renegociao da dvida externa, que vai no entanto esbarrando nas rgidas

posies o FMI e do governo norte-ameri-

cano.

E nao sao melhor sucedidas as medidas que se tomaram no combate interno inflao, combate

este

que

nos

primeiros momentos do Plano priorizado em relao retomQ

a do crescimento econmico. exatamente esta primazia, de-

39

terminando uma reduo no crdito e um corte no gasto pbli-

co que levantaria desagrados generalizados.

Descontentes

os

empresrios, pela ameaa de aprofundamento da queda no cres-

cimento econmico, tambm seguiam insatisfeitos os trabalhadores~

com a corroso de seus salrios somada aos riscos de

desemprego, e o funcionalismo pblico, que

receberiam

rea-

juste de vencimentos inferior inflao e aos que eram concedidos pelo setor privado.
A implantao do Plano Trienal vai impondo srio
desgaste poltico ao Governo Goulart, tanto frente s foras

conservadoras quanto s foras populares. direita acusava-se o Governo de hesitao, e a poltica econmica de inocui
a'e. esquerda denunciava-se transigncia com as foras im
perialistas e traio

~s

classes trabalhadoras.

de estabilizao do Plano chocavam-se com

As

medidas

trabalhadores

empresrios e a sua fase reformista era entravada no Congre2

so Nacional pelas foras conservadoras.

"Nem

estabilizao,

nem reformas. Em maio j estava claro o fracasso

Plano

Trienal" ( 1 )

A crise, a partir da

fal~ncia

da

estabilizao

e o ano de 1963

proposta pelo Governo Goulart, aprofuna-se

v a inflao crescer 80%, a economia apresentar

desempenho

decepcio.nante de crescimento ( 1, 6%} e o balano

de

tos seguir crescentemente deficit~io. Mostra

SOCHACZEWSKI

que de um supervit de 55 milhesde dlares

pagamen-

em 1961, cai o
milhes

balano de pagamentos para um dficit de

340

1962. Pesa neste dficit o desempenho das

exportaoas

{ 1 ) CARDOSO DE MELLO, Joo Manuel, op. cit., p. 24.

em
e

do

40

movimento de capitais: as exportaes caem drasticamente e a

conta de capitais, que, em 1961, trouxe ao pas um fluxo de

656 milhes de dlares, despenca para apenas 290 milhes no

ano seguinte

( 1 )

Mas nao pode ser atribuda a reduo no fluxo de

capitais internacionais exclusivamente s exigncias da Lei

de Remessa de Lucros, como arguiam ento as foras polticas

a ela contrrias. H sem dvida de ter tido decisiva

impor-

tncia na retrao da entrada de novos capitais tambm o ri2

co de investir-se numa fase de crise aberta,
no se vislumbram os rumos da retomada do

ainda

quando

crescimento.

pouco contribua o agudo acirramento da luta

Tam-

poltica

em

1962 e 1963 para formar um quadro atraente a que aqui se com

prometesse o capital internacional em novos
As srias dificuldades na negociao com

investimentos.

FMI

certamente

agravavam as relaes econ~icas internaciona-is brasileiras.

Em 1962, o FMI havia endurecido as condies

ao

impostas

Brasil, reclamando aes mais efetivas no combate inflao

e na fixao da taxa de cmbio antes de liberar
st'and-by

concedi~o

' em 1961. Os bancos

ainda

peus passam a tambm aguardar o resultado

um

crdito

privados
das

com o FMI para completar a liberao de seus

euro-

conversaoes

emprstimos

Brasil, o que at finais de 1962 no chega acontecer.

ao
v-

-se assim forado o pals a recorrer reduo de suas reservas para fechar o seu balano de pagamentos neste ano. E, da
mesma forma,

termina o ano de 1963 com um dficit de 300 mi-

lhes de dlares, a despeito de um

substancial

crescimento

nas exportaes, e de manterem-se estveis as suas

( 1) SOCHACZEWSKI, A.C. Of. cit., p. 209.

in;porta-

41

oes

( 1 )

As dificuldades com os capitais estrangeiros no

'
sao decerto as un~cas
com que se defronta o Governo Goulart.

Tambm contra os 'capitais nacionais fora aberta frente de ly

tao A sua legislao contra os abusos do poder eonmico e a

sua disposio em promover redistribuio da renda nacional

em meio crise lhe traz crescentes enfrentamentos com o empresariado nacional. Este, premido pelas

precariedades_ nas

condies de financiamento tanto ao investimento como ao con

sumo, adiava suas decises e alimentava a queda no nvel de

atividades da j combalida economia.

..

Os problemas fiscais enfrentaos ento tambm se

viam agravados. Embora to breve, marcara

porm

Jnio o incio das vs tentativas entre 1961

Governo

19-64 de equ_2.

cionamento das questes fiscais brasileiras. As mudanas que

nos seus curtos nove meses de gesto se estabelecem - a unificao das taxas de cmbio dentre elas - pouco podem no sen
tido de atenuar o aprofundamento da crise; causam elas antes
problemas maiores que aqueles que se dispunham a resolver. E

a eliminao da taxa mltipla de cmbio,

alm de retirar ao

Estado um instrumento extremamente gil para o direcionamento de investimento estrangeiro na economia

cortar-lhe fonte substancial d-e recursos.

brasileira,
"Recursos

que

va1
em

1956 alcanaram 42% da receita oramentria e em 1961 reduzi

raro esta participao a apenas

~%''

( 1 ) SOCHACZEWSKI, A.C. op. cit.,

( 2 )

!J 210-251.

( 2 ) MACEDO, Roberto. op. cit., p. 57.

42

O Governo Goulart se ocuparia com a reformulao

da imprpria instrumentalidade fiscal nacional.

Por

vrias

medidas procuraria oferecer solues desordem que imperava

nas contas pblicas, todas elas com nenhum

sucesso.

Busca-

-se providenciar uma reformulao na tributao federal e pa

ra tanto pedida delegao legislativa ao
nal, que no a concede. E nem sequer vem

Congresso

Nacio-

alcanar

imple-

mentar pelo Plano Trienal a sua tentativa de reduzir as des-

pesas pblicas e impor-lhes nova racionalidade. Segue o Governo Goulart assim se debatendo com seus

precrios

contro-

les sobre o recolhimento tributrio, com mnima noo sobre

o universo de contribuintes e com arrecadao montada

sobre

impostos j no adequados neva estrutura produtiva. Manten

do um patamar mnimo o investimento pPlico,

para

amenizar

a queda nas taxas de crescimento, e impedido o corte de gas-

tos correntes, pela reao de seu funcionalismo,

ao Governo

Goulart restava apenas seguir aprofundando o dficit pblico.

Sem alteraes nos incipientes mecanismos

de dvida p-

blica, apelar a emisso priuiria era recurso ainda

inevit-

'

vel.

assim que, no momento em que se fazem mais

pr~

mentes as necessidades da ao do Estado na proviso das con

dies essenciais ao processo e acumulao,' que se encontra
este Estado impossibilitado de atuar, pelo seu especial desaparelhamento e pelas crescentes.reaes postas s polticas intentadas. Imobilizado o Estado para

gerir

economia

em crise, tambm c estava para redesenhar os seus aparelhos

econmicos: crise econmica e paralisia o Estado se alimentam.mutuamente,

manifestaes.

tornando a cada passo mais

dramticas

suas

43

A face mais evidente dos impasses

gesto da economia nacional por seu Estado

e'

que

obstam

certamente,

insuficincia dos aparelhos econmicos estatais no que se rg

fere s suas funes financeiras. Quando d sinais de esgot~
menta a forma engendrada pelo governo Juscelino para o finan
ciamento dos investimentos na indust.rializao pesada,
bm os primeiros sintomas de descenso cclico

se

tam-

apresentam

e acrescentam, s necessidaOes financeiras para a sustentao do nvel de investimentos, a carncia

de

para o consumo que apresentava decisivo hiato

financiamento
em

relao

a'

capacidade produtiva instalada muito sua frente. so neste

momento, como em qualquer reverso cclica~ ampliadas as necessidades financeiras da

ind~stria

nacional que,

no entan-

to, defrOntam-se com a crescente incapacidade estatal de fazer-lhes face. Mantida a precariedade do

sistema

financeiro

privado nacional, reduzindo-se significativamente

acesso

s fontes de financiamento externo e acelerando-se o precesso inflacionrio, so dramticas as condies

financeiras

que enfrenta a economia nacional ento.

Ainda por algum tempo pde seguir o Estado assegurando um patarr.ar de investimentos, que,

a partir de 1963,

torna-se porm claramente insuficiente para imedir o resvalar da economia na recessao. A recomposio da funo do Estado brasileiro de principal agente financeiro

na

eccnomia

nacional deveria necessariamente passar por uma profunda reordenao de seus instrumentos. Haviam sido estes instrumentos capazes de levar a cabo, a:esar e sua

j visvel

supe-

rao, o brutal avano na indstria 'nacional que se processa

em finais dos anos 50. Mas o uso exaustivo que deles se faz

44

os esgota e impe sua substancial . redefinio para que voltem' eles a operar agora essa economia j consti tua em ba-

ses monopolistas. Precisa ento o instrumental financeiro

tatal enfrentar mudanas no apenas na eficcia da

e~

captao

de recursos: fundamental ainda definir formas novas de poltica monetrio-financeira adequadas ao novo padro de acumulao na economia brasileira. E para tanto

carecia

tambm

o Estado de oferecer circunstncia para o desenvolvimento de

um sistema financeiro privado que a.asegurasse
nas de valorizao financeira para o avano

formas
do

moder-

capitalismo

monopolista no Brasil.
O circuito da valorizao do capital-dinheiro na
economia nacional j no poderia cingir-se s. limitaes de
um segmento bancrio crescendo a reboqUe do crescimento industrial ( 1 ) . Impunha-se ao Estado brasileiro formular novos instrumentos de criao .de crdito e intermediao fina.n

ceira de forma no apenas a repassar ao sistema

privado parcela maior das necessidades de

financeiro

financiamento

da

economia nacional, como a estabelecer os termos do avano no

processo de valo~izao financeira, caracterstica fundamental do Capitalismo Monopolista. So, desta forma, grandes as
alteraes que se precisava cumprir na institucionalidade que
regia es'trutura e operaoes financeiras nacionais,
tar de novo carter o sistema financeiro

para

do-

nacional

em

suas

relaes

duas faces: pblica e privada.

Ademais de novo instrumental
com o processo de valorizao financeira

( 1) SOCHACZEWSKI, A.C. op. cit., p. 132.

novas
precisava

ainda

45

criar o Estado brasileiro naquele momento toda uma rede novos instrumentos de poltica econmica que

lhe

pusesse

em

mos condies efetivas de gesto sobre o processo de acumulao monopolista nacional. Instrumentos de poltica econmi

.
.
ca no mais para a articulao das foras economJ.cas
nacJ.onais em torno industrializao pesada, mas para a administrao de urr. capitalismo com o seu ritmo de acumulao tor-

nado endgeno. As decises de poltica econmica remetidas a

uma indstria que se havia expandido e diversificado

brutal

mente tm carter qualitativamente diverso e

Estado

deve

aparelhar-se adequadamente para tom-las e implement-las. A

composio dos interesses oligoplicos internacionais

omi-

nantes com os capitais nacionais abrigados no seio do Estado requeria dos aparelhos esta tais coordenao

integrao

maiores de que era possivel obter do instrumental de planej

menta montado pelo governo Juscelino. O aparelho de planejamenta estatal brasileiro nos primeiros anos 60, pela sua estreita institucionaliade carecia at da necessria ascendn
cia para fazer cumprirem-se suas decises:

o Plano de Metas

fora executado pela particular compatibilizao de

ses em torno ao crescimento acelerado, mas

nao alcana s.e fazer cumprir pelos prprios

interes-

Plano

Trienal

organismos

go-

vernarnentais.
Volta-se desta forma contra o prprio crescimento econmico b'rasileiro a deciso do Governo

Juscelino

promov-lo sem adequar as estruturas fiscais

por

financeiras

nacionais. O seu legado de obsole~cncia aos governos que se

seguiram crescer

cerceando todos os ensaios

crise. O desgaste dos instrumentos de poltica

de

soluo

.a

econmica

46

atinge tal dimenso que mudanas tpicas j no podem recuperar sua eficcia: transformaes mais profundas, abrangentes e articuladas impem-se claramente. Todo o

econmico estatai carece de reordenamento

instrumental

ampliao para

no s desempenhar a tarefa de arbitragem da crise mas~ prin

cipalmente, para a gesto de padro rronoplico

instalado na

economia nacional pelos investimentos feitos sob o Plano de

Metas.
A reformulao e ampliao destes
Estado fazia-se absolutamente necessria

aparelhos

para

de

desempenho

das suas novas funes de regula,o da economia

nacional.

Assim com9 era tambm preciso arbitrarem-se relaes substarr

tivas ao capitalismo nacional, postas em

novos

crescimento econmico dos anos 50, para que

termos

pudesse

pelo

retomar

seu curso o processo de crescimento econmico:

a questo do

acesso terra, a questo dos controles sobre

os

externos, a questo do processo de valorizao

capitais
~inanceira

dentre elas.
substantivas

Questes instrumentais e questes

que urgia resolver como condio abertura de um novo ciclo

expansivo na economia brasileira .. Questes que no pde encaminhar o Governo Goulart a despeito das melhores intenes
em faz-lo. Passar a crise sem soluo possvel pelo Gover-

no Goulart, imobilizado pelo quadro poltico de crescente

r~

dicalizao que se sobrepusera s dificuldades econmicas

institucionais enfrentadas. A necessidade

de

afirmada por todas as foras polticas,_ que

por rumos diversos em seu encaminhamento.

reformas
lutavam

Se a

era
porm

reformulao

dos instrumentos de Estado era inevitvel - assim como refoi

47

mas substanciais nas relaes econmicas nacionais

o ca-

rter que ela veio a assumir se deveu luta poltica travada e vitria de um determinado projeto que a contemplava.

As foras populares propugnavam por reformas que

marcassem a transformao do carter economicamente dependen

te e socialmente injusto do capitalismo brasileiro.

dia-se uma ampliao na participao das

empresas

Defen-

estatais

na economia nacional, pleiteava-se uma poltica de redistribuio de rendas em salrios mais elevados

investimentos

de sade, educao e habitao popular, e sustentava-se a ux

g~ncia

de uma reforma agrria que democratizasse o acesso a'

terra. Tambm contemplavam os projetos por que se batiam as

foras populares reformas instrumentais no sistema financeiro, na estrutura tributria e na administrao pblica,

que

tornassem factveis as reformas substantivas propostas.

A Reforma Agrria, remetendo o debate poltico a

um ponto nevrlgico nas relaes capitalistas que o direito de propriedade privada, foi alada condio de eixo bsio no embate

das foras polticas por

fazerem

os seus prprios projetos. Em torno Reforma

prevalecer

Agrria

ideologiza e se polariza o antagonismo entre as foras

vidas na luta' pelas reformas, que progressivamente

se
envo~

ocuparia

toda a cena poltica nacional~

O Governo Goulart oscilava politicamente

diante

das dificuldades que lhe colocava a crise econmica-financei

ra e o aguamento da crise poltica. "No a escoordenao
governamental que determina a criSe, senao, ao contrrio a
crise que provoca o aturdimento geral: nem o medo que par

48

liza o governo, senao, ao contrrio, a

sua

incapacidade

poltica, trazida pela crise, que lhe impede de tomar rumos

mais determinadosn ( 1 )
A inevitabilidade do movimento cclico em qual-

quer economia capitalista plenamente constituda

na o

ser revogada pela simples efetivao de polticas

pode

econmi-

caS. Da mesma forma no pode ser a profunda crise em que mex

gulha a economia brasileira- em 1962-1963

creditada

desa-

certos em decises governamentais na gesto de sua fase mais

aguda pelo governo Goulart.
condies de

11

Uma industrializao pesada

em

subdesenvolvimento quanto mais rpida mais ten

de a flutuaes acentuadas,

que sua base de apoio intra-

-setorial insuficiente para realimentar a prpria demanda,

devido ao limitado peso relativo de seus

setores

lderes na

terminados

produo industrial global. Assim, uma vez

os

efeitos de realimentao intra e inter-setoriais de cada nova onda de investimentos industriais$ reaparece a
lidade

'estrutural'

sua debi-

como componentes de sustentao da deman

da final e a reversao do ciclo tende a produzir-se

acentuada"

em

forma

( 2 )

Mas se nao pode o Governo Goulart

sabilidade pela crise, a imobilizao a que

ter a
se

respon-

viram

ento

reduzidos os aparelhos de poltica econmica - tanto por sua

obsolescncia instrumental quanto pelos impasses

polticos

que se avolumam durante todo o perodo - certamente teve seu

( 1 ) CARDOSO DE MELLO, J .M. e BELLUZZO,

bre a crise atual, p. 17.

L.G.

Reflexes

( 2 ) TAVARES, Maria da Conceio. Ciclo e Crise, p. 72.

so-

49

peso na profundidade que a crise veio a assumir.

ma~

que tomam forma. no bojo da crise

apen~s

Os proble-

ganhavam dimen-

ses mais graves proporo que se fechava o raio de mano-

bra poltica do Governo Goulart.

Assim com a questo da inflao, do balano de
pagamentos, da queda dos investimentos,. do particular dese-

quilbrio entre setor industrial e sistema

financeiro

do

desaparelhamento econmico do Estado. Assim com as refor-

mas de base que buscavam equacionar tais questes.

O recurso ao Poder Legislativo como instncia g
finidora das reformas que reclamavam Nao e Governo vai fazer irrealizvel sua efetivao. Equilibradas
Nacional foras populares e conservadoras,

no

Congresso

nenhuma delas PQ

dia fazer prevalecer seus projetos prprios,

embora

pudesse

obstar os projetos alheios. A discusso sobre as reformas de

baseque tem em seu incio a tnica da busca de acordos e de
conciliao, vai,

medida que o t-empo passa, acumulando im-

passes. As tentativas de composio vo se frustrando e o en

caminhamento para a polarizao de posies

inexravel.

via legislativa rara a ' determinao do

impresso

~unho

-reformas apresentava assim obstculos qm:e

se

nao

A
'
as

puderam

transpor democraticamente no Governo Ganlart.

Os anos 'e 1962 e 1963 assistem,

desta maneira,

a deteriorao do quadro na economia b:msileira,

a'

degenetodas

rao das relaes polticas e aesmonttagem

de

tentativas empreendidas

A progressiva

para sua arbitn'agem.

as

reduo do espao de compatibilizao aFs foras conservadoras e populares em torno a sadas para

a;

crise vai e'termi-

nar a sua polarizao poltica e a radmlizao de suas prQ

50

postas econmicas e polticas. "A crise econmica

estabele-

ce os marcos para o encaminhamento das solues possveis. o

encaminhamento , no entanto, poltico. E o impasse polti-

co que se estabelece bloqueia as solues econmicas,

tanto

o ensaio conservador de Quadros, quanto a tentativa de Gou-

lart de impulsionar as reformas de base 11

Apesar de serem as

refor~as

1 ).

de

base

propostas

pelas foras populares reformas para o capitalismo brasileiro, evidentemente lhe traava rumos no atraentes -s classes
conservadoras. Muito menos aceitveis tornam-se elas quando

o_acirramento dos nimos polticos faz ganharem maior repercusso as vozes que afirmavam a passagem

para

socialismo

como possibilidade imediata.

E se arregimentavam para a luta

'
as.

claras

as

foras populares, conspiravam cem as Foras Armadas pela

de~

rubaa do regime as classes dominantes. A crescente

sia no processo decisrio nacional havia

levado

as

conservadoras descrena na realizao das mudanas

tu~ionais

necessrias retomada do crescimento

por levar a cabo as reformas e base nos

foras
insti-

econmico

sob controle democrtico de Estado. Alm do que,

Governo Goulart a cada dia tender a despender

para li-

parecia

suas

termos

em

foras
que

as

para

reivindicam as foras progressistas.

As. reformas de base que eram

reformas

capitalismo, no bojo do process~ de radicalizao

poltica,

passam a apontar para o seu limite: a passagem ao

socialis-

( 1 ) CARDOSO DE MELLO,

Joo Manuel. op. cit., p. 25.

51

mo~

E neste meio tempo fortalecem-se as foras

conservado-

ras para a tomada do poder. A sua vitria daria as transformaoes que determinaram o carter o capitalismo

brasileiro

na sua evoluo posterior.

O movimento de abril de 1964 assim deflagrado

pelas foras conservadoras nao

apen~s

por

um

propsito

deSorganizao das classes trabalhadoras

em

poltico. Estava posto em jogo o controle

mesmo

claro

de

avano

do

Estado

num momento em que questes cruciais ordenao do processo

de acumulao nacional se deviam arbitrar. Lutava-se por mui

to mais que o controle poltico do Estado

brasileiro:

o carter que se atribuiria s relaes entre

economia nacional seria definido pelas foras

que

todo

Estado

pudessem

fazer executar o seu projeto prprio de reformas.

preciso reiterar que,

por reconhecer-se

ne-

cessidade de anlise das transformaes no processo de ac_umg_

lao capitalista no Brasil para a adequada

compr~ensao

de

1964, nao se pretende defender ser a rutura poltica que ento se impe mero reflexo do quadro das relaes
nacionais. Apenas creio que o reordenamento
naliade econmica nacional,

econmicas

da

institucio-

tornando necessrio

danas na dinmica capitalista postas nos anos

cumprir como condio ao avano do capitalismo

pelas

50,

mu-

se devia

monopolista

aqui instalado. Na verdade, 1964 marca a vitria de um projeto especfico para a redefinio institucional
lismo brasileiro, implantado a par com a
do cenrio poltico das foras populares
um projeto distinto.

do capita-

violenta
que

se

expulso

batiam por

52

A Crise: Segunda Fase

11

A passagem da primeira segunda fase da crise

foi precedida pela mudana do regime do incio

de

1964.

panorama do capitalismo brasileiro, a curto prazo, nao melho

rou e, muito pelo contrrio, acentuou-se

depresso,

ento deliberadamente, ao serem quase que

totalmente

dos os mecanismos habituais de financiamento

mas,
frea-

relacionados

com a poltica cambial, de crdito, de salrios e do dficit

pblico, que prevaleciam desde os anos cinquenta" ( 1 )
O novo regime, que se vai estabelecer em seguida

'destituio do Governo Joo Goulart pelas Foras Armadas,

vai se ocupar nao apenas com a articulao

da

nova

aliana

poltica que passa a presidir o Estado brasileiro,

mas

tam-

bm com a elaborao de novos instrumentos para a

superao

da crise econmica ento vivida. A nova instrumentalidade

econmica que se forjar no estar remetida

somente s ne-

cessiades de implementao de uma poltica

estabiliza-

o: ela ser dada tambm para a modernidade

do

capitalismo

nacional.
A crise econmica nao passa, no entanto, por nenuma ntida inflexo de ses indicadores

em' 1964.

mantm crescendo a baixas taxas -.2,9 em

1964

1965 -; a utilizao da capacidade instalada

em queda desde 1961, est a

( 1
(

87%

2,7

op. c i t. , p. 170-71.

A.C. op. c i t., p.

228.

em

indstria,

em 1964 e 76 em 1955

) TAVARES, Maria da Conceio,

2 ) SOCHACZEWSKI,

na

O PIB se

2 )

.A

53

formao bruta de capital fixo que no perodo

ceu a uma taxa real mdia de 10%, cai para

1956/59 cres-

s~ 1%

em 1961,

em

1964 est a 2,5%, caindo ainda para 1,6% em 1965. Apenas in

fiao e balano de pagamento apresentam melhor

desempenho:

a inflao inverte a sua trajetria de ascenso,

dos

91,9%, em 1964, vai a 34,5%, em 1965, e o balano de pagamen

tos tem supervit e 68 milhes de dlares,

em

1964,

de

362 milhes, em 1965.

O combate inflao a preocupao primeira do

governo Castelo Branco, empossado em abril de 1964, amparandq-se em diagnstico que atribua exploso

inflacionria

a responsabilidade pela queda no ritmo de crescimento da ecQ

nomia. Acreditava-se no Programa de Ao Econmica do Governo, o _PAEG, que essa poltica de estabilizao,

te, provocaria a retomada o crescimento

necess~ria.

se

como

eficie'n-

consequencia

desta maneira a luta contra o processo infla-

cionrio o eixo da poltica para a recuperao da crise econmica que propoe o Governo Castelo.

inflao,

na

sap, seria fundamentalmente uma inflao de demanda,

da por dficits

fiscais cobertos por emisso

sua vicausa-

primria

moeda, e deveria ser atacada pelos tradicionais

de

instrumen-

tos de corte no gasto pblico, aumento a arrecadao tributria, conteno do crdito e os salrios.

A reduo dos ficits pblicos

ser assegurada pela elevao e recursos

deveria

assim

no-inflacionrios

captados (dvida pblica e impostos) e pela

restrio

'
as

despesas governamentais. Para instituio de mecanismos mais

atraentes de dvida pblica, determna-se, em junho de 19.6.4,
a emisso de Obrigaes Reajustveis do Tesouro

Nacional,

54

com clusula de correao monetria. A correo

estabelecida tambm para os dbitos fiscais

meio de eliminar fonte decisiva de evaso

em atraso,

fiscal.

sultao da reforma tributria de emergncia

monetria

Como

que

como

re-

promovi-

dar j em 1965, a arrecadao se eleva 25% em termos reais.

E ousa-se ainda uma liberao de preos e

tarifas

pblicas

para que, aumentando-se a capacidade de auto-financiamento

das empresas estatais, elas reduzissem o seu peso na despesa

pblica. O efeito de realimentao inflacionria

que

viesse

a ter este aumento de tarifas e preos era visto como "infl..

o corretiva".
Cuida-se tambm da criao imediata de mecanismos

para fazer descer o nivel de salrios no setor

p~blico:

feitas altera6es nos procedimentos de c~lculo

-se sua aplicao.cornpulsria. O controle

salrios

dos

sao

assegurase

estenderia logo ao setor privado e imporia aos trabalhadores

brasileiros o peso maior a ser pago na formulao

da

sada

para a crise. Expulsos do pacto populista no poder pelo novo

re9ime~

so eles tambm destitudos de parte

considervel

de sua participao na renda nacional.

so assim realmente contidas as despesas correntes do setor Pblico no Governo Castelo: de 12,6% em relao
ao PIB em 1964, elas passam a 11, 5 9,; e 11,4%

em

1965

1966 ( 1 ) . Pela culpa que se atribui ao dficit governamental na escalada inflacionria, professa-se ento firme dispo

{ 1 ) REZENDE, Fernando A. Avaliao do Setor Pblico na

nomia Brasileira, p. 30.

EcQ

55

sio de corte sobretudo nas despesas de custeio das ativi-

dades governamentais. "Tal disposio tornou-se,

fato,

de

efetiva no que se refere s despesas de consumo, que declinQ

ram em termos relativos de 6, 6% do PIB, em 1960,

em 1968

~~

para 3, 9%,

A partir de 1964, a maior rigidez

introduzida
( 1 )

na poltica salarial inverteu a tendncia anterior"

As medidas tomadas para a diminuio

do

pblico tm portanto amplo Sucesso: reduzem-se

dficit

signficati-

vamente os gastos correntes governamentais, crescem os recux

sos tributrios e de dvida pblica e o dficit como proporo do recolhimento fiscal cai de, 54,3% em 1963,

para 10,2%

( 2 )
em 19 6 6 ... Nao se alcana, entretanto, fazer descerem as
taxas de inflao na proporo esperada.

Elas

efetivamente

decrescem mas mantm-se ainda acima do que se buscava.

Novas providncias buscariam
e ampliar o financiamento

enxugar

demanda

no-inflacionrio ao gasto pbli-

co. Em abril de 1965, a lei 4.621 estabelece que

fsicas com renda mensal superior a Cr$ 600,00 estavam
subscrio compulsria de ORTNs nos meses

de

as pessoas
sujeitas

maio

dezem-

bro. E so tambm adotadas medidas pouco ortodoxas: a partir

de meados do ano uma poltica de controle de preos e instalada. A princpio montada apenas em estmulos

fiscais

con

teno de preos, em finais de 1965 se avana na direo da

montagem de todo um sistema de incentivos a estabilizao de
preos coorenao pela Comisso Nacional de

( 1) REZENDE, Fernando A. op. cit., p: 33.

( 2) SOCHACZEWSKI, A.C. op. cit., p. 276.

Estmulos Es-

56

tabiliade de Preos - CONEP - ento criada.

Tambm em 1965 seria aprofundada

restrio ao crdito j proposta. A poltica

poltica

de

crditos

de

que, no PAEG, se propunha restritiva apenas para as despesas

pblicas vai se estender ao setor privado como medida de ltimo recurso contra a renitncia do processo

inflacionrio

'
. elevados.
em manter-se a n1ve1s

J haviam sido vaos os propsitos

inicialmente

declarados pelo Governo Castelo de ampliar o crdito s em-

presas privadas, por conta de ter a inflao crescido adiante-dos limites projetados e assim corrodo a expansao credi' .
.
( 1 ) . Sobrepondo-se
t1c1a
rea 1 prev1sta

esta

conteno

real do crdito sero procedidos ainda maiores cortes a partir de 1965, atravs do estreitamento da base monetria pelo
aumento nos dep6sftos compuls6rios e nas taxas de redesconto
bancrio.
Resulta destas medidas o aprofundamento
cesso recessivo, com a reduo do investimento
falncia das empresas financeiramente mais

do

privado

frgeis,

proe

basica-

mente as empresas nacionais de pequeno e mdio porte. A gravidae da situao vai impor, em 1966, um

arrefecimento

na

poltica de conteno creditcia que sera, no entanto, retomaa em 1967, buscando o Governo Castelo a todo custo um delicado equilbrio entre o perigo da perda de controle sobre

o processo inflacionrio e a ameaa de uma recesso de maiores propor3es. A inflao cede gradualmente,

( 1 } Ver a respeito o captulo sobre o PAEG.

mas

drsti-

57

ca queda na atividade econmica segue nao parecendo disposta

a deter-se face reduo da taxa de inflao,

como espera-

do.
Mas se 1964 nao estabelece alterao

indicadores da crise econmica brasileira,

marca

ntida

nos

porm

mu-

danas drsticas nos termos polticos e institucionais

em

que ela passaria a ser administrada. Os rumos a institucionalidae nacional seriam profundamente transformados,
no que toca s relaes bsicas ao capitalismo

tanto

brasileiro,

quanto no que se refere instrumentalidade pblica e priva~

para o avano do proceso de acumulao

monopolista

aqui

instalado. O cenrio poltico se transfiguraria pelo banimen

to das foras populares e progressistas e

pela

conseqente

eliminao dos impasses polticos que haviam paralizado o Go

verno Goulart em suas tentativas de arbitragem da crise.
Para que fosse possvel nao s a implantao de
tas mudanas, mas ainda a implementao de

uma

poltica

de

estabilizao para a crise econmica - contra o que os mais

rebela-

variados interesses econmicos se tinham sempre

do -, providenciou o novo regime o esvaziamento
es polticas que se veriam especialmente

das

composi

penalizadas

pela

poltica econ.mica. Escolhibs os salrios como vtimas maiQ

res, seriam certamente os assalariados os

se deveria fazer calar. Os trabalhadores

quem

assim os

mais

primeiros
sao

violentamente atingidos, com suas organizaes de classe brQ

talmente reprimidas e seus representantes

politicos

cassa-

dos e presos.
Nos prmeiros momentos da tomada -do poder pelos

militares, acreditava-se possvel a redefinio do pacto po-

58

ltico que presidia a Estado brasileiro pelo

mero

expurgo

de lideranas alinhadas com os interesses populares e por a2

gumas alteraes na legislao poltica e

eleitoral.

as-

sim que se estabelece, no Ato Institucional n2 1, o prazo de

um ano apenas para os poderes e cassao de direitos polticos atribudos Presidncia da Repblica.

manifesto

profundo desprezo pelas instituies polticas nacionais que

expressa o novo regime, subestimando-lhes

reaao

capacidade

nova ordem poltica que se tencionava

A.I. n2 1, promulgado em abril de 1964 pela

impor.

Junta

de

Militar,

afirma mesmo que "a revoluo no procura legitimar-se atravs do Congresso". No se buscava negociar os termos do reo_r
denarnento do pacto de poder a presidir as relaes polticas
nacionais e nao se avaliavam dificuldades maiores no expurgo
das posies pol~icas a este novo pacto contrrias.
Mas a quebradeira generalizada das pequenas e m_t'
dias empresas nacionais, que provocou o plano de estabilizaao do Governo Castelo, lanava na oposio

foras

polti-

cas que haviam sido decisivas para a legitimao nos primei as

ros momentos do novo regime. O crescimento

oposies

ficaria, evidente a partir das eleies para governadores de

Minas e Rio, em 1965, nas campanhas vitoriosas
cidas crticas ao aprofundamento da crise

montadas

econmica

premo-

vido pela nova poltica econmica. Em resposta a' ousadia,

Ato Institucional n2 2 dissolve toda a estrutura
nacional para dificultar a filtTagem dos

Estado brasileiro, impondo recrudescimento

no

partidria

interesses

rios ao pacto econmico e politicp que viria

em

contr-

presidir

autoritarismo

que passou a reger a cena poltica no Brasil. Dele foram alvo no apenas os interesses populares banidos do seio do Es-

59

tado, mas todas as vozes que, ao se levantarem contra a no-

va ordem implantada, pudessem por em risco a sua efetivao.

Para tanto, alm da destruio

dos

partidos,

Governo Castelo Promove a progressiva destituio das

atri-

buies dos outros poderes da Repblica em

Poder

favor

Executivo. "Aps a eleio e posse de Castelo

procurou criar uma espcie de

Branco,

'pacto poltico'

obedecido de bom grado, segundo o qual a

nem

sempre

mais

radicais

baseada em processos

e sempre pressionada por faces militares,

de

coercitivos

pouco

tas com as concesses feitas ao meio poltico"

que

arranjo

poltico criou as ba.ses necessrias ao estabelecimento

'democracia tutelada 1

im

em que este

postulavam o fechamento do processo poltico ...

urna

este

Legislativo nao

poria dificuldades ao Executivo, ao mesmo tempo

trataria de limitar a aao dos militares

do

satisfei-

( 1

Mas no se limitaram coero exercida sobre os

membros do Congresso Nacional os estratagemas empregados para despojar o Poder Legislativo de sua condio de local pri
vilegiado para a articulao dos pactos que

regiam

poltica nacional. so-lhe tambm retirados

bsicas, amplamente utilizadas

~a

ordem

prerrogativas

solagem das

os interesses presentes na sociedade que

alianas com

se deveriam repre-

sentar. Imobilizar o Congresso Nacional face

s medidas or-

arnentrias do Poder Executivo priva deputados

senadores

e um instrumento decisivo para a sua representatitiviade r2.

ltica, ao mesmo tempo em que se evitam empecilhos

as

medi-

( 1 ) ABRANCHES, Srgio. O Processo Le9islativo - Conflito e

Conciliao na Pol{tica Brasileira, p. 112.

60

das econmicas pouco populares que se dispunha a promover o

novo regime. assim que o Ato Institucional
de estabelecer que os projetos de

l~i

enviados

1,

ademais

pela

Presi-

dncia da Repblica deveriam ser apreciados no prazo mximo

e 30 dias- caso contrrio seriam tidos'como

aprovados -,

determina que "cab~r privativamente ao Presidente

blica a iniciativa

A""-B

da

Rep-

nrojetos de lei que criem ou aumentem

a despesa pblica e no sero admitidas,

esses

projetos,

em qualquer das Casas do Congresso Nacional, emendas que aumentem a despesa proposta pelo Presidente da Repblica".
No se deu porm de pronto a expulso do cenrio
poltico da oposio aos projetos polticos e

econmicos do

regime que se implantava. Conforma-se progressivamente o carter extremamente autorit-rio que se imps ordem poltica e econmica nacional, na disposio de quebrarem-se os fQ
cos de resistncia s transformaes que

se buscavam promo-

ver. E na verdade, o Governo Castelo, como os governos militares que a ele se seguiram, nio desv{ou jamais o seu projeto e governo em razo de descontentamentos

expressos

por

quaisquer segmentos da sociedaDe brasileira no abrigados no

novo bloco no poder. apenas

na conciliao das foras prE

sentes neste bloco que se forjam as medidas polticas e econmicas que compem a ao de governo. E

neste princpio

de procedimento estabelecido que se configura

cia poltica do regime: os interesses contrrios

restd ngn~
importam

somente na medida em que se busca silenci-los.

A composio do novo bloco no poder redimeo:?iona
o peso das foras presentes no pacto a presidir o Estado br
sileiro, conferindo posies preeminentes a

fraes at cn-

61

to acolhidas de forma secundria, e relegando a segundo pla

no interesses antes decisivos. assim que os agrrios, apesar de terem tomado a frente nas manobras conspiratrias para a derrubada do Governo Goulart, perdem importncia e

der. No que sejam eles drasticamente excludos

dos

de Estado - isto atesta a Reforma Agrria_.

se

que

po-

favores
promulga

mas no se efet:lva. Mas se em seu benefcio se formulam po-

lticas econmicas, j no irnpositivo considerarem-se

com

primazia seus interesses na di'stribuio das benesses esta-

tais. So agora outros os que podem em torno a seus interesses ordenar o novo bloco no poder.
certo que esto presentes neste bloco a grande

empresa estatal e a grande burguesia nacional.

dimenso

dos ca.pitais nacionais tornou-se a sua chave de .entrada para

a estrutura de poder centrado no Estado,

partir de

Agora p5e-se como necess~rio essencialmente que

1964.

sejam gran-

es e eficientes os capitais nacionais para que venham a ser

acolhidos no seio do poder. so padres de
moderna que passam a definir qual a empresa

grande

indstria

nacional

ter

seus interesses prioritariamente expressos no aparelho econmico de Estado. No mais vigorava uma ideologia

nacional-

-desenvolvimehtista que tecesse loas ao crescimento que

co.n

templasse o avano o capital nacional. Passa-se agora a dig_

tinguir nao mais o capital nacional do capital internacional

.
e sim a empresa eficiente a empresa insmficientemente compft
tente para acionar uma nova arrancada do crescimento da eco-

nomia brasileira.
Havia clara divergncia ideoJgica

quanto

62

questo nacional entre correntes militares: nao satisfaz aos

militares nacionalistas a colocao em tais termos das relaes com o capital internacional. Mas no foram eles que vi~

ram a prevalecer, inclusive porque no era

proposta

realis-

ta uma retomada do crescimento econmico numa economia capitalista estruturada em padres monopolistas, em que a reservasse posio sUbordinada s empresas internacionais aqui j

instaladas e liderando os setores de bens de consumo diferen

ciao, de material eltrico e de transportes.

setores que viriam a comandar o novo ciclo

Exatamente

os

expansao

da

de

economia brasileira a partir de 1968.

Em 1964, nao mais se sustentavam

os

propsitos

defendidos nos anos 50 de manter-se, pela ao do Estado, um

equilbrio entre o capital nacional e o capital

internaciointe~

nal na composio.da indstria brasileira. As empresas

nacionais, que no Brasil se plantaram ento,

''instalaram ca-

pacidae prOOutiva bem na frente da demanda pr-existente e preparam( 1

-se para financiar suas pr6prias importa6es''

d~sta forma do processo recessivo,

em 1967,

Emergem

em nova

relao

de foras com a empresa nacional, que no deixa de se apresentar disposta aos novos termos da ligao
internacionaJ:, quando um novo perodo de

com

crescimento

empresa
pudes-

se gerar vantagens a todos os capitais nele envolvidos.

A presena da grande

ind~stria

composio poltica do Estado brasileiro

internacional
referendava

a sua clara preeminncia na estrutura produtiva

( 1 ) TAVARES, Maria da Conceio. Acumulao

Industrializao no Brasil, p. 114.

de

na

assim

nacional

Capital

63

abertura aos interesses o capital internacional que marca

novo regime; decerto explcita o elevado grau de

nalizao o setor industrial brasileiro,

uma

internaciQ

das

caracte-

rsticas qu compem a especificidade do capitalismo monopo-

lista no Brasil. Capitalismo que tem tambm especficos dois

outros traos: "a importncia crucial do setor produtivo esta~al

... e a extenso do controle do Estado sobre o preces-

( 1 )
so de acumulaao"
.

Tambm conhecem as empresas estatais

dana na sua presena nn economia brasileira

clara

partir

mude

1964. Vero crescer significativamente a sua participao na

gerao a renda e no investimento nac2onal,

esta a ~~ica diferenciao que se marcaria

mas

sua

em

no processo de acumulao brasileira. Tendo

nao

se

ser

atuao

Sedimentado

o setor produtivo estatal brasileiro nos anos 50, atravs do

investimento estatal macio em energia e siderurgia, foi so-

bre a sua articulao com o capital privado

nacional

in-

ternacional, celebrada pelo Estado, que se concretizou a industrializao brasileira. Mas a crise deflagrada

de 1959 tamb~m vitima as empresas estatais,

partir

trazendo-lhes

queda em sua rentabilidade e em seus investimentos, e fazendo-as chegar em 1964 com esempeTiho tomado por completamente
insatisfatrio pelo Governo Castelo. Vai-lhes

ser ento de-

terminado sanearem seus problemas buscando alcanar eficin~

cia de grande empresa prvaa e assegurar,

com recursos ge-

raos internamente, a sua prpria acumulao.

( 1 ) CARDOSO DE MELLO e BELLUZZO, op. cit., P 18.

64

No f(, desta forma, -apenas em seu crescimento r&.

lativo que vai ser transformado o setor produtivo

estatal

brasileiro. 1964 marca tambm a iiDP?Sio de novos critrios

a nortearem sua presena na economia nacional: sua atuao
como organismo pblico deveriam agora se sobrepor os padres

de desempenho de grande empresa capitalista.

tir de 1964 que se C forma
estatal,
1

arnbiguidade bsica da empresa

se

expressa por um "cqmportamento que

p~blico'.

assim a par-

pretendia

no sentido de estimular outros setores nacionais,

e que se concretiza como ''privado''

( 1 )

Esta

ambigidade

nao se expressar de maneira uniforme ou constante

para

to-

das as empresas estatais, mas em maior ou menor grau passar a estar em cada uma delas presente. Se de forma embrionria j estava posta a dupla face das empresas estatais antes
mesmo de ser ela firmada institucionalmente,

apenas quan-

do lhe d os termos o Governo Castelo que poder ela vigorar

plenamente.
Tambm tomar a forma dada pelas reformas premovidas pelo Governo Castelo a terceira especificidade
pitalismo monopolista no Brasil, a qual seja,

11

do

ca-

8 extens~o do

controle do Estado sobre o processo de acumulao''. Ento se

armar o Estado brasileiro para a gest~o

deste

novo

de acumulao da economia nacional,

tanto

ampliando

para

ademais de gerir uma dinmica

posta em termos avanados, formular os rumos

( 1 ) DAIN,

Alcanar

diversificando substancialmente seus aparelhos.

este novo Estado,

padro

capitalista

para

todos

os

Sulamis. Empresa Estatal e Capitalismo Contempo-

raneo, p. l.

65

movimentos a economia nacional.,. assim

que

ganharo

novo

carter no apenas a poltica monetria ou a poltica

ceira, mas tambm a poltica salarial e as

finan

polticas

so-

ciais.

J na o escapar a arbitragem do Estado nenhuma

re~ao bsica ao capitalismo nac1onal:

passaro por ele to-

das elas e sero dentro dele articuladas. E nesta brutal am-

pliao o raio de abrangncia o Estado Nacional desempenha

papel determinante nao apenas o autoritarismo do regime militar que se havia instalado. Esta ampliao cumpre necessidade do capitalismo monopolista que tem sua
pelo seu Estado,

regulao

dada

imposslbilitado que se torna o prprio Capi

tal em faz-lo. Cabe atribuir-se ao novo regime,

ta profunda transformao, antes a especial

em toda es-

com

violncia

que se excluiria dos favores do Estado brasileiro

resses populares: ela no requisito para

os

inte-

o avano do pro-

cesso de acumulao monopolista.

Designa assim 1964 os termos

a articulao entre as foras econmicas

em que se reefine

decisivas

com-

impondo-

posio do capitalismo monopolista brasileiro,

-lhe nova h1erarquia, novos principias e

na

procedimentos

trip que o sustenta, assim como s demais

relaes

ao

bsicas

a sua ordenao.
O novo regime se conformar em circunstncia
tica, com o encargo de enfrentar no apenas

uma

cr1se

cri
eco-

nBmica que coubesse ser resolvida por s1mples ajustes patri-

moniais, mas tamb~m e principalmente de eliminar

os

ohst~

culos trazidos pelo esgotamento do pacto no poder e de

to~o

o aparato institucional de Estado. Reformas profundas se im-

66

punham para que a acumulao pudesse retomar seu curso e as

reformas feitas no se remeteram apenas a medidas que prepaElas

tm

dimenso de profunda alterao no prprio carter as

rela-

rassern a recuperao das atividades econmicas.

es entre o Estado

e a economia nacionais,

em que o Esta-

do chama a si um controle efetivamente superior sobre a vida

econmica brasileira.

PAEG, O PROJETO DE REFORMAS

68

PAEG, O Projeto de Reformas

O novo regime, que se vai configurando ao longo

dos procedimentos implantados pelo Governo

se defronta com a necessidade imperiosa de

Castelo

Branco,

formulao de um

plano de estabilizao econmica, tanto como condio para a

retomada de enteimentos com a comunidade

financeira

nacional, quanto corno cumprimento de compromissos

inter-

polticos

com o ''saneamento 1' poltico e econ6mico da nao.

Este plano de estabilizao deveria,

to, tambm ter em seu horizonte a retomada

no entancrescimento

do

econ&mico nacional, cuja queda afetava profundamente

apenas a vida econ3mica nacional. Ela se

expressa

mente em suas relBes polticas. A crise

nao

imediata-

econmica

implicado o esfacelamento do quadro de alianas

nacionais, as se antagonizarem crescentemente

havia

polticas
os

projetos

para a sua superao. O pacto populista se rompe pela imposs~bilidae

de conciliao dos interesses

que

compunham,

dada a complexidade que o crescimento econmico na dcada de

50 instalar na composio de classes nacionais.

rutura

em

1964 se imp6e como arbitragem para os novos termos nas relaoes polfticas e econ5micas, assumindo a tarefa de lhes forrnular o novo carter e a nova institucionalidade.

Tarefa

que passava d~ imediato pela elaborao de

se,

respostas

cri-

em projeto para a sua superaao que no perdesse de vis-

ta as reforma5 em profundidade que reclamavam Estado

nomla e que se dispunha o novo regime a executar.

Eco-

69

O Programa de Ao Econmica
PAEG -

do

Governo

elaborado entra em vigor ainda em 1964, na busca

a'

e atribuir coerncia e viso mais ampla

sada

da

crise

econmica. Declara o PAEG que "no tem a pretenso de apresentar-se como um plano global de desenvolvimento,

mas

ape-

nas um programa de ao coordenada do governo no campo eco( 1 )

A amplitude que se conferia ao programa de governo vai ser relativizada retoricamente. Na sua prpria intraduo enfaticamente afirma-se que

11

a aao

governamental

complernenta, mas nao necessariamente substitui,

os

mecanis-

mos de mercado. Como tal, a id~ia de planejamento no ~

in-

compatvel com a da predominncia da livre empresa no siste( 2 )

ma econmico''

Justificar-se-ia a ao

blico na conduo do sistema econmico por

''a) o livre jogo das foras

'
pu-

poder

do

algumas

razoes:

de mercado nao ga-

rante necessariamente a formao de um volume

desejvel

de

poupanas;
sempre

b) o sistema de preos nem

adequadamente a formao de economias externas

incentiva

(investimen-

tos em educao, estradas, etc) dada a desvinculao sobre a

respectiva rentabilidade e a produtividade

soc~al

corresporr

dente;
c) o livre jogo das foras

de mercado nao le-

va necessariamente a urla distribuio satisfatria

da

renda

( 1 ) PAEG 1964-1966 (Sntese) - Ministrio do Plarrejamento

e Coordenao Econmica, Rio de Janeir.o, p. _14.
( 2 ) PAEG,

p.

13.

70

nacional entre pessoas e regies;

d) a eficincia do sistema de

preos

apreciavelmente destorcida pelas imperfeies

ou institucionais do mercado"

pode

ser

espontneas

( 1 )

A interveno do Estado na economia

ter, desta forma, apenas o sentido de correo

que se houvessem plantado no funcionamento

deveria
dos

da

desvios

economia

na-

a'

'
ma-

cional que, enquanto capitalista, se confiaria

antes

gica do livre jogo das foras de mercado.

Para alm de sua clara filiao

terica

libe-

ral; a retrica anti-estatizante do PAEG tem inquestionveis

razoes ideolgicas dadas pela crise poltica

ento

vivida.

Um plano para a economla nacional montado por um Ministrio

de Planejamento institucionalizado poderia configurar pendores tutela da economia pelo Governo Castelo muito prximos
ao estatismo de que se acusava o Governo Goulart.
sio da ojeriza presena do Estado,

importava

o fato de que vinha de ser imposta nao uma

tica fundamentada ideologicamente no combate

Na camponao

apenas

rutura

11

pol-

Subverso"

das foras de esquerda que pretensamente buscariam implantar

padres socialistas gesto do Estado brasileiro.

Somava-

-se a isto o fato de que tende a aparecer como mais ameaador o crescimento da presena do Estado na economia nos momentos de crise econmica. na crise que

parece

crescer

Estado tomando espaos ao Capital privado, quando na verdade

apenas so ocupados os espaos definidos

( 1 ) PAEG, p. 13.

estratgicos

para

que se faam sentir menos dramticos os efeitos da crise sobre os interesses capitalistas em seu conjunto. exatamente
porque atua contra a crise que nela o Estado no retrai
vestimentos e amplia seu peso na formao

bruta

nacional. Mas quando sao escassos recursos,

sao

de

lTI-

capital

inevitavel-

mente mais agudas as disputas por eles. Apesar de

si mesmo,

,alado o Estado a grande vilo nestes momentos.

Em 1964 o debate poltico exigia

exorcizar-

-se nao apenas o crescente peso empresarial do Estado, mas a

efetivao do direcionamento da economia

nacional

pelo

Es-

tado, consubstanciada no aparelho de planejamento que se 1n2

tituia. No

s6rio ao Minist~rio do Planejamento criado,

tuto de

car~ter

por outra razo que se atribui

'Minist~rio

Extraordincirio

tiva em 1967. Desta forma,

at~

que

provi-

teria

a Reforma

esta-

Administra-

revelando muito maior pudor pelo

exerccio de controles sobre a economia que sobre a vida poltica nacional, vai o Governo Castelo declarar no PAEG uma
timidez que verdadeiramente no o tolhia.

No

pode

mido um plano de governo que arbitra questes

que vao muito alm de uma mera recomposio

t-

substantivas,
interesses

de

para a superaao da crise econ&mica. O PAEG

ser

se

remete

de-

finio de novos termos nas relaes fundamentais ao capitalismo brasileiro, arbitrando as relaes entre capital e trQ
balho, conferindo novo car~ter ao circuito de valorizao
nanceira, e sancionando ao capital internacional

fi

preemi-

nncia no processo produtivo nacional.

O PAEG certamente vai balizar

um

profundo nas relaes econmicas brasileiras

reordenamento
muito

adiante

72

da simples remoo dos obstculos retomada

do crescimento

econmico nacional, que afirma ser seu propsito.

Reordena-

menta que supe a ampliao da tutela do Estado sobre toda a

vida econmica nacional prevista mesmo pelo Governo Castelo,

a despeito de declaraes contrrias. No escapa a uma anlise mais acurada a viso extremamente ambiciosa do aparelho
de planejamento estatal que se vai buscar

efetivar,

mais no fosse, pelo simples fato de se dispor

quando

produzir,

no espao de trs anos, dois plano~ de governo:

alm

PAEG, o Plano Decenal.

No obstante, a nvel de objetivos

o PAEG apenas um plano de estabilizao

declarados,

para

economia

btasileira. E como tal no essencialmente diverso dos planos

de estabilizao que o antecederam, o Plano

Trienal

entre

eles. O PAEG construdo sobre um diagnstico da crise brasileira que atribua acelerao inflacionria
de raiz de todos os males,

condio

inclusive do mal maior: o arrefe-

cimento no ritmo do crescimento econmico.

O aumento na taxa de inflao

teria

origem

no

d~ficit p~blico,. na expansao do cr~dito s empresas e nos ay

mentos salariais "demaggicos". Assim, o

combate a'

inflao

implicaria uma progressiva conteno dos d~ficits governamen

tais, uma poltica de salrios adaptada ao comPasso da pol-

tica monetria - "a fim de que os, custos

no aumentem,

porcionalmente, mais do que a procura" -

crdito

~s

uma

pro-

poltica

de

empresas ''suficientemente controlada para impedir

os excessos de inflao de procura, mas suficienteme.nte r.ea-

lista para adaptar-se a inflao de custos"

( 1 )

PAEG,

p.

34,

( 1

..

.. Ser lu,

73

ra o PAEG, a nflao brasileira basicamente uma inflao de

demanda, causada por dficit fiscal que levava

a'

emisso

primria e agravada tanto pelos bancos comerciais no

orne-

cimento de crdito s empresas como pelos aumentos salariais

que pressionavam os preos por exacerbao

da

procura

mas

tambm por aumento dos custos.

O diagnstico das causas da

inflao feito pe-

a'

lo PAEG, se bem que concedesse maior peso

de uma inflao

de demanda, no ousou por

caracterizao
tanto

se

furtar

a conferir importncia a seus componentes de custos. Sochac-

zewski rebate esta concepo do carter hbrido

brasileira, argumentando que a possibilidade

da

inflao

terica de uma

inflao de demanda e custos supe que alguns elementos pre~

sionem custos e outros elementos pressionem a demanda. difcil aceitar que o mesmo fator - no caso os salrios - preE
sione ao mesmo tempo custos e demanda (
E

nesta culpabilidade designada aos salrios

na determinao da elevao inflacionria

que

PJ1EG dos outros planos de estabilizao que

ltica econmica nacional. na especial

se

afasta

conheceu

penalizao

vada aos salrios na formulao de suas medidas

que

po-

reservai

distinguir o PAEG enquanto poltica anti-inflacionria.

se

Di-

ante do nus que seria imposto s empresas privadas pela con

teno creditcia, procura-se minorar os

efeitos

destruti-

vos, engendrando-se paralelamente uma poltica salaria1 restritiva que lhes aliviasse os cUstos. Se na formulao da e2
trat~gia de

luta contra a

( 1 ) SOCHACZEWSKI,

infla~p

A.C. op.

se reservava

cit., p. 268

sofrimento

74

s empresas privadas mais frgeis, nao havia qualquer disposio do Governo, Castelo em poupar a classe trabalhadora ne...

te processo.
Uma vez definidas as responsabilidades pela in-

flao brasileira, vai o PAEG definir os

seus

instrumentos

de ao para combat-la: uma poltica financeira,

uma

pol-

tica econmica internacional e uma poltica de produtividade

social.

A poltica financeira seria

composta

por

uma

poltica de reduo do dficit pblico para "aliviar progre_

sivamente a pressao inflacion~ria dele resultante'';

ltica tributria para

11

fortalecer a arrecadao

uma

po-

combater

a inflao"; uma poltica monetria para cumprir "os objetivos d~ progressiva estabilizao dos preos'';

.urna

bancria para ajustar o sistema creditcio "s

poltica

necessidades

de combate inflao e de estmulo ao desenvolvimento"; uma

poltica de investimentos pclblicos para ''fortalecer a infra-estrutura econ6mica e social do pas''.
A poltica econmica internacional

desmem-

se

brava numa poltica cambial e de com~rcio exterior para ''diversificar fontes de suprimento e incentivar
numa poltica de consolidao da dvida externa

exportaes";
para

"ali-

via r pressoes de curto prazo sobre o balano de pagamentos";

numa poltica de estmulo ao ingresso de capitais estrangeiros para ''acelerar a taxa de desenvolvimento econ8mico''.
E- a

poltica de produtividade

dia uma poltica salarial que assegurasse

sociaJ

"a

cornpreen-

parti c ::i pai'io

dos trabalhadores nos beneficios do desenvo1vimento, rnns que

75

permita a sincronizao do combate

inflao,

do

procura e dos custos e que proteja a capacidade

lado

da

pou~ana

de

do pas"; alm de uma poltica agrria, uma poltica habita-

cional e uma pol.tica educacional.

Seriam portanto rotas bsicas

do

programa

de

combate progressivo inflao a conteno do dficit pblicO, uma poltica salarial e uma poltica de crdito.
A Unio cumpriria o saneamento de suas finanas
''cortando despesas no prioritrias, corrigindo

os

d~ficits

de autarquias e de sociedades de economia mista a fim de lib~rar

recursos para investimento? bsicos,

racionalizando

sistema tributrio e a sua arrecadao e restaurando o pres-

.-

tfgio dos ttulos

p~blicos''.

a'

A poltica de salrios se pautaria

que

01

combate a inflao, por si s, destina-se

idia

de

eliminar

a instabilidade, mas nao a elevar a mdia dos salrios reais,

os quais s podem ser elevados pelo aumento da

e acelerao do desenvolvimento''. E a politica

produtividade
crdito

de

respeitaria o propsito de manter os tetos globais de crdito

s empresas "reajustados proporcionalmente ao crescimento

numa

do Produto Nacional a preos correntes ou,

quantitativa mais facilmente programvel,

hiptese

ao crescimento do

total de meios de pagamentos''. Teria ela o sentido de poupar

s empresas uma compressao real de crdito

crena e que o crdito ao setor privado

fundava-se

seria

vel induzida no processo de estabilizao".

uma

Atacar

"varia

ao por meio de uma poltica de crdito excessivamente

tritiva poderia inviabilizar as esperanas de

na

r~pida

:lnf1arcs~rc1e-

76

rao do crescimento econmico que alimentava o Governo Castelo. Sendo vista a inflao como fator decisivo

na

tendn-

cia recessiva da economia brasileira, a poltica de

estabi-

lizao, ao remover a distoro inflacionria,

prepararia

cenrio econmico para uma volta ao crescimento,

de maneira equilibrada. Assim,

a luta contra a

desta

vez

inflao nao

deveria romper os limites de penalizao das empresas privadas em seu conjunto, a ponto de dificultar a retornada do prQ
cesso de desenvolvimento econmico.
No eram pouco ambiciosas as metas de crescimen
tQ que o PAEG propoe. A taxa de crescimento almejada para os

dois primeiros anos de vigncia do plano de 6% a.a., a taxa mdia para o perodo 1947/1961. E condies
criad~s

para que a partir de 1967 esta taxa

deveriam

passasse

ser
7%,

que seria a taxa verificada nos anos 1957/1961. A taxa bruta

de investimentos - a relao percentual entre o valor do investimenta agregado e o produto bruto - dentre os determinantes da taxa de crescimento do produto nacional ''a de mais
fcil manipulao pela poltica econmica"

1 )

ento sQ

bre os determinantes do investimento que se dever basicamen

te atuar para efetivar-se o incremento da produo no

pas.

extremamente claro que para o PAEG o problema

bsico para o crescimento da produo nacional era uma questo de poupana insuficiente para as necessidades

de

inves-

timento. E se limita ~ formulao de estmulos ao investimen

to, por lhe assegurar a disponibilidade de

um

volume

maior

de poupana, a sua estrat~gia de erescimento econ6mico. ''Sob

(

1 )

PAEG,

p.

2.

77

este aspecto, o plano nao vai alm da formulao

objetivos gerais de fortalecimento da taxa
do Pas, ficando quase patente

de

de

alguns

investimento

nas entrelinhas

hiptese

de que, uma vez contida ou eliminada a inflao, o crescimen

to econmico seria uma decorrncia automtica" ( 1 )

que, antes de ser a retomada do crescimento

uma

Por-

questo

de

definio de reas prioritrias para investimentos que puxa

sem o ciclo, a tarefa avocada seria a de

correao

tores que impuseram queda taxa.de incremento

ao nacional. A insuficincia de poupana e'

e a super-lo que se aplicaria o PAEG.

das
da

di..e.

produ-

o desiquilbrio

No se formula uma

poltica industrial: por onde se retomaria

investimento

era questo entregue ao prprio capital.

Fora feito um diagnstico. de graves desvios

in~

talados na economia e na poltica brasileiras que punham

ob~

tcu1os ao prosseguimento do desenvolvimento nacional

que

lhe haviam sempre negado a possibilidade de crescer em equilbrio. Sanar estes desvios era a misso

que

se

cumprir o Governo Castelo, definindo reformas

vai

propor

profundas

na

ordem poltica e. econmica nacional. E o PAEG quem vai trar o rumo a estas reformas econmicas, conferindo-lhes

uma

dimenso que hesita em declarar. No se limitavam estas

re-

formas ~ perseguio de um crescimento econmido a altas taxas. No se pretendia apenas que crescesse a economia brasileira: buscava-se o seu desenvolvimento. E a diferena residiria num equilbrio que no estivera presente

da economia nacional nos anos precedentes.

( 1 ) MARTONE, Celso. An~lise do Plano de
Governo (PAEG), p. 79.

na

evolu~o

assim que

Ao

''n5o

Econ6mica do

78

bastando ao PAEG querer crescer muito se

pretenso de faz-lo harmonicamente"

agregava

ainda

( 1 )

Uma vez definidos os preceitos gerais que an1mariam o rol de medidas a comporem a poltica
que era documento central o PAEG,

econmica

de

trata-se ento de estabe-

lecer os seus instrumentos gerais de

a~o:

uma polftica fi-

nanceira da Unio, uma poltica monetria, uma poltica ban-

cria e de mercado de capitais, uma poltica tributria, uma

poltica de emprego, uma poltica salarial, uma poltica habitacional, uma poltica agrcola, uma poltica

exterior, uma poltica de capitais estrangeiros.

trumentos delineariam mudanas fundamentais

'
.
comere
lo

de

Estes

ins-

institui-

nas

es e relaes econmicas nacionais, delimitando no apenas

o reapare1hamento para a retomada do crescimento
mas sobretudo

atr~buindo-lhe

novo sentido.

econmico,

diretrizes

As

lanadas teriam papel decisivo no traado de novos marcos p

ra o processo de acumulao de capital no pas.

A poltica financeira da Unio nortearia os esforas de conteno dos dficits governamentais

s6es

orament~rias

nas

previ-

para 1964 e 1965. Providencia-se de

iato a reduo da despesa potencial da Unio,

elevao do iecolhimento tributrio federal,
dficit temido pelas projees herdadas do

ime-

assim como a
para

evitar

Governo Goulart.

Programa-se uma elevao de 60% na receita em relao a 1964,

decorrente de nova legislao tribut~ria e conteno da taxa de inflao - que se acredita poder manter

( 1 ) KORNIS, George. Repensando o PAEC, p. 47.

25~

anuais.

79

Como instrumento bsico poltica

da Unio,

retomada pelo PAEG a tentativa,

financeira

feita

em

1961

pela Assessoria Tcnica da Presidncia da Repblica, de consolidao dos oramentos de todas as entidades

da

adminis-

trao direta e da administrao descentralizada.

Seria

primeiro passo de uma idia ampla: "a apresentao

da

conta

consolidada do setor pblico da economia nacional, a ser obtida mediante a consolidao dos oramentos de todas as enti

so'

dades da administrao direta e da descentralizada,

na o

sob a jurisdio da Unio, como tambm, dos Estados

e Muni-

( 1

cpios"

Idia que configura um substancial aumento do

controle da administrao federal sobre as

contas

pblicas

nacionais e que revela o intento do Governo Castelo de acionar movimento de centralizao de poderes no Poder Executivo
Federal,

transgre.dino os limites fixados

na

competncia

autonomia financeira das outras inst~ncias da federa~o.

O oramento Consolidado do Governo Federal, para 1964, estima que estaria em torno a 10%

Gs investimentos a cargo do Governo Federal.

a taxa de forma~o do capital nacional ~
PIB, conclui-se que o Governo Federal se

PIB

volume

Calculando-se

m~dia

de

17%

responsabiliza

60% da forma~o do capital nacional. Feitas as contas,

do
por

''com-

preende-se a que grau de estatizao chegou o processo de dg

conquonto

senvolvimento brasileiro. As poupanas privadas,

tm

financiem a maior parte da formao do capital,

sido

substancialmente desviadas para o financiament~ do setor p~blico,

atrav~s

da inflao''

2 ) .. No obstante

( 1

P}\EG,

p.

PAEG,

segunda edio, p. 60.

57.

profi~c;:c;,::;o

80

de f anti-estatizante, a previso oramentria

para

1966

nao implicaria em decrscimo nas despesas de capital:

have-

ria antes um aumento no volume dos investimentos

que

vistos como esenciais ao esenvol vmento nacional.

fossem

Acende o

'
cr1t1cas

PAEG uma vela a Deus e outra ao Diabo, tecendo

ao

desmedido peso do Estado no investimento nacional enquanto a

sua trajetria flagrantemente se traa na direo do aprofun
damento da participao estatal. No que toca ao investimento

pblico, apesar de lamentaes sobre seu

peso

nao se furta a projetar a sua ampliao,

que

em

demasia,

deveria

se dar segundo as determinaes de um planejamento

a'

do exatamente para conferir maior consistncia

nmica de Estado. E o que se passa com o

agora

instalaaao

investimento

ecoesta-

tal, a quem se busca dotar de dimenso maior e contornos estrat~gicos

mais

n~tidos,

se deveria passar em todos os espa-

os de atuao econmica estatal.

Assim , portanto, com a poltica

tributria

proposta: cumpre ela o mesmo movimento de extenso do contrQ

le. estatal,

respeitando os marcos do planejamento

efetivando um processo de centralizao de

estatal

prerrogativas

Poder Executivo Federal. A polftica tribut~ria

no

desenha para atingir trs alvos:

fazer crescer

PAEG

no
se

arrecada-

o para o Governo Federal, ''reduzir as desigualdades

indi-

viduais de renda e riqueza'' e direcionar as atividades

eco-

nmicas no pas

jogo

das

11

de melhor forma que o faria

foras de mercado"

{ 1 ) PAEG, segunda

ed~o.

. O d1rec1onamento

77.

livre
'

(n3S

ativicla~

81

des econmicas se remeteria ao estmulo

poupana e a orien

tao dos investimentos, instrumentos bsicos extenso dos

poderes do Estado para a determinao dos

rumos do processo

de acumulao. Para tanto se deveria reformular o instrumental tributrio nacional, que estaria em clara inadequao ao
uso que dele se tencionava fazer.
Uma reforma imediata articulada

em

torno

ao

imposto de renda que se acreditava o tributo que maiores prQ

blemas apresentava. Uma reforma de dimenses mais

largas

se

faria posteriormente, mesmo porque ''entre o sistema tributrio atualmente existente no Brasil e um modelo funcional para o desenvolvimento econmico, h uma distncia talvez gran
( 1 )

de demais para ser vencida de um s6 passo''

As etapas seguintes da Reforma Tributria efinidas pelo PAEG s-e ocupariam de medidas que trouxessem maior
eficincia a arrecadao e que efetivassem

substituio

dos impostos "destitudos de funcionalidade econmica por cg

tros mais adequados". E se estabeleceria
de coordenao das politicas

tribut~rias

cpios com a do Governo Federal''. Na

ainda

esta

coordena-

instncias

mun-1c-

da

Unio

pais, estauis e federal, com o peso relativo

substancialmente acrescido nao apenas no

"sistema

dos Estados e Muni-

pr~tica

o traria novos termos composio das

um

que

volume da arrecadao destinado a cada uma

se

refere

ao

destas

cias, como nas prerrogativas por elas exercidas. sobretudo

na

reformula~o

do sistema

tribut~rio

que se faz cspecinlmcn

te claro o pendor concentrao de poderes

( 1 ) PAEG, segunaa edio. p. 79.

no

Polcr

Fxr:Cil-

82

tivo Federal revelado pelo novo regime. Mas

diretrizes

as

que lana, o PAEG conformam sobretudo a transformao do ca-

rter mesmo do sistema tributrio nacional,

ao lhe designa-

rem novas funes de direcionamento do investimento e demanda nacionais. Juntos, sistema tributrio

ral deixariam de ser meros mecanismos de

oramento

recomposio

finanas pblicas para tornarem-se instrumentos

de

fede-

do

das

controle

Estado sobre o processo de acumulao do capital por in-

terferir sobre seus componentes bsicos,

o investimento e a

demanda nacionais.
Tambm o ritmo de implantao

progressiva

lm-

pressa as medidas tributrias vai se lmpor s polticas

mon~

tria e bancria, tal como propostas pelo

PAEG.

monetria do Governo Castelo deveria se ajustar

redu~o

de gradual

inflacion~ria

A poltica
ao

objetivo

tendo em conta que ''a con-

teno do processo de expansao monetria dever ter como or~

gem aut5noma a progressiva

tais"

( 1

redu~o

dos d~ficits

governamen-

Afirmava-se ainda a necessidade de se desenhar

a poltica de cr~chto de forma

a tanto controlar

inflao

de demanda como adaptar-se ~ inflao de custos. O que impli

cava que ''os tetos globais de

cr~dito

as

empresas

devero

ser reajustados proporcionalmente expanso dos meios de

garnento - vale dizer,

aproximadamente, na proporo do cres( 2 )

A fo.r
cimento do Produto Nacional a preos correntes''

mulao desteS prncpios que pautariam a

ria para a pol{tica de

( 1 ) PA EG, p. 64.
2

P}\EG,

p. 64.

estabiliza~o

poltica

do PAEG se

monet-

faz sobre a

83

exigincia de remeter a tris pontos b~sicos qualquer poltica monetria, os quais seriam: a poltica de crdito ao Governo, a contrapartida monetria das operaoes

ligadas

ao

comrcio com o exterior e a poltica de crdito ao setor pri

vao. Destes trs pontos, a contrapartida monetria das ope-

raes de comrcio exterior vai apresentar

mais

reduzidas

possibilidades de controle pelas autoridades monetrias. Is-

to porque se bem que possam, "dentro de certos

autoridades monetrias controlar a criao

limites",

as

destruio

de

moeda ligada s operaes comerciais internacionais, o resu~

tado deste controle em grande medida ''depende, exogenamente,

das condies do comrcio com o exterior

na"

c 1: r

Assim,

da

ajuda

exter-

a poltica monetria se deveria ocupar ba-

sicamente da poltica de crdito ao Governo e

vado. A poltica de cr6dito ao Governo vinha

ao setor pricaracterizando

um comportamento passivo as autoridades monetrias brasilei

ras,

j que era o dficit de caixa da Unio

va a expanso do crdito ao Governo. Tsta

quem

passividade

ria ser corrigida, atravs da Reforma Bancria

inversamente, o quesito

deve-

e da emisso

e Obrigaes do Tesouro com correao monetria.

ao setor privado era,

determina-

das

cr:H to

polticas

monetrias que havia sempre sofrido maior controle pelas autoridades monetrias: a poltica de crdito ao setor privado
havia impedido nos anos anteriores que os empristimos ao setor privado crescessem na mesma proporao que a expansao 1os
meios de pagamento.

''Como conseq0~ncia desta poltica, o vo-

lor real dos empristimos do sistema banc~rio ao setor ['rivn>

PAEG,

p.

63.

84

do no fim de 1963 era praticamente o mesmo de 1951, embora o

produto real tenha crescido de 90% neste per:odo" ( 1 ) . As-

sim, o oramento monetrio para 196~ previa um

substancial

aumento das operaes consolidadas do sistema bancrio, cal-

culado para ultrapassar o crescimento dos meios de pagamento. O financiamento das opera6es ativas do sistema bancrio

seria feito com recursos n~o monetrios de

258,3 bilhes de

cruzeiros, com recursos do setor externo de

353,5 bilhes e

1.954,7

com a expansao dos meios de pagamento de

bilhes,

que representava um aumento de 70% sobre o ano anterior. Pa-

ra 1965, a expanso dos meios de pagamento

seria

reduzida

.
30%, enquanto que o oramento monetrio teria

um aumento de

1.684 bilhes nas operaoes ativas e esperava-se em 196S uma

contribui~o

maior do setor externo para o financiamento

te aumento nas operaoes do setor monet~rio.

Argumenta

chaczewski que esta resolu~o de financiamento

da

monetria pela expanso dos meios de pagamento

razo de ser objetivo do PAEG

~e

5o-

polftica
tomad0

em

a supresso da vinculao

C'.J.ffi

pulsria de ttulos pblicos a operaoes

de

comrcio

exte-

rior, que era a forma b~sica de colocao destes titulas. Ao

no considerar os ttulos do Tesouro como fonte de recursos

o PAEG estaria fazendo este fat~ explicito, e implicitame~te
reconhecia ainda no ter claro como deveria
o mecanismo da divida p~blica
O

ser

( 2 )

propsito declarado pelo P.n.EG

de

o crdito as empresas privadas na formulao de

1 )

P1\EG,

p.

64.

( 2 ) SOCHACZEWSKI, op. j t . ,

recupera,Jo

p. 269.

nao

onerar

sua polti~

85

ca monetria vai resultar, na verdade, numa poltica contracionista de crdito. Tendo sido calculada

expansao

.dos

meios de pagamento - fonte complementar de maior peso no or-

amento monetriO - em funo a previso

inflacionria

se verificaria superior ao esperado, mantiveram-se

a'

de pagamentos crescendo a taxas inferiores

O.

os

que

meJ.os

taxa de infla-

As necessidades de crdito das empresas privadas segui-

econo-

riam sendo crescentemente subestimadas, o que imps

mia brasileira at 1967 sucessivas crises

de

liquidez,

que sucumbiram as empresas de maior fragilidade

A poltica bancria ,do P.J'tEG

reune

de prov~d~ncias: as que se remetem criao

em

financeira.
duas

do

or:Jens

Banco

Cen-

tral e as que cuidam de incentivos ~ evolu~o do mercado de

capitais.

Banco Central seria estabelecido,

o propsito de

concess~o

de acorde com

de uma maior autonomia

autoridades monetrias. O PAEG defende a

relativa

as

idia de que deve-

riam ser entregues a orgaos distintos os dois tipos de

soes que envolve a poltica financeira: de
de ''disciplinar a

evolu~o

um lado a funo

da situao financeira

economia, interna e externa", de outro "a

geral

da

funo de d:itrj-

buir judiciosamente os recursos disponiveis, atravs de ~ancos oficiais, entre as atividades e rE"9es

em

que

sentido a necessidade de suplementao creditcia

cial'' ( 1 ). A criao do Banco Central se deve

mai2
o fi~

assim~ ne-

cessidade po~ta de diferenciao das duas instncias ecisrias, embora v-iesse ela a

( 1 ) PAEG,

op. cit':.,

estabelecer~se

p. 73.

de fotrna apeno;:: pa_r_

86

cial. Vai-se propor na Reforma Bancria a

constituio

do

Banco Central como Autoridade Monetria apenas relativamente

independente do Governo Federal: "esta independncia no pode ser absoluta, seja pela necessidade de coordenao da po-

ltica monetria com a poltica fiscal e

de

desenvolvimento

do Governo Federal, seja pelo fato de o Governo, legitimamen

te, necessitar de alguma flexibilidade na

poltica

ria, a fim de ajust-la a flutua3es conjunturais''

frmula encontrada seria formar um rgo de

monet( 1 )

cpula da pol-

tica monetria, o Conselho Monet~rio Nacional, que se campo-

ria em nmero igual de membros do Governo

perodos fixo de mandatos. Geraria assim

um Banco Central que estaria em alguma

e
a

de

membros

Reforma

medi~

com

Bancria

subroet_iClo

estrat~gia de poltica econ8mica elabo!ado pelo Poder Execu-

tivo, ou seja, as

''raz~es

de Estado''. A sua

seria desta forma restringida,

em funo

'I~

1ndepenc.enc1a

das

razoes que le-

vam o Estado a preservar o seu papel de principal

instncia

de financiamento ~ acumulao de capital no pais.

Na sua poltica para o mercado

de

declarada a preocupa'c de preservar o controle

das empresars diante das imposies

m1a de escala,

capitais

democr,~t_-ico

tecnolgicas de uma econQ

levando ao estimulo ~ abertura do capital das

sociedades an5nimas. Para tanto seriam conce~idos incentivos

fiscais s sociedades annimas abertas,

seriam

reestnttura-

das as sociedades de investimentos e se r eornan i za r icltn

~

bolsas de valores "danc1o maior seletividade

) PAEG,

p.

73.

1S

suas

as
Ciir1sa-

87

es"
ve~ia

( l

A democracia para os detentores de capital de-

substituir os controles democrticos da sociedade so-

bre seu Estado.

Mas o esboo a posto das mudanas que se ope'
curiosamente aquem

rariarn no setor financeiro nacional fica

da profundidade que viria a ter a Reforma
1965. De acordo mesmo com a profisso de

Financeira
f~

de

privatizante

expressa, a Reforma se disporia a transferir ao segmento fi-

nanceiro privado parte dos encargos estatais de financiamento ao investimento, muito al~m do que estaria

no

prprio

PAEG consignado.
banc~ria

Ainda dentre os itens da poltica

PAEG se inclui uma proposta de desestatiza,

mida, condicionada ao sucesso das medidas de

mas

do

t-

algo

saneamento fi-

nanceiro das empresas estatais. Deveriam ser entregues iniciaiiva privada algumas delas,
n~o

uma vez saneadas: aqueles que

exercessem ''funo pioneira ou reguladora

preos''. Seriam

tr~s as

custos

vantagens advindas desta entrega:

s~

de

riam devolvidos ao Estado recursos para novos investimentos,

sem que se ampliasse o grau de estatizao da

economia;

se-

riam tornadas estas empresas sob controle privado menos per-

meveis a "injunes polticas"; e seriam seus

ttulos

mais

'
atraentes para os subscritores privados, amplindo-se c c1r-

culo das sociedades anbnimas abertas.

rm,

Parece n~o contar, po-

com malor empenho do Governo Castelo este projeto r1ese_

tatizante. Ele formulado em termos vagos

( 1 ) PAEG, p. 74.

rpidos,

ns~.;u-

88

mino

ares antes de declarao retrica de que de um efeti-

vo compromisso com sua execuo, o que vem a

ser confirmado

f-

pela ausncia de medidas que o implementassem no bojo da

ria legisferante que vai presidir a execuo

reformas

das

at 1967.

J nao se d o mesmo, no entanto,

com

pol-

tica internacional do PAEG, que inquestionavelmente

ocupa

espao estratgico na poltica econmica do Governo Castelo.

Diante das necessidades de investimento para
crescimento econmico e do diagnstico de

retomada

do

insuficincia

de

poupana interna que o PAEG traz, a poupana externa precisQ

va desempenhar papel essencial no financiamento da economia .
Carecia ela sobretudo viabilizar o acesso

es-

tecnologia

trangeira mais avanada que fizesse aumentar a produtivijade

da ind~stria nacipna1. f assim que enuncia

PAEG

''consti-

tuir uma das primeiras preocupa6es das autoridades governamentais o restabelecimento das condies

"que

pais a expanso do poder externo de compras,

t~xas

assegurem

requerida pelas
( 1 )

programadas de crescimento do produto nacional''

A poltica econmica internacional serla

ao

corr.po2ta

por

trs

.
"" comerc1c
'
. exter1or,
.
pol1ticas especlflcas: a pol1t1ca
ue
a P-
~

lftica cambial e a poltica decapitai? estrangeiros.

A poltica cambial se desenvolveria

de

modo

retificar a politica que se adota a partir de 1961 e que teria implicado na

deteriora~o

do balano de

pagamentos e no

crescimento da divida externa brasileira: ''O principal obje-

tive

simplificar o si8terna cambial vigente. com a unifica-

( 1 ) PAEG, p. 47.

89

ao das operaoes cambiais num mercado regido

de cmbio livre e flexvel, que reflita as

por

uma

taxa

tendncias

in-

ternas e externas de preos, bem como as condies de mercado"

( 1 )

Para tanto j se haviam suprimido

cambiais a vrias importaes,

os

subsdios

reduzido o depsito cornpuls-

rio para importaes e transferncias financeiras,

o Banco do Brasil a usar as mesmas taxas

de

cmbio

bancos comerciais. E, na necessidade de manter

levado

que

os

poltica

cambial em coerncia com as polticas monetria, creditcia,

fiscal e salarial,

se buscaria ainda conter a expanso

vida externa e elaborar uma programao financeira

das

ope-

raes de cmbio - um oramento cambial -, onde se listariam

os recursos disponveis em moeda estrangeira e os pagamentos
ao exterior a serem feitos.

t
c~mbio

evidente que no desenho de

sua

o Governo Castelo opta por abrir m~o de

mecanismo de direcionamento dos investimentos

setores que se definissem como estrat~gicos
do crescimento econmico.

Deixava-se ass1m

trumentos cambiais como instrumentos de u.ma

vestimentos.Mesmo porque, em

rela~o

poltica

seu uso como

externos

para
de

de

para

retomada

usar

polti:::-a

ins-

Ofi

'lc .Ln-

ao investimento exter-

no, o PAEG preside a nova postura de abrir-lhe

espao~;

em

vez de traar-lhe rumos, o que se ver com c1ar9Za em sua_ P2

litica de capitais estrangeiros.
'
.
a a sua poltica de comerc1-o

P,'\EC,

p. 4B.

exterior

,._;c_,

r i. a

90

montada em torno ao estmulo -expanso das exportaes e se

filiaria neste sentido "s iniciativas no

campo

internacio-

nal que visem a fortalecer a posio comercial das reas sug

desenvolvidas, Gomo por exemplo, os acordos entre produtores
e consumidores tendentes a preservar os preos

exportveis em nveis satisfatrios" {

dos

produtos

) . Afora isto as eK

portaes brasileiras seriam estimuladas "---por

taxas

remuneradoras, pela simplificao do processo

burocrtico

para a exportao e pela adequao dos mecanismos

ciamento s exportaes. No que se refere

cambiais

ao

de

finan-

financiarrento

~s exportaes se procurariam recursos externos,

evitando-

-se pressoes inflacionrias adicionais.

Sobretudo defendia o PAEG

provid~ncias

criao de uma ''mentalidad exportadora'' no

sileiro de forma a ombre-lo com o.s "homens

para

empresaria~o

bra

empresas

de

de

outros pases". A falta de "mentalidade exportadora"

plicaria por terem sempre sido as exporta6es,

expansao industrial brasileira, di:::cTiminadas

se

ex-

ao longo

da

pela

pol:tic::t

econ3mica nacional, que teria ''subsidiado e protegido a prouo para o consumo interno,

nar-se exportao''

( 2 )

mas nao a que

poderia

. A Segunda Guerra

uma mudana no carter de ''economia tpica

que definira a economia brasileira at6

teria

de

exportQo'',

ent~o.

o desenvolvimento brasileiro ''se fez com

uma

gradativa do estmulo externo pelo de origem interna,

1 )

( 2

PAEG,

p.

48.

PAEG, p. 121.

;Jesti-

criado

91

pela expansao das atividades manufatureiras 11 ( 1 ) ' e

que

se deveria deficincia na capacidade de importar que havia

apresentado a economia brasileira. Teria se produzido assim
uma alterao notvel na estrutura econmica do pas e o valor das exportaes teria decrescido na forma~ da produo

nacional, mas persistiria a importncia da

capacidade

para

importar na determinao do nvel de investimentos. E a capacidade de importar dependeria em maior medida das exportaes que da entrada lquida de capitais. Em conseqncia, um

aumento na taxa de investimentos nacional requeria necessa-

riamente uma "expanso simultnea da receita

exporta-

das

es". Impunham-se ento medidas urgentes de est:mulo s exportaes, de forma a se evitar um racionamento das importaes que viessem a comprometer o crescimento econ3mico e at
a prpria manuteno da produo corrente.
Deveriam ficar as importaes

sujeitas

duas

preocupaes: "preservao do suprimento regular, ~ economia

nacional, de matrias-primas, produtos intermedirios e bens
de capital de origem externa; e garantia

proteo

de

consolidao,

dstria nacional para seu desenvolvimento

ressalvado, porm, o intuito o .governo e

impedir a

o de prticas monopol.sticas" ( 2 ) . E

se

nvel de generalidade as providncias para

forma-

limitam a
o

in-

este

direcionamento

das importaes propostas no PAEG 1 uma vez que se ocupam antes as atenes com a amplia da capacidade

( 1 ) PAEG, p. 119.
( 2 ) PAEG, p. 48.

de

importar,

92

que seria funo do crescimento das exportaes.

detalha-

mente das medidas de poltica de comrcio exterior se diri-

ge por isso primordialmente concentrao de esforos para

fazer crescer o volume das exportaes nacionais. Passaria a
busca~ o

PAEG sedimentar uma postura de nfase

ao

mente das reas produtivas que se destinassem

fortaleci
exportao,

configurando uma alterao considervel na poltica de comi

cio exterior brasileira face ao que havia

conhecido,

desde

'
os anos 50, o pa1s.

Tambm sobre o balano de pagamento

afirma

PftEG que teriam se sentido presses vindas do descuido com a

capacidade de importar: "insuficincia da capacidade de irnportar relativamente s necessidades de importaes

tem de-

terminado uma acentuada tendncia deficitria DO balano de

pagamentos nos ltimos quinze anos"

( 1 )

rnentos brasileiro, em seu conjunto, vinha

O balano de pag
registrando

cits vultosos para cuja cobertura as autoridades

dfi-

monetrias

executavam operaes de crdito de natureza compensatria, co

mo a queima de reservas de divisas e de emprstimos externos
de regularizao. Estas opera.oes, somadas

aos

contratados para projetos especficos, aos

atrasados

ciais e dVida externa consolidada, teriam

emprstimos
comer-

implcado

acelerado crescimento da dvida externa brasileira,

em

princi-

palmente daquela de _curto e mdio prazo.

Esta dvida - e 3,8 bilhes de dlares em janeiro de 1964 - no considerada demasiado onerosa em relao capacidade de pagamento a l'ongo prazo que teria o Bra( 1 ) PAEG, p. 126.

93

sil. Mas a sua distribuio temporal, que concentrava encargos em perodo extremamente curto, seria sobrecarga excessi-

va.
O Governo Castelo se havia lanado de
a negociaes externas por uma redistribuio das

es para os anos 1964 e 1965, "atravs da

imediato
amortiza-

consolidao das

dvidas vicendas". Estas negociaes no chegaram a envolver

maiores dificuldades, desde que se dispunham as

autoridades

brasileiras a implementar uma severa poltica de estabilizao como exigia o FMI, alm de oferecerem um quadro poltico nacional de que estavam expurgadas as incertezas. Resolvi
dos os

problemas de pagamento a curto e mdio prazo da dvi-

da externa,

restava ao Governo Castelo porem

equacionar

as

necessidades de capitais que envolviam os planos de retqmada do crescimento econmico. No so especialmente

modestas

as expectativas do Governo Castelo em relao participao

do capital internacional no esforo de financiamento

de

uma

nova arrancada no crescimento econmico nacional. Em contrapartida passaria a contar este capital com uma

benevolncia

redobrada diante da sua presena no Brasil e dos seus pleitos face ao Estado brasileiro. E so dados

rpidos e claros

sinais desta afvel disposio para com o

Capital

interna-

cional.

o PAEG declara que "a poltica

governamental

nao visa a deSenvolver a classe empresarial nacional atravs

da limitao, ostensiva ou no, ao afluxo
trangeiras ao pas''
( 1 ) PAEG, p. 143.

( 1 )

de

Est, desta maneira,

empresas

es-

nitidamente

94

posto que nao seria uma postura aos moldes nacionalistas do

ent~e

Governo Goulart que iria pautar os termos da relao

Estado brasileiro e os capitais int_ernacionais. o compromis-

soque o Governocastelo assume nao se remete

proteo

prioritria ao empresrio nacional, mas ao saneamento da ecQ

nomia brasileira de forma a prepar-la para a acelerao o

seU crescimento, em que se esperava decisiva
dos capitais externos. assim que no se

contribuio

poem objees

no

PAEG ampliao do peso dos capitais estrangeiros na economia nacional, nem em relao ao seu volume
relao

global,

nem

em

sua proporo relativa ao capital nacional. Reco-

nhecem-se os problemas do empresrio brasileiro na concorren

c ia com as empresas estrangeiras e que resulta riam

"das

c a-

racter{sticas tecnol6gicas do processo de desenvolvimento in

dustrial e de dificuldades institucionais

que

criam

obst-

culos a firmas brasileiras na obteno de recursos sob forma de emprstimo, no exterior, em condies de prazo e taxas
.
"f'.,(l)E
.
. m coerenc1a
d e JUros sat1s ator1os

com

tal

viso,

seriam cuidados os interesses do capital nacional diante do

capital estrangeiro a partir de duas resolues
a deciso de manter, na proposta de alterao na
do capital estrangeiro no Brasil, todos os

principais:
legislao

dispositivos

proteo po empresrio brasileiro; e a de determinar o

de
res-

peito a esta disposio aos bancos oficiais nacionais.

Ao empresariado brasileiro se

assegurava

ape-

nas a permanncia dos instrumentos j vigentes para a sua d~

fesa face aos capitais internacionais. No se ampliariam es-

( 1 ) PAEG, p. 144.

95

tes instrumentos, nem se criariam novos.

Na sua relao com

o capital internacional, o capital nacional passava a precisar demonstrar eficincia para sobreviver. Eram estes os novos princpios, .era esta a dinmica da livre

concorrncia

que se buscava fazer vigorar na economia brasileira.

vos espaos o PAEG abria aos capitais privados

Se no-

eram aqueles

sqbretudo aos capitais internacionais: o Governo Castelo tem

como estratgico o aporte de capitais externos

projetos de crescimento econmico e o PAEG

para

seus

providencia

nes-

te sentido.

Seriam criadas condies favorveis

entrada

de recursos externos sob a forma de investimento

sob a forma de "emprstimos de empresas e

direto

instituies

e
es-

trangeiras a entidades e empresas funcionando no pas, nacQ

.
.
"
na1s
ou estrange1ras

( 1 ) . Tamb'em se procurar1a
.

o f erecer

s empresas nacionais acesso, em igualdade de condies com

as empresas estrangeiras, ao crdito internacional,

"atravs

da concesso de avais ou da obteno, diretamente, de fundos

no exterior". Procurava-se desta maneira

aumentar

de capitais externos sob a forma de emprstimos

ao

afluxo
Governo

brasileiro ou instituies governamentais, que o Governo

tela esperava alcanar por seu empenho no

estreitamento

Ca~

de

relaes .com as instituies financeiras internacionais, pblicas e privadas.

J os investimentos diretos do Capital irr

ternacional acreditava-se exigirem sinais muito mais ntidos

da boa vontade para com eles que animava o novo regime brasileiro: neste propsito que seriam elaboradas

( 1 ) PAEG, p. 142.

alteraes

96

na Lei e Remessa de Lucros. O 'PAEG afirma terem se mostrado

as experincias de limitao quantitativa da remessa de. lu-

cros prejudiciais economia

brasi~era,

implicando

sempre

em queda do investimento externo no pas. ento enviado ao

Congresso Nacional -

j antes da publicao do PAEG - proje-

to de lei "estabelecendo a equiparao lgica e praticamente

necessria entre capital original e reinvestimento, eliminan

do a limitao sistemtica das remessas ...

simplificando

as exigncias burocrticas para o registro, ao ponto de permitir

a substituio deste pela assinatura de termos de re

ponsabilidade"

( 1 )

Esperava-se destas

substanciais

alte-

'

raes que o Brasil voltasse a exibir-se especialmente atraente pa~a o investimento de capitais internacionais.

se

apresentado

bem que os resultados desejados no se tenham

de imediato no se pode desprezar a profundidade

da

mudana

a'

face

que se promove na postura do Estado brasileiro

pre-

sena do Capital internacional na economia brasileira.

Tambm profunda e decisiva

transformao

que o Governo Castelo impe a poltica de salrios e que importar na especial penalizao dos assalariados

na

ca de estabilizao implementada. O PAEG

trs

afirma

cipios bsicos a nortearem a sua politica salarial:

teno da. participao dos salrios no Produto

poltiprin-

a manu-

Nacional,

impedimento a reajustes salariais que "realimentem

irrever-

sivelmente o processo inflacion~rio'', e a correao das ' dis1

tor6es'' de salrio na administrao federal

nas

autar-

quias e sociedades de economia mista controladas pela Oni~o.

( 1 ) PAEG, p. 146.

97

Assevera-se que o Governo Castelo asseguraria

as

condies

para que os reajustes salariais nas empresas

privadas

dessem conforme "as regras naturais. de mercado",

em acordos

contratados entr empregados e empregadores ( 1 ) .

no que se refere ao salrio mnimo e aos

Apenas

salrios

pblico, das empresas privadas subvencionadas

se

do

setor

pelo Governo,

daS concessionrias de servios pblicos e

das empresas com

reajuste em dissdio, o Gov.erno manteria

responsabilidade

de deciso.
Em 1963 e 1964 a erosao do salrio mnimo teria

se

acelerado pela elevao inflacionria.

Em razao disto

o intervc:_lo entre reajustes teria sido encurtado de

30 para

12 meses, sem que no entanto deixasse de

aumentar

taxa

mensal de deteriorao do Salrio real, que demonstraria cabalmente a ineficcia da poltica

de salcirios seguida.

resultado prtico tem sido o contnuo engodo

dos

''Seu

grupos. de

rendas mais baixas, pela contnua diluio inflaci?nria dos

- os seus sa 1'
"
reaJustes
nom1nals
ar1os

( 2 ) .

Assegura o PAEG que a sua poltica salarial benificiaria os assalariados,

j que sendo mantida

pao dos salrios no Produto Nacional,

partici-

tanto se preservaria

a capacidade de poupana nacional quanto se criariam facilidades de emprego, abrindo-se assim o acesso

dos

res aos frutos do desenvolvimento econmico.

trabalhado-

Impe

nestes

termos o Governo Castelo uma barganha desigual de que se toi

na useira e vezeira a poltica econmica

no

( 1 ) O que viria a ser porm o exato inverso

forma Salarial mais tarde efetivaria.
( 2 ) PAEG,

p. 84.

Brasil:
o

que

contra
a

Re-

98

a certeza do rebaixamento de seus salrios

reais,

oferece-

-se a promessa incerta de um maior nmero de empregos no fu-

turo. Alm de providenciar-se que as discordncias a respeito tivessem

esca~sas

possibilidades de expresso.

Esta poltica de salrios, que recomporia "realiticamente o poder aquisitivo dos ~alrios" e os defenderia
"c-ontra um eventual resduo inflacionrio previsto para o fy
turo",

j estaria em uso antes mesmo da elaborao

final

do

PAEG. O Governo Castelo no perdeu muito tempo para localizar e acionar aqueles que viriam a ser os

maiores

perdedo-

res na poltica de estabilizao que se executaria: os sal-

rios.
O item seguinte da Poltica
Social do PAEG, a poltica agrria,

Produtividade

resposta intensa

puta que se travou nos primeiros anos 60,

Governo Goulart, em torno das propostas de

notadamente
reforma

di~

no

agrria.

A disposio que expressa tal poltica ntida a partir do

prprio ttulo com que se abre a sua exposio:
Gerais para o Desenvolvimento das Atividades
la-se antes em desenvolvimento e atividade

Diretrizes

Agrcolas.
agrcola

Fanao

em reforma e estrutura agrria.

A anlise feita dos problemas no campo brasilei

ro centrada no desempenho do setor agrcola face s necessidades de consumo postas pelo desenvolvimento econmico nacional. Atribui-se inexistncia de uma

poltica de desen-

volvimento para a agricultura a insuficincia de

o e a ineficincia de seus mecanismos de

sua

produ-

distribuio.

agricultura apresentava baixa produtividade geral, com baixa

99

formao de capital fixo e lento progresso

tecnolgico.

polticas "simplistas" de combate inflao que se utilizas

sem de mecanismos de controle de

p~eos

apenas

desestmulo do investimento na agricultura,

levariam

que

pandiria ao mesmo ritmo da demanda por seus

no

se

produtos,

tendo assim constante presso de alta de preos.

ao
exman-

o problema

dos preos agrcolas se deveria portanto resolver basicamen-

te pelo incentivo

eleva~o

da produtividade na agricultura

que se prope assegurar o Governo Castelo.

Inclusive

porque

se esperava da agricultura brasileira que fornecesse alimentos e matrias-primas para a intensificao da

concentrao

urbana que havia trazido a industrializao; que suprisse as

divisai ~ecess~rias para o financiamento das
que absorvesse parte de mo-de-obra lanada

importa6es;
ao

trabalho que as taxas de aumento de empregos

mercado

de

indstria

na

evident~

n;o comportariam. Desenha-se ai uma preocupaao que

mente nao e apenas residual com a produo agrcola e pecuagricola

ria exportvel, no que se articula a poltica

exterior,

PAEG em coerncia com a sua politica de comrcio

ocupada prioritariamente com as exportaes
que efetivamente pde deflagra-lhes enorme

do

brasileiras
crescimento

e
sob

as asas protetoras do Estado.

A questo fundiria est presente
PAEG, embora de maneira subalterna,

introduzida

tambm

no

basicamente

como fator que dificultaria a adoo de tecnologias

mais

avanadas. Os nmeros que se apresentam demonstram "inconte.2_

tavelmente a extrema disparidade na distribuio
constituindo-se

po.

obst~culo

terra",

elevao da produtividade no cam

100

A reforma agrria; entendida como uma transformaao na estrutura de propriedade da terra para que se ele-

ve a produtividade agrcola e se efetive uma melhor distri-

. onde se enconbuio da renda .agrcola, so' se recomendar1a

trasse excesso de mo-de-obra em relao tecnologia empregada no uso da terra. No seria o caso do Brasil e no se d~

veriam portanto considerar propostas de reforma

agrria

que

se remetessem apenas distribuio das propriedades rurais.

Alm do que, a elevada percentagem de trabalhadores alugados

nregulamentao

na agricultura brasileira imporia antes a

das relaes contratuais no campo". A eles nao se abriria o

aCesso

propriedade da terra, mas se ofereceriam

direitos

trabalhiStas em compensao.
E para que se tranquilizem os espritos reitera
o PAEG que a reforma agrria brasileira se far segundo planos peridicos,

"com prazos objetivos determinados''

em

''projetos especificas'' desenhados pela Uni~o. No se definia

todo o territrio nacional como rea possfvel

de

reestrutu-

rao fundiria: a reforma se faria em planos de alcance limitado e sempre previamente negociados,

tendo por razao an-

tes a procura de maior efici~nca na produo

rural

eqidade no direito terra. Cuidaria o Estado

de sua execuo a intensa politizao que

de

cercara

que

expurgar
no

Go-

verno Goulart, sobretudo conferindo-lhe o carter de instrumenta para o avano da ao empresarial no campo.
Aqui, mais uma vez, afirma o

PAEG

como

um dos

princpios bsicos a norte-lo a busca e eficincia capitalista em padres avanados. O Governo Castelo em seu projeto
e poltica econmica parece sonhar com um

capitalismo

bra-

101

sileiro que apresentasse desempenho empresarial a nveis dos

pases capitalistas mais ricos. este o

meio

de

ele prope para os "desequilbrios" na economia

esta a panacia para inclusive os problemas

cura

que

brasileira,
sociais

que

afligiam a naao. Maior eficincia empresarial privada seria

mais crescimento, que por sua vez seria mais empregos -

sem

dvida aquilo e que mais careceria o povo brasileiro. Maior

eficincia empresarial privada faria seguramente

possvel

retroceder o grau de interferncia econmica de Estado, pre..

crio decisiva para a cura dos males que teriam acometido a

combalida economia brasileira. Eram srios estes males,

mas

seguindo-se a bula o doente encontraria sua recuperao e

a~

canaria seu equilbrio.

Equilbrio que parece ter a conotao de preval~ncia

No

na

economi~

do ''livre jogo das foras

mercado".

de

porm, na verdade, facilmente apreensvel

noao

de

que se utiliza o PAEG. Em determinados momentos d ela ares

de reduzir-se condio de simples marco a

separar os des-

mandos da ao do Estado brasileiro sobre a economia nacional at 1964 e os acertos que se promoveriam a partir de ento: desequilbrio seria o que antes se fez

que depois se faria. Traadas tais distines,

brios seriam a inflao, o dficit

l~rios,

p~blico,

o baixo coeficiente de exporta~es,

equilbrio

esequil-

os ''elevados'' s

insufici~ncia

na poupana in"terna, o descontrole no balano de pagamentos,

todos eles devidos ~s ineptas pliticas econbmicas levadas a
cabo.

se nao e' lmpido e claro no PAEG o seu

conc~ito

102

'
e,
no entanto, evidente que quando a se diagnosticam os de-

sequilbrios a serem sanados esto se propondo as concepes

bsicas a darem rumo s reformas que o Governo castelo promover. Assim, a definio dos desequilbrios e as solues
para eles propostas

a formulao mesmo das

linhas

gerais

que regero as Reformas Financeiras, Fiscal, Salarial, Agrria, as Reformas nas Polticas Sociais e as mudanas na poltica para os capitais internacionais. "Na medida

poltica de estabilizao formulada no PAEG

se

propunha

atacar o que considerava como causas - explcitas

citas - e no mais meras consequencias da

em que a

ou

inflao

:se compreensvel que o projeto de redesenho

impltorna-

institucional

se tenha-- proposto a instaurar uma ordem econmica

- encarada como superao da anterior ordem

moderna

demaggica-popg

sob a gide das foras "impessoais" de mercado" { 1

Se forem tomadas as reformas,

que o PAEG bali-

za, a nvel de redesenho institucional faz

sentido iscut-

-las em medida de fracasso ou sucesso na

consecuao de seus

objetivos. Mas maior que de simples rede5enho

institucio-

nal a profundidade das alteraes que se daro na economia e

no Estado brasileiro a partir de 1964. Se

desde

Juscelino j havia o Estado brasileiro ganho

nova

cia, mantendo no entanto um arcabouo institucional

to,

n~o

porm uma mera

Governo
substnobsole-

adequao institucional a esta no-

va substncia que vo efetivar as reformas do Governo Castelo. Estas reformas imprimiro sobretudo mudanas
ciais aos termos em que passaro a se ordenar

( 1

} KORNIS,

op. cit., p. 206.

as

subfoton-

re1aes

103

entre o Estado, a economia e a sociedade no Brasil, aos termos de arbitragem das questes substantivas

que

passam

constituir atribuio do Estado nacional.

Quando a estes termos se remete a viso do pe-

rodo 1964-1967, perdem maior relevncia

as

metas

que se prope o PAEG e no importa tanto

confront-las

os resultados concretos das medidas elaboradas

pontuais

para

com

atingi-

-las. No na vitria ou na derrota da luta contra a inflaao ou pela retomada do crescimento que se vai poder desvendar a dimenso das reformas do Governo Castelo.

Inclusive

I:orque, se o PAEG alcana menos que seus objetivos de esta-

bilidade e crescimento na economia brasileira,

elabora mais

do que se declara disposto quanto reformulao

das

relaas~im

oes substantivas mediadas pelo Estado brasileiro. Faz

ele, a um s tempo, mais e menos do que promete.

torna-

-se extremamente delicado discut-lo como plano que fracassa

ou triunfa.
Compreender o PAEG passa antes

atentar-

por

-se aos princpios por ele traados s mudanas que se faro

de que por um julgamento da sua trajetria

rumo

seus

al-

vos. E por atentar-se tambm ao fato de que estes princpios

na o

guardam todos eles o mesmo grau de consistncia.

aqueles que prevaJ.ecem sobre outros quando as

suas proposi-

oes se mostram contraditrias. H aqueles que regerao a foK

mulao dos projetos de reforma e sua implementao
aqueles que

ser~o

necess~rios ~

Castelo.

da polftica econ8mica

h~

retricos

mantidos apenas como recursos

legitima~o

do

Gov~rno

104

Assim e que sao evidentes as

contradies

que incorre o PAEG quando enuncia o princpio,

suas

em
cor-

responentes medidas, de encurtamento do raio de

ingerncia

do Estado na economia brasileira. Ao mesmo

em que

tempo

se

lanam crticas severas tendncia de expanso econmica do

Estado brasileiro - que se daria em avanos aos espaos que
deveriam estar resguardados para a atividade empresarial pri
vada - e se afirma a necessidade imperiosa de

sua reversao,

se planeja a ampliao do investimento pblico

do

finan-

ciamento estatal produo nacional. Apenas no que toca aos

controles sobre o capital internacional no pas se efetiva-

ria um decisivo retraimento nas prerrogativas do Estado brasileiro. A sim, abre mao o Estado de instrumental bsico pg
ra a

determina~o

dos espaos que se permitiriam ocupar

aos

capitais externos, na esperana de que tal disposio os fizesse acorrer pressurosos ao esforo de acelerao
cimento nacional. Apenas em sua poltica

cres-

para o capital in-

ternacional vai o PAEG conjugar o diagnstico

dos

males que gera a interveno econ8mica estatal

concretas e imediatas para restring-la.

do

E,

marca distino substancial da preocupao

terrveis

com

assim

fazendo,

expre>:>sam,

que

at

em maior ou l]lenor medida, Governos brasileiros

medidas

1964

fazer crescer as suas prerrogativas de direcionamento

de
dos

capitais externos na economia brasileira.

Esta reversao que se

d~

no controle estatal so-

bre o capital estrangeiro, nao se espraiar

'
porem

para

as

demais atribui6es de Estado na gest;o da economia n0cional.

Acontecer antes dilatarem-se estas

atribu:i:e~s

-se mais efcazes os instrumentos para exerc-las.

tonwrcm-

E tal

se

105

dar nao em movimento que a realidade poltica

econmica

fizesse escapar aos limites ditados pelas diretrizes do_ governo Castelo 1:: esto dadas pelo PAEG mesmo

as

determinaes

que levaro ao aprofundamento na concentrao de poderes de

Estado para o direcionamento da economia.

exatamente

assegurar o volume necessrio de poupana,

no

distribuio da renda nacional e no realizar

no

presidir

os

investimen-

tos em infra-estrutura e polticas sociais que se extenderia

a gesto econ6mica estatal, como lhe designa o

PAEG.

Embora

equivocado ao lhe atribuir a durao de medidas para supera-

o da crise, o PAEG lhe aponta os espaos

sentidos

que

efetivamente nortearo o crescimento do Estado nacional.

No

~.

portanto, uma avaliao

improcedente

~lo

subestim~

peso econmico o Estado que levar o PAEG

e a prescrever-lhe rumos imprprios que

do

se

nao

cumpri-

rao: so os prprios propsitos e instrumentos de que se dota a poltica econmica do Governo Castelo que desencadear~o
economia

na

os efeitos e ampliao da presena do Estado

brasileira. Que isto se faa ao mesmo tempo em que se conde-

explicado

ne veementemente tal prtica deve ser antes

por

raz~es politicas e ideolgicas do que por inadvertncia quan

to ~s necessidades da ao do Estado no ordenamento

nomia nacional. assim que se busca negar
estatal constitudo em aparelho de Estado

se

da

eco-

planejamento

lhe

atribui

a transitoriedade da correo de desvios que afligiam a economia nacional. E ainda em deferncia as

foras

vitoriosas que se vai abjurar o car~ter reformador

polticas

do

PAFG

para que no se identificassem suas meciidas com a

conoto~~o

nacional-popular de que se havia revestido

pelo~

formas de baseat 1964.

a luta

re-

106

A ordenao que s reformas aqui se dar nao

obedece necessariamente aos cortes que faz

PAEG.

Algumas

delas sequer estaro nele alinhadas, a Reforma Administrativa por exemplo. Posto que aqui as reformas

serao entendidas

como mudanas a um tempo institucionaisfinstrumentais

de

principias norteadores em determinados setores da economia e

Estado nacionais, a escolha por agrup-las
tanta mais amplos deveu-se tanto ao fato

sob

de

ttulos

sua

um

complemen-

taridade quanto impossibilidade de caracterizar

isolada-

mente como reformas medidas que teriam porm

processo

no

enorme importncia.
Substncia e forma do Estado estaro por elas
sendo redefinidos. As Reformas Fiscal, Financeira, Salarial,
Agrria e das Polticas Sociais remetem

as

t~ansforma5es

substantivas nas rela5es entre Estado e economia nacionais,

enquanto a Reforma Administrativa altera o

relhos estatais para o desempenho destas

formato dos apa-

novas

relaes.

novo carter deste Estado por elas posto o que aqui se bu

car desvendar.

AS REFORMAS NO SETOR FINANCEIRO

108

As Reformas no Setor Financeiro

A expansao sem precedentes da economia

nacional

no perodo 1956-1961 expor em toda a sua extenso a

inae-

quao da estrutura financeira que a apoiou. Como j dito, o

salto na industrializao que se d durante
celino

governo

Jus-

cumprido sem um sistema financeiro nacional plena-

mente desenvolvido. No que o sistema financeiro

sado ao largo do crescimento

no~

tenha

anos 50. Na verdade, o

ro de agncias bancrias no pas cresce de

4.038,

para 7.377, em 1961, enquanto os estabelecimentos

autorizados a funcionar no pa{s,
saro a 353,
centra~o

que eram 404,

em

pasnm~

1951,

bancrios

em 1951, pas-

.
em 1950 ( 1 ) . Este processo d e cresc1mento
e corr

da rede de bancos

tamb~m

se expressa no aumento da

percentagem que detm os 10 maiores bancos no total dos ep_Q

sitos nesta dcada: de 35% para 40%,
sil

( 2 )

excludo o Banco do Brg

. Se cresce a rede bancria, a proporao

vos financeiros em relao ao PIB porem se

mantm

dos

a ti-

mas

nao

se eleva, o que implica em grave obstculo a um crescimento

maior e melhor distribudo

3 )

'
. Obstaculo

posto

sobretudo

pela no diversificao das linhas de cr4dito em que atuava

este sistema, conservadas no curto e mdio

prazo.

longo

prazo assim no pde ser assegurado seno pelos capitais estrangeiros e pelo financiamento p~blico.

EPEA - Situao l\1onet;:lria, Creditcia

Capitais, p. 80.
2 ) SOCHACZEh'SKI, A.C. op. c i t., p. 136.

( 1 )

SOCHACZEWSKI,

A.C. op. c i t . '

p. 132.

cJo merca(:o

iE'

109

Dada a ausncia de um mercado

interno

de

tais, o financiamertto externo ganhava importncia

capi-

decisiva

para que pudesse a economia realizar o volume de investimentos necessrios transformao que se promoveria. Mas o esgotamento do ciclo de investimentos e o aprofundamento

da

crise econmica nacional vo levar em 1963 a um significativo retraimento no aporte de capitais externos ao pas, aprofundando os problemas de financiamento que enfrentava a eco-

nomia nacional.
O financiamento pblico para

Plano

de

Hets

foi estabelecido sobre basicamente a emisso primria de mo~

das: ''em sua parcela mais significativa os

recursos

ram de via expansionista, atravs de vultuosos

dficits

caixa do setor pblico, com subseqent incremento

dos meios de pagamentos"

provie-

no

de

total

. Mas, se e capaz de servlr ao

brutl avano econmico que se realizou,

torna-se

este

pa-

dro de financiamento claramente inadequado ao enfrentamento

dos problemas traz.idos pela quebra do ritmo

de

crescimento.

Havia-se usado
a infla~o como mecanismo de
,
nanciamento mas a ace1erao inflacionria

torna

tal uso. Argumenta Sochaczewski, que j que

todos

res da economia passavam a responder com

~ elevao dos preos,

rapidez

os setores menos dinmicos

fi-

invivel
os

seto-

crescente
perdem

capacidade de financiamento implCita nas mudanas dos pre-

.
( 2 ) . A prpria crise pasos relativos em tempos dlversos

LESSA,

SOCHACZEWSKI,

2)

C.

op. cit., p. 41.

( 1

A.C.

op. cit.,

p.

305.

110

sa a impor mudanas s necessidades de financiamento que

no se reportam expansao da capacidade

ao

produtiva,

mas

financiamento das atividades correntes, que os bancos comerciais no estavam em condies de suprir na medida em que se

fazia necessria. Medida que se ampliava

inclusive porque o

reinvestimento dos lucros se torna precrio,

nas atividades econmicas que traz a crise.

queda

Acresce-se

diante da forma em que se d a implantao do

vestimentas no Plano de Metas, alterando

a'

face

bloco

que,

de

in-

"muito mais drama-

industrial

ticamente a estrutura da capacidade produtiva

do que a estrutura da demanda'', estava posta a

imposio de

mecanismos para financiar-se o alargamento do consumo da prQ

duo instalada

( 1

A crlse vai envolver a economia bra::;;ileira quando est nitidamente esgotado o sistema de

financiamento

cional, que j no podia suprir o crescimento

cr~dito

do

na-

volume

de

requerido pela econom1a onde se havia implantado no-

vo padro de produo industrial.

Se as crises nas economias capitalistas reclamam
uma reordenao em maior ou menor medida de seu instrumental
de financiamento,

a crise que se aloja na economia brasi1ei-

ra nos anos 60 requer que se efetue no apenas ma redefini-

o dos mecanismos de financiamento, mas a criao mesma de

um segmento financeiro adequado aos novos

termos

que

atinge

o Brasil no avano de seu capitalismo.

( 1 ) TAVARES, ;olaria da Conceio. !'.cumulao de

Industrializao no BrasiL p. 119.

Capita-is

111

"Neste momento fica" explcito que

expansao

sustentao do crescimento exigiriam que o sistema financeiro efetivamente desenvolvesse novas. formas

criao

de

de

crdito e intermdiao financeira correspondente ao grau e

desenvolvimento j alcanado pelo sistema
te a esta necessidade de

'modernizao'

industrial.

Fren-

financeira, as ele-

vadas taxas da inflao e as rigidezes institucionis, entre

as quais a lei da usura, apareciam como obstculo de primeira ordem, inibindo a criao e diversificao de

tos e ttulos de dvida''

instrumen-

( 1 )

Assim, se o momento

qe

vigncia do Plano de Me-

tas pde se contentar com a frgil estrutura de financiamento montada pelo Estado, o momento de fim dos

impulsos n-

micos de investimento de Plano exigiu um sistema moderno que

inexistia. A economia no estava equipada

financeiramente

para digerir o esforo brutal de investimento realizado

as

reformas que o Governo Castelo far.buscaro dotar o sistema financeiro nacional da modernidade requerida

ento

pela

economia brasileira.
A viso oficial dos males que abatiam a economia
nacional, expressa no PAEG, concede inflao
causa

b~sica

funo

de

de todas as mazelas nacionais. A reforma no

si~

tema financeiro que se vai esboar no PAEG

e'

fora de tal diagnstico, no quadro de medidas

a

serem tomadas no sentido de cessarem-se

os

inscrita,

por

necessrias
malefcios

processo inflacionrio,

dentre os quais os empecilhos a

( 1 ) TAVARES, Maria da

Concei~o.

Ciclo e Crise, p. 136.

do

re-

112

tomada do crescimento econmico.

Buscar-se-ia assim andar a meio

caminho

entre

a necessidade premente de subjugar-se gradualmente o demnio

inflacionrio e a ameaa de aprofundamento

da

retrao

das

atividades produtivas e da capacidade de poupana das empresas privadas no pas.

Em seus propsitos de reduo

das

taxas

de

in-

flao seriam formuladas uma poltica de conteno do dfi-

cit de caixa governamental, uma poltica bancria de desenvolvimento do sistema de crdito e uma poltica

monetria.

Quanto determinao de recobrarem-se as

histricas

taxas

de crescimento econmico no Brasil, o problema crucial a en-

frentar seria uma poupana insuficiente para

no-inflacion~rias

necessida-

recorrendo-se

des de investimento. Seria ele resolvido

fontes

as

de recursos para

investimento

pblico, que se planejava amp1iar.

Mas o Governo Castelo nem sequer
PAEG para proceder

espera

pelo

s primeiras mudanas no sistema finan-

ciro nacional. Porque se tornava o dficit pblico como causa fundamental da

infla~o

brasileira providencia-se de ime-

diato atac-lo corno primeiro embate na guerra anti-inflacionria. Assim, a lei 4.357,

16 de julho de

19"64,

a emisso de obrigaes do Tesouro Nacional

gislao do imposto sobre a renda, na busca

de

dficit pblico por fontes no-inflacionrias.

oes,

ttulos da dvida pblica com vencimento

anos,

tinham seu valor nominal at'ualizado

em

autoriza

altera

le-

financiar

As

obr:ioa-

entre
funo

flao, de forma a tor:ni:3-los atraentes ao mercado.

dn

C'

20

in-

M corre-

113

ao monetria, desta forma criada, tem, ainda neste momento,

vigncia limitada

nas mais adiante seria ela estendida s demais

.
.
f J.nanceJ.ras

ap~

captao de recursos governamentais:

operaoes

( 1 )

E se e atacado assim de pronto

desequilbrio

financeiro estatal, tampouco se tarda a empreender

o de novas instituies financeiras para

apoiar

posio do nvel de atividaaes: a lei 4.380,

em

1964, a primeira neste encadeamento. Cria-se

cria-

recom-

agosto
por

de

ela

Sistema Financeiro de Habitao (SFH), constitudo pelas Sociedades de Crdito Imobilirio, ,Pelas Associaes

pana e _E.J?prstimo e pelo Banco );acional

de

Pau-

Habitao,

seria o ncleo do sistema. O dficit habitacional

pelo Governo Castelo como um problema de

de

natureza

era

visto

financei-

ra; por um lado, os potenciais compradores de habitaes

pulares no dispunham de recursos suficientes
-las vista ou a curto e mdio prazo. Por
o aliada lei do inquilinato,

P2

para

outro,

desestimule

infla-

fortemente

investimento imobilirio para aluguel. Assim, foram elaborados instrumentos de programas habitacionais

as

bilirias e os depsitos em

poupana.

cadernetas de

pliou-se a correo monetria para a capta~o

Letras

oes feitas pelo SFH, e a lei 4.494/64 estabelece

correo monetria tambm para os aluguis.

Dois

as

Imo-

Am-

apJica-

adiante
anos

pois, a Lei 5.107/66 daria forma ao que seria a base

de-

finan-

( 1 ) Mais tarde passaria a ORTK a funcionar nao apenas como

financiamento ao dficit do Tesouro, mas tambm como
instrument-o de poltica monetria para
controle
da
liquidez e da taxa de juros.

114

ceira do SFH, a poupana compulsria do Fundo de Garantia pe

lo Tempo de Servio.

Mudanas tambm sao feitas de imediato na legislao para o capital estrangeiro, at ento
da polmica Lei de Remessas de Lucros, a

regulao

sob

lei 4.131 de sete~

bro de 1962. Nela havia-se estabelecido o

estatutO

bsico

para capitais estrangeiros e criado na SUMOC um Servio Especial de Registros de Capitais Estrangeiros ( l

pondo

fim ~ omisso vigente quanto ao re~istro destes capitais

'
as
remessas para o exterior.

Os registros facilitavam o controle

de pagamentos e do oramento de cmbio, mas

do

aos

balano

dispositi-

vos sobre as remessas para o exterior que se haviam levantado fortes rea6es. Determinavam eles que

as

remessas de lu-

cros no poderiam ultrapassar 10% ao ano

sobre

valor

dos

investimentos registrados.
Promulgada em agosto de 1964,

''Lei 4.390 ado-

ta critrio diferente, liberando o limite de remessa e adotando como instrumento.:corretivo a utilizao de

sempre

suplementar de renda, de carter progressivo,

a mdia das reme-ssas em um trinio excedesse
capital_e investimento registrado''

um imposto

12%

que

sobre

( 2 )

O PAEG havia definido tais mudanas

afirmando

''que as limitaaes quantitativas de remessas de lucros foram

oara
onde

( 1) A partir da criao do Banco Centra1,

transferido, este servio teria o nome d"e Fiscalizao
e Registros de Capitais.
-

( 2 ) VENNCIO FILHO, A. A Interveno do

Econmico, p. 273.

Estado no Donnn1o

115

'
( 1 )
desfavorveis ao pa1s

fazendo cair o

ingresso de ca-

pitais e risco quando aplicadas. Este propsito

nar entraves ao aporte de capitais externos

de

elimi-

seguiria

coerentemente expresso na legislao a partir

de

sendo

ento

pedida. Em janeiro de 1965, a Instruo 289 da SUMOC

11

ex-

possi-

bilitava a contratao de emprstimos externos em moeda estrangeira, diretamente entre empresas do exterior e do Pas
(industriais ou comerciais), prevalecendo as transaes

en-

.
. d as " ( 2 ) . A Instruao
tre f 1rmas
assecla
encerra a disposi-

ao em estabelecer limites utilizao pelas empresas de

pital estrangeiro de recursos do mercado
tais,

interno

de

para lev-las a contratarem seus emprstimos

r2or. Em junho deste mesmo ano,

dispositivos

capi-

no

exte-

4.728

lei

da

CQ

reforam os estimulas ao endividamento externo destas empresa~

por lhes dificultar seu endividamento no

ceiro nacional. Em seu artigo 22, concede-se

tral poder para,

sistema

ao

em perodos de desequilbrio

finanCen-

Banco

no balano de

pagamentos, limitar o recurso ao mercado interno no caso das

empresas que tenham acesso ao mercado financeiro internacio-

nal. ''Por essa v1a, ao mesmo tempo em que

trada dos novas

di5es de

se estimula a en-

capitais estrangeiros, se preservam as con-

competi~o

no mercado financeiro interno das

empr~

t~m a

mesma

sas controladas por capitais nacionais, que nao

alternativa e acesso s fontes externas

de

financiamen-

to" ( 3 )

PAEG,

p.

145.

( 2 ) CARVALHO PERFIRA,

~T.E.

Financiamento

Externo

Cres-

de

Base,

cimento Econbmico no Brasil, p. 23.

{

EPEA.

233.

Programa de Ao

as Reformas

116

Estavam assim lanados os primeiros sina-is de my

dana na forma de aporte de capi.tais estrangeiros economia

nacionais. Crescentemente viriam eles sob a forma de emprstimos e no mais. como capitais de risco.

Aliadas

medidas, que nos governos seguintes reforariam

a
a

outras
disposi-

o de estmulo obteno de emprstimos no exterior,

es~a

nova

legisla~o

abrir caminho ao enorme

pde

crescimento do

ingresso de capitais no pas. Crescimento que sem dvida es-

taria sobretudo determinado pela disponibilidade a poca de

capitais no mercado financeiro internacionai

pelas

taxas

de crescimento econmico nacional no final da dcada. As facilidades oferecidas pelo Governo Castelo

seriam

'
porem

'
1mpeto

reformis-

as

portas abertas sua vinda.

Mas nao se deteria a ainda o
ta do novo regime para a modernizao do

sistema

nacional: em dezembro de 1964, se promulga

financeiro
4.595,

lei

lei da Reforma Bancria. Cria ela o Banco Central e o Canse-

lho Monetrio Nacional e justifica a si mesma

na

de de constituio de autoridades monetrias,

necessia-

desvinculadas

ao Poder Executivo, que pudessem formular uma poltica monetria no permeada por consideraes polticas

"demag(]i-

casl', onde se afirmava terem origem os d~ficits

rios dos governos anteriores a 1964. Afirmava-se ser preciso

preservar a independncia das instncias

formulao

de

da

pol{tica monet~ria face ~s institui5es de cr~Jito do Govcr-

no. O Banco Central deveria desempenhar as

u:::uais

de banco emissor, banco dos b-ancos e depositr-io das

v as internacionais e estaria em melhor 'posio
lar a oferta de moeda,

r'!

_.

prov1~enc1a

<

l-

VlSLa

come

para

func;cs

rcsc,rcortr rn-

impro:-::ri 1Ll -

117

vel. Neste papel~ a Superintendncia da Moeda

e do crdito

se mostrara pouco eficiente, desde sua criao.

A SUMOC, Superintendncia da Moeda e do Crdito,
havia sido criada em 1965, como passo inicial para a implan-

tao gradual de um Banco Central. Subordinada

diretamente

ao Ministrio da Fazenda, recebe ela por lei atribuies de:

requerer a emisso de papel-moeda ao Tesouro Nacional; receber com exclusividade depsitos de bancos; orientar a fisca-

lizao dos bancos; orientar a pol-tica de

cmbio

es bancrias em geral; promover a compra e

los do Governo Federal em bolsa; autorizar

ttulos e emprstimos a bancos nos termos

opera-

venda e ttu-

redesconto

de

da

legislao

em

vigor.
Muitas destas funes jamais vieram a ser assumi
das, porm. Na verdade, as funes tpicas de um banco central foram distribuidas entre o Banco do Brasil,
o Tesouro. As operaes de open market no

SOMOC,

funcionavam,

fa-

ce ~ precariedade do mercado de ttulos p0blicos. E os mecanismos de redesconto e de dep6sito compuls6rio

eram

opera-

dos atravs do Banco do Brasil.

A taxa de redesconto estava ademais limitada pela Lei de Usura ao mximo de 12% ao ano,

enquanto

de emprstimos cobradas pelos bancos na prtica

mais altas. Em decorrncia das liffiitaes

da

as

taxas

eram

bem

variao

da

taxa de redesconto para controle da liquidez banc~ria, a poltica vinha sendo antes implementada pelo controle dos "pri.
vil~gios de redesconto'': ''o uso da poltica de redesconto ~.

portanto, de pouco impacto no comportamento

dos

bancos

co-

118

merciais com respeito s suas polticas de

crdito.

o controle exercido mais atravs de restries

tivas nos redescontos" ...

quantita-

( 1 )

Quanto ao encaixe compulsrio dos bancos, se fazia este sob a forma de depsitos junto ao Banco do Brasil,

ordem da SUMOC, que nao dispunha de caixa prpria . Tampouco tinha ele eficcia como instrumento de

poltica

ria, antes de 1965. So evidentes as razes de sua

dade:

monetprecari~

"a) as reservas dos bancos comerciais nao eram retira-

das de uso, mas juntavam-se aos recursos disponveis do Banco do Brasil; b) o Banco do Brasil, depositrio

das

reser-

vas, fazia ao mesmo tempo operaes tpicas de banco central

e 'operaes de banco comercial"

( 2 )

O processo de emisso, por sua vez, havia-se

ac~

lerado face ao aumento do dficit do Tesouro, que nao se podia iinanciar seno atrav~s do Banco do Brasil, pela completa inoperncia do mercado de ttulos da dvida pblica. A d~
manda crescente e crdito pelo Tesouro levava a emisses de
papel-moeda muito alm dos limi~es legais_.

"A

operaao

se

processava da seguinte maneira: o Tesouro devia ao Banco do

Brasil o total dos cheques emitidos que superasse seus depsitos; o Banco do Brasil devia Carteira

de

Redesconto

montante de que houvesse se utilizado; a Carteira de Redesconto devia ao Tesouro, atravs da Caixa

de

Amortizao,

emprstimo ali contrado e que gerava a emisso

-moeda. Fechava-se assim o ciclo e quando

as

papel-

emiss5es atin-

giam nveis muito elevados (substancialmente acima dps limi( 1 ) EPEA, op. cit., p. 71.
2) EPEA, op. cit., p. 74.

119

tes legais)

o Executivo solicitava ao Congresso uma

encampao, pela qual anulava os dbitos

lei de

existentes nos v-

.
.
( 1 )
r1os sent1dos e que se compensavam"
.

Em suma, ademais de dispersos,

os

instrumentos

de poltica monetria careciam de eficcia para a efetivao

de qualquer poltica que previsse a conteno creditcia

ou

a restrio da liquiez monetria.

A reforma bancria que se efetiva

partir

1964, vinha de longa tramitao no Congresso Nacional

nhecia vrios projetos, todos remetendo

de

co-

redefinio

funes desempenhadas pelo Banco do Brasil. A versao que defende o PAEG se assenta em crticas feitas ao desmedido com-

monetria

prometimento poltico na formulao da poltica

nacional e tem por conseguinte, a preocupaao
s Autoridades

~1onetrias

de

autonomia relativamente maior" (

Cond'enava-se, na viso ofic-ial, o fato de serem os

do Conselho da SUNOC nomeados e demissveis
da

Rep~blica.

''conferir

Censurava-se a

aus~ncia

pelo

membros
Presidente

de disciplina oramen-

tria para as operaes do Banco do Brasil,

que

resultava

na expanso do crdito Eora de controle. E, sobretudo, crit_i

cava-se o desordenado processo das emisses

de

papel-moeda,

desprovido de qualquer limitao pr~via.

A Reforma Bancria de 1964 vai ter ento por alvo declarado tanto a distino de funes

na

poltica

fi-

nanceira governamental, quanto a imposio de maior discipli

( 1 ) EPEA, op. cit., p. 88.

2 )

PAEG,

p. 73.

120

na aos orameTitos federais e s emisses

de

4.595 assim redifinia tanto instrumentos

moeda.

quanto

lei

institui-

es para a conduo da poltica monetria nacional.

O Conselho Monetrio Nacional

teria membros com

mandatos e no dmissveis"ad nutum"e recebe corno sua atri'

buio estabelecer os limites 'as areas

atuao

de

do Brasil e Banco Central. rgo interministerial

do

Banco

com

poder

normativo, o CMN deveria ainda ser responsvel

pela

lao da poltica financeira nacional, o

Significaria

que

encurtamento do raio de autonomia de ambos

os

forrou-

bancos

assim

submetidos a diretrizes centrais expressas

principalmente

atravs do Oramento Monetrio da Repblica,

tambm

criado

pela lei 4.595/64.

Conferiam-se ento do Conselho Mon?trio

Nacio-

nal as prerrogativas de autorizao para a emisso de papel-moeda; de aprovao do oramento monet~rio;

de

poltica cambial; de determinao das taxas de

contos nos servios

banc~rios

fixao

da

juros e des-

assim como no encaixe obriga-

t6rio; e de regulamentao das operaoes

de

redesconto,

de

open market e das Bolsas de Valores.

Ao Banco Central reservava-se

papel de agente

executivo do CMN, a quem caberia emitir papel-moeda; ser deposi trio dos recolhimentos compulsrios
rio; operar os redescontos;

do

sistema

r-egular o mercado

calizar as atividades banccirias e colocar,

banc-

cambial;

como

agent(~

fisdo

Governo, os emprstimos externos.

O processo de emisso de moe:Ja,

qcHo.

os

Arlt'r0qa

121

r a por fim s, emisses sem qualquer limitao que

tornado procedimento usual. Passariam as

leis

se haviam

oramentcirias

de cada exerccio a explicitar a parcela do dficit previsto

a ser coberta por emisso, assim submetendo-se
do Congresso Nacional, que se mantinha porm

impedido

acrescentar despesas aos oramentos propostos.

As

para as necessidades das atividades produtivas

aprovadas pelo Conselho Monetrio

aprovaao

emisses

poderiam

at o limite

de

de

10%

ser
dos

meios de pagamento existentes at o ltimo dia do ano anterior. Alm deste limite seriam submetidas

previamente

tam-

bm as emisses ao Congresso Nacional, a nao ser que,

tratando de necessidade urgente,

em se

se solicitasse ao Congresso

apenas a sua homologao posterior. :.r o se retiravam ao Po'

der Legislativo todas as faculdades

-F
re~erentes

net~ria porque se lhe preservam apenas os

direitos de apro-

vao -:las decises j tomadas. Esperava-se desta

forma

via-

restritiva,

bilizar a execuao de uma poltica monetria

instrumento primordial para o controle da

..

a pol1.t1ca mQ

infla~o,

segundo

tinha como verdadeiro o Governo Castelo.

Ao cabo de todas as alteraes que promove a Reforma Bancria, ao Banco do Brasi 1 restar: ia

segui r

agente financeiro do Governo para a arrecadao

da

federal e pagamento das despe2as e tamb~m

da polftica creditcia e financeira.

para

senc::lo

receita
execuao

Deveria o Banco do nra-

sil operar no "financiamento ~ ind~stria, com~rcio e agrictiltura, comprar e financiar a produo para a (exportao,

cutar o servio da ~ivida

nimos para a agricultura.

,",:-:<:-
~

!ll"l -

122

co do Brasil no quadro das autoridades monetrias nacionais.

At ento agia ele, por meio de suas carteiras

das, como banco dos bancos, como depositrio

especializa-

administrador

das reservas internacionais e como emprestador

de

ltima

inst~ncia. Mas o objetivo b6sico a nortear seu esva~iarnento,

o distanciamento entre as funes de fomento

emisso

da

moeda que se afirmava buscar sedimentar, nao se chega a atin

gir. SOCHACZEWSKI faz ver que o canal de

comunicao

o Banco do Brasil e o Banco Central no foi

entre

fechado:

apenas

mudou seu nome. ~ assim criada a Conta Movimento do Banco do

Brasil, por onde passaria o fluxo entre os

dois

que deveria ser semanalmente contabilizada,

cabendo ao ban-

co devedor pagar juros sobre o seu saldo

bancos,

devedor

credor. No entanto, desde a sua criao em

1965,

ao
o

banco
devedor

foi sempre e em volume crescente o Banco do Brsil. Esta corr

ta, expressao que se tornou do suprimento de papel-moeda pelo BACEN ao Banco do Brasil, cresceu constantemente nos anos
que se seguiram em propor~o ~ base monetciria.

concedeu

assim ao Banco do Brasil a expanso de suas

operaoes

de

cr~dito

oramento

Mo-

acima dos limites estabelecidos pelo

netcirio. O que torna possfvel concluir que,

de vista da partilha pelo Banco do Brasil

tanto

do

ponto

funes

das

de

autoridade monetciria, quanto do ponto de vista dos mecanismos de emisso e moeda, na;Ja ou quase nada
Reforma

Banc~ia

em relao ao sistema anterior

Tampouco o Oramento Monetcirio

-------(

l)

foi

SOCHACZr:hSKI,

A.C. op.

cit.,

p. 3::-6-7.

mudado pela
(

institudo,

que

123

deveria programar o suprimento

ae

moeda economia nacional,

e que se pretendia resultasse em instrumento decisivo no estabelecirnento da especificidade

na~

funes do Banco do Bra-

sil e do BACEN, vai cumprir a funo que se lhe busca impri-

mir. "Na prtica este oramento que deveria

ser

apenas

uma

programao das contas relativas ao suprimento de moeda

foi

transformado em segundo oramento patrimonial da Unio, pois

passou a incluir recursos no-monetrios, originrios de receitas tributrias e outras contribuies compulsrias Tederais,

investimentos e transferncias de renda

das no oramento"

nao

autoriza-

1 )

So desta maneira neutralizados

os

propsitos

que marcavam a Reforma Bancria. ~'o se defende aqui, ,;:.;orm,

a id~ia de que ''em termos de transforma~o de estrutura, nao

pela

foram substanciais as altera3es introduzi3as

lei''

2 ) . O s1mp
.
1 es fato de centralizar

em

uma

estr~tura

todos os instrumentos monet~rios antes dispersos.

tencializa a eficincia de seu uso. :v!as mais

que

nova

lhes

po-

isto a

lei

introduz mudanas significativas nestes instrumentos quar1do,

por exemplo, determina que as operaes de crdito ao Tesog
ro pelo Banco Central devessem ser feitas apenas sob a
. . de
de aqulSlao

'
'
t1tu~os,

f~rma

ou quando entrega a inteira respon-

sabilidade do BACEN a emisso primria e

os

de ps i tos

com~

pulsrios e voluntrios dos bancos. D-se porm que est,1s mg

danas nos instrumentos fundamentais s estruturas

tica monetria no sao implantadas ou o sao

apenas

( 1 ) BULH6fS PEREIRA- citado por Alvaro ?ini,

(

2)

EPEA,

op.

cit., p. 209.

de

pol~

par;~0J ~

p. 8.

124

mente, como se d com os depsitos voluntrios

dos

bancos

que permanecem no Banco o Brasil.

verdade, no entanto, que nao

est

prevista

na lei 4.595, a atribuio de completa independncia ao Banco Central, que, esta sim, teria sido mais substancial alteraes. Mas afinal o prprio PAEG havia posto

que

"a

solu-

o procurada na reforma proposta criar uma Autoridade tvlonetria relativamente independente. Entretanto,
dncia no pode ser absoluta,

esta indepen

seja 'pela necessidade da coor-

denao da poltica monetria com a poltica fiscal e de desenvolvimento do Governo Federal,

no,

seja pelo fato de o Gover-

legitimamente, necessitar de alguma flexibilidade na po-

lktica monetria, a fim de ajust-la a flutuaes

rais"
c~ria

( 1

. No

est~

constitui~o

depend~ncia

conjuntu-

portanto, no horizonte da Reforma Bande um banco central puro. Louva-se a in

das autoridades monet~rias nos pa{ees capitalis-

tas avanados, mas reconhece-se a sua inadequao

ao

caso

brasileiro. A soluo concebida a criao do Conselho

:--1on~

tcirio Nacional, a quem estaria submetido o Banco Central para a definio

d~

suas polticas. Desta forma,

tanto

quanto as pressoes que regeram a sua aplicao

lei

implicam

ne-

gao ~ perfeita distino de atribui6es de11tre autoridades

monetrias nacionais.
Contra a limitada distino que

se busca

l0v~r

a efeito, e que trazia consider~Vel esvaziamento das prrrro-

gativas do Banco do Brasil,

( 1

PAEG,

p.

73.

se insurge o

seu

pr6prio

rorpo

125

burocrtico. Mas nao se pode creditar o malogro da tentativa

de.estabelecimento de um banco central independente exclusivamente s resistncias que o Banco o Brasil

lhe

opos.

que se considerar que, desde a criao da SUMOC, tramitam no

Congresso Nacional inmeros projetos de

ria

( 1 )

banc-

reforma

onde as pressoes contra a destituio de prerroga-

tivas de Banco do Brasil sempre puderam prevalecer. A incon-

sistncia do sistema financeiro privado diante

dades de financiamento da economia tornava

das

nece5si-

possibilidade

de limites expanso do cr~dito pelo Banco

do

C'lramtica importncia para o setor produtivo

nacional.

pouco favorecia o estabelecimento de tal

vamento do d~ficit p~blico,

tamb~m

Brasil

limitao

de

Tam-

agra-

financiado atrav~s de Ban

co do Brasil.
A possibilidade de especializao
entr~

os bancos oficiais e a

prerro9ativas do
.

Sll

conseq~ente

banco central exercidas

funes

de

destituio
pelo

Banco do

das
Bra~

apenas esta d ada a partir de 1964 por conta da complemen

taridade das reformas estruturais que o novo

taria. assim que se ispe o Governo

regime

Castelo a

Banco do Brasil a fun~o de p1:ovimento de

das receitas governamentais e a correao

retirar

cr~dito

ro, quando a reforma fiscal deveria assegurar

do

ao Tesouampliao

monet~ria

tornar atraente ao mercado os ttulos pblicos.

implan-

deveria

lt ass1m que

o limite ~ funo de fomento do Banco do Brasil se afigtJrava

vi~vel

em raz~o do esperado repasse aos bancos

( 1 ) Ver a

respej to

~INELLA,

1\rv Cesar.

zao e p~dc~ politico no ~rasil.

privados

Banqueiros:

O.PFJ

de

n 1-

126

funes de crdito, que deVeria promover a Reforma Financei-

r a .
Desta forma,

a Reforma Bancria apenas um dos

passos que daria o Governo Castelo em seu projeto de moer-

p-

nizao do sistema financeiro nacional. Ela a sua face

blica, a parte que toca s instituies bancrias oficiais e

aos instrumentos estatais de poltica monetria. Restava ain
da definir mudanas substantivas no sistema

financeiro,

de

forma a transferir parcela significativa dos encargos de financiamento da produo iniciativa privada

Em

nacional.

julho de 1965, a lei 4.728 definia o que se esperava das inE

ti tuies financeiras privadas nas tarefas

de

intermediao

financeira. Tanto jas velhas como das novas

que se criam: os Bancos de Investimento,

instituies
Sociedades

as

de

Investimento, as Sociedades de Cr~dito Imobili~rio.

A Reforma Financeira nao posta

pelo

diagns-

tico oficial como um imperativo de destruio do sistema

nanceiro existente ..

~o

se propunha quebrar a estrutura

rior, mas apenas dotar o sistema financeiro de

fiant~

maior agili-

dade na captao.de recursos, que lhe possibilitasse ampliar

a capacidade de financiamento da produo e
se determina,

portanto, a centralizao ou

do consumo.
o

~~o

desmembramento

das instituies financeiras em funcionamento, -nem se ameoa

a sua

estatiza~o.

de entraves

O que se preteRdia era promover a remoao

institucionais ao pleno florescimento do

financeiro nacional. Uma vez desimpedido o caminho,

as de mercado atuariam ef1cBZmentr..: ele
l'
' f-1C3:';ao
"
..
sua pre t en;l 1c:1a
c1ver2J
e

co-rrncia prover:id os meios p,sr.a

~
mo,_~e
'~1ue

f'orma

-=o .
n1'z~at,ct

a
.~,,

si~tema

a~

for-

ass~gur,-Jr

0~o"prf~.
eL

:=:e su[H?<Cl2sem

a~~

~0.-n
-

127

tores acumuladas em seu funcionamento,

tendo-se sempre em

conSiderao que asmedias tomadas para a reduo das taxas

de inflao surtissem o seu efeito.
Desta maneira, a reforma financeira nao se dispoe a violar o espao de atuao das instituies

ras j constitudas. Os bancos comerciais

sao

financei-

mantidos

em

sua funo de concessao de crdito de curto prazo. s finan-

ceiras - as poucas que existiam - foi preservada a funo de

provimento do crdito a mdio prazd. Tencionou-se com a nova
institucionalidade estabelecida forar maior agilidade e efi
ci~nca

-se a

aos bancos comerciais e financeiras

concorr~ncia

por

aprofundarfinanceiro,

entre os agentes do sistema

agora mais numerosos pelos estnulos dados

o. As novas instituibes, os novos

constitui-

sua

m~canismos

e instrumen'
as

tos criados deveriam impor melhores performances

velhas

instituies por lev-las a competir mais intensamente. A m-_

gica do mercado sempre poderia assegurar desempenhos,

se

ap~

nas nao lhe fosse tolhida sua vig~ncia.

Neste jogq, os bancos de investimento
nhariam papel import;;ontssimo,

porque a eles

esempe-

estavam

reser-

vadas as atribui6es especficas de suprimento do cr~dito de

longo prazo.

tes,

''Os bancos de investimento deveriam nascer for-

s6lidos, contando com o apoio do capital estrangeiro em

associao com o capital privado tiacional e deveriam ser

pons~veis

por preencher o mais

xado pelos bancos comerciais,

fl~grante

e por onde

re~

grave vazio rlei-

havic1

Estado, atrav~s de suas institui3es de fomento:

penetraclo

o cr~~ito a

128

uma colaborao decisiva ao objetivo de alar a empresa privada nacional idade madura,

em pe' de igualdade com a

empr~

'
sa estatal e a empresa estrangeira" ( 1 ) . Alem
do que, como

era dada a inflao por causa bsica do arrefecimento

crescimento da economia e como era tido o

dficit

por razo primordial da inflao, urgia repassar

iniciativa privada a funo de proviso de

no
pblico

para

fundos

lquidos

para as atividades de produo e de fornecimento de recursos

a longo prazo.
Em sua exposio de motivos, a lei 4.728/65 de-

fende o reordenarnento do mercado de capitais,

s distor5es que a inflao impunha a toda

tambm sujeito
a

ciona1. Deveria 0 sistema financeiro comear

economia
a

com efic~cia o seu papel de recolher poupanas

na-

desempenhar
e

repass-

-las aos investimentos. Deveria o mercado 5e a6es transformar-se em fonte segura de recursos rara a

c:a.oitalizac

empresas privadas nacionais e assim elevar a

das

taxa de forma-

o de capital no pas.
Estabelecem-se assim novos termos

de

funciona-

menta para o Mercado de A6es e as Bolsas de Valores, crian-

pessoais

do-se maiores atrativos par2:1 :JUe as PCJ'JDanas

eles se dirijissem: estabeleceraw-se incent-ivos

ra as aoes e reduziu-se a sua taxao.

Pelo

do mercado de aes pretenjia~se oferec~r

de recursos que as poupasse de excessivo

forma do :-1erc3clo

:h~

C:2pitais",

p.

as

fiscais

p-

fortaleci;10nto

empresas

end]I.'dament:J

r.-:

Conte
ptlr-'1

129

com o sistema financeiro e, o qUe a ele reserva

especial

ateno na elaborao e discusso da nova legislao.

A lei 4. 728 ampla na gama

questes

aborda: nela pretendia-se tambm estabelecer

para todo o mercado brasileiro de capitais,

que

normatizao

dando

nismos de controle bsicos para as instituies

os

meca-

que

pa5sa-

riam a vigorar neste mercado. Confere-se ao Banco Central a

funo de regulamentar e disciplinar o mercado

mobilirio,

devendo-se nele registrarem-se as emisses de ttulos e valg

res mobilirios antes de serem negociados
res. E fica restringida a constituio de

na

Bolsa de \"alo-

fundos

de natureza financeira, que apenas se criariam

cont2eis

por

je

me1c

decreto presidencial.
Contava-se desta forma eliminar
ralelo, pela limitao das
~s

opera6e~

tamb~m

mercado

com haveres

institui3es autorizadas pela Presid~ncia

Para tal

financ2~ros

RepJbli.~a.

da

~:so-

estabelecem-se procedimentos ma1s

rosas de fiscalizao onde deveria tamb~m

;:a-

atuar

pr6rio

mercado e assim disciplina-se a divulga~o da situao ~c~etria e financeira das

soci~dades

.
capitais. Ou seja, pretendla-se

merca~~

que atuassem no

_ro~per

'
'
1
os oostacu-os

mas

pretendia abrir mo de controlar-lhe os passos.

So

controle

ln~tltQ

cionais ao desenvolvimento do mercado financeiro,

tornados mais acurados os :instrumentos de

n2o

dl'~;:~; na-

das

~es

realment:

no estava

SE

r::cc:n-

lizao que sobre e1e sero apTicados. hpescn

de principio liberalizantes,

de

pauta fazer retroceder os poderes rie direcionamento

p

e!'' :ta1

130

Neste sentido vai-se mesmo levar

uma

e centralizao bancria para que nao escapasse

poltica
este

seg-

menta aos controles de Estado. A orientao seguida pelo Ban

co Central estimula a expansao dos servios e agncias,

tano-se uma proliferao de sedes, o que

tenderia

difi-

Autor ida-

cultar a orientao do Sistema Bancrio pelas

''evi

.
deS" ( 1 ) . Val-se ass1m promover a 1ncorporaao
cos comerciais s6lidos daqueles cuja situao

ban-

pelos

fosse

consi-

eraa precria, em nome da sade e evoluo do mercado

nanceiro.

Evoluo do sistema financeiro

nacional

conts

mesmo com ampla gama de medidas a favorec-la. Redefine-se a

corretora.::

Bolsa de Valores, constituindo-se sociedades

eliminando-se o rnonop6lio dos antigos corretores

p~blicos.

Determina-se ainda a

incorpora~o

de

de fundos

de investimento de capital aberto que passam a gozar

mt;-~os
do~

rreg

1 ejlOS
',
1
ta'~o~" "Dcpo
em condomniz:.
mos pr1v1_
_ 1m1.
- ~-- ar-.c
-- .cun.-'lo"'
L
~- -

autorizam-se as sociedades an6nimas a emitir debentures, assegurando o direito de sua convers~o em a6es do capit2~
sociedade emissora.
Alteram-se assim os procedimentos de negoci3 ac
no mercado de a6es e incentiva-se a abertura de capita] ~as

empresas de forma a concf:dcr-lhes maior deo:.:emba:ra:o na

do financiamento privado s suas atividades.

"1as

amplo espectro de me5idas dificilmente poderia

todo

t-T~;ca

,-,;:ct0

131

financeiro nacional operasse com juros positivos.

A lei 4. 728 vai ampliar o raio

correao monetria,

de

aplicao da

como desvio para contornar-se

taes da Lei da Usura. Tornara-se essencial

lirni-

as

assegurarem-

-se taxas de juros positivos face s incertezas postas pelas

altas taxas de inflao e a ccrreao monetria foi a frmula
prescrita. Dela esperava-se que alterasse os efeitos perver-

sos das expectativas de al t dos preos e

promovesse

au-

menta do volume dos dep6sitos a prazo, estabilizando o fluxo

financeiro para o setor produtivo.

havia o ::;overno Ce5t:el::; introduzido a cor-r:'2-

ao monet.ria como

meca~ismo

divida pdblica e para os

o seu valor real.
portante na

E foi

compo~i~o

i~~exa~o

je

d~b~~~s

para os titules da
recc8;~r

fiscais de forma a

mecanismo

2 ccrre2:J mcDet,3ria

Habita~;:2o,

6o Sistema Finai1Ceiro
quando

como estmulo construo :v:oC:itscicnal,

-se a corre~o para cc;r;;;'::."stos de c::::trpra. de

::n-

deterrr-,ina-

imveis

e para o

reajuste de alugu~is.
Sustenta

50C~E,cz:::~,'SKl

que se refere a correeo

que c

'
'
monetar1~

mai2

funo

foi

a elevso da taxa :'e

cobrana de juros acima de

de

nc
J_

n-

dos

Brasil

30,

relevante

jcnc2:
12~

cnn -Je'..s~:;

ao 3DO,

proibid:J

e o ourro e' o

~ac

a.

re-

132

ceiro. Fazia-se necessria a legalizao da possibilidade de

oferecerem-se e aceitarem-se taxas de juros

compatfveis

a inflao corrente. A introduo da correo

ria sido bsica e fundamentalmente uma forma
taxas de juros. A permisso

~s

monetria
de

institui6es

com
te-

liberar

as

financeiras

de

cobrar em seus contratos de emprstimo e de pagar aos deten-

teres de seus ttulos a correo monetria

acima

dos

juros

acertados foi decisiva para atrarem-se as poupanas ao cir-

culto financeiro. Nem sequer se revoga a

12~

que nestas novas condi5es o teto de

ler como limite para os juros reais

monet~ria

A correao

monet~ria

punha a correao
.
d o a
Incorpora

v1~a

ccmo

a.a.

Usura,

passava a va-

rem~dio

ass1m

receita-

in~lacionrio

pno~'ia~o.:e

nas o tempo de s:J.Crevivncia dest3s

de

~oi

do para as 3istor6es que o processo

ao sistemz; ::=inanceiro nacionnl e

Lei

que durasse

ds~cres.

?.\ro

,;,;:e

::;~_;.z~

~:-r:>-

me~a~1s~o

financeira nacional: ela se tornari':'l 'Jes-

necessria quando surtisse efeito a poltica

anti-inflacio-

nria, devolvendo a estabilidade monetria

economia

bra-

sileira.
ditadas pela lei

Das demai;::
esperava-se, ao

,__

'

con~rar1o,

~
que

,,~~s"m
~~c.Q_,,

.re..i...1r
t

4~~:l/G5

... .fin-:_t.;
~

vamente o fortalecimento do sistema fi11a~ceiro no Bra2i 1 , ~P

sultCJ.r uma estrutura pri.va::3a c3e f:inanc:i;'l.rrtc:nl:.o

forte

'-'

.--,pf,:l

133

nacional.

Mais que isto: a Re-forma Financeira

"pretendia reproduzir no Brasil um -tipo de

1965

estrutura

ceira semelhante~ das economias avanadas''

( 1 )

-se com que cumprisse o sistema financeiro,

que

Contava-

procura

Governo Castelo fundar, as funes dos sistemas

com base na ampliao das relaes dbito-crdito

presas, famlias e instituies financeiras;

financeiros

cr~dito

mais desenvolvidos, as quais seriam: ''criar

finan-

ampliado

entre

em-

intermediar

transferncia de capital de emprstimo atravs da 8iversificaao e acumulao de ativos financeiros suscetveis de utilizao por parte das empres3s e instituies
rias;

finalmente,

superovjt-

o sistema financeiro deveria gerir

--

"'~:.,...""_
,_,-

cionar os volumes aglutinados de capital-dinheiro no sent:do

de dar suporte aos movimentos da acumulao
mente quando se trata de avanar capital

real,

para

grande porte e largos prazos de rr<:Hurao.

especial-

projetos

nesta

de

dimen::::o

ativ3 que o sistema financeiro atua come condutor (e em certos casos como sujeito) do processo de monopolizeo

pital, articulando a
blocos capitalistas''

fus~o

e cruzamento ce grandes

::lo

ca-

grupas

( 2 )

t a gestao de uma estrutura financeira

preencha tais fun5es que v12a a Reforma

<

<

Flnar:celra,

que
no

c;1.1e

'
d e todo
1-.crn
o c1esenvolvimento r;},:;inao
sera' pcrem
_
u~ . c<re?l]da
-~~
-
do e diferenciaCo qc,_e se vai por ela acJonar

no

nanceiro nacional nem sempre viria a respeitar

1, ) T "V"IIE~ 7
.>'\1"\~.

2 ) Idem,

~~ri-

(a Conceir;o
Ciclo e
I.,"-"

'C-~1

ibidem. p.

139.

sisterr:.-;
terwc~'

os

Cri~e.

o.
c

llP.

r.;_
a

134

ele designados. "As duas primeiras funes operativas - cri

9 de credito e i~termediao financeira - foram efetivamen

te desenvolvidas pelo sistema financeir(' privado nacional; a

terceira, no. J a funo intrnseca de

valorizao

ceira foi a que mais se desenvolveu no BrasiL

finan-

partir

da

forma especial quE' tomou a operao do novo sistema" ( 1 )

Inquestionavelmente a funo intrnseca de todo
sistema financeiro, ou seja, a funo de valorizao das ma2

::.as de capital que acorreu: ac. circuito financeiro,

me impulso a partir das mudanas que no sistema
se promovem em 1964 e 1965.

J no foge dele

brasileiro

capital-

e'

-dinheiro que busca valorizar-se: ao contrrio,

movimento em sua direo que passa a se cumpr-ir.
'
que a busca de valorizao
significa, porem,

no

nance.iro se venha a efetivar na forma almejada

que preside o seu reordenamento. No alcana

lares o crescimento que lhe ~ preparado,

toma eno.x:.

enorme

O que

na o

sistema

fi-

pelo

projeto

a Bolsa de Va-

nao vingam os Ban-

cos de Investimentos nos termos que lhe so previstos.

Haviam sido atribudos aos Bancos de Investimen

tos as responsab!lidades de financiamento

m~dio

prazo, dentro dos moldes dos bancos de investimentos

longo
ameri-

canos, devendo eles fornecer ~s empresas produtivas no apenas

cr~dito

seus

mas ainda o acompanhamento de

proLJemas

financeiros. Para tanto precisavam contar estes bancos tnnto

com corpo tcnico especial .:i zado quanto com
de recursos a 1.ongo

pra~~o.

p.

1 )

Idem,

ibidem,

139.

A formao de

fontes

pessoal

adeqtLYlas

nao

chct]OU

135

a gerar maiores complicaes, mas o provimento dos recursos

necessrios envolvia enormes dificuldades: a concorrncia no

mercado com papis das Financeiras, que ofereciam a mesma li
quidez e os mesmos rendimentos em prazos porm mais curtos,

inviabiliza as
Investimento~

op~raes

a prazos mais longos dos Bancos de

A soluo possvel foi oferecerem-se

seriam

fontes alternat.ivas de longo prazo, que no

que no o setor pblico e o mercado financeiro

eles

outras

internacio-

na1 ( 1 )

Esfumaarn-se ento os sonhos de tornarem-se as

elO-presas produtivas privadas nacionais menos dependentes do
financiamento pblico. Deveria seguir o Estado brasileiro a

lhes assegurar as condies financeiras para

acumulao

privaa, seja por lhes fornecer as fontes de recursos pblicos seja por estimular e avalizar o aporte de recursos extei
nos.
Mas, se nao se logram os xitos ambicionados os
Bancos de Investimento, conhecem as Financeiras histria diversa: elas crescem rapidamente a partir

de

1965.

As

assim

chamadas Sociedades de crdito, Financiamento e Investimento

se haviam criado nos anos 40 e no bojo da

industrializao

no Governo Juscelino especializam-se na concesso

de

crdi-

tos de mdio prazo para o financiamento da compra e venda de

mercadorias. E desde ento conheciam um constante crescimento em suas operaes com Letras de Cmbio,
vai ser potencializado de 1965 em diante.

( 1) SOCHACZEWSKI, A.C. op. cit., P 385.

crescimento

que

Em regulamentao

136

lei 4. 728, s Financeiras deSigna-se a obrigatoriedade de

destinar 40% de suas operaes ao financiamento de compra e

venda de mercadorias e 60% ao capital de giro das empresas,

sedimentando-se-1hes a atribuio de provimento

do

ao consumo de que agudamente carecia a economia

crdito

nacional.

Vo desta forma as Financeiras acudir ampliao da demanda

de forma a faz-la alcanar a capacidade produtiva instalada

sua frente, preenchendo funo decisiva para que se pudesse retomar o crescimento econmico a partir

de

assim fazendo,

os Bancos de

vo disputar vantajosamente com

1967.

E,

Investimento o crescente fluxo de recursos que buscam aplicg

ao financeira no mercado que a Reforma faz florescer.
Estranha esta trajetria das Reformas no Setor
Financeiro promovidas pelo- Governo Castelo, que vm a ser

C.

pazes de ativar um crescimento brutal do processo de valoridiversos

zaao financeira, mas que tal fazem por caminhos

Gover~o

aos por elas traados. A Reforma Financeira,

Castelo

efetivamente dotou o sistema financeiro nacional a institucionalidae necessria para que ele se desenvolvesse com rapidez: a diferenciao promovida em seu instrumental liberou
a intermediao financeira dos pesados entraves
nais

sua agilizao. Mas quanto a todos

os

nstitucio-

propsitos

de

transformao do padro de financiamento da formao de capi

tal das empresas privadas pouca coisa as Reformas puderam al
terar. " ... quando em 1964/65 se introduziu a especializao
funcional das entidades financeiras,

supunha-se que os ban-

cos de investimento e os fundos especiais

industrial conseguiriam suprir o nu~errio

de
de

financiamento
inverso

que

as empresas necessitavam, em complementao aos recursos 'prQ

137

prios (auto-financiamento) e queles representados

im-

por

portaes financiadas de bens de capital. Todavia, nao ;so' o

Governo ampliou proporcionalmente qs disponibilidades de re-

cursos de suas agncias; o que traria a elevao de sua participao relativa no sistema, como tambm os bancos de investimenta no conseguiram mobilizar, internamente, recursos

a serem aplicados a longo prazo, transformando-se, ento, em

meros supridores de capital de giro (a prazos pouco mais dilatadas que os oferecidos pelos bancos comerciais), repassa-

dores dos fundos pblicos e, mais tarde,

externos"

tambm de capitais

( 1 )

No produz o resultado esperado

Reforma

no

Mercado de Capitais e tampouco o faz a Reforma Bancria. No

se chegam a cumprir os objetivos de diferenciao
es outorgadas ao Banco Central e Banco

do

das

Brasil,

fun-

nem

se

estabelecem controles mais rgidos sobre o processo de emisso primria de moeda. No foram capazes os novos detentores
do poder de anular a identidade entre as

funes e fomento

e emisso de moeda, que se entrelaavam no interior do Banco do Brasil. Ela apenas transferida aos canais de comunicaao entre o Banco do Brasil e o Banco Central.
Que este malogro em seus objetivos bsicos nao
obscurea porm o fato do considervel avano nos instrumentos de poltica monetria que a Reforma pde levar a efeito.
Na verdade, sao as mudanas efetivadas pela
dio a possibilidade da severa poltica de
posta ao pas entre 1964 e 1967. Sem estar

Lei

4.595

estabilizao
aparelhado

que
impara

( 1 ) PEREIRA, Jos Eduardo de Carvalho, op. cit., P 186.

138

estabelecer uma diferenciao, ainda que

precria,

sua pol::tica de crdito e sua poltica monetria

Governo

Castelo apenas repitiria o fracasso das tentativas

res de saneamento das finanas pblicas.

entre

anterio-

Sem que se

vesse a expanso da moeda em funo da cobertura

do Tesouro, a conteno no crdito empreendida

conti-

do dficit

teria

seus

efeitos claramente neutralizados.

se a diferenciao das funes

monetrias

creditcias nao evolui e mesmo revertida, notadamente pela

criao da Conta Movimento, h que se atentar para o fracasso que sofre tambm a busca de priva tizao

das

tarefas

de

fornecimento de crdito de longo prazo. Deparam-se a Reforma

Bncria e a Reforma Financeira com os mesmos resultados adversos sua implantao e produzem-nos a mesma razao,
seja a impossibilidade do Estado de abrir
de

p~incipal

mao

de

seu

qual
papel

agente financeiro ao processo de acumulao na-

cional. No prprio PAEG declarava-se a impossibilidade

independnia absoluta do Banco Central.

E na verdade,

de
como

abdicar de seus poderes sobre a emisso de moeda e o mercado

d ttulos pblicos um E.stado que vai preservar
o de principal fonte de recursos para o

sua

investimento

cional? .Manter sobre o Banco Central ''a prevalncia

zoes
deEsta d o" ( 1 ) , assim desdobramento

das

essencial

funna-

r adas

funes que ao Estado seguiriam atribudas de principal aglg

tinador de capitais para o financiamento

nal.

( 1 ) PAEG, p. 74.

da economia nacio-

139

Ao se propor a tarefa de constituio de um sis

tema financeiro nacional que arcasse com mais amplas responsabilidades de criao de crdito e intermediao

ra, o Governo Castelo se dispunha a privatizar

financei-

parte

rvel de seu papel de agente financeiro bsico.

ponde-

Reduzindo

seu peso no financiamento produo e investimento

nacio-

nais, por ver montado um sistema financeiro privado que dele

se ocupasse, o Estado aumentaria seu raio

de

manobra

para

alocar recursos em reas estratgicas recuperao do crescimento econmico no Brasil. No que houvesse intento de ab-

dicar-se

de controles sobre o processo de investimento: so-

bre ele se mantinham os mecanismos de direcionamento

tanto

das polticas monetrias, creditcias e fiscais como do efei

to dinmico do investimento estatal. O projeto desenhado para a estrutura financeira brasileira nao

trazia

na

verdade

o propsito de enfraquecimento da Estado na gesto da acumulao nacional: trazia apenas uma proposta de outros afazeres a ocup-lo.
Ao construir o aparato institucional necessrio
para remontagem do sistema financeiro privado o Estado cumpria procedimento essencial para a efetiva

consolidao

um capitalismo avanado no pas. Urgia dotar

de

capitalismo

nacional de mecanismos de valorizao financeira compatveis

com a estrutura produtiva monoplica j aqui instalada e envolvida nas cr"escentes dificuldades valorizao do capital
que poe -a etapa monopolista do api talsrno.
tado as reformas que o Governo Castelo veio
sistema financeiro nacional.

Tm este resula

promover

no

140

Mas o plano acalentado de que este sistema financeiro viesse a t.omar a si o financiamento

longo

fracassou. E o fracasso na tentativa de repasse

ao

privado dos encargos de fornecimento de crdito

para

prazo

sistema
o

in-

vestimento crucial para a compreenso dos limites que pem

o movimento real da economia e as determinaes mais gerais

do processo de acumulao a projetos de poltica

econmica,

por maiores poderes de que disponha o Estado para

implant-

-los.
A pretendida construo de uma estrutura de financiamento de longo prazo no vinga porque "a inflao ificultava operaes passivas de captao de poupanas volun-

trias ao no evidenciar melhores remunerae-s

aos

recursos

de longo prazo, ao mesmo tempo em que inexistia

tradio

dos aplicadores em operar com perodos extensos.

Havia

da o, fato de os t::.tulos vinculados ao financiamento

sumo e da habitao e outros ttulos pblicos

aplicaes

volunt~ias

do

(todos

camente isentos de risco) competirem favoravelmente

nos demais papis privados" (

aincon-

praticom
1

as

) .Mas

tambm porque na etapa~rnonopolista do capitalismo em que ingressara de forma especfica a economia nacional

esto

de-

terminad?S formas necessrias de relao entre o Estado e a

economia que nem toda a autoridade de que sE! ungiu o novo r_g_
gime poderia transgredir.
Nas economias monopolistas perifricas "a abertura de nOvas fronteirBs de acumulao passa ... sempre pela

( 1) PEREIRA, Jos Eduardo de Carvalho, op. cit.,p. 187.

141

mediao do Estado .. , o que impe um carter

li~itado

ao

proces~o

instvel

de monopolizao do capital privado na-

cional. Dentro desta estrutura, "et pour cause 11,o Estado con..

titui formas superiores de organizao capitalista, consubstanciaas num sistema financeiro pblico e em grandes empresas estatais, cumprindo o papel desempenhado

capital

pelo

financeiro nas industrializaes avanadas" ( 1 )

Assim, o projeto de reforma financeira do Gover
no Castelo bem sucedido no estabelecimento

de valorizao dos capitais na esfera

de

mecanismos

finan~eira

e no conse-

qente fortalecimento do segmento financeiro na economia naque pr-

cional. Mas falha onde tenta repassar a funo -

pria ao Estado no capitalismo que se monopoliza em etapa retardatria - de principal aglutinador de capitais para viabilizar os esforos de investimento de dimenses impostas
lo ayano na monopolizao do capital. Exigem
e concentrao e centralizao de capitais

p~

elas um grau
nao

encontrado

em maos privadas nas economias industrializadas tardiamente.

Ao se inviabilizar o financiamento

privado

ao

investimento, co.nsolida--se a presena do Estado no centro do

processo e monopolizao do capital, nele atuando de forma
especfica: '' ... o Estado cumpre apenas o
funo financeira,

lado

isto , a de aportar massas

sob diversas formas,

inclusive a Oe crdito

passivo

da

capital

de

subsidiado.

No

h assim, pelo lado do sistema financeiro pblico,

partici-

pao comO sujei to do processo de monopolizao

capital,

( 1

do

) BELLUZZO, L.G. e COUTINHO L. Rorganizao

mia Mundial, CEBRAP, 23, p. 22.

da

Econo-

142

que lhe

exterior. Em outras palavras, as

instituies

fundos pblicos prestam apoio e suporte ao processo de monopolizao enquadrado pelo enfrentamento dinmico dos grandes
blocos de capital, mas no participam deste processo na qua-

lidade de capital financeiro autnomo que

busca

centralizar

sob seu comando e controle acionrio os capitais q~e concentram como capital prprio"

( 1 )

assim que as Reformas no Setor

Financeiro do

Governo Castelo preservam o contedo da funo

de

financia-

menta de Estado ao processo de acumulao nacional, confer-in

do-lhe porm nova forma. Nova conformao lhe dada em seus
novos instrumentos e seu novo interlocutor,
n~nceiro

um

privado em que a funo de valorizao

-dinheiro plenamente cumprida. Mas sobretudo

sistema
do

fi-

capital-

nova

forma

porque remetida a um padro de acumulao

monoplico

insta-

lado na economia nacional, sempre mantida

no

entanto

sua

substncia de aglutinao de capitais para assegurar a repro

duo ampliada do capital no pas.

( 1

) TAVARES,

M.C.,

GOMES DE ALMEIDA,

J.S.

TEIXEIRA,

Sistema Financeiro e Crdito no Brasil, p. 10.

A.

A REFORMA FISCAL

144

A Reforma Fiscal

Em 1964, a necessidade de profunda

transforma-

o do sistema fiscal do brasileiro era evidente:

exigiam-

-nas tanto a crise quanto as mudanas no padro de acumulao nacional. A crise desnudava a especial
aparelhos fiscais para fazer-lhe face. O
lismo brasileiro,

~s

tendo modificado

estreiteza

avano

no

dos

capita-

necessidades da gesto

econ&rnica estatal, requeria novos instrumentos para

seu de-

sempenho.
O desenvolvimento acelerado deflagrado pelo Go-

verno Juscelino tem peso inquestionvel no

instrumentos fiscais nacionais. Sobre uma

que se reconhecia, mesmo poca,

esgaramento

estrutura

j claramente

suprir os encargos estatais, vai se basear

um

dos

fiscal

incapaz

de

programa

de

investimentos que remeteu a patamar superior o padro de acy

mulao nacional. Ao final dos anos 50 estava destroado todo o aparelho fiscal brasileiro. O recolhimento tributrio
insuficiente para cobrlr as despesas pblicas e conta com mg
canismos extremamente ineficazes. A dvida pblica no
paz de atrair investidores e os oramentos

pblicos

fazem re.speitar. Os instrumentos cambiais,

amplamente

dos durante o Plano de Metas,

face aos problemas no setor

j no funcionam

exter~o

trutura fiscal nacional perde

como

da economia.

efetividad~

ca-

nao

se

usaantes,

Toda a

es-

tanto do lado da

captao de recursos, quanto o lado da eficcia do gasto.

Para o exerccio de suas funes

ampliadas,

145

Estado brasileiro precisava contar nao apenas com um volume

elevado de recursos~ mas tambm com instrumentos
para o direcionamento do investimento privado

eficazes

aonde

ind-

casse a poltica econmica. O controle e coordenao do gasto pblico em maior grau de eficcia eram da mesma forma im-

perativos para o fortalecimento do Estado na gesto da eco-

nornia nacional.

assim ampla a transformao que

se processa-

ria a partir de 1964 no sistema fiscal nacional.

Receita,

gasto e administrao fazendria so submetidos

que alterariam essencialmente o uso que deles

mudanas

passa a

fazer

o Estado brasileiro. Para a recomposio da receita sao promovidas a Receita Tributria,

a verdade tarifria e a refor-

mulao da divida p~blica. Para a racipnalizao

do

mudam os procedimentos de elaborao e execuo

orament-

gasto,

ria. E a administrao da Fazenda nacional passa por um intenso processo de modernizao.

Definidas como estratgicas no projeto de poli-
tica econmica o Governo Castelo algumas
'
se efetivam antes mesmo
da divulgao do

destas

A lei 4.357,

PAEG.

de julho de 1964, institui uma Reforma Tributria

gncia com os seguintes propsitos: "Obter
nais no inflacionrios para a cobertura

mudanas

de

recursos

do

adicio-

d fiei t

unio; aliviar a tributao sobre os rendimentos

ligados ao processo inflacionriq; eliminar

emer-

os

da

ilusrios,
incentivos

que a inflao trazia ao atraso no pagamento de impostos; e

timular a formao de poupanas individuais;
prestgio da dvida pblica,

recuperar

abrindo a perspectiva.

da subs-

146

crio voluntria de ttulos"

( 1 )

Colhendo os frutos de uma elevao de 25% reais

na arrecadao federal,

j em 1965, a Reforma

Tributria

emergncia estava inscrita no quadro de medidas

tomadas pelo Governo Castelo para conter

de

propostas

progressivamente

processo inflacionrio, eliminando o foco de presso do d-

ficit p~blico. O aumento no recolhimento

tributrio que tal

reforma empreenderia, tanto deveria suprir

Unio

de

"re-

cursos adicionais so inflacionrios'', quanto funcionaria na

reduo da demanda corrente.
Amplia-se assim o imposto de

renda

descontado

na fonte, determina-se a obrigatoriedade da correo monetria dos ativos das pessoas jurdicas para clculo do imposto
devido, e se institui o Fuhdo de Indenizaes

Trabalhistas,

que implicava a aplicao compulsria de 3% das folhas de p

gamento na aquisio de Obrigaes Reajustveis

Tesouro

do

Nacional. Como estmulo s poupanas individuais,

permite-

-se s pessoas fsicas o abatimento de parte

quantias

das

aplicadas em ''inverses mobilirias de interesse

econmico

e social'', sobre a renda lquida tributvel.

Mas a lei 4.357 importa sobretudo
lecimento de instrumentos decisivos para
finanas

P~blicas

mental da dvida pblica nacional a partir

mecanismo
de

dos

cais, desestimulando o atraso no seu pagamento.

( 1) PAEG, op. cit., p. 79.

estabe-

a recomposio das

brasileiras, ao criar o

ORTN - e determinar a correo monetria

pelo

funda-

ento

dbitos

fis-

Diante

da

147

precariedade na estrutura de financiamento produo nacio-

naJ., pagar atrasad~s as contribuies fiscais

se

em fonte bsica de recursos para as empresas.

A Reforma

emergncia ocupa-se assim basicamente em

adaptar

luta contra o processo inflacionrio,

fiscal

constitua

de

sistema

pela

recom-

posio das finanas governamentais. Mas a ela nao se limi-

tariam as mudanas no sistema tributrio nacional.

Mesmo poJ.:.

que, apesar do crescimento da carga tributria que

pode ela

ensejar, ainda permaneceria esta carga "muito aqum do dispndio efetivo do setor pblico"

( 1 )

As preocupaoes com o sistema tributrio expre~

sas pelo Governo Castelo, embora declaradamente
cbnteno da escalada
bora~o

remetidas

inflacionria, no descuidam da

de instrumental tributrio que- dotam

ela-

Estado

a'

de

maior espectro de poderes sobre as atividades econmicas nacionais. A Reforma Tributria que aos poucos

implanta,

se

ademais de elevar a carga tributria e estender

raio

de

incidncia dos impostos federais, obedece a

um movimento de

transferncia das competncias de definio

recolhimento

para

de impostos das instn'Cias estadual e municipal

Unio, fortalecendo-a para o exerccio do direcionamento

da

economia nacional.
A Emenda Constitucional n2 18,

de

25

bro de 1966, classifica os tributos por incidncia

de

outu-

na o

mais pela instncia que os recolhe, como o fazia a Constitui

o de 1946. So quatro as categorias qrne

( 1 ) EPEA,

Diagnstico preliminar - Setor

blicas, p. 8.

ordenam

de

Finanas

nova

P-

148

classificao: impostos sobre o comrcio

exterior,

sobre

patrimnio e a rendar sobre a produo e circulao e impostos especiais. so eles assim centralizados e integrados nacionalmente, eliminando-se as fronteiras

entre os trs sis-

temas tributrios antes existentes. Para

isso

mudam

tambm

os termos de partilha do bolo tributrio.

Vigoravam ento os critrios da

Emenda Consti-

tucional n2 5, de novembro de 1961: a Unio repassava aos mg

. ' . 15% do total arrecadado com o Imposto

DlC1PlOS

de

Renda

10% do Imposto de Consumo, de uma s vez e por clculos fei-

argumento

tos sobre a arrecadao do exerccio anterior.

usado para justificar a mudana que se operaria o de que o

pagamento em uma s vez sofria via de regra
rios meses, face s dificuldades de caixa

atraso

do

realizado sobre o exerccio findo,

goVerno

ser

considervel

resultava

reduo do montante recebido pelos municpios

fede-

cotas

das

ral. Somado este atraso ao fato do clculo

'
v a-

de

por

conta

da

evasao inflacionria.
A nova diviso da arrecadao tributria passa-

va a ser feita atravs do Fundo de Participao

dos

Munic-

pios e do Fundo de Participao dos Estados e Distrito Federal. Criados pela Emenda Constitucional n2
por transferncia automtica,

18,

sao formados

a cada um, de 10% das receitas

do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados. Transferncia mensal e calculada sobre

vigente. Esses fundos, que na o deveriam depender

'
.
exerc1c1o

"de

despa-

cho, ordem, libera~o ou qualquer interveno de qualquer ag

toridade do
(

1 )

Minist~rio

da Fazenda''

.(

1 )

seriam porem

ma1s

FGV, A Reforma no Ministrio da Fazenda e sua MetoclolQ

gia, p. lOS.

149

tarde unificados e usados amplamente como instrumento de su-

jeio poltica dos estados e municpios

na

negociao

de

sua liberao.
Funda-se assim um sistema tributrio em que vigoram impostos nacionais,

"impostos que,

embora cobrados por

uma esfera de governo, o produto posteriormente

rido a outra"

( 1 )

transfe-

E a Unio que cabe o comando da arre-

cadao e do repasse neste sistema, cumprindo o movimento de

ampliao dos controles centralizados de

a economia nacionaL Possibilita-o o fato

Estado

de

sobre

haver

toda

pas,

desde 1946, decididamente avanado no sentido de integrar nQ

cionalmente as suas atividades econmicas.

Para evitar-se que fosse transgredida esta nova
ordem tributria, os privilgios conferidos

pe_la

constitui-

o de 1946 aos estados so extintos: nao era compatvel com

o movimento de centralizao do poder fiscal

no

Federal a manuteno da competencia estadual

para

lecimento de novos impostos.

Executivo
o

estabe-

A Emenda Constitucional

elimina o campo residual, o espao de concorr~ncia

~o de tributos partilhado por estados e

Unio.

n2

18,

cria-

Para

tanto

estabelece-se que os impostos do sistema tribut~rio nacional

seriam ento apenas aqueles que constavam no
da. "Com isso tirava-se da Unio, de sada,

texto a
a

possibilidade

de criar tributos no previstos na Constituio e

riam ser requ~ridos para fazer frente as

suas

Emen-

que

pode-

necessidades

se
tornava rfgido e redu. - ,
mar\el-a
_ ""' , o .-lste'ma
~
.d e cal'xa . Dessa
zia-se o raio de manobra necessr,io ao governo Central para,

( 1) FGV, op. cit., p. 98.

150

em caso de quaisquer eventuali!ades, a 1.1rnentar

sua

captao

de recursos, via tributao. A Constituio de 1967 reparava, entretanto, esta falha, ao confirmar a

extino da com-

petncia residual e ao reatribuir Unio poderes para

tituir novos tributos alm dos previstos

na

constituio,

sem a obrigatoriedade da partilha, corno previa

1946"

ins-

carta

de

( 1 )

A Emenda Constitucional n2 18, se bem que passo

essencial na definio do novo sistema tributrio,

nao

lhe

d conformao definitiva. A Reforma Tributria apenas teria

a sua forma final na Constituio de 1967.

tempo,

Ao

longo

deste

'

impostos foram extintos, outros foram criados e

tiveram-Se os impostos sobre a Renda,

terno, sobre a
dade Rural,

Transmiss~o.

sobre

man-

Comrcio

Ex-

de Bens Im6veis, sobre a Proprie-

sobre a Propriedade Urbana,

sobre Combustveis e

sobre Energia Eltrica.

Os impostos extintos foram os

impostos

sobre

Diverses Pblicas, sobre Indstrias e Profisses, o Imposto

Municipal de Licena, o Selo, o Imposto sobre Vendas e Consignaes e o Imposto de Consumo.
bre a

Circula~o

E criaram-se o Imposto so-

de Mercadorias - o ICM,

substituiu

que

IPI,

IVC -, o Imposto sobre Produtos Industrializados

tomou o lugar do Imposto de Consumo -; o

vios de qualquer natureza,

Imposto

ISSi o Imposto

sobre

sobre

Financeiras - ISOP; o Imposto sobre Transportes

que

2er-

Operaes
Comunica-

es e o Imposto sobre Minerais.

1 )

OLIVEIRA, Fabr{cio A. de. A reforma

e a acumulao de capital no Brasil,

tribut~ria

p.

:'12.

de 1906

151

Dentre estes impostos, alguns

tm

pondervel para efeitos de controle do Estado

importncia

sobre

pro-

im

cesso de acumulao; os impostos sobre o setor externo -

portao e exportao -, o ICM, o IPI, o ISOF e o Imposto de

Renda. O Imposto de Renda, principalmente. Mais que mera fon

te de recursos para financiamento de encargos de governo ele

seria feito decisivo instrumento de poltica econ8mica,
to para os objetivos da estabilizao como

econmico, pelos efeitos que

produ~iria

tan-

crescimento

do

sobre a demanda agrs

gada.

no

As transformaes por que passou,

Castelo, o Imposto de Renda,

Governo

tinham o sentido de generaliz-

-lo, de ampliar sua cobrana para um

n~mero

te maior de contribuintes. Foi decidido,

consideravelmen-

portanto, fazer bai

xar os limites estabelecidos para as faixas de renda que gozava.m de iseno e eliminar os privilgios de que desfrutavam algumas categorias profissionais, como as
res,

dos

jornalistas e magistrados. O Imposto de Renda vinha pex

dendo sua importncia na composio da receita

federal e,

1962

professo-

( 1 )

tributria
em

de um perce.ntual de 35'% em 1947,

O crescimento da sua arrecadao que

ca a partir de 1965 pode ser parcialmente

se verifi-

explicado por

es-

ta poltica de massificao.

Ainda em nome de elevar-se a

arrecadao do

posto de Renda, elevam-se substancialmente

para todas as faixas. Mas as altera6es ma1s

suas

Im

al.quotas

significativas

nele promovidas pela Reforma Tributria nao se deram em seus

>
to
. .
, Fernan do . O I m~os
sobre
1 ) REZENDE
a Fiscal, p. 86.

a Renda
~ a JliSti-.
.

152

procedimentos e arrecadao, mas na sua utilizao como mecanismo para o direcionamento do investimento

pelo Estado,

do

consumo

substancialmente ampliada. Progressivamente vo

se estabelecer acrscimos na taxao ou isenes na incincia do Imposto de Renda para as reas definidas
ciais pela poltica econmica. A estratgia

centivos poupana fez assim do Imposto

como

adotada

de

cru-

de

Renda

in-

sobre

pessoa fsica um imposto que incide basicamente sobre a ren-

da do assalariado. Mas, mais que isto,

crescimento relativo.

11

lhe

brutal

imporia

Em 1964, o imposto arrecadado de pes-

soas fsicas era, em termos de valor, cerca

de

duas

( 1 )

menor que o imposto arrecadado de pessoas jurdicas'1

Entre 1964 e 1970, porem.

''em termos reais,

de pessoas fisicas aumentou cerca de 200%,

( 2 )

arrecadao

enquanto o

cimento da receita de pessoas jurdicas foi

50%"

vezes

cres-

ordem

da

de

Isentando empresas e onerando salrios, o Impos-

to de Renda torna-se assim instrumento para a redistribuio

da renda nacional a favor dos lucros e importante
~

sua reinverso, conferindo ao Estado poderes

estmulo

substanciais

para determin-lo.
O ICM -

em que foi transformado

Imposl:o

bre Vendas e -Consigna-;;:s - a mais significativa

arrecadao fiscal que permaneceu. depois da

tria,

fonte

Reforma

fora da esfera da Unio. O ICM e o Imposto

sode

Tribusobre

a Transmisso "de Bens 1mveis so os nicos impostos que co.m

pem desde ento a ~rea de compet&ncia fiscal

Fernando,

Fernando, op. cit., p. 44.

REZENDE,

op.

c i t., p. 44.

1 ) REZENDE,

dos

estados.

153

E ainda assim, nao se concede aos estados o poder de

belecer as alquotas do ICM: tal poder caberia
Nacional, podendo sobre ele opinar tambm

ao

esta-

Congresso

Presidncia

da

Repblica.

Dentre todas as mudanas inscritas

Tribut~ria a criao do ICM foi a

na

''que suscitou

discusses mais vivas ... pelo receio de

Reforma

crticas

decrscimo
(

ceita que se apodera dos fiscos estaduais''

de

e
re-

O IVC era imposto de incidncia cumulativa, cl2

ramente inadequado ao padro industrial que o pas havia
tivado. O ICL'-'1,

tem carter no cumulativo

um campo de incidncia mais largo que o IVC,

culo era mais estreita,

apesar

de

ef~

"ter

sua base de cl_

medida que apenas tributa a dife-

rena de preo em cada etapa do ciclo, sendo cobrado, portan

2

to, sobre o valor agregado''

Estabeleceram-se por isto

alquotas mais elevadas para o IC!'-1,

j que

n~

redu~o

modificaes

imposto

promovidas no procedimento de cobrana do

resultar

as

de seu recolhimento

desastrosos para as receitas tributrias

estaduais.

proposto na lei .5.172, em 1966, como imposto

estadual e municipal, o que em seguida

Complementar n!:! 34: "os fatos

trazidos

com

de

poderiam
efeitos
O ICN

competncia

revogado

pelo

Ato

tona depois que se

decretou a referida lei vieram comprovar aquilci que inicialmente j havia sido suspeitado,

isto , para

observncia do princpio da no oumulatividade,

( l ) FGV, op. cit., p. 123.

{

2) OLIVEIRA,

Fabrcio, op. cit., p. 58.

assegurar
a

arrecada-

154

ao do imposto sobre a circulao de mercadorias

devia

( 1 )

unificada e entregue aos fiscos estaduais''

ser

A partilha

entre estados e municpios estabelecera a prtica da cobrana em cascata e seria portanto abolida.
Em defesa da racionalidade e

eficcia

sistema tributrio eliminam-se as possibilidades

do

de

novo

guerras

fiscais. Mas reduz-se drasticamente o raio de manobra de estados e municpios para a superaao de dificuldades
ceiras por ampliao de sua arrecadao o
rm, inquietao que afligisse o Governo

que

nao

era,

Castelo.

na verdade antes conferir uniformidade nacional

tributrio e concentrar os recursos dele

finanpo-

Importava

ao

sistema

advindos

sob

con-

trole centralizado.

Criado pelo Decreto-lei

de

novembro

18 de

de 1966, o Imposto sobre Produtos Industrializados substitu

ria o Imposto de Consumo que era pea fundamental

lhimento federal:
tria da Unio,

em 1963 representou 48%

em 1964,

da

do

reco-

receita

tri.bu-

2 )
51% e em 1965, 43% (

Para

tambm foram estabelecidas alquotas mais elevadas,

IPI,

diferenciando-se a sua incidncia de acordo

o
mas

com critrio de

essencialidade dos bens. Os produtos menos essenciais seriam

onerac1os em maior medida, de forma a assegurar

progressi-

vidade do novo imposto.

Assim,

'a transformao do Imposto

em um Imposto sobre Prod1.-1tos Inustrialitados

-------1 )

FGV,

op. cit., p.

2 )

FGV,

op. cit.,

p.

de

Consumo

(IPI)

trouxe,

155

corno principal inovao, a determinao de seu carter sele-

tivo

Com a Reforma e a determinao de sua seletividade,

abriu-se o caminho para ampliar o raio de

manobra

da

pol-

tica econmica em atuar mais eficazmente sobre os objetivos

( 1 )
perseguidos"
Ainda como parte do processo

de

centralizao,

em maos da Unio, de instrumentos tributrios que

lhe alar-

gasse os controles sobre o processo de acumulao,

tambm

Imposto sobre as Exportaes passa. para a sua competncia. o

governo federal at~ ento detinha apenas a compet~ncia sobre
as importaes, sendo as exportaes rea

dos. Diante dos propsitos de integrao

fiscal dos

do

setor .externo

nos projetos de recuperaao do ritmo de crescimento

nomia,

fazia-se indispens~vel ao Governo

todo o instrumental fiscal sobre o

jeti?o era corrigir a

tend~ncia

Castelo

com~rcio
d~ficits

esta-

da

eco-

controlar

exterior.

o ob-

descontrolados do

balano de pagamentos que ameaariam a continuidade do dese.n

volvimento econ5mico, pelo estrangulamento peridico da
pacidade para importar. Para isto era necessrio

ca-

detalha-

menta de uma polftica de com~rcio exterior que diversificasse fontes de suprimento e incentivasse exportaes,
tando a
Uma

absor~o

defini~o

dos focos setoriais de capacidade

de incentivos

exportao

dos

faciliociosa.

.manufaturados

e de restrio s importaes vistas como suprfluas no

PQ

deria passar sem contar com um amplo arsenal de medidas fiscais em que se apoiar.

( 1 ) OLIVEIRA, Fabrcio A., op. cit., p. 74.

156

'o recolhimento do Imposto sobre as Exportaes

se destinaria a compor reservas monetrias da Unio:

prog

to de sua arrecadao no se incorporaria ~s rendas tribut-

rias federais. Ele seria utilizado como dispositivo

de

con-

trole do comrcio exterior e no como fonte de recursos or~

mentrios. A maleabilidade de sua cobrana

por deciso do

Conselho Monet~rio Nacional, ela pode ou nao ser feita -

e'

fundamental para seu desempenho neste sentido.

Tambm o Imposto sobre as Importaes
por alguns reajustes,

tanto em sua funo de proteo a pro-

duo nacional, como de fonte de renda fiscal.

t~ncia

passaria

A sua

impor-

desde

1939,

na arrecadao federal havia decrescido

quan-:lo ainda era a principa1. receita tributria

ja

como regulador de rela3es comerciais externas

Unio.

arma

pro-

tecionista tinha .perdi:Jc eficcia. Articul-lo ao Imposto s_g

bre Exporta3es,

potencializa os controles que passa a deter

a Unio sobre o comrcio externo, e que parecem

suficientes

ao Governo Castelo. Os controles sobre o

com~rcio

por instrumentos cambiais, enfraquecidos

pela

bial do Governo

J~nio

cas mudanas que

81'

Quadros,

exterior

reforma

cam-

no seriam retomados. As pou-

se processariam teriam

antes

de retorno ao sistema estabelecido em 1961,

que

sentido

medidas

do

Governo Goulart haviam 0arcialmente alterado. ''Feitas as devidas corre6es, o sistema cambial voltou a

ser o mesmo ex-

perimentado e~ principias de 1961, caracterizado

ficao e flexibiliclade da ta:xade cmbio"

1)

VON DOELLT0!GFR,
Transforma~o

ras,

p.

30.

C.,

CASTRO F'A.RTA,

fl.,

1 )

pela
Umn

VPC

C\\/}\LCA:.JTI,

da Estrutura das F~porta6es

un1CUffi

L.

RrE~sil~t

157

prido o processo de industrializao perdiam os

cambiais o seu carter de eixo central da

instrumentos

poltica

econmi-

ca, que no Plano de Metas puderam mesmo direcionar

timento industrial, notadamente o estrangeiro.

Castelo nao procura recuperar este carter

o
o

invesGoverno

instrumental

controle de divisas, antes buscando redesenh-lo

no

do

sentido

do livre mercado.

O Imposto sobre Operaes Financeiras - ISOF

~

tamb~m

criado com o prop6sito b~sico de apoio ~

implemen-

tao de politicas econ6micas. O Imposto do Selo, que o precede,

''incidindo sobre atos regulados por

lei

federal

tendia, na forma por que era cobrado no Brasil, a gerar distor~ei ~armais,

que levavam

tributa~o

de

fatos

~unicipios,

dos Estados e

competncia

cos onerados por outros tributos reservados

econ6mi-

na discriminao constitucional de

rendas" ( 1 ) . A lei 4.505, de 30 de novembro de 1964, ::r "lavia reformulado, mas a

Emen~a

Constitucional

18 o

n2

extin-

gue. O seu lugar ~ ocupado pelo ISOF, que ~ pago pelos estabelecimentos

banc~rios

e companhias de seguro

mensais das opera6es realizadas. O ISOF,

sobre

8aldos

como o imposta

SQ

bre exporta6es, n~o faz parte da renda tribut~ria da Uni~o:

a sua

fun~o ~

de apoiar a disc{plina que se buscaria instag

rar sobre o mercado financeiro nacional,

tamb~m

submetido a

nova ordenao.
Toda esta transformao efetuada no sistema tri

butrio nacional se coaduna claramente com

( 1 ) FGV,

op. cit., p. 203.

movimento

de

158

ampliao do poder de direo do Estado sobre o processo de

acumulao nacional. Este movimento faz crescer

Executivo Federal os espaos em que lhe cabe

em

maos

decidir

do

sobre

o peso dos impostos cobrados ou os favores de iseno conceidos. A busca de superior consistncia e eficincia empreerr
dida, expressa na concentrao de poderes da Unio, est po
ta pela necessidade de um aparelho fiscal compatvel e males!.

vel para a implementao das polticas econmicas decididas,

Mais

de que carecia inegavelmente o Estado brasileiro.

que apenas elevar recursos para o financiamento da aao go-

vernamentaL a Reforma Tributria oferece

todo um novo apa-

rato de poltica econ&mica redesenhado com

~

e. coerenc1a

..'!

a~equadas

flexibili~ade

'
"
as
novas re.1
aoes
economlcas

na cio-

nais.

Mas o desempenho do novo sistema tribut~rio nao

pode.ria ser ento assegurado pela pura e

simples

ao de sua legislao. A sua ineficcicia estava

por uma legislao inadequada ao padro de

por uma

m~quina

fazend~ria

reformula-

tanto

posta

acumulao

como

obsoleta e ineficiente. A arreca-

dao federal se proce'Ssava ainda em exatorias,

. ' .
canavam sequer to:Jos os munlCJ_plOS. Esta
ria implicava obvi3mente graves entraves

que

estrutura

no al-

preca-

naciona1izao e

instrumentalizao da nova estrutura tributciria. Tampouco da

fiscalizao ~ ~poca se podia esperar grandes

resultados,

quando sequer registros confi~veis do

de

contri-

era

prcocu.-

universo

buintes era disponvel.

A reforma do N:inistrio da fazenda

paao desde o Governo Goulart: em 1962 foi assinado cdntrnto

com a Fundao Getlio Vargas para a real:i:>'a<1o de e~.rwlos e

159

projetos de reestrutura~o dos servios do Minist~rio. Deste

convnio resultariam os projetos bsicos da Reforma Tribut-

ria e de reorganizao dos rgos e instrumentos de arrecadao federais que o Governo Castelo levaria adiante.
A transferncia rede bancria, oficial e particular, do pagamento dos servios civis, em janeiro de 1965,
e da arrecadao dos impostos federais,

em 1966, est dentre

as vrias providncias propostas pela Comisso de Reforma.

medida que evidentemente interessava aos bancos: ampliaria o

volume de contas, estendida aos servidores,

reforaria os

encaixes bancrios, por conta do tempo decorrido entre 3epsito e saque. Tambm benfica ao Ministrio
r~ncia:

tem efeito de considercivel

redu~o

esta

tran.sfe-

de custos, racio-

nalizao e eficincia de servios. As. instala5es e equipamentes adequados para

amplia~o

da rede arrecadadora

ral _exigiriam gastos e esforos que o !-inistrio

nao poderia despender a curto prazo,
frontava com a necessidade
v~rios outros instrumentos

da

fedeFazenda

sobretudo quando se de-

investimento na modificao de
fazendcirios,

como

implantao

do cadastro de contribUintes e a -informatizao dos seus se.:_

vios. A alternativa se punha assim entre

investir

na

tenso de uma rede arrecadadora do prprio ministrio ou

exna

cria~o e modernizao de outros servios.

t assim que ''ade-

mais dos resultados desejciveis que trouxe

imediatamente,

termos e eficincia na arrecadao,

multiplicao

pela

em
dos

especializa-

postos arrecadadores e pelo emprego de pessoal

do o novo sistema proporcionou economia considervel. Graas

a isso, o Minist~rio da Fazenda, sem Sumentar
exatores,

sem arcar com o &nus da construo

o
~e

numqro

rlc

exatoria

160

ou de alugar ~dificios para instal~-las,

e mediante readap-

tao do pessoal excedente, p&de reforar outros

mo o do controle da arrecadao, a montagem

setores

CQ

administrao

( 1 )

do cadastro de contribuintes''

e'

O cadastramento dos contribuintes

iniciado,

ainda em 1964, pela lei 4.503 de novembro deste ano, que in2

titui o Cadastro Geral de Contribuintes -

CGC

e obriga a

que nele se inscrevam todas as pessoas jurdicas

de

privado. O cadastro de pessoas jurdicas,

apresentava

menores dificuldades de organizao,

que

direito

instituido antes do ca-

'
'
dastro de pessoas f_lSlcas,
tarefa mais complexa. O CGC impli

cou ''a reuni~o met6dica de dados continuamente

sobre cada contribuinte, a

localiza~o

atualizados

classificao

de

seus estabelecimentos e v~rias outras informa6es que permitem a avaliao do volume das transa3es

te, a

forma~o

de
(

respondentes"

id~ia

sobre o montante

e,

conseq0entemen-

1os

impostos

cor-

Para a viabilidade dos cadastros de contribuint?s e, ma1s,

do novo sistema

tributrio,

carecia

r1o da Fazenda de agilizar o seu processamento. O

tinha a responsabilic:lade de processar volur;u:c
dos,
Sa '

"(J
C

ome'rc1'o x"erno
C..'

'-"

ra e estudos econmicos,

gos advindos da reforma

tribut~ria

{ 1

FGV, op. cit . p. 409.

FCV,

op.

c:rt.,

p.

da

c-s~a.,'.~tl'c,
"'~
- -
"

a que vem se acrescentar

aos. A presente inforrna ti za-o

31S.

e dos

minist~rio

brutal

relativos a' execuao e controle da receita

""mo
a s'm
::0
)_
'-'-'L!

Minist-

novo~

de

da-

despe-

financc,ios

encar-

servios cri

161

dezembro de 1964, pela lei

4.5~6,

que cria o Servio Federal

e Processamento de Dados - SER PRO - como

autarquia,

dotado

de autonomia e flexibilidade administrativa e financeira.

Os .cadastros de contribuintes

massificao

do imposto de renda no teriam sido viabilizados sem o avan-

o no controle de informaes que a criao do SERPRO significou.

A eficcia do processo de modernizao

do

Mini:::;tria

contou com a agilizao do processamento propiciado pela no-

va autarquia como seu fundamento tcnico.

rior sobre o unlverso de contribuintes e

scpe-

O controle
dos

fatos

ecor<:)r::i-

cos geradores de tributos com que a Unio passa a contar tam

b~m est~

nela apoiado.
A reformulao dos servi:oe

fazendrios

rm extenso mais ampla je q~e esta criao

te:r~

92

novos

e mecanismos: s~o tamb6m redefinido2 se1Js velhos orga~i2~os.

A Diviso do Imposto de Renda, a Diretoria jas Rendas

nas, a Diretoria das Rendas Aduaneiras, dentre eles,

"Em 1964, a Diviso

do

tretanto,

Impost::::;

Aduaneiras.

se fossemos JUlgar os orgaos 1ntegranLeS d. o

~

.L

trio da Fazenda pelas respectivas denomina6es,

do Imposto de Renda apareceria na escala hicr~rquica,

si~o

inferior

assim que a

1 )

da Diretoria de Rendas AdL1aneiras''

Oivis~o

do Imposto de Renda passa

FGV, op. cit., p.

3]0.

re-

r"Je

do

Renda era muito mais importante, como unidade

tributrio, do que a Diretoria das Rendas

t~~

importncia

definidas suas atribuiBes segundo sua nova

recolhimento tributrio.

I~~sr-

En-

"~

>

~1n1s-

. .

D1\"T:::ac

0~ p~1

ct1amar-~0

n~

162

partamento do Imposto de Renda (lei 4.506 de 30/11/64), a Di

reteria das Rendas Internas, Departamento de Rendas Internas

(lei 4.502, de 30/11/64) e a Diretoria de Rendas Aduaneiras,

Departamento de Rendas Aduaneiras (decreto-lei

37,

18/11/66). Estes rgos, que acumulavam funes

zaao, lanamento e arrecadao,

transfeririam

ao recm-criado Departamento de Arrecadao

30/11/64) e avanariam num movimento de

de

de

fiscal i-

esta

(lei

ltima

4.503,

especializa~o

de

que

estas medidas buscavam implantar.

Algumas outras providncias na reformulao dos
servios fazend~rios t~m o sentido de impor autonomia e eficcia a seus organismcs.

transforma a Casa da
~inistrio

assim que a lei 4.510,

~oeda,

que fazia parte

da Fazenda, em autarquia. Desta

da

portncia,

estrutura

forora,

cessidade de adequar velhos organismos a novas

de Ol/12/4,

as

do

mu;jan-

fun~es

e im-

'
"
de forjar novos orga)S para encargos criados e de

imprimir agilidade a toda a sua atuao.

Reforma

tribut2~ria

e mudanas admini~trativas no ~inist~rio da Fazenda sao des-

ta forma faces do mesmp processo de fortlecimento fiscal do

Estado brasileirO, e guardam entre si coerncia

e complerren

tariade: as transformaes administrativas so definidu3 em

funo da nova estrutura tribut~ria,

para viabiliz~-la e ge-

r-la.
'
No se restringem a elas porem

danas que se operam nos aparelhos fiscais

ademais aqui

j~

foi dito.

S~o

~ecisivas

as

profunda~'

mg_

brasileiros como
mudonas

fa?ern no mecanismo da dfvida p~blica nacionuJ.

qu=

se

163

O lanamento das Qbriga5es

souro Nacional

Reajust~veis

do Te-

ORTN - marca diferenas essenciais para com

a dvida pblica at ento, notadamente no sentido de alimen-

ta r o seu prestgio junto ao pblico. "O Governo Federal mui

tas vezes deixou de pagar os juros e, com uma freqncia mui
( 1 ''
to maior, deixou de resgatar os ttulos que emitia"
p~ocedimentos

que no faziam especialmente atraente o merca-

do de ttulos p~blicos no Brasil.

A lei 4.357, de l6 de julho

de

1964,

que

as ORTN's, estabelece seus prazos de vencimento

anos - e a atualizao de seu valor nominal
inflacion~rios.

O governo Castelo nao se

cria
a

20

pelos
a

limita

co-;;:iar

na cl~~s~la de correo rnonet~ria que acompanha as ORT~s para que o mercado a2 acolha: v:,;'t.":as cutras
para estimular a sua aquisio,

se

me4i:5as

:'lentrs elas

'::CJ::1am

permiss::J

ao

abatimento no Imposto de Ren:'la ~as pessoas fsi~as em JC~

que se gastasse com a subscri~o volunt~ria
quando de seu lanamento,

de

ORTXs.

E,

ofereciam as Obrigaes maior ren-

de rerda
do sua variao aclma da varia;~o do 1n1ice
Atacado. A subscrio comp>.J1sria tam'ckr.:

de

Preos

estabeJ.ecid~'

ra os recursos do Fundo de Inder:izaes Traba1hi:otas

;;>:-_;-

r>sra

todas as pessoas com renda superior a CzS 600.COO,OO anu~is,

durante o ano de 1965. EfetivasentQ vao surg1r
desejados tais provid~ncias: a venda das

e 1965 teve uma taxa je

cresci~~ntn

ORT~s.

rFal de

os

efeitos

entre

5~9,3~

( 2

I:Jt-:;rrld
( 1 i Sif,VA NETO. ~lfredo Lopes 1a. Dvi~a P1~blica
Federal: uma an~Jise hist6rica e Insti~ccional do -:a::;;:;
brasileiro, p. 75.
( 2 ) Idem,

ibidem,

p.

\3.

164

E e' este crescimento, que as

ORTNs

mercado de ttulos pblicos, que vai mudar

a dvida pblica federal. A sua funo de

trazem

ao

substancialm2nte

mero

supridor

de

fundos para cobertura de dficits seria acrescido o papel de

instrumento decisivo na poltica monetria brasileira. A com
pra e venda de ttulos pblicos pelo Banco Central passava a
determinar o nvel das reservas bancrias e,

portanto, o flu

xo do crdito bancrio. Assim como passaram as operaoes com

tais ttulos a definir as taxas de juros vigentes no mercado
financeiro.

Pde desta forca fazer o Governo Castelo da dvida pblica nao apenas fonte estvel de recursos governamen
tais,

mas ainda inclu-la no instrumental

o controle do sistema financeiro nacional.

prioritciria com a conteno
n~o

~as

se monta para

.jU\2

altas taxas

preocupaao

infl2o,

de

na o-

restringe as mudanas operadas ao financiamento

.
.
' .
.
' l.lCO.
-Inflacionaria
=o
gasto puc.

o1erJn1r
..

os H1strumentos

nmicos estatais de for:ma a ""'JUe eles ;JOssam

do capitalismo brasileiro
.
,j as t
1 1neamen~o

;.01

sem

j~vida

gerir

'?:::Q

avano

determinante no de-

c=s "US
e-.m
.1e.
~ ..nfrer.
~
v
-

ransLo~m~~u~

Mesmo as mudanas nas

tariff:ls

extrapolam o me-

ro sentido :Je diversificao de fontes :Je recursos: eJas ta.m

b~m se remetem ao novo car~ter empresarial

tir

~s

que

se vai

tncu-

empresas estatais.
Como parte do arsenal usado no combate ~ infla-

1
Governo Federal, i1 "1./eJ;.
ao, Pe '.a recompos1ao
Ga
r eC'lta
.. c. - ''o
~
dade tarif~ria'' atribui-se o sentido de infla3o
e dela se esperava que saneasse a defas2gem

servios r:n5bli_cos fedetais.

A elevao das

nos

c_orrt't:-iva

preos

t.ariras

1os

ptlb1-icil;c,

165

extiLpa~o

deveria convir tanto a luta pela

d~ficit

do

'
as

cal, ampliando a geraao de recursos internos

fis-

empresas,

como ao propsito de imposio da eficincia econmica a to-

dos os setores da economia nacional, notadamente ao setor pg

blico.

As empresas pblicas nacJ..onals

se debatiam com

rstries de poltica econmica ou mesmo de disposies

gais,

adoo de preos que lhes assegurassem

excedentes

para financiar os seus investimentos. Mostra

Tretat qce

um3

forte tradio legalista persiste em adequar

os

dos

preos

servios pblicos ~ finali4ade de prover as empresas cem u~a

''justa'' taxa de retorno por seu capital, esta taxa sen4o geralmente de 12% do valor cont~bil de seus ativ=s fixos

( 1

O que face ao proc2sso inflacion~rio tornava-se

inadequado.
A ''verdade dos preos'' a partir je 1964

zer crescerem relativamente as tarifas. A

o Governo Castelo entre alimentar a

'
'
te v1a
subs1d1os
que
~

o~eravam

escol~a ~ue

infla~c

, c .

~e~1c1t

je

Os preos relativos das telecomunlcaoes,

tricidade aumentavam,

mas .IS preos do ao

mente reduzidos em termos rea1s

( 2 )

fa-

~e

pce

JC1pe,

'
.
or:e:ncn'::ar1o

para

feita pela primeira alternativa. Se bem que

um

V0J

de

ferrovias
sao

.""'te-

substdnc1a1-

custos para a indstria n;3ciona1. Se para e> con::umidor iwh

( 1 ) TFEB:"'\T, Thomas J. Pra7i 1 's .'~t.A re-O'i!ncd l nl-crpr \ :-,. =::

case study of the .State ns E'ntreprencur, r~. 18:::'.

( 2) TRFBAT,

Thom~s

J.

00. cit.,

fi.

1R7.

:1

166

vidual seriam cortados subsidias, a empresa

privada

s<2gue

podendo com eles contar.

Chegam desta maneira a efetivao

sem

ma1ores

percalos as reformas no aparelho fiscal que tocam amplia-

o de suas fontes de recursos e a modernizao

mentos fazendrios. O mesmo nao se d porem

dos

na

instru-

redefinio

dos procedimentos da despesa p~blica. Reconhece-o

'

propr1a

Comisso de Reforma do Minist~rio da Fazenda: ''no tocante ao

desembolso dos dinheiros p~blicos, a Comisso

teve

que

menos empreendedora do que no caso da arrecadao.

-se: enquanto a arrecadao dos tributos
poderia ser de outra maneira -

da

o :JesemboJ.sc

e nao

Fazenda,

de

pro~id&r-

jos

din!H:iros

que permite tratamento da matria no conjunto

cias integrantes de sua reforms,

Explica-

estci afeta -

ao ;..iinistrio

ser

'
- continental code extensao
centralizada, :::cbret'J.do num pa1s

mo o Brasil. ConseqJente:11ente o prob1el":13

nao poderia ser estu:Jajo e reformulado

'Ja

4.espesa

ape~as

com os

pl.Llica
~ados,

as pr~ticas e as reali1ades ~ncontradas no ~inist~rio da Fazenda"

( 1 )

A despeito no

e~tanto

' 1
controle do gasto put.1co
se

o.ere~e

ao Governo

Casl:e1o

menores dificuldades que aqueles posto2 sistem0ticam~nt~ ~0~

de os anos 50. As crescentes atribui6es
.
~
acumu 1 aao
nac1ona_j_

~
-rrc
<1av1a

encargos

( 1)

F'GV,

op. cit.,

p.

G-L

dee-rmJ"rco
-- \.' ;;
"'"--" o

do

Estado

cr~~c,rncnto
~
, ___ ~-

f~c0

clc

2CliS

..
167

nalizar determinados interesses econ&micos

te, contra tais

me~das

deram sempre, at 1964,

que

resistncias

se insurgiam. Tais
impedir um programa

gasto pblico em maiores proporoes. No

evidentemen-

de

era

cenrio poltic~ em que se movia o Governo

pu-

conteno do

porem

este

Castelo:

quando

ele determina que seja o d~ficit p~blico contido pela elevaao no recolhimento tributrio e pela reduo nos gastos, as
contrariedades no se podem expressar com a veem~ncia de hbito.

Mas mantinha e aprofundava o

Estado

to

f~cil.

t~cnica

permanente nao foi

Decerto que va1 buscar o Governo

fortalecer o seu instrumental je orden0~o

conhecer~

.Castelo

17 de maro de 1964: a J.ei 4.320. Votada

cionaL

~as

controle

ele transforma6es a partir

gisla~o que v1r1a a apoiar tais mudanas

tsrefa

despesas p~blicas. O mecanismo b~sico para tanto senac

ame~to,

ca-

Imp:::r

rter de financiador bsico economia nacional.

seus gastos racionalidade

seu

~e

~r-

1964.

jci estava posts em

pelo Congressc-

Xa-

ela "institui normas gerais ele Direito Financeiro P--

ra elaborao e controle dos oramentos e balanr;os da :__.ni.iio,

dos Estados, dos !\1un.icpios e do Distrito
~ Unio o poder de legislar sobre as

Federal".

''normas gerais so~re OL

amento, despe:::a e gesto patrimonial e financejra

reza

p~blica''

e estabelece que a ''I.ei de

a discriminao da receita e despesa,

rJe

forma

sicas entre

as

- '

J2l

'

Cd?

;Je

obedecidos os princpios je unidade,

de e anualidade''. Picam firmadas

de

nbtu-

co~tera

Oramento

a pol:ltica econmico~financeira e o programa

Governo,

Ccr:fere

evide:Jciar
t1:abaP10

univero~a1

::Jo

ida-

lf1lC1.0

COncepes oramentrias qUP

Vi<JHtl

(L-

no-

168

vas concepoes que passam a vigorar.

Os oramentos eram, at

1964, peas de natureza antes contbil que de poltica

eco-

nmica: destinavam-se sobretudo ao clculo de receitas e de~

pesas pblicas e no serviam de suporte

execuao

gramas e governo. Has nem sequer ofereciam

de

pro-

confiabilidade

as previses de gastos e receitas neles expressas:

sistema-

. .

mJ.nJ.mJ.zavam-se

ticamente superestimavam-se as receitas e

os

gastos. A categoria ''cr~ditos adicionais'' passou mesmo a de

tinar-se aos acertos necessrios para que se pudessem fechar

as contas oramentria::'. E dela se fazia

farto

uso. Os cnea-

dos dos anos 50 trouxeram aos oramentos as dificuldades tan

to de projees que terminassem por se afinar com o processo
inflacionrio que se acelerava quanto de

enunciao

pcJ.iti-

camente arriscada de inten6es je gastos

demasiado

a~plos.

:"1ais c:Jnfortvel era rec:n:rer s mais f':ilgadas margens -:':e

TQ

o que,
tanto, comprometia decisivamente a sua
ra

previs~o

.c
'
'
ec,lCC.la

do gasto governamental.
novos

a universidade e a anualidade - determi-

seguir - a unidade,

nam que um e apenas um oramerto faria ca1a

ano,

"
.
onoe
estar22m

~.

lnc_ula3~

~ocas

as suas

governo

cada

operaoes.

Com-

preenderi-3m assim as le:is oramentrias 1:(i:Jas

todas as despesas,

as

receitas

'
as operaoes
ressalvadas porem

~~~
~e ece1t~
"o -,_-"-',
t.o por an t .e C.. JL~'""

as emiss6es de

outra;::

110

de

cukl-

papel-moe."la

coiros. Fie~ tamb6m

~l

01.1

f1 nan-

advo e no

taes '::!lobai:s para Dtender indiferent.cJw'nte

cle:::pcs';~c

()-

Je

169

''A pr6pria lei, entretanto, ab~iu uma exceao para os casos

especiais e para atend-los criou a conta-investimentos

Regime de Execuo Especial''

( 1 )

em

No se furta assim a no-

va lei a abrir e,xceoes que atenuem a severidade de seus ar-

.as

tigos. A prpria limitao dos termos da

lei

oramentrias confere completa autonomia

aos oramentos das

au_tarquias, que se aprovariam por a to do

Executivo

4.320

mente. Afastam-se estas entidades dos controles

simples-

que

apenas

elas pudesse exercer o Poder Legislativo:

leis

ao

Poder

Executivo caberia lhes designar limites e cobrar resultados.

A nova legislao oramentria

inova~o

trazia

' ' t lCa

.
de seu uso como instrumento de po_,__l

tamtw a

econmica,

determinando aos oramentos, ademais de lidar com a previsc

de receita e despesa de Governo, nascer como explicitao

poltica econ5mica governamental se~do 1ela

di=et~

executor

enquadrarcer: te

e cuidando antes do objetivo do gasto que

cont~bil.

~s

A despesa p0blica passa a respeitar

programa;;;

projetos que deveriam ser detalhados quanto a programaao

investimentos e

discrimina~o

dos gastos.

O PAEG reconhece que o ''Oramento

Unio exprime apenas uma
dos

disp~ndios

fra~o

Geral

da totalidade das receitas e

2 )

sob o controle do Governo Federal''

consolidao dos oramentos da administrao direta

reta~

defendida. Havia sido realizada tentativa

pela Asses2oria T~cnica da Presid~ncia

2 )

MAC!-Li\00 JH.,

tad,'.l,

p. 10.

PAEG,

p.

S6.

J.'r.

e P.El-S,

-leru1do.

em

;;

indil ''61

Repblica.

J\

Le:i

~.320

CcmE:r:--

170

prprio exerccio de 1964 o Min_istrio do Planejamento usa a

mesma metodologia,.com pequenos acertos. E promete 0 cumprimenta de ntarefa de maior amplitude: a apresentao da conta
consolidada do setor pblico da economia nacional, a ser obtida mediante a consolida~o dos oramentos de

todas as en-

tidades da administrao direta e da descentralizada, nao so'

sob a jurisdio da Unio, como tambm, dos

cpios"

( 1 )
. p remessa, d e resto,

Estados e

;>1uni-

.
nao
cumprla.

Tampouco seriam respeitados

os

desgnios

transformao do Oramento em pea ordenadora

do

de

gasto

de

Estado. Precariamente se faria ele executar pelos organismos

estatais e os controles que sobre parte das despesas detinha
o Tribunal 'Je Conta~ tolhia a previs:~.ilidade

--Je

sua

efeti-

tentativa

entreves. So as5_'m f_i rmad .35 a

de remoao de

destitui-

'
( 2 ) e a ;.:1eo dos poderes de registro pr~vio do Tr1bunal

terminao de que

U!T.a

vez "publica~Jas a lei

oramentria

os decreto5 -:Je abertura de crditos a:Hcionais,

ficam desde logo habilitados

oramentrias

'
providncias cab1ve1s para o desempenho de
movimenta~o dos

cr~ditos orament~rios

passava

realizar segun:1o sua definio pelo Poder

se remeteria o decreto-lei

200 a sanar o

'
-
~
amento por parte dos crgaos
oe

E~tac,o,

's cJU e 1"sto

. __ , ,

mal~

un:i.~~ades

as

tomar

as

tarefas".
a

poder

Executivo.

a-:;

se

orpea

instituindo-o
pretende

T'":nbm

desn?speito

central do aparelho de planejamer:to que se

-_e,

.suas

ou

montn.r.

r.Je.v~ria
nassar a constituir instrumento h~_ ,-;
,.

1 ) PAEG, p. 57.
2 ) Veja-se o capitulo sobre Reforma Administrativa.

171

sico para controle do desempenho dos organismos

trao direta. Decerto que no pelo Poder

da

adminis-

Legislativo.

certamente encurtadas as alternativas de

que

para influir sobre as contas da Unio.

assim

So

dispunha
que,

ele

dentre

outras providncias, retira-se ao Congresso Nacional o direi

to de ampliar despesas de governo, quando da

promulgao do

AI-1 dos primeiros atos do novo regime. J~ estava ao

!ativo ve:Jado, pela lei 4. 320}

emen-dar o

projeto

Legis-

de

lei

de

oramento para alterar a dota:J das despesas de custeio ou

para conceder dotao a programas que nao estivessem
dos pelos 6rgos competentes. xo resta assim
~acional

muito o que fazer na tramJ.tao

ao

:Jas

menta, a nao ser aprov~-las. E aprov~-las

Leis

Congresso
de

Or:a-

"O

rapidamente.

anual ser~ enviads

dente da ?ep~blica ~ C~rnara jos Deputado~

ap~ova-

pelo

at~

Presi-

c1nco

antes do incio do exercc:ic financeiro se:Jui::1te:

~e

meses
clentro

do prazo 1e quatro meses, a contar do seu recebimento, o Poder Legislativo n-3:::: o devcJ.ve::- pera sano,

como lei"

sera

Constitui~o

de

195~.

''pela priweira vez, de-

dcou uma
financeira e oramen~Aria''

2 ). O Congresso

ceria controle externo sobre as conta5 que

auxilio do Tribunal -3e Contas.

estava

1 ) "'l.rtiJC G?, (]a Constitui:~:o --Jo Gr<:Js)1,

d<;

7"1.o

~acional exerPresidente

e s t: a

24 de

com

da
o

2ltu:re.

jcmr;-iro

]_nr:,;.

ALMfTO~,

na

fiscal]

c:o.n ta r j_ a

anUalmente e para S?O

de

promu1qado

Fernando Rcs~~ de.

Constitui~o

jc

]Qii7.

risc~li~ao

Orornent;ir1J

172

decidido o esvaziamento do Tribunal de Contas de

seus

pode-

res sobre as despesas pblicas: passaria ele a exercer apenas exame das contas do Poder Executivo no

exerccio

findo

sob a forma de auditorias financeiras e oramentrias.

E se ao Congresso Nacional nao

se

reconhecem

maiores prerrogativas sobre eles, os oramentos,

que

ideal-

mente seriam instrumentos da sociedade para controle do

seu

Estado, no so na verdade para tanto desenhados. Crescentemente perdem eles em clareza,

pelo herrnetismo

imperar no seu detalhamento assim como por

pliada. E nem sequer constam das leis

sua

passa

extenso am-

orament~rias

os

or-

monetrio

amentos das empresas estatais e o oramento

GQverno.

que

do

sob controle apenas do Poder Executivo. Considerao-

do-se o peso das estatais no processo de acumulao nacional

seu

e a importncia '1a poltica monetria no

movimento,

notvel a autonomia oramentria de q;Je 5e dota

e'

Executivo

Federal.
A lei 4.320 nem

elo
nao..- e em razo
,_
' mas
'
~

-~

elaborada

o''"-- ele
-- -~

- 'o~e
-A

peLo

Governo

Cas-

em vio~ncia.
Afirma
-

ela as linhas fundamentais de redefini~o 1os aparelhos econ6micos estatais que o novo regime implementa,
aos oramentos carter de instrumento ::::le

pol:.tica

econmica

e dotando o Pocler Executivo de raio de manobr:J .muito

ext:cn-

so.
Da mesma forma,

'
"
a au-senc1a
a.1'

amentos das autarquias e empresas cstc;tais

mento vai estar em

con~onncia

prevista
nc.1

do~:

L0i de

com a enorffie autonomia

nr:-~>. t cortlc-

173

encerraria o projeto de reformas do Go'!erno

Castelo.

Estar

expressa a, mais uma vez, a perfeita coerncia que se guardaria nas reformas feitas quanto a atribuir-se

ao

Executivo

Federal consider,vel gama de poderes discricionrios

sobre

vida econmica - e nao apenas - da nao.

inquestionvel que a concentrao

de

gativas que a Reforma Tritutria tamb~m sedimenta

prerrose

firmar em tais termos sobretudo por conta dos poderes que B

sume o Poder Executivo sob o novo regime. Mas h que se ccnsiderar que a possibilidade de alcanar ela

constituir-se

. em instrumento decisivo para a rec:Jmo;;:lao

das

. .

para o crescimento economlCO r:acicnal dada

sobretudo

sua compatibilizao com a Rei:':Jnra Fir-,anceica

de

tas

a~ticularo

financiame~t:J

jeman~a

1965.

!,_;r.-

este

necessrios.
Ambas as re:o'!:'"rr-ss sao pprfei tamente
tares no desgnio de cria::;.o ~~'? con::-Jies

em-

acumulao verifica:!;::: no

presas para que recorem o rit:no

ciclo passado: a Reforma

w~

favorveis

F~nanceira

lhes

:Jever J.a

o de suas capacidades ~e 0~oju~o e a Reformo

da

b capacidade produtiva

~nstalada,

do-a por meio de instrumentos

amp:~nn-

fiscais e financeiros.

sim que, quando da Reforma Tributciria

-se uso dos instrumentos

reduzindo-a ou

fis~a1s

je

emer:;ncia,

pera conter 0 Jc1nanda

diagnstico oricia1 pun'1a co;no Conte

infL1ciomria.

174

para montar-se a demanda necessria

produo de bens dur-

veis que lideraria .o ciclo seguinte.

No que toca 'as empresas privadas,

desta

forma,

se por um lado sua carga tributria elevada, por outro, as

necessidades financeiras passam a ser mais facilmente supridas. J no que diz respeito s finanas de Estado,

se a Re-

forma Tributria pde lhe assegurar recursos no inflacionrios em maior volume, os alvos visados pela

Reforma

Finan-

ceira porm no se atingem: no se reduzem os seus encargos

de financiamento a longo prazo para toda

a .economia. As r e-

formas feitas concedem ao Estado maior disponibilidade finan

ceira, mas mantm crescentes os encargos

ela

vinculados.

A reforma no sistema tributrio nacional promo'

pro-

ve, em suma, uma profunda e articulada.reformulao no

prio carter deste sistema. Decerto que tambm, e no de fox

ma secundria, buscou-se na reforma elevar-se

arrecadao
pblico,

fiscal, a que pressupunha a reduo do dficit

prioritariamente v_isada pela poltca econmica.

foi forjado de estruturalmente diverso nq

Mas

sistema

que

tribut-

rio foi a sua transformao em instrumento bsico de poltica econmica. A Reforma Tributria efetivamente

dota

Es-

tado de poderes ampliados sobre o processo de acumulao nacional Por conferir

estrutura tributria

maleabiliade

necessria ao oferecimento de estmulos ou o estabelecimento

de restries a setores da economia, segundo

importncia

que lhes seja atribuda pela poltica econmica.

centrar em mos do Executivo Federal o poder

-la.

de

E por conmanej-

175

, enfim, fora de dvida que o resultado fundamental das reformas nos aparelhos fiscais nacionais seria o
seu considervel fortalecimento. Fortalecimento

que

se

ex-

pressa tanto na ampliao dos recursos recolhidos pelo Estado quanto no desenho institucional de seus instrumentos. Fox
talecimento que evidentemente foi o alvo

bsico

elas: da Reforma Tributria, como da Reforma

de

todas

Tarifria,

Reforma Oramentria ou da reforma nos organismos

da

fazend-

rios.
Guardariam elas estreita articulao com o projeto de redesenho do Estado e suas relaes

com

economia

que formula o novo regime, referendando por certo suas efinies sobre penaliza6es e beneficios que passam a
sua ao. assim que as empresas privadas

se

reservam

incentivos fiscais, s empresas estatais,

crescente

mia e aos salrios os maiores sacrifcios.

Sobre

onerados pela contenao salarlal

(1)

nortear

os

autono-

eles,

..

, se farla a masslflCQ

o do imposto de renda. Embora casse a sua participao na.

distribuio funcional da rena nacional,

sua

contribui-

ao ao recolhimento do' imposto seria substancialmente eleva-

do.
Estariam tambm as reformas no aparelho fiscal
irmanadas no malogro de todas as tentativas de

imposio de

procedimentos restritivos ou rgida disciplina aos gastos de

Estado: a Reforma Financeira, a Reforma Bancria ou a Reforma Administrativa. Puderam elas, no entanto, desenhar um Es-

( 1 ) Veja-se a respeito a Reforma Salarial.

176

tado mais forte, com poderes mais amplos para decidir sobre

os .rumos o

capita~isrno

brasileiro e mesmo

alimentar

sua

perversidade. Teriam elas o mesmo sentido e resultado semelhante, o que inteno aqui demonstrar.

A REFORMA SALARIAL

178

A Reforma Salarial

Trabalhadores assalariados foram parte central

disrupo das alianas populistas em 1964. Presentes no pacto de poder por seus sindicatos trabalhistas,

seriam dele

en

to alijados e sobre seus ombros recairia o nus maior da PQ

ltica de estabilizao do governo Castelo. Seria destroada

a sua representao de classe e montado todo um aparato estatal de controle sobre os salrios. Esta montagem se faria
gradualmente, em crescente avano do poder
em maos do Estado sobre as relaes entre

de

normatizao

capital

traba-

lhO. Uma vez concluda, seriam substancialmente diversos

os

mecanismos de reajustes salariais, de estabilidade no emprego e de representao sindical,

tendo-se todos

se deslocado

para .o espao de arbitragem estatal. Passariam a

se dirimir

dentro do Estado questes que eram at ento objeto de bargQ

nha entre classes, entre trabalhadores e capitalistas.
O diagnstico oficial formulado no PAEG, erigindo a inflao
nacional,

co~o

o maior dos males a afligir

implicava, como medida para combat~la,

o de utna poltica salarial. A int'lao

teria

economia

a
a

defini-

determinan-

te bsic'o de demanda e nela a evoluo salarial seria componente essencial. "O processo inflacionrio

tem resultado da

inconsistncia da poltica distributiva de que um dos pontos

principais a incompatibilidade entre a propenso a
mir, decorrente da poltica salarial,

consu-

e a propensao a inves-

tir, associada poltica de expanso de

crdito

-empre-

179

sas"

( 1 )

Argumentava-se que a "desordem"

inflacionria

tambm vitimava o poder de compra dos salrios - j que preos sobem continuamente e salrios nominais crescem em saltos - e que bons resultados na luta contra a inflao tambm

beneficiariam os assalariados. Diante do

imperativo categ-

e'

rico de controle do processo inflacionrio,

proposta

uma

poltica salarial que ''assegure a participao dos trabalhadores nos benefcios do desenvolvimento econmico,

mas

permita a sincronizao do combate a inflao,

lado

do

procura e dos custos e que proteja a capacidade de

que
da

poupana

do pas" ( 2 ) .
r~

A excessiva penalizao dos assalariados pela

duo dos percentuais de reajustes nos-salrios,

dentemente se prenunciava, negada pela

que

afirmao

evi-

de

que

teriam sido os trabalhadores os maiores beneficirios

do

processo de desenvolvimento por que passou a economia nacional no ps-guerra, dado seu crescente poder reivindicatrio.
Em

c~lculos

sobre a

reparti~o

funcional da

renda urbana,

PAEG faz ver que- entre 1947 e 1960 a parcela

los assalariados cresce de 56 para 65% (

os assalariados decididamente elevado a sua

renda nacional, uma poltica salarial que
mant~-la

no poderia ser inqua. A poltica

absorvida

) . Assim,

petendo

participao na
se

destinasse

salarial defen-

dida no PAEG prometia manter a pa"rticipao relativa ela re( 1 ) PAEG, p. 28.
( 2 ) PAEG, p. 16.
(

3 )

PAEG,

p. 40,

180

muneraao do trabalho no PIB nos melhores

alcanados.

Desta forma, no combate inflao, os assalariados aproveitariam a eliminao da instabilidade dos preos, mas no te-

riam elevada a m~dia dos sal~rios reais,

que apenas cresce-

ria pelo aumento da produtividade e pela retomada do crescimenta econmico.

No havia a marcada diferena entre o PAEG e o
Plano Trienal, tambm ele dfensor de restringir os aumentos
salariais s taxas de incremento da produtividade.

se distinguem os dois planos na pauta de

reduo

Tampouco

do

gasto

pblico pela conteno dos salrios do funcionalismo

fede-

ral. Mas so certamente as polticas de estabilizao,

leva-

das a partir destes dois planos, diametralmente opostas quan

to a seus resultados. O Trenal trazia proposta
de 40% para servidores civis e militares,

que

de

evidentemente

nao chegavam a recompor as perdas inflacionrias.

D-se po-

rm que, face as pressoes sofridas, notadamente

...
d os Ofl.Clal.s do

c lu b e

..
l<hl1.tar

( 1 )

o governo

cederia 70%, significativamente acima do

que

reajuste

por

parte

Goulart
se

con-

havia

ofe-

recio.
O que nao alcana fazer o Governo Goulart,

faria

folgadamente o Governo Castelo. A conteno dos salrios ento sequer se reduziria aos salrios do funcionalismo:

seria

gradativamente imposta aos salrios do conjunto da economia.

E, para lograr promover este arrocho salarial, crescentemente se aparelharia o Estado.

Poltica

( 1 ) SKIDMORE, T. Brasil: de

Get~lio

restrtiv<:~

Ca~telo,

aporclha~

p. 312.

181

menta estatal para controle dos salrios andariam assim juntas, passo a passo.

Quando da publicao do PAEG,

Governo Castelo a sua

ainda

afirmava

nas regras naturais do livre merca-

do para o processo de reordenao salarial.

Por

isso defen-

dia-se para reajustes salariais nas empresas privadas a

gociao direta entre

empregados e empregadores.

ne-

O Governo

Castelo se reservava apenas o poder de deciso sobre os reajustes do salrio mnimo, dos salrios do setor p~blico, dos
salrios das empresas subvencionadas pelo Governo e

conces-

sionrias de servios p~blicos federais. Ou ainda nas situaoes em que um acordo nao fosse atingido pela livre negociaao nas empresas privadas.
A legislao existente - o decreto -52.275/63- e

tabelecia a

vig~ncia

quias federais,

de uma politica salarial para as autar-

para o setor produtivo estatal e para as em-

presas privadas concessionrias de servios

pblicos

definida pelo Conselho );acional de Poltica

Salarial,

ser
ento

ctiado. Em junho de 1964, a circular n2 10 do Hinistrio da

Fazenda define os novos mecanismos da poltica salarial, ain
da restrita ao setor pblico: os t"eajustes
necess~rio

o salrio

de um ano e seriam
m~dio

teriam

calculados de forma a igunlar

dos 0Itimos dois anos,

somado a' taxa de pro-

dutividade do ano anterior e taxa de inflao.

mas "deveriam ser comunicadas

Estas

nor-

3 J'ustia do Trabalho, por oc.f.l.

sio dos dissdios coletivos, como

oficial do governo''

intervalo

~endo

ponto

( 1

1 ) DIEESE - Dez Anos de Politico Salarial,

p. 9.

de

vistn

182

balho acatasse tambm para as empresas privadas

os

mesmos

percentuais de reajustes estabelecidos para o setor pblico.

O decreto 54.018, publicado em julho de 1964, rg

define as atribuies do Conselho Nacional de Poltica Salarial - ampliando

seus controles sobre salrios no setor p-

blico - e determina uma alterao no clculo

dos

reajustes

salariais, que passa a ser feito da seguinte

forma:

salrio

mdio dos ltimos dois anos, multiplicado pelo ndice de cu2

to de vida do mes de reajuste,

pela

multiplicado

taxa

de

produtividade do ano anterior, multiplicado pela previso de

um resduo inflacionrio, dividido pelo salrio

nominal

do

ano anterior.
Logo em seguida, no mes de setembro,

decreto

54.228 estabelece alternativas para a base de clculo do sal rio mdio dos d-ois anos anteriores, que

poderia

salrio da categoria profissional, ou a folha

de

ser

ou

pagamento

da empresa, ou o salrio mdio da empresa, ou a faixa de salrio dominante. ''A utilizao indistinta de qualquer destas
bases levaria a resultados diferentes, desde

que

cada

delas sofresse variaes diversas nos ltimos 24 meses"

uma
( 1

O decreto 54.228 confere tambm ao CNPS o poder de reavaliar

os procedimeritos de clculo dos reajustes,

desde

que

nao

fizesse de forma a comprometer os resultados da poltica anti-inflacionria do Governo Castelo.

Avanava-se assim de modo gradual na persegui~o

' 1
dos objetivos declarados a nortearem a pol2tJca sa 1 ar~~-=
I

-------( 1) DIEESE, op. cit.,

p. 10.

'

183

pedir que os reajustes salariais realimentassem

processo

inflacionrio e cortar os aumentos salariais no setor pbli-

co. Mas as reaes a ela se intensificavam. "Eram feitos pedios constantes de aumento dos vencimentos
1965. A administrao afirmava

pblicos

em

repetidamente que no aumen-

taria os vencimentos pblicos em 1965. No entanto, no fim do

ano, foi nomeado um grupo de estudos para
tos de sal~rios necessrios''
didos aumentos escalonados a

( 1

parti~

E so

recomendar

aumen-

finalmente

conse-

de janeiro de 1966 (

Tambm nas empresas privadas se faziam sentir as

pressoes por recomposio dos salrios. As medidas definidas

nos decretos 54.018 e 54.228 nao chegaram a

surtir o efeito

d~sejado de conteno dos re;;~justes salariais que

1964, superiores

elevao do custo de vida.

foram,

em

nome

da

Em

consecuo de bons resultados na poltica anti-inflacion~ria

o Governo Castelo no mais se dispe a deixar

azares de presses polticas o problema dos

entregue

reajustes

aos
sala-

riais. Para que resultassem como previsto as medidas de com-

bate ~ infla~o.

providencia-se a uniformizao dos procedi-

mentes de concessao dos reajustes para o

setor

ptblico

privado.

Em julho de 1965

promulgada a lei 4.725,

que

amplia a poltica salarial para as empresas privadas, e s1mplifica a frmula de clculo dos reajustes.
compoe-se o salrio mdio dos dois ltimos

Simplesment.
anos

por

r.!:.;.

{nrlicccs

{ 1 ) DALLAND, R. Estratgia e Estilo do Planejamento Br<J:'d.leiro, p. 178.

( 2 ) Que no cheqam a comprometer os objetivos de contr-n,,;Jo

dos gastos ~orrentes governam0ntais. Ver capittJlo ~o
bre Crise.

184

fornecidos pelo CMN -, apenas incorporando

ao

um

clculo

acrscimo pelo aumento de produtividade um ano depois. A Ju~

tia do Trabalho deveria tornar tal frmula

por base no pro-

cesso dos dissdios coletivos e nenhum reajuste

poderia

ser

por ela homologado antes de decorrido um ano do ltimo acor-

do ou dissdio, no sendo possvel a inclus~o

de antecipao do aumento salarial durante

de

clusulas

este prazo.

For-

necia-se assim s empresas privadas instrumentos para resist~ncia aos pleitos de seus trabalh~dores,

no

entanto

ainda

insuficientes para assegurar o respeito aos ndices produzidos oficialmente.

''A prtica das campanhas salariais demons-

trou que, a partir da lei 4.725, diminuram os acordos entre

Sindicatos e empresas, passando as solu6es a serem buscadas
atrav~s

de dissdios coletivos, nos Tribunais do

Os reajustes,

durante a vigncia da lei 4.725,

caso das empresas sob controle do CNPS, foram

superiores ao que definia a lei. Este fato,

nao

dicatos na

~poca

sempre

obstante

variao

mostra que por um lado os Sn-

conseguiram conservar certo poder de barga-

nha e, por outro, os Tribunais do Trabalho

certa

...

nao ser no

quase

significativa diferena entre reajuste salarial

de custo de vida no perodo,

Trabal~o

independ~ncia

em

rela~o

tentavam

aos demais poderes''

Em janeiro de 1966, o decrets

57.627

manter
1 )

reintro-:luz

o resfduo inflacion~rio no c~lcul~ dos reajustes por no terem as previs6es de queda da taxa. de inflao se verificn~o,
mas tarnb~m determina que sejam deduz. idos. do resduo infl z1cig

nrio todos os aumentos salariais efetivos concedidos a p,-Jr-

( 1 ) DIEESE, op. cit . p. 15.

185

tir da vigncia da lei 4.725. No arrefecendo

contudo

presses sobre sua poltica salarial contencionista,

verno Castelo decide, a partir de meados de 1966,

as

Go-

tomar me-

didas mais energ~ticas. De uma poltica salarial para o sa-

lrio mnimo e o setor pblico havia ele avanado no sentido

de impor a conteno salarial ao setor privado,

amparado

na

Justia do Trabalho. A sua posio evoluiria agora no sentido de impor controles mais diretos. Em julho baixado o deereto 15 e, em agosto, o decreto 17, que

retiram da

Justia

o Trabalho todo poder normativo e probem que outros

ces que nao os fornecidos pelo Poder Executivo

utilizados para clculo dos reajustes.

interdi~o

..

'
lDOl-

pudessem

ser

ento reafirmado a

''a concesso de qualquer aumento ou

larial, inclusive sob a forma de abono ou

reajuste

sa-

reclassificao,

antes de decorrido um ano do 0ltimo acordo ou dissdio coletive e sem obedincia ~s normas e crit~rioe estabelecidos no
presente decreto-lei''.
Ainda a vigorava a caracteriza~o
~a.larial

da

poltica

como instrumento para o combate inflao, que se-

ria desativado uma vez ganha a luta. Em fevereiro

por~m,

estas disposi5es so incorporadas

CLT,

figurando a inten;o de se manter a politica

1967,

j~ a con-

salarial

tritiva alm do prazo de trs anos que estava

Jul\10; c"te
1968
P hEG}. Em
~
.
-'

de

proposto

resno

a lel S.451
canr-.. ela o dispositivo
da
~
'

lei 4. 752 que limita v a temporariamente a

definio

pelo Go-

verno de uma poltica salarial ~ a torna atribui~o perm~1nen

te do Poder Executivo. Esvazia-se. desta forma
negociao nos ;Ji:ssdlos coletivos,

tornando-~e

va do Estado o que antes era mat~ria de decis3o

esp0n

;le

prerro'_fclt i-

186

do confronto direto entre trabalhadores e empresas.

Dos poderes de definio do salrio mnimo e dos
salrios do setor pblico que detenha, avanaria

este

Esta-

do no sentido de assentar-se como instncia de arbitragem de

todos os salrios da economia nacional. Instncia que decer-

to no se dispunha ento a preserv-los.

Nas diretrizes que

norteariam a poltica para os salrios, o propsito de destituio do seu poder de compra estaria presente

na interdio da utilizao de outros ndices

nao

alm

apenas

dos

pr6prio governo e da concessao de reajustes em prazos

do

infe-

riores a um ano. Nem sequer se esgotaria na frmula de calcu

-

lo dos ndices pela m~dia e nao pelo plco

( 1 )

menta de que ''em tais casos, o crit~rio de

adotado dever~ ser o de assegurar,

gorar a nova remuneraao,

~ m~~ia

sob o argu-

~eajuste

ser

para o perfodo em que v1-

um salrio real

mdio

dos salrios reais auferidos nos dois

equivalente

~ltimos

anos,

acrescida de uma percentagem adicional correspondente ao incremento da produtividade. Deve-se notar que o critrio programado difere substancialmente do

m~todo

usual de se calcu-

larem os reajustes de modo a repor - no momento

sao - o poder aquisitivo do salrio num instante
no passado. Esse

~ltimo m~todo

da

revi-

escol~li_clo

peca obviamente pela arbitra-

riedae da origem, e pode levar aos mais variaJ.os resu.1

conforme o ponto do passado que se tome para

t;-1-:::los

c~lculo

~o

1 ) A reconstituio do salrio real pela mc'Lia e no t 1or

base no salrio real no ms do reajuste anterior ~ qtn~l
do ele est em seu ponto mais alto
1eva 3 umu qur-'da
do salrio real em situaes infl-acion.rla~~. j. (j:JP o
seu valor decresce na medidc:1 em q'!le se distnhcLJ tln mn

mento do reajuste.

187

reajuste. Sua aplicao indiscriminada tem dado margem a uma

poltica salarial distorcida e virtualmente incompatvel com

qualquer esforo de estabilizao dos preos" ( 1 ) . Na

de-

terminao dos reajustes, na verdade, cada um dos elementos

que entram em seu clculo - resduo inflacionrio e

produtividade - determinado de maneira

taxa de

intensificar

conteno salarial, como mostra estudo feito pelo DIEESE.

assim que o prprio resduo inflacionrio calculado no refletia o aumento real do custo de vida. O CMN

fixava

sduo pelas estimativas do oramento monetrio

com a poltica econmica do Governo, que

de

lutava

para estabelecer a reverso das expectativas

de

re-

acordo

ferozmente
crescimento

da inflao. Publicar taxas realmente projetadas teria efeito adverso que, a partir de 1966, a

ta~a

de produtividade e

obtida pela diferena entre a variao do

Produto

Real

taxa de crescimento populacional, equalizando a taxa de produtividade para setores de produtividade

Acresce-

diversa.

-se que a utilizao do crescimento populacional apresentava

clara distoro em relao taxa de emprego,
ritmo marcadamente maiB lento

que crescia a

( 2 )

Como no poderia deixar de ser, a poltica salarial do .Governo Castelo provocou uma queda
der de compra dos

sal~rios

acentuada do po-

a partir de sua implantao efeti

va. Mas, se os saldrios apresenta~ reduo drstica,

pressao salarial nao se fez senti.r por igual

para

com-

todas

as

faixas. Por ela so evidentemente vitimados em ma1or medida

( 1 ) PAEG, p. 83/84.
( 2 ) Veja-se a respeito o citado trabalho

d~

DIEESE.

188

trabalhadores pouco qualificados que dependem essencialmente

do poder de barganha dos seus sindicatos para que se mantenha o seu nvel de salrio. Mesmo porque, paralelamente pQ
ltica salarial, se verificou o deslocamento de grande parte
da massa de trabalhadores

proximidade ou mesmo ao salrio

mnimo pela intensificao das dispensas,

a partir das faci-

lidades trazidas pela criao o Fundo de Garantia por Tempo

de Servio - FGTS.
A tendncia de deslocamento do salrio mais freqente na direo do salrio mnimo fortemente

alimentada

pelo FGTS. Criado em setembro de 1966, o FGTS seria constitudo por contas abertas pelas empresas, em nome do trabalh~
dor, para o depsito vinculado de 8% sobre o seu salrio men
sal (

) . Mas as empresas no so oneradas

gral destes 8%,

no

valor

in te-

porque foram extintas ao mesmo tempo vrias

contribuies patronais que somavam 5,2% das folhas de pagamento. Os 8% do recolhimento para o FGTS representaram assim
um acrscimo de no mais que 2,8%

O estatuto da estabilidade at

ento

cia era regido pela Consolidao das Leis do

em

vign-

Trabalho,

CLT,

de 1943. Garantia ela, ao trabalhador com dez anos de servio em uma empresa, que a sua dispensa so'

se

daria

mediante

prova judicial de falt? grave ou motivo de fora maior e, ao

trabalhador com menos tempo de servio,

indenizao

no

ato

juros e correao
( 1 ) Sobre os dep6sitos do FGTS incidem
monetria. Seriam eles a principal fonte de recursos
do SFH, ver captulo sobre Rf:';forma Financeira.
(

2)

Ver a respeito BOTA FERRAN'rE, V.L.

Represso, p. 163.

F'GTS:

Tdeo1ojJ'itl.

I?

189

de seu afastamento. O FGTS

estabelecido como sistema opta-

tivo e substitui a estabilidade pela demisso sem justa cau-

sa.
A possibilidade de opao pelo

trabalhador

entre

o FGTS ou o sistema anterior de estabilidade no servio que

estava dada a lei no vigorou

porm na pttica. As empresas

pressionavam os seus empregados no sentido

de

adotarem

FGTS, o que se deu maciamente. ''Nem sempre, ou melhor, paucas vezes est o empregado em condies de escolher,

isto e,

de optar livremente. sempre possvel que a sua escolha, ou

a sua opao, seja viciada, seja pela coao
pela falta de esclarecimento de sua. parte

deiro sentido de tal

op~o''

patronal,

quanto

ao

seja

verda-

( 1 )

Com a sua vigncia assim assegurada~

viou consideravelmente os encargos da empresa

o Fundo ali

no momento da

dispensa dos seus empregados. A dispensa sem justa causa implicava, no regime de estabilidade, pagamento

de

indeniza-

es no valor de um salrio mnimo para cada ano de trabalho

na empresa. O FGTS,

sendo composto por depsitos

rante a permanncia do trabalhador na empresa,

de sua demisso significativamente menos

feitos

torna

duato

oneroso e mais f-

cil. Quebradci o velho sistema, a rotatividade

da

fora

ele

trabalho e o rebaixamento de seus salrios receberiam brutal

impulso, vitimando sobretudo o trabalho no

qualifica-

do ( 2 )

1 ) CESARINO JR.,
p. 110.

A.F.

"Estabilidae e Fundo de GarontiiJ",

( 2) Ver a respeito CALABI, A. e EAGIIAN, P. ''Segrn~nt~~G do

Mercado de Trabalho, Mobilidade e Rotatividade''

190

A combinao da crescentemente

restritiva

tica salarial com as facilidades postas

rotatividade

fora de trabalho aviltaria os sal4rios em geral.

dram~ticos efeitos,

polda

Seus mais

no entanto, se fariam sentir por traba-

lhadores em nveis mais prximos do salrio mnimo,

sos no mercado e cuja substituio no traz

numero-

maiores

custos

adicionais s empresas. A reduo na oferta de empregos, por

conta da queda no nvel de atividades na crise, que se soma-

va ento a estes novos dispositivos da poltica

econmica,

retiraria aos trabalhadores menos qualificados a sua capacidade de resistncia, de resto j corroda

pela

destituio

dos poderes polticos dos sindicatos.

seria

pea

relao

entre

Na verdade a quebra dos sindicatos

central na viabilizao doS novos termos

na

capital e trabalho arbitrados pelo Estado. Para que pudessem

avanar os poderes de regulao estatal sobre a

relao en-

tre trabalhadores e empresas, sobretudo no

carter

seu

de

trabalhado-

drstica reduo do poder de compra das massas

ras, foi necessrio eliminar uma das foras decisivas na sua

determina~o:

a presso organizada dos trabalhadores

meio de seus sindicatos. Foi preciso neutralizar o

por

pe~o

dos

sindicatos como representantes e negociadores dos inter0.2se8

econ6micos da classe trabalhadora para que a

especial pena-

lizao que lhe era destinada se concretizasse. Al~m da perseguio poltica que lhes

movida, a legislao que

belece os mecanismos de reajuste salarial

"'~"ta-

vai

mente limitando o espao institucional em que

os

sindic,llo;c

poderiam exercer pressao sobre as empresas. O poder noru!.,t:ivo da ,Justia do Trabalho, mais sensvel

as

reivindir:d,,w:o

191

dos trabalhadores que o Poder Executivo,

eliminado. Todos

os,pontos de apoio.vao lhes sendo retirados.

Ainda em junho de 1964, a lei

o direito

4. 330

greve em termos ainda mais severos

regulamenta

que

CLT,

limitando das mos aos trabalhadores o uso de sua arma mais

eficaz. Em janeiro de 1966, o decreto-lei

n~

3 considera ju

segurana n

ta causa para a demisso os atos atentatrios

cional, invandindo o direito estabilidade

no

trabalhadores politicamente mais combativos.

emprego

Sempre

dado na histria do sindicalismo brasileiro que a

de

tem

se

identifi-

caao das bases trabalhadoras com sua representao

sindi-

cal ~ estimulado pelos sucessos alcanados em suas campanhas

salariais. Quanto mais bem sucedido nestas

campanhas

tenha

sido um sindicato, maior apoio de suas-bases ele tende areceber. Ao mesmo tempo,

um sindicato assim fortalecido em sua

representatividade tem melhores condi6es

para

enfrentar os

empresrios em negociaes.

O quadro poltico desenhado a partir de maro de

1964 implicou profunda rutura no movimento sindical. Os sindicatos
severa

politica~ente
repress~o

mais atuantes sofrem interveno e uma

se abate sobre quaisquer

suspeitas de

''co-

munismo", "subverso" ou "repblica sindicalista". Com a prQ

gressiva inflexibilidade da poltica salarial

os

sindicatos

vo perdendo a representatividade-que lhes resta e deixam de

oferecer resist~ncia ~ espoliao da classe trabalhadora que
promoveria o novo regime. Em 1968, os ltirnos

redutos de

um

sindicalismo combativo seriam banidos por mui tos anos ela cena nacional pelo recrudescimento d~ poder militar .. "E 'os sin
dicatos. despojados de sua fun5o de negociadores na diSlltlta

192

salarial viram seu campo de aao restringido a prestao de

servios assistenciais aos associados e

fiscalizao

aplicao das normas tutelares sobre as condies

de

da

traba-

lho que revelam-se cada vez mais insuficientes para dar conta dos novos problemas surgidos nas relaes de trabalho no
interior da grande empresa moderna"

( 1 )

As duras penas efetivamente implantada,

tica salarial do Governo Castelo surtiu os

efeitos

de reduzir os custos das empresas e a demanda

economia. Ao cumprir a funo de rebaixar

os

pol-

buscados

corrente

custos

da

prim-

rios, a conteno salarial estaria contribuindo para a presso dos custos sobre a taxa de inflao.

Desempenha

tambm

o arrocho papel na reduo na demanda corrente que se afirma

'
v a necessarla.

Mas sobretudo a poltica de compressao

alterou substancialmente a distribuio funcional

salarial
da

em favor dos lucros das empresas que tinham melhores

es de sobreviver, o que permitiu,

juntamente

medidas de emergncia para atender a problemas

a recupera;o e expanso em etapas posteriores''

com

entre

cOndialgumas

financeiros,
( 2 )

duo nos custos de salrios teve ainda importncia

mental no imPedir que a onda de falncias

renda

A refunda-

as pequenas

e mdias empresas, que enfrentavam os problemas da desaceleraao, fosse devastadora. A reduo da folha de salrios com
pensou ainda para estas empresas o acrscimo nos custos que

( 1 ) ALMEIDA, Maria Hermnia T. ae. O Sindicato

no

Brasil:

novos problemas, velhas estruturas, p. 65.

( 2 ) TAVARES, Maria da Conceio. Da Substituio de Impertaes ao Capitalismo Financeiro, p. 171.

193

implicou o aumento de carga fiscal trazido pela Reforma Tri-

butria.
Aproveitam assim empresas privadas
blico a compresso salarial que "cumpriu

papel

no s em relao ao programa de estabilizao,

setor

'
pu-

importante

mas

princi-

palmente como um dos elementos mais decisivos na pr-determi

nao das condies para a retomada. posterior

Do

ponto

de vista da evoluo da demanda preciso notar, primeiramen

te, que a conteno salarial prejudicava

indstria

de

bens-salrios, que s viria a se recuperar com o crescimento

da massa de salrios, promovido pela expanso

da

indstria

de bens durveis de consumo. E, em seguida, advertir que esta poltica em nada afetava a demanda,

tanto da indstria de

bens de consumo durveis, quanto da indstria de bens de capital. Em suma, o. arrocho salarial contemplava

diferencial-

mente os vrios interesses capitalistas, porm, de uma forma

geral, era compatvel com todos eles,

com

inclusive

prprio governo, empenhado em cumprimir seus

gastos

os do
corren-

tes"(!)
E por promover a concentrao

dos

salrios

nas

faixas mais prximas ao salrio mnimo, possibilitou a abertura do leque salarial que, conjugada aos

novos

de financiamento ao consumo postos pela Reforma

mecanismos
Financeira,

implicou o crescimento da demanda pelos bens de consumo durveis, na posterior retomada do crescimento da economla.

MELLO,
flex~es

Joo Manuel C. de e BFLLUZZO, Luiz Gonzago Rcsobre a Crise Atual, p. 20.

194

Teria trajetria assim de completo sucesso a Reforma Salarial: alcanaria os seus objetivos

propostos

evitar a realimentao do processo inflacionrio pelos

de

rea-

justes salariais e de conter a parcela do gasto pblico estinada remunerao do seu pessoal. Seriam por ela at via-

bilizados os inconfessados propsitos de

redistribuio

da

renda nacional contra os salrios e de banimento das classes

trabalhadoras do processo decisrio nacional. Da Reforma

sulta toda uma nova forma de insero dos

re-

trabalhadores

economia nacional. Nela tm importncia fundamental

arrocho salarial promovido quanto o aparelhamento
para ampliao de controles sobre trabalhadores

na

tanto

do
e

Estado

que

nao

se resumiria ao desmantelamento do poder sindical. Ele se f2

ria tambm na construo de novos instrumentos para a determinao dos salrios e da oferta de trabalho no mercado.
D-se ento, no Governo Castelo,

que

Estado

brasileiro de simples rbitro em ltima instncia das disputas econmicas entre empresrios e trabalhadores

passa

constituir-se no prprio espao em que estas disputas se verificam, como de resto caracterstico ao Estado deste capitalismo monopolista. "Na verdade, as funes

de

regulao

passam a ser exercidas no mbito do prprio Estado ... no c

pitaliswo monopolista

h uma politizao da-economia no sen-

tido de que tanto a forma de concorrncia

quanto a forma das relaes entre capital

'

const1tu1~as

no E sta d o '' ( l

( 1 ) CARDOSO DE MELLO,

intercapitalista

trabalho

sao

Joo Manuel. O Estad.o

os limites da estatiza~o. p. 16.

brasile.iro

195

Ao acolher

as novas formas de regulao dos con

flitos entre capital e trabalho, o Governo Castelo impe um retrace...

so brutal atuao dos sindicatos, esvaziando-os de sua representativiade.. O processo de industrializao

implicou a instalao de grandes unidades

no

Brasil

produtivas,

com

'
tecnologias avanadas e altas taxas de produtividade. Os ar-

gos de representao dos trabalhadores nestas

indstrias

teriam que oferecer respostas e empreender lutas

sobre pro-

blemas novos trazidos pela estrutura industrial

monoplica

aqui instalada. Mas o processo de modernizao

zaes sindicais brasileiras

desviado por

das

uma

organi-

legislao

adversa e a modernidade da econoillia nacional tem excluda de

sua par'tcipao os trabalhadores. Por sobre a

sua excluso

se viabilizaria o padro de consumo a presidir o novo

de crescimento industrial e se instalaria

centrao de renda cuja perversidade se

ciclo

um padro de con-

de~nudaria

no

apro-

fundamento da misria nacional desde ento.

O que se deflagrara como poltica de estabilizaao se transformaria em instrumental permanente para contrale do componente salarial na determinao do processo de acg
mulao nacional.

Instrumental que,

em mos de pacto pol:ti-

co que no abrigava quaisquer interesses trabalhadores, apenas seria usado para sua penalizao. Se

pode ele contribuir

no delineamento do perfil das classes nacionais, consolidando amplas faixas de classes mdias, no o
expensas da parcela que cabe aos lucros na

faria
renda

'
porem

'
as

nacion~l.

Resultariam elas de redistribuio dentro da pr6pria p~r-r21a

destinada aos salrios, de resto,

tambem

pressionada

P'-'lo.s

lucros. Reduo da massa salarial e agravamento du iniq~ti-rli'l-

196

e de sua distribuio seriam os benef{cios

colhidos

pelos

trabalhadores da nova arbitragem de seus ganhos pelo Estado.

Um Estado com poderes ampliados sobre a reprodu-

ao a fora de trabalho nacional fora desenhado. Reforma S2

larial e Reforma das Polticas Sociais lhe conferem o contrQ

le fundamental sobre o salrio direto e indireto

aos

lhadores nacionais, contra eles amplamente empregado.

traba-

A REFORMA DAS POLTICAS SOCIAIS

198

A Reforma das Pol-ticas Sociais

A dcada de 50 intensificara o processo de urbanizao nacional, no bojo da acelerao de

sua

industriali-

zao. Nela o crescimento da massa de trabalhadores

e' lmpu 1"

Slona
o ( l ) e o fato do crescente
traz em si a necessidade de ampliao dos
dos~ sua reproduo

urbanos

assalariamento
servios

destina-

... ''a medida que a urbaniza~o avana,

~ medida que as novas leis de mercado se

imp6em,

o custo de

reproduo da fora de trabalho urbano passa a ter componentes cada vez mais urbanos: isto e, o custo de
fQra de trabalho tambm se mercantilize

za"

2 )

~ sobretudo neste momento que

reproduo da

industriali-

e
se

a atuar de forma mais intensa no assegurar

obriga o Estado
parte

trabalhou~

cial do consumo do trabalhador. O crescimento do

bano assalariado impe ampliar-se o atendimento

substan-

das

pol-ti-

cas sociais do Estado, constituindo-o em espao onde se criB.

taliza a necessidade de reproduo da fora

de

trabalho

na-

cional.
Estaria porm o Estado brasileiro
empenhando todos os seus recursos na gesto

nesta
do

investimento industrial. A questo do trabalho .

dcada

esforo
vista

de
en~

to como questo salarial: o Estado cuida de lhe assegurar a

reprodu~o antes pelo reajuste do sal~rio mfnimo que por am-

( 1 ) Nesta d~cada, enquanto o conjunto dos pases em drscnvolvimento tem uma taxa de urbanizao de 12, 9, o nr,"Jsil se urbaniza a 20,3. ALMEIDA, Jos~.
Industriali~a~
o e Emprego no Brasil, p. 63.
cr{tica a'
( 2 ) OLIVEIRA, F. A economia brasileira:
dualista, p. 45.

199

pliao das polticas de sade, educao,

viQncia social. O.salrio direto, no o

habitao ou pree'

indireto,

ocupa-

o de que se esincumbe este Estado ento.

O aparelhamento estatal para

as

polticas
Os

ciais era neste momento precrio e disperso.

so-

organismos

de poltica social haviam sido montados, em sua estrutura b

sica, ainda nos anos 20. Sofrera alteraes de monta no incio do primeiro governo Vargas, em meio s mudanas institu-

cionais que sedimentam ''o

car~ter

tutelar da

aao do Estado

sobre o mercado de trabalho e ~s prprias relaes trabalhi~

tas"

( 1 )

Desde ento avanariam elas

margem
(

2 )

estatais de carter geral que as contemplassem '

ciarn antes por fora de presses que sobre

planos

de

Cres-

o Congresso

Na-

cional eram exercidas, de que resultou-uma ampliao pontual

de benefcios e atendimento.

Os anos 60, em seu incio,

trariam

ordenao dos organismos de polticas sociais

mudanas
por

de lei que tramitara por 13 anos no Legislativo.

na

aprovaao
A relativa:

centralizao que dele decorre no seria,_ no entanto,

sufi-

ciente para a superaao dos problemas financeiros e administrativos que entravam a expansao da cobertura de gama ma1or
de beneffcios e universo mais amplo de benefici~rios.
O

Governo Goulart, que traria

as

lutas

sociais
'

ao centro de sua composio poltica, nao romperla porem com

a viso do trabalho cingida sobretudo a sua

( 1 ) DRATBE,

( 2

S. op. cit.,

dimenso

p. 93.

o Plano SALTE, na verdade, nao implementadO

parte social.

sala-

em

sua

200

ria!, que caracterizara toda a dcada anterior.

A incipinobst~

cia, e disperso dos. mecanismos das polfticas sociais,

culos

sua massificao, no so questo listada dentre as

reformas de base, nem esto presentes no Plano Trienal.

Ao ativar a poli tizao das relaes

de

trabalho

nacionais, o Governo Goulart fizera dos sindicatos

aliados

polticos essenciais. Uma estreita articulao dos rgos de

poltica social atuao sindical, posta desde os anos 30,
seria bastante para mant~-los ~ distncia de quaisquer medidas que lhes alterassem o carter de instrumento

relao entre sindicatos e trabalhadores.

basico

Controlar

a'

politi-

camente o acesso dos seus filiados aos benefcios que os in

titutos de

previd~ncia

distribuiam era

ent~o

fundamental

representatividade sindical. Centraliz-los ou impor-lheE r~

cionalidae tcnica implicaria em destituio do instrumento
que,.ao lado das vitrias em negociaes

salariais,

consti-

por

tuia a base mesmo do poder sindical. Deixaria-os,

esta

razao, intocados o Governo Goulart e os submeteria a profundas reformas o Governo Castelo.

As reformas de base de que se

ocupa

Goulart se remetem a sal~rios, empregos,

presente,

previd~ncia.

mas

.( 1.). A questo

agrria, esta sim, ocuparia o cen~rio poltico,

ou a

Governo

abastecimento

acesso terra. A questo educacional estaria

sob a forma de erradicao do analfabetismo

Estaria ela tanto no Programa

nao a

de

sade

Governo

do Gabinete Brochado da Rocha como no Plano Trienal. Por ela

( 1 ) Veja-se a respeito VIANA, Cibilis. Reformas de Rase e

a Politica Nacionalista de Desenvolvimento.

201

passaria a proposta de cidadania com que acenava ento o Es~

tado: por ela, pelos salrios, pela representatividade

sin-

ical. No por acaso se cuida de solicitar ao Congresso del~

gao de poderes para regular o direito de

greve,

enquanto

se passa ao longo da questo do dficit habitacional.

A postura do Governo Castelo

'
as

face

sociais teria forma e contedo essencialmente

polticas

diversos.

sua forma seria substancialmente alterada por um movimento a

um mesmo tempo de centralizao de suas agncias

decises

e de descentralizaio da execuo de suas polticas, expressa no processo de privatizao. Em seu contedo

j no mais

constaria a preocupaao com a justia social: busca-se a prQ

dUtividade social. Elas seriam fortalecidas, mas em compensao espoliao dos salrios que se. promoveria. E seu fo_r_
talecimento viria na medida exata do esvaziamento
reafirmao do poder sindical,

da representao

nao

direta

da
dos

interesses trabalhadores.

A ruptura entre sindicatos e institutos de poltica social e imposta desde a nomeaao de interventores,
ra uns e outros,. dentre as primeiras provid~ncias

os

regime. Mas se so politicamente quebrados

nao sao restringidos os beneficios por eles

do

panovo

institutos,

prestados.

An-

tes sao lhes redefinidos no sentido de alcanaiem maior eficincia, em outra composio pol:.tica que
nico expressava. A ret6rica se deslocava

este arranJo
da

den~ncia da de-

si.gualae social para a crtica ao desperdcio

que a poltica populista teria imposto aos

tc-

de

recucc:os

aparelh.o~c_;

;-;o-

ciais.
As Reformas Sociais nao sao pea

important('

no

202

PAEG. Esto elas relegadas quarta e ltima

volvimento Social e Valorizao

Regional~

seao:

Apenas

Habitacional estaria listada em sua segunda

Desen-

Re-forma

parte,

ao

lado

da poltica financeira, monetria e tributria da Unio. No

por acaso: acima de se destinar a solucionar

moradias, ela antes designada a recuperar

segmento de construo civil, na busca e

carncia

de

sua

de

crise

retomada do cres-

cimento econmico nacional.

O desenho para o crescimento e a eficincia que

seria impresso a nova ossatura estatal traria, porm, grave=
desvios a seus aparelhos sociais. Para eles

se monta um es-

quema de financiamento que funciona satisfatoriamente

nas na fase de ascenso ciclica. Fundado
calculados sobre a folha de sal~rios das

em

recolhimentos

empresas,

como ela vulner~vel a considerveis cortes quar.:Jo

das atividades econ6micas traz a queda no

trega da execuo das politicas de sa~de,

estarie

redu,;::So

emprego

menta das necessidades de cobertura social.

ape-

au-

A deciso de en

educa~o

e habita-

ao a empresas privadas, em nome da eficcia e 3a redu~o de

custos as deixaria merc da busca do lucro,

que

em claro prejuizo da qualidade dos servios

prestados

se

f21ria

grande massa de trabalhadores.

Assim, quando sinaliza a disposi2o

de

ass0gt1-

rar parte do consumo mnimo do trabalhador e reduzir o cuc'to

de sua reproduo, o Estado est sobretudo

ensendranclo

trumentos de poupana e demanda para determinAr

~

.., or1 a_.

]
Do rroo
men t o no se t or oe
serv2os
nacl
v~

estatal, resultarja, desta forma,

"'"~lrio

~---

in::-'-

investi-

dr'

a amplia~~o ::':os bencf cit"':'

203

de polticas sociais a mais largas faixas da classe trabalh

do~a

mas sobretudo o fortalecimento dos servios

que

tm

encargo destas polticas, passando eles a funcionar desde en

to em bases plenamente capitalistas. Em sua esteira se expandiriam ainda, evidentemente, as indstrias

de

insumos

equipamentos por eles empregados. Resultaria, portanto, des-

te novo padro um Estado mais aparelhado

influir

sobre

processo de acumulao nacional, assim como a determinar os

direitos sociais dos trabalhadores.
As Reformas Sociais promovidas pelo Governo Cas-

tela dotam o Estado de instrumental decisivo para que opere

Como

a desmobilizao poltica da classe traba1hadora.

tarefa no pudesse ento ser desempenhada
nas o arsenal repressivo do Estado,

se. acionado

tamb~m

ape-

se firmam medidas

em respeito ao direito a benefcios ao trabalho.

ampl~ado o direito de acesso

tal

Mas

se

e'

Previdncia e Sade, e' ao me..

mo tempo retirado o direito de sobre ela opinar aos que dela

usufruem. Desta forma,

sob pretexto alegado

de

subtrair

as

polticas sociais prtica de apadrinhamentos,

Governo

castelo as tornou,

os

poderes

tanto quanto o possibilitaram

que concentrava, impermeveis repre.sentao da grande mnssa de seus beneficirios. Os

~nicos

interesses

seguir sendo enunciados e atendidos na defini~o

que
das

pud~ram

poli-

ticas sociais,foram aqueles ligados as empresas privadas por

- responsave1s.
'
.
sua execuao

204

A Reforma da Previdncia Social

Depois de longa e difcil tramitao no Congres-

so Nacional, em 1960 aprovada a Lei Orgnica

da

cia Social (LOPS), que procede a uma relativa

centralizao

da Previdncia Social brasileira. Era regida

ela

pela lei Eloi Chaves, de 1923, que institura

Aposentadorias e Penses e estabelecera a

Previdn-

at

as

ento

Caixas

previdncia

base nas relaes contratuais de trabalho.

Passara

forma a constituir terreno estatal o que antes

de

com
desta

fora domnio

aas empresas que se dispusessem a oferecer proteo previden

ciria a seus trabalhadores, para atra-los ou ret-los.
Foram estas Caixas transformadas,

entrada

na

dos anos 30, nos vrios Institutos de }\posentadorias

ses (IAP), organizados sobre planos de benefcios
nismos de custeio diversos. A LOPS reduzia
nmero de IAPS e assegurava a assistncia
todos os trabalhadores submetidos CLT,

e
e

apenas

Penmeca-

seis

previdenciria

o
a

distino do re-

gime anterior que atendia aos trabalhadores filiados aos

titutos de acordo com a sua atividade profissional.

In~

Altera-

-se assim em lei o procedimento corporativo em que cada cats

goria profissional era coberta por um IAP

especfico

contemplada com a proteo previdenciria

apenas

medida

na

era

do seu poder de presso pol{tica.

Os benefcios que nOs anos 30
IAPS

ofereciam

limitados concesso de aposentadorias e pensoes -

viam sido aos poucos estendidos. "Instituto por

~rea

por area de atividade da Previd8ncia

vao

os
h.St

Instit-uto e

sendo contem-

205

plados sucessivamente .. por pequen,as medidas

que

ora

am-

pliam os planos de benefcios ou de servios de uma dada in,2.

tituio, ora permitem a elevao ~os gastos com os ltimos

ou facilitam o acesso dos segurados ou seus

eles, ora facilitam a concesso ou majoram

dependentes

os

' '
'' '
( 1 ) . Esta forma
b ene f ~c1os
pecun1ar1os"

de

direitos previdencirios, que havia reforado

valores

dos

evoluo

dos

disparidade

entre Institutos, tambm estabelecera acentuadas

diferenas

em seus modos de contribuio. Ainda ai viria a LOPS a unificar procedimentos. O custeio do atendimento

previdenci-

rio passava a ser feito pela contribuio de 8% sobre o salrio de contribuio do trabalhador e de

igual

percentagem

paga pel'6-s empregados. A Unio deveria assegurar

com pessoal e administrao,

e,

sendo o regime

despesas
co~

previsto

mo de capitalizao, os rendimentos de aplicaes

deveriam

ter peso significativo na cobertura dos gastos.

O novo sistema previdencicirio implantado, porem,

logo comeou a apresentar distor5es. ''Sobrecarregados

reser~

crescentes encargos sociais, os Institutos viam suas

vas

esvairem~se

aos poucos, fazendo com que

cialmente concebido como de capitalizao,

rapidamente em de

reparti~o.

o
se

Previd~ncia

regime,

transformasse

arrecada~o das

- nao corrigidas periodicamente

insuficiente para a cobertura dos gastos

OLIVEIRA,
d~ncia

J.

era

administrativo,~'

a baixa rentabilidade na aplica~o do patrim8nio''

1

in i-

Para isso contribuam o aun1en-

to da divida da Unio, uma vez que o montante

cotas da

de

2 )

e FLFURY, S. 60 anos de Histr:ia da l'n;v.}.

no BrasiL

p. 154.

( 2 ) REZENDE, f. e MAHAR, D. Sa~de e Previd~ncia

uma anlise econmica, p. 18.

Soclu1:

206

A incipincia do sistema financeiro punha claros

obstculos a que os rendimentos das aplicaes

financeiras

de reservas previdencirias, previstas no sistema de capitalizao da Previdncia brasileira, pudessem

vir

fornecer

cobertura de caixa para os gastos previdencirios. Limitadas

aos juros de 12% ao ano, impostos pela Lei

da

aplica5es perdiam claramente terreno para a

Usura,

estas

inflao cres-

cente.
Assim, em 1964, "a situao financeira

do

setor

de previd~ncia havia-se deteriorado ao ponto em que as suas

despesas correntes lhe excediam as receitas
Cr$ 29,3 milhes, de forma que o resultado

correntes
tornava-se

em
nega-

tvo" ( 1 )

s dificuldades financeiraS somavam-se problemas

polticos e administrativos. Apesar de uniformizados

pela

LOPS.os benefcios previdenci~rios, mantiveram-se certas di

paridades no acesso a eles entre os diversos
quer por falhas na
~o

regulamenta~o

da lei,

institutos,

quer

pela amplia-

do poder poltico dos sindicatos no Governo

problemas financeiros e administrativos da

Goulart.

Previdncia

Os
ti-

nham como pano de fundo o crescimento da massa urbana de assalariados, que fizera crescer consideravelmente

nao

demanda pela assistncia previdenciria, mas a"nda as

dica6es por melhor qualidade dos .servios

os anos 50 e 60, os contribuintes da

so

relVl_D_

prestados.

Previd~ncia

cem 42%, os aposentados 189,8% e os pensionistas

Entre

Social cre
121,6~,

quanto a populao urbana no mesmo peroilio cresce 70., 36

en( 2 )

( 1) REZENDE, F. e M.Z\t-IAR, O. op. cit., ;p. 1.53.

( 2 ) BRAGA, J.C. e GOES, S. Sade e Prewidnca:
poltica social, p. 79.

estudo:~

de

207

Acrescia-se a este aumento da massa urbana a considervel am

pliao do poder d~ press~o dos sindicatos de

por fazer valer e avanar os seus direitos

trabalhadores

sociais,

tornava extremamente delicada qualquer medida

de

que

restrio

dos benefcios previdencirios. Estes problemas de sobrecarga da Previd~ncia tinham qualquer possivel

soluo

dificul-

tada pelo estreitamento da base financeira do Estado brasileiro em funo dos encargos por ele crescentemente

dos dentro do processo de acumulao capitalista,

assumi-

sem que o

sistema financeiro nacional acompanhasse esta evoluo.

No PAEG, a Reforma da Previdncia Social nao merece maiores atenes. Mas a Previdncia Social
tria e na

condi~o

de pressao sobre os gastos

era deficigovernamen-

tais, e conseqentemente, no seu carter de presso inflacig

nria, vai ser incorporada como preocupao. No segundo vcg

me da

reda~o

preliminar do PAEG, afirma-se

falta estrutura previdenciria brasileira

articulao da

Previd~ncia

ento que o que

"e'

uma

perfeita
tanto_

Social com a programaao,

do desenvolvimento econ6mico, quanto da conteno do processo inflacionrio, com epura.o, na ativ.idade dos organismos
previdencirios, de alguns aspectos, sob este prisma, contr
producentes"

( 1 )

E a soluo para os seus

problemas

con-

sistiria essencialmente em "garantir Previdncia Socin1 e_

tabilidade econ6mica e financeira,

po, o risco de novo e

j~

bastante elevados''

1 ) PAEG,

p. XXII-1.

2 ) PAEG,

p. XXII-1.

consider~vel

( 2 )

evitando-se ao mesmo tQm-

aumento de

seus

enc~rgos

208

esta situao de desequilbrio

ria se chegado pela disparidade entre os

financeiro

compromissos

midos pela Previdncia e as suas fontes de

recursos,

te-

assu-

apesar

de se reconhecerem adequadas as taxas de contribuio previdenci~ria.

'Quanto ~ liberaliza~o das condi6es aquisitivas

e no tocante ao elevado valor dos benefcios em espcie, so-

bretudo do seguro social a curto prazo, medido

em

proporao

dos proventos de atividade, e, ainda, quanto a amplitude os

servios assistenciais, a soluo atualmente em vigor no Br..

sil irrealisticamente generosa, ultrapassando

proteo previdenciria existente em pases

mais evoludos"

nvel

de

economicamente

( 1 )

Somando-se

definio ''excessivamente generosa''

dos benefcios previdencirios,

"a ineficincia

na

adminis~

trao das reserv.as previdencirias e os transtornos do processo

inflacion~rio,

e o cumprimento parcial

imperfeito

das obrigaes contributivas de responsabilidade a

. l"
do setor empresar1a

unio e

( 2 ),

resultara inevitvel a falncia

do sistema de capitalizao,

passando-se a procedimento ma1s

pr6ximo da repartio pura e simples da

arrecada~o

das con-

tribuies.

Alm do nus financeiro que suportava,

PAEG a Previd~ncia ainda pecava pelos erros

na pluralidade de institutos, pela desmedida

das prestaes de servios previdencirios,

para

organizacionais

central i za(,:o

r'c;Ja

inexi:';tn-

cia de um planejamento integrado de suas operaes, por

(

PAEG,

p. XXIJ-2.

PJ\EG,

p. XXII-3.

clPS-

209

cuidar da proteo ao desemprego e por desprezar

oes profil~ticas e preventivas. Assim sendo,

ra a Previd~ncia Social brasileira no poderia

suas

fun-

soluo paconsistir

medidas de emergncia, mas numa reviso integral

'
pro-

dos

prios termos de sua organizao. Alguns princpios

em

gerais

deveriam nortear esta Reforma:

- "Simplificao mxima do aparelho

e dos respectivos processos, extensiva a
dos com a rede bancria existente,
diminuir os coeficientes de
-

evas~o

arrecadador

convnios

celebra-

inclusive no propsito de
e sonegao''.

''Fixao de um plano de beneficios

real:.sti-

cos, condicionado aos recursos realmente disponveis''.

previdenc:i-

- ''Descentralizao das opera6es

rias".
-

''Extenso da proteo securit~ria ao risco eCQ

n&mico do desemprego, com paralela criao do servio de emprego, de forma a permitir a substituio

da

instituio

s6cio-jurfdica da estabilidade''.
- "Reconsiderao das atuais
ao autrquica da Previd~ncia Social,

bases de

orga!'liza-

a substituio

atual administrao plural{stica pelo regime

da

unificado

mediante criao de um organismo central''.

- "Transferncia dos encargos"

a)

servios mdicos previdencirios para a futura

ele

todos

enticl<:HJe

os
fe-

deral nica a ser encarregada da prestafto cb o.ssistnc\.-_; rnQ_

dica;
a

b) das inverses r:esidenciais elo.:; L\Ps

para

os

on_1;1o;>

5erem incumbidos da aplicao (lo P1ano :---L-o;cicaHll de 1!_-ll,it-n-

210

o"

( l

A reformulao que se pretendia

operar

vidncia deveria estar portanto estreitamente

na

Pre-

articulada,

por um lado, com as mudanas que se fariam no sistema da estabilidade no emprego, amenizando com um seguro-desemprego a
rotatividade que se instalaria no mercado

de

trabalho.

outro lado, torna a Previdncia espao privilegiado

Por

para

implementao da diretriz de descentralizao das atividades

'
e,

de execuo das polticas governamentais que

como

vere-

na

Previ-

mos, central a Reforma Administrativa. A Reforma

dncia Social comporia ademais, com as reformas

nas

pol:ti-

cas de habitao e sade, um mesmo movimento de especializaao de funes e centralizao decisria no

Poder

Executivo

Federa 1.
Ainda em julho de 1964, um decreto
Castelo determinava ao l'1inistrio do Trabalho

do

Governo

Previdncia

Social a elaborao de alternativas para a Reforma Previdenci~ria.

N~o

parece, porem,

ter sido esta uma tarefa que pas-

sasse ao largo de conflitos. Os projetos ~nto propostos paSocial

ra a unificao das inStituies da Previdncia

que acarretariam em suas zonas de influ~ncia,

rio da Fazenda,

1im:ita:o

pela

freram resistncia cerrada dos sindicatos,

do Minist~-

pela inadequao ~s diretrizes

de

conteno

das despesas pdblicas do programa antinflacion~rio.

nais de 1966, plano menos arobici~so recebe
econ5roica do governo c preside a implantao
se considera

( 1 ) PAEC,

ai a

aroplia~o dos beneficios

p. XXII-S.

so-

.sanao
do

Em

da

INPS.

prestados,

fi<'lrea
~~o

2ll

apenas a sua uniformizao, que permitiria

de

resto

ex~enso a um nrne~o muito maior de beneficirios.

sua
LOPS

trazia dispositivo que uniformizava o atendimento a todos os

contribuintes da Previdncia, mas a manuteno

'
var1os

dos

institutos pudera, poltica e administrativamente

obstar

sua efetivao.

O Decreto-Lei 7266 expedido

em

novembro

de

1966, para entrar em vigor em janeiro de 1967, e rege a unificao administrativa dos Institutos de Aposentadoria e Pen

s6es no Instituto Nacional de Previd~ncia Social.

Estabele-

ce a montagem do Sistema Geral de Previdncia Social, compeli

- de planeto por um 6rg~o executivo - o I~PS - e por orgaos

jamento,

orientao e controle ajministrativo: o Departamen-

to Nacional de Previd~ncia Social, o Conselho

da Previdncia SociaL

a;;; Juntas de Recursos

SociJl e o Servio 2\tuarial. preserva::a

gurados que estives.sem filiados a mais

gime de contribui6es e as

presta~es

1J1:J

Recutsos

de
da

Previdncia
s~

si tu ao dos

IAP,

quanto ao re-

e beneficios a que ti-

vessem ento direito. E mantm-se as dis9osies da LOPS que

no contrariem o posto-' pela nova -legislao.
Em agosto de 1966, a portarin

583

havia

de-

finido os termos do Plano de Ao para a Previdncia Social,

que tinha como programa a expanso do at~ndfmento e a roc1onalizao dos servios previdenci}_rios er1
o.

fase

ele

Plano deveria abrir caminho centralizao

d~ncia,

uniformizando a ''arrecadao das

un:i
da

C.irc_~-

Prrvj_

contribuie~~.

concessao e pagamento de beneficios, a aflu1inistrao 91~r:l

a prestar;,-o de a~sistncia mdica".

per-a:.: do

final do Governo Caste1o,

l\peniils e-ro moro,

no\?'2)

ac-; vrc:-;--

Re9ulilmr.nto

212

da Previdncia Social

editado~

para efetivamente

a atuao da nova estrutura. Do universo

de

nortear

beneficirios

nele firmado passam a fazer parte os servidores

da

Unio

os trabalhadores rurais, excludos pela LOPS. Ratificava ele

assim a legislao posta ainda no Governo Goulart
tuto do Trabalhador Rural - que estende ao

- o Esta-

trabalhador

do

d a p rev1d'enc1a
.
( 1 ) . Da mesma forma
' .
campo os b ene f lClOS

e'

mantida a aposentadoria por tempo de servio,

pela lei 4.160, de 28 de agosto de 1962.

estabelecida

Has

as prestaoes de servios: a assistncia

sao

alteradas

habitacional

transferida ao Sistema Financeiro de Habitao e a

e'

assist~n-

cia alimentar~ extinta. O SAPS - Servio de Alimenta~o da

Previd~ncia

Social - seria mesmo suprimido pelo

224, de fevereiro de 1967. O abastecimento,

decreto-lei

pedra-de-toque

da poltica social populista :Jo Governo Goulart, seria aa.sim

riscado do mapa.
Quanto as formas de financiamento

Social, no entanto, a Reforma

n~o

Previdncia

implicou

alteraes

de

peso. O INP.S mantem essencialmente a mesma

composio

em

suas fontes 1e

recurso~

nas

que tinham os IAPs.

oes dos segurados, das empresas e do Governo

mesmo que se mantenha sem grandes alteraaes
financiamento dos gastos previdenci~rios,

a~

administrativas levadas a cabo pela Reforma

contribui-

Federal.
a

Mas

estrutura de
transforma6es
impuseram

urn

substancial aumento do volume de recursos disponveis. So\Jrg_

tudo porque a

unifica~o

dos IAPs centraliza recursos finan-

1 ) Benefcios porm 1nitados pelo decreto-Jei

276,
28/02/67, exclusivamente ~ assist~ncia mdica e
e ial.

de

so-

213

ceiros sob controle do INPS em dimens~es tais que fazem dele

ento o segundo oramento dentre os oramentos ministeriais.

As mudanas no procedimento de cobrana da

parcela

devida

pelas empresas fazem tambm crescer a arrecadao da

recei-

ta previdenciria. A imposio da correao monetria as

corr

tribuies em atraso e a aplicao de sanes s empresas em

dbito, que passam a ser impostas,

tornaram

sante adiar-se o pagamento ~ Previd~ncia,

menos

interes-

prtica

em grande

11so at ento, quando este adiamento sjgnificava recursos bQ

ratos em mos das empresas por tempo indeterminado.
Assim, por no se alterar substancialmente a sua
estrutura de financiamento, a receita

Previdncia

Social

permanece ento composta em sua maior parte pelas contribuies de empregados e empregadores.

1~stas

contribuies

apenas a que cate acs empregajos pode ser vista como um tributo direto.

l
'~
apenas a parce.a
que corresponoc
a'

incTuindo-se a parcela de responsabilidade da e;:;presa

na

categoria

geral de tributos indiretos, urna vez que as empresas incluem

se-

encargos

normalmente este encar0o (e todos os demais

ciais) como parcela do custo de produo,

transferindo

maior parte do pagamento para o consumJ_vc.r

'"

final

produtos ... Nesse caso, a distribuio de

carga
e'

para uma taxa constante de contribui6es

baixo nvel 0e renda. Por outro lado, na

~

r e-

relativa

~a~

medida

onus transferido para o consumldor flnal,

contribui para o financiamento do prograa3

tributria

cJas(--;es

U!S

seus

dos

certamente

gressiva, tendo em vista a maior participao

despesas de consumo na renda total para

em

c1e

mais

que
11

o
-:::; ,___

to--.0 a pop.1 1'-.""'

CUJOS

bencf-r:1os

214

sao, todavia, restringidos ao grupo qualificado como segura( 1 )

dodo sistema"

A esta desigualdade na distribuio

do

o nus

financiamento previdenci~rio, intocada pela Reforma,

mar1a a iniquidade da vinculao mantida entre a

do

se so-

contribui-

ao e o benefcio. Seguem recebendo da Previdncia

os

con-

tribuintes, na medida em que para ela contribuem: o valor do

calculado

seu benefcio

sobre a importncia

de

sua

tribuio individual, embora represente ela

apenas

do montante de recolhimento da Previdncia.

Como

con-

um tero

vimos,

sen_

do os outros dois teros pagos por toda a populao consumidora,

restringir os benefcios a eles vinculados aos contri-

b~intes diretos

faz da ao previdenciciria pSrverso mecanis-

mo de distribuio de renda.

A perversidade do pa-:Jro de financiamento a Pr-_

vid~~cia

se exp6e ainda na sua especial vulnerabilidade

oscila5es do ciclo econmico, notadamente

'
as

as

suas fases de

descenso. A incidncia das contribui~es previdenci~rias ''sQ

bre a folha de sal~rios ~ o fator que explica a elevada sen~

Perfodos de

reces~o,

desemprego e conteno

salarial

primem a folh'a -:Je salrios, com reflexos imediatos

nveis ele arrecadao e reduzindo -a capacidade

econom.1ca.

sibilidade das receitas a retrao na atividade

de

com-

sobre

os

:intcrven-

o exatamente quando as demandas soc:iais so ternporari::lnF'nte

exacerbadas"

12)

'

HEZENDE,

( 2 ) REZE'NOF,

E'.

.~-. Esta peculiar

exposlao
a var1aao

e i'--1AH?\R,

O.

F. e AZFREDO,

op.

c.it., p.

18')-JP,(,.

B. Fundo2.' Sociais, P 9.

215

ca teria posto ademais pesadas dificuldades

que

viesse

se implementar a proposta de operar a Previdncia alguma for

ma de seguro ao desemprego, tanto mais procurado quanto

me-

nores forem as disponibilidades financeiras do sistema.

Assim, a despeito de ter a centralizao no
dos vrios institutos previdencirios potencializado

I~PS

ex-

tenso e uniformizao do atendimento massa dos trabalhadQ

res urbanos assalariados, ela no eliminaria

as

especiais

distorSes em que se fundava o velho sistema.

No sendo a soluo da desigualdade

social

pos-

ta no cenrio brasileiro, e sim a estabilizao e crescimento da economla, o alvo b~sico da proposta de

Governo Castelo representa,
submetido.

tudo ma1s teria que estar a eles

Elabora-se entSo a Reforma Oa

de maneira que ele. possa,

reformas que o

Previdncia

::::o::ial

alm e acima :Se cumprir os seus d.

vere's de proteo ao trabalhaor, dar Eua

contribuio

para

a racionalizao do gasto p~blico e atuar em apoio ~ retoma-

da do crescimento econ6mico por incentivos aos

setores

pri-

Previdncia

So-

vades a ela vinculados.

Mas, se nao rompe a Reforma da

j vigente,

cial com o padro de ber:efc.ios e financiamento

aciona ela a centralizao das atribuies
por institutos e sindicatos.

antes

Centralizao que

parti 1 h a da

poe c=;;ob con-

trole direto da Unio praticament toda a e2:trutura de pol{-

nac1o.
nal_,
tlcas
soc1a1s

mll.,O
no,;cn
_ ~
---

~es~ando
L
~

fazer aos

P~t~-

dos e municpios. Todos os pocleres ele c:eterrni.nar_~o da cc1l,crem

tura ::: ma~3sao:> traba1haoras estaria concentrado

maos e dele seria fcdto amplo l:So poltico.

--l~

nao

nJc-l):<

.-lc

216

arregimentao de apoio ao governo e aliados,

como no

pacto

populista, mas de neutralizao de reivindica5es b~sicas da

classe trabalhadora. De instrumento da aliana populista que
era, transforma-se ela no mais poderoso mecanismo

de

pol-

tica social do novo regime. E no apenas porque fortalece

fi

nanceiramente o Estado pela centralizao do oramento previdencirio, mas porque concentra enorme gama de poder para
a definio do sentido e dos limites polticos quanto ao reconhecimento dos direitos sociais das classes trabalhadoras.

Caracterizardo uma face da regulao monopolista

em que parte crescente da reproduo da fcra
seu salcirio indireto,

- ese' a' aao

assegurado pelo E~tado,

ttal que passa a se remeter o trabalhador.

Previd~ncia,

de trabalho, o

assim como a Reforrna Sala~ial

lticas Sociais, ao concentrarem em mos

ao

Estado instrm::en

indiretos

efetiva~o

pitalismo monopolista nacional. Que se tenha

forma vio1enta e perversa ser devido antes

de das relaes entre tstado,

da

e das demais Po-

tos para a determinao dos salrios diretos

trabalhador cumprem movimento essencial ~

Reforma

dado

ao

do

ca-

ele

de

especifici::5a-

classes dominantes

classes

trabalhadoras no capitalismo brasileiro.

A Reforma na Sade

sade j nos 21nos 20 sinaliza a sua pa:;:;sagern

Uni.o.

i\

n.eforrrw Carlos \:bagas,

em 1923,

tem

a] ,;;v1.'
sent1cln

-:1

217

aprofundar a presena do Poder Federal em

tre~ue

espao

aos governosestaduais ou mesmo a

sas e filantrpicas. A Lei Eloi Chaves,

antes

entidades

religio-

tambm em 1923,

meteria cobertura pelas Caixas de Aposentadoria

da assistncia mdica a seus segurados. No

en-

re-

Penses

entanto,

apesar

de prevista em lei, se manteria ela precariamente

implemen-

tado at~ os anos 30 ... ''~a partir de ento

se

que

com rigor, identificar uma poltica de sade

carter na-

cional, organizada centralmente em dois subsetores:

sa~de

p~blica

previdenci~ria.

e o de medicina

pode,

ele

O primeiro se-

r predominante at meados de 60 ... _::\lternativamente, o suQ

se amplia significativamenem termc.:,; de- poltica esta~

te a partir Je fins cJa -:Jca:'la e,

'

tal de saude,

.,

.-'l

assume preaom1nanc1a a 9art1r ua segunda

dE; dos anos 60"

meta~

( 1 )

A sade pblica ganha,

STl

19'53,

seu

minist~

rio, o da Sade, criado a partir do desm~mbramento do ~1inistrio da Educao e SaGde e que seria respons~vel pelas campan'nas nac:icnsis contra a tuberct~1.0:::'e,
ria e lepra,

pel~

amarela,

fsbre

sade dos portos, assi5t~ncia

mel-

materno-

-infantil e a psicopatas. X~o amenizaria porm a cria~o do

,,

'

se debati0 a

novo ministrio a carencla de recursos c:::m que

'
'
pol1t1ca
estata_1 de sade. O financiamento ora-ment r1 o r;cn~a.

a sade pblica jamais l'ne atribuira carter

maiore:o; fatias do 9asto de Estado.
doE p1~oblema2

DR.i'\GA,

san:it.rios nacionais,

J.C.

prioritrio

A cJim2nso
aliad'ns

e cou;, s. op. cit., p.

52.

ou

diversici,'1rle

rrdsri<'l

218

secundria ao longo da dcada em que todos

CODCentraos na tarefa da industrializao.

pblica primazia do Estado, e,

os

esforos

sao

sa~de

No era a

se bem que as condies sani-

trias tenham conhecido certa melhoria na esteira do preces-

so de urbanizao e das campanhas de combate as endemias rurals, nao chegam a alterar fundamentalmente

grave

cena-

rio da sade pblica nacional.

A medicina previdenciria neste meio tempo cre~cia atravs da ampliao do atendimento dos

forma diferenciada e assincr6nica.

vrios

IAPs,

diretrizes de cac1a

tituto priorizavam linhas diversas de assist~ncia

ora expandindo a rede de ambulat6rios, =ra

mdica,

construindo

pitais, ao sator sobr0tu5o das suas disponibilidades

que pre;s;::ionavsm crescentemente c:s seus :::egura;Jos,

todos eles um

movime~to

de

fora
e

na direo do crescimento
S":?mpre po:rem

f:inan-

e<:<

22US

as

diferenas entre eles.

Esta tendncia nao ser1a revertida pela T,OPS,

1960. A

diferenc~a~o na

fundando,

assistncia de

como evidenciada

"na distriC

sa~de

segue se a;:ro-

ao das

extremo, o 1 APB gastavc:1 33'L dos seus rec,;rsos

.ci mdica, o IAPI, em outro extremo, :;;a.-::tava

A prpria qualidade dos servios .conceJ:i:':::Js
clade para unidade"

HE7ENDE,

F.

despes~~

erEJuanto,

tre os programas: basta dizer que, em 1965,

em

em

as;;;

menos

vaciav.:~

( 1 )

e 1\L\fl_l\R, D. op. cit., ;p. HL

(li.H1l

~-~teu-

que
(lc

en

c-:",
un!-

219

.
A postura extremamente corporativa

nha impecilhos ademais ao pleno funcionamento

de assistncia mdica que escapassem aos

dos

IAPs

pu-

dos

servios

seus controles di-

retos. disso exemplo o SANDU - Servio e Assistncia ~dica Domiciliar e de Urg~ncia. Tendo ele ''personalidade juri
dica prpria, no estava submetido administrativamente

aos

Institutos que o mantinham, adotava uma politica administrativa prpria, quase sempre revelia dos
titutos,

e estes,

em contrapartida, num

interesses
re~.dde

dos

In..

compreens-

protelavam o mais que podiam a transferncia de numer~-

vel,

rio para o SAMDU''

s dificuldajes de financiamento enfrentadas pela Previd~ncia acrescia-E& assim a prec~ria

na utiliza~o das recursos e instala3es

racional.id:s.de
atendi.:n2nto

para

da crise que acomete

setor de sade

previdenciria.

0:o PAEG, o item de::!icado a sa1_de

programa

de

sade pblica e preventiva. ~ada ~ af referido~ sade curaque seria afinal, aquela que

t iva,

nharia importn:~ia. O PAEG registra "o baixo nvel

da coletividaje brasileira

de

considervel nc:i,Jncia de Gb:Lt.os

t por isso definido prioridade o ''contrcle das

'

tran~rn:ssJ-

no

grucJ

crian:as de menos de 5 anos (50% dos bit;:':ls regi:o:trados)"

Joena~

Je
2 )

tran

i\r:r.a 11 .:--lo Je o. Unifica.;2io /Vl;,~ini~_;trnt:iva dd Previdncia Social, p. +>-1.

f\~iSI2,

1
2

:::.ode

com a caracteristica
de certas joenas

v eis

ento 9-.

PAEG,

p.

21S.

220

'
numero

de

mortes prematuras e numerosos casos de invalidez,

podem

ser

combatidas com recursos de eficincia comprovada"

( 1 )

Tam

missveis que, alm de responsveis por elevado

bm declararia o PAEG propsitos de atuar

na

indstria

-2

produtos farmacuticos, no sentido de a estimular um proce~

so de substituio de importa6es que levasse a

economia

~e

'
divisas para o pals.
Quando no PAEG ~ discutida a
ciria, a sade apenas

referida no que

Reforma

'
. dlsp::::sc._::;ao

. ' .
prev1'd enc12r10S,

de transferir ''todos os serv1os m~dicos

excetuados os periciais,

toca

Previden-

para a futura entidade _,__eaera_L

ca, a ser encarregada da prestao da Assist~ncia ~~dica, no

sentido ato,

Previdncia por seu "::le::'prezo manifesto em

profil~ticas

Bl'

ue

compatvel tal procsito cem a

5es

incLtida na al(~.::da do >1inistrio da Sac:Je''

e preventivas, para as

feita

relao
quais

as

:-,__n;-

de~:oc~

se

ceda vez mais o centro de gravi:Jade da Sec;;t.,ri:Ja::'le

~erna

,,

3 )

~-

~ao

'
e,

no entanto,

coerente com a po1itica qu~

realmente efetivaria para ~'3. sade o C:Jverno

:?-:::2

l.s_

tra morta todos os dispositivos de entrega ao ~inistri~

~a

'
.
Saude
do comanjo d a po 1'
1t1ca

=e

Castelo.

sade nacional:

ele

riam apenas os encargos da saJd~ p~tlica,

por on~e nao ~van-

aria a estrutura estatal de atendjmento

sa~4e.

prevdenci~ria no teria constitufda entidaJ0

iria para a alada do 0-1in_-i.strjo de SaJe.

-----~--~---

PAEG,

\'

PAEC,.

P 11 ;:,
~L. L
p. '!"-

P.l\EG,

p.

222

'
.
proprJ_a

Permanecen_"

<-~1;c;

221

sob responsabilidade da estrutura de

Previd~ncia,

INPS,

no

onde conheceria enorme expansao.

Contrariamente ao disposto no PAEG, os interventores nomeados p'ara os IAPs esboavam planos para seu saneamenta onde se delineavam as tendncias que

seriam impressas

ao crescimento da sa~de previdenci~ria. Ai

se

d~fesa

entrc~a 8e

da

''pr~~ta~o

argumenta

em

dos servios a cargo de pro-

fissionais e estab.e1Pr5mentos existentes em cada locali<;ade,

atrav~s

j~

da promnan

'
.
converucs
celebrad:::;s com a

cia Social e do credenciamento je profissionais,

crit~rio

de pagamento por

~nijade

de servios''

Previdnmantijo

( 1 )

Exe::u-

ao por convnios sob contr:JTe da ?re'li:in::ia: esta a ::::on:or.

mao da

'

aSSlStS'l1Cl

sa~e c;ue

resultsr:i.s

:3::Jminants

reformas 1o Governe Castelo.

Seria ela

re~eren~ada

pelo decrete-lei

'n

~~

"-'-'-'

lei da Reforma A:5ministrativa. \"ele .::ao esta-;::;elecidos :;;s teL_

:=unes

mos de
'
"da A5mini.stra3.:J rederal
vas doe orgaos

lt.ica nacional 8e sade, cuja

for:nula~o

trizes que desde suas primeiras medidas

c::::ordena~;:Lc

r 2 )

c.Jrc;tiva,

rio:

rbita

re~ter~das

sa-4e teria ef

da outra,

;;ara

) COFf/PlR':,

Ve:jcJ-20

H.

,\5 Fmprc:~'J.;:' "'li~>::liccL~,

a rt:-,speitc CCH?i!CF?O,

H.

r::~

op.

..+4.
c'it.

"-,:;

222

Em prol destas diretrizes foram

promovidas

as

condies necessrias para o crescimento da rede hospitalar

privada, da indstria farmacutica, e da

indstria de equi-

pamentos mdicos. Mercado cativo e financiamento

oferecidos e lhes potenciam o avano, em

trutura pblica de cobertura sade.
''cresceu sua import~ncia,
ficao dos institutos,

lhes

detrimento

foram

da

es-

Inquestionavelmente

influ~ncia e dimens~es ap6s a uni-

em 1967: este momento

marca

l'

'
rn-

c1o da hegemonia da medicina previdenci~ria cuJa expansao se

( l

faz justamente atrav~s do apolo as unidades privadas''

Vai asslm o Estado gradativamente destinando va-

lume je recursos muito mais

eleva~os

aos

pro~ramas

de 3ssis-

tncia m~dica individual do que queles relacionados aos pr2

a~-'::1-'"'CI :::o

~e.
-'

~?.~,,~.-P
- - " - ~

~~1Ptiv~.
- ~- ~ - '~

.leti\'2 fci negativo nc perodo l?CS-l?GS,

enc2uanto

fsa con,;;:idervel aume:1to no montante dispen:5i:lo

''Para um crescimento real de

c i na

ent-re 1965 e 1969, o crescimento nas despesas

cia soci3l e juas vezes maior

se

ven_-

pela

::ue:'li-

30~

com

'
'
'
1 so ne 1 a
express1va
Go
enorme lmpu

..

'

BRi\G.?\,

J.C.

e G0E2,

. -

axpl~aac

f~
'o
e.e~1vs~
~

~a

' "
op. ,_,.,

p.

'--anto
--

P!B

previ--'in-

(64%) e nas desesas com

'-

"'
P.le>
... '"-",c.'o
1",-'iP.--::-.J"'
tencla
mea1ca
quase se1s
vzes
ma ,""___
vc.

for;niza-3::; e cortsequente

~a

( "

.,,-,

as~J

. Fs_

'~','.~
- --

223

to potencializador de seus recrsos ( 1 ) que a

dos institutos confere ao INPS,

unificao

ainda ganharia a sade espa-

o relativo dentro da prpria comp?sio de gastos da estru-

tura previdenciria.
D-se, porm, que o crescimento experimentado P
la poltica de sade sedimentada sobre

transferncia de

sas funes de execuo iniciativa privada. Enfrentando a

insufici~ncia

sa~de

do sistema de atendimento de

ciria - mesmo depois de racionalizados os

rios IAPs -,

face demanda crescente por

previden-

recursos
servios

dos

'
va-

mdicos,

optou o Governo Castelo nao por investimentos na expansao da

rede oficial mas pela contratao de empresas

privadas

para

o suprimento desta demanda.

Estaria assim situada a Reforma na Sa~de em elara interseo entre o movimento de centralizao dos poderes

sobre a estrutura de polticas sociais, efetivado

forma na Previd~ncia,
fun~es

pela

e a polftica de descentraliza~o

.Re-

das

executivas da Administrao Federal para a iniciati-

va privada,

Avanaria

posta pela Reforma Administrativa.

enormemente a presena da ao estatal na

sa~de

a partir da

Reforma: avanaria na ampliao _do atendimento,

nos poderes de
Avanaria,

defini~o

sade

sobre os rumos da

avanaria

nacionaL.

no entanto, de forma a na-:; ocupar espaos de <'ltua-

ao da iniciativa privada mas a estimular

seu desenvrlvi-

( 1 ) A dispers-::; elos estabelecimentos hospitalares e ,-!!lli>ll1at6rics entre os institutos levava mesma ~ sua IJI-ilizao em nve-is inferiores sua capaci(]o_je,
imfln:-,s-1bilitados aue eram Eegurados de um It\P de recorret- CJC:::-'
servios oferecidos por outro-. l\ uni fic~'h,'Q,
r,nt-r''m,
abriri<'l. a todos os segurados o acesso 712 1mic"lu<'L<' '"":'.'ll
tralizadas no INPS, racionalizando seu u~o.

224

menta.
Desta forma,
consumo'

"uma espcie- de

'financiamento ao

(atravs do INPS) tem sido a principal funo do E_g

tado, na rea de sade. Sustenta ele, assim, um dos componen

tes bsicos do consumo dos assalariados, em espe~ial aqueles

salarial,

que se situam em nveis inferiores da escala

maioria, no caso brasileiro. Zv1as sustenta

tambm uma dem3n-

da relacionada a urr,tJ i:.:ta de acumulao de

pela rede privada ptestadora de servios

capital

mdicos,

Concentra pela Reforma poderes

este

forme.dc

pela

( l

d6stria farmac~utica e de equipamentos mdicos''

vado nacional instalado no setar de servios,

Estado

mas

determina~o

:n-

bre o est'mulo ao crescimento de uma frao :::lo capital

do ampliaria ele poderes sobre a

sopri-

sobretu-

do

sal~ric

indireto que se destinaria aos trabalhadores assalariados.

t no uso destes poderes que se faz a opao pela

medicina individual, como

priorit~ria

face

'
as

mdidas

de

sade pblica. Opo que atende tambm necessidade de rc:spostas polticas de curto prazo s polticas

sociais,

a'

ne-

cessiade de compensar-se a reduo de poder

aquisitivo

c:I02

classes trabalhadoras com mais evidentes

benefcios

a elas prestados, de compensar-se o arrocho

soc.iaio;;

salarial

ccn

mais efici&ncia no atendimento de suas car~ncias

Usaria assim o Estado seus roderes, nao apenas para bar;ltCAr

os custos de

reprodu~o

da fora de txabalho,

mas para

~c~l-

mar-lhe as reivincJicaOes e retirar-lhes o car,_1ter pol f\ i,"."!,_:

te.
( 1)

BRAGA,

3.C.

e PAULA,

S.G. de. op. cit.,

110.

225

A Reforma Habitacional

e'

Dentre as polticas sociais,

tacional que merece do Governo Castelo ser

as suas medidas fundamentais.

Reforma

listada

Habdentre

Na Reforma Habitacional afinal

ficariam especialmente claros os propsitos de favorecimento

estatal ao capital nacional,

na implementao das suas pol-

ticas sociais. O provimento de condies de

financiamento

de demanda seria particularmente generoso para com as empresas construtoras, na conformao da nova estrutura e poltica para a habitao montadas pelo Governo Castelo.
O PAEG alinha a poltica habitacional

seus Instrumentos Gerais de Ao,

extraordin~rio

'
cun d ar1o''

os

a qual ''a par de solucio-

na r grave problema :Je ordem social,

como. um

dentre

. '
serv:tra

co1ateralmente

gerador 5e novos empregos no setor sg

(l) . O d
''
e 'f
lClt

em 7 rnilheEO ::le unida.:'les,

, ..

hao~tac1ona

1,

que

face ao crescimento

A inflao

lado a especulao com terrenos urbanos,

estimado

acelerado

tamb~m

populao urbana entre 1950 e 1960, teria

razes no processo infiacionrio.

a1'

ele

:Ja
suas

estimu-

teria

teria inviabilizado

o financiamento de longo prazo para a Coz:Jpra da casa prpria

e desestimula:'.!o o investimento em habita,;es

p:Dra

alw:;uel.

O financiamento ~ habitao estava limitado a algumas insti-

tuies oficiais: s Caixas Econmicas,

m:::~s

te. Estes financiamentos haviam-se retraido

Ii\t-'~7,

bas-icamcn-

peJo

nas presta6es causado pela acelera~o i1flacion~ria.

PZ:\EG,

p.

89.

226

A tnica da Reforma seria conseqentemente o ordenamento de instrumentos financeiros para o sistema habitacional, que se implementaria e efetivaria em duas sries de
provid~ncias:

''a cria~o de condi6es legais para os contra-

tos de venda, construo ou financiamento

de

construo

ou

aquisio de habitaes, com correao monetria; e institui-

o, dentro do sistema financeiro nacional,

de

cializado em financiamento dos investimentos

A lei 4.380,

construo

de 21 .je agosto de 1964, cria o Si..

tema Financeiro da Habitao, de que seria

o Banco Nacional

de Habitao - B?\H - o brao executivo. Por

instrumento je poltica socia!, o

folhas je

e-m

espe-

( 1

imobiliria"

seu capital

setor

integraliza~o

sal~rio.

viclncia Scci21.

com o

B~H

teria

recol~imento

seu

carter

inicialmente
1% sobre

~e

das empresas que contribJiam

para

E contaria ainda cor.t recur2os

de

'3e

as
Pre-

lepsi tos

de entijaJes governamentais. de operaes financeiras ou de

emprstimos tomados no mercado interno ou externo

( 2 )

O financiamento habitacional engendrado ent,3o es

rnonet~ria

taria assentado sabre a extenso di correo

contratos

~o

jos

i~obili~rios.

alugu~is

'

esperava-se que aquece2se

'
.
imveis para locao e por casa propr1.a,

aue
"

,,~erdiam

'Tambem aos alug::e:s

.orcte~o

~os

alugu~is

.,

e s t r: n.-~ e-

e ;a

demona

para

congelados-

''De~t.~

FAF:G, op. c'i.t-, p. 88.

recur5os da 'Jiar1a p2ra o
peito T'.rq--'\L"\:-.;-, .:\.

::_:.}~;-uo:nlr:l

ProyresE~:

Fjn.:-lnc:;ir8

aos

\"P.i~-~P

~1.1

l!d~lt

227

ma resolviam-se os principais problemas de

demanda

do

ramo

'' ( 1 ) .
e d ~"f"lcaoes

Seria porm,

a instituio do FGTS, em finais de

1966, que daria impulso decisivo ao programa habitacional do

Governo Castelo. O Fundo

entregue administrao do Ban-

co Nacional de Habitao, que aplicaria seus

recursos

nanciamento da casa prpria e setores vinculados,

no

fi

como o de

material de constru~o. A sua criao extinguiu a contribuio compulsria das empresas para o_ BNH de

de pagamentos, maa assegurou o volume de

1 96

sobre a

recur8oS

rio para a dinamizao da poltica habitacional,

montante total

B~H.

necess-

cerca

de

2 )

Embora o FGTS tenha viabiliza:::'lo

do

folha

seus projetos de construo de

sao

por ano nao se viram jamais con=retizados.

ros aJlOS de operaao, na verdade,
.
( 3 I
cerca de 700 mil unldades

funcionamento

mil
~~s

habitaes
sete primei-

foram entregues

apenas

Tampouco seriam respeitados

os dispositivos que na lei 4.580 determinavam

aplicao

de 60% dos recursos em mos do BNH na construo de mora:1ias

para faixas de r?na mais baixas.

Dentre as trs ~reas em que sao

1 j_ s t ri bu(:c;~:

programas habitacionaisdo BNH - ~rea de Interesse

- t
Brasl-'-elr
., o o- "ouana
~
:::.lsema
['
L_)

~c

~rr-re'~~,-o
-'---"t--'
.-lu:

n-

( 1

INDJAIAN,

A. op. cit., p.

( 2

BOTA FERRANTF, V. op. cit., p.

( 3

Secretaria de Economia e

Socic:<l,

re..,n~.n~i~.ImP.r1'
,
,

caber-i~,

to ao Consumidor de Materiais de Construo

maior fatia no valor total '5e fir:anciamentos

os

ao

SBPE.

~:;nril

~-

387.

Planejamento/S~o P~ulo~

~:"[l~c

tos Estruturais ;Jo Desenvolvimento ela Fcr::momi::> pu11 is-:

ta: Constrw~o Civil, p. 66.

228

ele a maJ.or fonte de recursos para a construo

da casa prpria no Sistema Financeiro de

aquisio

Habitao,

concen-

trando suas opera6es nas faixas mais elevadas do mercado. A

composio dos recursos movimentados pelo SBPE seria

fun:Ja-

da sobre recursos do pblico, que seriam os depsitos de cadernetas de poupana e a colocao de Letras Imobilicirias, e
re~ursos

to,

a~

do BNH.

~e;lnanciamentos

imobili~rios.

No entan-

''o funcionamento do SBPE, exige um permanente socorro do

BNH. O SBPE

n~o

conseauiu a autonomia

fatrav~s

de

captao

de recursos junto ao pblico) -::Jesejada pelos

res"

cria:Jo-

Este repasse seria feito principalmente sobre

r~

cursos do FGTS, mas nao estaria vin::::u1ado a apl:i-:ae:: es

~~a

r adia para a massa trabalha6ora.

verda:Je

de 1967 se verifica "um cresc9nte aumento

dos mercados
em valor,

'm:Jio' e

'superior'

enquanto os mercajos

:::pe

particir;a:;;:;:;

nos financiamentos do S~H,

'popular'

'eccn6mico'

frem uma continua reduo ... A concentrao dcs

tos imobilirios nas faixas superiores do
da pelo SBPE,

minao ::lo dficit de moradias f?CJP1Jlares

t:ran~~form.":l6es

mer::a:':o,

?>lesmo porque a2

cional,

como todas as demais reformas sociais do

--------.-------(

( 2

INDJt\T,V:, __ A . op . c i t

2 )

I\DJ'A L\:<,

f\

op.

C1

.'

monta~o

p. 16.

. ' P

10 .

!:1J.-

' .
pollt::JCU

do BNi.

te lo, no podem ser vist-1s a pena"'' em seu

re<:>1iza-

nc pas nao "'

ns

~c-

financia~e~

comprometeu o carter social do 2FH''

cio social. O BNH foi pensado e

parti-::

aspectn

par3

~cverr1:'

::-1e

~~~

L-( L .~I

a~20~urar-

229

construo civil nacional adequadas condies

financia-

de

menta e ampliao de demanda para sua expanso.

BNH, na implementao destas diretrizes,

deu

impulso signi-

construo civil no pas, reativou

ficativo

Assim,

ritmo

das

edificaes, desenvolveu a indstria de materiais de constrQ

o e ainda absorveu grandes parcelas de

trabalhadores

sentes nos centros urbanos desde finais da

dcada

pre-

anterior.

Resulta assim a Reforma Habitacional tanto na rs_.

cuperaao da crise em que havia submergido o setor de cons-

truies -'3esde 1959, por uma progressiva queda na demanda

de

novos investimentos, quanto na gerao de emprego urbano pa-

- que m1grera
.
.. "
ra a popula3o
para as Cld2Jes

T 1cu 1_:::>a:::res
~.

no mercado

~e

trabalho por sua

Refor~a

Contribuiu ademais a

enfrentavs
q'Jalificz::~:o.

para consolidar

padr:::

de

consume :=:as classes :-r:'!a2 urb2nas, ?.brin:5o-2';es amplo acesso

aquisio da sua casa pr6pria.

. Em seu carater de ccmst l. t\.nao

. '
social,
e pOl:ltlCS
movi~ento

de

de

a S.eform:3. Habitacional

i ns t

se

no

=e institui6es centralizadas

cria;~o

rLm:e:~ tos

par::1.

::(ociais,

como DO prOC350

~e

~-e
1 -D t-~
"
2Su3Z1a

at~

promovi~as
1

espec;a~

a~s2uurassem

nos

T/\f!s.

:cn-

valor

1964, a casa propr1a passava a ter a

::ue

C'U:~ sim

lac.<.~..
.. e pol-~;~.......u. o -...
- ... ?.-~n
.
ou

.
.l < '
tal come as
ao
8estas
po_ltlcas,
'

~
o 2.i.do moeda pol2t2ca ce

sua

2 retorno do financiamePto

isto, no proprJ_o.

cr

<':tO

1 .:1r. .'lO

rnn~--

c r in -1<,;-- __ ,.

c'!l;'

230

centralizao de todas as iniciativas do

Poder

Federal

na

rea da construo habitacional.

A criao do Sistema Financeiro de Habitao se

havia consagrado a estimular a construo civil nacional

assegurava ao mesmo tempo o controle de Estado

sobre

caminbamento da questo habitacional brasileira.

Por

en-

isto

se funda uma estrutura financeira, centralizadora dos recursos destinados aos investimentos em construo

imobiliria,

que disciplinaria o destino destes recursos na formulao de

uma poltica habitacional. Como se passaria na reestrutura-

o das demais polticas sociais, levada a cabo pelo Governo

Castelo, o movimento cumprido na constituio de seus instry

mentes seria o de extraordinria centralizao dos

recursos

e decises de investimento, articulada atribuio a empresas privadas das .tarefas de sua execuo. Desta forma se vai
cuidar da montagem de um sistema financeiro

administrati-

vo que deveria assegurar construo civil uma fonte estvel de financiamento s suas atividades,
sobre elas a elaborao das diretrizes que

mantendo-se
as

Providenciava assim o Estado .que fosse entregue

porm

norteariam.
iniciativa

privada o petisco da execuo de um programa habitacional,de

propores no de todo modestas, que previa a construo de
100.000 casas populares, em 1965, e 150.000, em 1966, sem no
entanto abrir mo de .lhe traar os rumos. Rumos que, excusado dizer, no vir,iam a priorizar em seus benefcios a classe
trabalhadora em seu conjunto.

'"'')
j

231

A Reforma na Educao

A educao foi questo e delicado equacionamen-

to poltico para o Governo Castelo. A o expurgo das razoes

polticas que se disp6e a impor ~s polticas

sociais

se re-

velaria tarefa es.prf_L" 1 mente tumultuada. Se no seu cumprimen

to se promoveriam algumas

m~danas

capazes

direo efetivamente seguida pela educao

de

determinar

nacional,

seu

desenho final apenas pode ser dado mais adiante, pelo Governo Costa e Silva.
A questo educacional havia-se constitudo em es
pao de atuao de foras progressistas antes

mesmo

verno Goulart. A assinatura, no Governo Jnio

conv~nio

Go-

Quadros,

de

~ovimento

com a Igreja Cat61ica, criando o

cao de Base - MEB - abre caminho a que

do

projetos

cientizao poltica penetrem nos programas de

de Edude

cons-

educao po-

pular. pelas rnaos do clero progressista. O m~todo Paulo Frei

re viria a ser desta tendncia a expresso

mais

propagada.

Dispunha-se o mtodo a alfabetizar adultos em tempo curt:ss_i

mo, respeitando o universo vocabular e cultural

tizado. "No clima das Reformas de Base do

lo

alfabe-

Governo de Jango,

o Sistema Paulo Freire foi um verdadeiro achado. Atravs :'Je-

le seria possvel - era a previso - acrescentar

cinco

ml-

lh6es de eleitores ao corpo eleitoral em

1965 e assim dPse-

quilibrar o poder da oligarquia em favor

do movimento

lar"

popu-

( 1 ) CUNHA, L.A. e GOES, M. de. O Golpe na Educao, 11. ~1

232

Mas o Governo Goulart marcaria

na o

apenas

avano das propostas de educao vinculadas ao movimento po-

pular. A Lei de Diretrizes e Bases da Educao

dezembro de 1961, aprovada depois de longa

Nacional,

tramitao

em

em

meio a intensos debates, sanciona a partilha entre institui-

oes privadas e Estado da tarefa de ministrar

ensino

no

pas. A Lej de Diretrizes e Bases, viria, na verdade, a resguardar a escola privada das press5es pela ampliao do ensino pblico e gratuito que cresciam no cenrio nacional. No
Congresso, p5de o ensino privado preservar

suas

vas que as foras progressistas reclamavam

ao

prerrogati-

governo

ex-

tinguir.
No apenas o ensino de base estava

em

perodo Goulart. Tamb~m no ensino universit~rio

vam transformaes.

A Universi-dade de Braslia

americanas,

se
e

bre projeto espelhado em modernas universidades

causa

no

esboa-

criada

so-

europ~ias

instituda sobre estrutura de cursos extre-

mamente flexvel,
nho avanado da

montada sobre sistema de crc'litos. O dese-

U~B

pretendia ser projeto piloto de uma re-

forma na universidade brasileira, mas a ele

setores mais conservadores,

sob argumento

opunham

se

que teria

ado "marxist-a", o que lhe reservaria brutal

os
tra-

:repressao

em

abril de 1964.
Repress~o

as iniciativas na

que se abateria de

educa~o

resto

sobre

todas

identificadas com o Governo Cou-

lart, quer tocassem~ educa~o de base, quer

~ quest~o universitria.

Tanto se cuida de

Paulo Freire, ainda em abril,

banir

como de promover caD

nas universidades defendiRm sua

democratiza~o.

m~tndo

aos _q1c

233

No PAEG, parte que toca educao

e'

nao

mais

que, uma programao de dispndios. Abstem-se o Programa mesmo em lhe traar um quadro de crise, como

faria

para

todos

os seus demais itens. Planejam-se a os gastos para um aumen

to planejado de 300.000 matrculas no ensino

elementar,

1.450.000 no enslno mdio, prevendo-se a extenso da obrigatoriedade do ensino pblico a 6 anos de escolaridade. Para a

Universidade previa-se 180.000 novas vagas.

rente a 1965, estima-se que 35,

2~5

"Do total

.evero

provir

da

43,3% dos Estados e Municpios e 16,5% de

fundos

( 1 )

'

Unio,

privados.

Os restantes 5,0% teriam de ser cobertos por fontes

nas"

refe-

exter-

.-

. Ja estarlam em maos da Un2ao para tanto 1.130

m~

Iho de d6lares, doados pela Funda;o Ford,

e. 4 milh6es, pe-

lo Banco Interamericano de

Recursos que po-

r~m.

Desenvolvim~nto.

no chegam a fazer da Unio a maior parcela dos gastos

com 9 educao nacional. Dentre todas as

polticas

sociais,

apenas a educao de primeiro e segundo graus nao ser1a

Ee-

deralizada. Em boa medida ela seguiria sob alada dos Esta-

. ' .
dos e Munlclplos.
A qu~sto do analfabetismo rapidamente referida no PAEG: " dificilmente poder ser reduzido

.ndice

analfabetismo da populao dispersa ... Haver,

desse

um total de cerca de 19 milhes de analfabefos,

em 1970,

seja, 20% da populao estimada''

2 )

PAEG,

p.

213.

modo,
ou

2 )

Para fazer cumprir na educao

( 1 ) PAEG, p. 209.

de

sua

orientao

234

privatizante, o Governo Castelo nao precisou

formular

nova

legislao bsica. Est fundamentalmente posto na LDB o instrumental para promover o avano do ensino privado: bastaria
no mais que redirecionar prioridades e passar

legislao

complementar para concretizar a nova poltica.

A lei

de outubro de 1964, estabelece o salrio-educao,

siervel de recursos para os estabelecimentos

4.440,

fonte con

educacionais

privados. O sal~rio-educao era contribuio de

1,4%

sobre

a folha de pagamentos das empresas,. para financiar Estados e

~as

Unio no investimento do ensino fundamental.

tambm isenta do pagamento do salrio-educa(;o

a lei 4.440
as

empresas

que institussem convnioe com escolas particulares,

para

criao de sistema de bolsas de estu.do. Estes. convnios

ram decisivos para a extenso, da rede .particular

de

f o-

ensino

de primeiro e segundo graus desde ento.

l"'las a privatizao alcanaria

forma

de

cativa sobretudo o ensino universit~rio.

signifi-

Tradicional~ente

instalado no primeiro e segundo graus, o ensino privado parte ento para novas ~reas de atuao. A press~o pela amplia-

o de vagas nas universidades, que animava o movimento

tudantil,

seria atendida com a proliferao

des particulares, para o que contribuia a

da:s

es-

Universi:::1ar] o

benevolncia

Conse1.ho Federal de Educao, na concesso de autoriza-3o P2.

ra seu funcionamento e credenciamento. ''Com isso, as matr{cg
las no ensino superior
ce.rca e

75~-,

p~blico

que, em 1964,

do total, em 1984 s conseguiram

j que o crescimento das vagas foi re8u1 ta-:-Jo

ao das faculdades particulares''

(

CUNHi'\,

L .?\.

e GES,

. op. cit., p. 49.

representavam
abranger
ela

'""l

'

r n
)

,, '

mult ipl .l c a-

235

A Reforma Universitria, no entanto,

seria

do Governo Costa e Silva. Ainda em 1965 era formada

obra

urna

co-

misso para elaborar diagnstico e projeto de reforma para a

am~

Universidade brasileira. Dela faziam parte especialistas

ricanos pelo convnio MEC-USAID~ celebrado entre os governos

-'
.
( 1 ) . Os resultados
do Brasl'1 e Estauos
Unldos

destes

balhos no so porm divulgados ou implementados

tra-

no Governo

Castelo. A crlse universitria se expressava

politicamente

nos cada vez mais irados protestos contra a

escassez de va-

gas no ensino superior, a que era acrescida

influ~ncia american3

den~ncia

na

elabora~o

das solu5es

destes acor1os seria na verjade,

dd movimento

e~tudantil

at~

repulsa

pela

reclamadas.

pedra-de-toque

1968.

Movimento que no puderam arrefecer nem todas as

medidas repressivas adotadas desde os primeiras atos do novo rgime. A lei 4.464, de novembro de 1964

(Lei

havia tornado ilegal a U:\E, e restringido

direito

Suplicyl,

soei ao e reunio de estudantes. "Kas 'Jeclaraes

Ministro da Educao, Suplicy de Lacerda,

de

do

as-

ento

c'
-~

1cava claro que a

urgncia resultay'a da necessidade de disciplinar

estudan-

tadd: ''Os estudantes devem estudar e os professores ensinar''

(no fazer politica)''

2 )

valer a1guma doutrinao,

. H-av1a-se mesmo

tentado

f;

estimulando-se a incluso de

caao moral e cvica nos currculos escoJares,

z:er

0d1;-

todos

os

graus ( 3 ) . Mas o completo desma.nt.elamento do movimento

PS-

( 1

) Ver a

respeito GOERT7EL,

T. ~F:C-ll."-.i\TD:

em

:i.deo1o:J-id

de

desenvolvimento americano ap1 icado educao sur'eJ~inr

brasileira.
( 2 ) FRF;TTAG,

l) A

B. Escola,

estado e

inclus~o obrigat6ri~

apena~

Socie5ad~.

p.

~3.

seria posta em 10G0.

236

tudantil seria, ass1m como a Reforma Universitria,

questo

que apenas no governo seguinte receberia sua forma final. Os

movimentos de educao de base,

sao

no. Estes

destroados

de pronto. A Universidade por~m ainda p8de seguir algum tempo expressando a resistncia democr~tica

ao

regime militar.

assim obra inacabada a Reforma

Governo Castelo,

Educacional

tanto no que toca despolitizao,

ao delineamento da nova estrutura do ens1no

quanto

nacional.

Ape-

estaria

ela-

nas a diretriz de est{mulo ~ sua privatizao

ramente posta ainda antes de 1967. Estaria
esboada a tendncia de que o controle da

do

mesma c.l-Orma a1'

' ' .
po.LltlCB

educa-

u~ilizar

cional pelo Estado brasileiro passasse a se

antes

menta. Xenhuma ag~ncia ou mecanismo financeiro ~ criado, que

_ponha em :nos do Esta:Jo um CGr,trole direto

:5o

financiar.:ento

educao.
~em mesmo o

salrio-educao, que e' entregue aos

estabelecimentos de ensino por negociao entre

enl}:;resas,

as

cabendo ao Estado apenas a fiscaliza~o

de sua aplicao.

Esta forma de ao estata1

cao,lugar especifico dentre as polfticss

aue toca ao poaeroso

'
1o
es~1mu

prprias
cl a

confere

sociais

8".-.tatal e o

ocupando

espa!~os

que

lhe oCerece por fazer recuar o ensino p~tllico.

Pagaria por ele por~m o Qr6prio

'

'?!

c:1u()

todo um segmento do setor de servios nacional.

desde ento o ensino privado,

li':?lHB

U3UclYlO,

237

apenas as foras progressistas sao delas

distanciadas,

sobretudo as classes trabalhadoras, por razoes

te diversas.

mas

evidentemen~

A REFORMA AGRRIA

239

A Reforma Agrria

fato assentado o alento que

ganha,

Governo Goulart, a luta pelas reformas de base,

no cenrio poltico brasileiro desde o Governo

A Reforma .i'\grria polarizou esta

durante
j~

presente

Juscelino.

luta e foi de-

cisiva para a delicada composio de interesses

polfticos

econmicas neste perodo. Postas, tanto pelas foras popula-

res quanto pelas foras conservadoras, as

propostas

de

Re-

forma Agrria tinham intensa ressonncia no Congresso Nacional. J no incio dos anos 60, mais de duas dezenas de

pro-

jetos para a mudana da estrutura agrria estavam em tramit2

o na cmara Federal, todos eles objeto de acirradas discu
s6es. Se era

ampl~mente

reconhecida a premente

de transformao do campo, nenhuma

va quanto ao

car~ter

necessidade

concord~ncia

se

alcana-

que a esta transformao se atribuiria.

Havia um consenso dentre os vrios grupos

sobre

ser o lati-

desenvolvimento

fndio no produtivo o maior obstculo ao

agrcola e ao crescimento econmico. Um outro

ponto

sual, que dizia respeito particularmente aos

setores

consenindus-

triais, era o efeito positivo de uma reforma agrria sobre a

expanso do mercado interno. interessante

notar que

o IPES quanto o PC concordavam sobre estes

dois

Embora ningurri questionasse a necessidade de

aspcc:tos.

uma mudonCI no

campo, permanecia a questo sob te quanto deve ri a mudar

( 1) Ver FIGUEIREDO, A.C. op. cit., cap. 8.

tonto

240

A f erma

de pagamento da indenizao pelas

propr1aoes - se em dinheiro, se em ttulos

esa-

pblicos -

limites de extenso e explorao das propriedades

e os

serem

redistribudas eram o cerne das divergncias, que a cada dia

se avolumavam. A intensificao do debate

parlamentar

panhava o agravamento da tenso no campo.

Ligas

no Nordeste,

acom-

Camponesas

invases de terras no estado do Rio de Janeiro,

ampliao da aao dos sindicatos rurais exarcebavam crescentemente os nimos em torno da questo agrria.
Pressionado a uma rna1s clara definio de posi-

oes pelo calor que ganhava o debate nacional, Joo Goulart,

em sua mensagem presidencial de 1962, denunciava a estrutura
arcaica da agricultura brasileira e defendia profundas tran..
forma6es que democratizaEsem o acesso ~ terra aos trabalhadores do campo.

Em junho de 1962, ao assumir

primeiro Ministro Brochado da Rocha,

so

~acional

delega~o

Para

especial de poderes

a faculdade do Executivo legislar por decreto,

Reforma Agr~ria a eliminao
poder econmico

Gabinete

do

apresenta-se ao Congre

um amplo projeto de reformas.

-lo, solicita-se

implementque

incluia

sobre
dos

mat-

BbUS08

do

1 )

A delegao de poderes concedida pelo

con0~es-

so, em agosto de 1962, para a questo da agricultura e ohnstecimento apenas. Em setembro,

s~o

promulgadas as

gadas, onze aci todo. A Lei Delegada n2 2 altera a 1egisln3o

dos preos mnimos aos produtos agrcolas

,.

1 ) Ver a respeito Cibilis vlana,

op. cit.

fixa

nonnc;~-;

rk

241

garantia e adffiinistrao para estes preos. Os produtores ou

suas cooperativas seriam os ~nicos beneficiados:

''Isto

con-

trariava os interesses dos empresrios ligados aos ramos do

beneficiamento e e intermediao de produtos

.
las " ( 1 ) . A Lel. Delegada n2 4 autor1za
a

agrco-

Uniao
a intervir

no domnio econmico para assegurar a livre

distribuio

de

mercadorias e servios essenciais ao consumo e uso do povo.

A interveno consistiria na compra ou desapropriao

de

bens por interesse social, na fixao de preos, no controle

do abastecimento e na promoo de estmulos

demais Lei5 Delegadas jeterminam a criao de

produo.

- para a
orgaos

poltica agr~ria e de abastecimento: a SUPRA (Superinten~&na COBAL (Companhia

Alimentos), a CIBRAZEM

(Compan~ia

Brasileira

Brasileira de Armazenamena

to) , a
SUDEPE

(Superintend~ncia

Pesca) .

de Desenvolvimento

SUPRA foi criada para coordenar a formulao

agr~ria

de

pol:tica
desapropriao,

e se atribuia poderes especiais de

na forma da legislao em vigor, para a distribuio da propriedale rural. As Leis n"'s 8 e 9 criam o Fundo Federal ,i:\.grQ
pecu~rio,

assistncia

para estimular pesquisa e financiar

tcnica, e reorganizam administrativamente

Ministrio

ela

Agricultura.
~

assim amplo o reaparelhamento

equacionamentd da questo cb campo.

'.Lu t a pe 1 a po
terra
, "''":e la
"
. .

parA

porm este reapa-rclhu~

menta ainda insuficiente para reverter-lllc

~~]-a\am.nto.
,~~L
"' ,

estatal

o~-

tendncin

cJc

o- insufici~nci~ ~o

242

abastecimento crescentemente exasperam o

( 1

co

cenrio

No Congresso Nacional as tentativas

torno e uma legislao que viabilizasse

poltiem

acordo

de

reforma

agrria

malogram sucessivamente.
O Plano Trienal viria tambm

firmar. posio

bre a Reforma Agrria afirmando a inadequao

da

so-

estrutura

agrria para o desenvolvimento nacional, alinha como objeti~

vos m1n1mos
a

amp~~a30

~
~o

a1re1to

d e acesso a terra aos

seiros, arrendatrio::: a'J trabalhad~res agrcolas

propr1aao de ''todas as terras. consideradas
produ~o

po~

rJesa-

necessrias

de alimentos, que no estejam sendo Jtilizadas ou o

estejam para outros fins,

corct rendimentos

' 2
~

dias estabelecidas regionalmente''

inferiores
~las

o Plano

::ne-

reconh~

ce que, em se tratando a Refor~a Agrria

de

mat~ria

apreciada pelo Congresso Nacional,

lGp

caberia ''s ln-

apenas

ser

dicao de diretrizes b~sicas''.

O Congresso segue nada defininclo

Reforma Agrria, mas em maro

1963,

aprova a lei n2

o Estatuto do Trabalhador Rural. O Estatuto

do

Rural foi a "prime:i.ra legislao siste:uatizada

lao das rela6es de trabalho 00 campo''

na verdade

( 3

~.214

Trabalhador
para

regu-

se bem
t

tenha se feito nao rna1s que ''uma

-da

re.speito

ranspO-'" ;',:a~~-

quase literal dos ~:hspositivos ".la CLT para o ETR . .l\s p.;-?c:l1i~'l
r idades relativas atividade ;:c;ral no foram
e adequadas"

( 4 )

. }\t 1963,

def1n

i_.~:c_L,

vigorava para o trabalharL;

1 ) Veja-se a respeito FlGUF!PEDO,

Argelina

2) Plano Trienal, p. 195.

( 3

bem

l\-10R.\E5:', Sonia. I.egislao FundiYia

'l'ratn1ho Rural no Bri1s--Ll, p. ") j

( 4 ) MORAES, Sonia. op. cit., p. 55.

C.,

.r~.l

op . ~it.

243

ral no Brasil a legislao estabelecida basicamente nos anos

40 e que regulava os direitos ao salrio-mnimo,

as

frias

anuais remuneradas, ao aviso prvio.., aplicao

das

normas

genricas sobre a remunerao e contrato de trabalho.

Mas se nao chegou a ser uma legislao especial-

mente avanada, o Estatuto do Trabalhador Rural d forma juridica precisa aos direitos do trabalho no campo,
~~b

vam naquele momento

intensa discusso

que

sofriam

todas
rura1s

as formas de pressao m contrrio, dos proprietcirios

'
e das foras po..LltJ.cas
que os representavam.

,~ssim,

de no trazer radicais m;_]danas aos -:::hreit:Js

rural,

promulga~o

esta-

do

apesar

trabalhe-::ior

do ETR fez elevarem-Ee consideravel5en-

te as disputas judiciais,

entre trabalhadores

propriet~-

rios envolvendo estes direitos.

A

estrat~gia

de luta dentro dos limites da

lidade, pelo reconhecimento de direitos

adquiridos,

pregada principalmente por setores sin.icas ligados a

ja, vai aos poucos cedendo lugar a um enfrentamento

'Reforma Agr~ria,

na

ordem dominante. A

1~el

rea~o

ou na

...., '
ma~ra

"

tornava-se

i.::_~re-

ate~to.

palavr2.

:Je

das foras conservadoras passa\-3

identificar a luta no campo como um bastio

priva da,

le~~-

fundamento da pr6pria

do

dire.i t-:;

oc5em

capit~\~

is-

ta.
Al~m

da tenso politica crescente,

.verno Goulart a permanente in:-,:;ufici-ncia

mentes para o mercado das grandes cida4es

na

acuava

ofer t:a

~o-

de

1 )

( 1 ) Segundo VTAXA, C. ''en~uanto a produo agr{cola pnr~ o

mercado interno e levou-se, no pcriodo de l0S2 a 1'-1 G1,
de 59,87_., a popul.ar;ao url:anD, em igu1 t:'or{odo, rr:
ceu 7S~.". op. cit., p. l'J"J.

244

que tinham todas as solues tentad,;;.i3 inviabilizaas

imobilidade poltica que crescente-mente cerceava

vo Federal. Em incios de 1964, Goulart tentaria

pela

Executiromp-la

por um mais claro alinhamento s foras esquerda da alian-

a populista. No clebre comcio de sexta-feira,

o; na Central do Brasil,

que declara de

in~eres~P

seria assinado

13 de mar-

decreto

53.770,

nacional, para fins de desapropria-

ao. os leitos das ferrovias nacionais e as terras benefici

das por investimentos exclusivos a Unio

que

permanecessem

inexploradas ou exploradas contrariamente ~ funo social da

propriedade. O decreto tem intensa repercusso, acenandc =om

i~~o~~ra-o
~t
--':>

do Governo de nassar a ocupar todos os eso0cos

~

legais p~ra implementar uma Reforma ~grciria. A ideologiz3~o

de luta em torno
mens~o

~s

reformas conferia naquele momento

revolucion~ria

~~~

di

ao decreto das terras

que fartamente se utiliLariam as fc::>-ras envolvidas na ::o:-lSp.J,.

ra~o

contra o regime em seus momentos finais.

O novo regime
no Goulart cela
inv~s
~o,

n~o

pouparia de acusaoes o Go\er-

intensifica~n

de dar ao problema uma

dos conflitos

solu~o

no

de direo

a aao governamental sci se exerceu na

t .eraepen,
d~

lD
e nela

1 com re_aao
l 1
b ana estaJe.ecem

( 1 )

-;-:~"El\.

123.

a~

"tP
Sl__ ffio~

() PrO<Jr,:lma ele Ao e i'lS

constru-

concentra~,,
,

,0~{~o1~
~~L-

Refon1ii'"l~O

1as

tanto ac ,:trn-

abastecimento,

trl' a -a-o
que a 1.naus
Ll<.- a
,~ ,"

''ao

sistema

levando a :i.nqu!tao a to<'!a psrte,

'
po como as are
as urbanas, dependentes de

exasperaao
o

brsile.iro,

campo:

ele

nil

llr-

f'.

245

Todo o aparato repressivo de

Estado

agiria

desmantelamento da .organizao de trabalhadores

ses, no silenciamento de suas reivindicaes.

restringiria represso do movimento pela

campone-

na o

Mas

reforma

se

agrria

radical as mudanas que para o campo reservava o Governo

tela. Legislao para a Reforma Agrria seria

no

Ca~

promulgada

mecanismos para o avano das rela5es capitalistas na explo-

rao agr{cola so engendradas, a par com

despolitizao

da questo agrria. ''O governo militar entendia,

~~
~"c+-- e r am
que as me d lOaS
rerorml-Lao

portanto,

mas que os gru-

neces~ar1as,

' .
. ' l as eram desne.
pos e as me d 1aoes
po l lt~cas
para concret1za-_
cess~rias

e nocivos. Ao inv6s de a reforma

baixo para cima,

ser

obtida

legitimada pela participa~~ popular,

feita de ci~a p0ra baixo, conduzi-da cCJmo

militar e nao com problema politico''

problema

( 1 )

jeto para a Reforma Agr~ria seria afinal

so, nele no mais teriam vez aqueles que

ser1a

tcnico

'
:-\iOSJ..ffi,

votado

de

se urr; prQ

no Congres-

deveriam

OE

seus maiores beneficirio.:::.

A gravidade :Ja situao agrria nao decerto mJ".
nimizada pelo Governo Castelo.

Reconhece ele que ''as contra-

desigualdades da estrutura agr~ria no Brasil

nham agravan3o. Dados do Censo Agr{cola de
que menos de

1~

19GO

dos estabelecimentos absorvia

.a

area total: ao revs, mais de 50% dos pequenos

ra1.S ocupavam

'

nojo
men~,;;
~

SOUZJ\ i"1!\HTI!\S,

J.

lltn O'J"rto
1 ,--_..

ele.

ria no Brasil, p. 31.

"e~~'-~-~--a

ar'~a
""-

"::.'C

vi-

demcn2tram
metadP
imve-1:-o

da
ru-

Comparativ-1ilit''!l-

A MiLitariz-a-o "-h OucSUk;

\,u-~-

246

si~o relativ~ dos estabelecimentos de mais

permaneceu mais ou menos a mesma,

de

100 hectares

enquanto aumentou

ro das propriedades de menos de 10 hectares,

( 1 )

. Desta forma,

nao apenas na

terras nos latifndios improdutivos, mas

cia

nume-

revelando

desfavor~vel parcelamento dos estabelecimentos

mdias"

de

dimens5es

concentrao
tambm

proliferao do minifndio repousaria

um

na

de

tendn-

desequilbrio

no padro de distribuio fundiria.nacional. A ambas se di_

da

punha a combater o Governo Castelo em nome

produtividade agrcola,

preocupao bsica da

elevao
nova

da

poltica

agrria.
Afirma o PAEG que na "expanso ::ia economia

ra no p6s-guerra a agricultura foi setor

brasilei-

retardat~rio,

por

conta das polticas de desenvolvimento implementadas que ne<

g1igenciaram o se_tor agrlcola,

sob o aspecto

aumento

de

produo e sob o aspecto de sua distribui~o.

insuficiente e anacrnica". Este desequilbrio

que

da

permanece

setorial_,

se

mantido, poderia comprometer o pr6prio processo de industri

lizao ''jci que a escassez relativa de alimentos

pode

tor-

nar-se fator autnomo de elevao do custo de

tros urbanos e, assim,

vida nos cen( 2

encarecer o fator trabalho"

A agricultura brasileira apresentaria assim

[lro-

dutividade geral baixa

cola formulada no PAEG "tem por alvo fundamental
da oferta, levando em conta a tendncia de

( 1
2 )

EPFA. O Programa de ~5o e bs ReformAs

124.
P.?-..E;;G,

p. XIV-1.

exp:.1r~o->oo

na

p.

247

demanda". Competeria ao setor agrcola, naquele

desenvolvimento,

estgio

de

"promover a base indispensvel intensifi-

caao da concentrao urbana determinada pela industrializaao e pelo fornecimento de bens alimentcios e matrias-primas; suprir parte substancial das necessidades

de

divisas

para financiar as crescentes importaes de matrias-primas,

produtos intermedicirios e bens de capital; absorver parte da

mo-de-obra que,

anualmente, ocorre ao mercado

trabalho,

~axa

de aumento de em-

Elevao da produtividade era

assim o propsito

tendo em vista a relativamente baixa

prego no setor secund~rio''

determinante ja poltica que se impleme:lt::n:_ ia

ra para,

de

na

agricul tu-

por um lado, aliviar press6es infla2ion~rias

pre<;os agrcolas e reduzir os custos de rern:od:.Jo

de trabalho.

Por .outro,

justia social,

da

fora

contribuiria no e2f':Jr-;o de ampliao

das exporta6es brasileiras.

nao a

dos

Avano do capit;;:l ismo no campo e

seria portanto a tnica

do

projeto da

Reforma do Governo Castelo.

Dentre os itens jo capitulo

trizes Gerais para o Desenvolvirr:ento das

XI~

do PAEG - ''Dire-

_;;._tividades

A:Jr{co-

las'' -, a Reforma Agr~ria e apenas um item 2cnor que discute

rapidamente

estrutura fundiria em termos

::la

' '
d o setor agrLco
'
1 a;
na produt1v1dade
de ser um remdio adequa ::'lo para maJ. formaes

nas quais existe um excesso de

rno-~e-obra,

c.1e

reJi1t:iVilHi<'r1tC

aos s1stemas et?cnicas prevalescRntes no tlSO ria

l
(

Pi\EG,.
P!\f':G,

P XIV-2 '
p. XTV-26

estrut-~tL'lS

terr~

( 2 )

248

estru~

Mas nao seria esta a razao da necessidade de mudana

tural na agricultura brasileira, que se originaria

antes

na

''baixa de produto por habitante, como conseqU~ncia de declf-

nio na produtividade do trabalho, ou queda

hectare, que resulta da incapacidade para

ade do solo"

( 1 )

do

produto

manter a

Da, por no poder uma

por

fertili-

Agrria

Reforma

de sentido tradicional ''remediar a queda do produto derivado do declnio -::!a produtividade do trabalho

do

'
gue-se que o tipo de reforma que o pa1s
deve

pode apenas

con~iderar

solo,

relizar

a redistribuio em termos de

sena o

im6vel

'
rural. Ter de incorporar a esse processo de mudana eco no-

traduzi(lo
em medidas ta_.i s :::amo educao,

no\'os esquema:-;

cooperativa e

da
crcHto rural"

ele

rnel~oria

tributao

sistema

de

( 2

Para providenciar tal projeto, ao Estado caberia

usar de tributa~c progressiva~

arrecadaac "]os b~ns

se social, colonizao,

doa~o

menta de terras por

~
ra o proce8lmento
Ga

.,-

~
'

hgrarla

'

v~rlam

constitudo pelo

da Contribu

por

ao de Melhoria cobrad0

:lo

PAEC,

p.

!-:1\--26.

['1\EG,

p.

XIF-.:?G.

E'Coni)n~ .co

de

terras

f'unjo

pPla

Uni~o,

ou

mos internes e externos.

c

rccsb-

pro(luto de

de 3% da Receita Tributria da Uni3o e do0,:;cs

Prab1.cma p::l t i co

interes-

vagos,

aquisi~o

ou permuta, e

Ke~orma

nal de Refornla
da~o

desapropria~o

pr>nwnJ n,

emr: ,.~~t-.1-

249

to do campo

atacada de pronto, pelo envio ao Poder Leg.is-

lativo de projetos de lei que abriam caminho a

sua

reestru-

turao. Em novembro de 1964 apr?vada no Congresso a Emenda Constituciona.l n2 lO que permite Unio

"promover

sapropriao da propriedade territorial rural,

de-

mediante

pa-

gamento da prvia e justa indenizao em ttulos

especiais

'
da divida p~blica''. Removia portanto a Emenda o obstaculo
do

pagamento em dinheiro da desapropriao,

que

central na discusso da Reforma Agr~ria,

fora
onde

questo
repousava

a sua viabilidade.
pr~vias

Ainda outras mudanas, condi6es

forma,

sao pela Emend3 fir!lla-Jas. Cs

im~':'cstos

Re-

propu.-~

sobre a

( l

que deles esperava fazer amplo uso coma instrumento para

sincentivar a propriedade rural
pet~ncia

firmada

ir~:prcdut.iva.

~-

~e-

C:"J..rr!

exclusiva da Uni~o sobre a desapropriao

prieda;Je. territ::Jral rural e fica estabelecido que

nos que envolvem

desapropria~o

para fins

ria serao aprovados por decreto do Poder

em mos da

Uni~o

de

;;la-

"os

reforma

0Jr~-

ExeciJtivo''.

os meios je que j11lgava carecer oara

mentar o seu projeto de

im~le-

Refo~ma.

., c i

Ainda em navemhro de 1964 h flromulgada

Governo Castelo para o campo.

o caminho

'

cJemccr~1tico

:\a

mensas;cm que o

ou o socia1ista pGra

( 1 ) O produto de 5ua arrec~da~o,

aos munic:Lpi o~s.

por=m,

enc<:H~lin 1

r:,;rorm;1

;v'

',,-1-

250

ria. A reforma socialista visaria "a transferncia,

imedia-

ta bu progressiva, da propriedade da terra

Estado;

elimina a liberdade de iniciativa

... ,

para

os

transforma

traba-

lhadores em simples usurios da terra". A opao democrtica

estaria baseada no "estmulo propriedade privada, no irei
to do agricultor proprietrio aos frutos

de

seu trabalho e,

naturalmente, ao aumento da produtividade''.

Excusado

que se pautaria o Governo Castelo pelo que

chamava

democrtica" para a soluo do problema agrrio.

dizer

"opo

Respeito

a'

privada .e elevao da produtividade no campo seriam os princpios norteadcn-?s da sua Reforma.

'
fcil ,;;; tramitao
::to foi porem

Congre2so

no

da legislao que a 1mplementava. Contra ela se insurgeG me

rno foras que

~aviam

sido decisivas paia

'

tornada

em abril de l9S4. Grandes propr1etar1os e CDN

ment0mente seu desacordo,

desde a

pcder

expressa~

apresenta~o

tive dos projetos da Emenda Constitucional

do

ao

~ee-

legisla-

do Estatuto da

Terra. Na verdade, os termos da Reforma Agr~ria ''levaram ~o-

mens da primeira hora vociferar, apenas dois

da tomada do

po~J<r,

isto", que "3q1-<ilo,

que

~<no

tinham feito

incl-usive a

lingua(]e:n,
maro",

rem com essa hist6ria de R2forma Agr~ria

ar a conspirar de novo''

meses
~>Jra

revoluo

era coisa de- Jnn-

e que "se
terems

que

. A .despolitiza:iio da

c0me-

1 ut-d

campo nao alcanaria assim apenas trabaJhodores rurais.

raa o pela queda de Goulart. 'las,

CO'\lLS O,\ STLV,\,

117.

assim corno

nu o

no

~t:iD

hes-i l .:'Jil

nra:=: i l,

no

em

l'

251

impor a indstria nacional a su-a poltica de

saneamento em-

presarial, aos grandes proprietrios de terra

na o

reservou

o Governo Castelo outros favores al~m daqueles

que

levassem

a sua modernizao. A defesa da propriedade

privada

deveria

corresponder o desenvolvimento das foras produtivas, no cam

po como na cidade.
A resist~ncia que lhe ofereciam

rios e seus representantes .polticos pde

execu~o

'
porem

molestar

da Reforma em toda a sua extensao.

projeto do EstatutCJ da Terra atende mesmo

vadoras que,

plena

verda6e,

3S

foras

antes de abril de 1964, defen5eram

progressiva e os incentivos fiscais como

os

con:::er-

instruentos

bisi-

cos para a mudana da estrutur3 agr~ria nacion3l.

a.s

afronta ao estabelecer a desapr~priao Je

pagamento em ttulos

o -aangnto
e-~"
d
,J
F'- ':f
rl., ec.,ae
1><. , 1 "

srias e

~teis''

~~n
. ,~..lra
~~

pel,.~s
__

nas terras desapropriadas.

ram capazes de barrar no Congn'::'sso a

puderam os

''be~feitorias

latifurdirios rr::.;j;;n: a
~ada

e implementao.

aprcv::1:ao

,5ua poster:i:::-:r

puderas no entanto,

o avano Co capitalismo no carrpo.

regime de posse
."A.

uso,

vi~ando

c\ssim,

ao a:Jnlenta

Po1tica de Dc:::envo]v:imenrn Fural seria

'lo

se

nZt:::-;

Es'.:at~J':::c,

252

industrializao do pas. A Poltica de Desenvolvimento

ral deveria, portanto, definir providncias

asseguras-

que

sem: abastecimento adequado de alimentos as cidades;

o crescente para exportao, de forma a

Ru-

produ-

contribuir para o

equilbrio do balano de pagamentos; ampliao

ral do mercado para a produo industrial

no

melo

nacional;

ru-

conten-

ao da migrao do campo para os centros urbano5.

A Reforma Agrria i'Oeria executada

'

ta Brasileirc

'
'
.-~;rrar1a

pelo

'2

'
Reforma Agrs' rJ_a,
ento cria5o:::. Reafirma:do a

da proprieda:.Je

terra,

a ao :::lo Estaio para

Institu-

a Estatuto

'

asse~ura-la.

Ta r: to

funo

,3t:re

sccial

duas

pr:Jr;v:::veria

"a

e:xplc::a;<3o
da terra <,!.Ie contrariem sue.

f~1no

:-;::lci.aJ ''

expans?o

vidade capitalista seria

se atribuia a

proprie~a1e

assi~

quar~to

:rurais".

extinb~

ocupaao que a ela nao se a3equassem se

~ta-

sacia~

que

a medida da ,Jnao

5a terra. A

fac :i J

das

forma~

provi5e~ciaria,

3e

can-

tift:nclios. A Reforma Agrciria

ademais de

pro~aver

a grande ern9resa rural,

estjmuler c sur-

r_,--:pi ta1 i."'tn

agricultura nacional
'A

"</:la

'
por<2m
pcirCJ c:r i-Jvo;no

na

253

e creditcia, a assistncia comercializao e ao benefici

menta da produo e o seguro agrcola

teria particular im-

portncia o crdito agrcola. J em julho de 1964

constitudo, pelo decreto 54.019, a Coordenao

havia-se
de

Crdito

Rural e o Fundo Nacional de Refinanciamento Rural, de gesto

interministerial.

A nova conformao do crdito a agricultura

rem apenas serla realmente posta em novembro
Sis~ema

lei n2 4.829, que cria o

~acionai

comprometidc c:::r:1 os objetivos -:Se estimular

investi~entos

denado dos
duo e a

rurais,

cc~ercializao

incentivar -

i~trcju~o

~=s

1965,

pela

Cr~dito

creecmentc :Jr-

favorecer c

c~stelo ~a ~ro-

produtos

~tc~cs

de

6e

le

po-

racionais

'
- ccorjena5or
- como orgao

ca1i.za:::1or znia,

Bsn~o

o Eanco jo

~o

Brasll, o Eansc de
e o Banco

:orde~te

~acions!

res. As institui3es 3e cr
~
r1am apLlCS~~

e~

1ue

~~op er~~~~u

rs~

B~nco

Rrasfl, o volume

do

~0e

~~
'
r ~~em

reclrso~

'_-_r.G~r
---~ ..~R
-

~..',.

.-.r.:.<.li~~
.

. P_._l'',,<.,.l'l..
- -- o_-.r.',-_o_,
-

m~ior

das

rural

~nr
~-~

(-;n t. "' ;-; 1- o,

"l'l'l

o;.er0o0~

-- (

--

254

subsidiados pelo governo federal, que simultaneamente

maior acionista e o principal depositante do banco'' ( 1

Fartamente subsidiada, a agricultura

ain-

ser1a

da agraciada com longamente reclamadas altera6es

le~is-

na

lao para os preos mnimos estabelecida no Governo Goulart,

e que restringia os seus benefcios aos produtores
cucirios e suas cooperativas. O decreto 57.391,

de 1965, e o decreto lei 79, d dezembro

para ''terceiros, operaoes de compra dos
que

de~..ri::Jamente

comprov;;::do,

por estes,

de

agrope-

de

dezembro

1966,

produtos

desde

o pagamento do

minimo ... aos produtores ou suas cooperativas''.

co;:<~esso

estes decretos ademais A

ampliam

Autorizam

de :'inanciamer.to

pela

~eneficiajores

misso de FinaEciamentc da Produo ''a

pYeo

'

~~

CQ

prQ

pecuar1a

.1\s

relaes entre a prodcv;ao e

Cenefic iamc_:n to

..._
"

passavam ass1.m
ao _paLrCclnlo
.4... o Estado. Da

as operaoes
entre a

dutores rurais,

cr~dito

;;'

do~.:;

pela

cobe:rt-~l

referidos bens

S ?r-iFEC;_;/\\;y I

'

pelos

rfc;~t

: -

:o o::::

sua

produ~o

ornr:~cedora

,- 1 t

T'

cp

Gp . c 1 t

'

-,. __, l

seus produtos, quer co;no

S>:NFtFC SA~; Y T

que

- t
1
proCfu_ora
se

culao com a inds.tria nacionaJ, '1'J-er ccmn

forma

generosamente prot

subsidiado''

Governo Castelo na

ln~ustrla

~amt~m

duc brasileira

do

ou

'

'

'

.'

-5os

p.

co
"' 7

')')r'o

'

""-

_,

con~mndJlcn

:Jc

por c;

1u-

1n::un-~.1:'-:

255

pregados. Estreitamento que se aaria sob auspcios do Estado, garantindo-lhe crdito subsidiado a suas operaes e, re-

gulando-lhe procedimentos.

Se o' Estatuto da Terra nao chega a

viabilizar

?.

Reforma Agrria prometida 1 promoveria porm profundas rr.\,:1anas no campo por um movimento de capitalizao de sua produ6, que se consubstancie no por alteraes

padr~c

no

je

concentrao fundiria mas -pela per:etrao de relaeo:: c:a;~1.taJ.istas na estrutura agrcola nacional.

expressa no crescente assalariamento 1o trabalho

moderna empresa rural no

inter~ssam

ll<":llS

tr3balhadcres assalariados, oue

ticipao relativa na

agricultura brss1.1elra

d~sde

composi~2

~a

em terras

fora

que posteriormente se

~"<:ef:lr:no

s~3

Estat~to

r~ris

para

Ql"i3rr:

~erto g ''"''

1102 latif~ndios e terra2

pr.;:;z1moc-;

.
,:1

ao.
Ao lado da @nfa2e explicitamente atr1 oulCil

CJ

'
acJ_rna
.;:qrTcola

coloni7~;~~

impl em t
em

dutivas nunca esti-;,,erarn realm?nts

senvo l v im,con t

~r:a.s

trabalhe

apenas os programas de

fronteiras -:::la expansao

promover-se a

arren:Jatrios

1 !

fundi~ria,

p~blicas

rura 1:

ento elevam a

Dentre as formas previstas no

redistritui~o

a:::!,:';ui.::

Penetrao

"'

256

ria, entraves burocrticos dificultaram a efetivao das medidas de estmu~o redistribuio de propriedades

rura1s.

A falta de regulamentao especfica da legislao e

fis-

calizao precria do cumprimento de dispositivos legais que

pudessem alterar a estrutura agrciria contribuiram para a per
man~ncia dos mesmos padr5es de posse e uso da

terra

vigente

podem,

no en-

no campo brasileiro.
Os entraves a Reforma Agrciria nao
tanto,

ser vistos como malogro do projeto

para

Governo Castelo. 0ro fica distante ~Je ::::ua cocsecuao

bsico de alar a agricultlara ac necessi~a~es

s~o

efetivamente

com a

?ara

o process= i0

capitaliza~~o

'
'
lDC~ust:rla

~3

pro3uao

Agr:.cola
do

'

agr1c~

"! a.

na

E cumpre os

o da produtividade no campo ae forma a reduzjr o

infla~o

outra,

insumos

'
,_
las e com a industria
de transformaao

to da

A Pol{tica je Cesenvolvime~to

acel~r~J

a~ticula~o

em

dados

suficientes ~ sua plena implantao.

clarame:1te o ser:Lam.

,~-J.lvo

postas

economia urbana na c :Lo r. a_, . Para

n~o

do

campo

pela

amplia~c

1a oferta de

cre~ctmen

alimentos,

.
. d. t r12
.
latar o rnorca:ja lntRrno
pata a 1nrus

e a

'.
(11_

c,;r;t~~r

divisas ncces::c.'a' r

tes.

'.

.
ti,1Stn0

no campo lYrasi 1e:i r o

ao

termo~

~os

con~i6~s

de suas

relac~s.

d0 Financiamento p0rn

como r1o
'
efetiv~-liJ?.

,,.
' ..
'

257

camente pelos.dgentes financeiros federais

do

sistema

Na-

cional de Cr~dito Rural, para o desenvolvimento da agricula'

tura nacional, notadamente daquela voltada

Avana sobretudo o Estado no

exportao.

equacionamento

da

questo agrria em seu carter politicamente explosivo quando tambm no bojo da Poltica de Desenvolvimento

Agrcola

vao sendo desenhados os contornos de desorganizao das for-

as em luta pela Reforma. Assim, ao lado

da

lenta a todos os movimentos de trabalhadores

repressao
rurais,

vi o-

'
o pro-

prio avano das relaes capitalistas no campo vai aos paucos transformando a luta por terras, dos anos 50 e 60, em lg
ta por salrios e condies de trabalho mais favorveis,

nas

reas em que passaram a predominar as granc]es

ru-

rals. Onde ainda permaneceu preponderante

ao familiar transforma-se

tamb~rn

empresas
pequena

produ-

a luta pela redistribuio

das terras improdutivas ou pela posse de

terras

arrendadas.

Ela passa a fundar-se em reivindicaes de acesso ao crdito rural.

Assim, esvaziando politicamente de forma repressiva os movimentos reivindicatrios de

trabalhadores e

pro-

movendo a capitalizao da produo rural, assegura-se a ne_g

tralizao d uma mobilizao poltica especialmente

temida

e combatida pelas foras conservadoras.

Resultaria desta forma das mudanas
Governo Castelo um Estado fortalecido em

seus

postas
poderes

pelo
de

gest5o sobre o c~rnpo nacional. A ele caberia fornecer o cr~dito, conceder subsidies fiscais, assegurar os preos rrn' rl1_. mos e decretar a desapropria~o e a coloniza~o para fir1s de

Reforma Agr~ria. sua ao se deveri o avano do capit~lis-

258

mo no campo tnto no que toca elevao da

sua

produo

ao estreitamento de sua articulao com a indstria nacional,

quanto possibilidade de crescente assalariamento

de trabalho rural. sua arbitragem seguiro

da

fora

recorrendo

fim todas as pendncias, no poucas, que a se instalem.

en-

A REFORMA ADMINISTRATIVA

260

A Reforma Administrativa

A Reforma Administrativa - a que d forma final

o decreto-lei 200, de 25 de fevereiro de

e' a expres-

1967

sao mais acabada do processo de reordenamento

institucional

dos aparelhos econmicos estatais que promove o Governo Cas-

telo. A ela caber na verdade institucionalizar

na administrao do Estado brasileiro para que
nhe os novos termos de sua relao com a

as

mudanas

e;le desempe-

economia,

que

as

demais reformas haviam estabelecido. A Reforma Adrninistrativa trata das rela6es internas ao Estado, diferentemente das
reformas que a antecedem e re:Jefinem as suas

re1aes

s<.lbs-

tantivas. Ela no se remete ao Estado no que toca a sua subs

Apenas

nova conformao institucional aos organismos estatais,redesenhijndo-lhes hierarquia e atribui6es.

A redefinio institucional do Estado era questo em pauta desde incios dos anos 50. A presena do E~tado
no processo de industrializao fez diversificar-se a

quina administrativa pela criao de 6rgos

se ampliava o raio
t 1. ,

E,,5 t

1
.
""
o "'"'ia"o
f10.J.'-.
"J
Vld
u~mo""rnJzaao
'"'"' ! . 'cr
'--'
L.., ... ~.<

novas instituies foi a nica possvel ele

ran te to ua a e'caa
~
0

aao

c1e

esta-

l.:mnlantau

S(;r

ms

instrumP!1tos

trilhadil

face ans entr~ves polfticos

_

~:u3

~le

du-

postos

projetos mais sistem~ticos de reformulao

No segunGo GovPrno v.an:;n:o

projeto de reforma adm-inistrat-iva,

fo-i.

propondo

i~ltlhor:vlo

mcr'lidd~;

:nuplo

.--J,,

mo

261

nao chegou a ser votado no Congresso Nacional:

idias centrais do documento elaborado pelos

Kubitschek~

reaparecendo,

sob diversas

formas

tambm produzido um projeto. de reformas,

foi dito,

nos

ento

desde

( 1 )

'
O governo Kubitschek, porem,

do

pr6pria Go-

no

principais projetos de Reforma Administrativa

elaborados''

as

assessores

Presidente Vargas foram retomadas logo apos,

verno

''mas

se

bem

que

optaria,

tenha

como 3qui

por passar ao largo do desgaste poltico de sua

implementao.

Para executar o esforo de

investimento!:'

seu Programa de Metas, apena2 fez acelerar

criao de rgos mais 9ei.s e

processo

informais. Opo gue teria p.

so decisivo no esgaramento da estrutura administrativa fedg

ral,

tanto por deixar

intoca3os

oelo avano ecan3mico e so-

cial os velhos organismos estatais,

como

por

~.aver

manti:'l::

em car~ter informal os novos organismos criados,

em seu desmonte uma vez findo o mandato rresidencial.

A partir de ento, a cri3e que se aprofunda ape

pth:Ii-

nas faria crescente o sucateamento da administrao

c a. o. Governo Goulart tambm se ocupou com

elabora2c.'

(le

propostas para a reformulao da estrutura administrati\3

e~

tatal. Em fins de dezembro de 1062, a Consultoria

1.,

Rep~blica

um

entregou ao Conselho de Ministros

Geral
projet c:

Reforma Administrativa que seria arquivado,

assim como

prio Conselho, com o encerramento da breve

experinci:J

lamentarista no Brasil- Fm fcvere1ro de 19GJ,

,~

,. ;r-

( 1 ) WAHFLICH, neatriz. F.efonnc-J i\dminist-:rai-iV(\ F('C1er:!l ''r.:lsileira: passaclo e presente, p . .33.

262

51.705 criou o Ministrio Extraordinrio para a Reforma Ad-

ministrativaF dispqndo sobre suas atribuies e sobre o escopo a reforma pretendida. Ficou a definido como propsito

e Reforma a ''transformao" do Poder Executivo da Unio em

11

poderoso propulsor do desenvolvimento econmico nacional 11 e

como merecedoras de ateno prioritria as propostas referen

" elab.Q

tes "ao reexame do sistema administrativo federal",

rao de normas efetivas para assegurar o controle da execuo oramentria e dos planos governamentais''

''a

reviso

da poltica salarial, das reparti3es e autarquias

rais". O projeto de "Lei Orgnica do Sistema
Federal", encaminhado ao Congresso
1963,

~aciona}

fede-

Administrativo
em

novembro

C:::

como resultado principal do trabalho dD :"!inistrio ;\mQ

ral Peixoto, previa ampla descentralizao

no

deral. Propunha tamb~m a obrigatoriedade de

todos os

fe-

planejamento

em

'
n1V8lS

cretaria Geral de Planejamento, a ser criada,

ment~ria

Executivo

que pertencia ao DASP e distribuia

a funo oraos

Minist~rios

em grupos formados por ~reas de atuao: assuntos politicos,

assuntos de defesa nacional, assuntos sociais. assuntos eco-

nmicos. "O proj~to incorporava vrias das

.
da~
e-e
tas preco n lZa'"
::o,.~.::::
... _

lgc?
:JL.,

a~~ndo-1.11".~
"'
'"-

zao. Pecava, entretanto, por excesso,

exemplo,

icJias

refonnis-

rridadosa
sistem2ti-'"'
aC~

detalhar,

. .
. l . at~ o seu segundo
estrutura mlnlsterla

nve1

por
(de-

partamentos ou institutos), donde a extenso invulgar do do.

)'' ( l
curnento (
'-'-~2 art1gos

1 ) WA!-lRLTCfl,

Beatriz,

op. cit.,

p.

14.

263

Este projeto

teve~

'
porem,
o destino dos demais

projetos de reforma de base que se submeteram

Nacional durante o Governo Goulart:

ao

envolvidos

Congresso

em

debates

interminveis, nao tinham eles andamento num Legislativo dividido e em marcado antagonismo.
Mas se os projetos de reforma de maior alcance
nao puderam alcanar aprovao no Congresso, algumas

de reformulao administrativa de carter mais restrito che-

garam a ser aprovadas sob

::J

G'overno Goulart.

4.320 que estatuia normas ;erals de direito

elabcra~o

lei

financeiro

?ara

Como

e controle dos oramentos e balanos

Cnio,

da

dos Estados, d::Js ~unicpios e do Distrito Federal. Sancionada em 17 de maro :::le 196..t, a -4.320 entra
pra;::o para

1964. O Governo Castelo deci6e,

no decreto-lei
ament~rio

200, em

v~i

~967,

fszer

no entanto,

experiment5l para o ano se;uinte.

gerai~

vigor

fora

de

para o exercci0

re1e:c a proposta

-la m suas linhas

em

A deciso

papel central no planejamento

uso

de

poste r .:i ot:ren te

ser ratifica3a
que desgnari,s

jela

a:::;

proces::oo

e controle da

or~ao

estatal.
Tomado o

pc~er

em 1964, uma

preocupaao

com a refor~ala~o institucional que regia os apareJl1o~ ''~o-

vidncias tomadas. A

cria~o

do

~inist~rio

Extraordi
,'1,'

6 jentre

esta~

me~idas

s je rna1or import<J.nC1:-'.
Jo

apontan~o

p~ra

a amplia5c

:_-

264

na natureza mesma destas funes. o papel,

sempre

pelo Estado no BrasiL de promotor da estratgia

exercido
de

indus-

trializao deveria ser substancialmente alterado pela razo

de nao mais lhe caber dar impulso constituio de uma

es-

j implantada

no

trutura industrial plenamente capitalista,

Governo Juscelino. O papel ento reservado ao Estado brasileiro passava a ser o da gesto de um capitalismo constitudo com a especificidade de uma industrializao

retardat-

ria, que confere ao Estado peso decisivo na conduo do pro-

capitalisrr;o

cesso da acumulao. A especial conformao

monopolista nacional traria novos termos

atuao dos apa-

relhos econ6micos estatais. naquele momento

expresso

pela

necessidade de arbitragem da
O

~inistro

Extr3or3in~rio

1e

assume o posto e~ 1964 fora encarrega~o 5a projuo e~ t0mpo

curtssimo je um plano je Governo.

~~~ co~tava

to com um aparelho de planejamento

~overna2e~tal

ele per3 tanmontu1o,

que os planos elaborados por governos anteriores

corpo administrativo por elee respcns~vel.

os mecani ::::rros

'

nece~.;sa:rlos

,a

na o

X~c montar071 P]es

para se fazerem :r02peitar pele:

menta privado da economia e nem mesmo pelo:"' p:c-:Sprios

mos governamentais. Tampouco dispunham~? pe5~onl e~pP"l:llizado efetivo para sua formulao e

acompanh3m~nto,

011

.J,

administrao federal
~ ass 1m

L
'JUe no morncr,tcr
. . .f'"'"'-11''"'
'-' ~ _,,J

ao,

~1,-,

--''

.'11.'1

c::.H\:-l

I <li-

265

sileiro, o Minist6rio de Planejamento deveria

de formulaor das linhas mestras das demais

somar o

reformas

papel
estru-

turais que o Governo Castelo se pr?punha promover. Papel que

foi desempenhado com grande margem de autonomia,
'
.
mu:Lto
pouco op1naram
os outros po-...eres
~

j que nele

. .
Republ1ca.
":To -en-

,~a

tanto, o que deve ser salientado muito fortemente

ra~o

do planejamento, que na realidade andou

prepara~o

do documento do Programa de

a prepa-

paralela

A~o''

cem

( 1 )

- com a reforma dos aparelhos estaA preocupaao

tais levou a criao. em outubro

Comisso ::spe-

:la

cial de Estudos de Reforma Administrativa,

trabal':laY

pa;.a

"5iretrizes

Orienta;~~

ministrativa em profun3i1a1e.

desde logo perspestiva diversa 4a

~ue

~ue

co~fezi~

norteou

~~ejeto

Amaral Peixoto e que resultara num

l~e

excessivameGte =g

talhado.

Rep~blica,

pelo Presidente ja

institucionalizao da
mento-progra~a

e da

de\eria examinar

~laneja~ento

progra~a~o

ma6es nos mecanismos de

J22

dos estudos

( -1 )

n~ste

D;:\LLJ\)JD,

leiro,

p.

R.

;n

do

propor

trn~~~~r-

ativi1ades

sugerir procedimentos que incentivas2em a

administra~ive e valorizassem a

~~

?OVern~~ertal,

fin~nc2i~a.

cont~ole

ques>-:->c:; -js

:int<Jrcomun i.~

run~o p~h1ica.

,~

'

'

;~:ac

"
0es0GVolvidos sent1:-Jo,
~

Fstra:E:::Jla

F~-=::ti1o

-.1c r1anc !Hm~nto

i,l:OJ-

266

anteprojeto de Reforma Administrativa a ser encaminhado pela

Presidncia da Repblica ao Congresso Nacional.

daria

Reforma Administrativa dimenso de

Este projeto

not~vel

articula-

ao e complementaridade. E imprimiria car~ter sistemcitico ao

enorme fortalecimento dos aparelhos econ8micos
ent~o

estatais

qu2

se deflagaria. Fortalecimento que estaria expresso tam

bm na proliferao de rgos de regulao

setoriais

dos a partir de 1964. Mas e o desenho final da Reforma

cr1aA~mi-

nistrativa que lhe daria forma on;nica, re..:Jistr-ibuinc~::.-; 3tr_i

buies,

reordenando a !liersrquia doe organismos

'
.
'
agenc1as
de
conferlndo marcaua preem1nenc1a as
~

ft

"

Estae mudanas 1ecerto

~Elo

planeja~e~~o.

.
po::-:' e r 12nn

vada:s :sem o enfrentamento -::':2 rc-sist2ncias,

estatis

ser

sobretudo

=:entr:J

laram a sua promulgao.

Resist~ncias

sobret~:::o

~e

opuseram quanto 3 re-

rnao. Em

'

Tribuna1

C0:'>1ESTRT> havia pTO(JUZl':OG

re:-Jef:i nir;;;
'

atrituioes
do Tr1buna1,

C",'"
c ~~.--.'..
. ._-_;,_;r
c.'..-. ~.r.)lc~~-lo
.
u

contro"le exte:rc:o

ao ele orqno

ocor
como a t ua lm,'
__
,_,_~

_,

.lo-

r.

F;;ecu t

_i_

vo

rc__.ao o.ue interfPrP 0 to0a

resnonsabi1i0a4e 1o Preei1cnte
'

t.:ros 1e Estado e outor~~ados dcl0J~rlo~=

L J.DlS
d o:--; 1

267

tivas de ampliao das suas prerrogativas de controle

as concorrncias pblicas. O Tribunal de Contas

sobre

se posicio-

v1-

nava basicamente contra quaisquer altera6es no sistema

gente de registr,o de contratos.

No documento da COMESTR;\, acQ

sava-se o regime de registros pr~vios de ampla responsabilidade no imobilismo que tolhia a ao financeira

da

Admin:is-

trao Federal. E a legislao que se promulgaria afinal c:og

figura a completa derrota do Tribunal na

luta

pela

preser-

vao de seus poderes.

O decreto-lei 199, e di ta do conjuntamente

CO :Ti

, o T r1ouna.
..
'
decreto-lel, 2CO, de que e' complemente, -er1n1a
~

Contas como

~
orgac
auXlLlar

n'

{ * )

le

.""

~o

""'

~ongresso

"

'

~ac1onaL

>n
no ccn,r--

da administrao !i~snceira e orarr:entc~::-La

nfase na exteriori~a~e ~as rela3e~ entre

3er Executivo e o Poder Legislatilc estava

830, de

~3

ausente

~ei

na

ju-

de setembro 5e 1949

risdio e atrihui3es ~o Tribunal

je

Contas at~ 1967.

~~m-

A lei 830 atribuia ao Tritunal de Contas a

petncia para "acompan'l::lr e fiscalizar,

::liretamente,

cuo do oramento", que vai .ser pelo ~Jecreto-lei

tada a "exerccio Jo control<-? externo" em

'' ftHl0S

pe1c

* ) Grifo meu.

19q

de

<2xe<

>r-

-~!,;i-

268

ou posterior, conforme a lei o estabelecer,

qualquer ato da

administrao pblica, de que resulte obrigao de pagamento

pelo Tesouro NacionaL ou por conta deste". Desta forma com-

petia ao Tribunal de Contas dar registro prvio aos atos de

operaao de crdito, de emisso de ttulos,

examinar

gistrar os crditos orament~rios constantes

oramento anuaL

examinar e registrar os

tabela

da

contratos

redo

que dis-

sessem respeito~ receita p~blica.

O decreto-lei 199 revoga o procedimento

de

re-

gistro das contas p~blicas no Tribunal 1e Contas, que pe2sao~

ria a julgar apenas

"balanos da Unio

e a '"'
~edera!''.

Relatri.:J

da

da Fazenda s::cbre

Inspetoria -~~era 1

ceira

Imp6e ele,

JdDi. nistrao

t'~E'n;a::.;

sem

1~vi~a.cc~sijer~vel

trans~e-

de controi.e

jestitui~o

~~

dos poderes

controle '20bre os atos do

Po~:er

Conta~

mecanismos

constitui:;:o

firma o movimento

Tri~unal

Executi'-o,

que

internc"
se

Cer.tamente o fato de ter sL:o

gresso soh a forma de decretas-leis foi

enviada

deci~ivo

fa'-.. e. r
~ . rovnr

edi~o

do Ata

n~o

ap0nas
-

ln~~itucional

il

ao

para a

Castelo dar o fecho institucional a seu pro0rDma de

Para tanto,

tornarta

'
.
propr1o.

o principal fiscal

e trrtr,r~~~
L
c .. ::o ''r-ra
'' O; ...

Je

sua

on-

ta-

re!:~1m0s

269

ao apresentado .Pelo Presidente da

Rep~blica,

tambm

belece que finda a convocao extraordinria

do

esta-

Congresso

- e mesmo sob reunio ordinria -, a Presidncia poderia bai

xar decretos com fora de lei sobre matria administrativa e
financeira.
Fica asslm posta a Presidncia

da

Repblica

prerrogativa, efetivamente utilizada, de elaborao da legi

lao para a Reforma Administrativa e para a Lei Org;nica do
Tribunal de Contas. A deciso tomada de baixar
-leis certamente levou em considerao as

aprovaao no Congresso 3e mudanas :;e tal

dificuldade:::
porte,

espao de tempo que lhe restava. O natural

d~

um governo em seus 0ltirros

tramitao,

~ias

Branco na jisplJta a

sofrija

::::-ucessao.

qus toca';a em pontos crc.ciais na defini0

gest~o

ex.guo

enfraquecimento

em 3emasia confiar na aprovaeo 4e

tado na

no

tampouco facilitaria

sobretudo se so;11ada :Jerrot-s

Cast~lo

ecretos-

uma
do

pe1n

sua
t-"'re-

.Seria
1egis1;:;o

papel

-:Jo

Es-

da economia nacional e que atingia mesmo l'on-

to nevrlgico dos

interesses parlamentares

::_;_ue

era a

pc;,.-:;sl-

bilidade de sua influ~~cia sobre as institai6es

claramente reduzida pe1.a Reforma.

dos obtidos nas tentativas de reforrri',Jlao j postas c~r: / 1 <;1tica no >1inistrio da Fazen;la e no
to. A Reformo Fiscal.

co para a Reforma.

:'-1ini:ct~rio ~:lo

os novos procedimentos

P1arL' :-ni:,-,n~

270

O primado a eficincia capitalista, a tentati-

va de imposio de critrios tcnicos ao

funcionamento

organismos estatais e a prevalncia dos aparelhos

dos

econmi-

cos sobre toda a estrutura estatal sao inspirao e propsi-

to do desenho proposto de Reforma Administrativa

o seu carter de expressao sntese das reformas

lhe

que

do
novo

regime instituiu no Estado brasileiro. Cumpriria ela, por um

lado, as necessidades postas de adequao

das

instituies

estatais ~ nova natureza de suas funes. Por oufro, estaria

ela atendendo ao projeto de um Estado forte e planejador que

o Governo Castelo buscou esboar.
O decreto-lei 200

editado em 25 de fevereiro

de 1967, e "dispe sobre a org-anizao da

Administrao

Fe-

deral, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e

d outras providncias". A simples enumerao dos seus ttulos por Sl s j dimensiona a extenso das
que se vao por ele operar no aparelho de

transformaes

Estado

Compem o decreto-lei 215 artigos distribudos

brasi1eiro.
em

17

ttu-

los:
I. Da Administra~o Federal;

II. Dos Principias Fundamentais;

III. Do Planejamento, do Oramento- Programa
Programa~o Financeira;

da

IV. Da Superviso Ministerial;

v.

Dos Sistemas de Atividades Auxiliares;

VI. Da Presidncia da Repblica;

VII. Dos Minist~rios e Respectivas
petncia;

Areas de Com-

VIII. Da Segurana Nacional;

IX. Das Foras

Armada~;

X. Das Normas de Administrao

Contabi 1 idade

Financeira

de

271

XI. Das Disposies Referentes

-

ao

vil;

p essoa 1

XII. Das Normas Relativas a Licitaes para

pras, Obras, Servios e Alienaes;

cl Com-

XIII. Da Reforma Administrativa;

XIV. Das Medidas Especiais de Coordenao;
XV. Das Disposies Gerais;
XVI. Das Disposies Transitrias; e
XVII. Das Disposies Finais.

Abre a lei o titulo em que se

jispe

Administrao Federal. Define-se a a conformao

sobre
do

Poder

Executivo, exercido pelo Presidente da Rep~blica e Ministros

de Estado, a quem. cabe regular a estruturao e o funcionamenta dos 6rgos da Administrao Federal.
A Administrao Federal passa a comportar a di

vios integrados na estrutura administrativa

da

tino entre a Ajministrao D1reta - const1tu1da pelos ser-

da Rep~blica e de seus Minist~rios -

e a

Administrao

direta. A i'>-.dministrao Inc'lireta seria forma:la

quias, Empresas

P~blicas

Presid~ncia

pelas

In-

Autar-

e Sociedades de Economia Mista, en-

tidades dotadas de personalidade juridica pr6pria e vincula-

das ao Minist~rio em cuja rea de compet~ncia estiver enquadrada sua finalidade

1 )

( 1 ) _so aut:_?_I,g.],:lias os "servios autnomos criados p9r

para eXecutar atividades tp:icas da Administrauo

1e i
PL-

blica'' que, para melhor funcionarem, r

ueiram ''acst~o
administrativa e descentraliza;Ja". ~s_emn.res~<JS __L!_\)_U.=_
cas s~o entidades com ''personalidade jurdica de
1rej
tOprivado, com patrimnio prprio e capital e~clu;,i_vo
da Unio, ou de suas entidades da Adminj.stra<;~"-i.o
Trvli.~
reta", criadas por lei para desempf:,nhar cotiviOcJdc:;;-: .'!cnatureza empres~ria1 que o Governo sej~.l l PVddo n ''Y.ercer por motivo~ :3e convrmincia ou cont-in,_:;Pncid "lministrativa. ~s socied0Jes de economia mi
0cria' t~n1
b~m dota das ~i-21-;~-;so;~~Ji~J~1~~-~j"~~r fj-:;-;~-- . --;.] v ~li r c' i t n r" r.. i -
vado, cria:}as por 1ei p,Jra o exerccio "lf' i'lt-ivi Llles
de natureza mercantil, sob a form3 de soc.ie(lndc ,Jnornma cuja.s aes com <"1:ireito a voto ._,stc ;:m em m<~;;c,~-in
em mos da Unio ou ,-'je c:.~nl::id<1clc da _,\.:lm nlstr:1(;in 1 ro:l i~
reta. Se estas t1v;1ad(~s forem :;u'nmPt -'Ll;:; :1 rcqi11w '"if
monoplio estat:-ll, .01 maioria a.c:ioni'ici.'l c,-,Llcr;;, nt<'li,-b '

Uni5o,

'em

carcitcr pcrmnrlPrJtP-

272

o enquadramento das entidudes

da

Indireta em cada uma destas categorias seria

Administrao

definido

Poder Executivo. At ento, cada uma delas

era

estatutos que lh.es foram atribudos no ato

de

pelo

regida
sua

por

criao,

o que se passara em momentos diversos do processo de industrializao nacional. A sua autonomia, a sua forma de 2nser-

ao no Estado, os controles sobre elas exercidos

em 1967 na- o

nidos caso a caso. At a Reforma Administrativa

lhes havia sido conferida

regulamenta~o

eram -jefi-

geral que lhes r efaz~-

gesse uniformemente sua constituio e sua atuao. Ao

-lo, porem, o decreto-lei 200 nao lhes tolheria
~o

mia, antes a concederia em grau

menta

rJe"~uniformizao

sua

experimentado.

autonomovi-

e centralizao dos controles

c;: obre

as empresas estatais nao resulta em sua intensificao,

mas

em seu arrefecimento.

evidente a preocupaao em bem caracterizar as

entidades da Administrao Indireta,

o, que se queira

sujeit~-las

~s

''impedindo,

regras habituais

do Servio Pblico Federal, que se destinam

Direta''

a todo pre-

02rais

FdministcJ'~.;J~,

( 1 ). O decreto-lei 200 vinha impregnado

da

v!so

de que apenas se alcanariam resultados satisfat6rios n~ efi

ci~ncia da

administrao p~blica na medida em que a aprox1-

rnassem dos padr5es de organizao de empresas

sim

que se 1otam as Empresas

P~blicas

as

privada~.
Socieda~0

Economia Mista de personalidade juridica de direito pri\

,A,
,

atribuindo-lhes patrlmonlO
proprlo
e

( 1

l DIAS, Jose
de 1967,

p.

~azar4

es.

..,

,-n

t-~

slmpLes~ . cn_E.

Teixeira. A Reforma

1o,

vinc.1--Ho-~

273

do-as ao inv~s de subordin~-las - aos ~linist~rios

suas

de

areas.
O carter claramente empresarial que imprime ao
setor produtivo

~statal

o decreto-lei 200 apenas viria refe-

rendar diretriz j~ antes firmada na aplicao da ''verdade

rifria". Como parte da poltica antinflacionria,

psio dos preos pblicos tinha o sentido

autofinanciamento s empresas estatais. :;

de

assegurar

eficincia

cional que se busca estabelecer em padres

de

vada lhes deveria fazer acumular por meios

pr6prios,

pr1-

i~-

ao

deficitautomatiza~s

na

do circuito reprodutivo do C3pital das empresas

ta1s''

oper:sJ-

empresa

ves de onerar os cofres da Unio com resultados

rios. Esta poltica ''redundaria, de fato,

recom-

esta-

. E poae assegurar-lhes papel central na

reto~a1a

dos investimentos para o ciclo seguinte, a despeito da ret6rica liberal em defesa da iniciativa privada:
prometimento, absolutamente priorit,rio,

com

altas taxas de crescimento provocaria um

inesperado aumento da

"o

forte

t.:cm-

obteno

Je

(aparentemente\

participa~o

do Estado no
( 2 )
.
. Ass1m fazendo,
dutivo de bens e servios''

prG-

setor

caracterstica b~sica do avano capitalista retardat~ric que

~

a abertura de novas frentes de

acumula~o

pelas

empresas estatais.
Ademais de potenciar o processo

L. e PP'ICHSTr:r,,
tata1 e o cic1o, p. 72~.

COU'I'IN!lO,

H.P.

O setor

de

autoncn'l7a-

produtivo

{ 2 ) SUZIGAN, W. As emprcsa2 do governo e o papel do

na economia brasleir~, p. 90.

('c;'-

E2t~~o

274

ao das empresas estatais, o decreto-lei 200 val lhes deflagar um processo de crescimento em intensidade at ento des-

conhecida. Ao lhes conferir autonomia e defender

tralizao operacional, abriria caminho,

descen-

por um lado pr-

lifera~o de subsidi~rias e por outro ~ ''criao de holdings

setoriais,

necess~rias

para centralizar e

melhor

a administrao das empresas do setor e dos

( 1 )

programas setoriais do governo''

Ou

coordenar

recursos

seja,

numero as estatais tanto pela multiplicao

-:::e

dos

crescem

em

subsidi2Y"ias

como pela criao de holdings. Crescem tanto por um proce2so

de centraliza~o decis6ria c~mo pela descentralizao

das

atividades operacionais. Precisamente o duplo

que

:novimentc

a Reforma Administrativa busca fazer ordenar

evolu~

da

administra~c p~blica.

Os r;esultajos

e~te

movimento,

r:o

entantc,

nao

viriam a ser exatamente aqueles previstos.

A jescentraliza-

ao d?S atividades produtivas ensejaria um

crescimento
A~ministra3o

tal jo numero de atividades organizadas na

direta, menos para assumirem padr3es je efici~ncia

rial dQ que para

contorna:ren~

os controles

que

riam submetidos os organismos ja Administra~o

bruIn-

empresapermanece-

Direto.

Os
T_rr

direta mostram mudana significAtiva em seu

ri~mo,

~~rr

no entanto tragam a entrada do Estado em novos ramos

'd
V1<..8'd

s Slffi,
' ' -n(; de'r?da
o.'
-'"-~

so,

em que cumpre
prc?cn-a

ao estata1,
(

SUZTGt\N,

\<1.

op. c]t.,

p.

fJ()

'
pai:"

lt'

~u0

,ti-

275

federais e 49 estaduais. Entre "1960 e 1969,

esses

foram aumentados para 39 e 175, respectivamente.

~o

processo de expanso registrou-se

intervalo

quando teriam sido criadas mais de 70 novas

O
1970

produ~o

institucional na

1976
fede-

( 1 )

absor~o

'
. Esta reorgan1zaao

se

lucratividad'?..

seguindo um padr,3o
as

em setores onde a presena estratgica '5o

ir i e

que

faria as;umirem urn processo de diversificao

dos grandes blocos de capital privaSos,

de

estatais

atividades governamentais sem carter produtivo,

impunha artificialmente a necessidade de

de organizar

resultar adiante na transformao em empresas

as empresas estatais que,

do

refere-se

forma

pblica, sem que isso signifique

novos setores pelo governo''

empresas

nmero de empresas pblicas no perodo recente

modifica~o

aug~

a maior parte do aumento no

rais e mais de 60 estaduais

uma simples

numeras

de
de

ativi"ia:5es
cresci.T.'":>~--:tc:;

levaria
Estado

stuar

nao se :'"a-

zia necess~ria ao processo de acumula~o.

Desempenhara sempre o setor

produtivo

a liderana do processo de indu::;trializao

gurara ele a infra-estrutura

necess~ria

nacional. As transforma3es na

ao investimento ?ri-

A dinmica monoplic3 posta e

lhe e outorgada pela

Re~orma

REZENDE,

F.

O cresc:Imento ':'la

na economia bras:i1.e:ira,

mas lhe imp6e

p.

de

pr

~~-

aLltonornia

va1' lhe potenciar o

pautado agora basicamente por seu carter

~<c

inu:::tri01

estrut1~ra

aqui instalada n~o lhe revoga tal funo.

vos termos.

;\::~se-

nacional.

vado assim como a demanda ao incipiente setor de bens

du~o

estatal

cre~cia:,nt0

gro.ndo

''"

('-

interven(;:fo ")'::V<'?rno.rn.~rtt_ 'l'!

2HL

276

sa monopolista.
A Reforma Administrativa abriria

a que crescesse desmedidamente em sua face

empresas do setor produt1vo estatal

( 1 )

caminho

assim

empresarial

as

levando-as a auto-

nomizarem-se de diretrizes de poltica econmica

conduzi-

rem-se antes como grandes empresas capitalistas. Os fios que

ligam estas empresas ao Poder Executivo,

seus ministrios

e rgos reguladores so tornados frouxos pelo

decreto-lei

200. Em seu ttula IV, que trata da superviso

ministerial,

designa-se como atribuies do::: ministrios em relao AQ.

ministrativa Indireta ''assegurar essencialmente:

o dos objetivos fixados nos atos de C-:Jnstituio

d.de; a harmonia com a poltica e a programao
no setor de

atua~o

da entidade; a

va e a autcnomia administrativa,
enti.dade". P1lm do que,

efici~ncia

id~ntica

sob a

enti-

Governo

administrati-

que

-se- s empresas pblicas e s sociedades

cabendo a essas entidades,

da

operacional e financeira da

fica determinado

ta condi6es de funcionamento

do

realiza-

"assegurareconomia mis-

s do setor privado,

superv1sao

ministeri.a1,

ajustar-se ao plano ge'-ra1 do governo". Desta .forma, para que

vigisse sem obstculos institucionais a adoo de padr6es

em

[)resariais pelas empresas estata1s, o decreto-J,;>i traz ~"'xpli_

cita a

afirma~o

da autonomia administrativa com que se con-

templava a Administrao Indireta.

Os limites postos a -esta autonomia seriam ;!-los

apenas na perman~ncia da superviso ministeriJl c na olri~~( 1 ) VejR-se a respeito DAIN,

Sulamis.

capitali~mo contompor~noo.

Emprc~0

estat-11

277

ao de ajustamento ao plano geral do Governo.

controle exercidas pelos Ministrios sobre

As medidas de

Administrao

Indireta consistiam basicamente na aprovao dos oramentos-programas e da programao financeira elaborados pelas prprias entidades e na avaliao de relatrios e
exerccios findos. Vigente o princpio de

balanos dos

controle

atravs

do julgamento dos resultados de atuao, e concedida a prer-

rogativa aos

rg~os

da Administrao Indireta de

seus prprios oramentos-programas, o grau

de

fixao de

autonomia

que fica ela dotada ~ sem d~vida consider~vel.

Consideri-

vel sobretudo porque so lhe estabelecidos os ~nicos contrales pela mediao da estrutura de planejamento que a Reforma
Administrativa pretende em v~o montar,

como veremos adia~te.

Perdida a eficcia do planejamento como mecani

mo de controle, seriam esgaradGs

cresce~terr~ente

os 1aos -:;;ue

ligavam aos minist~rios as empresas jo setor produtivo estatal. A sua autonomia se dilataria e se sedimentaria mais aspla de fato do que o estabelecido em lei. ~esmo a superviE~o
ministerial ;;;e faria ainja mais precria

quando

mais

tar--::e

se retira aos ministros a prerrogat1va de nomea~o das ;~ireterias das entijades da Administra~o Indireta,

que

supccv: :-1c-

na r"

1 )

1 )

REZE?\DE,

FcroCJnJc.

in

Sem i

n:-1 t i

CJ

:'.'Obre

"

Jl

=~lF

278

A opao por estabelecerem-se

os

elos

entre

Administrao Direta e Indireta atravs dos Ministrios alimentaria assim o movimento de distanciamento do setor produ-

tive estatal de .sua face pblica, potenciando

desenvolvi-

rnento de sua face privada. Na verdade, a alternativa de vin-

cular-se a Administrao Indireta a uma holding

nos

do Instituto per la Reconstruzione Industriale

a ser considerada pela comisso de estudos

moldes

(IRI)_ chegou

da

~las

Reforma.

foi ao fim abandonada face ~ obsolescncia da legisla~o paGoverno

ra as socieda3es an&nimas vigente e que o

no teria alcanado reformular
a lei das

:3.i\.

p~blicas;

~o restava

. Posta

ainda

era especialmente' omissa quanto

Ca~telo

em

as

empres-3.s

assim senao o recurso aos ~linistcirios,

ainda que evidentes dificuldades implicasse.

O decreto-lei 200 faz tam~~m passarem os m2n1strios por

alteraes

na sua composio.

r,_.r la
.

Planejamento e Coordena~o Geral - at ent;a

trs

novos:

minist~rio

um

extraor::1int"io -,Interior e Comunicw))es. E institui

a figura do Ninistro Coordenador:

"para auxili-lo,

talT'Lem

tempor2-

riamente, na coordenao de assuntos afins ou interdepenJPntes, o Presidente da Rep~blica poder incumbir de miss~o c~ordenadora um dos Ministros de Estajo, ou

conforme

o Ministro do Planejamento e Coordenao Geral''. O

propsito Ge fortalecimento ::1o planejamento
a marcado como,

:Jc resto,

nso,

manil~tc

es!:c:Jtal

0~;;t.1n 1

' .
"
1 e.
-:-;o
em todo o esp.lr1to

O seu ttulo IJ,

fundamentais da Reform0.,

que ::'1-ispe sobrP ooo;

t:r:.1z o planejamento

''

prJr:ci!'l(l>'

tugor

t r

,,,,

nente na ordenao da Administrao Federal. So cinco esses

princpios: Planejamento, Coordenao, Descentralizao, Delegao de Competncia e Controle.
O Planejamento orientaria a aao governamental
para a promoao do desenvolvimento econmico-social e da se-

'

gurana nacional a partir de alguns _instrumentos bsicos:

a} Plano Geral de Governo;
b) Programas gerais, setoriais e regionais,

de

durao plurianual;
c} Oramento-programa,anual;

..

d) Programao financeira de desembolso .

Na verdade, se a firme crena do Governo Caste-

lo na necessidade de planejamento estatal no Brasil j estava expressa desde seus primeiros momentos,

no decreto-

'

-lei 200 que se vai institucionalizar a obrigatoriedade

de

formulao de planos governamentais e se determina.r o seu

C.

rter de plano geral e sua durao plurianual. E esta clara

postura pela imposio de uma viso do longo prazo aos aparelhos econmicos de Estado, se vista ao

lado

da

busca

de

elaborao do Plano Decenal por um governo que j havia formulado o PAEG, ntida demonstrao de que

preocupao

posta no decreto-lei 200 vai alm da mera declarao de propsitos.

A montagem de uma estrutura de planejamento estatal proposta presente em todos os esboos de reforma administrativa desde 1952. No segundo Goyerno Vargas, o cerne
de seu projeto de reforma administrativa

repousa

sobre

os

280

aparelhos de Planejamento. O governo Kubi tschel(

operou com

brilhante resultado o seu Plano de Metas a partir de rgos

informais superpostos velha estrutura administrativa. Tambm o governo Goulart tenta reverter a fase de descenso
clico com o seu Plano Trienal, que traz uma proposta de organizao de agnc:ia de planejamento para lev-lo a efeito.
Novamente a no se distinguiria dos que o antecedem o Go-

verno Castelo.
O diagnstico da necessidade

de

instalao de

sistemtica e organismos permanentes de planejamento j fora posto exausto. Apenas diferencia o

governo

Castelo

possibilidade de perfazer o seu projeto. E seu projeto impli

ca no apenas uma extremamente fortalecida estrutura de planejamento, mas tambm a efetivao do planejamento

enquanto

princpio a presi_ir a aao estatal. A consolidao do prinCipio do planejamento, alm de lhe conferir a viso de longo
prazo, lhe deveria conceder o car.ter articulado, complementar, de suas polticas e assegurar menores percalos, sobretudo financeiros, em sua execuao.
o prprio princpio da coordenao pode ser vi
to como desdobramento, como procedimento decorrente, do planejamento. Plo disposto no decreto-lei 200,

coordenao

deveria ser preocupao sistemtica da Administrao Federal

em todos os nveis, gerando "solues integradas

que

harmonizem com a poltica geral e setorial do Governo",

ra

11

evitar disperso de esforos e de investimentos 11

se
pa-

Os as-

suntos submetidos ao Presidente da Repblica seriam "previamente coordenados com todos os setores intere.ssaos,
sive no que respeita aos aspectos administrativos

inclu-

pertinen-

281

tes, atravs de consultores e entendimentos".

claramente

pressuposta a viso mais integrada e de mais longo prazo das

medidas a implementarem a gesto da economia nacional,

para

que vingue o propsito de coorden-las. A prpria possibilidade de coordenao na atuao governamental est dada pela

'

existncia do aparelho de planejamento, ao qual es~ vincul

da pelos vrios dispositivos da lei.

O terceiro princpio, o princpio da Descentralizao, deveria ser posto em prtica em "trs planos prin-

cipais:
a) dentro dos quadros da Administrao Federal,
distinguindo-se claramente o nvel de direo

do

de

execu-

ao;

b) da Administrao Federal para as unidades

peradas, quando estejam devidamente aparelhadas

f~

mediante

convnio;
c) da Administrao Federal para a rbita privada, mediante contratos ou concesses".
As _funes de dire deveriam

ser

aliviadas

das tarefas de execuo para "concentrar-se

nas

atividades

de planejamento, superviso, coordenao e controle", e para

elaborar normas, programas e princpios" que nas tarefas de
execuao se deveriam obrigatoriamente respeitar.

Os

rgos

federais conservariam a autoriae normativa sobre os servios descentralizados e exerceriam controle

fiscalizao

sobre sua atuao.

"0 vcio inveterado de centralizaoda -utori-

282

dade executiva,. ( 1 ) era problema

mente apontado,

no~

'

burocrat~co

sistematica-

trabalhos das comisses e assessorias da

Reforma Administrativa, como causa maior dos entraves ao bom

funcionamento da mquina administrativa federal

teria

sua soluo viabilizada pela instalao do aparelho de planejamento governaffiental~ "A excessiva centralizao adminis-

trativa decorre da falta de planejamento,

de diretrizes,

organizao competente do centro de direo

va .,(

de

administra ti-

2 )
.
.
Ass1rn,
a postura pe 1 a d ~scentra11zaao

expressa

no decreto-lei 200 fundava-se na idia de que uma vez estabelecidos, pelo Planejamento, os princpios

nortearem

p~ltica de Governo e retirados os entraves

burocrticos

a'

sua implementao, a Administraao Federal p~deria funcionar

com uma gama muito mais ampla de delegao de poderes. A des
centralizao proposta envolvia apenas as atividades de exe-

cuo dentro da mquina administrativa e encontrava sua contrapartida na concentrao do poder de deciso

definio

de polticas nas instncias superiores da Administrao Federal. Concentrao que implicava inclusive e coerentemente
o progressivo encurtamento das pr_errOgativas que
Poder Legislativo na determinao dos rumos

da

cabiam ao
gesto

'
pu-

blica.
No apenas a sobreposio das 'tarefas de direao e execuo Se buscava superar. Tambm a "mania de execuao direta" era acusada de causar o emperramento da adminis( 1 ) BELTRO, Hlio. Reforma Administrativa:

outubro

1964 - outubro de 1967, p. ll.

( 2 ) DIAS, Jos Nazar Teixeira, op. cit., .p. 51.

de

283

trao pblica. Ento, "para melhor desincumbr-se

refas de

planejame~to,

das

ta-

coordenao, superviso e controle, e

com objetivo de impedir o cresciment_o desmesurado da mqui-

na administrativa, a Administrao procurar

desobrigar-se

da realizao material de tarefas executivas,

recorrendo,

sempre que possvel, execuo indireta, mediante contrato,

desde que exista, na rea, iniciativa privada

suficiente-

mente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de

execuo"~

Esperava-se da prtica da execuao

indireta

duas virtudes bsicas: a primeira seria aliviar a Aministr2

o Direta do excesso de tarefas de execuo de servios de
que se via cumulada. A segunda, a possibilidade de se imprimir aos servios pblicos padres de eficincia da iniciativa privada.
A recomendao da execuo indireta veio a
na verdade efetivamente implementada, principalmente
pao das polticas_ sociais: sade, habitao~

no

ser
es-

educao.

dentre os planos propostos para a poltica de descentralizao logrou deter!f1inar as mais marcantes alteraes
mos do funcionamento da administrao pblica.

nos

ter-

Mesmo porque

a transferncia da execuo dos servios federais para a rbita doS estados decididamente no chegou

cnstituir

ne-

nhum claro movimento. Antes pelo contrrio, seguiu centralizando a Unio atribuies de estados e municpios,

tendn-

cia definida a partir mesmo do processo -de industrializao.

O princpio da Delegao de Competncia, o quar
to princpio, seria utilizado "como instrumento

de_ dscen-

284

tralizao administrativa" para que pudesse a

Administrao

conferir "maior raPidez e objetividade s decise~,

situan-

do-se na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a atender". E foi insc.ri to como princpio - quando na verdade deveria ser apenas uma das vias para a poltica de descentra-

lizao - para qu ficasse caracterizada em lei corno a forma

mais adequada transferncia de atribuies

entre

os

o' r-

gaos administrativos, sem maiores entraves legais.

"A dele-

gao de competncia tambm foi assinalada, pois

ter-se-

de recorrer a esse princpio no processo

de

o administrativa, contornando a rigidez

( 1 )
e~xistente"

descentralizalegislao

da

delegao de competncia recorreria o governo

Costa e Silva como mecanismo central para a Operao Desem. o t om d e 1mp

.
l emen t aao
- d a Re f orperramento ( 2 ) , que d ar1a

ma Administrativa, com nefastos resultados,

como

veremos

adiante.
O ltimo principio, o princpio

do

Controle,

deu lugar a amplas divergncias e disputas. Dentre outras

zes, porque pelo decreto-lei 200 ficariam

r~

interiorizao_s

prpria estrutura administrativa federal os seus mecanismos

de controle, ao se estabelecerem rgos prprios de contabilidade e auditoria, ao se alterarem as atribuies de fiscalizao das contas pblicas pelo Tribunal de Contas e ao se
reduzirem os poderes do Legislativo no exerccio da vigilncia sobre os atos do Executivo.
( 1 ) DIAS, Jos Nazar Teixeira, op. cit., p. 91.

( 2 ) Ver a respeito

BELTR~O,

H. op. cit., p. 17.

285

Fica definido que-o controle das atividades da

Administrao Federal dever exercer-se em

todos

os

nveis

e em todos os rgos: "pelas chefias encarregadas da execuo de programas.", "pelos rgos prprios de cada sistema da

observncia das normas gerais que regulam

'

exerc~c:to

das

atividades auxiliares" e "pelos rgos do sistema de conta-

bilidade e auditoria 11

A idia de controle administrativo que o decreto-lei 200 prope restringe os procedimentos de controle ao
controle de resul taos, com a justificativa de que deveriam

ser eliminados processos que se revelaram

puramente

formais e cujo custo fosse evidentemente superior ao risco".

A redefinio proposta estava estreitamente articulada com o propsito de descentralizao administrativa,
que envolvia a revogao da necessidade de autoridades centrais autorizarem cada simples despesa e providncia.
porque se acusava o controle administrativo
de ineficaz, por excesso de procedimentos

ento
e

Mesmo

exercido

disperso

de

autoridade, e de injusto, por se basear na suposio de improbidade do servidor pblico. Assim, a posio tomada pela
Reforma Administrativa seria a de que o risco

corrido

pela

instalao de mecanismos de controle menos rgidos era cansideravelmente mais reduzido do que o da paralizao administrativa que mecanismos mais rigorosos implicariam. Desta foi
ma a supresso dos controles

11

formais", o aperfeioamento do

controle dos gastos, pela organizao do sistema de auditoria interna, assim como pela adequao aos planos de gover-.
no, sero a tnica das mudanas operadas.

286

Os controles seriam exercidos atravs de acompanhamento da execuo pelos rgos pblicos do Plano de. go-

verno e do Oramento-Programa, de acompanhamento

financeiro

das despesas efetuadas, de acompanhamento da observncia s

normas administrativas e finalmente da verificao

sultados alcanadOs ao exerccio findo. No

dos

incio e

re-

ao fim

do projeto estariam os controles baseados sobre a estrutura

de planejamento em seus vrios instrumentos, o que reforava

o seu peso no ordenamento da ao estatal,

ao

mesmo

tempo

que dificultava sociedade os meios de fisCaliz-la atravs

dos outros poderes da Repblica. Sobre os resultados

vam poucos poderes de julgamento ao Tribunal

quem se h-aviam retirado as atribuies do

de

resta-

Contas

registro prvio~

Sobre os planos de governo.ainda opinaria o Congresso Nacional, mas tolhido pelas vrias restries dos Atos InstituciQ
nais. Os controles sobre a ao do Poder Executivo ficam ins
titucionalmente delimitados ao seu prprio

espao e

em sua

maior parte repousam sobre ombros do aparelho de planejamen-

to.
Os novos procedimentos de controle pressupunham
a vigncia do planejamento governamental em todos os nveis
da administrao, oferecendo as diretrizes a que se deveriam
conformar todos os rgos administrativos.

Traados os pro-

gramas a serem executados, o controle administrativo poderia

se limitar a cobrar a sua adequada execuo. Dadas as linhas
do programa governamental a serem respeitadas, e montados os
sistemas centrais de contabilidade e auditoria para o acompg
nhamento interno do gasto pblico, os mecanismos de controle
dos rgos da Administrao Federal poderiam se limitar a'

287

avaliao dos resultados apresentados. O inverso seria tambm verdadeiro: n efetivada como prevista

estrutura

de

planejamento ficaria a administrao pblica sem instrumen-

tos ou critrios sobre que cobrar resultados.

Parc~almente

montados pelo Governo Costa e Sil

va, os aparelhos de planejamento jamais assumiram toda a ampla gama de funes e poderes que lhe prev a Reforma Admi-

nistrativa, com todas as sinistras conseqncias para o fun

cionamento do Estado nacional.

Decerto que neste especial desenho

da

Reforma

n toda uma peculiar perspectiva daqueles que do ao projeto

a sua forma final

( 1 )

. Ernesto

Geisel e Golbery o Couto e

Silva, respectivamente Chefe da Casa Militare do Servio ~a

cional de Informaes, dariam ao Planejamento

no

decreto-

-lei 200 claras conotaes e estrutura logfstica, tanto que

ocupada antes em reger o ordenamento dos rgos e ao estatal que em instrumentaliz-lo para a sua efetivao face s
empresas privadas., O Planejamento assim antes pea de regulao interna e parece prescindir de recursos impositivos:

'
a mera indicao. de objetivos
deveria faz-los

respeitados,

como em qualquer hierarquia militar.

De qualquer forma, a importncia
Planejamento na Reforma Administrativa est
sua posio de condio necessria para a

atribuda

ao

configurada

na

vigncia dos

ou-

tros quatro princpios afirmados: Para que vigorassem a coordenao, a descentralizao, a delegao de competncia e

( 1 ) Entrevista com Jos de Nazar Teixeira Dias* . /

288

a forma de controle pensada est nitidamente

ap~relho

de

planej~mento

pressuposto

governamental em plenas funes.

que o punha como eixo central consecuo da Reforma Administrativa, a seu xito ou seu insucesso,

tendo sido o seu

fracasso o que resultou.

O decreto'-lei 200 expressaria claramente o propsito de fortalecer o planejamento estatal alm da primazia

que lhe concede dentre os princpios da Reforma. Em seu terceiro ttulo- Do Planeiarnento, do.Oramento-Programa

da

Programao Financeira - define-se a extenso do aparelho de

planejamento, reiterando-se que o Poder Executivo dever pag

tar a sua ao por programas plurianuais elaborados pelos r

gos de planejamento.
Alm do programa geral

plUrianual~

todos

os

anos deveria ser elaborado um oramento-programa que detalh

~ia a execuo da etapa do programa geral
n~ exerccio_ seguinte. Nele entrariam os

ser

realizada

recursos

consigna-

dos no Oramento d_a Unio e os recursos extra-oramentrios

vinculados execuo do programa de Governo.

E para que se

'
ajustasse o ritmo de execuo
do oramento-programa ao fluxo
-provvel de recursos, o Ministrio do Planejamento
nistrio da Fazenda, em conjunto, elaborariam a

Mi-

programao
liberao

financeira de desembolso "de modo a assegurar

automtica e oportuna dos recursos necessrios
dos programas anuais de trabalho".. A programao
de desembolso deveria conferir um grau de

a'

execuao
financeira

previsibilidade

aos compromissos financeiros do Governo Federal

face

tambm

iniciativa privada, pleiteada pelos empresrios. que

lhe

vendiam bens ou ser-vios e ficavam sujei tos a longas esperas

289

por seus pagamentos, em razao do sistema de liberao de

ve~

bas vigente.
Fica ainda neste ttulo determinado

que

atividade dever ajustar-se programao governamental e ao

Oramento-Programa, e os compromissos financeiros s podero
ser assumidos em Consonncia com a programao financeira de
desembolso". A determinao de toda atividade administrativa
pelo programa de governo, pelo oramento-programa e pela pro
gramao financeira faria inquestinavelmente

atribuies do Ministrio do Planejamento e,

crescerem

as

em menor medi-

da, ao Ministrio da Fazenda. Embora se reservasse

ao Presi

dente a deciso em ltima instncia, todos os programas seta

'

rias e regionais dos demais ministrios

estavam submetidos

filt.ragem do aparelho de planejamentc;:> e programao finan-

ceira. Mais do que formular planos de estabilizao ou desen

volvimento econmico, o planejamento deveria presidir todo o
processo administrativo federal. A ele caberia no s a deciso sobre as diretrizes de longo _prazo,

mas

teamento dos procedimentos 'de execuo destas

tambm o nordiretrizes.

neste processo o oramento teria impOrtncia central.

Os oramentos-programas j haviam sido estabelecidos ( 1 ) . As mudanas no oramento introduzidas,
decreto-lei 200, fazem dele instrumento ao

mesmo

tempo

pelo
de

execuo e controle. Os novos proedimentos oramentrios d~

pendem estreitamente do planejame.nto, posto que no mais se
deveriam distribuir verbas segundo rgos,

( 1 ) Veja-se a respeito o captulo sobre

mas segundo pro-

Reformas

Fi.scais.

290

gramas de aao que fossem detalhamento dos planos de governo. O que implicaria em mudana de monta,

desde que ''o sis-

tema oramentrio tem sido de quase nenhuma valia como instrumento de plan.ejamento governamentaL j

que

se

caracte-

riza pela inveracidade (dai ser tambm quase intil como ins
trumento de contrOle finalstico)

11

O decreto-lei 200 procura portanto

estabelecer

mecanismos para ampliar as.transformaes no carter instrumental do oramento, que desde o ano de 1964 se busca sedi-

mentar. Em seu t:tulo X - Das Normas da Administrao Finan

ceira e de Contabilidade - os artigos 69 a 73 tratam da elaborao da lei oramentria e da necessria subordinao da
Adminis't:i,;ao Direta. estabelecido um plano de contas nico para todos os rgos da. Administrao

Direta,

que

ficam

habilitados s providncias para desempenho de suas tarefas

assim que sejam publicados a lei oramentria ou os decretos
de abertura de crdito adicionais. Ratifica-se

a elimina-

o do procedimento anterior de registro pblico ao Tribunal

de Contas, pelo decreto-lei 199.
O rgo central de programaao financeira teria
a responsabilidade de, com base na lei oramentria,
cotas e prazos de utilizao de recursos

pelos

PresidncJa, pelos Ministrios e pelos Poderes

fixar

rgos

da

Legislativo

e Judicirio. Uma vez fixada a cota que caberia aos Ministrios e aos rgos da Presidncia, deveriam os seus dirigentes e Ministros aprovar a programao financeira

setorial

autorizar s unidades administrativas a movimentao de seus

respectivos crditos. o sistema de "tom~da de decises. sobre
questes oramentrias extremamente centralizado, que se se-

291

dimenta no decreto-lei 200, resulta tanto de um movimento e

concentrao das definies oramentrias,

interno

pr-

prias instncias da Administrao Federal, quanto da retirada de prerrogativas ao Poder Legislativo.

Alguns dispositivos j postos em legislao anterior so pela Reforma reforados, como

que "nenhuma despesa poder ser realizada

determinao
sem a

de crdito que a comporte ou quando imputada

existncia
dotao

prpria, vedada expressamente qualquer atribuio de

cimento ou prestao

de

im-

forne-

de servios cujo custo exceda aos limi

tes previamente fixados em lei". A tambm

esforo por estabelecer controle superior

est
do

presente

gasto

pblico

que o Governo Castelo empreende no apenas por cortes em de~

pesas consideradas no estratgicas. Medidas so tomadas para que seja o gasto mais reduzido, racionalizado.
Nos artigos 69 e 75 a 90 deste

ttulo,

dispe-

-se sobre os parcos controles do gasto pblico que restam ao

Tribunal de Contas e sobre o estabelecimento das responsabil;dades e sanes m gesto do oramento

governamental.

Presidente da Repblica- fica obrigado a prestar

contas

O
do

exerc:cio anterior ao Poder Legislativo,

sobre as quais da-

ria parecer prvio o Tribuna.l de Contas.

Os rg.os da' Admi-

nistrao Federal deveriam atender aos pedidos de informao

feitos em qualquer tempo pelo Tribunal. Mas

Tribunal

havia sido eStituio de seus poderes e o que lhe

preser-

vado se limita avaliao contbil das contas pblicas. Para lhe facilitar a tarefa, porm,, todos os

atos

da

gesto

financeira seriam comprovados em documentos e registrados em

contabilidade, ficando disposio dos rgos

de

fiscali-

292

zaao financeira e do Tribunal de Contas.

contabilidade

nos rgos federais deveria se preocupar em apurar os "cus-

tos dos servios de forma a evidenciar os resultados da ges-

to" e o ordenador da despesa seria responsvel

te por ela at aprovadas suas contas pelo

pessoalmen-

Tribunal

de

Con-

tas.
Seria desta forma o oramento,

tal

pelo decreto-lei, instrumento para o avano do

como

posto

planejamento

no Estado. Passava pela implantao de uma poltica oramen-

tria centralizada, que possibilitasse s

autoridades

cen-

trais o controle detalhado do gasto pblico, a prpria poltica de descentralizao proposta. A delegao de competncia das tarefas de execuo se deveria estabelecer paralelamente a uma programao oramentria mais

rigorosa

que

en-

curtasse o raio de manobra do administrador pblico. E sobrg

tudo passava pela administrao oramentria os controles do
planejamento sobre os demais aparelhos estatais.
No seria, no entanto, mecanismo nico o oramenta no processo de reaparelhamento do planejamento

esta-

tal que fundamentava a Reforma Administrativa.

composi-

o e hierarquia dos rgos de Estado definidas

na decreto-

-lei tambm r-eirecionam-nos no sentido do fortalecimento do

Ministrio do Planejamento e, ainda que em menor medida,

do

da Fazenda.
o ttulo IV - Da Superviso

Ministerial - fixa

as responsabilidades ministeriais na superviso

da Administrao

dos

'
orgaos

Federal em suas, reas de competncia, e e~

tabelece a hierarquia administrativa dos

principais

rtos

da Administrao Direta e as funes a eles designadas.

293

Ficam criados em cada Ministrior rgos de pl~

nejamento, coordenao e controle financeiro,

de

direo

superior. Os rgos centrais de direo superior se criariam

de acordo com a 'especificidade de cada Ministrio.

uma

Se-

cretaria Geral e uma Inspetoria Geral de Finanas seriam os

rgos de planejamento, coordenao e controle financeiro em

todos eles.

A Secretaria Geral do Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral exerceria as funes de rgo Central
do Sistema Central de Planejamento e Oramento. A Inspetoria
Geral do Ministrio da Fazenda, as funes de rgo Central
do Sistema de Administrao Financeira, Contabilidade e

Au-

ditaria.
Assegura-se assim a conformidade da atuao de...
tes 6rgios setori~is

is

diretrizes centrais dados pelos Mi-

nistrios do Planejamento e da Fazenda. E se

caracteriza

centializao do processo decisrio que dispe a Reforma Administrativa do Governo Castelo .. Encoberto pela proposta de
a:scentralizao administrativa -que consistia

na. descen-

tralizao da execuao apenas -, a centralizao do poder de

deciso sobre os rumos fundamentais da administrao

pbli-

ca est nitidamente delinead.a e deveria se situar nos minisem

trios econmicos - Fazenda e Planejamento

com'a ampliao e aprofundamento das funes
economia que assul:ne o Estado brasileiro.

de

Este

conformaria, no decreto-lei 200; no como

mera

pelo Planejamento e Fazenda de diretrizes

pela administrao federal. No se prev

al.'

coerncia
gesto

da

processo

se

determinao

serem
uma

seguidas

rela_o

de

exterioridade. Fazenda e Planejamento ditariam rumos e cobr

294

riam resultados de dentro mesmo de todos os ministrios. Secretaria Geral e Inspetoria Geral de cada

um

deles

estaro

mesmo vinculadas duplamente: ao ministrio de origem e Secretaria Geral do Ministrio do Planejamento,

ou Inspeto-

ria Geral do Ministrio da Fazenda, respectivamente.

A ampliao de poderes aos aparelhos
cos de planejamento e fazenda prevista pela

econmi-

Reforma

e'

in-

questionvel. Tampouco~- cabem dvidas sobre a preminncia que

se pretendia se instituir, dentre eles, ao planejamento. Que

nao se tenha posteriormente efetivado nestes

termos

nao

se

dever certamente ausncia de clareza de propsitos e coerncia interna dos seus dispositivos. O que

se

intenta

e'

atribuir ao Planejamento o longo prazo e a coordenao geral

e Fazenda o curto prazo e a gesto financeira, desenhando-

-se todo o aparato institucional para que o longo prazo predominasse na determinao dos rumos gerais da gesto do Estado brasileiro. Deixa-o claro a especificao das reas de
competncia de cada Ministrio. Caberia ao Ministrio do Plg
nejamento e Coordenao Geral:
I. ?lano Geral do Governo, sua coordenao;
II. Estudos e pesquisas scio-econmicos, inclu.sive setoriais e regionais;
I I I . Programao oramentria; proposta orament
ria anual;
IV. Coordenao da assistncia tcnica internacional;
v. Sistemas estatstico e cartogrfico na cional;
VI. Organizao administrativa.

295

E ao Ministrio da Fazenda:
I. AssUntos monetrios, creditcios,
ros e fiscais; poupana popular;
II. Administrao Tributria;

financei-

I I I . Arrecadao;

IV. Administrao financeira;

v. Contabilidade e auditoria;
VI. Servios Gerais.
Mas ademais de redistribuir

poderes

dentro

do

Estado nacional, ainda o decreto-.lei um documento para ordenar toda a ossatura administrativa estatal e o far com r
zovel grau de detalhamento. Tambm so nele ditadas normas

para ordenamento das chamadas atividades

auxiliares

pes-

so.al, oramento, estatstica, administrao financeira, contabilidade e auditoria e servios gerais -,

as licitaes de

compras~

assim corno para

obras, servios e alienaes, para

a vinculao dos bancos de crdito, para a pesquisa econmica-social e o financiamento de projetos,

para medidas espe-

ciais de coordenao, para a segurana nacional, para o pes-

soal civil da UniO.

No seu t tu 1 o V - ;D!JO<JSL!ScJi'-'s'-'t~e.rnfTIEa"'s'--d"-"e'--'A'-tui::~.v"i'-'d"a'-'d"-"e-"s
Auxiliares - determina-se que as atividades de pessoal,

or-

amento, estatstica, administrao financeira, contabilida-

sob

de e auditoria e servios gerais seriam organizadas

forma de sistemas de coordenao centralizada.
rio do Poder Executivo, necessitassem de
outras atividades comuns aos vrios rgos

ori~ntao normativa,

cri t-

coordenao
da

Federal, tambm elas passariam a se constituir

Os servios constitudos em sistemas ficam

Se,

geral

Administrao
em sistemas .
"sujeitos

.a

~
- .
.
superviso tcnica e a f1sca11zaao

296

especfica do rgo central do _sistema, sem prejuzo da su-

bordinao ao rgo em cuja estrutura administrativa estive-

rem integrados 11
Mas~ alm de configurar o avano

dos

minist-

rios econmicos sobre toda a estrutura administrativa

fede-

ral, a duplicidade de comando a que ficam

estes

submetidos

servios confere uma fluidez considervel a'

sua

identidade

institucional. Passaria ela_ a sofrer redefinies

peridi-

cas de acordo com as inclinaes polticas no equilbrio de

poder entre o "rgo central do sisterna 11 e a "rgo em cuja

estrutura administrativa estiverem integrados".- Fica a Administrao Direta exposta a uma superposio de critrios de
definiO- hierrquica especialmente adequada

lhe

retirar

qualquer possibilidade de :r;esistncia a alteraes nas

suas

funes e prerrogativas. A dupla subordinao dos rgos cen

tralizados em sistemas ampliava o grau de arbtrio centralizado na Presidncia da Repblica para a determinao dos rumos a serem dados s instituies da Administrao

Federal.

Em nome da agilidade administrativa se sacrificava

assim

estabilidade institucional de cuja falta

tanto se ressenti-

ria o Estado brasileiro.

Os dispositivos sobre as licitaes seriam complernentares ao decreto-lei 199, que havia

encurtado poderes

do Tribunal de Contas. O ttulo XII - Das Normas Relativas a

Licitaes para Compras, Obras, Servios

P.

Alienaes -

termina que passem as licitaes na Administrao

Direta

de
a

reger-se por-normas que as tornassem mais geis e mais acessveis a competidores mais numerosos. E.ficcia e

democrati-

zaao no acesso s operaes e compra e contratao de ser-

297

vios justificariam a transfer~ncia para o Executivo das decises e controles sobre licitaes. No entanto, a segurana

nacional e o setor produtivo estatal teriam espao privilegiado assegurado, a despeito da declarada

determinao

em

firmar poltica de privatizao das tarefas de execuo que

cumulavam o Estado. Compras, obras e servios passariam a se

ef.etuar por licitao salvo nos casos de segurana nacional,

de emergncia~ de operaes com concessionrios de servios

pblicos ou com produtores exclusivos de

material

necess-

rio. Seriam as modalidades de licitao a concorrncia, a to

mada de preos e o convite alternativamente

escolhidas

de

aCordo com o valor da operao a 'ser realizada. E ficam para tanto,-" regulamentadas etalhaamente todas as trs modalidades de licitao no que se refere a convocaoes, prazos,
julgamento e garantias envolvidas.
Quanto aos Bancos de Crdito, o decreto-lei designa a que Ministrios deveriam ser vinculados.

Apenas

os

bancos tm sua vinculao a Ministrios definida

aqui.

As

empresas pblicas, as empresas de economia mista e as autarquias seriam distribudas por decreto posterior.
econmico-

Nos dispositivos sobre a pesquisa

-social e financiamento de projeto, cria-se ''sob a forma de

fundao, o Instituto de Pesquisa Econmico-Social
(IPEA), com a finalidade de elaborar estudos,

Aplicada

pesquisas

anlises requeridas pela programaao econmico-social de interesse imediato do Ministrio do Planejamento e coordenao
Geral e, quando se impuser, dos demais Ministrios". E autorizado o Ministrio do Planejamento a constituir

empresa

pblica para incorporar as funes de financiamento e e'stg

298

dos e elaborao de projetos de desenvolvimento

econmico

exercidas pela FINEP, criada em 1965. Juntamente com o IBGE,

transformado em fundao, fariam eles aprofundar

sistema-

tizar o conhecim.ento sobre a mquina estatal e sobre a rea-

lidade nacional. Requisito bsico para a sua gesto, era de

te conhecimento particularmente carente o

Estado brasileiro

at. ento.
No que toca s medidas de coordenao seria um

tanto mais extenso o decreto-lei. O ttulo XIV - Das Medidas

Especiais de Coordenao - tem seis captulos:

Tecnologia; Da Poltica Nacional de Sade;

Nacional; Da Integrao dos Transportes;

Da Cincia e

Do Abastecimento

Das

Comunicaes;

Da Integrao das Foras Armadas.

Nos captulos'da Cincia e Tecnologia, da Integraao dos Transportes e das Comunicaes

sao

gaos por cada rea responsveis e se dispe

o' r-

criados

sobre

as

mat-

rias que lhes caberia regular.

No captulo da Poltica Nacional de Sade,

en-

trega-se ao Ministrio da Sae a sua formulao e coordena-

o. Ao Ministro da Sade, para melhor aproveitamento dos

r~

cursos e maior produtividade, _atribuda "a coordenao, no

mbito regional das atividades de assistncia mdico-social,
de modo a entrosar as desempenhadas por rgos federais, estaduais, municipais, do Distrito Federal.
das entidades do setor privado". E deveria

dos Territrios e
ele

rncia celebrao de convnios com entidades

privadas existentes na comunidade" para a

11

dar

prefe-

pblicas

prestaao

da

e
as-

sistncia mdica. Tambm se estabelece que a assistncia m-

299

dica prestada .pela Previdncia Social "obedecer,

no mbito

nacional e regional, poltica nacional de sade".

Na verdade, dentre as medidas

aqui

alinhadas,

apenas aquela que recomenda a preferncia pela celebrao de

convnios para a prestao da assistncia mdica veio a ter

peso na redefinio da poltica nacional de sade, que passaria a ser bancada amplamente na contratao de servios de
empresas privadas. A prpria vigncia desta diretriz vai impedir que se efetivem medidas coordenadas entre o Ministrio
da Sade e o Ministrio do Trabalho e Previdncia Social: ca

da um destes ministrios passaria a processar convnios isoIdamente e o crescente distanciamento entre eles vai resultar na revogao em

1974~

do artigo deste decreto-lei em que

Se submete a assistncia mdica previdenciria poltica n~

cional de sade.
No captulo do Abastecimento Nacional estabelece-se que o "Governo poder atribuir a responsabilidade

pe-

la poltica nacional de abastecimento e sua execuo ao Ministro da Agricultura" ou a um Ministro Extraordinrio.

Se,

no entanto, "no considerar oportunas as medidas consubstanciadas no artigo anterior, o Governo poder atribuir a formy
!ao e coordenao da poltica nacional do abastecimento a
uma Comisso Nacional de Abastecimento 11 ,

que

seria

por decreto. Estranha Presuno declarada em lei de

ao do Ministrio da Agricultura s tarefas

que

criada
inaequ~

prpria

lei lhe atribua. Mas no estranha - antes habitual medida alternativa proposta: inadequada a

funo

no se trata de redefinir o rgo ou a funo.

ao

rgo

Busca-se

tes constituir outro rgo que passa a desempenh-las

anque

300

se sobrepor a'o j existente, o qual, por

vez,

sua

mais

adiante poder mesmo retomar suas antigas funes, se julgado conveniente. uma estratgia que concentra

poderes

em

mos das autoridades centrais para a definio das vias ad-

ministrativas de execuo das polticas de governo e que decididamente contribui para tornar extremamente indefinida a

identidade institucional dos rgos da Administrao Direta,

a quem paradoxalmente se pretendia dotar

estabilidade.

de

O Captulo da Integrao das Foras Armadas vogado pelo decreto-lei 900, de 29/10/1969 -

r~

previa estudos

visando criao do Ministrio das Foras Armadas como me-

dida para assegurar a sua perfeita integrao. Seguiriam intocadas assim as Foras Armadas: decidir

respeito de

composio e prerrogativas tornava-se assunto

de

sua

crescente

delicadeza poltica. Nos dispositivos em que delas trata,

decreto-lei 200 seria amplamente reformulado

pelo

decreto-

-lei goo, que o adapta ao recrudescimento do regime militar

a partir do Ato Institucional n2 5.
Tocam ainda aos aparelhos militares outros ispositivos da Reforma. O ttulo VIII - do decreto-lei 200- Da
Segurana Nacional - define a hierarquia dos diversos rgos
na formulao e execuo da Poltica de Segurana Nacional e
reserva ao SNI a superintendncia e coordenao das atividades .de informao e contra-informao em

todo

nacional, "em particular as que interessam

cional''. No titulo IX- Das Foras Armadas

a'

territrio

segurana
sao

na-

dispostas

as prerrogativas do Poder Executiyo para fixar a organizao

pormenorizada das Foras Armadas e so dadas as normas para
constituio e funcionamento do Alto Comando das Foras Ar-

301

madas e dos Ministrios Militares.

Todos estes itens seriam pautados pela designa-

ao de atribuies e ordenao das autoridades militares em

seus diferentes nveis. No esto neles presentes
referncias a limites a estas atribuies ou a

quaisquer

controles a

que estivessem elas submetidas. Est neles posta porm a

cl~

ra tendncia de invaso, pelos rgos de segurana, de toda

a administrao pblica. Estabelece-se em

Ministrio

cada

Civil, para a "assist~ncia direta e imediata 1' dos Ministros,

a Diviso de Segurana e Informaes - DSI - que deveria "co

laborar com a Secretaria Geral do Conselho de Segurana Na-

cional e com o Servio Nacional de Informaes 11

Teriam

DSI dupla vinculao - ao CSN/SNI e ao Ministrio onde

as
fun-

cionariam - da mesma forma que os servios organizados como

sistemas de coordenao centralizada. Neste

caso

porm

nao

caberiam dvidas a que hierarquia prestariam estas divises

a sua lealdade.
No h no decreto quaisquer referncias ao pessqal a servir nestas divises ou nos ministrios
Mas h minuciosas determinaes quanto aos
da Unio.

militares.

servidores civis

ttulo XI - Das Disposies Referentes

soal Civil - tem quatro captulos: Das Normas

ao

Pes-

Gerais,

Das

Medidas de Aplicao Imediata, Do Departamento Administrativo do Pessoal Civil, Do Assessoramento Superior da

Adminis-

trao Civil.
No captulo das Normas Gerais, o Poder Executivo se prope promover reformas no Servio Pblico de forma a
assegurar a dignificao do servio pblico,
menta do Sistema de Mrito, e o aumento da

pelo

fortal_eci

produtividade,

302

pelo aperfeioamento tcnico do servidor.

No

seria

mente original nestes seus propsitos a Reforma.

exata-

Desde

criao do DASP, em 1938, procurava o Estado faz-los

rar. Estaria no

~ntanto

vigo-

ela inovando quando define o sentido

que pretende atribuir s mudanas que se dispe a implantar.

As alteraes que se buscavam na administrao

do

servio

pblico tinham o sentido de colocar a produtividade do

ser-

vidor "em nveis de competio com a atividade privada" e de

"evita r custos injustificveis de operao".

Para tanto de-

veria o Poder Executivo cuidar de conceder

maior

na administrao de pessoal aos dirigentes

dos

autonomia

'
orgaos

'
pu-

biicos, fortalecendo sua autoridde e ampliando suas responsabiliaes. O propsito de elevao da produtividade do ser
vidor em padres privados seria levado a cabo na Administrao Indireta. A renovaao dos quadros da

Administrao

reta no entanto ficaria a meio caminho. Ela

se

instalaria

essencialmente nos Ministrios da Fazenda

que passavam a exigir de seu funcionalismo

requisitos

nicos crescentemente aprimorados. Mas apenas

Di-

Planejamento,

porque

eles conhecido Um processo interno de modernizao

tchaviam

de

seus

organismos e instrumentos que reclamavam grau de conhecimento e domnio de tcnicas monetrias, financeiras e de planejamento sempre mais sofisticados. A administrao federal em
seu conjunto no passaria porm por este processo. No seria
de seus postos desalojada a velha burocracia. Apenas
vas estruturas criadas recrutariam quadros a

as no-

partir de cri-

trios de qualificao tcnica pela Reforma defendidos.

O captulo das medidas- imeiiatas

alinha

provi-

dncias para o remanejamento de pessoal ocioso, para a demiB

303

sao de pessoal ineficiente e para o provimento de cargos em

co~isso

e funes gratificadas. E fixa os limites para sa-

lrios, vencimentos e proventos no servio

pblico.

DASP definido como 1'rgo central do sistema

de

pessoal,

responsvel pelo estudo, formulao de diretrizes,

orienta-

o, coordenao, superviso e controle dos assuntos concer-

nentes administrao do Pessoal Civil da Unio". Fica as'

orgao

sim assentado a destituio das suas atribuies

de

formulador das propostas oramentrias da

restando-

Unio,

-lhe apenas funes de gesto do servio pblico. Ao se es.vaziar o DASP, porm, no se est reproduzindo apenas o pro-

cedirnento usual de esvaziamento institucional

p~blicos

rgos

dos

que no mais funcionam para atribuir a um novo r-

go as mesmas funes. A elaborao dos oramentos retira-

da ao DASP tambm porque passava a assumir

importncia

versa no delineamento das polticas econmicas.

di-

O oramento

da Unio deveria deixar de ser uma simples pea de contabilidade pblica para se tornar instrumento essencial de planejamento e poltiCa, que no comportaria

definio

go de administrao burocrtica como o DASP.

saem da alada

aO

Os

em

o' r-

oramentos

DASP pelas mesmas razoes que lhe so reti-

radas as suas tarefas de formulao e execuao da Reforma Ad

ministrativa: pelas alteraes nos termos

e~

que estas fun-

oes deveriam se desempenhar.

O ltimo captulo deste ttulo trata da definiao do Assessoramento Superior da Administrao

Civil

que

ucompreender determinadas funes de assessoramento aos Ministros de Estado, definidas por decre-to e

fixadas em nme-

ro limitado para cada Ministrio Civil, observadas

as

res-

304

pectivas peculiaridades de organizao e

funcionamento".

ve~ha burocracia no teria assento nestas assessorias.

Nelas

se instalaria o novo pessoal de Estado, de formao e prin-

cpios diversos a que se tem chamado de tecnocrata.

Desig-

nado s funes identificadas com a busca sobretudo da eficincia capitalista, declararia ele a iseno

tcnica

corno

determinante sua atuao. Especialmente inclinado circy

lao entre postos pblicos e na empresa privada, seriam os

tecnocratas, no entanto, antes expressao do processo de pii-

vatizao do Estado que de sua preconizada conduo por razoes tcnicas, eqidistante dos interesses

particulares.

nova elite burocrtica, que pde formar a

Reforma,

estaria
'
as

assim mais prxima iniqidade de seus resultados

que

virtudes da eficincia por ela louvadas.

No

entregar

a esta elite a completa responsabilidade

pelos

cabe

desvios

de

que ela evidncia. Forjada a par com os novos rgos e pr~

ceitos apenas caminharia ela a seu lado rumo

sua negao.

Na verdade, a Reforma Administrativa menos uma reforma para o pessoal de Estado que para seus rgos. No somente por
seus resultados, mas sobretudo por seu prprio

desenho.

Ela

abriria, sim, espao para um novo pessoal tcnico de Estado,

mas apenas nos aparelhos que so redefinidos e fortalecidos,
para os seus novos termos implementar.
A orientao da implantao da Reforma Aministrativa ficaria a cargo do Minist~o do Planejamento. Fica e2
tabelecio pelo decreto-lei que a Reforma

Administrativa

implantaria por etapas " medida que se forem

providncias necessrias sua execu-o".
'prpgressivamente os atos de reorganizao,

ultimando

S.eriam

se
as

expedidos

reestruturao,

305

lotao, definio de competncia, reviso de

e outros necessrios efetiva implantao

funcionamento

da

Reforma".

Planejamento a esboaria e executaria. E dela deveria resul-

tar ministrio central em nova composio da estrutura estatal. Os termos de sua implementao porm

reverteriam

desgnios. O decreto-lei 200, em sua aplicao e

tais

regulamen-

tao pelo Governo Costa e Silva, teria desviadas suas diretrizes bsicas. A rutura com o Governo Castelo se explcita-

ria no apenas no projeto de poltica econmica.

Tambm nos

rumos da Reforma Administrativa ela ficaria marcada. A prioridade passa a ser conferida renovaao

dos

procedimentos

burocrticos que constitussem e:rltraves agilizao e

cincia d-a administrao pblica. "S ento,

efi-

estabelecida

uma concepo saudvel, flexvel e dinmica de Administrao

Pblica, e removido o entulho das normas obsoletas e paralisantes, que se deveria cuidar de reformar a atual estrutura administrativa, que reflete necessariamente
coisas vigentes"

estado

de

( 1 )

Os seus principais instrumentos seriam ento a

descentralizao e a delegao de competncia,
tuir aos rgos centrais sua funo diretora,
. , . ( 2 ) . EstarJ.a
.assJ.m
.
normatlva
trans f orma d o

"resti-

orientadora
em

tribuio vertical de atribuies o que havia

ta de poder de deciso dentro da instncia

para

uma

sido

redisuma

lu-

ministerial

do

Governo Castelo. A disputa pela primazia na determinao os

rumos da gesto estatal reduzida a um projeto de
( 1 ) BELTRO, H. op. cit.,

eficin-

p. 13.

( 2) IUPERJ. Expanso do Estado e Intrmediao de Interesses no Brasil, p. 109.

306

cia burocrtia. O arrefecimento da intensa

atividade

do

aparelho de planejamento estaria claramente posta no abandono dos trabalhos do Plano

Decenal~

jamais redigido. Aos pau-

cos as iniciativas na rea econmica do Estado seriam transferidas Fazenda e administrao do curto prazo.
Seria tambm desativado o Conselho do
menta - CONSPLAN - que havia desempenhado

papel

Planeja-

central

no

planejamento do Governo Castelo. O CONSPLAN, criado em 1965,

era destitudo de poderes decisrios. Tinha

seus

centrados nas medidas de carter estrutural,

tados da sua pauta de discusses de temas

trabalhos

estando

afas-

a'

referentes

po-

ltica de curto prazo. No CONSPLAN foram, no entanto, expre2

sas as divergncias em relao poltica

econmica

do Go-

verno Castelo que maiores repercusses ganhariam.

A Re-forma Administrativa havia-se tambm ocupa-

do dos Conselhos. No decreto-lei 200 estabelece-se

gos colegiados que contarem com a representao

que
de

"r-

grupos

ou classes econmicas diretamente interessados nos assuntos

de sua

competncia~

tero funes exclusivamente de consul-

ta, coordenao e assessoramento, sempre

que

quela

repre-

sentao corresponda um nmero de votos superior a um tero

do total". Na verdade r face estrutura de

planejamento que

se projetava na Reforma, os Conselhos perderiam o papel que

lhes coubera at ento de instncias de planejamento
tal. Ao Ministrio do Planejamento se atriburam

tos e poderes mais amplos para desempenh-lo

esta-

instrumen-

com

coerncia

e eficincia superiores.
No seriam estes porm os caminhos

trilhado~

no

307

Governo Costa e Silva. A desativao do CONSPLAN nao configur:a nenhuma tendncia de esvaziamento dos Conselhos em seu

conjunto. Ao contrrio, os Conselhos voltariam

ento

de-

sempenhar papel central na deliberao das polticas econo-

micas. Mas o faro de forma crescentemente

setorializada.

"Outra tendncia do perodo a da formao

organismos

de

deliberativos relacionados com especficas famlias de ins-

trumentos, processo que se aprofunde a partir de 1968, e que

geral referido como evidncia de caractersticas e fragmen.

tao decisria" ( 1 ) . Abria-se espao

desta

maneira,

que os interesses capitalistas se expressassem dentro do Estdo de forma corporativa, ao mesmo tempo em que se enfraquQ
c~am as instncias de articulao geral destes

no aparelho de planejamento. Sem dvida nao

e'

interesses
estranho

ao

Estado neste capitalismo a expresso particular dos interesses das vrias fraes do capital. D-se porm que aqui seria ela levada outrance pela especial conformao institucional dos seus canais de acesso. Estavam abertas as portas
p3ra o processo

de intensa privatizao e setorializao do

Estado brasileiro, que,apenas se aprofundaria

nas

dcadas

seguintes.
certo que resultaria da implementao

forma Administrativa extremo fortalecimento

dos

da Re-

aparelhos

econmicos estatais. Inquestionavelmente o Ministrio do Pl

nejamento seria dotado de instrumentos e

atribuies

muito

mais amplos que aqueles de que dispunha at 1964, se bem que

muito mais estreitos de que lhe previa o decreto-lei 200.
( 1 ) IUPERJ, op. cit., p.

SQ

308

bretuo porque a idia de planejamento nele desenhada nao se

reduz mera atividade de elaborao de planos de governo. o
planejamento esboado no decreto-lei 200

tinha

carter

de

norteamento bsico de toda a gesto estatal. A ela daria vi-

sao integrada e prospectiva, conduziria a

aao

coordenada

dos seus vrios organismos e forneceria os parmetros para o

controle de sua atuao. Parcialmente implementado no que tQ

ca elaborao de planos de governo, no o foi porm em re-

lao ao ordenamento da aao o Estado brasileiro.

Decerto no se pretende aqui

defender

montada em sua integridade, seria esta estrutura

gerir sem desequilbrios Estado e economia

se

capaz

de

nacional,

poup-los das crises que vieram a enfrentar.

ou

Apenas
e

ateno para o fato de que tendo o projeto

do aparato administrativo do Estado sido

que,

de

chamo

organizao

montado

sobre

idia central de planejamento amplo e forte, no implement-la deixou-o desprovido de rumos gerais e especialmente permevel a interesses particulares. Cresceria

ento

tado de forma setorializada, em detrimento

as

este

Es-

instncias

que lhe pudessem conferir viso dos seus rumos para alm da
administrao do particular e imediato.
No estariam, no- entanto, confinados
na execuao da Reforma os determinantes deste

desvios

processo.

Es-

to-postos no prprio decreto-lei dispositivos que nele teriam especial importncia, as medidas que

alimentam

cria identidade institucional dos organismos

pre-

estatais

den-

tre elas. Privados de clara hiera~quizao de seus vnculos

a instncias administrativas superiores e

sem

estabilidade

assegurada s suas atribuies, se mostrariam eles

extrema-

309

mente sensvel ao jogo de pressoes de interesses privados.

As reformas do Governo Castelo

haviam

ampliado

as atribuies de Estado, mas no pde a Reforma Administrativa assegurar-lhes integrao superior.

Quer onde fosse o

esprito a lei respeitado, quer onde viesse a ser transgre-

dido, montaria ela Estado com poderes redobrados a serem porm exercidos em crescente estilhaamento.

CONCLUSES

311

Concluses

As reformas econmicas que faz o Governo Castela cumpriro o momento final de sedimentao

talismo monopolista no Brasil, reformulando a

de

um

capi-

instituciona-

lidade econmica nacional e conferindo ao Estado novo car-

ter nas suas relaes com a economia nacional. Destas reformas resultaria um Estado com poderes ampliados de arbitragem

sobre todas as relaes fundamentais ao capitalismo

nal. Quer as relaes entre capital e trabalho,
laes entre capitais passam a definir seus

nacio-

quer as re-

termos

dentro

mesmo deste Estado. O seu desenho, posto pelas mudanas que

o PAEG esboaria em suas linhas bsicas, seria portanto exatamente inverso ao Estado liberal de que faz apologia.
Enquanto afirma agir apenas

por

inflao e por banir desequilbrios presentes

controlar

na

economia

nacional, estar realmente o Governo Castelo promovendo

pr9funda transformao nas instituies polticas

uma

econo-

micas brasileiras, dotando-as da modernidade que o pleno flQ

rescimento do capitalismo monopolista no Brasil requeria. E
tar o capitalismo nacional por meio destas reformas inquestionavelmente avanando, abrigando embora dentro de si contra.ies crescentemente antagnicas entre o crescimento ecQ
nmico nacional e a distribuio de seus frutos. Decerto que
o car~ter perverso das relaes 'capitalistas nacionais seria
pelas reformas aprofundado, no s~ constituindo porm em ob
tculo retomada do processo de acumulao
mo poca se vaticinava.

capitalista,

CQ

312

As transformaes estruturais

que

se

haviam

operado na economia nacional pela sua industrializao

re-

clamavam mudana na sua institucionalidade de forma a conso-

lidar seus novos marcos. Fazia-se ento sobretudo necessrio

transformar-se institucionalmente o Estado a presidir o novo

padro de acumulaos Fique claro que por falar-se em avano

do capitalismo brasileiro, no se pretende

aqui

defender

sua inevi tabilidae. No era inexor.vel que a economia bra-

sileira desse o salto na sua industrializao, constituindo-

-se em economia plenamente capitalista nos padres monoplicos cumpridos: tal foi possvel por uma conjuno

favorvel

de condies internas e externas, assim como pelo brutal esforo que coordenou o Estado brasileiro.

D-se,

no entanto,

que uma vez realizado este salto, impunha-se o reordenarnento

da institucionalidade nacional em termos consonantes com os
novos termos vigentes em sua economia. No

faz-lo

ria em retrocesso no avano cumprido ou em

implica-

insustentvel

aprofundamento das suas contradies.

Tampouco h inexorabilidade na

forma que as-

entre

sumiria a reinstitucionalizao brasileira

1964

1967: ela apenas a forma que puderam lhe dar as foras vitoriosas na mudana do regime. As reformas

de

base,

-de-toque do Governo Goulart, se fariam afinal

pedra-

pelo Governo

Castelo. Seria porm outro o seu traado, outros os seus prQ

ps i tos. A sua viabilidade repousaria sobre
foras essencialmente diversa daquela que

composio

presidiu

de

pacto

populista e sobre a agudeza da cr~se vivida pela economia e

nao. Enfrentaria ecerto este projeto de reformas resistn
cias, mas especiais circunstncias polticas que cercam o nQ

313

vo regime puderam contorn-las ou ban-las em sua maior parte. As que ainda se puderam expressar, se influem nos rumos

das reformas, no podem porm como antes impedir-lhes a sua

formulao.
A reinstitucionalizao nacional, consubstanciada nas reformas levadas a cabo pelo Governo Castelo Bran

co, sequer se daria de forma acabada: todas

elas

se

imple-

mentariam progressivamente at o final do

primeiro

militar. Algumas delas sero gradualmente

implantadas

por-

que necessrio o espaamento das mudanas

procedidas,

como

me_lhor caminho para a sua adequada absoro

pela

governo

economia.

Algumas outras por seu carter nitidamente complementar, outras ainda espera de momento poltico adequado.

teria o seu desenho final j posto no PAEG.

das transformaes que se promoveriam levou

Nenhuma

profundidade

respeitar-

-se certa cautela, a despeito e todo o poder discricionrio

de que se havia imbuio o novo regime.
Jamais representou porm o carter progressivo das reformas ameaa de reverso ao que

estava

claramente

delineado como tendncia -bsica: a ampliao dos poderes e

gesto estatal sobre a economia nacional.

Se na sua polti-

ca de estabilizao faz o Governo Castelo

um

movimento

"stop an go", atuando em avanos e recuos,

na

ca de reformulao institucional avanaria

sem

sua

de

polti-

retrocessos

na fortificao do Estado nacional.

assim que entre 1964 e 1967

vao

se

deli-

neando as linhas fundamentais no reordenamento do capitalismo brasileiro, que proporcionaria tanto a

retomad

do

pro-.

314

cesso de acumulao nacional como os novos

termos

ele passava a se pautar. Este reorenamento

por

que

comportaria

construo de vias institucionais para o predomnio das gran

des empresas oligoplicas, para o florescimento

do

circuito

de valorizao financeira, para a abertura aos capitais es-

trangeiros, para a expanso do setor produtivo estatal~

pa-

ra -a reduo dos salrios na renda nacional,

to-

embricaas

das elas no seio mesmo do Estado. Em seu bojo so ainda estabelecidas as condies para a formulao

execuao

das

polticas sociais que deve cumprir o Estado monopolista, tan

to em sua funo de reproduo da fora de

trabalho

quanto

em razo de direitos adquiridos p'elas classes trabalhadoras.

No se transformar a presena
economia por meio apenas das reformas que

do

Estado

na

dizem diretamente

respeito a seus aparelhos, como a Reforma Fiscal e a Reforma

Administrativa. Todas as reformas feitas consubstanciaro um
novo padro de articulao entre o Estado e

economia

na-

cional, nos moldes de capitalismo industrializado retardatrio. Se o embrio das novas funes deste

Estado

posto desde o avano conhecido na segunda

metade

estava

dos

anos

50 quando as institucionaliza o Governo Castelo que podero elas conformar plenamente o Estado para o capitalismo IDQ
nopolista no Brasil. E neste movimento tero importncia tan.
to a Reforma Financeira, que d conformao ao novo sistema
financeiro nacional, quanto a Reforma Salarial e as Reformas
nas Polticas Sociais, que estabelecem novas

relaes

entre

o Estado e as classes trabalhadoras brasileiras.

Estabeleciam as reformas o

Governo

Castelo

marcada rutura com as reformas de base propostas pelo Gover-

315

no Goulart, fundada na natureza de classe da aliana que as

apeia. Ainda quando semelhantes na forma teriam elas contedo essencialmente diversos. O Estado que emerge das reformas
em 1967 seria especialmente desenhado para

impulsionar

processo de acumulao nacional, sustando-lhe os limites nacionalistas e redistributivos que a aliana

populista

bus-

cou lhe imprimir.

No h porm que se cair no engodo de confe-

rir ao traado destas reformas racionalidade

irrecorrvel.

Mesmo porque so inegavelmente diversos o

projeto,

seu

tal

como esboado pelo Governo Castelo, e o seu resultado final,

sntese das medidas implementadas e das reaoes

postas

las relaes concretas presentes na economia nacional.

peRea-

es que tanto puderam influir na extenso do alcance de algumas destas refo_rmas quanto protelar outras delas. Mais ta_r:
de~

quando dependem as reformas de sua efetivao

pelo

go-

verno que se segue, sofreriam elas ainda mais claro afastamente da direo que lhes designa o projeto inicial. Altera?es de rumo foram-lhe assim impostas, embora pouco pudessem
alterar na amplitude das transformaes que se operariam na
economia nacional e em seu Estado.
Quer onde cumpram as reformas

as

diretrizes

do projeto, quer onde delas se afastem, estariam lanando c

ractersticas bsicas do processo de reproduo do capital e
de seu abrigo no Estado nacional. Conferem

elas

novo

'

cara-

ter ao processo de acumulao, porque conformam novo padro

de financiamento, novo padro de demanda, novo padro de ge~
to estataL para uma estrutura produtiva monoplica j i_nstalada na economia. Fortalecem elas o Estado trazendo-lhe pQ

316

deres ampliados para a determinao dos salrios

diretos

indiretos, do investimento pesado, do financiamento produo. Estaria ele aparelhado para a arbitragem

das

relaes

entre capital e trabalho e entre capitais. Estaria ele aparelhado no apenas para sancionar mas para

participar mesmo

na reproduo destas relaes.

No so as reformas feitas apenas para o fa-

vorecimento ao grande capital estrangeiro, mas para o esenvolvimento do capitalismo nacional em bases monoplicas, que
tem a sua dinmica posta pelos grandes capitais.

No

sao

elas desenhadas para exclusivamente um dado segmento do capi

tal, nem mesmo para aquele que tem maior peso no processo de
acumulao. Se a defesa dos capitais nacionais nao questo
de princpio declarada no projeto das reformas ela e'

ampla-

mente exercida no seu delineamento. Delas

enorme

resultam

impulso valorizao financeira e ao fortalecimento da con~

truo civil, a empresa agrcola e do setor
em que eles predominam as reformas tm assim

servios,

de

propsito

de

primazia

fazer avanar em conjunto os capitais, conferindo

queles que pudessem potencializar este avano.
No , porm, no que toca

aos

benefcios

grande capital internacional que guardam maiores

o projeto e a concretizao das reformas.

ao

distncias

antes no que

se

refere gesto econmica o Estado que h mais clara distn

o entre o que se diz e o que se faz. Seria

posta

no

seu

prprio desenho, e nao em presses contra sua implementao,

a diferena entre o Estado liberal que se enaltece e o Estado monopolista que se efetiva. Est ao
que compoem as reformas, e no em desvios

mesmo
a

nas

elas,

medidas
o

avano

317

dos poderes de Estado como guardio e mesmo produtor das relaes capitalistas nacionais.
A determinao dos novos poderes de Estado so
bre a economia naCional posta no apenas na soma dos poderes que lhe so atribudos sobre cada segmento

especfico

das relaes capitalistas nacionais. o elevado grau de com-

ple'mentaridade de que esto dotadas as reformas

pde

que delas emergisse um qualitativamente diverso

padro

gesto econmica estatal a presidir a recuperao da

fazer
de

acumu-

lao nacional.
H que se creditar s reformas

Governo

do

Castelo a construo das condies que permitiro o

c

cresci-

menta acelerado na virada da dcada, de que

outros

os louros. Mas a elas tambn devem ser atribudas

as

mestras da extrema perversidade do capitalismo

desde ento. A especial privatizao do Estado

colhero

brasileiro
nacional,

precariade dos controles sobre o setor produtivo

a iniqidade na distribuio da renda nacional,

bilidade financeira das polticas sociais,

linhas

estatal,
a

vulnera-

nao sao forjadas

em descaminhos das reformas mas em cumprimento a .suas clusulas. Esta perversidade apenas se desnudaria

na prxima crise, mas estaria j ai determinada

por

completo

em

seu

ca-

tanto

pe-

rter fundamental.
so assim as reformas responsveis

lo avano como pelo aprofundamento das desigualdades do capitalismo nacional. Responsveis por um capitalismo
mais injusto

to.

tanto

quanto melhor desenhado P?ra enorme crescimen-

318

Que a crise hoje enfrentada nao

se

tenha

arbitrado deve-se incapacidade do Estado brasileiro em rom

per seu comprometimento com velhos contedos

formas,

mo pde fazer em 1964. Dos novos instrumentos

que venha ele a porventura acolher depender

decerto

apenas a recuperaao do processo de acumulao

co-

interesses

na o

~acionalr

mas sobretudo o aprofundamento ou superao das desigualda-

des neste processo produzidos.

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