Parecer N 14 2013 Depconsu PGF Agu

ADVOCACIA-GERAL DA UNIO
PROCURADORIA-GERAL FEDERAL
DEPARTAMENTO DE CONSULTORIA
PARECER N 1^
/2013/DEPCONSU/PGF/AGU
PROCESSO N^ 00400.011697/2009-88
INTERESSADO: Procuradoria Federal Especializada junto ao INCRA.
ASSUNTO- Anlise da (in)constitucionalidade do carter perptuo da sano imposta pelo

pargrafo 72 do artigo 2o- da Lei n^ 8.629, de 1993, que trata da excluso do programa de
reforma agrria nas hipteses que especifica.
I - Procuradoria Federal Especializada junto ao INCRA. Alegao de
que o pargrafo 7^ do art. 2^ da Lei ns 8.629, de 1993, seria

inconstitucional, por estabelecer pena administrativa perptua.
II - Descabimento da alegao de inconstitucionalidade, na esteira,
mutatis mutandis, do entendimento apresentado pela AdvocaciaGeral da Unio na ADIN n^ 2975.
Sr. Diretor do Departamento de Consultoria,
Relatrio
1.
O presente processo nasce com o Ofcio PFE/INCRA N* 42/2009, de 23 de julho
de 2009 (fl. 01), por meio do qual a Procuradoria Federal Especializada junto ao Instituto
Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - PFE-INCRA dirige-se ao Sr. Consultor-Geral da
Unio nos seguintes termos, verbis:
1 Ao tempo em que o cumprimentamos, encaminhamos cpia do Processo
Administrativo n. 54220.002235/2009-17, inaugurado pela Superintendncia
Regional do Incra no Estado do Rio Grande do Sul, em face da recomendao

do Ministrio Pblico Federai de instaurao de procedimentos para excluso
de ocupantes imvel rural com esteio no art. 7o-, Io-. da Lei n. 8,629/93.
2 Sobre o tema, foi formulado o Despacho PFE/Incra/CGA
acolhido por esta subscritora por meio do Despacho PFE/Incra
sugerindo a submisso da matria a essa douta CGU, para
acerca da inconstitucionalidade do carter perptuo da sano
n. 309/2009,
n. 175/2009,
manifestao
imposta pelo
art. 2, 79, da Lei n. 8.629/93, luz das consideraes e sugestes arroladas

nos pargrafos 23 a 28 do despacho acolhido.
- Qd. 03- Lote 5/6 - Edifcio Multi Brasil Corporate, 7* e 8* Andar - Setor de Autarquia Sul - Braslia - DF
Continuao do PARECER N^ Â
2.
para melhor compreenso da demanda, adianta-se, aqui, desde logo, que o
mencionado pargrafo Io- do art. 2a- da Lei n^ 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, possui o
seguinte teor, verbis:
Art. 2^ (...)
(...)
72 Ser excludo do Programa de Reforma Agrria do Governo Federal
quem, j estando beneficiado com lote em Projeto de Assentamento, ou

sendo pretendente desse benefcio na condio de inscrito em processo de
cadastramento e seleo de candidatos ao acesso terra, for efetivamente
identificado como participante direto ou indireto em conflito fundirio que se
caracterize por invaso ou esbulho de imvel rural de domnio pblico ou

privado em fase de processo administrativo de vistoria ou avaliao para fins
de reforma agrria, ou que esteja sendo objeto de processo judicial de
desapropriao em vias de imisso de posse ao ente expropriante; e bem

assim quem for efetivamente identificado como participante de invaso de
prdio pblico, de atos de ameaa, seqestro ou manuteno de servidores
pblicos e outros cidados em crcere privado, ou de quaisquer outros atos
de violncia real ou pessoal praticados em tais situaes, (Includo pela
Medida Provisria n 2.183-56. de 2001)
(...)
3<
os itens 23 a 28 do DESPACHO/PFE/INCRA/CGA/NS309/2009 (fls.
74-79),
mencionados no Ofcio acima transcrito, de sua sorte destacam que:

23. Tais consideraes do uma rpida noo quanto s nuances que
permeiam a questo retratada. A aplicao da excluso em comento, por
nutro lado, uma gravssima restrio esfera dos direitos individuais do
ridado. i aue envolve a aplicao de sano irreversvel contra o mesmo,
rnm a excluso definitiva da possibilidade de receber parreia de terra pelo
programa de reforma agrria. Neste ponto, inclusive, de se questionar
a constitucionalidade de tal dispositivo, j que impe uma sano
perptua ao indivduo tido como participante direto ou indireto de
esbulho possessrio. Se nem os crimes admitem pena perptua, como
compatibilizar com a ordem jurdica uma sano administrativa que no
admita reabilitao do indivduo? A lei , para dizer o mnimo, extremamente
severa com o cidado. V-se, inclusive, que o imvel pode vir a ser vistoriado
dois anos aps a desocupao, mas o indivduo, mesmo queseja pessoa
pobre e humilde que necessite do apoio do Estado, no poder jamais, em
toda a sua vida, vir a ser anistiado por um ato que, sob a ptica criminal,
poderia at mesmo vir a ter a punibilidade penal prescrita. A punio

administrativa imposta, no entanto, esta no poder ser revertida de acordo
com os termos literais do dispositivo realado.
24. Alm do mais, a restrio enfocada ressuma desproporcional, pois

impe gravame que nem a prtica dos delitos mais ultrajantes
ensejaria. Eis, por exemplo, que um servidor pblico condenado por crime a
pena privativa de liberdade por tempo superior a 1 (um) ano com abuso de
poder perde seu cargo, tendo em vista os efeitos da sentena institudos no
art 92 I do Cdigo Penal. O mesmo Diploma Penal, contudo, prev o
instituto da reabilitao no art. 93, o que permite que, uma vez reabilitado, o
"criminoso" possa participar de concursos e ingressar novamente no servio

pblico para exercer funo estatal.
25 Imagine-se, ento, o trabalhador rural que participou de uma ocupao /
coletiva de imvel rural e foi condenado pelo crime de esbulho possessrio. / j

Imagine-se que ele tenha cumprido sua pena de priso e que posteriormente/ \
foi contemplado com a reabilitao criminai. Pergunta-se: esse trabalhado* //
V \
Continuao do PARECER N^ 1^
no poderia ter a sano administrativa revogada? Mesmo reabilitado

penalmente, no poderia vir a se candidatar novamente ao acesso a terra? A
impnsio de uma sano to grave, sem qualquer previso para
reahilitaco. ressuma desproporcional, ofensiva aos direitos fundamentais de
acesso terra, moradia, ao trabalho, funo social da propriedade, etc.
No se coaduna tambm com os objetivos fundamentais da Repblica que

preconizam a erradicao da pobreza e uma sociedade livre, justa e solidaria
(arts l5 e 3Q da CF/88). Muito menos se poder dizer que o princpio da
dignidade da pessoa humana contemplado com essa disposio
draconiana. Muito pelo contrrio: a dignidade do trabalhador excludo e
virada ao avesso, com a imposio de uma sano perptua e definitiva,
incompatvel, a meu ver, com o Estado de Direito.
26 Vale dizer que o dispositivo do Io- do art. 2* da Lei n.* 8629/93 no foi
impugnado pela ADI 2213/DF, em curso no STF. A deciso que indeferiu a
medida cautelar requestada, portanto, no se debruou sobre esta questo
especfica.
27. A sugesto deste signatrio para oue cpia deste

seia tambm remetida Advocacia-Geral da Unio para que, por
meio
de
sua
Consulto ri a-Geral
riniconstitifrinnalidadp
de
se
impor
da
UniP,
9naMse
umaSailfilflperptua.
consistente na excluso definitiva, sem possibilidade de anistia ou
reabilitao, de quem for identificado como participante de CSPMlhO

possessrio de imvel rural ou de invaso de prdio publip. Se for
constada a inconstitucionatidade, sugere-se a edio de parecer normativo
disciplinando a aplicao da norma realada ou ento a edio de Medida

Provisria revogando aquela disposio ou, ao menos, adequando sua
redao de maneira compatvel com a Constituio.
28 A meu ver, da mesma forma como o S 6gl no imuniza o imvel

esbulhado em definitivo, mas apenas por 02 ou 04 anos, no caso de
reincidncia da ocupao, tambm o 5 7^ deveria ter imposto um lapso

temporal oara a suspenso da possibilidade de inscrio do esbulhante no
cadastro de seleo de famlias do INCRA.?
4.
Analisando a admissibilidade do conhecimento da questo, o Departamento
de Coordenao e Orientao de rgos Jurdicos da Consultoria-Geral da Unio DECOR/CGU, exarou a NOTA N^ 133/2011/DECOR/CGU/AGU (fls. 90-91, com aprovao fl.
92), por meio da qual ao mesmo tempo em que conclui pela sua incompetncia para
apreciao da questo, pugna pela competncia da Adjuntoria de Consultoria (hoje

Departamento de Consultoria) da Procuradoria-Geral
Federal para faz-lo, dadas as
disposies constantes da Portaria PGF n^ 158, de 9 de maro de 2010. Da vieram os autos.

5,
Embora a questo demandada j esteja posta, cumpre, de toda sorte, fazer
um breve histrico das circunstncias que a geraram antes de encerrar o presente relatrio.
6
os
presentes
autos
contm
cpia
do
processo
administrativo
n*
54220.002235/2009-17, do qual pode ser resgatada a seguinte histria institucional:

> Tal dispositivo dispe que: "Art. 2* {...} 6 O imvel rural de domnio pblico ou particular objeto de esbulho
Sssivo que propicie o descumprimento dessas vedaes. {Includo pela Mgd.da Provisona n^ 2.183-56, de 2001)
2 Grifos do original.
Continuao do PARECER N* i ^
a) O Ministrio Pblico Federal no Municpio de Pelotas/RS exarou a Recomendao PRM-PEL

Ns 05/2009 (fls. 05-09, aditada conforme fls. 10 e 11-29) por meio da qual recomendou ao
Superintendente Regional do 1IMCRA no Rio Grande do Sul que providenciasse "a instaurao
de processo administrativo para a excluso dos 218 invasores, constantes na listagem
anexa, do Programa de Reforma Agrria do Governo Federal, nos termos do artigo 2^, 7=,
da Lei n^ 8.629/93" (fl. 09). Os identificados teriam participado da invaso da Fazenda da
Palma no Municpio de Pedro Osrio/RS.
b) Considerando a Recomendao recebida, a Superintendncia Regional do INCRA no Rio

Grande do Sul solicitou orientaes Regional da PFE-INCRA (fl. 04), tendo esta concludo,
conforme pronunciamento de fls. 68-70, pela suspenso da aplicao da Recomendao
referida, at o pronunciamento oficial da Direo Central da PFE-INCRA, dada a necessidade
de uniformizao nacional da matria. Resposta nesse sentido foi, ento, encaminhada ao
MPF em Pelotas/RS (fls. 71-72). A concluso da Regional da PFE-INCRA fundamentou-se nas
seguintes consideraes, verbis (fls. 68-69):
Em fls 38-66, foi realizada a juntada de cpias do processo administrativo

ne 54220 000924/2007-25 que tem relao com a presente recomendao.
Consoante se verifica, no referido processo, o Deputado Estadual jeronimo
Goergen solicitou ao Incra que aplicasse a Portaria n* 101/01 que previa a

excluso sumria do Programa de reforma Agrria as pessoas identificadas
como participantes diretos ou indiretos de invases e esbulhos de imveis
rurais tanto dos beneficirios de lotes em Projetos de Assentamento do Incra

como dos pretendentes inscritos e cadastrados para seleo de candidatos ao
acesso a terra. Foi proferido parecer pela Procuradoria Regional do Incra no
Rio Grande do Sul que entendeu que a Portaria 101/01 seria inconstitucional
e ileqal pois no respeitava o direito ao contraditrio e ampla defesa das
pessoas que supostamente fossem identificadas em tais ocupaes. Foi
alertado tambm, que a referida Portaria estaria normatizando a matria de

forma diversa da estipulada em lei, porque a Lei 8.629/93, em seu art. 2-
75 no prev a "excluso sumria" de pessoas presentes nas ocupaes de
imveis rurais. Quanto aos beneficirios da Reforma Agraria, a Portaria
contrariava o teor do Decreto n^ 59.428/66, que prev, em seus arte. 77 e 79,
as hipteses de resciso dos contratos de assentamento, assinalando que

esta sempre ser precedida de inqurito administrativo, no qual se garanta a
ampla defesa e contraditrio s partes envolvidas.
O entendimento da Procuradoria Regional do Incra no Rio Grande do Sul foi

ratificada pela PFE/INCRA/SEDE culminando com a revogao da Portaria
101/2001, por meio da Portaria 31/2008, publicada no Dirio Oficia no dia
01/02/2008 Na mesma ocasio, tambm foi sugerida pela PFE/INCRA/SEDb a

alterao da IN/INCRA/n^ 38/2007, que dispe sobre procedimentos^ de
seleo de candidatos ao Programa nacional de Reforma Agraria,
construindo-se uma pontuao nos critrios complementares de seleo
Sando preferncia famlia que no tenha qualquer de seus membros
identificados como participantes diretos ou indiretos de invases ou esbulho

de imveis rurais. (...)
Com a revogao da Portaria 101/01 considerada ilegal e inconstitucional, por
nôportunizar a ampla defesa e o contraditrio, prevendo a excluso
sumria de participante direto ou indireto de invases ou esbulhos de imveis
mSis, o incra no possui nenhuma norma que estabelea um rito mnimo
para realizao de procedimentos administrativos visando atender o contido

no 72, do art. 2o-, da Lei 8.629/93.
'
Continuao do PARECER NS I A
Assim por ser matria de mbito nacional, cuja orientao refletira em todas
as Superintendncias deste Ente Agrrio, a recomendao do Ilustre

Representante do Ministrio Pblico Federal, por fora do Regimento jnterno
do Incra, dever ser analisada pela Procuradoria-Geral em Braslia (...)-
c) Tendo recebido a demanda, a Direo Central da PFE-1NCRA exarou o j acima referido

DESPACHO/PFE/INCRA/CGA/NS309/2009 (fls. 74-79, com aprovao fl. 80), o qual, a par de
encaminhar a demanda Consultoria-Geral da Unio j acima relatada, teceu consideraes
sobre o mbito de incidncia do 7o- do art. 2^ da Lei n^ 8.629, de 1993, e, ao final, resolveu
a questo concreta posta com as seguintes ponderaes/encaminhamentos (fls. 78-v e 79):
51 O INCRA no possui normativo interno para disciplinar a execuo do
dispositivo em destaque, mas certo que isso no impedir a sua aplicao.
Se no existe regulao especfica para tal, o processo administrativo
deve se dar na forma da Lei n 9784/99, com ateno aos direitos e
deveres do administrado, aos prazos, competncias e principio ali
insculpidos. Tem-se, por exemplo, que as decises devero ser motivadas e
comunicadas ao interessado, o quai dever ter a oportunidade de recorrer

por at trs instncias administrativas.
52 Com essas consideraes, entendo que o questionamento versado na

Recomendao do Ministrio Pblico Federal deve ser solucionado por meio
da instaurao de ofcio de processo administrativo quanto a cada uma das
pessoas listadas na relao da Brigada Militar com o desiderato de verificar
se efetivamente participaram direta ou indiretamente de invaso ou esbulho
possessrio para os fins do art. 2^, 7, da Lei n* 8629/93, considerando-se
tambm que, em caso de sentena penal condenatria transitada em julgado
a NE/INCRA/n^ 45/2005 j determina a excluso de candidatos na situao

retratada.
53 recomendvel que se verifique se na relao enfocada constam pessoas

cadastradas como assentados. Em caso positivo, deve-se constituir processo
especfico para cada assentado, notificando-o para apresentar defesa,

buscando-se informaes junto aos rgos competentes para verificao da
existncia de condenao criminal ou civil pela pratica de esbulho
possessrio motivado por conflito fundirio, para fins de instruo do feito,
mais especialmente quanto ao fato especfico retratado na Recomendao do
Parquet federal.
54 No caso de pessoas que no sejam assentados, isto , que estejam

inscritas em processo de cadastramento e seleo de candidatos deve-se
proceder de acordo com a NE/INCRA/n^ 45/2005, com consulta aos orgaos
competentes, a fim de avaliar se o mesmo preenche ou nao as condies

oara se tornar beneficirio da reforma agrria, nos termos ja delineados. Em
face da recomendao e do relatrio policial existente, a constituio de
processo administrativo tambm se impe na forma mencionada.
55
Deve-se lembrar, por outro lado, que se o indivduo listado no for
assentado e se tambm no constar como pretendente inscrito em processo
de cadastramento e seleo de candidatos ao Programa Nacional de Reforma

Agrria, no poder o indivduo ser penalizado pois a norma claramente o
excluiu de seu mbito de incidncia.
56 Este o entendimento da Coordenao-Geral Agrria sobre a matria
posta em anlise. Sugiro a devoluo do feito Superintendncia

Regional do INCRA/RS para imediata instaurao de processols)
administrativo(s) nos termos realados.
3 Grifo do original.
Continuao do PARECER N^ I
57 Sugere-se tambm que cpia deste processo seja enviada a

Diretoria de Obteno de Terras e Implantao de Projetos de
Assentamento - DT com a sugesto de elaborao de norma especifica
para
regulamentar o
processo administrativo
disposio do art. 2o-, Io-, da Lei n 8629/93.4
referente a aplicao da
d) Por fim, o item 58 do DESPACHO/PFE/INCRA/CGA/N^309/2009 (fl. 79) trouxe a sugesto

que redundou na presente demanda:
58 Por fim sugere-se o envio de cpia integral do feito Advocacia-
Gerai da Unio, com vistas Consultoria-Geral da Unio, para

manifestao quanto {in)constitucionalidade da sano perpetua imposta
pelo art. 2o-, Io-, da Lei n- 8629/93, a luz das consideraes e sugestes
arroladas nos pargrafos 23 a 28.5
7.
o relatrio.
Fundamentao
Cuida-se, pois, de demanda que levanta a questo da (in)constitucionalidade
do carter perptuo da sano imposta pelo 7^ do art. 2- da Lei n^ 8.629, de 1993, o qual
possui a seguinte redao, verbis:
Art. 2o (...)
(...)
7^ Ser excludo do Programa de Reforma Agrria do Governo Federal

quem
J estando beneficiado com lote em Projeto de Assentamento, ou
sendo' pretendente desse benefcio na condio de inscrito em processo de

cadastramento e seleo de candidatos ao acesso terra, for efetivamente
identificado como participante direto ou indireto em conflito fundirio que se
caracterize por invaso ou esbulho de imvel rural de domnio publico ou
privado em fase de processo administrativo de vistoria ou avaliao para fins
de reforma agrria, ou que esteja sendo objeto de processo judicial de
desapropriao em vias de imisso de posse ao ente expropnante; e_bem
assim quem for efetivamente identificado como participante de invaso de
prdio pblico, de atos de ameaa, seqestro ou manuteno de servidores
Dblicos e outros cidados em crcere privado, ou de quaisquer outros atos
de violncia real ou pessoal praticados em tais situaes. (Includo pela
Provisria n 2.183-56. de 2001)
(...)
Apesar de longo no detalhamento das suas hipteses de incidncia, o que
est em discusso aqui no so as condutas tpicas veiculadas na norma-regra, mas sim a

alegativa de carter perptuo da sano administrativa que ela carrega. Ou seja, segundo
entende a PFE-INCRA, a excluso do Programa de Reforma Agrria daqueles que incorrerem
na moldura normativa (tipificao legal) sem a previso de um prazo6 aps o qual o
Grifos do original.
Grifos do original.
Continuao do PARECER N^ 'A
interessado poderia vir a participar novamente do Programa de Reforma Agrria ofenderia a

Constituio Federal de 1988.
10.
Dada a semelhana do assunto, e como mote para a soluo da questo
apresentada, de se trazer colao a discusso posta na Ao Direta de

Inconstitucionalidade n* 2975, ajuizada pelo Procurador-Geral da Repblica - PGR em face
do pargrafo nico do art. 137 da Lei n* 8.112, 11 de dezembro de 1990. Preconiza tal
dispositivo que:
Art. 137.
(...)
Pargrafo nico. No poder retornar ao servio pblico federal o servidor

que for demitido ou destitudo do cargo em comisso por infnngencia do art.
132, incisos I, IV, VIII, X e XI.
11.
O PGR pugna pela inconstitucionalidade do dispositivo em questo, aduzindo
para tanto que:
4 A norma aqui impugnada probe o retorno ao servio pblico do servidor

pblico federal ocupante de cargo em comisso^ que for demitido ou
destitudo por prtica de crime contra a Administrao Publica, improbidade
administrativa, aplicao irregular de dinheiro pblico, leso aos cofres
pblicos e dilapidao do patrimnio nacional e corrupo. O vicio

constante na norma repousa na ausncia de prazo para a proibio
imposta.7
5 Determina a Carta da Repblica que no haver pena de carter perptuo,

(art. 5^, XLVII, "b"), ou seja, "toda pena h de ser temporria, conforme
dispuser a lei".
6 Deve-se salientar que "a proibio constitucional diz respeito ao carter

perptuo de qualquer pena, e no somente no que concerne privao
perptua da liberdade"* Dentre as modalidades de penas pass.veis de serem
impostas no ordenamento jurdico brasileiro, elencadas na alnea e do
inciso XLVI do art. 5^ da Constituio Federal inclui-se a pena de suspenso
ou interdio de direitos. Resta inquestionvel que a PJ?ibio de retorno ao
servio pblico, prevista no pargrafo nico do art. 137 da Lei n- 8.1iz/yu,
constitui-se em pena de interdio de direitos, devendo, portanto, obedecer o

comando de proibio de perpetuidade das penas.
(...)
8. Desta forma, o pargrafo nico do art. 137 da Lei n* 8.112/90, ao deixar de

estipular prazo limite para a proibio de retorno ao servio publico^ dos
servidores pblicos federais demitidos do cargo em comisso P^'nfnngenaa

do art 132 I, IV, VIII, X e XI, da mesma Lei, criou sano de carter perpetuo,
devendo, portanto, ser declarada sua inconstitucionalidade.
^
7 Grifo em negrito nosso.
8 Grifos em itlico do original.
Continuao do PARECER N^ '-H
29 10 99), em que foi afastado o carter permanente da pena de nabilitao

permanente para o exerccio de cargos na administrao ou gerncia de
instituies financeiras impostas aos recorridos, verbis:
EMENTA- - DIREITO CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E

PROCESSUAL CIVIL PENA DE NABILITAO PERMANENTE PARA
O EXERCCIO DE CARGOS DE ADMINISTRAO OU GERNCIA DE

INSTITUIES FINANCEIRAS. INADMISSIBIUDADE: ART. 5, XLVI,
"e" XLVII "b" E 2, DA CF. REPRESENTAO DA UNIO, PELO
MINISTRIO PBLICO: LEGITIMIDADE PARA INTERPOSIO DO
R.E. RECURSO EXTRAORDINRIO. 1. poca da interposio do

R.E., o Ministrio Pblico federal ainda representava a Unio em
juzo e nos Tribunais. Ademais, em se tratando de Mandado de
Segurana, o Ministrio Pblico oficia no processo (art. 10 da Lei
n? 1.533, de 31.12.51), e poderia recorrer, at, como "custos
egis". Rejeita-se, pois, a preliminar suscitada nas contra-razes,
no sentido de que lhe faltaria legitimidade para a interposio. 2.
No mrito, de se manter o aresto, no ponto em que
afastou o carter permanente da pena de nabilitao

imposta aos impetrantes, ora recorridos, em face do que
dispem o art. 5, XLVI, "e", XLVII, "b", e 2 da CF. 3. Nao
caso, porm, de se anular a imposio de qualquer sano,
como resulta dos termos do pedido inicial e do prprio julgado^

que assim o deferiu. 4. Na verdade, o Mandado de Segurana
de ser deferido, apenas para se afastar o carter permanente da
pena de nabilitao, devendo, ento, o Conselho Monetrio

Nacional prosseguir no julgamento do pedido de reviso,
convertendo-a
em
nabilitao temporria
ou noutra,
menos
grave, que lhe parecer adequada. 5. Nesses termos, o R.E.

conhecido, em parte, e, nessa parte, provido, (grifo nosso)9
12
contudo,
A referida ADIN n^ 2975 ainda no foi julgada10. A Advocacia-Geral da Unio,
teve
oportunidade
de
apresentar
sua
manifestao,
pugnando
pela
improcedncia do pedido formulado, eis que o pargrafo nico do art. 137 da Lei n^ 8.112,
de 1990, no seria inconstitucional11.
13_
seu posicionamento encontra-se alicerado no alcance da alnea "b" do inciso
XLVII do art. 5^ da Constituio Federal de 1988; na natureza da vedao ao retorno ao
servio pblico federal prevista no pargrafo nico do art. 137 da Lei n^ 8.112, de 1990; e
no princpio da moralidade administrativa.
14.
Com relao ao alcance da alnea "b" do inciso XLVII do art. 52 da CF/88, o
ento Exmo. Sr. Advogado-Geral da Unio aduziu que:

O artigo 5o XLVII "b", da Constituio Federal, veda a adoo de penas de
carter perptuo. Entretanto, pode-se observar, a partir da dico do texto
constitucional, que o inciso antecedente determina que a lei regulara a
individualizao da pena e adotar, entre outras, as elencadas no mesmo

dispositivo Ora, se o princpio da individualizao da pena diz respeito a pena
9 Grifos do original.
10 Segue, em anexo, seu atual andamento processual.
Seguem, em anexo ao presente parecer, cpia tanto da petio inicial da ADIN n* 2975, quanto da respectiva
manifestao do ento Exmo. Sr. Advogado-Geral da Unio.
Continuao do PARECER N<= ' k
imposta pelo Estado-Juiz ao ru condenado, revela-se descabida a extenso

de tal princpio ao mbito administrativo-disciplinar.
Posto isso chega-se a concluso que o Poder Constituinte originrio, quando

estabeleceu a vedao de pena de carter perptuo, estava fazendo
referncia s penalidades de natureza de penal, at porque, no mesmo
inciso, incluiu a vedao s: penas de morte, de trabalhos forados, de
banimento e as cruis, lgico que as restries impostas pela disposio
constitucional referida no dizem respeito s sanes de natureza
administrativa, uma vez que nunca podero adotara natureza de quaisquer
daquelas mencionadas.
Neste sentido a lio de Uadi Lammgo Bulos,

Anotada, 4.ed., So Paulo: Saraiva, 2002, p. 225:
in Constituio Federal
"A pena perptua foi outro absurdo repelido pela Constituio. E

faz sentido. Privar algum da sua liberdade para o resto da vida
no
medida
regenerativa,
trazendo,
ao
contrrio,
efeitos
negativos personalidade".
Importa
anotar, ainda, com o objetivo de corroborar a assertiva acima, o
ensinamento de Alexandre de
Moraes
(Direitos Humanos Fundamentais,
3.ed., So Paulo: Atlas, 2000, p. 239):
"A vedao s penas de carter perptuo decorre do principio da
natureza
temporria,
limitada
definida
das
penas
compatibiliza-se com a garantia constitucional liberdade e

dignidade humana. Como salientado por Celso Bastos, 'a priso
perptua priva o homem da sua condio humana. Esta exige
sempre um sentido de vida. Aquele que estiver encarcerado sem
perspectiva de sada, est destitudo dessa dimenso espiritual,
que a condio mnima para que o homem viva dignamente'.
Alm disso, entende Alcino Pinto Falco que 'tal pena estaria s
testilhas com o principio de que a pena, entre outros fins, tem o
de servir regenerao e readaptao do condenado vida
civi!1,"12
Portanto conclui-se que, malgrado a interpretao das normas que contm

direitos fundamentais deve ser no sentido de atribuir mxima efetividade ou
eficincia, no se pode romper com a unidade da Constituio e aplicar uma
exegese demasiadamente ampliativa. Desta forma, torna-se manifesto queô
dispositivo constitucional que trata da vedao de pena perptua no

se aplica s penalidades administrativas.13
15.
Com relao natureza da norma que veda o reingresso ao servio pblico
federal (pargrafo nico do art. 137 da Lei n^ 8.112, de 1990), a AGU entende que se trata
no de uma pena, mas sim de um requisito legal para ocupao de cargo pblico
federal. Vale a transcrio in htters dos principais pontos de sua manifestao a respeito:
Ratificando o entendimento desta Advocacia-Geral da Unio, cabe reforar
que a vedao do retorno ao servio pblico federal nao possui natureza de
pena, mas sim de requisito legal para ocupar cargo pblico federal.
Neste sentido, importa anotar que a deciso do Supremo Tribunal Federa!

apresentada pelo Requerente tem como objeto pena de inabilitaao para

13 Grifo em negrito nosso.
Continuao do PARECER N^ ^
cargos de administrao ou gerncia de instituies financeiras, nos termos

do preceituado no artigo 44, IV da Lei n. 4595, de 1964. A partir do inteiro
teor do acrdo referido, nota-se que se faz meno pena acessria de
interdio do exerccio do comrcio, no caso de condenao por crime

falimentar, demonstrando a similaridade entre as duas hipteses.
Assim sendo, pode-se constatar que a pena de inabilitao para cargos de

administrao ou gerncia nada tem a ver com a previso de requisito legal
para provimento em cargo pblico, uma vez que, primeiramente, os cargos
mencionados no possuem natureza pblica, e, ainda, a inabilitao de fato

uma penalidade para os infratores dos dispositivos da Lei n.9 4.595, de 1964.
(...)
A responsabilidade administrativa do servidor pblico ser apurada mediante

processo administrativo disciplinar, assegurado o contraditrio e a ampla
defesa Comprovada a infrao por meio do procedimento citado, o servidor,
a teor do contido no artigo 127, da Lei n 8.112, de 1990, fica sujeito as
seguintes penas disciplinares: advertncia, suspenso, demisso, cassao
de aposentadoria ou disponibilidade, destituio de cargo em comisso e
destituio de funo comissionada.
Posto isso, verifica-se que as penalidades administrativas esto elencadas no

rol do artigo 127, e que os demais artigos subseqentes no tratam de penas
e sim das conseqncias jurdicas da responsabilizao administrativa de
determinado servidor. Conseqentemente, a vedao do retorno ao servio
pblico no constitui penalidade administrativa, uma vez que no se encontra
no elenco do artigo 127. Sua natureza seria apenas de uma exigncia

legal para o provimento de cargos pblicos, consoante o permissivo
constitucional previsto no inciso I do artigo 37 da Carta Poltica.
Como exemplo, pode-se citar a exigncia de idoneidade moral para
inscrever-se no concurso pblico para o provimento dos cargos do
Ministrio Pblico da Unio, conforme o disposto no artigo 187, da
Lei Complementar n. 75, de 1993.
Desta forma, uma vez configurada a prtica do ilcito administrativo,

o servidor pblico se sujeitar a uma das penas estatudas pelo
artigo 127 da citada lei. Entretanto, se a destituio do cargo se der
em razo da prtica de crime contra a administrao pblica,
improbidade administrativa, aplicao irregular de dinheiro pblico,
leso aos cofres pblicos e dilapidao do patrimnio nacional, e
corrupo, significa que a Administrao Pblica, alm de ^mpor a
pena ao servidor, no deseja o seu retorno aos seus quadros.
No caso ora em anlise, o que est em questo a acessibilidade ao servio

pblico.
Os
parmetros
de
acesso
so
estabelecidos
pela_ lei
nfraconstitucional, conforme o comando do artigo 37, I, da Constituio da
Repblica Importa ressaltar o entendimento de Jos dos Santos Carvalho
Filho, (Manual de Direito Administrativo, 2.ed., Rio de Janeiro: Lumen Jris,
1999, p. 422).
"O direito de acesso ao servio pblico no desprovido de

algumas exigncias. Por esse motivo, o texto constitucional
deixou bem claro que o acesso pressupe a observncia dos
requisitos estabelecidos em lei".
Em
prosseguimento,
Jos
dos
Santos
Carvalho
Filho,
ressalta
que
os
requisitos "subjetivos so os requisitos que dizem respeito a pessoa do
14 Gritos em negrito nossos.
candidato como os exames fsico e psquico, a boa conduta, a prestao de

servio militar, a escolaridade, etc".15
16,
j com relao ao princpio da moralidade, a AGU destaca que:

Deve-se observar ainda que o comando contido no dispositivo
atacado impe para a Administrao Pblica a vedao de contratar
indivduo que haja sido destitudo do cargo devido prtica de: crime
contra
a
administrao
pblica,
improbidade
administrativa,
aplicao irregular de dinheiro pblico, leso aos cofres pblicos e
corrupo.
Veja-se,
portanto,
que,
aps
um
procedimento
administrativo disciplinar, configurou-se a prtica de conduta
totalmente incompatvel com a moralidade administrativa. E aps a
sua apurao, a Administrao deve cominar a pena de destituio.
No entanto, alm desta finalidade, a lei objetivou a tutela da
moralidade pblica proibindo o retorno de indivduos que lesaram
contundentemente a Administrao.
Consoante a lio de Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro,

253 ed., So Paulo: Malheiros, 2000, p. 83), o agente administrativo deve
necessariamente distinguir o honesto do desonesto, e ao atuar dever
observar sempre os preceitos ticos balizadores da conduta a ser adotada.
Destarte, se o agente pblico, ocupante de cargo comissionado, no
apresenta prtica moralmente adequada, a permisso de seu retorno aos

quadros da Administrao revela-se como uma mitigao do principio
constitucional da moralidade. Portanto, aquele que obteve oportunidade
de integrar a Administrao e responde com desprezo pelo elemento

tico de sua prtica, demonstra a ausncia de idoneidade moral para
ser aceito como servidor pblico.16

(...)
17
Como se v, apesar de tratar de um outro dispositivo, a ADIN n^ 2975 veicula
uma questo de mrito semelhante a que ora se discute, de sorte que, em funo disso e
considerando a manuteno da coerncia interna entre as reas contenciosa e consultiva, o
posicionamento da Advocacia-Geral da Unio na referida ao deve servir de parmetro

para a soluo da demanda posta aqui nestes autos.
18
Aplicando-se, assim, mutatis mutandis, o posicionamento j apresentado pela
AGU na situao semelhante apontada, alm do entendimento de que o dispositivo

constitucional
que trata
da
vedao
pena
perptua
no
deve
incidir
na
seara
administrativa, tem-se que, enquanto a excluso do Programa de Reforma Agrria do
governo federal configurar-se-ia numa pena administrativa aplicada em razo da ocorrncia
das situaes-tipo previstas no pargrafo 7^ do art. 2<> da Lei n^ 8.629, de 1993, a vedao
ao retorno, de sua sorte, configurar-se-ia em mais uma exigncia legal (qual seja, no ter
sido apenado na forma do pargrafo 7) para ingressar ou permanecer no Programa de

Reforma Agrria. Tratar-se-ia, pois, de uma opo poltico-legislativa de formatao da
16 Grifos em negrito nossos.
poltica de reforma agrria, de maneira a beneficiar ou se direcionar queles que no

tenham se envolvido em conflitos fundirios na forma do pargrafo 7^ em questo.
19.
Veja-se que o inciso IV do art. 17 da Lei n^ 8.629, de 1993, determina que
"integraro a clientela de trabalhadores rurais para fins de assentamento em projetos de

reforma agrria somente aqueles que satisfizerem os requisitos fixados para seleo e
classificao, bem como as exigncias contidas nos arts. 19, incisos I a V e seu pargrafo
nico, e 20 desta Lei"17. Doutra parte, certo que, de acordo com o art. 22 da lei, "constar,
obrigatoriamente, dos instrumentos translativos de domnio ou de concesso de uso
clusula resolutria que preveja a resciso do contrato e o retorno do imvel ao rgo

alienante ou concedente, no caso de descumprimento de quaisquer das obrigaes
'18
assumidas pelo adquirente ou concessionrio"
20.
permanncia
Como se v, a prpria Legislao agrria prev requisitos para ingresso e
no Programa de
Reforma Agrria,
os quais,
uma vez no atendidos,
determinam a no-admisso ou mesmo a excluso do interessado, sendo certo ainda que,
de acordo com o art. 20 da prpria lei, "no poder ser beneficirio da distribuio de
terras, a que se refere esta lei (...) quem j tenha sido contemplado anteriormente com
parcelas em programa de reforma agrria".
21.
No incidir nas situaes-tipo do pargrafo 7^ do art. 2^ seria, portanto, diante
de todo o exposto, um requisito legal para a admisso ou permanncia do interessado no

Programa de Reforma Agrria. Nesta toada, descaberia falar de inconstitucionalidade do
pargrafo 7Q do art. 22 em questo.
22.
Frise-se, por fim, que no se faz aqui qualquer juzo de valor quanto justia
ou injustia do disposto no pargrafo 7Q do art. 2^ frente s demais exigncias/disposies

legais, no sentido de umas serem justas e outras no. No se est julgando aqui se o
pargrafo 7e ou no desarrazoado em termos de justia. No se colocou em pauta aqui,

outrossim, qualquer considerao de ordem pessoal do parecerista a respeito do assunto. A
anlise aqui empreendida toma em considerao o marco legal existente e a necessidade
de coerncia com o pronunciamento da prpria AGU em caso semelhante - no juzos

pessoais ou de poltica legislativa.
Sublinhamento nosso.
Sublinhamento nosso. Comentando o art. 22 em questo, a prpria PFE-INCRA esclarece que: Pois bem, os
Contratos de Concesso de Uso celebrados pelo Incra, via de regra, contm clusula com as condies resolutivas a
sequir especificadas, que devero ser cumpridas cumulativamente, sob pena de desfazimento do negocio jurdico.
vela-se- XI - resolver-se- o presente contrato, antes do seu trmino, independentemente de qualquer
procedimento ou medida judicial, se a UNIDADE FAMILIAR: a) no cultivar direta e pessoalmente a parcefc oiji rea
do proieto- b) deixar de residir no local de trabalho ou em rea integrante do projeto de assentamento, >
rWurnorir a legaro aorria e ambiental: d) tornar-se elemento de perturbao para a continuidade do
desenvolvimento dos trabalhos, por m conduta ou inadaptao vida comunitria e; e) jl-enar arrenda^ ou^
transferir a posse da parcela ou frao ideal a terceiros, sem prvia anuncia do Incra [In Le, 8.629/93 comentada
por procuradores federais, uma contribuio da PFE/Incra para o fortalecimento da reforma agraria e do direito
agrrio autnomo. Braslia: INCRA, 2011, p. 200. Sublinhamento nosso).
12
Continuao do PARECER NS I 4
Concluso
23,
Portanto, diante de todo o exposto, conclui-se, na esteira da manifestao
apresentada pela AGU na ADIN n^ 2975, por ser descabida a alegao de que o pargrafo 7^
do art. 2 da Lei n9 8.629, de 1993, seria inconstitucional.
24.
Considerando que incumbe ao INCRA a conduo do Programa de Reforma
Agrria e que ele, nesta condio, possui todas as informaes necessrias no s melhor
formatao (junto com seu rgo ministerial supervisor), como melhor execuo da
poltica pblica em questo, destaca-se a possibilidade de ele (caso assim entenda) adotar
as medidas poltico-legislativas que entender pertinentes junto aos rgos ministeriais

competentes, no sentido de alterar o marco normativo naquilo que entenda cabvel.
25.
considerao superior, com sugesto de devoluo do presente PFE-
INCRA.
Braslia/DF, 13 de maro de 2013.
IGOR CHAGAS DE CARVALHO

Procurador Federal
De acor-e.
Braslia,,f\ de
lr
de 2013.
IO CARLOS SOARES4tARTINS
Diretor do Departamento de Consultoria
Aprovo.
Braslia, lZ , de
de 2013.
MARCELO Dj SIQUEIRA FREITAS
Procuâdor-Geral Federal
13
Pgina 1 de 2
Matrias Reconhecidas :: STF - Supremo Tribunal Federal
Braslia, 13 de maro de 2013 - 16:15
Acompanhamento Processual
ADI 2975 - AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (Processo

fsico)
[Ver peas eletrnicas]
Origem:
DF - DISTRITO FEDERAL
Reiator:
MIN. GILMAR MENDES
NTDO-(A/S)
CONGRESSO NACIONAL
REQTE.(S)
INTDO.(A/S)
ADV.(A/S)
Andamentos
PROCURADOR-GERAL DA REPBLICA
PRESIDENTE DA REPBLICA
ADVOGADO-GERAL DA UNIO
DJ/DJe - Jurisprudncia . Deslocamentos Detalhes Peties Petio Inicial Recursos

Andamento
rgo
Documento
Julgador
08/05/2008
Juntada do
Pauta 16/2008 - Pleno,
mandado de
intimao
devidamente
cumprido - AGU
29/04/2008
Juntada do
Pauta 16/2008 - Pleno
mandado de
intimao
devidamente
cumprido - PGR
Ref. a pauta n 16 , do(a) Pleno.
25/04/2008
Intimao do AGU
25/04/2008
Pauta publicada no
PAUTA N 16/2008 - DJE n 74, divulgado
DJE - Plenrio
em 24/04/2008
24/04/2008
Intimao do MPF
Ref. a pauta n 16 , doa) Pleno.
18/04/2008
Inclua-se em
Pleno Em 18/04/2008 19:25:34
pauta - minuta
extrada
06/02/2004
CONCLUSOS AO
RELATOR
06/02/2004
RECEBIMENTO
DOS AUTOS
DA PROCURADORIA-GERAL DA REPBLICA,
COM PARECER PELA PROCEDNCIA DO
PEDIDO DE DECLARAO DP
INCONSTITUCIONALIDADE,
05/01/2004
VISTA AO
PROCURADORGERAL DA
REPUBLICA
02/01/2004
RECEBIMENTO
DOS AUTOS
06/10/2003
EM 30.12..2003 DA ADVOCACIA GERAL DA
UNIO, COM DEFESA .PG N 164933/03).
VISTA AO
ADVOGADO-
GERAL DA UNIO
06/10/2003
JUNTADA
DO PG N 127543/03, DO PRESIDENTE DO
CONGRESSO NACIONAL, PRESTANDO
INFORMAES,
http://www.stf.jus.br/portal/geral/verlmpressao.asp
13/03/2013
Matrias Reconhecidas :: STF - Supremo Tribunal Federal
06/10/2003
INFORMAES
RECEBIDAS,
2871/R. PG H 127543/03, DO PRESIDENTE

DO CONGRESSO NACIONAL.
OFICIO NRO.:
02/10/2003
JUNTADA
DO PG N. 125649/03, MENSAGEM N 498
Pgina 2 de 2
Praa dos Trs Poderes

Braslia - DF - CEP 70175-900
Telefone; 55,61.3217.3000
DO PRESIDENTE DA REPUBLICA,
PRESTANDO INFORMAES EM ATENO

AO OFCIO N 2870/R
01/10/2003
INFORMAES
RECEBIDAS,
2870/R PG N. 125649/03 DO PRESIDENTE
DA REPBLICA
OFICIO NRO.;
09/09/2003
JUNTADA
DE RECIBO DE PORTARIA DO DIA
PEDIDO DE
OFCIO N 2871/R. PRAZO 30 (TRINTA)
INFORM.
DIAS,
04/09/2003, REFERENTES AOS OFCIOS N

2870/R E 2871/R.
04/09/2003
CONGRESSO
NACIONAL
04/09/2003
PEDIDO INFORM.
OFCIO N 2S70/R. PRAZO 30 (TRINTA)
PRESIDENTE DA
DIAS,
REPUBLICA
03/09/2003
03/09/2003
28/08/2003
INTMACAO DO
REF. A 29a AUDINCIA DE DISTRIBUIO
AGU
ORDINRIA DE 26/08/2003,
PUBLICAO, DJ:
DO DESPACHO DE 27 08.03
REMESSA DOS
SEO CARTORRIA,
AUTOS
27/08/2003
CONCLUSOS AO
RELATOR
27/08/2003
DESPACHO
ORDINATORIO
"REQUISITEM-SE AS INFORMAES (ART,

6o DA LEI 9868, DE 1999). RECEBIDAS AS
INFORMAES, REMETAM-SE OS AUTOS,

SUCESSIVAMENTE, AO ADVOGADO-GERAL
DA UNIO E AO PROCURADOR-GERAL DA
REPBLICA {ART, 8o DA LEI N 9868, DE

1999),"
26/08/2003
DISTRIBUDO
MIN, GILMAR MENDES
http://www.stf.jus.br/portal/geral/verlmpressao.asp
13/03/2013
tn>\
EXCELENTSSIMO SENHOR MINISTRO PRESIDENTE DO SUPREMO

TRIBUNAL FEDERAL
SUPREMO TRIBUNAL PIDMAL
Coordtnidorli d Registros
e InfomtM Pro=suits
26/08/200414:64
_ 10JMM
ADI-2975
O Procurador-Geral da Repblica, com fundamento no artigo 103,

inciso VI, da Constituio da Repblica, vera, perante esse Coiendo Supremo Tribunal
Federal, ajuizar AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, em face do

pargrafo nico do art. 137 da Lei n 8.112/90, porquanto contrria ao disposto no
artigo 5, XLVII, "b", da Constituio da Repblica.
2-
Eis o teor do referido pargrafo nico do art. 137 da Lei n 8.112/90:

Pargrafo nico. No poder retornar ao servio pblico federal o
servidor que for demitido ou destitudo do cargo em comisso por
infringncia do art. 132, incisos /, IV, VUI.XeXI.
O presente ajuizamento atende solicitao de JOO CARLOS
SOUTO. Acompanha o presente um exemplar do ato normativo impugnado, em

obedincia ao artigo 3o, I, da Lei n. 9.868/99.
4.
A norma aqui impugnada probe o retorno ao servio pblico do
servidor pblico federal ocupante de cargo em comisso que for demitido ou destituido
por prtica de crime contra a Administrao Pblica, improbidade administrativa,
aplicao irregular de dinheiro pbco, leso aos cofres pblicos e dilapidao do
patrimnio nacional e corrupo. O vcio constante na norma repousa na ausncia de
prazo para a proibio imposta.
5.
Determina a Carta da Repblica que no haver pena de carter
perptuo, (art. 5o, XLVII, "b"), ou seja, "toda pena h de ser temporria, conforme
dispuser a ler .
6.
Deve-se salientar que "a proibio constitucional diz respeito ao
carter perptuo de qualquer pena, e no somente no que concerne privao perptua
da liberdade"2. Dentre as modalidades de penas passveis de serem impostas no

ordenamento jurdico brasileiro, elencadas na alnea "e" do inciso XLVI do art. 5o da
Constituio Federal inclui-se a pena de suspenso ou interdio de direitos. Resta
inquestionvel que a proibio de retorno ao servio pblico, prevista no pargrafo
nico do art. 137 da Lei n 8.112/90, constitui-se em pena de interdio de direitos,

devendo, portanto, obedecer o comando de proibio de perpetuidade das penas.
7.
Nesta esteira deste entendimento, leia-se o comentrio de J. J. GOMES
Canotilho sobre o art. 30 da Constituio Portuguesa, que veda a aplicao de penas

de carter perptuo:
'7/ - O princpio da natureza temporria, limitada e definida das
penas (bem como das medidas de segurana privativas ou restritivas
da liberdade) (n 1) expresso do direito liberdade (art. 27), (da
idia de proibio de penas cruis, degradantes ou desumanas (art.
25-2) e, finalmente, da idia de proteo da segurana, nsita no

princpio do Estado de direito.
O teor do preceito parece abranger (e a alterao da Ia reviso

constitucional vai nesse sentido) todas as penas, no somente as
privativas da liberdade (proibindo a priso perptua), mas tambm
1 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves Comentrios Constituio Brasileira de 1988, v 1, p 63

2 SHECARIA, Srgio Salomo e CORRA JNIOR, Alceu Pena e Constituio, Aspectos relevantes
para sua aplicao e execuo, So Paulo: Revista dos Tribunais, 1996, p 87
todas as outras (proibindo todas as que se traduzam em amputar ou
restringir, perpetuamente a esfera de direitos das pessoas) " .
8.
Desta forma, o pargrafo nico do art. 137 da Lei n 8.112/90, ao
deixar de estipular prazo limite para a proibio de retorno ao servio pblico dos
servidores pblicos federais demitidos do cargo em comisso por infringncia do art.
132, I, IV, VIII, X e XI, da mesma Lei, criou sano de carter perptuo, devendo,
portanto, ser declarada sua inconstitucional idade.
9.
A propsito do tema, leia-se a deciso proferida pela Primeira Turma
deste Supremo Tribunal no RE n 154134/SP (Rei. Min. Sydney Sanches, DJ

29.10.99), em que foi afastado o carter permanente da pena de nabilitao permanente
para o exerccio de cargos de administrao ou gerncia de instituies financeiras
impostas aos recorridos, verbis:
EMENTA: - DIREITO CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E
PROCESSUAL CIVIL PENA DE NABILITAO PERMANENTE

PARA O EXERCCIO DE CARGO DE ADMINISTRAO OU
GERNCIA
DE
INSTITUIES
FINANCEIRAS.
INADMSSIBILIDADE: ART. 5, XLVI, "e", XLVII, "b" E 2 DA
CF
REPRESENTAO
DA
UNIO,
PELO
MINISTRIO
PBLICO: LEGITIMIDADE PARA INTERPOSIO DO R.E.

RECURSO EXTRAORDINRIO. I. poca da interposio do R.E.,
o Ministrio Pblico federal ainda representava a Unio em Juzo e

nos Tribunais. Ademais, em se tratando de Mandado de Segurana, o
Ministrio Pblico oficia nos processos (art. 10 da Lei n 1.533, de
31.12.51), e poderia recorrer, at, como "custos legis'. Rejeita-se,
pois, a preliminar suscitada nas contra-razes, no sentido de que lhe
faltaria legitimidade para a interposio. 2. No mrito, de se
manter o aresta, no ponto em que afastou o carter permanente da
pena de nabilitao imposta aos impetrantes, ora recorridos, em
face do que dispem oart5,XL VI, "e", XL VII, "b", e2daCF.3.
No caso, porm de se anular a imposio de qualquer sano,
como resulta dos termos do pedido inicial e do prprio julgado que
assim o deferiu. 4. Na verdade, o Mandado de Segurana de ser

deferido, apenas para se afastar o carter permanente da pena de
nabilitao, devendo, ento, o Conselho Monetrio Nacional
prosseguir no julgamento do pedido de reviso, convertendo-a em
nabilitao temporria ou noutra, menos grave, que lhe parea
adequada. 5. Nestes termos, o R.E conhecido, em parte, e, nessa
parte, provido, (grifo nosso)
3 CANOTD-HO, J. J- Gomes. Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 2a ed., v. 1, Coimbra:
Coimbra Editora, p. 210
10.
Isto posto, requer que, colhidas as infonnaes necessrias e ouvido o
Advogado-Geral da Unio, nos termos do art. 103, 3., da Constituio da Repblica,

seja determinada a abertura de vista dos autos a esta Procuradoria-Geral da Repblica,
para manifestao a respeito do mrito, pedindo, ao final, julgue-se procedente o
pedido, para que seja declarada a inconstitucional idade do pargrafo nico do art. 137
daLein0 8.112/90.
Braslia, 20 de Ajusto de 2003.
CLUBO FONTELES
PROCURADQftHGERAL DA REPBLICA
Carolina Longo
PGRn." 08100.001523/93-11
'AO DIRETA 1)1- iNCONSTiTIJCfOK^l.IDADi: Nc 75-
.QURENTli: Proeurador-Gerai da Repblica

residente da Republica o Coogiesso Nacionai
i. Ministro Gilmar F *
iurctiio Supremo 1 nfrunal Kedcrai.
O AOvo>>ado-era da Unio ,n alendimcnio ao drspacho de
7] dos autos, nos lermos do artigo 103. 3'. ih Caria Poltica, c do arhgo
da Lei n" '
inconstilucioniliiaiK
vcFM
.(ia
acerca xt
ntc
i.-ar* irota de
Do objeto da ao
Cuida-se de ao direta de nconstiuicionalidade. proposta pelo
Procurador-Gerai da Repblica, atendida a solicitao de Joo Carlos Souto.

Uetensor
Pblico
do
Estado
da
Bahia-
objetivando
declarao
de
inconstilucionalidadc do pargrafo nico do artigo 13'7 da Kei -ederal n

8.112, de 11.12.1W), que "dispe sohn- o if-imc jurdico dos servidores
ivos civis da Unio, das amarquias o /.-' fundaes publicas Jcdawis".
A legislao impugnada possui o seguinte ieoi:
*'i'ar.'j-uo nico. S:c piuivra reiornit? u> se.rvivc pultiica jedcml

o servidor quv for crmhdo ou ..icsituido d'<> caiy^; m lanussun
lrmvnaadoariJM, wciwi IJY. V!fi. X < X! '
O Requerente argumenta i\\:
a disposto \w> pargrafo unico do
artigo 137 da Lei 1-cdcral n" 8.112/91 conliara > comando tln jtrigo 5l.
XLVI,
"b"".
da
obrigatoriedade
seqncia,
Carta
de
se
argumenta
da
Republica
de
i^N-S.
delimitar temporariamente
que
proibio
de
que
dispe
pena
aeciea dit
imposla.
retorno ao semo
Na
publico
estabelecida pela cilada lei federal consiste em pena de interdio ile direitos,
natureza essa que aearreiaiia a ]imitaao previsy pela mencionada norma
eonslitucional.
Lm suas inlornuices de Os
KlÔ. o Presidente da Repblra
sustenta que a norma impugnada >c coiukma com ;i Caria Poltica de 19KH, nos
lermos das Informaes VAGU.-WM-o 2(iO3 \>. 85 u VO) L-neanioihadas a
esse Supremo Tribunal Federal, poi intermdio da Meus agem n 4^8.
A soa vez. o Congresso Nacional prcsiou *>s 5eus esclarecimentos
is.103 a 10H), alegando que a disposio atacada utela a moralidade no
mbito
da
Administrao
Pblica,
hem
como
preserva
princpio
constitucional da supremacia do interesse pbheo. Desta forma, conclui pela
conformao do exo legal impugnado aos dispositivos consti

referidos pelo
>. os aulos para manifestao do Advogado-Geral

da Unio..
D*> Mrito
-sia
uistaiaa
ri âc-sc
tiois
ao alcance da regra comida no artigo 5". XLV11. *1V\ &

Consiituio Federa!, e. seutindo, a natureza da vedao o reiorno ao servto
publico federal, estabelecida pelo paragraib imico tio artigo 137 da I .et l-edenif
V8.1!2/9i,
j. Do alcance da retira contida no artigo 5l\ XI VII. "b'\ da Caria
hca
deve-se lazer aluso as consideraes acerca ;
XI.Vil. "h*\ da Constiiuio da Republica. Hn
seguida, impende destacar que a Constiiuico consiste iiuni conjuntt) d

normas sistematicamente dispostas, o i(uc significa que ha unia relao d
coerncia entre as mesmas, Dessa forma, a interpretao de cada
constitucional deve considerar as demais .; iirr de extrai* um sentido que seja
adequado a manuteno da harmonia do conjunto, consagrando o principio da

unidade da constituio.
O artigo 5. XLV1I. "b'\ da fonstituio FeiieraL veda a adoo
de penas de cartei perptuo. Entretanto, pode se observar, a parr da dico

do texto constitucional, que o inciso anlecedente determina que a lei regulara a
indvidualizao da pena e adotar, enttv outras, as eencadas no mesmo

dispositivo. Ora, se o princpio da indiviuaii/aao da pena r/ respeito pena
isa pelo Estad-Juiz ao ru condenado, u-vela-se descabida a extenso de
princpio ao mbito administralivo-discipnir
Posto isso, chega-se a concluso que o Poder

originrio- quando estabeleceu a vedao de pena de carter perpetuo, estava
fazendo referncia as penalidades de nauueza cx penai, ate porque, no mesmo
inciso, incluiu a vedao as: penas de
morte, de trabalhos forcados, de
banimento e as cruis. J:i lgico que i^ resncue- ?mpo-4as pela disposio

constitucional
referida
no
ds/em
respeito
ânoes
de
natureza
administrativa, uma vez que nunca podero adotar a natureza de quaisquer

daquelas mencionadas.
Neste hentiUo a tio de l'adi i^mm

hede.l Anotada,
Atd A.c., So Paulo: Saraiva
2002, p 225;
\-\ pena perpeiu- ia >^>'- ui-suiiS'- rvpvi;t> >hu
negativos a personuhdude
>ria, anotar, ainda, com o objetivo de corroborar a assertiva
cima,
ensinamento
de
Alexandre
de
Moraes
(Direitos
Sao Paulo- Alias. 200(1 p.2>M:
/.ia pen<v>
de caraier pevpctwi <u-ct>n>- oo
da iiiiturvzu iempw\rrU
amihida e dejhudu das penas e
compatibiliza-se eont a ûnnili . vnshiia umul u idwnUuh' e a
digmdad.e humana
<mu> \nUeuiuiio por (V/.vo m-->s. "a pnsa
perpetua priva o homem da
mu; condiCU> iunuin. l..sia ext^r
sempre um. semido de vida.. Ainteic que e\ihier t tu, rcerado sem
perspectiva de \uida. t <!<; dt amadn iies-î dncn>u<> cspinatal.

que a condio mini
, paru <fue o h<?rae?u \fvu di^namene .
esilhas com o nnifipio Jr oiu ,i prna, erure ,?nm>\ /m^v h-m n d*
*:ervtr a sevt-iwi lido e :!- ndcepiovn di> cort;teth<U> a r,:/i ai/'.
Ponamo, coiciui-se que, malgrado a interpretao das normas
que contem direitos fundamentais deve sei no -eniulo uc atribuir mxima
efetividade ou efieicncia. no se pode romper com ;) imid.Kle da Côii.sliUio e

aplicar
uma
exegese
demasiadamente
.aupiiaiva.
Desta
lonnu.
torna-se
manicsto que o dispositivo consutiieuini que trata u vedno de pena

nenx-fua no se apiic:a s pcnalidaies :idminslrati\ ;^-
za da norma contida no pauiiirao unico lio artiuo 13'7 da Le
I-ederahf 8112/90
Ratificando o enlcndimenu
csta Advoeaesa-GeraS da Unio.
cabe reforar que a vedao o retorno ao servio pblico federai nao possui
naiurcva de pena. mas sim de requisito legai para ocupai ougo p ''
Icderal.
Tribunal Federai apresentada pelo
inabiitao
para
cargos
de
Requerente
administrao
tem como o!
ois
gerr-cia
ti
financeiras, nos lermos do precenuado no artigo 44< IV da Lei n'\ 4.5VX de

9f>4. A partir do inteiro teor do acrdo referido, nota-se que se ia/ meno a
pena acessria de interdio do exerccio do comrcio, no caso de condenao
por crime falimentar, demonstrando a similaridade entro as duas hipteses.
Assim sendo, pode-se constatai que a pena de inabilitaro para
caruos de administrao ou gerencia nada cm a ver com a previso de

requisito
legal
para
provimento
em
primeiramente, os cargos mencionados
e.arû
pblico,
ao possuem
ainda, a inabilitado e de falo uma pcaltdjtk
uma
vc/
que,
natureza publica, e.
para os iniratores do>
dispositivos da Lc n, 4.5^)5. Je 1^64.
Vaiando da espcie normativa objeto da presente demanda, ha

.ir os argumentos expeuuidos pela
Consultoria
hmdiea do
Ministrio da Justia. Neste sentido, duveê destacar que o pargrafo unico

a c\ n" H 1 1? de 19l)f) vjia da demisso ou destituio de
ir
mesmo diploma ieoal
O servidor pblico investido no carao. cmpreuo ou funo
mediante provimento originrio ou dentado, sendo que o primeiro exige a

aprovao prvia cm concurso pblico, ressalvadas as nomeaes para caigo
cm comisso declarado cm lei de livre nomeao c exonerao, neste caso
denominar-se- provimento em comisso. Os ocupantes de cargo assim

providos podem ser destitudos, caso pratiquem metto administrativo sujeito
as penalidades de suspenso e de demisso.
apurada
responsabilidade
mediante
e
processo
ampla
;j
administiativo
defesa-
Comprovada
disciplinar,
a
assegurado
infrao pot
meio
o
do
citado, o servidor- a teor do contido no atigo 127 da Lei n"
8.112. de 1990. fica sujeito s seguintes penas disciplinares: dveuenea.

suspenso,
demisso,
cassao
de
aposentadoria
ou
disponibilidade.
;o de caro em comisso e destituio de uncao comissionada.
Posto isso. verifica-se que as penaiuiades administradas eMo

delicadas no rol d*, artigo 127. e que os demui^ artigos subsequentes nao
tnitam de penas *.- sim das conseqneias jundicas da lesponsanlizacao
administrativa de deterniinado servidor
Conseqentemente, a vedao do
retorno ao servio pblico no constitui penalidade administrativa, uma ve/
que no se enconha no elenco do artigo i 27 Sua natureza .->eria apenas de unia

exigncia legal para o provimento ::k carmis puhlicos. consoante o p<
constitucional previsto no inciso .v miigo 3-; da Cana Pohica.
exemplo, pode-se citar a exigncia de idoneidade morai para inscrever-se no
concurso pblico para o provimento dos cargos do Ministrio Pblico da

) disposto no artigo IX1. da 1-ei
ta
ve/
.un mirada
prtica
do
ilcito
administrativo, o servidor pblico se sujeitara a uma das penas eâidas pelo

artigo 127 da cilada lei, lmrctamo. se a deMituio do cargo se der em razo
da
pratica
de
crime
contra
adimmsnaeao
pblica.
Improbidade
administrativa, aplicao irregular de dinheiro pblico, leso aos eoires

pblicos e dilapidao do patrimnio naetonaa e corrupo. Significa que a
Administrao Pblica, alem de impor a. pena ao servidor, nao descia o seu
relorno aos seus mu
No caso ora em anlise, o que est ern questo e a acess?
ao servio pblico. Os parmetros de acesso so estabelecida
infraconstitucional, conforme o comando do rtico 37, L da Omsnr
Repblica, Importa ressaltar o entendimento de Jos dos Sanios Carvalho

Hlho. (Manual de Direito /
rxfncUis. Por esse num^c o >'i'\t>} t <msnuu/io)ui oeiwn hem claro

(m- u messo pressupe ,< ohwn-nau Jos n-amuos t-Mahsh-cuio.s
em le".
Bm prosseguimeiitx Jos di^ Santos Carvalho l;iho. ressalta
sitos "subjetivos soo os nyu!-h-K\ tuw dizem respeito pessoa do
como os exames fsico e psquico, a mui cot
servio militar, a escolaridade, etc".
3, Do respeito ao Princpio Constitucional da Moralidade \dminisir;ttiva
Deve-se observar ainda que o comando comido no dispositivo
atacado impe para a Administrao Pblica a vedao de contratar indivduo

que
haja sido destitudo do cargo devido a
pratica de:
crime contra a
administrao pblica, improbidade administrativa, aplicao irregular de

dinheiro publico, leso aos cofres pblicos e corrupo. Veja-se, porianlo.
|uc. aps um procedimento administrativo dsripHnar. eonfmurou-se a pratica

de conduta loialmenle incompatvel com a moralidade administrativa. 1; aps
a sua apurao, a Administrao deve cominar a pena de destituio. No
entanto, alm desta finalidade, a lei objetivou -} ukia da moralidade pblica

indo
retorno
de
indivduos
que
lesaram
contundentemente
ao.
(..onsoanie
lio
rieiy
i.opes
A-iuietics
Administrativo Brasileiro, 25" e. Sao Pauso; Mnheiros, 2000, p.H?}. o agente

administrativo devi necessariamente diMimnnr o honesto do desonesto, e au
aluar dever observar sempre os preceitos licos bali/adores da conduta a .sei
adotada. Destarte, se o agente pblico, ocupante ue caruo ct>inissionulo, no

apresenta prtica moralmente adequada. \> psrmisso J<* ^fii retorno aos
quadros
da
Administrao
revela-se
c-
-:o
unia
nnliuacao
do
principio
constitucional da moralidade. Portanto, aquele que obteve oportunidade de

inleirar a Administrao e responde coei desprezo pelo demento tico de sua
ica. demonslu a ausncia de idonudade moral para ser acetti
idor publico,
"incpio da moralidade adrmnMranva encontra-se previsto no
argo 37 da Constituio Federai, porqmmio consiiui picssuposto de valididt;
Uc ioda atuao no mbito da ;uimmMracao publica. A piopsito da questo.

obêrva-se que a Lei Federal n:: ^.1^4:^ uiude a tal princpio, definindo-o
coni.i a "atuao >e.>*undo padres ticos de piobidade. decoio e iiO-le'".
Portanto, conchn-sc qnv a norma 'mpuenada unca a moralidade
administrativa, apartando dos quadros cia
AdmniMrao aqueles que ah
estiveram t demonstraram despre/s) para com ? co*sa pblica. Sendo assim, u

lendo cm considerao -)S m/es exposta:-, dcsc.iix- a aiiinitoio ieta pelo
Reuucrernc de inconstitucionalidade o \- ;agrao nico do nriigo i^'--' da Lei
Diante
do exposio.
\eri'jcase.
ponao
dido da presente a<;o direta de inconstiicionadac
Braslia. 1H de eze^;''ro dtr 200:

Parecer N 14 2013 Depconsu PGF Agu

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Parecer N 14 2013 Depconsu PGF Agu

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ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

INTERESSADO: Procuradoria Federal Especializada junto ao INCRA.

ASSUNTO- Anlise da (in)constitucionalidade do carter perptuo da sano imposta pelo

I - Procuradoria Federal Especializada junto ao INCRA. Alegao de

que o pargrafo 7^ do art. 2^ da Lei ns 8.629, de 1993, seria

Sr. Diretor do Departamento de Consultoria,

O presente processo nasce com o Ofcio PFE/INCRA N* 42/2009, de 23 de julho

Regional do Incra no Estado do Rio Grande do Sul, em face da recomendao

art. 2, 79, da Lei n. 8.629/93, luz das consideraes e sugestes arroladas

para melhor compreenso da demanda, adianta-se, aqui, desde logo, que o

72 Ser excludo do Programa de Reforma Agrria do Governo Federal

quem, j estando beneficiado com lote em Projeto de Assentamento, ou

caracterize por invaso ou esbulho de imvel rural de domnio pblico ou

desapropriao em vias de imisso de posse ao ente expropriante; e bem

os itens 23 a 28 do DESPACHO/PFE/INCRA/CGA/NS309/2009 (fls.

mencionados no Ofcio acima transcrito, de sua sorte destacam que:

compatibilizar com a ordem jurdica uma sano administrativa que no

admita reabilitao do indivduo? A lei , para dizer o mnimo, extremamente

poderia at mesmo vir a ter a punibilidade penal prescrita. A punio

24. Alm do mais, a restrio enfocada ressuma desproporcional, pois

"criminoso" possa participar de concursos e ingressar novamente no servio

25 Imagine-se, ento, o trabalhador rural que participou de uma ocupao /

coletiva de imvel rural e foi condenado pelo crime de esbulho possessrio. / j

no poderia ter a sano administrativa revogada? Mesmo reabilitado

No se coaduna tambm com os objetivos fundamentais da Repblica que

27. A sugesto deste signatrio para oue cpia deste

consistente na excluso definitiva, sem possibilidade de anistia ou

reabilitao, de quem for identificado como participante de CSPMlhO

disciplinando a aplicao da norma realada ou ento a edio de Medida

28 A meu ver, da mesma forma como o S 6gl no imuniza o imvel

reincidncia da ocupao, tambm o 5 7^ deveria ter imposto um lapso

Analisando a admissibilidade do conhecimento da questo, o Departamento

apreciao da questo, pugna pela competncia da Adjuntoria de Consultoria (hoje

Federal para faz-lo, dadas as

disposies constantes da Portaria PGF n^ 158, de 9 de maro de 2010. Da vieram os autos.

Embora a questo demandada j esteja posta, cumpre, de toda sorte, fazer

54220.002235/2009-17, do qual pode ser resgatada a seguinte histria institucional:

a) O Ministrio Pblico Federal no Municpio de Pelotas/RS exarou a Recomendao PRM-PEL

b) Considerando a Recomendao recebida, a Superintendncia Regional do INCRA no Rio

Em fls 38-66, foi realizada a juntada de cpias do processo administrativo

Goergen solicitou ao Incra que aplicasse a Portaria n* 101/01 que previa a

rurais tanto dos beneficirios de lotes em Projetos de Assentamento do Incra

acesso a terra. Foi proferido parecer pela Procuradoria Regional do Incra no

alertado tambm, que a referida Portaria estaria normatizando a matria de

contrariava o teor do Decreto n^ 59.428/66, que prev, em seus arte. 77 e 79,

as hipteses de resciso dos contratos de assentamento, assinalando que

O entendimento da Procuradoria Regional do Incra no Rio Grande do Sul foi

101/2001, por meio da Portaria 31/2008, publicada no Dirio Oficia no dia

01/02/2008 Na mesma ocasio, tambm foi sugerida pela PFE/INCRA/SEDb a

Sando preferncia famlia que no tenha qualquer de seus membros

identificados como participantes diretos ou indiretos de invases ou esbulho

Com a revogao da Portaria 101/01 considerada ilegal e inconstitucional, por

n^oportunizar a ampla defesa e o contraditrio, prevendo a excluso

sumria de participante direto ou indireto de invases ou esbulhos de imveis

mSis, o incra no possui nenhuma norma que estabelea um rito mnimo

para realizao de procedimentos administrativos visando atender o contido

as Superintendncias deste Ente Agrrio, a recomendao do Ilustre

c) Tendo recebido a demanda, a Direo Central da PFE-1NCRA exarou o j acima referido

encaminhar a demanda Consultoria-Geral da Unio j acima relatada, teceu consideraes

comunicadas ao interessado, o quai dever ter a oportunidade de recorrer

52 Com essas consideraes, entendo que o questionamento versado na

a NE/INCRA/n^ 45/2005 j determina a excluso de candidatos na situao

53 recomendvel que se verifique se na relao enfocada constam pessoas