CAPTULO XI

LA INSTITUCIN EXPROPIATORIA Y SUS

MODULACIONES URBANSTICAS
11.1. Rgimen jurdico del derecho de propiedad y de su privacin
El derecho de propiedad se ha determinado de forma clsica como un derecho
esencial en las relaciones sociales y no cuestionado en el pensamiento hasta las construcciones tericas del Siglo XIX (Proudhon), partiendo de dicho presupuesto se produce su
configuracin histrica y su asimilacin en el marco del derecho administrativo y el carcter de derecho, que en un comienzo fue considerado fundamental (Declaraciones de
derechos del hombre y el ciudadano de 4 de agosto de 1789, y de Independencia norteamericana de 4 de julio de 1776)226.
Es en ese marco histrico donde se regula la posibilidad de privar jurdicamente de
la propiedad por el desarrollo de la sociedad industrial (el ferrocarril) vinculado a las causas de utilidad pblica, y as podemos citar en Espaa los antecedentes en la legislacin
desamortizadora (Godoy, Mendizbal y Madoz).
Partiendo de dicho momento histrico-jurdico, la evolucin histrico-jurdica de la
institucin expropiatoria se va sucediendo desde las Leyes de Expropiacin de 1836 y
1879, para evolucionar posteriormente en la Constitucin de 1931, el Fuero de los Espaoles y la Ley de Expropiacin Forzosa de 1954.
En concreto la Ley de Expropiacin Forzosa de 1954 contiene en lneas generales la
legislacin general de expropiacin hoy aplicable en torno a la siguiente estructura:
A) Unos principios generales que engloba el fundamento de la expropiacin forzosa, tanto en las causas de utilidad pblica como de inters social.
B) Por otra parte la regulacin del procedimiento general de expropiacin, concretando en los requisitos previos de la expropiacin forzosa, la concrecin de
226.

Al respecto vase Ferrn Pons Canovas, La incidencia de las intervenciones administrativas en el

derecho de propiedad: perspectivas actuales, Marcial Pons, 2004.

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la necesidad de ocupacin de bienes o de adquisicin de derechos, la determinacin del precio justo, y el pago y toma posesin del bien o derecho expropiado recogiendo la responsabilidad por demora.
C) Igualmente se regulan unos procedimientos especiales como la expropiacin
de zonas o grupos de bienes, la expropiacin por incumplimiento de la funcin
social de la propiedad, la expropiacin de bienes del valor artstico, histrico y
arqueolgico, la expropiacin por entidades locales o por razn del urbanismo,
la expropiacin que de lugar al traslado de poblaciones, las expropiaciones por
causa de colonizacin o de obras pblicas, la expropiacin en materia de propiedad industrial y la expropiacin por razones de defensa nacional y seguridad
del Estado.
D) Finalmente se recoge la indemnizacin por ocupacin temporal y otros daos
y las garantas institucionales aplicables a los expedientes expropiatorios.
La citada ley es desarrollada por el Reglamento de Expropiacin Forzosa de 26 de
abril de 1957, que est igualmente vigente.
Debemos destacar que con posterioridad a la LEF se produce la promulgacin de la
Constitucin de 1978, cuyo artculo 33, ubicado sistemticamente entre los derechos y
deberes, regula la materia y establece una reserva de ley, conforme artculo 53 de la citada
Carta Magna para la determinacin de la institucin, consagrando las disposiciones de la
LEF de 1954.
Es de especial importancia para la regulacin del hecho expropiatorio en la actualidad el Convenio Europeo de Derechos Humanos (Convenio de Roma) en relacin con
el artculo 10 de la Constitucin, y en especial el Protocolo Adicional n 1, puesto que recoge la regulacin del rgimen jurisdiccional de la propiedad. As el Tribunal Europeo de
Derechos Humanos ha dictado la interesante Sentencia de 29 de abril de 1999 en la que
ayuda a delimitar el contenido del derecho de propiedad y la figura de sus vinculaciones
indemnizables, en la medida en que establece el derecho de los particulares propietarios
de terrenos al obtener un justo equilibrio por la especial vinculacin que la Ley francesa
de 10 de julio de 1964 (conocida como Ley Verdeille), impona al prever la constitucin de
las asociaciones municipales de caza aprobadas y las asociaciones intermunicipales de caza
aprobadas, a las que resultaba obligatorio aportar los terrenos cuando stos no alcanzasen una determinada superficie, agregndolos forzosamente entre ellos a fin de que pudiesen ser utilizados a efectos cinegticos, estando obligados a aportar sus terrenos a asociaciones y no pudiendo poner obstculo a la prctica de este deporte (de la caza) en sus propiedades; con esta
disposicin se haba limitado, al margen de su derecho a la libertad de conciencia y de
asociacin, el derecho al respeto de sus bienes garantizado en el artculo 1 del Protocolo
n 1 del Convenio. El Tribunal determin227 que aunque los demandantes no han sido
despojados de su derecho a usar sus bienes, aislarlos o venderlos, la aportacin forzosa de su derecho de
227.

Sobre esta cuestin vase el dossier prctico sobre Expropiacin Forzosa editado por Francis
Lefebvre en 2000 bajo la supervisin de Antonio Jimnez-Blanco y coordinado por Jos Cuesta Revilla, elaborado por diversos profesionales de la Universidad de Jan, Pg. 21.

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caza sobres sus terrenos a una asociacin municipal de caza aprobada le impeda hacer uso libremente de
este derecho, directamente unido al derecho de propiedad. En este caso, los demandantes no desean cazar
en sus terrenos y se oponen a que terceros sobre la libre disposicin del derecho de uso constituye una
injerencia en el goce de los derechos que los demandantes tiene por su condicin de propietarios.
Por todo ello, el segundo prrafo del artculo 1 es aplicable al presente caso..., pues
una medida de injerencia debe establecer un justo equilibrio entre el imperativo del inters general y los de proteccin de los derechos fundamentales del individuo; concluyendo esta sentencia de forma contundente que ... los fines legtimos que busca la Ley de 1964 en
el momento de su adopcin, el Tribunal estima que el sistema de aportacin forzosa que prev dicha Ley
lleva a colocar a los demandantes en una situacin que rompe el justo equilibrio que debe reinar entre la
proteccin del derecho de propiedad y la exigencia del inters general: obligar a los pequeos propietarios a
soportar su derecho de caza en sus terrenos para que terceros hagan un uso totalmente contrario a sus convicciones ser revela como una carga desmesurada que no se justifica desde el punto de vista del segundo prrafo del artculo 1 del Protocolo nm. 1.
La referida determinacin vincula a la concepcin del derecho de propiedad en la legislacin ,partiendo de la propia Constitucin, igualmente dentro del rgimen constitucional de la expropiacin forzosa. Debemos resear as el artculo 149.1.18, que recoge
para el Estado la competencia sobre Legislacin de Expropiacin Forzosa y no menciona a las Comunidades Autnomas.
En ese sentido debemos destacar especialmente las STC 11/1983, 166/1986, 37/
1987, 227/1988, 149/1991 y 61/1997 (Fundamentos Jurdicos 29 y 30), que recogen en
lneas generales la distribucin competencial en materia de expropiacin forzosa entre el
Estado y las Comunidades Autnomas, como titulares de potestad legislativa.
As entre ellas la STC 37/87, tiene por causa la Ley de Reforma Agraria Andaluza y
por otra parte la STC 166/86 resuelve la cuestin de inconstitucionalidad de aplicacin
de los artculos 1 y 2 de la Ley 7/83, de 29 de junio, sobre la expropiacin de Rumasa,
siendo el Fundamento Jurdico 13 de especial inters en cuanto a las garantas expropiatorias.
Debemos sealar a ttulo de resumen, en cuanto a la competencia sobre expropiacin, que la propia competencia estatal y la de las Comunidades Autnomas se diferencian en la atribucin al Estado de las garantas expropiatorias (procedimiento) y valoraciones, mientras que tanto las Comunidades Autnomas como el propio Estado,
dependiendo del ttulo competencial (y as por ejemplo el Urbanismo corresponde a las
Comunidades Autnomas), sern las que regulen las causas expropiandi" dependiendo
de la titularidad de la competencia sectorial efectiva.
Hay que traer a colacin en ese sentido a la Ley 6/98, de 13 de abril, sobre Rgimen
del Suelo y Valoraciones, que en sus artculos 23 a 32, en relacin con las valoraciones,
desarrolla dichas competencias estatales, que son aplicables a todos los procedimientos
expropiatorios inmobiliarios, y por otra parte en los artculos 33 a 40 (Ttulo IV) en las
expropiaciones establece ,en el marco de los procedimientos urbansticos de competen-

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cia estatal a los supuestos de expropiacin puramente urbansticas. Teniendo especial importancia la declaracin clsica de que la aprobacin de los planes implica la declaracin
de utilidad pblica de las obras en ellos establecidas para los efectos expropiatorios228.
Por su parte el proyecto de ley 2006, recoge la expropiacin en el Ttulo IV (arts. 28
a 30) y las valoraciones en el III (arts. 20 a 27), produciendo una autntica revolucin
en esta materia, vinculado a las situaciones del suelo.
Cabe recordar por tanto que las valoraciones en las expropiaciones deben ser iguales
en todo el territorio nacional, conforme seala el FJ 6 de la STC 37/1987, y as el valor
deber determinarse segn la clase y situacin del suelo como urbanizable, urbano y no
urbanizable (en el futuro urbanizado o rstico), incorporndose las reglas sobre deduccin de gastos de urbanizacin pendientes y valoraciones de obras, edificaciones, concesiones y derechos reales que establece expresamente, la citada legislacin.
Dentro de dicho marco jurdico compuesto por las legislaciones estatal y autonmica el papel de la normativa municipal se circunscribe en las expropiaciones urbansticas a
la elaboracin y aprobacin del planeamiento urbanstico como normativa aplicable la legitimacin establecida por el artculo 33 de la Ley 6/98, sobre utilidad pblica o inters
social derivada de dicha aprobacin (artculo 28.2 del proyecto de ley 2006).
Por otra parte debemos sealar la Ley 10/2003229 estatal y su incidencia en la reforma del sistema de valoraciones, por el cambio del contenido del artculo 26 de la Ley 6/
98, que supone una limitacin en las valoraciones por las expectativas urbansticas, que
contina con el continuo devenir de los criterios legislativos sobre valoraciones desde la
ley 8/90 hasta la actual legislacin en tramitacin.
Cabe como ltimo aspecto resaltar dentro del rgimen jurdico de las expropiaciones la existencia de varias reformas ms recientes de la LEF, especialmente las derivadas
de las siguientes leyes (Perodo 1998-2006):
a)

Disciplina presupuestaria.

b)

Ley de Ordenacin de la edificacin.

c)

Ley de Medidas Fiscales administrativas y del Orden social.

Esa tcnica de reformas parciales y parcheado sobre elementos tan importantes

como el pago, el derecho de reversin y las tcnicas de valoracin, es criticable, por la
nunca abordada nueva ley de expropiacin, circunstancia sobre la que se reabunda con la
futurible nueva legislacin sobre el suelo.

228.
Vase al respecto Luis Morell Ocaa, La expropiacin en el derecho urbanstico. Sentido y lmites. Pgs. 319 a 360 de Op. Cit. DA nms. 252-253, y en concreto Pgs. 335 a 339.
229.
Vase con respecto a dicha reforma Juan Ramn Fernndez Torres Algunas consideraciones sobre la reciente Ley 10/2003, de 20 de mayo, de Medidas Urgentes de Liberalizacin en el sector inmobiliario. Revista Aranzadi de Urbanismo y Edificacin nm. 8, ao 2003-2, Pgs. 101 y siguientes.

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11.2. Clases de expropiaciones

Partiendo del referido rgimen bsico anteriormente comentado podemos distinguir en
la clasificacin de las expropiaciones, tal y como se destaca en nuestra doctrina, entre:
a)
b)

Urbansticas.
No Urbansticas.

Por su parte debemos considerar que son expropiaciones urbansticas las que se hallan amparadas en planes urbansticos (La declaracin de utilidad pblica o inters social
viene implcita por la aprobacin definitiva del planeamiento correspondiente), tal y
como afirma Juan Ramn Fernndez Torres230.
El resto de las expropiaciones responde a una amalgama muy variopinta de situaciones y regmenes jurdicos, y as podemos sealar las previstas por los artculos 52 a 58 (Ttulo IX) de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, de Regulacin del Sector Elctrico, etc.
A su vez las expropiaciones urbansticas, que conforme seala la STS de 29 de mayo
de 2000 (Aranzadi 5600) deben ser probadas por el que invoca el carcter urbanstico de
la expropiacin, aplicndose en defecto de dicha prueba las reglas generales, se pueden
distinguir entre:
a)

Expropiacin como sancin por la inobservancia de la funcin social de la

propiedad.
b) Sistema de ejecucin del planeamiento.
c) Como instrumento para la ejecucin de los sistemas generales en suelo urbano
o urbanizable y de actuaciones urbansticas aisladas en suelo urbano.
d) Mecanismo de constitucin o ampliacin de patrimonios pblicos de suelo.
e) Tcnica para la obtencin de terrenos destinados en el planeamiento a la construccin de viviendas sujetas a algn rgimen de proteccin pblica, o a otros
usos de inters social.
f) Formula utilizable en el marco de un sistema de actuacin para la ejecucin de
los planes diferente del expropiatorio.
Las referidas expropiaciones pueden a su vez diferenciarse en:
1.) Expropiaciones asistemticas. (Ejecucin de sistemas generales, dotaciones
locales, y actuaciones aisladas en suelo urbano, previstas en los artculos 14.2 y
18 de la Ley 6/98, adquisicin de terrenos para formar reservas de suelo con
destino al PMS conforme el artculo 278 TRLSOU/92 y el supletorio 90.2 del
TRLSOU/76, y por el incumplimiento de la funcin social de la propiedad con
base en el artculo 34 de la Ley 6/98).
2.) Expropiaciones sistemticas que a su vez se pueden subdividir en las que se
acogen al procedimiento general de la LEF, las del procedimiento de urgencia
230.

Juan Ramn Fernndez Torres, Las expropiaciones urbansticas, Monografa vinculada al nmero 3 de Revista de Urbanismo y Edificacin, Aranzadi, 2001. Pgs. 35-36.

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del artculo 52 de la LEF, correspondiendo a las Comunidades Autnomas la

competencia para declararlo y el procedimiento especfico de tasacin conjunta, sobre el que ms adelante abundaremos.
Por tanto debemos recordar que el rgimen jurdico de las expropiaciones urbansticas, parte de la Ley 6/98, pero a nivel estatal y conforme la competencia anteriormente
descrita tambin incorpora al TRLSOU/92: Artculos 168, 169, 183, 204, 210, 211.3,
213, 214, 222 y 224, puesto que dichos preceptos siguen vigentes tras la STC 61/97 y la
LRSV 6/98, y son de aplicacin plana a la vista de la competencia estatal establecida por
el artculo 149.1.18 y la jurisprudencia constitucional sealada con anterioridad.
Por otra parte debemos recordar la legislacin autonmica y a ttulo de ejemplo en el
caso de la Comunidad de Madrid, ya desde la Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de
Poltica Territorial, Suelo y Urbanismo, y en la actual Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo
de la Comunidad de Madrid, donde se establecen normas propias de expropiacin entre
los cuales podemos destacar las reformas del Jurado Territorial de expropiacin en virtud de la Jurisprudencia Constitucional y las disposiciones sobre expropiacin forzosa en
la Disposicin Transitoria Segunda de la Ley 20/97.
11.3. La singularidad del procedimiento de tasacin conjunta
La legislacin estatal anterior a la STC 61/1997, de 20 de marzo, cre de forma especfica para las expropiaciones sistemticas de urbanismo un procedimiento general denominado de tasacin conjunta ,que expresamente se recogi por la Ley 8/1990, sobre Reforma
del Rgimen Urbanstico y Valoraciones, y el posterior Texto Refundido 1/1992, de 26 de
junio, aunque en principio tenia su habilitacin normativa en el artculo 202 del Reglamento
de Gestin Urbanstica, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto.
En el referido procedimiento, a diferencia del procedimiento de urgencia previsto
por el artculo 52 de la LEF, los expropiados tendrn derecho a proponer sus correspondientes hojas de aprecio que deben ser estudiadas por la Administracin antes de fijar el
primer precio en va administrativa.
Debemos destacar por otra parte que la STC 164/2001 y sus efectos sobre la Ley 6/
98 en materia de expropiaciones tiene especial inters y gran importancia en el procedimiento de tasacin conjunta, donde podemos sealar conforme afirma Macas Castao
que el procedimiento de tasacin conjunta constituye una especialidad genuina del mbito urbanstico, presente ya en la legislacin de 1956. Hoy por hoy, y sin perjuicio de la
aplicacin supletoria de los artculos 138 TRLS 1976 y 202 RGU, lo cierto es que se trata
de un procedimiento diversificado en la legislacin de las Comunidades Autnomas, procedimiento en el que, vista la jurisprudencia constitucional, resulta difcil que pueda tener
incidencia la legislacin estatal.
Desaparecidos del TRLS 1992 los artculos 218 (derogado por la LSV) y 219 (declarado nulo por la STS de 25 de junio de 1997), la declaracin de inconstitucionalidad del

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artculo 220 del mencionado TRLSOU 1992 y, posteriormente, del artculo 38 LSV, confirman este juicio.
As, y como ya hemos sealado, el Tribunal Constitucional en su sentencia 61/1997,
aun afirmando que al Estado no se le puede negar de raz la posibilidad de fijar alguna
norma especial en cuanto modulacin de normas de procedimiento general, concluye
que la competencia exclusiva del Estado debe conectarse con las sectoriales de las Comunidades Autnomas, y que ello implica, en el mbito expropiatorio, que las peculiaridades
que merezcan las expropiaciones especiales, slo podrn ser establecidas, en su caso, con un marcado carcter principal o mnimo y en cuanto sean expresin de las garantas procedimientales generales. El artculo 220.1 TRLSOU 1992, en cuanto atribua el efecto implcito de declaracin de urgencia de la resolucin autonmica que aprobaba el expediente de tasacin conjunta, ni
tena el carcter de mnimo y principal ni, desde luego, modulaba garanta alguna, antes al
contrario, favoreca la posicin de la Administracin en perjuicio del interesado. En estas
circunstancias, la declaracin de inconstitucionalidad era una conclusin lgica.
El artculo 38 LSV volvi a incidir sobre esta modalidad procedimental, esta vez sin
mencionar la palabra urgencia, pero remitiendo en la regulacin del procedimiento al artculo 25.6, 7 y 8 LEF, remisin que, argumenta con razn el TC (STC 164/2001), es
equivalente a la declaracin de urgente ocupacin; la remisin que el artculo 38 LSV efecta al artculo
52, nmeros 6, 7 y 8 LEF vale tanto como decir que en los procedimientos urbansticos de tasacin conjunta la ocupacin de la finca precede a la valoracin contradictoria y al pago del justiprecio; y sabido es
que esta consecuencia jurdica es precisamente la desencadenada por la declaracin de urgente ocupacin.
Llegados a este punto la conclusin no poda ser diferente de la alcanzada en la STC 61/
1997: el artculo 38 LSV ni es expresin de una garanta expropiatoria general, ni tiene carcter de
mnimo o principal, por lo que el precepto es inconstitucional. El referido procedimiento se encuentra recogido en el artculo 123 de la Ley madrilea, por lo que las anteriores disquisiciones son de especial inters a la falta de regulacin en dicha Comunidad Autnoma del
procedimiento.
11.4. Elementos de la expropiacin
A la hora de seguir abordando las diversas problemticas de la regulacin expropiatoria en sus vertientes urbansticas, deberemos de centrar a los sujetos de la seleccin
creada por el uso del instituto expropiatorio.
As, con carcter clsico podemos distinguir dos elementos de la expropiacin; el objeto y el sujeto, subdividiendo este ltimo entre expropiante, beneficiario y expropiado.
Partiendo de dichos elementos podremos a su vez caracterizar las diversas casusticas aplicables y sus problemas en el mundo del urbanismo.
Debemos resaltar como posibles objetos de la expropiacin, tanto el derecho de
propiedad como las limitaciones a ste (servidumbres forzosas, afecciones y vinculaciones de la propiedad), no habiendo considerando el Tribunal Constitucional que sea ex-

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propiacin el adelanto en la edad de jubilacin u otros aspectos derivados de relaciones

sometidas a especial sujecin.
Dentro de las vinculaciones podemos sealar a ttulo ejemplificativo:
a)

Perjuicio derivado de la imposicin de limitaciones y servidumbres por la

construccin de vas de comunicacin pblica.
b) Vinculaciones medioambientales motivadas por la expropiacin.
c) Indemnizaciones por la defectuosa tramitacin del procedimiento expropiatorio, lentitud en sus trmites, inactividad o desistimiento.
d) Expropiaciones parciales.
e) Valores expectantes.
f) Vinculaciones de otros derechos reales y personales.
Todas ellas deben imponerse previo depsito de una cantidad valorada conforme al
procedimiento expropiatorio.
Por lo que se refiere a los sujetos de la expropiacin debemos resear los siguientes:
a)

b)

c)

Expropiante. Que debe ser necesariamente una Administracin territorial, y por

tanto las previstas en la LEF, ms las Comunidades Autnomas, y las Entidades Locales previstas en el artculo 3.2 de la LRBRL, en el supuesto de que la
ley autonmica les confiera dicha potestad, y as para la Comunidad de Madrid
la Ley 2/2003, niega a las Mancomunidades la capacidad para expropiar, aunque si para ser beneficiarias de estas, pero, por ejemplo en Catalua el Texto
Refundido de la Ley de Ordenacin comarcal (Decreto Legislativo 2/2003, de
4 de noviembre) les confiere dicha potestad.
Beneficiario. Que puede ser o bien la propia Administracin expropiante o un
tercero, que segn De la Morena puede a su vez ser de dos tipos: las Administraciones Pblicas que no tienen carcter territorial y as el caso claro en la Comunidad de Madrid el caso del Canal de Isabel II y las Universidades Pblicas
por ejemplo y, por otra parte, cualesquiera otras personas naturales o jurdicas
conforme lo dispuesto en los nmeros 2 y 3 del artculo 2 de la Ley de Expropiacin Forzosa y as igualmente cabe destacar el ejemplo, conforme el artculo
23.2 del Reglamento de Expropiacin Forzosa, de la Iglesia Catlica, y por tanto por efecto extensivo el resto de las confesiones religiosas legalmente reconocidas mediante acuerdo con el Estado, las Comunidades de usuarios de
aguas conforme al artculo 75.3 del Texto refundido de la Ley de Aguas, las
Juntas de Compensacin para los no adheridos al procedimiento de ejecucin
urbanstico a travs del sistema de compensacin, etc.
Expropiado. Es el sujeto pasivo detentador de los bienes o derechos que se expropian, por tanto, es el titular de ellos, siendo esta una cualidad ob rem, caracterizada por la relacin de la persona fsica o jurdica con el objeto expropiado conforme seala la Sentencia del Tribunal Supremo 26 de junio de 1992
(Aranzadi 4721).

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Siendo transmisibles los derechos durante el proceso expropiatorio, tal y como se

seala en la Resolucin de la Direccin General de los Registros y del Notariado de 13 de
julio de 1989 (Aranzadi 5963). Por otra parte es destacable el hecho de que la iniciacin
del expediente de expropiacin no implica la suspensin de la facultad de disponer.
Con respecto a las cuestiones litigiosas sobre los sujetos, debemos sealar la preferencia del titular registral, tal y como se destaca en la STS de 15 de noviembre de 1996
(Aranzadi 8073).
As podemos sealar conforme afirma Esteban Corral231, que ocurre, a veces, que la Administracin no puede precisar la persona con quien ha de entenderse las diligencias expropiatorias, porque desconoce quien es el propietario, porque ste no comparece, por no encontrarse en su domicilio, estar en paradero desconocido o por otras causas. Es al Ministerio
Fiscal a quien corresponde asumir la representacin del desconocido o ausente, o del que voluntariamente se abstiene de intervenir en el procedimiento. En definitiva el Ministerio Fiscal
interviene y asume la representacin del expropiado cuando: 1. no comparecen los titulares
o propietarios de derechos a expropiar; 2. cuando la propiedad es litigiosa o contradictoria, y
3. si los propietarios o titulares de derechos estuviesen incapacitados y no tuvieran tutor o
persona que los represente. La comparecencia posterior del titular pone fin a la intervencin
del Ministerio Fiscal y el desistimiento del personado no provoca su intervencin (STS de 23
de diciembre de 1960). En las titularidades dudosas o litigiosas, en la gestin reparcelatoria, es
la Administracin actuante y no el Fiscal, la que asume la representacin de los derechos e intereses de estas titularidades (artculo 103.4 RGU).
Iniciado el procedimiento expropiatorio slo se toman en consideracin y provocan la
sustitucin del sujeto expropiado las transmisiones judiciales consecuencia de pleitos civiles y contenciosos, las transmisiones inter vivos que consten en documentos pblicos y las
transmisiones mortis causa, conforme al artculo 7 del REF (vase a este respecto la STS de
23 de diciembre de 1960). Para que la subrogacin opere en el expediente expropiatorio,
tanto el antiguo como el nuevo propietario, debern poner en conocimiento de la Administracin expropiante el hecho de la transmisin y el nombre y domicilio del nuevo titular
(STS de 26 de octubre de 1966). As lo disponen los artculos 7 de la LEF y 7 del REF.
11.5. Figuras afines a la expropiacin
Dentro de las peculiaridades urbansticas de la expropiacin forzosa, podemos destacar tal y como indica Prez Moreno232, la existencia de dos instituciones de carcter
alternativo o complementario como reaccin ante el incumplimiento de deberes
urbansticos y forma de anticipar la obtencin de suelos para dotaciones, que son por una
231.
Esteban Corral Garca. La expropiacin como sistema y como mecanismo para otros fines urbansticos. En Derecho Urbanstico de la Comunidad de Madrid, Obra colectiva dirigida por Enrique Snchez Goyanes, VVAA, El Consultor-Comunidad de Madrid, Pgs. 619 a 662 y en concreto Pg. 626.
232.
A. Prez Moreno, Expropiaciones urbansticas Captulo incorporado a la obra colectiva en homenaje a D. Ramn Martn Mateo El derecho administrativo en el umbral del Siglo XXI, Tomo III, Valencia, Tirant lo Blanch, 2000.

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parte la venta forzosa y por otra la ocupacin directa, ambas reconocidas como
adecuadas a la Constitucin por la STC 61/1997 y reguladas por los artculos 227 y 203
del TRLSOU/92, no cabe en este trabajo dado la singularidad especfica de dichas
instituciones ms que resaltar su existencia y similitud parcial con la expropiacin
11.6. La problemtica de los Jurados Autonmicos de Expropiacin
Forzosa
Los Jurados de Expropiacin Forzosa son un instrumento de valoracin, que dado la naturaleza y funcionamiento de estos en relacin a la composicin tcnica de sus miembros vinculada a la presuncin de veracidad e imparcialidad (STS de 29 de mayo de 1979 y 18 de abril
de dicho ao). La composicin general debe completarse con la presencia de un Tcnico Municipal cuando se vaya a proceder a expropiaciones municipales (STS 6 de julio de 1991), aunque basta con la mera citacin al Vocal municipal puesto que la inasistencia de ste no vicia el
acuerdo del Jurado s es debidamente citado (STS 26 de junio de 1993).
Por lo que se refiere a la presuncin de veracidad e imparcialidad de los acuerdos,
debemos resear que la impugnacin de los Acuerdos del Jurado por la propia Administracin requiere de la previa declaracin de lesividad, tal y como recoge la STS de 15 de
octubre de 1991 y as ha ocurrido en el caso de las Radiales de Madrid.
En ese sentido y de forma tradicional los citados Jurados de Expropiacin previstos
por la LEF e incardinados en la Administracin General del Estado bajo un mbito provincial haban sido asumidos en un principio por los municipios y las Comunidades Autnomas para la tramitacin de sus expropiaciones y especialmente las urbansticas. Pero
tras la doctrina anteriormente comentada del Tribunal Constitucional en su STC 37/
1987 en relacin con la Ley de Reforma Agraria Andaluza, y la progresiva asuncin de
competencias por parte de las diferentes Comunidades Autnomas, stas fueron creando a travs de sus correspondientes Leyes Jurados de mbito autonmico, partiendo de
la Vasca, que por Ley de 20 de noviembre de 1987 elev de rango el Decreto de 25 de noviembre de 1986 que creaba sus Jurados Territoriales de Expropiacin. As en la Comunidad de Madrid fue creado por la Ley 9/1995, de 28 de marzo, sobre Medidas de Poltica
Territorial, Suelo y Urbanismo, en Navarra por la Ley 10/1994, de 4 de julio (Disposicin
Adicional 10), en Catalua por la Ley 6/1995, de 8 de junio, etc.
La composicin de los Jurados Autonmicos huye de la composicin paritaria establecida por la legislacin de expropiacin forzosa, estableciendo una composicin mayoritaria de los representantes de los intereses pblicos, recogiendo una mayor dependencia
en cuanto a los criterios en los Jurados y en los medios a ellos adscritos de la Administracin expropiante, incluso con carcter orgnico.
En ese sentido, tal y como destaca Tomas Ramn Fernndez233 urge poner remedio
a esta situacin y restablecer la uniformidad normativa impuesta por la Constitucin y la igual
233.

Toms Ramn Fernndez, Nota sobre el proceso continuo y silencioso de erosin del derecho
estatal y de las garantas jurdicas de los ciudadanos: el caso de los Jurados Autonmicos de Expropiacin.,
Revista de Administracin Pblica nm. 153, Pg. 269.

Problemas actuales del derecho urbanstico

203

configuracin y aplicacin de las garantas expropiatorias en todo el territorio del Estado, as como el
estricto respeto y cumplimiento de los criterios y sistema de valoracin del justiprecio y del procedimiento
expropiatorio establecidos por la Ley estatal para los distintos tipos de modalidades de expropiacin,
por decirlo con las propias palabras de la Sentencia Constitucional de 26 de marzo de
1987.
Debemos, en ese sentido, destacar el hecho de que en una misma provincia y en un
mismo mbito, dependiendo de cual sea la Administracin actuante se pueden dar valores distintos en concepto de justiprecio para un terreno, que conforme a la legislacin urbanstica y el planeamiento de aplicacin gozan de idntica clasificacin y calificacin,
por la disparidad de criterios empleados por los Jurados de Expropiacin.
Por tanto nos encontramos ante un verdadero problema, no tan slo del derecho urbanstico, sino como anunciaba el ya citado Toms Ramn Fernndez de los derechos de
los ciudadanos, por lo que deberan de unificarse los criterios y las formulas orgnicas de
adopcin de acuerdos en un solo Jurado. Pero en el seno de que Administracin se incardinara?: parece difcil determinar dada la pluralidad de ttulos competenciales que inciden en la expropiacin, que no son slo urbansticas, sino tambin derivadas de otros
aspectos an reservados al Estado, especialmente en lo que se refiere a las infraestructuras.
Por tanto caben dos soluciones:
A) Una en la lnea de la originariamente pretendida reforma del Estatuto de Autonoma de Catalua que al atribuir la prctica totalidad de las competencias sobre infraestructuras, hoy estatales, a las Comunidades Autnomas supondra la
desaparicin en dicho mbito territorial de los Jurados Provinciales versin
LEF.
B) La otra, la opcin del grupo de expertos para la reforma de la legislacin madrilea, que opta por la desaparicin de las singularidades organizativas de la
Comunidad Autnoma y su traslacin al mbito tradicional de ejercicio del
procedimiento expropiatorio en los Jurados Provinciales, en la lnea de funcionamiento existente hasta 1995.
11.7. La determinacin del justiprecio y la valoracin del suelo
No obstante las anteriores problemticas apuntadas sobre las peculiaridades de la
existencia en los procedimientos de expropiacin forzosa en el mbito urbanstico, de
circunstancias propias, debemos destacar que el principal de los problemas a que se ve
abocada cualquier tipo de regulacin de carcter jurdico-urbanstico sobre la expropiacin forzosa es la concreta determinacin de un valor justo en concepto de justiprecio
entre las demandas de los propietarios con sus derechos y expectativas urbansticas y por
otra parte la satisfaccin del inters general, cumpliendo con el principio de correcta
asignacin del gasto pblico, prevista por el artculo 31 de la Constitucin.

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FERNANDO GARCA RUBIO

El ncleo del sistema para la determinacin del justiprecio se concreta en el sistema

de valoraciones, que tras la doctrina sobre reparto competencial en materia urbanstica
emanada de la STC 61/1997, sigue siendo parte del ncleo correspondiente a la legislacin estatal. Lo cual ha generado diversas reformas legislativas en la materia, nucleadas
singularmente en torno a la Ley 8/1990, de 25 de julio, Sobre Rgimen Urbanstico y Valoraciones del Suelo234 y a la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Rgimen del Suelo y Valoraciones235.
Junto a las dos grandes normas anteriormente comentadas debemos sealar la existencia de un sin fin de modificaciones puntuales de las leyes y normas reglamentarias sobre valoracin, en una dialctica interminable entre el precio del mercado (siempre oscilante y ascendente) y los intereses de contencin del gasto de las Administraciones
Pblicas.
Esa tensin entre las pretensiones de los propietarios o titulares de derechos expropiados y la Administracin expropiante a la hora de establecer un justoprecio, bastante
lgica pero fuente de muchas conflictividades, no tiene su clara plasmacin en las diversas formulas de valoracin, que pese a los intentos unificadores siguen estando pendientes de unificacin definitiva para evitar la anterior conflictividad.
En ese sentido, tal y como seala Valencia Martn236, puesto que existen en la referida Ley de Expropiacin Forzosa dos ambiciones de difcil conciliacin; la primera la determinacin del justiprecio por el valor real de los bienes expropiaciones, y la segunda la
certidumbre y seguridad a las operaciones del presencial.
Por tanto nos encontraremos que la tasacin que queda siempre a determinacin final en cuanto al pago, en primera instancia al menos, de la Administracin expropiante,
queda condicionada a la estipulacin de un libre albedro, eso s evitado por normas tcnicas y por el principio de legalidad, de uno de los sujetos interesados del procedimiento
que por mucho que se implique la objetividad respecto del inters general de la Administracin siempre ser cicatera en cuanto al gasto de sus caudales.
Por ello podemos distinguir la existencia de diversos criterios de valoracin urbanstica, tal y como ha destacado entre nosotros Jos Francisco Fernndez Garca237.
De hecho, por otra parte, los continuos cambios legislativos en materia de valoraciones anteriormente sealados, los del Texto Refundido del 76, los de mbito de aplicacin
de la Ley 8/90, del Texto Refundido del 92, y los posteriores bajo el imperio de la ley 6/
234.

Luciano Parejo Alfonso, Suelo y Urbanismo: el nuevo sistema legal., Editorial Tecnos, 1991.
El nuevo marco legal del Urbanismo. La Ley 6/1998, de 13 de abril, de Rgimen del Suelo y Valoraciones. Obra Colectiva coordinada por Luciano Parejo Alfonso. Documentacin Administrativa nm.
252-253, Septiembre 1998-Abril 1999. Instituto Nacional de Administracin Pblica.
236.
Gerardo Valencia Martn El justiprecio en la expropiacin forzosa: de la Ley de Expropiacin
Forzosa de 1954 al Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992, Revista de Estudios de la
Administracin Local y Autonmica, Enero-Marzo, 1993. Pg.78.
237.
Jos Francisco Fernndez Garca El Catastro y el justiprecio del suelo. Thomson-Aranzadi.
Monografa asociada a la Revista de Urbanismo y Edificacin, nm. 9. Ao 2004. Pgs. 262 a 328.
235.

Problemas actuales del derecho urbanstico

205

98 y del actual proyecto de ley de suelo 2006 y as como con carcter supletorio en cuanto
a valoraciones urbansticos los criterios establecidos por la propia Ley de Expropiacin
Forzosa, han dado lugar a un continuo galimatas sobre las determinaciones del justiprecio expropiatorio sobre lo dispuesto en el artculo 36.1 de la LEF que seala Las tasaciones se efectuarn con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos expropiables al tiempo de iniciarse el
expediente de justiprecio, cuestin sta que contempla especialmente la legislacin urbanstica.
En cuanto a los criterios de valoracin debemos de establecerlos y remitirlos con
cargo a las clases de suelo: por un lado el suelo urbano, por otro lado el urbanizable y por
otro el no urbanizable, en la actual legislacin y salvo sorpresas en la tramitacin parlamentaria rstico y urbanizado en la futura ley.
Ahora bien a esos criterios establecidos actualmente por la Ley 6/98 debemos recoger las determinaciones jurisprudenciales y as por ejemplo es clsica la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de marzo de 1979 que sealan que la finalidad de toda expropiacin era buscar criterios valorativos de proporcin adecuada y justa compensacin
econmica a la obligada transmisin de la propiedad: el justiprecio representa un enriquecimiento justo y una injustificada mengua del patrimonio expropiado.
As debemos recoger, por otra parte, que la referida jurisprudencia, en nuestro sistema, deber ajustarse, lgicamente, a las determinaciones legales.
Pero an dentro de las valoraciones referidas a cada una de las clases del suelo conforme a las determinaciones de la Ley 6/98 debemos recoger en base a esa doctrina del
Tribunal Supremo, diversos tipos de valoracin para actuaciones por ejemplo de sistemas
generales y dotaciones y as se recoge en tal sentido la opinin de Serrano Alberca238, que
han sido objeto de reformas legales especficas, como la de la ley 53/2003.
Dejando al margen dichas precisiones y especialidades podemos sealar, conforme
Garca Gmez del Mercado239, que se establece un sistema unificado de valoracin del
suelo partiendo de la referida Ley 6/98 sobre rgimen del suelo y valoraciones, que a
continuacin y a ttulo esquemtico sealamos:
11.7.1.A). Criterios especficos de la valoracin del suelo
Los criterios histricamente utilizados en las valoraciones urbansticas han sido los
catastrales, sin embargo en las valoraciones urbansticas la legislacin aplicable la ha regulado la STC del ao 97, que establece como competencia estatal:

Todo lo relacionado con el rgimen jurdico del ejercicio del derecho a la propiedad del suelo. La clasificacin del suelo.

238.
J.M. Serrano Alberca La doctrina del Tribunal Supremo en la valoracin del suelo para sistemas
generales y dotaciones locales, con especial referencia a la aplicacin del precio del suelo de la vivienda de
proteccin oficial Revista de Urbanismo y Edificacin, Arazandi, Ao 2003-2, nm. 8, Pgs. 111 a 116.
239.
Francisco Garca Gmez del Mercado. La expropiacin forzosa en la Ley del Suelo y Valoraciones Revista Jurdica de la Comunidad de Madrid, nm. 1, Enero 1999. Pgs. 59 a 102.

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FERNANDO GARCA RUBIO

La expropiacin forzosa.
El derecho administrativo comn.
La responsabilidad de las administraciones pblicas.
Las valoraciones.

As tal y como hemos comentado el principal criterio de valoracin del suelo ser su
clasificacin, lo que se producir por el planeamiento partiendo de los criterios legales.
En el sistema derivado del proyecto de ley de suelo 2006, que en principio renuncia a clasificar se ubicar en una situacin de urbanizado para los suelos ya transformados que
cuenten con los servicios clsicos (agua, luz, alcantarillado, etc) y rstico para el resto de
los suelo, aunque han sido incluidos en el planeamiento pese su transformacin.
11.7.1.B) Elementos susceptibles de ser valorados
Podemos diferenciar los siguientes:
1.1. Suelo.
1.1.1. No urbanizable.
1.1.2. Urbanizable.
1.1.3. Urbano.
(A partir de la nueva ley recordemos rstico o urbanizado)
1.2. Construcciones.
1.2.1. Edificaciones.
1.2.2. Obras de Urbanizacin.
1.2.3. Instalaciones.
1.2.4. Mejoras.
1.2.5. Plantaciones.
1.3. Concesiones administrativas.
1.4. Derechos arrendaticios.
1.5. Derechos reales.
1.6. Cargas y gastos.
11.7.1.C) La valoracin del suelo
El sistema de valoraciones est, tal y como hemos indicado, pendiente de una importante transformacin que se incorpora en el proyecto de ley de suelo 2006, pero hasta
entonces debemos resaltar el artculo 23 de la Ley 6/98 seala textualmente A los efectos
de expropiacin, las valoraciones de suelo se efectuarn con arreglos los criterios establecidos en la presente
ley, cualquiera que sea la finalidad que la motive y la legislacin, urbanstica o de otro carcter, que la legitime.
En defecto de acuerdo entre los propietarios afectados, dichos criterios se aplicarn
igualmente en los procedimientos de distribucin de beneficios y cargas de conformidad
con lo que establezca la legislacin urbanstica.

Problemas actuales del derecho urbanstico

207

Por su parte el artculo 25 tras la modificacin introducida por la Ley de Acompaamiento 53/2003 dice:
Criterio general de valoracin:
1. El suelo se valorar conforme a su clasificacin urbanstica y situacin, en la forma establecida en los artculos siguientes.
2. La valoracin de los suelos destinados a infraestructuras y servicios pblicos de inters
general supramunicipal, autonmico o estatal, tanto si estuvieran incorporados al planeamiento urbanstico como si fueran de nueva creacin, se determinar, de conformidad con
lo dispuesto en esta Ley, segn la clase de suelo en que se siten o por los que discurran.
No obstante, en el supuesto que el planeamiento urbanstico los haya adscrito o incluido
en algn mbito de gestin, a los efectos de su obtencin a travs de los mecanismos de
equidistribucin de beneficios y cargas, su valoracin se determinar en funcin del aprovechamiento de dicho mbito, conforme a lo dispuesto en los artculos siguientes.
As la actual Ley 6/98 es determinante al establecer los procedimientos de valoracin del suelo y a travs de su articulado establece una separacin radical segn el esquema siguiente:
1.

2.

3.

Urbano.
1.1. Consolidado.
1.2. No consolidado.
Urbanizable.
2.1. Sectorizado.
2.2. No sectorizado.
No urbanizable.
3.1. Por algn Plan de Ordenacin Territorial o legislacin sectorial.
3.2. Protegido por el Planeamiento.
3.3. Inadecuacin para el desarrollo urbano, conforme la STC 164/2001.

Significando la inclusin en cada una de esas clases y categoras unos determinantes

en las valoraciones.
11.7.1. D).1. La valoracin de suelos sin aprovechamiento
Por otra parte el artculo 26 de la Ley 6/98 seala:
Valor del suelo no urbanizable.
1. El valor de este suelo se determinar por el mtodo de comparacin a partir de valores
de fincas anlogas. A estos efectos, la identidad de razn que justifique la analoga deber
tener en cuenta el rgimen urbanstico, la situacin, tamao y naturaleza de las citadas
fincas en relacin con la que se valora, as como, en su caso, los usos y aprovechamientos de
que sean susceptibles.

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FERNANDO GARCA RUBIO

2. Cuando por la inexistencia de valores comparables no sea posible la aplicacin del mtodo indicado en el punto anterior, el valor del suelo no urbanizable se determinar mediante la capitalizacin de las rentas reales o potenciales del suelo, y conforme a su estado
en el momento de la valoracin.
Estos procedimientos de valoracin sern aplicables asimismo a suelos urbanizables no
sectorizados.
Se observa un cambio respecto a la legislacin anterior que remita a la utilizacin de los
mtodos, comparacin y capitalizacin de las rentas, para que se tomara el mayor de los
dos valores obtenidos, mientras que la Ley 6/98 remite en primer lugar al mtodo de
comparacin y slo en caso de inexistencia de valores comparables, la utilizacin del mtodo de capitalizacin.
11.7.1.D).2. Valoracin de suelos sin aprovechamiento. Mtodos de comparacin
y capitalizacin
Estos procedimientos, de comparacin o capitalizacin de las rentas han venido
siendo los habitualmente utilizados por la Administracin Tributaria para la valoracin
catastral, y se reducan de la lectura de la Ley 39/1998, Reguladora de las Haciendas Locales, concretamente de su artculo 68, circunstancia esta mantenida por el art. 69 del
TRLHL 2/2004
11.7.1.D).3. Valoracin de suelos con aprovechamiento
El artculo 27 de la Ley 6/98, tras las modificaciones introducidas por la Ley 10/
2003 qued redactado de la siguiente forma:
1. El valor del suelo urbanizable incluido en mbitos delimitados para los que el planeamiento haya establecido las condiciones para su desarrollo se obtendr por aplicacin
al aprovechamiento que le corresponda del valor bsico de repercusin en polgono, que
ser el deducido de las ponencias de valores catastrales. En el supuesto de que la ponencia
establezca para dicho suelo valores unitarios, el valor del suelo se obtendr por aplicacin
de stos a la superficie correspondiente. De dichos valores se deducirn los gastos que establece el art. 30 de esta ley, salvo que ya se hubieran deducido en su totalidad en la determinacin de los valores de las ponencias.
En los supuestos de inexistencia, prdida de vigencia de los valores de las ponencias catastrales o inaplicabilidad de stos por modificacin de las condiciones urbansticas tenidas
en cuenta al tiempo de su fijacin, el valor del suelo se determinar de conformidad con el
mtodo residual dinmico definido en la normativa hipotecaria, considerando en todo caso
los gastos que establece el art. 30 de esta ley.
En cualquier caso, se descartarn los elementos especulativos del clculo y aquellas expectativas cuya presencia no est asegurada.

Problemas actuales del derecho urbanstico

209

2. El valor del suelo urbanizable, no incluido por el planeamiento en los mbitos a los
que se refiere el apartado anterior y hasta tanto no se apruebe el planeamiento de desarrollo que establezca la legislacin urbanstica, se determinar en la forma establecida para
el suelo no urbanizable, sin consideracin alguna de su posible utilizacin urbanstica.
Por su parte el artculo 28 seala:
Valor del suelo urbano.
1. El valor del suelo urbano sin urbanizacin consolidada, se determinar, salvo lo dispuesto en el apartado 2 de este artculo, por aplicacin al aprovechamiento resultante del
correspondiente mbito de gestin en que est incluido, del valor bsico de repercusin ms
especfico recogido en las ponencias de valores catastrales para el terreno concreto a valorar.
2. En los mbitos de gestin que tengan por objeto la reforma, renovacin o mejora urbano, el aprovechamiento de referencia de cada parcela, a los solos efectos de su valoracin,
ser el resultante del planeamiento o el resultante de la edificacin existente, si fuera superior.
3. En el suelo urbano consolidado por la urbanizacin, el valor del suelo se determinar
por aplicacin al aprovechamiento establecido por el planeamiento para cada terreno concreto del valor bsico de repercusin en parcela recogido en las ponencias de valores catastrales o, en su caso, del de repercusin en calle o tramo de calle corregido en la forma establecida en la normativa tcnica de valoracin catastral.
4. En los supuestos de inexistencia, prdida de vigencia de los valores de las ponencias catastrales o inaplicabilidad de stos por modificacin de las condiciones urbansticas tenidas en cuenta al tiempo de su fijacin, se aplicarn los valores de repercusin obtenidos
por el mtodo residual.
5. En cualquiera de estos supuestos, del valor obtenido por aplicacin de valores de repercusin se deducirn los gastos que establece el artculo 30 de esta ley, salvo que ya se hubieran deducido en su totalidad en la determinacin de los valores de las ponencias.
A estos criterios hay que restar tal y como se recoge en el artculo 30:
Deduccin de gastos de urbanizacin pendiente.
Del valor total determinado por aplicacin al aprovechamiento correspondiente de valores
de repercusin, se deducirn, cuando proceda, los costes de urbanizacin precisa y no ejecutada, y los de su financiacin, gestin y, en su caso, promocin, as como los de las indemnizaciones procedentes, segn las normas o determinaciones de este carcter contenidas en el planeamiento o en el proyecto de obras correspondiente o, en su defecto, los costes
necesarios para que el terreno correspondiente alcance la condicin de solar. En el supuesto de suelos urbanos sujetos a operaciones de reforma interior, renovacin o mejora urbana, se deducirn asimismo los costes adicionales que estas operaciones puedan conllevar.
Mencin singular aparte requiere la regulacin de los suelos recogidos por el artculo 29.

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FERNANDO GARCA RUBIO

Valor del suelo en los supuestos de carencia de plan o sin atribucin de aprovechamiento.
En los supuestos de carencia de planeamiento o cuando, en suelo urbano o urbanizable,
no se atribuya aprovechamiento lucrativo alguno al terreno no incluido en un determinado mbito de gestin, el aprovechamiento a tener en cuenta a los solos efectos de su valoracin, ser el resultante de la media ponderada de los aprovechamientos, referidos al uso
predominante, del polgono fiscal en que, a efectos catastrales, est incluido el mismo.
Por tanto y con carcter general el valor del suelo con algn aprovechamiento, ya sea
urbanizable o urbano, viene definido por la siguiente expresin:
VR= (Ap x VRB) G
En donde:
VR TOTAL = Valor real del suelo.
Ap = Aprovechamiento.
VRB= Valor de ponencias, o valor obtenido mediante el mtodo residual.
G= Gastos de urbanizacin, gestin, fin, promocin, etc. o los necesarios para que
el terreno alcance la condicin de solar.
Cabe por tanto conforme a esta frmula plantearse qu es un solar? y como se define dicha condicin y en ese sentido debemos afirmar que lo define la legislacin urbanstica autonmica.
En general es:

Un suelo urbano.
Con acceso rodado.
Que dispone de los servicios.
Libre de edificacin.
Con alineaciones y rasantes.

11.8. El concepto de aprovechamiento

A la hora de comprender las diferentes valoraciones deberemos tener en cuenta el
concepto previo de aprovechamiento urbanstico, y as debemos especificar que tal y
como afirman Laso Martnez y Laso Baeza240, el aprovechamiento es el que se reconoce
sobre una parcela de terreno en funcin del planeamiento aplicable prescindiendo an de
cualquier proceso de equidistribucin y de urbanizacin. Se le ha denominado en la
literatura usual de modo variado: aprovechamiento objetivo,, real, diseado, etc.
Sucesivamente a partir de l se producir el aprovechamiento urbanstico, que es el
resultado de su aplicacin a un mbito dado, el rea de reparto, el aprovechamiento apro240.

Jos Luis Laso Martnez y Vicente Laso Baeza. El aprovechamiento urbanstico. Estudios jurdicos. Marcial Pons-Centro de Estudios Registrales de Catalua, Madrid, 1995.Pgs. 19 a 20.

Problemas actuales del derecho urbanstico

211

piable por su titular y, por fin, el aprovechamiento lucrativo que es el que puede ser evaluado econmicamente respecto del suelo perteneciente a su titular o aprovechamiento
subjetivo.
El aprovechamiento viene indisolublemente ligado a la consideracin urbanstica de
un determinado suelo, ya que ese suelo valdr, y por tanto habr que valorarlo, en funcin de lo que pueda edificarse en l.
Dicho concepto viene directamente ligado al uso, la intensidad del uso o edificabilidad, y la tipologa edificatoria. Lo concede el planeamiento mediante la inclusin de ese
suelo en una determinada zona con unas caractersticas concretas de metros cuadrados
edificables, volumen, uso, tipologa, etc.
El trmino aprovechamiento ha venido cambiando a lo largo de las distintas legislaciones urbansticas y adems se utiliza para referirnos a distintos conceptos. As una de
las primeras referencias que encontramos es en el Reglamento de Planeamiento en su artculos 31.3, 31.4 y 31.5, que se refieren al concepto y clculo del Aprovechamiento Medio, posteriormente la Ley 8/90 y el TRLSOU/92 consolidaron el concepto de aprovechamiento Tipo que hoy, con algn matiz, prevalece.
Adems debemos tener en cuenta el concepto de aprovechamiento lucrativo, ya sea
el susceptible de apropiacin por el titular, (concepto anulado por la Ley 6/98) el conocido
como edificabilidad (una de las tres circunstancias de las que decamos que dependa el
aprovechamiento) que el planeamiento concede a un determinado suelo, o el real (aquel
que tiene un mbito concreto) y que no tienen porqu ser iguales.
Por lo tanto deberemos distinguir entre:

aprovechamiento medio,
aprovechamiento tipo,
aprovechamiento susceptible de apropiacin por el titular de un suelo,
aprovechamiento entendido como superficie edificable o edificabilidad adjudicada a un suelo,
aprovechamiento real.

11.8.1. Aprovechamiento segn clasificacin.

CLASE DE SUELO

APROVECHAMIENTO.

Urbano consolidado

100% de la edificabilidad que le corresponda segn

ordenamiento.

Urbano no consolidado

90% del A.T del A.R. en la que se encuentre incluido.

Urbanizable Sectorizado

90% del A.T. del A.R. en la que se encuentre incluido.

212

FERNANDO GARCA RUBIO

11.8.1.A) El valor de repercusin bsico en el polgono

El valor bsico de repercusin. (V.R.B)
Debemos destacar a los efectos de valoraciones que segn la Ley 6/98, el VRB se
obtendr de las ponencias catastrales y si estas no existiesen o hubieran perdido vigencia,
de los valores de repercusin, obtenidos por el mtodo residual.
En ese sentido el Real Decreto 1020/1993 describe el procedimiento para la obtencin de los distintos valores de suelo y edificaciones de acuerdo a los siguientes criterios:
- La Norma 8. Valores del Suelo. Definiciones, del RD 1020/1993, define las distintas clases de valores de suelo as como el procedimiento para su obtencin:
1.

2.

3.

Valores en polgono.
a)
Valor de repercusin bsico en polgono (VRB).
b)
Valor unitario bsico en polgono (VUB).
Valores en calle, tramo de calle, zona o paraje.
a)
Valor de repercusin en calle, tramo de calle, zona o paraje (VRC).
b)
Valor unitario en calle, tramo de calle, zona o paraje (VUC).
Valores en parcela.
a)
Valor de repercusin en parcela (VRP).
b)
Valor unitario en parcela. (VUP).

No obstante pese a que el RD 1020/93 establece estos dos valores, unitario y de repercusin, la 6/98 se refiere slo a uno de ellos, el de repercusin.
La frmula que los relaciona es la siguiente:
Valor unitario = Valor de repercusin x edificabilidad
Vu = Vr x Edificabilidad.
11.8.1.B). El mtodo residual
Como hemos dicho anteriormente, si no existiesen los valores de las ponencias catastrales o hubieran perdido vigencia, circunstancia sta muy habitual dado la aceleracin
de los ltimos aos en el mercado inmobiliario, o hubieran cambiado las condiciones urbansticas, los valores de repercusin se obtendrn mediante el mtodo residual.
En el residual esttico se analizan los gastos necesarios con valores actuales.
En el residual dinmico se analizan los gastos necesarios con valores esperados.
La frmula genrica de cualquier mtodo residual es:
Vr = Vv-G
Siendo:
Vr = Valor de repercusin del suelo sobre el m2 construido.

Problemas actuales del derecho urbanstico

213

Vv = Valor en venta del producto inmobiliario anlogo.

G = Gastos necesarios para su realizacin.
11.8.1.C). El mtodo residual esttico
En el residual esttico se analizan los gastos necesarios con valores actuales. El RD
1020/1993 plantea la frmula del mtodo residual esttico siguiente:
Vv = 1,4 x (Vr + Vx) x Fl
Siendo:
Vv = Valor en venta del proa. Inmob., en euros/m2 construido.
Vr = Valor de repercusin del suelo en euros/m2 construido.
Vc = Valor de construccin en euros/m2 construido.
Fl = Factor de localizacin, que evala las diferencias de valor de productos inmobiliarios anlogos por su ubicacin, caractersticas constructivas y circunstancias socioeconmicas de carcter local que afecten a la produccin inmobiliaria.
1,4 = Coeficiente de mayoracin relativo a los costes de produccin de la promocin inmobiliaria (segn Regla 3 de la OM de 22 de septiembre de 1982, ya que en el RD
1020/93 no lo explica).
11.8.1. D) El mtodo residual dinmico
En el residual dinmico se analizan los gastos necesarios con valores esperados. La
frmula viene definida en la Orden Ministerial ECO/805/2003, de 27 de marzo:

F=

Ej
__________________ Tj
(1 +i)

Sk
_________________________
tk
(1 + i)

donde:
F = Valor del terreno o inmueble a rehabilitar.
Ej = Importe de los ingresos en cada momento j.
Sk= Importe de los pagos en cada momento k.
Tj= N de periodos de tiempo previsto desde la fecha de tasacin hasta que se produce el ingreso.
Tk = N de periodos de tiempo previsto desde la fecha de tasacin hasta que se produce cada pago.
I = Tipo de actualizacin elegido correspondiente a la duracin de cada uno de los
periodos de tiempo considerados.
I = tasa libre de riesgo + prima de riesgo.

214

FERNANDO GARCA RUBIO

Tasa libre de riego = Rentabilidad media anual de la deuda del Estado a plazo no inferior a 2 aos (la media se referir aun periodo continuado no inferior a 3 meses ni superior a 1 ao contados antes de la fecha de la tasacin).
Prima de riesgo = Evaluacin del riesgo teniendo en cuenta el tipo de activo inmobiliario a construir, su ubicacin, liquidez, plazo, as como el volumen de la inversin necesaria. No ser inferior a la indicada en la tabla siguiente:

Tipo de inmueble

Prima de riesgo
Porcentaje

Edificios de uso residencial

Viv. 1 residencia

Viv. 2 residencia

12

Edificios de oficinas

10

Edificios comerciales

12

Edificios industriales

14

Plazas de aparcamiento

Hoteles

11

Residencia de Estudiantes y de la 3 Edad

12

Otros

12

11.9. Suelos con aprovechamiento en la Ley 6/98

La Ley contempla las siguientes situaciones en las que se puede encontrar un suelo con
aprovechamiento:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)

Suelo Urbanizable delimitado (sectorizado segn las leyes autonmicas).

Suelo Urbano incluido en un mbito de gestin (Reforma, renovacin o mejora urbana).
Suelo urbano sin urbanizacin consolidada.
Suelo urbano consolidado por la urbanizacin.
Suelo sin planeamiento y sin aprovechamiento lucrativo, no incluido en un mbito de gestin.
Suelo urbano sin aprovechamiento lucrativo, no incluido en un mbito de gestin.
Suelo urbanizable sin aprovechamiento lucrativo, no incluido en un mbito de
gestin.

Problemas actuales del derecho urbanstico

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11.9.1. Valoracin de construcciones

Edificaciones
Existen 3 Mtodos generales de valoracin de edificaciones:

COMPARACIN.
CAPITALIZACIN DE LAS RENTAS.
REPOSICIN.

Debemos entender que estos criterios tan slo son aplicables a las edificaciones y no
al suelo.
No obstante la Ley 6/98 recoge actualmente en su artculo 31:
Valoracin de obras, edificaciones, instalaciones, plantaciones y arrendamientos.
2. El valor de las edificaciones, que asimismo se calcular con independencia del suelo, se determinar de acuerdo con la normativa catastral en funcin de su coste de reposicin, corregido en atencin a la antigedad y estado de conservacin de las mismas.
En el proyecto de ley 2006, este aspecto se recoge en el artculo 21.3 in fine, que
seala la valoracin de las edificaciones o construcciones tendr en cuenta su antigedad y su estado de conservacin. Si han quedado incursos en situacin de fuera de ordenacin, su valor se reducir en proporcin al tiempo transcurrido de su vida til.
Valoracin de edificaciones: Coste de reposicin.
Coste de reposicin.- Segn el RD 1020/1993 (normas tcnicas de valoracin
para determinar el valor catastral de los bienes inmuebles de naturaleza urbana) y en concreto la Norma 12 define el valor de reposicin: calculando su coste actual (Coste de ejecucin + beneficio de contrata + honorarios + Tasa de licencias e ICIO) (sin el beneficio
del promotor) teniendo en cuenta uso, calidad y carcter histrico-artstico, deprecindose, cuando proceda, en funcin de la antigedad (Norma 13. Coeficientes correctores del
valor de las construcciones, y Coeficiente H, antigedad, segn Tabla).
No obstante debemos sealar que la polmica sobre las valoraciones es permanente
en relacin con los diversos modelos urbansticos, puesto que las diferentes reformas legislativas anteriormente comentadas, se ven complementadas por el igualmente destacado proyecto de nueva Ley sobre de suelo estatal que vuelve a los criterios de valoracin
ajenos al mercado propiciados desde la Ley 8/90, que indudablemente abarataron las expropiaciones a las diferentes AAPP, con su texto actual.
11.10. Conclusiones
A la vista del sistema expropiatorio y de la enorme capacidad que se otorga por la legislacin urbanstica a la Administracin para privar al propietario de su derecho en sen-

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FERNANDO GARCA RUBIO

tido de fomentar la urbanizacin de terrenos debemos sealar que con buen criterio el
borrador de futura Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, estudiado su anteproyecto
de Ley por Consejo de Gobierno de 20 de octubre de 2005, recoge un uso de sistema expropiatorio slo con carcter excepcional por parte de las entidades locales y previa autorizacin del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid diferenciando, por tanto,
la utilizacin de la expropiacin forzosa para fines concretos, proyectos de obras, infraestructuras de obras, etc., y como sistema urbanstico de actuacin.
En ese sentido dicha actuacin de la Comunidad de Madrid debera ser complementado por las lgicas variaciones de las diversas legislaciones autonmicas y especialmente
por la variacin de la legislacin general que, recordemos, no pretende precisamente limitar los poderes administrativos en relacin con la urbanizacin a travs del uso de la expropiacin forzosa, puesto que incluso de forma susceptricia en el trmite de enmiendas
en el Senado y con una ley sectorial, como fue la Ley de Ordenacin de la Edificacin 38/
1999 introdujo una modificacin del derecho de reversin que permite241 por la
adscripcin durante el plazo de diez aos al fin de utilidad pblica o inters social por el
cual fue expropiado el bien que las Administraciones pueden mutar el destino de dichos
bienes expropiados y dedicarlos a fines lucrativos, cuestin sta de gran importancia a la
hora de obtener plusvalas por parte de la Administracin, que no van, precisamente, en
redundar en el inters general en nuestra opinin o al menos en su concepcin clsica.
Por tanto y a la vista de la conflictividad en la materia de expropiacin forzosa especialmente importante, tal y como se encarga de estudiar entre nosotros Moreno Gil242, se
hace especialmente imperioso abordar una reforma integral de la legislacin de expropiacin forzosa, limitando los poderes administrativos y garantizando los controles sobre
las potestades de las diversas Administraciones Pblicas, eso s permitiendo una mayor
agilidad legislativa cuando realmente sea necesario ese procedimiento de expropiacin, y
en ese sentido fue loable el intento de Anteproyecto de Ley de Expropiacin Forzosa243,
que pretenda armonizar los intereses pblico y privado bajo una ptica constitucional
posterior a la Carta Magna, dejando, eso s, la salvaguarda de las vetustas pero absolutamente necesarias instituciones de la Ley de Expropiacin Forzosa de 1954.
Por tanto, nos encontramos ante una problemtica que es necesario abordar y que
todava, pese a las diversas determinaciones autonmicas, sigue siendo competencia ex241.
Al respecto de dicha modificacin vase La nueva regulacin del derecho de reversin en la Ley
de Ordenacin de la Edificacin Juan Antonio Xiol Rios, Revista de Urbanismo y Edificacin de Aranzadi,
nm.2, ao 2000. Pgs. 15 a 34, y en dicho nmero de la revista tambin Acerca de la conceptuacin de la reversin expropiatoria en la Ley de la Ordenacin de la Edificacin Juan Luis de la Vallina Velarde Pgs. 45 a
74, y finalmente e igualmente en dicho nmero El derecho de reversin en las expropiaciones urbansticas
Juan Ramn Fernndez Torres, Pgs. 75 a 94 de la citada Revista.
242.
Oscar Moreno Gil Expropiacin forzosa. Legislacin y jurisprudencia comentadas Civitas, 2
Edicin, 2000.
243.
Al respecto vase ngela de la Cruz Mera El Anteproyecto de Ley de Expropiacin Forzosa. Incidencia sobre las expropiaciones por razn de urbanismo. Pgs. 32 a 40 de Revista Urbanstica Prctica, La
Ley, nm. 20, Octubre 2003.

Problemas actuales del derecho urbanstico

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clusiva del Estado al menos en ese aspecto legislativo conforme a lo dispuesto en el artculo 149.1.18 de la Carta Magna quedando, pues, la puerta abierta a dichas regulaciones,
no siendo una solucin, al menos en nuestra opinin y con respecto al sistema de valoraciones la formulacin auspiciada por el proyecto de ley de suelo 2006.