DERECHO ADMINISTRATIVO

LA PERSONALIDAD DEL ESTADO:

Para poder analizar la personalidad del Estado, es necesario hacer un
estudio general de lo que significa El Estado, de sus elementos y
caractersticas.
Para Ossorio Estado es: Segn Adolfo Posadas, es una organizacin
social constituida en un territorio propio, con fuerza para mantenerse
en l e imponer dentro de l un poder supremo de ordenacin y de
imperio, poder ejercido por aquel elemento social que en cada
momento asume mayor fuerza poltica; y para Capitant es un grupo
de individuos establecidos sobre un territorio determinado y sujeto a
la autoridad de un mismo gobierno.
El Estado se puede conceptualizar, como lo apunta el autor Miguel
Acosta Romero: El Estado en nuestra opinin es la organizacin
poltica de una sociedad humana establecida en un territorio
determinado, bajo un rgimen jurdico, con soberana, rganos de
gobierno y que persigue determinados fines.
Para Dromi, El Estado es una realidad social y poltica integrada por
un conjunto de hombres con asiento en un determinado mbito
territorial, con potestad soberana en lo interior e independiente en las
relaciones internacionales.
Evidentemente, la expresin Estado, persona es una construccin
jurdica, porque, en verdad, lo nico que es real en el orden existencia
es el ser humano, el individuo fsico, como esencia actuada en la
existencia natural, en tanto el sujeto creado por el derecho es
esencialmente artificial, y slo puede obrar a travs de las personas
fsicas. En sntesis, se llama persona a todo ser capaz de adquirir
derechos y contraer obligaciones.
El Estado es una persona jurdica de carcter pblico, de existencia
necesaria.
Dentro del tema de la personalidad del Estado, los tratadistas han
establecido fundamentalmente dos teoras:
a) Los que niegan que el Estado tenga personalidad jurdica,
sino que lo toman como un ente soberano y que a travs
de su soberana siempre se va a imponer a los
particulares.
b) La mayora de autores si atribuyen al Estado una
personalidad, sin embargo, dentro de estas teoras surgen
dos corrientes importantes:
1. La primera corriente seala que el Estado tiene una doble
personalidad, una de derecho pblico y otra de derecho
privado.
2. Otra corriente seala que el Estado tiene una
personalidad nica, pero que tiene una doble voluntad,
una voluntad de Derecho Pblico.
De lo expuesto tenemos que el Estado es una persona jurdica de
Derecho Pblico, con una sola personalidad y voluntad, que se regula
en su estructura y funcionamiento por la Constitucin y leyes

administrativas secundarias y, cuando entra en relaciones de Derecho

Civil, nunca pierde su carcter de Estado, ni su voluntad cambia.
El Estado tiene una personalidad nica, aunque con capacidad para
ser sujeto de derecho pblico o privado; o con un criterio diverso, se
dice que es una persona jurdica, nica, siempre pblica, pero cuya
actividad puede estar regulada por el derecho pblico o el derecho
privado segn los casos.
El Estado como sujeto de derecho, como persona jurdica es siempre
uno, aunque sus relaciones puedan ser variadas.
Dentro de la legislacin guatemalteca la personalidad del Estado se
encuentra regulada dentro del artculo 15 de CC, que dice: Son
personas jurdicas: El Estado, las municipalidades, las iglesias de
todos lo cultos, la Universidad de San Carlos y dems instituciones de
Derecho Pblico creadas o reconocidas por la ley;.
LA PERSONALIDAD JURIDICA DEL ESTADO:
La personalidad jurdica del Estado debe ser analizada desde el punto
de vista de las personas jurdicas, colectivas del Derecho Pblico.
Como ya vimos, en nuestro medio la personalidad jurdica del Estado,
se encuentra contenida dentro del Derecho Privado, es decir dentro
del Cdigo Civil.
TEORAS:
Existen dos teoras fundamentales en cuanto a la personalidad del
Estado, las que niegan que el Estado tenga una personalidad y las
teoras que afirman que el Estado tiene una personalidad. Dentro de
las teoras que afirman que el Estado es una persona, se encuentran
dos corrientes, una que dicen que el Estado tiene una doble
personalidad y otras que establecen que el Estado tiene una
personalidad nica con doble voluntad.
VENTAJAS DE SU EXISTENCIA:
El reconocimiento de la personalidad jurdica del Estado, dice Jos
Roberto Dromi: El reconocimiento de la personalidad jurdica del
Estado, desde un punto de vista tcnico, ofrece indudables ventajas:
1. Resuelve el problema de la continuidad y perpetuidad estatal,
no obstante los variados cambios de los regmenes polticos y
formas de gobierno;
2. Explica las relaciones patrimoniales entre la Administracin y
los administrados;
3. Hace posible la configuracin jurdica de las relaciones de poder
y su exteriorizacin a travs de las distintas formas jurdicas del
obrar administrativo estatal;
4. Permite acciones por responsabilidad contractual o
extracontractual contra el Estado;
5. Da a lugar a la relacin jurdico-administrativa, que se entabla
entre sujetos del Derecho Administrativo; y
6. Posibilita que la organizacin personificada est en juicio en
nombre propio como demandante y demandada.
DESVENTAJAS DE SU EXISTENCIA:

Dentro de las diferentes doctrinas de Derecho Administrativo y de

teora del Estado, no encontramos que se trate lo relativo a las
desventajas de la personalidad del Estado, por el contrario los
distintos autores ven grandes ventajas que el Estado sea considerado
como persona jurdica.
Clases de Personas Jurdicas:
La clasificacin ms general de las personas jurdicas es la siguiente:
a) Las personas jurdicas de Derecho Pblico:
1. El Estado
2. El municipio
3. Las empresas estatales y municipales
4. Las sociedades de economa mixta.
b) Las personas jurdicas de carcter industrial y comercial:
1. Las sociedades civiles
2. Las sociedades mercantiles: annima, de responsabilidad
limitada en comandita.
c) Las personas jurdicas de carcter social:
1. Todas las asociaciones con fines no lucrativos,
2. Toda institucin en que se afecte un capital con determinado fin
social de beneficio colectivo.
POSICIN DE LA LEGISLACIN GUATEMALTECA:
En el Derecho guatemalteco se reconoce la existencia de diversos
tipos, aunque no directamente dentro del Derecho administrativo,
sino dentro del Derecho Civil.
As el artculo 15 del Cdigo Civil, establece las distintas personas
jurdicas pblicas y las clasifica as:
a) El Estado,
b) Las municipalidades,
c) Las iglesias de todos los cultos,
d) La Universidad de San Carlos,
e) Las dems instituciones de Derecho Pblico creadas o
reconocidas por la ley.
En este ltimo caso se encuentran incluidas todas aquellas
dependencias descentralizadas y las llamadas constitucionalmente
autnomas, como el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, los
Municipios, etc.

PERSONALIDAD POLITICA DEL ESTADO:

Dromi, hace la distincin de la personalidad jurdica y poltica del
Estado as: El Estado, en ejercicio de su poder, crea el ordenamiento
jurdico, establece un orden jurdico coactivo, que otorga al ser
poltico estatal el carcter de persona jurdica, que acta y se
desenvuelve en el orden existencial por medio de una estructura de
rganos desempeados por sujetos fsicos, cuyos actos y hechos se
imputan y atribuyen al Estado.

El Estado no es ni mera ficcin, ni organismo fsico o social, sino que,

como toda persona jurdica, rene un conjunto de elementos cuya
realidad no puede ser negada.
El Estado previsto en la Constitucin, no es ya slo poltico sino
tambin jurdico, cuya actividad est juridizada a nivel constitucional
e Infra constitucional (legal, reglamentario, etc.)
El Estado es sujeto de derecho. Como expresan Legaz y Lacambra, es
la comunidad jurdica por excelencia y la comunidad poltica por
antonomasia; por lo tanto, concederle personalidad jurdica no es sino
reconocerle los propios elementos de su realidad.
TEORAS:
Estado absoluto: se le conoce como Estado Absoluto o como
sistema de gobierno absoluto. Este se refiere fundamentalmente a la
Monarqua, en las que normalmente el monarca esta encima de la ley,
puesto que el monarca era la fuente de la misma ley.
El Estado absoluto no debe confundirse con los regmenes
dictatoriales, tiranos o totalitarios.
En el Poder Absoluto se encuentra en ejercicio del Poder Pblico un
rey o monarca.
La monarqua la defina Osorio como Literalmente quiere decir
gobierno de uno solo.
Estado Gendarme: dice Osorio: De fuerte arraigo en el siglo XIX, es
aquel cuya funcin nica consiste en mantener el orden pblico
vigilando y protegiendo la reciproca libertad de los individuos dentro
de la ley. Es pues, la anttesis del Estado intervencionista en materias
econmicas, sociales, sociales, tcnicas y culturales, cuya
manifestacin ms aguda se encuentra en el Estado totalitario.
Estado de Derecho o Constitucional: se caracteriza por garantizar
la libertad como finalidad suprema y ltima del Estado; por limitar y
fiscalizar el Poder estatal por medio de su divisin en razn de la
materia y a veces, del territorio; por la juridicidad o imperio del
Derecho; por la soberana popular o gobierno de la mayora con la
colaboracin y fiscalizacin de la minora y respetando los derechos
de sta.
As, establece que Estado de Derecho significa: En su definicin
existen profundas divergencias. Para algunos autores, todo Estado lo
es de Derecho, puesto que se rige por normas jurdicas, cualquiera
que sea su procedencia o la autoridad de que dimanen; con tal que
tenga la posibilidad de hacer cumplir sus determinaciones dentro del
orden interno.
El Estado de Derecho es aquel en que los tres Poderes del Gobierno,
interdependientes y coordinados, representan, conforme a la
conocida frase de Lincoln, el gobierno del pueblo, por el pueblo y para
el pueblo.
El gobierno es la colaboracin y concurrencia de los tres, identificados
a travs de la norma jurdica, que fundamenta y caracteriza al Estado
de Derecho.
EL PARLAMENTARISMO Y PRESIDENCIALISMO:
* Sistema Parlamentario:

Es un sistema tpico de los pases Europeos, cuyas caractersticas se

explicarn en una forma muy general.
a) Dentro del Sistema Parlamentario se encuentran divididas
las Funciones Generales de Gobierno.
b) Los Ministros de Estado son rganos con competencia
administrativa, nombrados por el Parlamento a propuesta
del Primer Ministro.
c) En este tipo de sistema es importante la figura jurdica de
la INTERPELACION, la que es tpica del parlamentarismo.
d) Significa en general que la Administracin Pblica se
encuentra a cargo y bajo el control total del parlamento.
* SISTEMA PRESIDENCIALISTA:
Es un sistema de gobierno que surge en los Estados Unidos de
Norteamrica, como contraposicin al Parlamentarismo Ingls. Las
caractersticas ms importantes de este rgimen son las siguientes:
a) En este sistema de la doble funcin que debe cumplir el
Gobierno,
b) Los Secretarios de Estado, no son rganos ejecutivos, en
consecuencia no ejercen competencia, sino que actan a nivel
de asesora del Presidente, es ste el que toma todas las
decisiones,
c) Los Secretarios son nombrados directamente por el Presidente.
d) No existe la figura Jurdico-Poltica de la Interpelacin.
e) La responsabilidad de los Secretarios es directamente ante el
Presidente de la Repblica.
* CASO DE GUATEMALA:
El sistema de Gobierno en Guatemala, es Republicano, y una copia
del Rgimen Presidencialista de los Estados Unidos de Norteamrica.
Sin embargo nuestro rgimen tiene algunas caractersticas del
Rgimen Parlamentario, como ejemplo se tiene la funcin que ejercen
los Ministros de Estado, que tienen competencia administrativa y
responsabilidades frente a particulares y la figura jurdico-poltica de
la Interpelacin, que es tpico del Rgimen Parlamentario.
Se puede decir que nuestro rgimen de Gobierno es un sistema
mixto, por tener caractersticas de ambos regmenes, es
Semiparlamentario y Semipresidencialista.
EL EJERCICIO DEL PODER PBLICO, SEGN LA CONSTITUCIN:
De conformidad con la Constitucin Poltica de la Repblica el poder
proviene del pueblo y su ejercicio est sujeto a las limitaciones
sealadas por la Constitucin y la ley.
La funcin Pblica est sujeta a la ley, los funcionarios son los
depositarios de la autoridad, responsables de su conducta oficial,
sujetos a la ley y nunca superior a ella.
Todo funcionario pblico esta al servicio del Estado y no de partido
poltico alguno.
La funcin pblica es indelegable, es decir que no se puede delegar,
excepto los casos sealados por la ley, y no se puede ejercer sin

prestar previo juramento de fidelidad a la Constitucin (Art. 154 de la

CPRG)
Ninguna persona puede reclamar al Estado por daos y perjuicios
causados por movimiento armado o disturbios civiles.
En conclusin podemos decir que el ejercicio del poder pblico
proviene del pueblo. Filosficamente implica que es el pueblo el que
se encuentra ejerciendo el poder a travs de la eleccin de sus
representantes, que se encuentran a cargo de la funcin del Estado.
ACTUACIN DEL ESTADO:
La actuacin, la forma, el conducto por medio del cual se va a
manifestar la voluntad del Estado, no es sino a travs del rgano
administrativo.
LA TEORA DEL RGANO:
La idea de rgano estatal slo puede explicarse partiendo de la
existencia de ciertas personas (gobernantes, funcionarios,
administradores) a las que el ordenamiento jurdico atribuye
facultades que confieren a su voluntad, el valor y la eficacia de la
voluntad de Estado.
La calidad de rgano deriva directamente de la propia Constitucin; la
persona jurdica estatal no necesita un acto volitivo de determinacin,
pues el rgano integra la estructura de la persona, forma parte de
ella nace con ella, es ella en cierta medida, pues el rgano vale tanto
como el instrumento o medio de accin, a travs del cual el Estado se
desenvuelve como sujeto de derecho. La expresin rgano no debe
ser confundida con la concepcin del organismo biolgico, pues el
vocablo ha sido acogido en las disciplinas jurdicas en sentido
meramente metafrico, basndose en su valor etimolgico,
organon=instrumento.
Para dar una definicin certera conviene definir la competencia.
La competencia es la facultad que tiene precisamente un
determinado rgano, y que puede descomponerse en funcin
legislativa, judicial y administrativa.
El rgano de una persona de derecho pblico es la institucin que
desempea una o varias personas fsicas que gozan de competencia
para ejercer una o varias funciones pblicas.
ELEMENTOS:
Expresa que los elementos del rgano administrativo son dos: en
primer lugar el conjunto de competencias y en segundo trmino una
persona fsica que titulariza su ejercicio.
Dromi, analiza los dos elementos de la administracin pblica en la
siguiente forma:
a) Elemento subsistivo: abstracto e institucional de
carcter continuo, integrado por la competencia, el cargo,
crculo de atribuciones, centro de competencias u oficio
pblico.
b) Elemento subjetivo: personal y variable; el hombre, en
definitiva, empleado o agente del Estado. El ttulo jurdico

que confiere tal calidad y cuya virtud surge de quienes

mandan.
Existe otra clasificacin de los elementos del rgano administrativo
que es un poco ms extensiva y que impone a los rganos
administrativos como elementos, los siguientes:
a) Administradores o funcionarios Pblicos: son los diferentes
funcionarios o personas fsicas que se encuentran a cargo de los
rganos administrativos, los que pueden ser por eleccin
popular o bien por nombramiento, de acuerdo al sistema de
Servicio Civil, los que pueden ser: Presidente, Vicepresidente,
Ministro de Estado, Director General, Consejo municipal,
Alcalde, etc.
b) Competencia: es la cantidad de facultades, atribuciones,
funciones y responsabilidades que la ley le otorga a cada
rgano administrativo, para que pueda actuar. Es necesario
notar que la competencia administrativa es necesariamente
otorgada por la Ley.
c) Actividad Material: es la que se ejecuta basada en planes,
proyectos, programas, decisiones, resoluciones o hechos
administrativos, con las cuales logran la finalidad que se
proponen (Bienestar general o bien comn).
CARACTERSTICAS:
Las caractersticas ms importantes del rgano administrativo, son
las siguientes:
a) El rgano Administrativo es una institucin de Derecho Pblico,
de inters social, por medio del rgano administrativo se
cumple con la finalidad que tiene el Estado, que es el bien
comn o bienestar general;
b) La actuacin del rgano administrativo es la manifestacin
misma del Estado, es el conducto, medio o instrumento que el
Estado utiliza para manifestar su voluntad;
c) Los rganos administrativos necesitan, para el ejercicio de la
competencia administrativa, es decir de la facultad, potestad o
poder que la ley le otorga al rgano administrativo, para que
pueda actuar, y la voluntad de la persona fsica o funcionario
pblico para poder actuar.
CLASES:
Clasificaciones de los rganos administrativos, de las ms amplias es
la que nos proporciona el autor Dromi, y los clasifica de la siguiente
forma:
1. Por su origen normativo: se clasifican en: rganos
constitucionales e infraconstitucionales o no constitucionales;
los primero son los que emanan de la Constitucin
directamente, el segundo son normativamente subordinados o
dependientes.
2. Por su composicin: los rganos son individuales
(unipersonales, monocrticos) y colegiados (colectivos,
colegiales).

3. Por su permanencia: y atento a la continuidad de la funcin,

los rganos pueden ser: ordinarios o extraordinarios (tambin
llamados de excepcin do transitorios). Ordinarios son aquellos
que desenvuelven una competencia normal preestablecida en
la Constitucin, leyes y dems normas administrativas.
Extraordinarios son los que se constituyen en momentos de
emergencia que no estn previstos normalmente.
4. Por su jerarqua jurdico-poltica: se puede hablar, de
acuerdo al grado de autoridad de rganos superiores (o
primarios) y rganos inferiores (secundarios): los primeros
impulsan, dirigen, controlan y nombran a los integrantes del
rgano inferior
5. Por su modo de actuacin: rganos son simples o complejos.
El rgano simple, que puede ser individual o colegiado, en
cuanto a su composicin, es el que no se integra en su
actuacin con otros rganos. El rgano complejo, que nunca
puede ser individual, es el que se integra con varios otros.
6. De acuerdo con la distribucin territorial de
competencia: los rganos pueden ser centrales o locales. Los
primeros son aquellos cuya competencia se desarrolla en todo
el territorio del Estado, segundos circunscriben su esfera de
accin a un determinado territorio.
7. De acuerdo con la distribucin funcional de
competencias: los rganos pueden ser generales y especiales,
segn tengan o no circunscrita su competencia a una materia
especial.
8. Segn la actividad administrativa que desarrollan: se
clasifican en rganos activos, consultivos, y de control. Activos,
como su nombre lo seala, son los que resuelven y forman la
voluntad orgnica que despus se le imputar al Estado.
Consultivos, no emiten declaracin de voluntad, sino una
manifestacin de juicio a travs de dictmenes o informes.
rganos de control son los que fiscalizan la actividad estatal,
sus actos y las personas.
NATURALEZA JURDICA:
Para establecer la naturaleza jurdica del rgano administrativo, es
necesario analizar si las administraciones pblicas son personas
jurdicas o no, por lo que, al carecer de una existencia psicofsica,
necesitan de una persona fsica que elabore, manifieste y ejecute su
voluntad.
Rafael Entrena Cuestas, hace un anlisis de las diferentes teoras que
han surgido en este tpico:
a) Durante largos aos se acudi para resolver el problema al
instituto de la representacin: el elemento personal del rgano
se consideraba como un representante de la Administracin.
Pero esta doctrina ha sido modernamente rechazada por una
serie de razones, entre las que destaca la de que la
representacin presupone la existencia de dos sujetos el

representante y el representado mientras que, como acabamos

de ver, el rgano y la Administracin no son sujetos distintos.
b) Ante stas y otras objeciones que se dirigen a la teora de la
representacin se entienden hoy, generalmente, con los
matices que se quiera, que al situar a una persona o personas
al frente de ese cortejo de atribuciones y medios que
constituyen el elemento objetivo del rgano se efecta una
asuncin del elemento personal en el seno de la Administracin
Pblica, existiendo entonces entre sta y aqul una relacin
meramente orgnica, como la que existe entre el hombre y su
mano.
c) Visto desde afuera, es decir, cuando el titular del rgano se
relaciona con terceros, en virtud de la relacin orgnica aparece
como el propio ente. Tales derechos y obligaciones son el
contenido de la relacin de servicio que liga a los funcionarios
con la Administracin.
Para Dromi, El rgano, por ser un medio para imputar una actuacin
o voluntad al ente del cual forma parte, no constituye una persona
diferenciada del mismo, sino que se confunde como parte integrante
de l. Los rganos no pueden considerarse como sujetos de derecho
con personalidad jurdica distinta de las personas a que pertenecen.
Las funciones ejercidas por el rgano no suponen derechos subjetivos
del mismo, sino competencias que ejerce en calidad de instrumento.
Los rganos no tienen personalidad jurdica, carecen de fines
autnomos, derechos, deberes e intereses propios, son slo medios
para la prosecucin de los estatales.
Por supuesto hay que tomar en cuenta la delegacin que el mismo
Estado da a otros rganos administrativos a los cuales los dota de
personalidad jurdica, como las entidades descentralizadas, pero el
hecho de dotarlos de personalidad jurdica no significa que no tenga
una ingerencia el propio Estado, a efecto que se apliquen las polticas,
para la satisfaccin de las necesidades sociales.
Hay que recordar que el mismo Estado, al pretender cumplir a
cabalidad con su finalidad y ante la imposibilidad de lograrlo por s
mismo ha creado rganos administrativos descentralizados, a los que
se ha otorgado personalidad jurdica propia, aunque son rganos que
pertenecen a la Administracin Pblica, como ya lo hemos explicado.
DEFINICIN:
El rgano administrativo puede ser definido de la siguiente forma:
El rgano administrativo es el conducto, medio o el
instrumento de que dispone el Estado, para manifestar su
voluntad.
Esta definicin podemos descomponerla en dos elementos
importantes:
a) Que el rgano administrativo es un medio o un
instrumento del Estado, el rgano administrativo es
instrumental; y

b) Que a travs del rgano administrativo se manifiesta la

voluntad del Estado.
El rgano administrativo es el que verdaderamente cumple con la
finalidad que se propone el Estado, que es la satisfaccin de
necesidades colectivas, lo que la Constitucin Poltica le denomina el
Bien Comn o Bienestar General.