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lhe communlty la executlve Inatlnce of pllnnlng: the Clse of the plrtlclpatlve budgetlng of
Porto Alegre
The Prefeitura Municipal of Porto Alegre, capital of Rio Grande do Sul, has developed in lhe \ast
four years a new way of preparing its 8IU1ual investmenl p\an, sharing lhe decisions with representatives of community associations, specially with a cOlDlCil fonned by members e1ected in Imetings
at lhe 16 zones of lhe city. This paper includes: a) a brief revision of lhe literature about public
decision-malting, in particu\ar, about pl8lU1ing and budgeting, and its limitations; b) a description
of lhe municipal budgeting process; and c) a brief demonstration of lhe Participative Budgeting
Model introduced by lhe municipal authority.
1, Introduo
I A expresso pothr comunitrio empregada aqui no mesmo sentido utilizado por Souza ao daiCrever a
experincia de administrao participativa de Boa &perana, pequeno municpio do estado do &prito Santo.
Ver Souza, Herbert Jos de. Municpio de Boa &perana: participao popular e poder local. In: Moiss, J. A.
et alii. Alr~rnarivas populares dJJ democracia; Brasi~ anos 80. Petrpolis, Vozes/Cedec, 1982.
RAP
aceitar as prioridades de atendimento selecionadas por essas comunidades, a administrao municipal adota um modelo decisrio inovador, distante das clssicas formas de
programao e elaborao oramentrias difundidas por uma ala bastante consagrada da
literatura sobre administrao e gerncia. futa, cujas razes esto na doutrina econmica
da utilidade, busca incentivar modelos de deciso em que esteja presente o critrio da
eficincia. Na conceituao de Simon, "o critrio de eficincia determina a escolha de
alternativas que conduzem maximizao de resultados na aplicao de determinados
recursos". 2 A deciso, de conformidade com essa concepo, seria, ento, o coroamento
de um processo "tcnico" de avaliao prvia de custos e resultados.
fuse racionalismo, entretanto, no controla sozinho o terreno das explicaes sobre
o processo decisrio no mbito da administrao pblica. Outras correntes acreditam
que a maior parte das escolhas pblicas resulta da combinao de inmeros fatores,
lgicos ou no, presentes em processos mentais complexos e sutis, pouco suscetveis
de acompanhamento e de aferio sistemtica. 3 Outras, ainda, preocupadas com a
legitimidade do controle exercido pelo aparelho da administrao pblica sobre as
escolhas de interesse coletivo, preferem que o cidado no seja um "objeto" das aes
do governo, mas, sim, um "planejador" ou, na expresso de Offe, uma "instncia
executora do planejamento".4
O presente artigo, alm de descrever as caractersticas gerais do programa participativo posto em prtica pela PMP A, trata de identificar algumas dentre as inmeras questes
tericas que a experjncia forosamente suscita. Assim, tomando o processo decisrio
governamental como ponto de partida, a reviso chama ateno para as limitaes de dois
importantes instrumentos do modelo da racionalidade - o planejamento e o oramento
- e conclui lembrando que, em alguns casos, o processo de escolha de objetivos, de
prioridades e de realizaes pode ser qualificado pela participao direta, aberta e ampla
daqueles diretamente interessados nos objetos da deciso.
2. Suporte terico
A formulao de polticas pblicas ou, mais restritamente, a tomada da maior parte
das decises no mbito governamental se insere em dois paradigmas tericos amplamente
difundidos e consagrados. Na classificao de Braybrooke & Lindblom, os dois paradigmas (modelos A e B) so: o "ideal sintico" e a "estratgia do incrementalismo disjunto",
ambos envolvidos com a produo de pequenas mudanas que, na grande maioria dos
casos, o que resulta das escolhas pblicas. 5
2 Simon, Herbert A. Comportamento administrativo. Traduo de Aluizio Loureiro Pinto. Rio de Janeiro,
FlUldao Getulio Vargas. 1965. p. 209.
3 Braybroo~, David & Lindblom, Ol8rles E. Uma estratgia de deciso social. Traduo de Angela Rosenburg.
Rio de' Janeiro, Zahar, 1972. p. 88.
4 Offe, Claus. Critrios de racionalidade e problemas funcionais de ao politico-administrativa. Traduo de
Brbara Freitag. In: ... Problemas estruturais do Estado capitalista. Rio de Janeiro, Tempo Brasileiro, 1984.
p.228.
5 Na realidade, Braybrooke & Lindblom apresentam mais dois modelos, ambos tratando de dedses que
envolvem grandes mudanas. A distino entre eles reside no grau de compreenso das implicaes detenninadas
pela escolha. Num dos modelos, as decises relativas a guerras, revolues, crises e grandes oportlUudades so
tornadas por fora de circunstncias, apesar do baixo grau de apreenso cognitiva das questes envolvidas. No
outro modelo, necessrio para dar consistncia ao modelo geral, as ded5es sobre grandes mudanas so tomadas
num plano de alta compreenso, o que lUIUl possibilidade apelUls no campo terico.
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RAP21"4
Herbert Simon, conhecido por sua dedicao aos estudos sobre a racionalidade do
processo decisrio, sintetiza os modelos que tratam do emprego da razo na soluo de
problemas de escolha na teoria da utilidade subjetiva esperada (USE), por ele rotulada
como "( ... ) uma das extraordinrias conquistas intelectuais da primeira metade do sculo
XX".6 Os componentes da Teoria USE so os seguintes: a) uma funo de utilidade
claramente deflJda, isto , de preferncia expressa de forma quantitativa; b) um conjunto
de estratgias alternativas, cuja clara explicitao condio para facilitar as escolhas;
c) uma distribuio de probabilidade conjunta de futuros eventos em relao a cada
estratgia alternativa; e d) escolha da poltica que maximize a utilidade esperada. 7 J que
"( ... ) no h como distinguir planejamento de outras espcies de processo decisrio", o
planejamento ocupa lugar destacado no modelo A.
Mintzberg observa que o termo poltica empregado no setor pblico com o mesmo
significado que estratgia recebe no setor privado e que, em ambos os casos, domina o
tradicional modelo A: as polticas e estratgias so formuladas conscientemente, de
preferncia de maneira analtica, decididas explicitamente e, por ltimo, formalmente
implementadas. O veculo que conduz as polticas e estratgias o plano, e o conjunto de
procedimentos e de tcnicas analticas empregadas na elaborao e na implementao do
plano rotulado de planejamento. 9
Simon, Herbert A. 11 ralio nas coisas humanas. Traduo de Maria Georgina Segurado. Lisboa, Gradiva,
1989. p. 2l.
7 Id. ibid., p. 22.
March. James G. & Simon, Herbert A. Teoria dos organiwes. Traduo de Hugo Wahrlich. Rio delaneiro,
FlUldao Getulio Vargas, 1967. p. 249.
9 Mintzberg, Henry. Emergem slralegyfor public policy. Otawa, University ofOtawa, 1985. p.4 (Coleo J. J.
Carson Lecture Series). Em outro trabalho, Mintzberg aponta distintos conceitos de planejamento encontrados
na literatura. Para alguns autores, por exemplo, planejamento e, simplesmente, levar o futuro em considerao;
a ~ncia dessa fonna de ver as coisas que haveria planejamento em qualquer ato gerencial, restando a
dificuldade de como identific-lo. A definio do planejamento como processo de consciente ateno visando a
integrar decises entre diferentes reas aperfeioaria o conceito anterior, mas continuaria pouco especfica, pois
no considera as decises infonnalmente tornadas pelo empresrio com base em sua percepo pessoal do futuro.
H, igualmente, o sentido de planejamento como programao, isto , definida a estratgia organizacional, o
ORAMENTO PARTlCIPATlVO
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o incrementalismo oramentrio
o "incrementalismo disjunto ou desarticulado" , geralmente, apontado como a
dissidncia rnais importante com relao eficcia dos mtodos sinticos em geral e do
complexo planejamento-oramento em particular. Schoettle v, nessa formulao, "( ... ) a
mais competente descrio de como opera o processo de formulao de polticas num
sistema democrtico, especialmente, nos EUA". 14
WildavSky1S traz o oramento para o centro da anlise, demonstrando a vocao
incremen~alista e a pouca suscetibilidade do mesmo a alteraes e a consideraes
planejamento representaria a articulao dos procedimentos necessrios para transfonnar em realidade a
estratgia previamente defmida. Ver Mintzberg, Henry. What is p1anning anyway? Strategic Managemenl
Journal2: p. 319-24,1981.
10 Gerado no mbito das instituies norte-americanas de defesa, o PPBS foi formalmente recomendado para
as reas civis do governo nos anos 60 e, aps alguns anos de infrutferas tentativas de ronsolidao, acabou sendo
abandonado. Uma detalhada anlise das dificuldades de implantao do PPBS pode ser encontrada em Schlck,
Allen. Uma morte na burocracia: o passamento do PPB federal. Revista ABOP. Brast1ia, 4 (2): 131-58, maio/ago.
1978.
11 Novick, David. What program budgetings is and is no!. In: ... (org.) Current practice in program budgeting.
New York, Crane Russak, 1973. p. 16.
12 Schultze, Oiarles L. A importncia da anlise de custo-beneficio. In: Hinrichs, H. H. & Taylor, G. M. (orgs.).
Oramento-programa e anlise ch custo-beneficio. Traduo de Carlos Kronauer. Rio de Janeiro, Fundao
Getulio Vargas, 1974. p. 6-9.
13 Martner, Gonzalo. Planificacin y presupuesto por programas. 4.ed. Mxico, Siglo Veintiuno, 1972. p. 61.
14 Schoettle, Enid Curtis Bok. The stateofthe art in policy studies. In: Bauer, R. A. & Gergen, K. J. (orgs.) The
study ofpocyformation. New York, Free Press, 1971. p. 150.
Wildavsky, Aaron. The politics ofthe budgetary processo 2 ed. Boston, Little, Brown and Company, 1974.
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"racionais". Segundo esse autor, qualquer oramento constitudo de duas partes: a "base"
- a maior parte do oramento -, fonnada pelos programas e atividades que, ao longo
do tempo, foram sendo includos no oramento e tendem a se manter a, ano aps ano; e
o "incremento", pequena parcela que anualmente colocada disposio para acolher
novos programas ou fmanciar a expanso dos existentes. A proporo entre a "base" e o
"incremento" to substancial que o principal fator determinante do tamanho e do
contedo do oramento de um determinado ano o oramento do ano anterior. 16
O modelo de elaborao oramentria, segundo WildavSky,17 acaba sendo uma
batallia travada entre as agncias no sentido de obterem "incrementos" anuais em seus
respectivos oramentos. Como h grande estabilidade nas alocaes, a falta de uma "base"
histrica constitui-se num grande problema para as novas agncias, e at para a incluso
de novos programas e atividades. A luta por uma "fatia justa" (Jair share) de recursos traz
a elaborao oramentria para uma arena onde se exercitam presses e onde a capacidade
de negociao do tomador de decises mais exigida que sua habilidade em escolher,
racionalmente, as melhores alternativas.
A crise do planejamento
Ajulgar pelo que aconteceu com duas de suas notrias manifestaes, o planejamento
est em crise. No setor pblico, j h bastante tempo, com o "passamento" do PPBS ainda
nos anos 60; e no setor privado, a partir da incapacidade demonstrada pelo "planejamento
estratgico" em lidar com as situaes plenas de instabilidade que se tornaram rotina nos
anos 80.
No caso do planejamento pblico na Amrica Latina, as razes da crise so apontadas
com preciso. Mattos l l considera que os trs traos principais que caracterizaram a
ortodoxia latino-americana de planejamento - voluntarismo utpico oriundo da ideologia
dos tcnicos,19 excessivo reducionismo econmico e nfase nos aspectos formais dos
procedimentos - foram contribuies positivas, mas "C ... ) no menos certo que do ponto
de vista de sua incidncia nos processos decisrios reais, s teve resultados muito modestos
na maior parte dos casos". 20
Waterston,21 consultor com larga experincia em planejamento do desenvolvimento,
tambm considera insatisfatrios os resultados do planejamento, por ele rotulado de
"convencional", seja urbano, seja regional, seja nacional. Para ele, "isso se deve, em parte,
deficincia de mtodo e, em parte tambm, ao ambiente desfavorvel em que com
freqncia o planejamento convencional opera; mas a razo mais importante que o
16 Id. ibid., p.
17
13.
Id. ibid., p. 13-7.
1I Mattos, Carlos A. de. Estado, processos decisrios e planejamento na Amrica Latina. In: Estado e planejamento; sOMOS e realidade. Braslia, Cendec/Ipea/Seplan, 1988. p. 103-4.
19 "No caso latino-americano o planejamento veio a ser cOlISiderado como o illStnunento fundamental para
superar a condio de subdesenvolvimento, lrallSio que supe mudanas illStitucionais e de estrutura econmica
muito profimdas." Trecho de wn docwnento do Cepal{Ilpes, de 1966 (apud Mattos, Carl~ A. de. Op. cit.,
p.104).
20
21
ORAMENTO PARTICIPATIVO
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A emergncia de estratgias
Concentrar a ateno no que importante, isto , defmir as prioridades e cuidar para
que sejam alcanadas o que se pode denominar de estratgia.
No modelo de Mintzberg,23 a estratgia realizada, ou seja, a que realmente acontece,
produto de duas vertentes: a) da estratgia deliberada, isto , aquela constante nos planos
e que efetivamente implementada; e b) da estratgia emergente, que, apesar de no ser
formalmente estabelecida, emerge dentro da organizao independentemente da ao
gerencial, por iniciativa coletiva ou individual, de forma espontnea e gradual.
No setor pblico, a idia de se obter com o planejamento um processo exaustivo que
integre objetivos, meios alternativos, metas, custos etc. compreensvel pela prpria
natureza do empreendimento pblico e pela amplitude das instncias deliberativas do
governo. Ocorre que as exigncias formais e metodolgicas do planejamento geram
apenas estratgias consistentes com a lgica funcionalista que impregna o plano.
Para Waterston,24 os objetivos e metas constantes nos planos convencionais so,
geralmente, idealizaes da realidade: se alcanados, resolveriam indiretamente os pr0blemas. Exemplificando: os planos nacionais tendem a definir como objetivo-sntese
determinada taxa de crescimento do pm superior ao crescimento demogrfico; isso
determinaria uma elevao na renda per capita, no resolvendo, todavia, a questo bsica
que a distribuio desigual da renda. No mbito do planejamento urbano, a questo
similar: os planos diretores idealizam a "nova cidade", a ser implantada gradualmente
como resultado de normas e projetos, que, entretanto, no enfrentam os problemas urbanos
mais srios e urgentes.
A soluo, segundo Waterston,25 est no mtodo de planejamento centrado na soluo
de problemas que, conforme demonstra o quadro 1, praticamente inverte a ordem das
etapas do planejamento convencional.
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Quadro 1
Etapas do processo de planejamento
Convencional
1. Fstabelecimento de objetivos.
3. O processo oramentrio
Em linhas gerais, o processo oramentrio pblico compreende quatro fases: a)
elaborao do projeto de lei oramentria anual; b) discusso, votao e aprovao da lei
oramentria; c) execuo do oramento; e d) controle e avaliao da execuo oramentria. As etapas a) e c) desenvolvem-se no mbito do Poder Executivo, e as etapas b) e d)
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ORAMENTO PARTIClPATIVO
S3
A estrutura e o processo
Os elementos bsicos da estrutura e do processo do oramento participativo sero
descritos a seguir, com base em pesquisa conduzida pelo autor durante o ano de 1992, ou
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RAP2J94
Poder comunitrio
Poder pblico
Auoci.9H de ~1Idorn
A88OCiB9H comunitriu
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municipal
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I
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Conselho
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Oramento participativo
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Oramento municipal
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Cm.... de
vereadore.
+
lei do Oramento
I)
reunie
ORAMENTO PARTlClPATIVO
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Calendrio
Em 1992, os principais eventos integrantes da sistemtica do oramento participativo
foram os seguintes:
31 Segundo estimativas da Coordenadoria de Relaes com a Comunidade (CRC) da Prefeitura Municipal de
Porto Alegre, cerca de 20 mil pessoas, ligadas a 572 entidades do chamado Movimento Popular, participaram,
em 1992, de eventos integrantes do processo do oramento participativo.
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RAP2f94
ORAMENTO PARllCIPAllVO
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Peso
Nota
Total
1. Carncia
12
2. Populao carente
3. Populao total
4. Prioridade da regio
25
Pontuao total
---------
------------
Os 25 pontos obtidos pela Regio Ilhas corres ponderam a 8,36% do total de pontos
somados pelas 16 regies na rea da pavimentao. Aplicando-se os percentuais obtidos
por regio no montante de recursos consignado no oramento para investimentos em
pavimentao, chega-se ao total de recursos que cabe a cada regio.
As reunies e assemblias realizadas em cada regio listaram, em ordem de prioridade,
as vias ou trechos de vias a serem pavimentados. Conhecida a metragem dessas vias e
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RAP2f"4
5. Concluso
Como foi observado, as definies sobre a realizao de obras e de servios no mbito
mWlicipal, em particular as melhorias locais que possuem especial significado para os
moradores de bairros e vilas, tradicionalmente se do numa arena poltica limitada, onde
pesam as opinies do prefeito, dos secretrios e diretores da rea respectiva, dos vereadores
e de algumas poucas lideranas polticas prximas.
Ao adotar uma metodologia que leva em conta a populao das diversas regies da
cidade, que utiliza critrios empricos de avaliao das carncias de servios e que respeita
as definies de prioridades eleitas em processos participativos, a frmula do oramento
participativo empregada pela PMPA tem embutido um componente de racionalidade no
presente nas sistemticas decisrias tradicionais, que acaba qualificando o processo de
alocao de recursos no mbito do oramento municipal.
A par dos mritos que sempre acompanham as experincias de participao direta das
comWlidades na discusso e encaminhamento de solues de seus problemas e carncias,
o programa posto em prtica pela PMP A parece consistente com o modelo de planejamento concentrado nos problemas recomendado por Waterston. 33 Alm disso, o espao
participativo criado favorece, atravs do comportamento coletivo, a "emergncia de
estratgias"34 e permite que os cidados "assumam uma funo executiva"35 no planejamento pblico, garantindo "consenso poltico" ao processo decisrio.
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ORAMENTO PARTIClPATIVO
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