Welfare state.

Storia, modelli e critica (pagine 121-236)

Le politiche dellet liberale
1 Il diritto allassistenza nelle costituzioni della Francia rivoluzionaria
Il riconoscimento della storicit della disuguaglianza sociale costitu una premessa per
la legittimazione di un intervento statale volto a garantire assistenze e cure ad ogni
cittadino in stato di bisogno.
Seconda met 700: la povert, che dalla fine del medioevo era considerata colpa o
vergogna, cominciava ad essere trattata come sventura dei singoli.
Per i poveri validi la prevenzione consisteva nella promozione del lavoro; per gli
inabili si richiedevano assistenza e cure mediche da praticare al domicilio degli
assistiti.
In tema di riforma sociale, incominciavano a delinearsi moderne concezioni di
integrazione, su base residenziale, di azioni di sostegno agli individui e alle famiglie,
con interventi estesi dalla promozione del lavoro alle cure mediche essenziali.
In alternativa allintervento istituzionalizzante, la Costituzione del 1791 prevedeva la
creazione di un Istituto generale di pubblici soccorsi, che doveva provvedere alle
necessit dei minori abbandonati, degli infermi e dei poveri validi. Per gli inabili che
potevano contare sulle cure della famiglia erano previsti sussidi monetari; di contro,
per i poveri in buona salute il soccorso consisteva nellassegnazione di un vero
lavoro.
La Costituzione sociale del 1793 esprimeva piena consapevolezza della necessit di
operare una distinzione tra il diritto al lavoro, da assicurare ai cittadini bisognosi, e
il diritto allassistenza, da garantire soltanto agli inabili.
Nel 1794, ai comuni era attribuito il compito di istituire un embrionale servizio
sanitario, costituito da figure mediche incaricate di assistere gli iscritti in appositi
elenchi dei poveri. Al finanziamento si doveva provvedere mediante una Cassa
nazionale di previdenza sociale cui era affidato il compito di raccogliere le
sottoscrizioni volontarie.
La Convenzione si adoper per reprimere il vagabondaggio e laccattonaggio,
risolvendo il problema di riaprire gli ateliers destinati ad imporre il lavoro
obbligatorio ai poveri inabili.
Con la sconfitta dei giacobini, il principio di nazionalizzazione degli istituti di
beneficenza lasci il posto allidea di risparmiare quanto pi possibile le risorse
pubbliche da destinare allassistenza. Gli ospizi di mendicit gestiti dai privati vennero
riaperti e largamente utilizzati.
Risultava sempre pi evidente che unelevata concentrazione di poveri sediziosi
costituiva un rischio difficilmente tollerabile. Furono le preoccupazioni per lordine
pubblico a consigliare al Direttorio e ai governi del periodo napoleonico di riprendere
lesperimento dei Bureaux de bienfaisance municipali. Malgrado la limitatezza del
finanziamento statale, nel giro di pochi anni si consolid una fitta rete di uffici di
assistenza, presieduti dai sindaci e sottoposti al controllo dei benefattori e dei notabili
locali.

2 Dalla critica dellassistenzialismo alla New Poor Law. La rottura liberale

nellesperienza inglese
Nella prima met del XIX secolo, lInghilterra industriale sembrava orientarsi al
ritorno delle workhouses.
Ci fu una rapida e irreversibile distruzione delle protezioni tradizionali, senza volere o
sapere introdurre validi rimedi ad una prospettiva di rapido degrado sociale.
Un processo di trasformazione economica e sociale, ma dagli effetti distruttivi,
risultava assecondato dalle scelte operate in sede politica, sino a formalizzare, con la
New Poor Law (1834), un sostanziale disimpegno dello stato da non pochi degli
obblighi sociali precedentemente assunti.
Agli inizi del secolo XIX, oltre alla povert di natura preindustriale, sotto limpatto
dello sviluppo demografico e della crescente mobilit dei salariati nel territorio, si
rendevano manifeste nuove espressioni di povert, riferibili alla sottoccupazione
strutturale che affliggeva vasti settori del proletariato urbano.
Lorientamento umanitario era contestato dalle classi borghesi, persuase che la
pigrizia, lirresponsabilit e labbruttimento fisico e morale dei lavoratori fossero da
imputare alla generosit dei sussidi.
Sotto linfluenza delle teorie di Malthus, si diffondeva lopinione che la concessione
di sussidi fosse lorigine della prolificit dei salariati e della crescita della popolazione
del tutto incompatibile con le risorse esistenti. Ne nacque un movimento che si spinse
a rivendicare labolizione dellassistenza pubblica.
In uno sviluppo di pensiero che va da Smith a Mill, si radicava le convinzione che il
bene pubblico, al pari della felicit collettiva, non il prodotto intenzionale di un
intervento politico, bens leffetto accidentale della mano invisibile (il bene
comune il risultato dello sforzo egoistico degli individui liberi di agire nella sfera
del mercato, al riparo dalle interferenze, dagli arbitri e dalle ingiuste prevaricazioni
prodotte dalla mano visibile, ovvero dai poteri autocratici e dalle pubbliche
istituzioni).
Un aspro confronto di opinioni contrappose per pi decenni liberisti e riformatori, sino
a che, nel 1832, con lingresso delle nuove classi industriali e urbane nella Camera dei
Comuni, il dibattito si trasfer nei lavori di una Commissione reale di inchiesta
costituita appositamente per la riforma della legge sui poveri.
Nel 1834 il Parlamento varava il Poor Law Amendment Act. Per i disoccupati e per i
lavoratori privi di reddito sufficiente, si prevedeva limmediata e definitiva
soppressione delloutdoor relief. Solo allinterno delle case di lavoro i poveri validi
avrebbero potuto trovare ancora pubblica assistenza, a condizione che si
sottoponessero al workhouse test. In questo caso avrebbero dovuto accettare
linternamento coatto e il lavoro obbligatorio. In teoria alla condizione di lavoratore
assistito spettava un infimo grado di tutela. In realt, si prevedeva che il lavoro e le
condizioni di vita imposte nelle workhouses dovessero essere talmente dure da
scoraggiare qualunque povero dignitoso dal farvi ricorso.

Viceversa, per i poveri inabili si prevedeva lassistenza allinterno degli ospizi di

mendicit, rimettendo alla responsabilit dei giudici di pace la decisione di assegnare,
sia pure in via eccezionale, i soccorsi domiciliari.
La nuova politica esprimeva e sanciva la definitiva affermazione del mercato per opera
di una classe che si sentiva ormai pienamente egemone non solo nella sfera
economica, ma anche nellambito sociale e politico. Ritenendo di poter ormai fare a
meno dei tradizionali sostegni statali alle attivit produttive, le classi industriali, con la
nuova legge sui poveri, consentivano lemergere di una vasta area di disoccupazione
non protetta, senza la quale non sarebbe potuto nascere un libero mercato del lavoro.
Spingendo gli uomini a lavorare, o a entrare nelle workhouses, i ceti emergenti
ottenevano una rivincita sulle classi agrarie.
Ci pu indurre a riflettere sulla difficolt di contrastare legemonia del mercato
mediante forme di autoprotezione della societ. Bisogna considerare, in primo luogo, i
processi di lunga durata che, soprattutto nei paesi riformati, avevano visto venir meno
limpegno assistenziale delle pi importanti agenzie del passato: le istituzioni
religiose, le associazioni di mestiere, la famiglia. Il sistema degli aiuti domiciliari
aveva tentato di rivitalizzare il tessuto delle difese naturali e spontanee. Senonch
nuovi sbarramenti, dordine pubblico e giuridico, avevano impedito la libera
aggregazione e mobilitazione dei soggetti sociali pi vulnerabili, rendendo difficile
lorganizzazione di iniziative di self-help e di autodifesa sindacale dotate di una
qualche efficacia.
Il paradosso liberale del disimpegno dellassistenza pubblica nel momento del
massimo deterioramento delle condizioni di vita delle classi lavoratrici trova
spiegazione anche nel fallimento del tentativo di rafforzare le capacit di
autoprotezione della societ mediante una strumentazione politica troppo debole o
palesemente contraddittoria.
Le pressioni delle classi medie per lallargamento del diritto di voto avevano portato,
attraverso il Reform Bill (1832), ad unalterazione dei rapporti di forza nellarena
politica parlamentare. Le forze conservatrici erano ridotte a minoranza ed il partito
Tory non riusciva pi come un tempo a tutelarne gli interessi. Era urgente la necessit
di porre rimedio ad una povert ormai dilagante dalle realt rurali a quelle urbane,
perch si potesse fare ancora assegnamento su istanze di solidariet indifferenziata.
Le classi sociali si limitavano a fare proprio laforisma posto da Daniel Defoe: fare
lelemosina non carit e dare lavoro ai poveri un danno per la nazione. E il
motivo per cui le disposizioni del 1834 nacquero allinterno di un ambiente di policy.
Per un verso, si trattava di correggere gli errori e le distorsioni della precedente
politica. Per altri versi, i policy makers si vedevano costretti ad affrontare i nuovi
problemi con un uso parsimonioso e cauto delle vecchie soluzioni, tanto costose
quanto inefficaci. Limmediata soppressione dei sussidi domiciliari rispondeva alla
prima esigenza; luso residuale delle workhouses alla seconda.
Eliminate le ultime protezioni sociali, rapidamente le condizioni di vita e di lavoro dei
salariati si sarebbero deteriorate al punto da rendere critica la sopravvivenza per
notevoli quote di popolazione rurale e urbana.

3 Dal self-help allinterventismo liberista

3.1 Lo sviluppo delle societ di mutuo soccorso
Le iniziative di solidariet promosse dai lavoratori industriali seguono una dinamica di
sviluppo che si ricollega al progressivo indebolimento della beneficenza pubblica e
che trova alimento nel contestuale divieto di ricorrere ad altre forme di tutela, di
carattere sindacale o politico.
I tempi e le modalit di questo processo sono scanditi dal timing della trasformazione
industriale e differiscono da paese a paese. Prime iniziative di mutualit operaia, nella
formula delle Friendly Societies, vedono la luce in Inghilterra dal 1706, ma la
pressione dei problemi di fine secolo che determinano lo sviluppo delle associazioni
mutualistiche.
Le prime societ operaie esprimevano istanze di socialit, solidariet spontanea e
mutua assistenza. La raccolta di fondi, mediante liberi contributi e donazioni, non era
rigidamente disciplinata ed anche lamministrazione e la dispensa dei benefici erano
gestite con modalit largamente discrezionali. Limpianto organizzativo era molto
debole, anche perch nei primi tempi le leggi di polizia impedivano liscrizione di un
numero elevato di soci o la costituzione di societ affiliate nel territorio. Inoltre era
stato imposto il divieto di accumulare riserve o patrimoni, al punto da sollecitare la
liquidazione annuale delle risorse accantonate.
Col venir meno delle protezioni tradizionali, le prime organizzazioni di mutuo aiuto
esprimevano una vocazione polifunzionale: primo soccorso ai soci in difficolt,
attivit assicurativa, attivit educativa e ricreativa. Attraverso un processo pi o meno
lungo di differenziazione funzionale, alcune di quelle attivit diedero vita ad
istituzioni specializzate: casse di risparmio, cooperative di produzione o consumo,
scuole per linfanzia o istituti di formazione professionale.
Si svilupparono anche societ di miglioramento, volte a promuovere liniziativa
legislativa per alleviare le condizioni di lavoro, e societ di resistenza, che cercavano
di stornare parte dei fondi raccolti per lassistenza nellintento di fornire sostegno
finanziario ai primi scioperi per laumento dei salari o la riduzione della giornata
lavorativa. In entrambi i casi lazione rivendicativa si svolgeva nellillegalit e le
societ sfidavano il rischio di essere disciolte con la forza.
Nei confronti degli organismi che si limitavano a svolgere compiti esclusivamente
assistenziali e assicurativi, la cultura liberale mostr atteggiamenti di tolleranza, che
preludevano ad orientamenti di autentica e convinta promozione.
Il mutuo soccorso si rivelava prezioso perch alleviava i costi dellassistenza statale e
contribuiva a diffondere letica del lavoro e della temperanza, della previdenza e del
risparmio.
Tutto ci richiedeva il rispetto di precise regole e norme di garanzia, volte a garantire:
presenza di soci onorari o prefetti nel consiglio di amministrazione, numero limitato di
iscritti, quote di iscrizione elevate.
Lo sviluppo del mutuo soccorso non era che un aspetto della generale tendenza a
cercare nel mercato e nella sfera del privato le risorse per soddisfare anche i bisogni

pi elementari. In assenza di altre protezioni, si ricorreva al risparmio e, in caso di

malattia, al mercato della medicina privata. Ma quando il reddito non era sufficiente
non restava che fare appello al mondo della beneficenza privata.
3.2 Gli esordi della legislazione sociale
Se nella prima et liberale la condizione operaia restava sostanzialmente subalterna
alle logiche del mercato, con il progressivo allentarsi dei divieti di associazione
sindacale e politica, la capacit di autoprotezione dei lavoratori espressa nelle prime
istanze organizzate del movimento operaio era destinata a rafforzarsi notevolmente.
Le societ di mutuo soccorso, sebbene potessero aggregare soltanto gli operai di
mestiere, diventavano anche il primo baluardo opposto al principio della libera
disponibilit della forza lavoro.
Nonostante gli incentivi promossi dalla legislazione liberale, le organizzazioni a pi
forte vocazione classista si opposero ai disegni governativi colti ad imporre il
riconoscimento obbligatorio, e pi in generale ai molteplici tentativi di ridurre a
controllo il nuovo associazionismo di carattere volontario e mutualistico.
Nel 1833 il Parlamento inglese approvava una legge volta ad alleviare la condizione
lavorativa degli operai delle industrie tessili. Riduceva a 15 ore la giornata lavorativa
ordinaria, imponeva un massimo di 12 ore per gli adolescenti e proibiva il lavoro
notturno dei minori, vietando lingresso in fabbrica ai minori di 9 anni. Nel 1844 alle
donne venne vietato il lavoro notturno e vennero assegnate un massimo di 12 ore
lavorative. Infine nel 1847 una nuova legge sulle fabbriche prevedeva la limitazione
della giornata lavorativa a 10 ore a partire dallanno seguente.
Le coalizioni sociali si contendevano il sostegno popolare, come risorsa di
legittimazione da spendere allinterno di unarena parlamentare dalla quale la
rappresentanza operaia era comunque ancora esclusa. Come gli imprenditori liberali
avevano cercato lappoggio dei lavoratori in una comune battaglia per il libero
scambio dei cereali allinsegna della riduzione del prezzo del pane, cos gli agrari si
impegnarono a sostenere la legge delle 10 ore, non solo per spirito di rivalsa contro i
propri avversari, ma anche per recuperare nuove basi di consenso sociale.
Era la pressione dei problemi a sollecitare un orientamento pi favorevole alle riforme
sociali. Si ponevano in tal modo le basi per ulteriori interventi che tendevano ad
estendere la sfera dazione della protezione sociale a nuovi settori: dallassistenza
medica gratuita ai bisognosi, mediante listituzione di uffici sanitari municipali,
alligiene pubblica e allabitazione popolare.
Malgrado le differenze di contesto sociale e politico, le nuove politiche contribuirono
ad alleviare i costi sociali dellindustrializzazione.
Dalla met del secolo XIX, al superamento della povert di massa contribu in modo
determinante lincremento della produttivit agricola e industriale e lofferta di nuovi
posti di lavoro.

4 Tra carit legale e non intervento. I compromessi dello stato unitario italiano
NellItalia della prima met del secolo XIX mancavano le condizioni per una
massiccia rottura dellordine assistenziale ereditato dalla societ tradizionale.
La pratica dellinternamento dei poveri e dei soggetti marginali negli ospizi di
mendicit era assai diffusa anche negli stati preunitari, ma non aveva prodotto
problemi dordine pubblico di dimensioni tali da consigliare consistenti misure di
deistituzionalizzazione.
Al ritardo nel processo di sviluppo e di industrializzazione faceva riscontro un pi
generale ritardo delle dinamiche di modernizzazione a cominciare dalla sfera religiosa
e culturale. Un paese che non aveva conosciuto la Riforma protestante, sperimentando
piuttosto la pervicace azione di contrasto condotta dalla Controriforma per
neutralizzare le valenze politicamente pi perniciose del processo di secolarizzazione.
Anche nellarena politica mancavano proposte credibili di rottura con il passato. Le
forze che si ispiravano si principi liberaldemocratici e al diritto di esistere erano
manifestamente troppo deboli.
In Italia si era sviluppato un disegno politico favorevole ad una limitata e graduale
laicizzazione degli interventi. Operavano in tale direzione forze liberali interessate a
contrastare il peso economico e il controllo sociale esercitato dalla Chiesa mediante
una fitta trama di istituzioni beneficenziali, controllate e gestite dai religiosi. il
motivo per cui vennero formulate prime proposte di carit legale, inizialmente
appoggiate alle idee degli economisti classici e dei riformatori di tradizione
illuminista, e quindi relativamente ispirate alla legislazione inglese del 1834.
Tuttavia, la legge piemontese del 1859 sulle Opere pie segnava una battuta darresto
lungo il cammino della tutela legale. Si affermava il principio della minima
ingerenza dello stato nellassistenza: alle istituzioni caritative era conferita la pi
ampia autonomia, mentre alla provincia e al governo, nella fattispecie al ministero
degli Interni, venivano assegnate solo deboli facolt di controllo.
Nel 1862 venne approvata la grande legge sugli istituti di carit e beneficienza per
soccorrere in tutto o in parte le classi meno agiate in stato di sanit o di malattia.
Dopo un aspro dibattito parlamentare, lunica strada politicamente praticabile sembr
quella di recepire lordinamento statuito dalla legislazione piemontese del 1859. In tal
modo, tuttavia, si finiva per accogliere le istanze della Chiesa, mobilitata a difesa della
piena disponibilit privata dei beni delle opere assistenziali e della pi ampia
discrezionalit dellintervento, in ossequio a principi di carit gratuita e volontaria.
Non solo il disimpegno della finanza pubblica veniva scambiato con la conservazione
dellindipendenza e dellindividualit degli istituti, ma il governo rinunciava ad ogni
ingerenza negli assetti organizzativi e amministrativi degli enti, astenendosi perfino
dal definire criteri e standard assistenziali validi per lintero territorio nazionale.
Con le leggi di unificazione amministrativa del Regno, nel 1865, si consolidava un
ordinamento destinato a strutturare per lungo tempo le attivit assistenziali svolte in
ambito locale. Le province assumevano il compito del mantenimento e della cura dei
mentecatti, ovvero dei malati psichici, e dei minori illegittimi, per estendere il
proprio intervento alla sfera dellhandicap sensoriale (ciechi e sordomuti). I comuni,

per parte loro, dovevano provvedere alle spese di spedalit e assistenza medica per i
malati poveri, oltre che allassistenza di orfani e minori in stato di abbandono. Le
congregazioni di carit, che la legge piemontese aveva istituito in ogni comune con il
compito di amministrare le Opere pie, dovevano provvedere allassistenza di
specifiche categorie di poveri e di inabili.
Lavvento al potere della sinistra parlamentare, nel 1876, sembr porre finalmente le
premesse per una ben pi radicale riforma dellordine assistenziale. Un disegno di
legge venne predisposto, in tal senso, da Nicotera e Depretis, ma ancora una volta
ebbero la meglio le clientele locali, laffarismo degli imprenditori dellassistenza e
soprattutto gli interessi clericali schierati a difesa dello status quo. Nel frattempo,
diventava sempre pi insostenibile la situazione delle maggiori strutture ad internato,
in primis delle Opere pie, di cui erano palesi gli eccessivi costi di amministrazione, gli
enormi squilibri di trattamento (tra nord e sud, tra citt e campagna) e la generale
insufficienza delle prestazioni a fronte di nuovi e crescenti bisogni generati
dallurbanizzazione.
Con la legge Crispi del 1890 le Opere pie diventavano, quantomeno nominalmente,
Istituzioni pubbliche di beneficenza: enti di diritto pubblico tenuti non solo a dar
soccorso ai poveri, ma anche a promuoverne lintegrazione sociale e morale.
Allinterno degli enti, gli amministratori di un tempo vedevano riconosciuta unampia
autonomia gestionale, al riparo dalle temute interferenze statali, con la possibilit di
affiancare allattivit assistenziale molteplici altre funzioni: da quelle religiose a quelle
ospedaliere. Come contropartita il governo otteneva una parziale manovra sui beni
delle istituzioni caritative, con la possibilit di finanziare la Tesoreria dello Stato
mediante il reinvestimento in titoli pubblici di parte del patrimonio dei nuovi enti. Con
questa legge, le congregazioni di carit vedevano anchesse riconosciuto uno statuto di
diritto pubblico, con consigli di amministrazione in parte di nomina prefettizia in parte
eletti dai consigli comunali. La legge del 1890 istituiva inoltre il domicilio di
soccorso, che vincolava il diritto a prestazioni assistenziali alla residenza
continuativa, per almeno cinque anni, in uno stesso comune.
Riguardo al settore sanitario, con la legge Pagliani del 1888 i problemi igienistici
venivano affidati ad un sistema di sanit pubblica di elevato profilo scientifico e al
tempo stesso sufficientemente affidabile nella sua struttura tecnica e organizzativa.
Lintervento igienistico era assicurato da una rete opportunamente decentrata di medici
pubblici, dipendenti dal ministero degli Interni e operanti capillarmente nel territorio.
Con lo sviluppo delle attivit manifatturiere e con il diffondersi del lavoro salariato si
iniziava ad imporre il fenomeno del mutuo soccorso con nuovi importanti sviluppi. Le
prime societ di mutuo soccorso erano nate gi agli inizi dellOttocento, per esigenze
di autotutela di affermare categorie professionali e di esigue aristocrazie operaie, ma
uneffettiva crescita delle societ di mestiere si ebbe solo a partire dalla seconda met
del secolo. Non meno importante della crescita quantitativa la dinamica politica delle
istanze espresse dal mutualismo operaio, quale si evince dagli atti dei congressi che ne
registrano la complessa evoluzione.
Se agli inizi prevalsero orientamenti moderati, inclini ad accettare gli incentivi e i
controlli imposti dalle politiche liberali o indirizzi di ispirazione mazziniana,

successivamente, con laffermarsi di tendenze dapprima anarchiche e poi socialiste, si

rafforz il carattere classista di parte non piccola delle societ operaie. Pi tardi,
quando in epoca giolittiana il governo manifest la propria disponibilit alla creazione
di un impianto di previdenza pubblica a copertura relativamente estesa e
finanziariamente affidabile, la Federazione del mutuo soccorso, pur dichiarandosi
alfine favorevole alle assicurazioni obbligatorie, contrast tale progetto, rivendicando
con forza che la gestione della previdenza fosse affidata alle proprie organizzazioni.
NellItalia liberale, lintervento di protezione sociale si sviluppa con notevole ritardo
rispetto a paesi di pi antica formazione nazionale, e quasi sempre sotto il segno di
una reciproca diffidenza tra autorit di governo e forze sociali. Se si volge lo sguardo
alle dinamiche dellarena politica, non difficile scorgere tutta la complessit dei
problemi che le classi dirigenti si trovano ad affrontare per sciogliere i difficili nodi
dellintegrazione nazionale. Le lites liberali incontravano forti vincoli strategici non
solo nella scarsit delle risorse e nellorientamento antisistema delle opposizioni, ma
anche nella propria esiguit, nelle divisioni interne e in una cultura che, quantomeno
agli inizi, rifiutava con coerenza soluzioni politiche di forte impronta statalista. Non
vera nella cultura di governo dei liberali un progetto di trasformazione delle
istituzioni, e attraverso le istituzioni, della societ. Di qui il ritardo nellabbandonare la
logica del mercato e nel contempo la rinuncia ad affrontare i costi economici e sociali
dellintegrazione, salvo approdare ad una forma di statalismo debole e manifestamente
collusivo con le istanze pi disponibili della societ civile. In tal modo, un ceto di
governo si disponeva ad affrontare il nodo cruciale dellarretratezza meridionale
mediante quelle logiche di scambio clientelare che, dal sud al nord, avrebbero a poco a
poco contagiato anche parte non indifferente dellintervento di protezione sociale nel
nostro paese.
un fatto che lintervento dello stato liberale, nei primi decenni dellunificazione, si
rivela quasi sempre tardivo, incoerente e insufficiente.
La stessa opzione per un assetto istituzionale di tipo centralistico anzich favorire,
come altrove, una distribuzione pi equa delle risorse e una maggiore uniformit ed
efficienza amministrativa, era destinata a risolversi in una crescente complessit e
intensificazione dellazione di controllo, con una spiccata vocazione per il pi sterile
dirigismo. La crescita, nell'ambito della societ civile, di nuove e vitali istituzioni
assistenziali e di mutuo aiuto non era percepita come una risorsa, ma come una
potenziale minaccia: ove non fosse possibile ridurle ad obbedienza, con esse occorreva
venire a patti.
A rendere linnovazione pi difficile contribuiva lassenza, allinterno dellambiente
amministrativo, di una forte ed univoca tradizione di politica pubblica, cui fare
riferimento vuoi per imitazione, vuoi per reazione. Non verano nel codice genetico
dei pi importanti tra gli stati preunitari robuste esperienze di amministrazione diretta
dellintervento assistenziale, veramente confrontabili con le leggi sui poveri dei paesi
nordici.

Linvenzione delle assicurazioni sociali

1 Conflitto e integrazione sociale. Alle origini del welfare state industriale

 Il moderno welfare state ebbe origine, nelle societ europee, nellarco di tempo
compreso tra gli ultimi due decenni del secolo XIX e gli anni immediatamente
successivi alla fine del primo conflitto mondiale.
Le variabili di contesto e i fattori strutturali che maggiormente operarono per una cos
profonda innovazione della politica sociale sono analizzati da Peter Flora mediante un
elaborato costrutto analitico, volto a evidenziare la macro-costellazione storica degli
elementi che presiedettero alla trasformazione. Tale costellazione individuata nello
sviluppo di democrazie di massa e di economie capitalistiche fortemente espansive in
un sistema di stati nazionali sovrani.
Con lo sviluppo dellindustrializzazione, i rapporti economici di tipo capitalistico
giungono a permeare vasti strati della societ. Accelerando dinamiche di
individualizzazione e dissoluzione dei tradizionali legami familiari e associativi. Si
produce, al tempo stesso, unestensione del conflitto di classe che sfida il sistema degli
stati-nazione a reagire non solo sul terreno della democratizzazione delle istituzioni di
governo, ma anche su quello di una pi equa distribuzione dei redditi, sollecitando le
burocrazie di servizio alla sperimentazione di nuovi interventi di protezione.
Nel conflitto che oppone lites di governo e opposizioni sociali, il nascente
movimento operaio sviluppa crescenti pressioni dal basso per il riconoscimento dei
diritti di partecipazione, in una fase in cui le istanze di natura economica non superano
ancora i confini della fabbrica o comunque la sfera della produzione.
Sul versante opposto, le lites nazionali tendono a limitare i danni che la crescita del
processo democratico pu infliggere allordine esistente, mediante unofferta
dallalto di nuove misure redistributive volte a mitigare il conflitto e a canalizzare la
protesta. Se questo vero, non sembra corretto ritenere che il welfare state europeo
rappresenti la soluzione ad una crisi di distribuzione successiva alla crisi di
partecipazione.
Tra domanda e offerta non v simmetria, ma una discrasia pi o meno profonda,
destinata ad imprimersi nei tratti di specificit che connotano esperienze e percorsi
nazionali diversi. Alla base dei nuovi interventi v per anche pi di un denominatore
comune, con elementi di discontinuit rispetto al passato:
a) listituzione di assicurazioni contro i principali rischi di interruzione del reddito
comporta il superamento della discrezionalit sin dalle origini connaturata alla pratica
assistenziale. Il riconoscimento di un diritto legale alle prestazioni formalmente
garantito da un contratto assicurativo, che impone la riscossione di contributi a carico
di tutti i beneficiari, diretti o indiretti, delle prestazioni;
b) le nuove politiche sono mirate ad integrare una classe operaia virtualmente molto
estesa, di cui occorre neutralizzare il temibile potenziale di mobilitazione. Lavvio
delle nuove misure di protezione sociale infatti in primo luogo sollecitato dalla
necessit di fronteggiare la militanza sindacale e politica dei lavoratori industriali, che
dal riconoscimento del diritto di coalizione traggono impulso per dispiegare una
conflittualit di inedite caratteristiche e dimensioni;
c) la finalit sociale delle politiche di previdenza non pi di aiutare i poveri nelle
situazioni di emergenza, bens di prevenire la povert di vaste categorie professionali o
di interi settori occupazionali, per mezzo di misure permanenti e procedure

precodificate, capaci di fronteggiare rischi circoscritti quali linfortunio sul lavoro, la

malattia, linvalidit e la vecchiaia;
d) con listituzione delle assicurazioni obbligatorie si giunge a riconoscere che per una
crescente moltitudine di salariati landamento ciclico dei prezzi nel mercato del
lavoro, con le imprevedibili oscillazioni indotte dalla congiuntura economica,
costituisce ormai il fattore di dipendenza. E poich il reddito dipende dal salario del
capofamiglia, anche lassicurazione tender a concentrarsi sui lavoratori di sesso
maschile;
e) le nuove misure di protezione sollecitano la creazione di istituzioni sempre pi
differenziate per specializzazione funzionale e organizzazione burocratica, con un
assetto centralizzato.
Le assicurazioni pubbliche vennero istituite dopo una lunga stagione di disimpegno
dominata dalla retorica paternalista e dal principio della delega ai comuni, alle chiese e
alle Opere pie. Riconoscendo che esiste una povert che ha manifeste cause sociali, si
ponevano le premesse per il ritorno al principio illuminista del benessere come
compito della societ e dei pubblici poteri. Ma laspetto nuovo era nella capacit del
nuovo sistema di superare la discriminazione sociale e politica implicita nella logica
del workhouse test.
Lidea del benessere incominciava a coniugarsi con un principio di dignit e libert del
cittadino. A rapidi passi la politica sociale era costretta a tener conto del criterio del
bisogno, invocato per la prima volta a giustificazione di interventi politici nella sfera
delleconomia, mirati se non altro a correggere le pi forti disuguaglianze prodotte dal
mercato nella distribuzione delle opportunit di vita.
Il welfare state industriale fu, perlomeno agli inizi, essenzialmente un prodotto del
capitalismo. In effetti, la sicurezza era il valore che ispirava il progetto redistributivo
delle lites di governo, in una logica di autolegittimazione destinata in ogni caso a
raccogliere il consenso delle masse lavoratrici, nonostante lostilit opposta dai
dirigenti operai.
Si trattava tuttavia di un consenso limitato e instabile, dal momento che nel corso della
prima industrializzazione la classe operaia in formazione non aveva altra risorsa che la
radicalizzazione del conflitto per accrescere il proprio potere contrattuale. Quello che
si veniva delineando era una sorta di movimento a spirale tra conflitto e consenso, che
solo attraverso successivi incrementi del livello di coesione e integrazione delle classi
industriali avrebbe infine consentito di sviluppare condizioni favorevoli ad assetti pi
o meno formalizzati, di patto sociale.

2 Modelli di assicurazione

Se la consapevolezza degli elementi di innovazione introdotti con linvenzione delle

assicurazioni sociali appare oggi del tutto acquisita, il processo di istituzionalizzazione
delle nuove forme di protezione fu nondimeno lento e graduale, e occorsero diverse

generazioni di welfare state perch il significato delle trasformazioni venisse

pienamente riconosciuto.
Le prime sperimentazioni di assicurazioni pubbliche erano dirette a tutelare il reddito
di professioni e mestieri particolarmente esposti. Sin dal 1844 il Belgio aveva istituito,
a favore dei marinai, unassicurazione obbligatoria per la malattia e per i rischi di
invalidit, vecchiaia e morte.
A partire dal 1852 lamministrazione francese di Napoleone III provvedeva a garantire
finanziamenti integrativi alle societ di mutuo soccorso impegnate nella tutela di rischi
particolarmente onerosi come la malattia o la vecchiaia. Anche se lintento primario
restava quello di diffondere letica del lavoro, della previdenza e del risparmio, veniva
in ogni caso inaugurata una prassi di sovvenzionamento statale delle assicurazioni
volontarie.
In realt, questa prima forma di assicurazione sociale non alterava in modo
significativo limpostazione sostanzialmente privatistica della mutualit volontaria. Le
sovvenzioni statali non avevano caratteristiche tali, per entit e durata, da consentire
lingresso nella sicurezza sociale dei lavoratori a pi basso reddito. Le prestazioni
restavano pertanto ancorate alla logica del contratto individuale stipulato tra societ e
assicurati: limporto doveva essere commisurato ai contributi versati e, allinterno
della comunit di rischio, non si configurava altra forma di solidariet oltre a quella tra
non danneggiati e danneggiati che propria di ogni rapporto assicurativo.
Un autentico salto di qualit doveva tuttavia prodursi con listituzione delle
assicurazioni obbligatorie, sperimentate per la prima volta tra il 1883 e il 1889 nella
Germania bismarckiana, a copertura dei rischi di malattia, infortunio, invalidit e
vecchiaia dei lavoratori industriali. In una logica meritocratica, il livello dei contributi
e delle prestazioni restava ancorato al reddito, ma per la prima volta lobbligo della
contribuzione veniva imposto anche ai datori di lavoro, in una misura equivalente, o
talvolta inferiore, ma solo agli inizi, rispetto allimporto dovuto dai lavoratori. Al
finanziamento delle prestazioni, nel modello tedesco, partecipava anche lo stato, pur
se con una quota di entit troppo modesta per garantire efficaci compensazioni a
vantaggio dei soggetti con minore capacit contributiva.
Sotto il profilo gestionale e amministrativo, nonostante le pressioni delle societ di
mutuo soccorso per ottenere la delega di gestione dei nuovi istituti assicurativi, almeno
per i rischi pi onerosi lamministrazione venne affidata allo stato, vuoi direttamente,
vuoi mediante la creazione di appositi enti funzionali, destinati presto o tardi a
soppiantare il pluralismo e lautonomia delle preesistenti casse di mutualit volontaria.
Tale scelta era in realt consigliata anche da esigenze di standardizzazione
amministrativa e di pi severo accertamento del possesso dei requisiti per laccesso
alle prestazioni. In ogni caso, pur scontando liniziale ostilit dei gestori privati e di
parte non indifferente delle rappresentanze operaie, lassicurazione obbligatoria della
Germania si diffuse rapidamente allAustria, al Lussemburgo e a molti altri paesi che
avevano consolidato un elevato livello di sviluppo industriale.
Nel 1891 la Danimarca introduceva il diritto alla pensione di anzianit per tutti i
cittadini con reddito insufficiente, come parte di un programma previdenziale nel suo
insieme ancora essenzialmente basato sulle assicurazioni volontarie di tipo

sovvenzionato. Linnovazione pi significativa venne introdotta in Svezia, nel 1913,

dove si stabil che tutti i cittadini con oltre 67 anni avessero diritto ad una pensione, di
importo relativamente modesto, ma suscettibile di essere integrata sino alla soglia di
sussistenza in tutti i casi di comprovata necessit.
Lesperimento svedese costituiva lantecedente prossimo delle assicurazioni nazionali
(o statali) adottate nei paesi del welfare universalistico allo scopo primario di garantire
una base di reddito, minima ma sufficiente, ad ogni cittadino. Trasferendosi
dallambito pensionistico a quello sanitario e, pi in generale, a quello dei servizi alla
persona, lo stesso principio avrebbe successivamente dato vita, nellesperienza inglese
e scandinava del secondo dopoguerra, a strutture organizzate su base nazionale per
dare risposta ai bisogni primari dellintera popolazione.
Le assicurazioni nazionali, a differenza di quelle obbligatorie, presupponevano
unideale simmetria e reciprocit tra il diritto dei cittadini ad uneguale dotazione di
risorse di base e il dovere di ognuno di contribuire ai costi in ragione delle proprie
possibilit.
3 Sequenza e timing della sperimentazione
La fase di sperimentazione si concentr nellarco dei trentanni compresi tra
lesperimento bismarckiano e linizio della prima guerra mondiale. Le realizzazioni
pi significative si svilupparono, in successione, intorno a quattro rischi fondamentali:
gli infortuni, la malattia, la vecchiaia e la disoccupazione.
Nella spiegazione della sequenza standard v convergenza di opinioni nel ritenere che
per prime vennero attivate protezioni a tutela degli interessi categoriali pi forti, a
cominciare dai rischi il cui costo finanziario e organizzativo risultasse facilmente
compatibile con il meccanismo assicurativo, e per i quali fosse agevole attenuare gli
effetti di demercificazione in palese contrasto con i principi liberali e con le regole del
mercato.
In tal senso emblematico il caso delle assicurazioni contro gli infortuni sul lavoro,
realizzate per prime in considerazione della crescente preoccupazione degli
imprenditori per lonerosit dei risarcimenti loro imposti a norma di codice civile.
un fatto che in non pochi paesi lassicurazione contro gli infortuni, prima ancora che
dei lavoratori, fu sollecitata dagli industriali, preoccupati delle procedure di
indennizzo previste da legislazioni e orientamenti giurisprudenziali sempre pi
favorevoli ai lavoratori. Di qui linteresse degli imprenditori a socializzare i rischi di
infortunio nellambito di una platea di contribuenti molto vasta, e ove possibile estesa
agli stessi prestatori dopera. Questi ultimi ottenevano la certezza dellindennizzo,
anche in caso di propria colpa o di insolvibilit del datore di lavoro, evitando
comunque le incognite e le lungaggini del contenzioso giudiziario. Tuttavia, gli
indennizzi previsti dallassicurazione erano molto spesso di importo
considerevolmente inferiore ai risarcimenti fino ad allora conseguibili per via
giudiziale.
Nel caso delle assicurazioni di malattia, e pi ancora di quelle di invalidit e vecchiaia,
un maggiore ritardo nella sperimentazione degli interventi si spiega con la difficolt di
predisporre strutture amministrative e gestionali di notevoli dimensioni, costo e

complessit. Occorreva per la prima volta provvedere al rigoroso calcolo di equilibri e

compatibilit attuariali, correlando il livello dei contributi a quello delle prestazioni
sulla base di attendibili stime di incidenza dei rischi.
A frenare lintroduzione dei nuovi istituti assicurativi vera tuttavia anche la
consapevolezza, viva tra le forze liberali, che lintroduzione di un salario differito
fosse destinata ad innescare un processo di progressiva demercificazione della forza
lavoro, tale da compromettere requisiti essenziali dellassetto capitalistico. Di qui
lostilit esplicita che le forze imprenditoriali manifestarono, in particolare nei
confronti dellassicurazione contro la disoccupazione, considerata in palese
contraddizione con i principi di funzionamento di un libero mercato del lavoro.
Resta da spiegare il motivo per cui alcuni paesi si risolsero ad attivare interventi prima
di altri. I programmi volontari sovvenzionati si sono particolarmente diffusi nei paesi
latini e scandinavi, mentre le assicurazioni obbligatorie sono nate in paesi come la
Germania, lAustria e il Lussemburgo.
Interessanti sono le risultanze dellindagine di Alber sulle determinanti originarie e sui
fattori che hanno favorito lespansione del welfare previdenziale. Mediante lefficace
integrazione di metodologie qualitative e quantitative, la ricerca operazionalizza e
sottopone a verifica sia le ipotesi funzionalistiche, che hanno identificato nel welfare
unesigenza sistemica dello sviluppo economico, sia le ipotesi conflittualiste, nelle
loro principali varianti classiste ed elitiste.
1) FUNZIONALISTE: sembrano smentite dallosservazione che non esiste in realt
correlazione tra la data di introduzione delle assicurazioni e i pi importanti indicatori
socio-economici. I paesi dellEuropa occidentale avviarono i primi programmi
previdenziali a livelli di industrializzazione e urbanizzazione molto diversi, tanto da
invalidare lipotesi di una risposta ad esigenze primarie dello sviluppo.
2) CONFLITTUALISTE: la ricerca di Alber smentisce alcuni argomenti cardine
delle teorie laboriste e classiste, dimostrando che le organizzazioni operaie, al
momento del decollo delle nuove forme di protezione sociale, presentavano livelli
assai diversificati di forza elettorale e sviluppo dei sindacati. In non poche situazioni,
esistevano dunque oggettive difficolt a dare un peso effettivo e a rendere credibili le
istanze emergenti di un nuovo interventismo sociale. Constatata una debole o
pressoch nulla incidenza delle rivendicazioni dal basso, lo studioso tedesco passa
allora a verificare la variante elitista delle teorie conflittualiste ed allinterno di
questo frame interpretativo che egli giunge infine alle scoperte pi interessanti.
Il dato da cui muove la riflessione la presenza di una forte correlazione tra lavvio
dei programmi e la fondazione di un partito operaio. Ad un attento riscontro, risulta
che del tutto eccezionalmente le assicurazioni sociali vennero introdotte prima della
costituzione formale di organizzazioni politiche direttamente espresse dai lavoratori
industriali.
Esistono fondati motivi per ritenere che fu proprio questo levento che sollecit le
lites di governo a intensificare la ricerca di meccanismi di legittimazione, mediante
lassunzione di un pubblico impegno ad attenuare e neutralizzare alcuni dei rischi
intrinseci alla condizione operaia. A suffragare tale ipotesi sovvengono ulteriori
osservazioni relative alle dinamiche politiche e allassetto di governo: molto spesso i

primi provvedimenti furono assunti alla vigilia di importanti elezioni, e con particolare
sollecitudine da parte dei regimi a vocazione autoritaria. I paesi pionieri del welfare
presidenziale, al momento del decollo, erano retti per lo pi da monarchie
costituzionali, forma di governo in cui il sovrano resta depositario del potere esecutivo
e sottrae al parlamento importanti diritti legislativi.
In definitiva, esce dunque confermata una teoria della politica sociale dallalto,
plasmata in modo diverso da sistemi di governo diversi. Alber ritiene di poter
affermare che listituzione delle prime assicurazioni sociali fu assai pi una risposta
alle esigenze di legittimazione politica delle lites nazionali, che un imperativo dello
sviluppo economico.
Con una diversa formulazione, si potrebbe affermare che una precoce risposta alla
crisi di distribuzione si prospett, alle lites conservatrici, come lunico modo per
evitare uneffettiva risposta alla crisi di partecipazione.
4 La via bismarckiana al Wohlfahrtsstaat e la cosiddetta via inglese

GERMANIA
In Germania, in assenza di effettivi poteri da parte del Parlamento, il movimento
operaio non poteva esercitare uninfluenza diretta sullattivit governativa. A
rafforzare lesclusione operata per via costituzionale, intervenivano, tra il 1878 e il
1890, le leggi antisocialiste, volte ad impedire la propaganda di partito e a contrastare
lazione dei sindacati socialisti.
Estranee al potere, le dirigenze operaie esprimevano una comprensibile ostilit nei
confronti delle iniziative dellesecutivo in materia di assicurazione obbligatoria: era
diffuso il timore che ne risultassero ulteriormente indebolite le societ di mutuo
soccorso e che i salari operai venissero gravati da pesanti oneri contributivi.
Per parte loro, le lites di governo tendevano anchesse a disporsi su una strategia di
tipo difensivo. Allazione repressiva nei confronti del partito socialdemocratico e dei
sindacati socialisti, si affiancava una politica di interventismo stabilizzatore, volto a
far aderire la classe operaia ai principi della monarchia sociale.
Il messaggio imperiale del 1881 inaugurava formalmente una stagione di riforma
sociale, cui era affidata lunica risposta credibile alla sfida di legittimazione che con
lascesa delle classi industriali investiva il regime monarchico costituzionale. Tale
risposta si poneva al di fuori dellalveo della democrazia liberale.
Tornava a farsi strada lidea del dispotismo illuminato. Il pensiero conservatore
riscopriva il valore dellesperienza corporativa e delle funzioni di benessere svolte in
passato dallo stato di polizia. Quella che si veniva affermando era lidea che il
potere dello stato potesse ancora essere usato per il bene di tutte le classi ed in
particolare degli operai.
Repressione politica delle organizzazioni antisistema e azioni positive per il
miglioramento delle classi lavoratrici diventavano parte di un unico progetto, in cui
lofferta di welfare era destinata ad assumere un ruolo cruciale e non puramente
compensativo. Lo stato avrebbe dovuto abituarsi ad un po pi di socialismo. Si
trattava di integrare e pacificare una societ divisa dal conflitto di classe e resa pi
fragile da uno sviluppo ancora troppo debole del senso di identit nazionale.

 Tra il 1883 e il 1889 liniziativa del governo tedesco si adatt ad una logica di
sperimentazione e prudente gradualismo.
Il primo degli istituti attivati, lassicurazione di malattia, non solo non indebol il
preesistente tessuto mutualistico, ma lo rinvigor, pur nellintento di imbrigliarlo nei
rigidi schemi di un assetto corporativo. Si faceva obbligo ai lavoratori di iscriversi a
specifici Fondi di malattia.
I Fondi erano finanziati per 2/3 dai lavoratori e solo per 1/3 dagli imprenditori: in caso
di malattia questi erano tenuti a versare unindennit ai propri dipendenti fino ad un
massimo di 13 settimane.
Mentre lassicurazione di malattia tendeva sostanzialmente ad istituzionalizzare le reti
del solidarismo volontario, lassicurazione contro gli infortuni (1885) muoveva
dallassunto di un prevalente interesse degli imprenditori: ad essi era fatto obbligo di
provvedere al finanziamento e di indennizzare i dipendenti infortunati, nella misura di
2/3 del salario. Solo con lassicurazione obbligatoria contro linvalidit e la vecchiaia
(1889) lo stato doveva assumersi, oltre ad un crescente impegno gestionale e
amministrativo, anche una limitata responsabilit finanziaria.

INGHILTERRA
Lesecutivo britannico disponeva di una forte e indiscussa legittimazione, e questo gli
consent di attivare interventi molto pi coraggiosi e assai meno rispettosi delle regole
del mercato e degli interessi di importanti forze delleconomia di quanto fosse
consentito nella realt tedesca.
Negli anni tra il 1906 e il 1911, quando Lloyd George, in collaborazione con Churchill
e Beveridge, avvi il primo importante ciclo di riforme sociali, il governo liberale
poteva contare sul consenso di un vasto schieramento di forze progressive, favorevoli
anche a significative estensioni della responsabilit finanziaria e amministrativa dello
stato pur di superare le storture e le inefficienze dellimpianto assistenziale introdotto
nel 1834.
Il dibattito sugli effetti perversi della New Poor Law aveva sollecitato listituzione, nel
1905, di una Commissione reale di inchiesta, ai cui lavori presero parte anche
autorevoli rappresentanti del riformismo fabiano, come i coniugi Webb.
Sulla questione igienico-sanitaria, che da tempo polarizzava lattenzione dellopinione
pubblica, il Minority Report sollecitava un sistematico intervento statale, finanziato
per via fiscale ed esteso a tutti i cittadini. Lintento era di superare il carattere residuale
e stigmatizzante della vecchia assistenza pubblica, nella preoccupazione di poter
provvedere alla salute dei poveri anche in assenza di una loro espressa domanda e di
un implicito consenso. A misure di cos radicale socialismo si opponevano le
componenti di maggioranza, preoccupate dei costi, ma anche delle possibili violazioni
della libert personale dei destinatari e del consenso degli operatori sanitari.
Il primo dei provvedimenti adottati, lOld Age Pension Act del 1908, istituiva su basi
semiuniversalistiche una pensione statale per tutti gli anziani indigenti. Per il
finanziamento si era privilegiato un meccanismo di tipo fiscale. Restava comunque in
vigore il meccanismo dellaccertamento dei mezzi, sebbene applicato con modalit
meramente amministrative e sempre pi impersonali. Ma laspetto che pi di ogni

altro doveva imporsi era la possibilit di disporre di una pensione anche senza aver
versato alcun contributo, indipendentemente dal precedente status occupazionale.
Il National Health Insurance Act (1911) cercava di bilanciare filosofie di mercato e
principi di regolazione statale.
In palese contraddizione con la filosofia liberale si poneva lassicurazione
obbligatoria contro la disoccupazione. Con un meccanismo di finanziamento non
dissimile da quello adottato per la malattia, essa dava protezione ai lavoratori di
industrie ad alto rischio di disoccupazione ciclica, come quelle siderurgiche o
cantieristiche. La tutela del rischio di disoccupazione si affiancava ad altri interventi di
portata simbolica, quali la giornata di 8 ore lavorative per i bambini, lispezione
medica gratuita e obbligatoria per tutti i bambini di et scolare e listituzione delle
mense scolastiche per quelli appartenenti a famiglie numerose.
Laspetto che sottolinea loriginalit del National Insurance Act il suo carattere
tripartito. Attraverso lo stato, lavoratori, datori di lavoro e cittadini-contribuenti erano
chiamati a finanziare forme di tutela del reddito che erano insieme contributive,
obbligatorie e statalmente organizzate.
Alle origini della svolta inglese stata individuata una pluralit di fattori: un precoce
accesso del movimento operaio alla rappresentanza, dapprima in forme decentrate e
poi centralizzate; la necessit di offrire valori di integrazione nazionale sostitutivi di
quelli tradizionali; la debolezza del mutuo soccorso e in genere del tessuto delle
solidariet associative.
In presenza delle profonde trasformazioni di fine secolo, i liberali inglesi non solo
erano pienamente consapevoli della necessit di un pi diretto intervento dello stato
nella questione sociale, ma avevano anche compreso che, cessato di essere
essenzialmente un partito di ceto medio, essi si sarebbero potuti mantenere al potere
solo fin tanto che gli operai avessero votato per i loro candidati. Allopposto, il
tentativo dei conservatori tedeschi era di allontanare i lavoratori dallarena politica,
acquistandone il consenso con misure di protezione generose, pur di non dover dar
corso al processo di democratizzazione.
Weber nel 1919 aveva denunciato il carattere apolitico dellet bismarckiana e la
velleit di trafficare sulla gratitudine dei sudditi pi deboli, con il risultato di dare
vita ad apparati di welfare privi di governo politico, destinati ad inverare lincubo di
una dittatura degli impiegati, in fondo non dissimile dal socialismo di stato, capace
di soffocare ogni residuo di libert degli stessi operai.

5 Il percorso italiano
Il caso italiano si situa in una posizione in qualche modo intermedia rispetto a tali
esperienze. Agli esordi di una lunga e travagliante vicenda previdenziale non
difficile scorgere elementi di singolare analogia con il clima politico e con le logiche
dazione che ispirarono i primi delle lites germaniche.
La consapevolezza cavouriana della necessit di dar corso a coraggiosi interventi di
riforma sociale non diede avvio ad iniziative di rilievo, capaci di imporsi per

innovazione progettuale o per efficacia di impatto operativo. La Cassa di rendite

vitalizie per la vecchiaia (1859) ricalcava uno schema di assicurazioni volontarie di
assetto sostanzialmente privatistico.
Con lavvento della sinistra al potere limpegno per la riforma venne ripreso e posto al
centro del programma di governo. A partire dal 1881, si susseguirono diversi disegni
di legge volti a costruire un incredibile assetto pensionistico, ma i conservatori si
opponevano ad ogni ipotesi di stato assicuratore.
Sin dai primi anni 80 la legislazione bismarckiana era ben conosciuta, ma in un
Parlamento che vedeva comunque una netta dominanza delle posizioni liberali, essa
non poteva avere molti estimatori. Nella migliore delle ipotesi, si reputava che nel
nostro paese non vi fossero ancora le condizioni per inserire in agenda progetti centrati
sullassicurazione obbligatoria, ritenuti per il tempo troppo onerosi e impegnativi.
Nel 1883, venne istituita la Cassa nazionale di assicurazioni per gli infortuni degli
operai, affidata in gestione alla Cassa di risparmio di Milano, ma le adesioni furono
minime.
Negli anni di Crispi, le lites di governo si attestarono su posizioni di filantropia
conservatrice, in un atteggiamento di sostanziale diffidenza non solo per il processo
democratico, ma anche per le politiche compensative che avrebbero dovuto costituirne
lantidoto.
Occorrer attendere la fine del secolo perch una complessa concomitanza di fattori
renda possibile qualche timida azione di riforma. In quegli anni, un decollo industriale
tardivo, ma imponente, rendeva del tutto evidente la condizione di precariet in cui
versavano nuove masse di lavoratori a basso reddito, esposti ai rischi di lavorazioni
nocive e in assenza di qualunque forma di protezione.
Con laffermarsi di orientamenti riformisti, maturava anche la consapevolezza che per
i lavoratori generici, ed in generale per le fasce pi deboli del lavoro salariato, la
mutualit volontaria non era pi una proposta credibile. Non senza cautele e
incertezze, il socialismo turatiano inizi a farsi portavoce di una domanda di
intervento regolativo e di coraggioso impegno finanziario dello stato, sollecitando un
assetto di assicurazioni obbligatorie che comunque non sottraesse alle societ di mutuo
soccorso quellautonomia di gestione faticosamente conquistata nel tempo come
espressione pi autentica di democrazia operaia.

5.1 Dalla svolta autoritaria di fine secolo ai tentativi di innovazione dellet giolittiana
Quando nel 1898 venne varata la legge n.80 che istituiva lassicurazione obbligatoria
contro gli infortuni degli operai dellindustria, lesecutivo a guida del marchese di
Rudin si accingeva a sciogliere le camere del lavoro e a reprimere i tumulti per il pane
e per il lavoro ormai diffusisi dal sud al nord e dalle campagne alla citt.
Il provvedimento evidenziava delle lacune. Infatti erano coperti solo i rischi pi gravi
dei lavoratori manuali, con lesclusione del lavoro agricolo e delle malattie

professionali. Inoltre lassicurazione consentiva la libera scelta, senza controlli o

garanzie, dellistituto assicuratore, esonerava le aziende dalla responsabilit civile e
non offriva incentivi per azioni di prevenzione antinfortunistica.
Nel solco tracciato dal governo di Rudin, il generale Pelloux provvedeva a costituire
la Cassa nazionale di prevenzione per linvalidit e la vecchiaia degli operai,
incaricata di gestire forme di assicurazione facoltativa a favore di un ampio ventaglio
di categorie del lavoro manuale.
Lavvento dellet giolittiana sembrava dare impulso a riforme di grande respiro. Non
solo leconomia, ma anche i rapporti sociali ne venivano trasformati, assumendo i
tratti tipici di una societ agricolo-industriale.
Ad un rapido inventario delle realizzazioni del periodo giolittiano, si resta colpiti
dallesiguit delle innovazioni introdotte.
In campo previdenziale, nel 1903 si oper una sistemazione migliorativa della Cassa
infortuni, con unestensione della copertura ai lavoratori dei monopoli; nel 1910 si
istitu lassicurazione obbligatoria di maternit per le operaie e nel 1912 divenne
operativa lINA, lIstituto nazionale delle assicurazioni.
Nel 1902 vennero introdotte norme pi severe e vincolanti in materia di lavoro
notturno dei minori. Si imponeva inoltre il divieto di lavoro in fabbrica per i minori di
anni 9, di lavoro sotterraneo per i minori di anni 10.
Dei successivi provvedimenti del 1907-1909 la garanzia pi sostantiva fu la tutela del
riposo festivo obbligatorio, mentre la creazione del Consiglio superiore del lavoro
(1912) non diedero impulso ad attivit di inchiesta, controllo e regolazione incisive su
questioni cruciali quali gli orari, i salari e i rischi professionali.
La strategia giolittiana prendeva le mosse da una nuova politica delle relazioni
industriali: per la prima volta lo stato si asteneva dal reprimere i conflitti di natura
puramente economica, con limplicita volont di favorire una moderata dinamica
salariale, reputata funzionale allo sviluppo purch incanalata nella contrattazione
collettiva.
Coerente con il tentativo di dare maggiore forza alle classi industriali era quello di
arginare lo strapotere dei monopoli privati. A questo si affiancava il progetto di
sviluppare infrastrutture collettive e servizi educativi e assistenziali da realizzare su
base locale, dando vita a nuovi efficienti organismi collettivi.
Sul terreno previdenziale, i progetti di pi sostanziale riforma andarono frustrati per un
concorso di fattori, parte dei quali affatto contingenti. Sul versante delle opposizioni
ebbe notevole peso lindisponibilit di Turati ad appoggiare lesperimento giolittiano,
motivata dalla preoccupazione della crescente forza delle correnti massimaliste
allinterno del partito socialista. Ma anche vero che le organizzazioni operaie non
erano ancora mature per accettare una pi forte e diretta presenza dello stato
nellamministrazione dei trasferimenti, quale prefigurata da ripetute dichiarazioni
dintenti.
Sullopposto versante giocarono a sfavore delle riforme la scarsa coerenza del disegno
governativo, la tattica dilatoria nei confronti delle richieste del movimento operaio, la
palese contraddizione tra le politiche di interventismo liberista e le misure di
protezione delle rendite e degli interessi degli agrari.

5.2 Guerra e riforma sociale

Tra il 1915 e il 1919 fu varata una serie di provvedimenti il cui scopo era quello di
mitigare i costi economici e sociali del conflitto. Si andava dalla tutela degli infortuni
e della disoccupazione per i lavoratori della marina mercantile ai sussidi statali per le
societ di mutuo soccorso impegnate a sostegno dei disoccupati; dai provvedimenti di
tutela degli invalidi di guerra allistituzione di pensioni e indennit per i lavoratori e
disoccupati dellindustria bellica.
Si estese ai lavoratori agricoli lassicurazione obbligatoria per gli infortuni. Nel
1917, al fine di neutralizzare lostilit degli agrari, la platea dei beneficiari era estesa
dai salariati a tutti i lavoratori manuali del settore dai 9 ai 75 anni. Per assicurare agli
iscritti unimmediata copertura assicurativa, si adott un sistema a ripartizione,
garantito da un fondo di riserva, integrato da finanziamento pubblico, pari alla met
del fabbisogno annuale. La gestione era affidata a diversi enti: da casse mutue a
societ private, raccordate dalla Cassa nazionale per gli infortuni.
Alla fine della guerra venivano attivati i due pi importanti istituti previdenziali
dellItalia liberale: lassicurazione obbligatoria di invalidit e vecchiaia e quella di
disoccupazione a favore dei lavoratori dipendenti (1919), che garantiva sussidi
relativamente esigui e non sostitutivi del risparmio individuale.
Nellambito della Commissione Reale per il dopoguerra, erano stati elaborati due
progetti innovativi:
1) Un sistema globale di assicurazioni obbligatorie su base contributiva per una vasta
gamma di rischi da lavoro. Destinato a tutti i lavoratori, purch con reddito inferiore
ad una determinata soglia, il sistema doveva fornire protezione per i rischi di
invalidit, vecchiaia, morte, infortunio, inabilit temporanea.
2) Fornire ai lavoratori dipendenti e a numerose categorie di indipendenti un pacchetto
di prestazioni sanitarie, domiciliari e ospedaliere.
Quali elementi avrebbero favorito progetti che avrebbero consentito la costruzione di
un moderno sistema di welfare?
1) Una minore distanza sociale tra classe operaia e classi intermedie, che
consentono lunificazione di una coalizione categoriale omogenea;
2) Esigenze di razionalizzazione istituzionale e amministrative imposte dalla
guerra, che avevano dimostrato linadeguatezza del mutualismo;
3) Possibilit di consolidare una coalizione progressista tra liberali democratici,
socialisti riformisti e popolari.

Tra le due guerre: crisi e innovazione

1 Sovrapposizione delle sfide e crisi dello stato liberale
In una nota periodizzazione dello sviluppo del welfare state, Hugh Heclo colloca in
una fase di consolidamento le esperienze che seguirono la sperimentazione
originaria, avviata tra la fine dell800 e gli inizi del 900.
Heclo intende enfatizzare leccezionale sviluppo delle politiche sociali negli anni
successivi alla prima guerra mondiale, e soprattutto nel periodo compreso tra gli anni

Trenta e Quaranta: quando, per fronteggiare il grave deterioramento delle condizioni

di vita di grandi masse di popolazione, vecchie e nuove forme di tutela vennero a
integrarsi in un embrionale sistema di sicurezza sociale, esteso dai salariati industriali
a nuove categorie di lavoratori e cittadini, s da produrre un significativo passo avanti
lungo il cammino del welfare.
Sarebbe tuttavia un errore ritenere che listituzionalizzazione delle politiche di
protezione sociale sia avvenuta in modo lineare e cumulativo. In realt, le sfide che
sollecitarono la grande trasformazione delle istituzioni liberali, nei difficili anni
Trenta, furono di portata tale da alterare profondamente anche i percorsi del welfare, s
da determinare significative innovazioni e vere e proprie soluzioni di continuit
rispetto al passato.
I passaggi essenziali vanno identificati nelle tensioni distruttive che seguirono la fine
del primo conflitto mondiale, nei primi tentativi di stabilizzazione sociale operati sin
dagli inizi degli anni Venti e nella definitiva alterazione degli equilibri preesistenti per
effetto della crisi del 1929.
La guerra fu un primo importante fattore di accelerazione sulla strada
dellallargamento e del consolidamento dei diritti sociali. Negli anni 1914-1918
lesperienza di un evento bellico che per la prima volta veniva ad assumere i tratti di
un esiziale e catastrofico scontro di civilt, su uno scacchiere internazionale ormai
esteso a tutte le principali potenze, sollecitava inedite potenzialit di sviluppo dei
sistemi assistenziali pubblici. Le dimensioni del sacrificio imposto ai combattenti e
alle popolazioni civili imponevano di riconoscere nellazione solidale un irrinunciabile
fattore di coesione e di identit nazionale. Ma la guerra comportava un tragico tributo
di morti, feriti e invalidi, in un contesto caratterizzato da esperienze traumatiche quali
la fame, il razionamento, la mobilitazione del lavoro femminile. Lorganizzazione
dellassistenza di guerra non solo metteva alla prova la capacit degli apparati
amministrativi ad operare su vasta scala e in modo tempestivo ed efficiente, ma
diventava anche elemento di impulso per lestensione delle garanzie e per
lapprontamento di nuove forme di tutela.
Alla fine della guerra, la necessit di provvedere alle famiglie di decine di milioni di
caduti e di invalidi, lurgenza di riconvertire leconomia a produzioni di pace, capaci
di reintegrare masse sempre pi inquiete di reduci, unitamente allesigenza di
compensare lulteriore impoverimento prodotto dallinflazione, sembravano non porre
ostacoli ad una sostanziale riconferma di quegli indirizzi di interventismo economico e
sociale che avevano prodotto uninedita espansione dei poteri statali. Ci nondimeno,
anche per le politiche sociali lorizzonte postbellico appariva offuscato dalla massima
incertezza.
In un contesto reso pi incandescente dallesplodere dello scontro sociale, ad entrare
in conflitto erano anche le due opposte concezioni del welfare affermatesi negli anni
della sperimentazione: quella della protezione sociale come alternativa alla piena
partecipazione politica del proletariato industriale e, in antitesi, quella della
cittadinanza sociale quale compimento della democrazia politica.
Nel momento di pi acuta radicalizzazione dello scontro, quando la mobilitazione
delle masse socialiste sembr sfuggire ad ogni controllo, venne il momento delle

grandi scelte. Se i fascismi degli anni Venti diedero corpo ad una repressione
anticipata delle minacce rivoluzionarie, le democrazie cercarono di riprendere il
cammino interrotto delle riforme.
In questa fase il ruolo pi importante assegnato alla politica sociale fu quello di
ammortizzatore della disoccupazione prodotta dalla smobilitazione e dalla
riconversione delleconomia di guerra in produzioni di pace. Tale indirizzo doveva
dare impulso ad una rapida estensione dellassicurazione contro la disoccupazione.
Tale misura venne adottata in Italia, Austria, Belgio, Svizzera, Germania.
La ricerca della pace sociale passava anche attraverso listituzione di generosi
programmi pensionistici per l'invalida e la vecchiaia in paesi che ancora non
conoscevano un sistema di assicurazioni obbligatorie. Era il caso della Gran Bretagna
e della Danimarca.
Nel periodo tra le due guerre, in tutti i paesi industriali si registr un considerevole
aumento della quota del PIL destinata alle assicurazioni sociali, con un significativo
allargamento della platea dei beneficiari. Aumentava il numero degli assistiti,
attraverso lestensione a nuove categorie protette (dagli operai agli impiegati
dellindustria e del settore pubblico, sino ai lavoratori indipendenti), mentre si dilatava
la gamma delle prestazioni erogate a copertura di un sempre pi ampio ventaglio di
rischi.
Linvestimento di politica sociale poggiava su una configurazione dellarena politica
profondamente mutata rispetto alla fase di decollo delle assicurazioni sociali. Le
politiche non erano pi soltanto sostenute dalliniziativa top-down delle lites di
governo, ma erano anche il frutto delle pressioni dal basso di componenti del
movimento operaio che cominciavano ad esprimere una esplicita domanda di
intervento sociale.
Di tale svolta, la costituzione della repubblica di Weimar costituiva la sanzione pi
formale, destinata ad assumere un valore emblematico anche al di fuori dellarea
germanica. Ne erano capisaldi il riconoscimento giuridico dei diritti sociali; la piena
legittimazione dellassistenza come istituzione volta a garantire stabilmente un elevato
grado di sicurezza dellesistenza materiale, e soprattutto la formale accettazione del
ruolo dei sindacati.
In un clima culturale di ritorno ai valori cardine del liberalismo, la fede nel pareggio
di bilancio e nella parit aurea delle monete nazionali (gold standard) comincia a fare
proseliti persino tra i leader di partiti socialisti che nel volgere di pochi anni sarebbero
stati allontanati dal governo. Di fatto, la stabilizzazione delle monete comportava non
solo una forte ripresa della disoccupazione, ma anche la drastica riduzione dei salari,
dei sussidi e delle misure assistenziali.
Nel momento in cui la situazione economica venne a deteriorarsi ulteriormente, si
verifico la crisi del 1929. Essa, con la profonda depressione che ne segu, rivel lo
scenario drammatico di una disoccupazione di massa e di una povert di inedite
proporzioni, che si generava e propagava proprio a partire dalle realt pi sviluppate
del mondo capitalistico. Nel volgere di pochi anni erano crollate istituzioni
economiche e politiche che avevano garantito il funzionamento della societ nata dalle

rotture e dalle innovazioni del XIX secolo: il principio del mercato autoregolato, la
base aurea, lequilibrio tra le potenze e lo stato liberale.
I paesi che, in funzione antioperaia, rinvigorirono una peculiare vocazione disciplinare
nellorganizzazione delleconomia, del lavoro e della societ, si confermarono in
scelte che li avrebbero portati al consolidamento di regimi autoritari e dittatoriali. La
politica sociale venne in tal modo sviluppata in tutte le sue potenzialit di misura
compensativa di una repressione economica, sindacale e politica di inedite dimensioni.
Della protezione sociale si riscopriva tutta lefficacia di strumento di controllo sociale
e di consenso, destinato rapidamente a sostituire le fragili istituzioni di democrazia
politica e industriale.
Per contro, i paesi che furono indotti a ritrovare le ragioni di una pi forte solidariet
sociale avviarono a sperimentazione nuove forme di regolazione, nel tentativo di dare
risposta contestuale alle sfide della sicurezza sociale, della democrazia e dello
sviluppo. Si scopriva cos che il potenziale di crisi insito nelle fratture della societ
poteva essere trasformato in una risorsa a disposizione del sistema politico per forzare
posizioni di stallo ed equilibri consolidati.
2 La risposta dei regimi fascisti
In un clima politico sempre pi favorevole alla restaurazione dellordine e alla
violenza risanatrice, il fascismo si materializzava come possibilit politica di
dislocazione del potere al di fuori delle istituzioni democratiche.
Nei paesi nei quali si afferm lingresso nellesecutivo dei partiti fascisti si ebbe una
sostanziale restituzione di potere agli attori istituzionali e agli interessi che ne avevano
promosso laffermazione: nellintesa che sarebbe stata drasticamente contenuta la
spinta livellatrice e modernizzante connessa allespansione delle funzioni di stato, con
effetti che le forze economiche reputavano altamente perniciosi.
utile distinguere due fasi:
FASE LIBERISTA (1922-1925): la violenza squadristica e lautoritarismo degli
apparati istituzionali furono posti al servizio di politiche di normalizzazione, volte a
risarcire gli agrari e gli industriali dellappoggio decisivo fornito al partito fascista nei
processi di mobilitazione che spianarono la strada al governo. Lobiettivo era di
arginare linterventismo dellultimo stato liberale, considerato alla stregua di una
incongrua risorsa di potere e di legittimazione posta nelle mani dei socialisti e delle
forze che ne avevano blandito il consenso.
Contro un uso partigiano e distorto delle prerogative dello stato si disponevano
interventi di riprivatizzazione industriale, di defiscalizzazione e di riduzione dei salari.
Alle politiche di risanamento del bilancio doveva corrispondere, quantomeno sulla
carta, un simmetrico disimpegno dello stato delle politiche sociali pi onerose.
Tuttavia, la crudezza della repressione sindacale e politica e lentit dei sacrifici
imposti in ambito economico e lavorativo consigliarono al governo di non infierire sul
terreno delle protezioni sociali accordate ai lavoratori industriali.
Viceversa, il debito politico contratto nei confronti degli agrari impose una puntigliosa
revisione in senso restrittivo di tutta la legislazione giolittiana: lintento era di

cancellare la quasi totalit delle prestazioni pensionistiche, infortunistiche e di

disoccupazione previste a favore dei lavoratori agricoli.
Nel 1923 venne soppresso il ministero per il Lavoro e la Previdenza sociale e le
assicurazioni sociali vennero accentrate in ununica Cassa nazionale.
Nel 1925 la capacit di stipulare i contratti collettivi venne riconosciuta
esclusivamente ai sindacati fascisti. Ne segu lestinzione dei sindacati liberi: socialisti
e cattolici.
FASE DIRIGISTA (1926-1929): si produce nel segno di una nuova divisione
internazionale del lavoro egemonizzata dal capitale industriale e finanziario
americano, in un quadro di contrazione del commercio internazionale, di rapido
incremento della disoccupazione, di inflazione e svalutazione delle monete nazionali.
La stabilizzazione monetaria, la deflazione che ne segu con i suoi costi in termini di
disoccupazione e lintensificazione dello sfruttamento e la simultanea riduzione dei
salari furono il prezzo pagato dalle classi lavoratrici per il risanamento delleconomia.
Nonostante la protesta degli stessi sindacati fascisti, la definizione dei salari venne
sottratta alla contrattazione collettiva nazionale, nellimplicita intesa che dovessero
prevalere le istanze espresse dagli imprenditori in pi ristretti ambiti settoriali o locali.
Nel 1929 furono approvate nuove norme per le assicurazioni di invalidit e vecchiaia,
e si istitu lassicurazione obbligatoria contro le malattie professionali. Nel 1934
vennero concessi gli assegni familiari a talune categorie di lavoratori e di disoccupati,
e nel 1941 fu istituita la CIG, Cassa di integrazione dei guadagni.
Nel 1933 vennero creati lINFPS e lINFAIL, che ereditavano dalle precedenti Casse
il compito di gestire le prestazioni pensionistiche e infortunistiche per i dipendenti del
settore privato. Nel 1943 nacque lINFAM (Istituto nazionale fascista per
lassistenza di malattia).
Per un verso, ladozione di meccanismi finanziari a capitalizzazione globale rendeva
disponibili masse ingenti di capitali da investire in opere e imprese di regime, al
riparo da qualunque controllo. Per altri versi, la creazione di macchine amministrative,
fortemente centralizzate ma allo stesso modo burocraticamente innervate nel territorio,
metteva a disposizione del partito nazionale fascista una cospicua quantit di impieghi,
da gestire con assoluta discrezionalit.
Linvenzione dei servizi sociali alla persona diventava unefficace risorsa per
compensare lespulsione dal mercato del lavoro delle donne e dei giovani, con nuove
opportunit di integrazione subalterna e socializzazione ai valori del regime.
Il Concordato tra governo e Santa Sede veniva a sancire, nel 1929, una sorta di
divisione dei compiti assistenziali che nei fatti si era gi imposta, anche al prezzo di
rischiose tensioni conflittuali con le associazioni laicali del mondo cattolico. Il regime
rivendicava un proprio primato su tutte quelle attivit, destinate ai giovani e alla
popolazione adulta, in cui il contenuto assistenziale veniva a fondersi con obiettivi di
socializzazione politica o di organizzazione del tempo libero. Alla Chiesa era
confermata una delega di gestione nelle pi tradizionali attivit di assistenza agli
anziani, agli inabili e ai soggetti marginali.

 La riscoperta del tradizionale legame tra istanze assistenziali, controllo sociale e

ordine pubblico era una costante delle politiche sociali attuate dai governi autoritari
negli anni tra le due guerre. Nel caso del nazionalsocialismo tedesco, gli effetti furono
devastanti, se si guarda alle lacerazioni sociali generate dalla dittatura attraverso una
formale giustificazione della disuguaglianza sociale.
Mentre il fascismo italiano faceva propria, in ambito previdenziale, una strategia di
frammentazione dei benefici e delle gestioni, che passava attraverso un uso affatto
distorto del principio assicurativo, il nazismo cerc di praticare un disegno di parziale
unificazione e omologazione delle prestazioni.
Per sconfiggere lincubo della disorganizzazione sociale e della mobilitazione
rivoluzionaria poteva essere sufficiente una macchina di partito capace di affiancare,
alle organizzazioni del welfare corporativo, capillari iniziative di propaganda,
mobilitazione e controllo sociale della popolazione.
3 Le riforme radicali del New Deal roosveltiano
La risposta dei regimi fascisti alla crisi dello stato liberale offr s, alle classi
dominanti, nuove forme di protezione contro il conflitto di classe, ma al prezzo di una
drammatica involuzione dellordine sociale.
Politiche come quelle inaugurate nel 1933 dal presidente degli USA Franklin D.
Roosevelt, per fronteggiare il grave carico dei problemi sociali e politici aperti dalla
depressione seguita al fatidico 1929, restano esemplari del nuovo corso impresso
allinterventismo economico e sociale dello stato postliberale.
Il New Deal americano rappresentava il primo tentativo di porre rimedio allincapacit
di autoregolamentazione delleconomia di mercato. Contestualmente evidenziava
anche tutto lo sforzo di riassorbire la mobilitazione radicale delle classi subalterne che
della crisi costituiva una delle manifestazioni pi inquietanti.
Nonostante le reazioni conflittuali suscitate da non pochi suoi interventi, il New Deal
consentiva alla politica sociale di scoprire una vocazione per pi versi originale: non
solo come efficace risorsa di promozione sociale e cittadinanza, ma anche come
strumento anticiclico e di sviluppo.
Sin di suoi primi 100 giorni, lamministrazione rooseveltiana tracciava le linee guida
di un intervento volto a contrastare i fenomeni di sovrapproduzione e sottoconsumo
che tanto avevano contribuito allinsorgere della crisi e allinnesco della recessione. La
prima preoccupazione del governo fu quella di mobilizzare i capitali non investiti
attraverso una riforma del fisco, del credito e del mercato azionario.
Con liniziale consenso di tutte le parti sociali, fin dal 1933 vennero varati importanti
provvedimenti legislativi, quali il National Industrial Recovery Act (NIRA), il cui
obiettivo era di sostenere i prezzi e rilanciare, settore per settore, la funzione
imprenditoriale.
In ambito industriale lattuazione del NIRA venne affidata ad unagenzia per la ripresa
industriale, la National Recovery Admistration (NRA), che per ogni comparto, previa
sospensione della legge anti-trust, avrebbe dovuto decidere il volume e i prezzi della
produzione, daccordo con i produttori e dintesa con lamministrazione federale.

Lintento era quello di avviare un esperimento di nuove relazioni industriali, capace

non solo di mitigare il conflitto tra i produttori, ma anche di sostenere il reddito dei
lavoratori, attraverso accordi volti a garantire minimi di salario e livelli massimi di
orario settimanale. Si incrementava cos la domanda di consumo delle categorie pi
svantaggiate, favorendo al tempo stesso lo sviluppo della produzione e
delloccupazione nei settori pi colpiti dalla recessione. In tale prospettiva, il
rafforzamento delle rappresentanze sindacali non doveva soltanto impedire che il
reddito e il potere contrattuale dei lavoratori venissero depressi dagli alti livelli di
disoccupazione, ma era altres finalizzato a creare interlocutori affidabili, in una
linea di moderazione e compromesso, per un embrionale esperimento di regolazione
neocorporativa dei grandi interessi organizzati: in uno schema tripartito dovevano
esserne protagonisti il big labor e il big business, con la mediazione attiva del
governo federale.
Per promuovere loccupazione, furono inoltre istituite apposite agenzie federali, quali
la Public Works Administration o i Civilian Conservation Corps. Anche se per
retribuire i disoccupati, impiegati in lavori di pubblica utilit, la legge ingiungeva che i
salari dovessero essere pi bassi di quelli di mercato, ai fini della crescita della
domanda era importante che crescesse la massa salariale complessiva.
Nel 1933 venne creata la Federal Emergency Relief Administration (FERA), agenzia
deputata ad amministrare un ampio pacchetto di misure assistenziali: dallerogazione
straordinaria di sussidi e aiuti alimentari, agli individui e ai nuclei privi di reddito
sufficiente, alla gestione delle mense pubbliche e dei contributi per le abitazioni.
In modo del tutto pragmatico, si venivano in tal modo sperimentando alcune delle
linee guida del nuovo stato sociale keynesiano. Ora si scopriva che la ripresa
economica rendeva indispensabile un intervento complessivo dello stato a sostegno
della domanda. E ci richiedeva una pluralit di interventi, che spaziavano dalla
politica fiscale e monetaria alla spesa pubblica, da finanziare anche deficit spending,
ove ci servisse a compensare il risparmio e i capitali privati non ancora investiti, fino
al riassorbimento della disoccupazione. In tal modo, la politica economica e la politica
sociale venivano ad integrarsi e sovrapporsi in unazione coordinata dallo stato volta a
perseguire un unico obiettivo: la piena occupazione.
Perch un disegno riformatore di tale portata potesse avere successo, occorreva che lo
stato venisse riconosciuto come agente super partes, capace di promuovere, con criteri
di indiscussa universalit, interessi e valori socialmente condivisi.
Gli interventi, formalmente universalistici, di incentivazione dello sviluppo vennero
rapidamente piegati ad interessi e logiche di parte: le politiche di sostegno dei prezzi
vennero utilizzate, in ambito industriale, dai cartelli esistenti; mentre in ambito
agricolo contribuirono ad espellere dalla produzione i contadini pi poveri.
Gli operai di mestiere, organizzati dallAmerican Federation of Labor (AFL), mal
sopportavano che le politiche presidenziali incoraggiassero la sindacalizzazione e la
tutela degli operai generici, impiegati nelle nuove produzioni di massa della fabbrica
organizzata secondo criteri tayloristici. N appariva loro tollerabile che il governo
offrisse garanzie di reddito e cittadinanza ai lavoratori immigrati o alle maestranze con
pi basso livello di qualificazione. Tali divisioni non potevano che agevolare il

compito delle forze conservatrici, che si venivano nel frattempo coalizzando per
contrastare le violazioni della libert dimpresa e della propriet privata imputate al
socialismo roosveltiano.
Nel 1935 Roosevelt si risolse a compiere una pi netta scelta di campo, fino ad allearsi
con i movimenti e i settori della protesta radicale. Nello stesso anno il governo giunse
a patrocinare la nascita di un nuovo sindacato industriale, destinato ad organizzare le
masse operaie sino ad allora prive di rappresentanza.
Nellambito delle relazioni industriali, il Wagner Act venne a sostituire il NIRA, nel
frattempo abrogato dalla Corte Suprema per violazione della legge antitrust. La nuova
legislazione riconosceva come illegale ogni pratica antisindacale, dettava nuove regole
di democrazia industriale, e soprattutto affermava il diritto alla contrattazione
collettiva, istituendo una formale istanza di arbitrato dei conflitti da lavoro destinata a
diventare la base di una nuova e pi stretta collaborazione tra sindacato e
amministrazione. Un successivo provvedimento legislativo istitu lorario di lavoro di
40 ore settimanali e impose la retribuzione minima di 50 centesimi lora.
Nel 1935 venne varato il Social Security Act (SSA). Il nucleo essenziale del
provvedimento era costituito da un embrionale impianto di assicurazione obbligatoria
contro i rischi di invalidit, vecchiaia e superstiti, riservato alle pi importanti
categorie del lavoro dipendente privato e ai lavoratori autonomi con reddito inferiore
ad una soglia predeterminata.
Tutte le pi radicali innovazioni del New Deal, nel periodo tra il 1935 e il 1937, videro
la luce in un orizzonte sempre pi conflittuale. Alloffensiva innescata dagli interessi
colpiti o minacciati dalle riforme faceva eco un crescendo di mobilitazione e
conflittualit operaia, mentre in ambito industriale si diffondevano scioperi e
occupazioni volte ad ottenere migliori condizioni di lavoro ed il rispetto del Wagner
Act. Nel momento in cui gli imprenditori giunsero a valersi della reazione violenta
delle forze di polizia maturarono infine le condizioni per una rottura della
collaborazione tra sindacati e governo. Nel 1937 il ricompattamento tra ceti medi e
classi dirigenti offr allo schieramento conservatore una forza sufficiente a
condizionare, anche dal Congresso, le future scelte del presidente.
Linvoluzione del secondo New Deal si manifestava con costi sociali non indifferenti.
Anche le conseguenze economiche erano per di tutto rilievo. La ripresa era stata lenta
e difficile: solo nel 1937 si raggiunse la produzione del 1929, ma con 8-9 milioni di
disoccupati in pi. La vicenda del New Deal, per quanto emblematica la si possa
ritenere, resta unesperienza di sapiente gestione della crisi.

4 Lesperimento svedese. Concertazione e universalismo distributivo

Per comprendere lesperienza svedese opportuno fare un passo indietro. Lo sviluppo
economico e politico del paese sera compiuto con notevole ritardo. Ancora non si era
risolto il conflitto che opponeva gli interessi delle classi agricole allindustria
nascente, che una borghesia relativamente debole si trov a fronteggiare lascesa di un
movimento sindacale forte e centralmente organizzato. Che le lites di governo
liberale si conformassero ad una strategia responsive, era pertanto un orientamento
recente e tuttaltro che consolidato.

Su pressione dei liberali, fu il partito socialdemocratico a farsi mediatore di un primo e

importante accordo di rilevante peso strategico. Nel 1905, con il compromesso di
dicembre, i lavoratori vedevano riconosciuto il diritto di organizzazione sindacale,
ma come contropartita accettavano severe restrizioni al diritto di sciopero e
riconoscevano lillimitato diritto degli imprenditori a dirigere e distribuire il lavoro e
ad assumere e licenziare liberamente.
In Svezia, negli anni Venti, come in altri paesi crebbe la conflittualit operaia.
Nonostante la saltuaria partecipazione dei socialdemocratici al governo, le azioni
sindacali finalizzate ad obiettivi di incremento salariale e di miglioramento sociale
raggiunsero livelli di intensit tra i pi alti in Europa, tanto da spingere lassociazione
degli industriali a premere sul governo liberale per indurlo a concessioni in materia di
legislazione sociale. I lavoratori osteggiarono iniziative dettate da una palese
strumentalit, ma per tutta risposta il governo impose ulteriori limiti allesercizio del
diritto di sciopero, dichiarandone lassoluta illegalit per tutto il periodo di vigenza dei
contratti. Per dirimere i conflitti non restava che larbitrato insindacabile della Corte
del lavoro, istituita con la legislazione del 1928.
Le elezioni del 1932 si svolsero nel momento in cui la disoccupazione era ormai
prossima ad degli attivi, con un blocco conservatore che agli occhi del paese
portava tutta la responsabilit del peggioramento della crisi e della repressione delle
manifestazioni per il lavoro. Il partito socialdemocratico ottenne il 42,4% dei voti e si
dispose a governare con lappoggio del partito dei contadini.
La convergenza di interessi che nel 1913 aveva consentito la nascita di un sistema di
pensioni popolari a forte orientamento universalistico, da alleanza sociale si veniva
trasformando in una solida alleanza politica.
Come i liberali si erano rivelati del tutto disorientati di fronte alla crisi, e privi di ogni
capacit propositiva, cos anche il partito svedese dei lavoratori (SAP) usciva
vittorioso dal confronto senza disporre di un progetto elaborato e coerente. Nel suo
programma spiccava per la promessa della piena occupazione, da ottenere non solo
mediante diffusi investimenti in opere pubbliche, ma anche attraverso il rilancio
dellimprenditoria di stato in settori, come quello minerario.
La creazione di nuovi posti di lavoro e lincremento del potere dacquisto dei redditi
pi deboli non solo si iscrivevano in uno schema keynesiano di sostegno della
domanda, ma rispondevano anche ad esplicite finalit di integrazione sociale. E in
questa prospettiva si inserivano anche altri interventi di rilevante importanza nel
nuovo sistema di welfare che proprio in quegli anni si veniva costruendo: lattivazione
di un robusto impianto di tutela della disoccupazione (1934) e una riforma del
collocamento impostata sulla riorganizzazione delle Commissioni per la
disoccupazione. Lintervento era mirato ad impedire le assunzioni a basso salario.
Nel 1938 gli accordi di Saltsjobaden riaffermavano il diritto degli imprenditori a
dirigere e distribuire il lavoro e subordinavano il diritto di sciopero a complesse
procedure.
Dopo il fallimento dellesperimento weimariano, quella che i socialdemocratici
svedesi tentavano di istituzionalizzare era una nuova formula di corporatismo
societario, realizzata attraverso essenziali trade-offs tra interessi economici, istanze

sociali e rappresentanza politica. Nello specifico, sindacati e partito dei lavoratori

rinunciavano ad interferire in ogni decisione relativa allorganizzazione della
produzione. Come contropartita, essi reclamavano la lealt fiscale e politica di tutte le
classi sociali.
Nella coscienza del tempo, tuttavia, le riforme svedesi non vennero da subito
comprese in tutto il loro significato. Anche se non mancava la consapevolezza
dellaprirsi di una terza via tra capitalismo di mercato e formule di pianificazione
burocratica, allora suggerite dalle economie collettiviste, lunderstatement stesso dei
protagonisti contribu in qualche modo ad attenuare la percezione della reale portata
dellinnovazione.
Strumento principe della democrazia sociale era la politica sociale che proprio in
quegli anni diventava oggetto di crescenti investimenti, fino a porsi come autentico
baricentro del policy making svedese. Del nuovo programma di protezione sociale
dovevano diventare componenti essenziali:
a) una riforma fiscale ispirata a criteri di forte progressivit dellimposizione;
b) programmi di edilizia popolare e pianificazione urbana volti ad affrontare il nodo
della casa;
c) interventi a sostegno della famiglia in una prospettiva di reale emancipazione del
ruolo femminile.
Nella fase pi acuta della recessione la difesa del reddito e dello status sociale dei
cittadini era affidata non gi alle assicurazioni sociali, daltronde debolmente
sviluppate nel paese, ma a programmi di protezione di carattere nazionale, in larga
misura gestiti centralmente, da uno stato che vantava una robusta tradizione
amministrativa, con minimo impiego di trasferimenti e una dichiarata preferenza per
lo sviluppo dei servizi sociali alla persona e prestazioni dirette. Inoltre, i destinatari
reali degli interventi erano i singoli individui e non formazioni sociali naturali, come
la famiglia, od organizzate, come i corpi professionali pi o meno differenziati per
categorie occupazionali.
In definitiva, il carattere socialista del governo si esplicava in una forte attenzione al
momento redistributivo, ma il referente sociale delle nuove politiche restavano i
cittadini in quanto tali. Lalleanza rosso-verde aveva imposto che la garanzia della
sicurezza sociale venisse estesa a tutte le forze produttive e attive del paese. E da qui a
declinare il nuovo patto sociale come impegno e garanzia di cittadinanza, ormai estesa
allintera comunit nazionale, il passo era decisamente breve.

5 Aspetti della grande trasformazione

Resta da dimostrare perch negli anni tra le due guerre mondiali lentit e le
dimensioni del cambiamento furono di portata tale da condurre il welfare state alla sua
effettiva maturit, realizzando quelle profonde trasformazioni qualitative che, in alcuni
paesi, resero possibile il passaggio dallo stato assistenziale dellet liberale allo stato
sociale contemporaneo.
Di fronte al dilagare della disoccupazione e al contagio delle pi radicali forme di
protesta e mobilitazione si imponevano misure capaci di agire al tempo stesso sulle
leve delleconomia e del consenso. Occorreva ridare unit e coerenza al sistema

sociale riscoprendo essenzialmente interdipendenze tra i suoi sottosistemi. Ma

occorreva anche far leva su legami e valori condivisi, capaci di ricostituire una
coesione di base tra i membri della societ: la ricerca di nuove forme di integrazione
sociale diventava in tal modo il passaggio obbligato per luscita dalla crisi.
Le prime risposte agli effetti destabilizzanti della crisi furono di carattere repressivo.
Nel caso dei regimi fascisti si tratt di una repressione prevalentemente politica,
esercitata attraverso limpiego della violenza fisica. Nellintento di indebolire e
dividere la classe operaia, potevano rivelarsi altrettanto efficaci sia nuove modalit di
organizzazione del lavoro, basate sullo sfruttamento intensivo dei prestatori dopera,
sia le istituzioni corporative dei sindacati fascisti, resisi assai presto disponibili a
disegni governativi (e imprenditoriali) di frammentazione e quindi di sostanziale
vanificazione della contrattazione collettiva.
Qui la spesa sociale venne utilizzata come strumento dordine: di compensazione dei
costi economici e sociali della crisi e di prevenzione del potenziale di conflitto
derivante dalla compressione dei redditi e dalla repressione, in campo aperto, del
movimento operaio.
Nei paesi che conservarono assetti di tipo democratico, la repressione politica cedette
a poco a poco il passo a nuove e pi complesse forme di controllo sociale. La
repressione della nuova forma politica e organizzativa maturata dagli operai di
mestiere, e in Europa rinvigorita dallesperienza consiliare, poteva compiersi
altrettanto efficacemente attraverso la ristrutturazione tecnologica dei sistemi
produttivi. Di qui la diffusione del taylorismo e limpiego intensivo delle macchine.
Contro una sinistra che aveva rivendicato la democratizzazione della fabbrica, da
destra si scopriva che lorganizzazione scientifica del lavoro poteva diventare una
potente arma politica per stabilire lefficienza industriale in condizioni di assoluta
autocrazia. E le chances di successo non erano certo indifferenti.
La fabbrica taylorista non era peraltro priva di nuovi potenziali conflittuali. La nuova
organizzazione del lavoro accelerava lunificazione della classe operaia nella figura
emergente delloperaio generico di produzione: loperaio-massa. E alle
organizzazioni, ancora fortemente corporative, degli specializzati veniva a sostituirsi
la sindacalizzazione di massa degli operai generici, addirittura promossa dalle
politiche governative.
Tale strategia, riconoscibile nei nuovi indirizzi impressi alle relazioni industriali da
Henry Ford e dagli imprenditori che ne emularono lesempio, aveva portato sin dagli
anni Venti ad una significativa crescita dei salari e dei consumi operai, secondo
orientamenti che pi tardi avrebbero trovato rinforzo nelle nuove politiche di impronta
keynesiana: lincremento e la salvaguardia del reddito, tanto per via salariale quanto
per via previdenziale, erano ormai riconosciuti come uno strumento essenziale delle
politiche di sostegno della domanda in funzione anticiclica. E anche la piena
occupazione diventava il presupposto del pieno impiego delle risorse in un orizzonte
di progressivo sviluppo della produzione e dei consumi.
Gli studi dei regimi di transizione nati dalla crisi dello stato liberale hanno posto in
evidenza la presenza di significativi denominatori comuni. Muovendo
dallosservazione del nuovo ruolo dello stato, ormai trasformato da garante esterno ad

agente diretto dello sviluppo capitalistico, particolare accento stato posto sulla
necessit di sperimentare nuove formule di gestione corporata del conflitto;
sullespansione della spesa sociale e delle burocrazie del welfare; sulla diffusa
personalizzazione della leadership e sulla mobilitazione delle masse ai fini di
consenso.
Laffermarsi di processi per certi aspetti convergenti, in ragione dei comuni vincoli di
contesto, non fa che risaltare il fatto che per la prima volta incominci a legittimarsi un
progetto di integrazione sociale volto a sviluppare simultaneamente crescita
economica e inclusione.
Quanto allaspetto economico, la prima volta che esplicitamente si manifesta e si
giustifica un progetto di assorbimento del capitalismo nelle istituzioni, al di l
dellautonomia e della separatezza tra le due sfere, per tanto tempo postulata e difesa
dallideologia liberale. Caduta definitivamente lillusione di un aggiustamento
automatico e ottimale tra volume della domanda e dellofferta, tra saggio di interesse e
investimenti, occorreva reimpostare dalla radice il rapporto tra politica e mercato, tra
economia e stato.
Le dinamiche disgregative innescate nel 1929 avevano a tal punto delegittimato il
mercato da produrre una rottura di portata sistemica, per superare la quale si imponeva
una soluzione contestuale dei nodi dellaccumulazione e della legittimazione. E
paradossalmente la crisi non costituiva soltanto un vincolo, ma poteva anche essere
utilizzata per forzare le condizioni restrittive imposte dalla politica.
La condizione era che da un lato il movimento operaio fosse indotto a superare
posizioni di orgogliosa estraneit o di antagonismo conflittuale nei confronti delle
istituzioni; e dallaltro che le forze imprenditoriali si disponessero ad accettare il
nuovo ruolo dello stato come regolatore super partes dei processi economici, con
esplicite finalit di integrazione sociale.
In assenza di questi prerequisiti, anche una democrazia formalmente contrattata,
come quella di Weimar, era destinata a logorarsi nellindecisione e nella diffusione
pervasiva degli antagonismi, sino al collasso finale.

6 Tra stato sociale e democrazia dei consumi: il modello fordista

Il processo di sviluppo democratico non segu un percorso lineare, ma matur
attraverso gradi di intenzionalit e consapevolezza assai diversificati da paese a paese.
Se la sperimentazione svedese diventata il prototipo di tale esperienza perch sin
dagli anni immediatamente successivi alla grande crisi in essa si sono combinati in
modo ottimale i fattori destinati a garantire il successo di quel modello di regolazione
politica contrattata e centralizzata dei processi economici, di l a poco destinato ad
affermarsi anche in altre importanti realt europee: il keynesismo, il welfare state e la
concertazione.

 La novit rappresentata dalla rivoluzione keynesiana consistette nel ricomporre la

politica economica e la politica sociale allinterno di ununica iniziativa governativa.
Questo non deve distogliere lattenzione dalla premessa essenziale per luscita da una
crisi di cos vasta portata: il nuovo patto sociale che avrebbe consentito di
neutralizzare il conflitto e di spendere lautorit (e le risorse) dello stato per garantire
al tempo stesso sviluppo e inclusione, efficienza economica ed equit sociale.
Di questo nuovo contratto sociale il compromesso socialdemocratico offriva la
formulazione pi matura e consapevole e laffidare allo stato il compito di garantire
servizi sociali e protezione contro i rischi del mercato, trasformandolo in stato sociale,
costituiva laspetto del compromesso favorevole ai lavoratori.
Occorre distinguere anche altre forme integrative. Il pi emblematico resta quello
americano, quando alle soglie del secondo New Deal gli imprenditori e le lites
conservatrici rifiutarono la logica della negoziazione, nel timore di un eccessivo
rafforzamento dei salariati industriali per leffetto congiunto delle protezioni statali e
di una politica economica ormai orientata alla piena occupazione. Scartata lipotesi di
un ritorno alluso sistematico della forza per rimuovere il conflitto, diventava
indispensabile fare ricorso a forme di integrazione implicita che tenessero conto delle
mutate condizioni del mercato del lavoro, garantendo nel contempo laccettazione
delle compatibilit economiche a livelli sufficienti di coesione sociale.
Le innovazioni produttive e organizzative adottate per fronteggiare la grande crisi,
avevano ormai decretato il successo di quel modello di sviluppo taylorista e fordista,
centrato sulla produzione industriale di massa e sulla crescita di forme di occupazione
permanente.
Se lespansione dei salari consentiva, tra i gruppi sottoprivilegiati, una inedita
diffusione dei consumi, sul terreno della politica sociale queste trasformazioni
dovevano produrre innovazioni di non minore rilievo. In primo luogo, ne era
incoraggiato un ulteriore sviluppo delle assicurazioni obbligatorie, il cui referente era
ormai diventato un lavoratore adulto, maschio, stabilmente occupato e con prospettive
di carriera lunga. In forme limitate, la protezione assicurativa veniva inoltre estesa
anche ai familiari conviventi, purch a carico di un capofamiglia.
pur vero che le politiche sociali di ispirazione fordista non erano in grado di
estendere il bacino della solidariet oltre un orizzonte meramente categoriale, sul
modello di quanto avevano realizzato i sistemi di welfare universalistico, ed anche la
portata egualitaria dei meccanismi redistributivi restava comunque assai limitata.
Tuttavia, leccezionale sviluppo economico del periodo postbellico e i crescenti
successi della contrattazione collettiva posero le basi per la pi vasta affermazione di
quel modello. Nei paesi in cui risultarono egemoni filosofie di tipo fordista la
differenza tra le sfere dazione dello stato e del mercato appariva assai meno netta, e
meno distinguibili erano i confini tra politiche economiche e politiche industriali, tra
politiche del lavoro e politiche sociali. In un assetto di pluralismo corporatista, lo
stato avrebbe qui assunto la funzione di semplice camera di mediazione tra gruppi
autonomamente organizzati nellambito dellarena economica. Si producevano dunque

le condizioni pi favorevoli per ripartire gli elevati dividendi fiscali di l a poco

prodotti negli anni dello sviluppo.
Sul terreno pi propriamente politico, non per difficile scorgere una peculiare
fragilit delle soluzioni fordiste rispetto alle politiche di cittadinanza dello stato
sociale. Nei paesi in cui si affermarono le logiche istituzionalizzate dello scambio
politico, era la stessa identit antagonistica degli attori collettivi che veniva
trasformata da scelte strategiche favorevoli al compromesso e ad uninnovazione di
segno universalistico.
In questo contesto, i successi ottenuti dalla riforma sociale non potevano che
contribuire ad un ulteriore incremento delle riserve di legittimazione a disposizione
dellautorit politica.
Per contro, le politiche di ispirazione fordista potevano al pi mirare ad una
massimizzazione del consenso, ottenuto dalla concessione di benefici fortemente
differenziati in ragione della peculiare forza contrattuale delle diverse categorie
occupazionali, e pertanto del sostegno specifico che queste erano in grado di produrre.

Lo stato sociale keynesiano tra austerit e crescita economica

1 Il welfare state beveridgiano e lesperienza inglese
Nel dicembre 1942 Beveridge pubblicava il suo famoso rapporto: Social Insurance
and Allied Services. Il documento ebbe uneccezionale messe di consensi.
Il Rapporto configurava il primo progetto, organico e coerente, di stato sociale
compatibile con uneconomia di mercato. Per i biografi del welfare state era il formale
atto di nascita di uno stato sociale realmente universalistico, al termine di una lunga e
travagliata gestazione iniziata nei secoli bui delle leggi sui poveri.
La grande attenzione suscitata dalla pubblicazione del Rapporto va ricollegata allo
scenario della guerra e al trauma, inferto alla nazione inglese, dallinizio del conflitto.
Poco dopo che le ultime truppe britanniche avevano lasciato la spiaggia di
Dunquerque, un editoriale del Times lanci un appello: contrapporre alluso delle
armi e della sopraffazione un diverso modello di civilt basato su:
- Giustizia sociale
- Abolizione dei privilegi
- Tolleranza
- Equa distribuzione della ricchezza
Il Rapporto Beveridge annunciava un programma volto a mobilitare lintera societ a
sconfiggere i cinque giganti che tengono schiava lumanit:
- Bisogno
- Malattia
- Ignoranza
- Miseria
- Ozio

 La grande attenzione suscitata dal documento nellambito della policy community pu

essere meglio compresa a partire da qualche considerazione sulla figura dellestensore
del Rapporto.
Beveridge, dopo un brillante esordio di carriera in qualit di funzionario della Corona,
aveva fatto parte dello staff di governo di Lloyd George, segnalandosi per il
considerevole apporto fornito al lavoro istruttorio della Royal Commission che tra il
1905 e il 1909 aveva elaborato due progetti alternativi di riforma della Poor Law. Il
contributo che in quella circostanza seppe fornire gli valse la stima e lamicizia dei
Webb e dei maggiori esponenti fabiani. Al punto che Sidney Webb lo chiam, nel
1919, alla direzione della London School of Economics an Political Science.
La Scuola era lambiente ideale per riflettere sulle sfide prodotte dalla crisi e sulle
trasformazioni in atto nelle democrazie contemporanee. Ma era anche la sede in cui la
forte influenza del gradualismo riformista di ascendenza fabiana induceva alla ricerca
di una terza via tra strategie e programmi volti a contenere oppure a cavalcare la
mobilitazione operaia.
Cresceva al tempo stesso la fiducia dei nuovi liberali per la riscoperta del ruolo della
comunit e per laffermazione di nuovi valori di integrazione sociale. Beveridge era da
sempre favorevole ad una limitata socializzazione nella sfera distributiva. Egli credeva
nella razionalit di nuove strutture amministrative al servizio di uno stato benevolente.
Il collettivismo cui si ispirava non appoggiava certo sulle pressioni della classe
lavoratrice, ma sullazione di unlite di funzionari illuminati e orientati al pubblico
interesse.
Loccasione per tradurre in progetto di governo una consolidata esperienza
professionale venne a Beveridge dallinsediamento nel 1940 del nuovo governo di
unit nazionale presieduto da Winston Churchill. Chiamato al ministero del Lavoro
per ottimizzare le risorse umane da impegnare nello sforzo bellico, in seguito a
contrasti con alti esponenti del Labour, venne destinato ad un nuovo incarico, ritenuto
in quel momento pi marginale. Egli doveva presiedere la Commissione
interministeriale per le assicurazioni sociali e i servizi affini al fine di coordinare
lazione di un pool di funzionari appartenenti a dicasteri diversi, le cui competenze
andavano ricomposte in un quadro pi coerente ed organico.
Al termine di una lunga serie di audizioni e riunioni collegiali, Beveridge ottenne dalla
Commissione il mandato di scrivere la relazione conclusiva, riservandosi la pi ampia
discrezionalit per la parte propositiva: prendeva cos forma il documento che doveva
decretarne il trionfo come fondatore del welfare state britannico.
Se lInghilterra restava sicuramente uno dei paesi leader della politica sociale, anche
vero per che incominciavano a delinearsi non poche disfunzioni e difficolt, per molti
versi enfatizzate dalla lunga inerzia accumulata sul terreno della gestione
amministrativa. Tra il resto, si segnalava unestensione ancora troppo esigua
dellassistenza medica, infortunistica e di maternit. Emergevano inoltre problemi non
indifferenti di equit, se si considera che molti lavoratori indipendenti a basso reddito,
rimasti ancora del tutto o in parte privi di copertura, versavano in condizioni di disagio
assai superiori a quelle di molti lavoratori dipendenti.

 Al fine di prospettare risposte credibili, il Rapporto individuava tre linee dazione

principali:
1) Opportunit di progettare per la pace durante la guerra: occorreva
approfittare della condizione di livellamento sociale per predisporre un sistema di
protezioni sociali non condizionato dagli interessi settoriali pi forti e consolidati.
2) Necessit di trattare le assicurazioni sociali come parte di una pi ampia
politica di progresso sociale, volta a conseguire la sicurezza economica attraverso
una pluralit di strategie di attacco al bisogno.
3) Si proponeva di dare vita ad un riordino della previdenza in una logica di
responsabilit e di reciprocit: al diritto di tutti ad accedere ad un reddito di base
sicuro doveva corrispondere il dovere di ognuno di contribuire ai costi, attraverso una
generalizzazione del meccanismo dellassicurazione obbligatoria. Fermo restando che,
oltre la soglia del reddito minimo di sussistenza, occorreva anche fare in modo che
ogni cittadino fosse incentivato a garantirsi un reddito integrativo.
Beveridge intendeva soprattutto affermare un nuovo e pi solido principio di
legittimazione societaria, cui appoggiare lintera rifondazione del sistema welfare
inglese. del tutto evidente nel Rapporto la preoccupazione costante di prevenire le
critiche di parte liberista, e pi in generale le proteste di chiunque temesse le
degenerazioni dellassistenzialismo.
Lassoluta trasparenza del finanziamento diventava un prerequisito essenziale: tutti
dovevano contribuire in modo eguale per finanziare la soglia minima; ognuno in modo
differente, oltre tale soglia, per sostenere il costo dei traguardi di benessere
liberamente scelti. A rinforzo di tale impostazione, sovviene unultima essenziale
raccomandazione: quandanche i fondi raccolti per la soglia di sussistenza non
dovessero bastare, bene che non si provveda a ripianare il deficit per via fiscale.
Nella preoccupazione di evitare non solo lo scoglio delle socializzazioni, ma anche i
possibili effetti perversi di formule universalistiche di redistribuzione radicale, alla
svedese, Beveridge cercava di delineare una terza via tra il mondo del welfare liberale,
cui pure intimamente aderiva, e quello socialdemocratico, che cercava di temperare.
Emergeva in tal modo la proposta di recuperare, in tutto il suo valore positivo, la
logica del contratto individuale, affatto connaturale al principio contributivo, per
innestarla in una filosofia del contratto sociale, senza la quale si sarebbe rivelato vano
ogni tentativo di sconfiggere i cinque draghi che tengono in scacco lumanit.