ORAMENTO E POLTICAS SOCIAIS: metodologia de anlise na perspectiva crtica

ORAMENTO E POLTICAS SOCIAIS: metodologia de anlise na perspectiva crtica

Evilasio Salvador
Universidade de Braslia (UnB)
Sandra Oliveira Teixeira
Universidade de Braslia (UnB)

ORAMENTO E POLTICAS SOCIAIS: metodologia de anlise na perspectiva crtica

Resumo: Diante das dificuldades sofridas pela proteo social em tempos de agudizao da crise do capital, este artigo
tem por objetivo principal apresentar uma metodologia de anlise crtica do oramento pblico para alm dos manuais
tradicionais de finanas pblicas. O artigo est organizado em quatro sees. A primeira seo evidencia os conceitos de
fundo pblico e oramento pblico, destacando a presena ativa dos recursos pblicos na esfera da acumulao produtiva e
na garantia das polticas sociais. A segunda parte do texto apresenta critrios relevantes para a anlise dos gastos
oramentrios, especialmente os gastos sociais. A terceira seo aborda o financiamento das polticas sociais na
perspectiva crtica que busca uma anlise da totalidade do custeio dos gastos sociais. Por fim, destaca a importncia do
controle democrtico do oramento e do fundo pblico. Aborda uma perspectiva analtica que corrobora com o
delineamento de tendncias acerca da condio dos direitos sociais e humanos.
Palavras-chave: Fundo Pblico, oramento pblico, financiamento, gastos sociais, controle democrtico.
BUDGET AND PUBLIC POLICIES !"#"$%&'&(!)*+,-.-$-/%!'#!01'+'0"$!2*1&2*0+'3*
Abstract: Given the suffered difficulties by the social protection in exacerbation times of the capital crisis this article has as
principal goal to show a methodology of critical analysis of the public budget in addition the traditional manual of public
finance. The article is organized in four sections. The first section evidences the concept of public fund and public budget,
emphasizing the active presence of public resource in the scope of the productive accumulation and the assurance of social
policy. The second section shows relevant criteria for the analysis of budget expenditures, especially social spending. The
third section addresses the financing of social policies in the critical perspective that seeks an analysis of all costs of the
social spending. In the end, highlights the importance of the democratic control of the budget and the public fund. It is an
analytical perspective corroborates with the delineation of trends about the condition of social and human rights.
Keywords: Public Founds, state budget, financing, social expends, democratic control
Recebido em 25.02.2014 Aprovado em 22.04.2014

R. Pol. Pbl., So Lus, v. 18, n. 1, p. 15-32, jan./jun. 2014

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Evilasio Salvador e Sandra Oliveira Teixeira

1 INTRODUO
No capitalismo contemporneo a disputa
de recursos pblicos no mbito do oramento
estatal tem sido acirrada, notadamente, em
tempos de crise do capital. O fundo pblico
vem sendo o padro dominante no
financiamento do capital. Cabendo aos
trabalhadores, aos movimentos sociais e
sindicais uma batalha rdua no sentido de
garantir recursos para o financiamento e o
investimento nas polticas sociais. Contudo,
existe uma lacuna nos estudos de polticas
sociais no que diz respeito a uma literatura
crtica para a compreenso e anlise do
oramento pblico.
Nesse sentido, este artigo tem por
objetivo principal apresentar uma metodologia
de anlise crtica do oramento pblico para
alm dos manuais tradicionais de finanas
pblicas1. O texto est organizado em quatro
sees, alm desta introduo e das
consideraes finais. A primeira seo
evidencia os conceitos de fundo pblico e
oramento pblico, destacando a presena
ativa dos recursos pblicos na esfera da
acumulao produtiva e na garantia das
polticas sociais. A segunda parte do texto
apresenta critrios relevantes para a anlise
dos gastos oramentrios, especialmente dos
gastos sociais. A terceira seo aborda o
financiamento das polticas sociais na
perspectiva crtica que busca uma anlise da
totalidade do custeio dos gastos sociais. Por
fim, destaca-se a importncia do controle
democrtico do oramento e do fundo pblico.
Cabe ressaltar que nestas breves pginas h
uma exposio didtica de dimenses
analticas que relacionam oramento e poltica
social, a qual no tem a inteno de corroborar
com anlises fragmentadas da poltica social
ou com leituras filiadas a determinismos
econmicos.
2 POR DENTRO DO FUNDO PBLICO E
DO ORAMENTO
O oramento pblico a expresso mais
visvel do fundo pblico. Nesse sentido
importante a compreenso da categoria Fundo

Pblico no estudo das cincias sociais

aplicadas.
No capitalismo o fundo pblico exerce
uma
funo
ativa
nas
polticas
macroeconmicas sendo essencial tanto na
esfera da acumulao produtiva quanto no
mbito das polticas sociais. O fundo pblico
tem papel relevante para a manuteno do
capitalismo na esfera econmica e na garantia
do contrato social. O alargamento das polticas
sociais garante a expanso do mercado de
consumo. Ao mesmo tempo em que os
recursos pblicos so financiadores de polticas
anticclicas nos perodos de retrao da
atividade econmica2.
O fundo pblico determinante na
articulao das polticas sociais e na sua
relao com reproduo do capital3. A
presena dos fundos pblicos na reproduo
da fora de trabalho e gastos sociais uma
questo estrutural do capitalismo. Para Oliveira
(1998, p. 19-20),
[...] o fundo pblico, em suas diversas
formas, passou a ser o pressuposto
do financiamento da reproduo da
fora
de
trabalho,
atingindo
globalmente toda a populao por
meio dos gastos sociais.

Para Behring (2004), o argumento de

Oliveira (1998) indica o lugar estrutural do
fundo pblico no capitalismo, revelando sua
maturidade e contradies. Com isso, para a
autora, o Estado tem que se apropriar de
parcela significativa da mais-valia com a
finalidade de assegurar as condies de
produo e das condies de reproduo
capitalista. Nesse processo tem-se
[...] o desenvolvimento de polticas
sociais como lugar relevante de
alocao do fundo pblico, a pender,
claro, da correlao de foras
polticas e de elementos culturais em
cada formao nacional. (BEHRING,
2004, p. 164).

O fundo pblico envolve toda a

capacidade de mobilizao de recursos que o
Estado tem para intervir na economia, seja por
meio das empresas pblicas, pelo uso das
suas polticas monetria e fiscal, assim como,
pelo oramento pblico (SALVADOR, 2012a;
2012b). Uma das principais formas da

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realizao do fundo pblico por meio da

extrao de recursos da sociedade na forma de
impostos, contribuies e taxas, da mais-valia
socialmente produzida, portanto, conforme
Behring (2010), parte do trabalho excedente
que se transformou em lucro, juro ou renda da
terra, sendo apropriado pelo Estado para o
desempenho de mltiplas funes.
Nessa perspectiva importante no
confundir a categoria fundo pblico com os
chamados fundos especiais previstos no artigo
71 da Lei no 4.320, de 17 de maro de 1964 e
no artigo 165 da Constituio Federal (CF) de
1988, que se refere s instncias de
financiamento especficas na administrao
pblica, ou seja,
[...] constitui fundo especial o produto
de receitas especificadas que, por lei,
se vinculem realizao de
determinados objetivos ou servios,
facultada a adoo de normas
peculiares de aplicao. (BRASIL,
1964, art. 71).

Trata-se aqui de uma questo legal e

distinta da categoria terica fundo pblico; um
fundo especial
que tem seus recursos
alocados no oramento e suas receitas
provenientes de tributos e outras receitas
pblicas. Assim, o fundo especial compe o
fundo pblico e se organiza, conforme sua
finalidade (COSTA, 2012; STN, 2010) em trs
formas:
a) como fundos de gesto oramentria,
que tm execuo oramentria e
financeira de despesas financiadas
por receitas oramentrias vinculadas
a essa finalidade (por exemplo, o
Fundo Nacional da Sade);
b) Como fundos de gesto especial, que
so aqueles vinculados execuo
de programas de capitalizao,
emprstimos, financiamentos, a
entidades pblicas ou privadas, por
meio da utilizao de dotao
especfica na Lei Oramentria Anual
(LOA) ou ainda de incentivos fiscais
(exemplos: Fundo Constitucional de
Financiamento do Centro Oeste
(FCO); Fundo Nacional de Habitao
de Interesse Social (FNHIS));

c) Como fundos de natureza contbil,

que no so responsveis pela
execuo oramentria e financeira
das despesas, embora recolham,
movimentem e controlem receitas
oramentrias e sua distribuio para
atendimento
de
finalidades
especificas (exemplos: Fundo de
Participao Municipal (FPM); Fundo
de Combate e Erradicao da
Pobreza).
No sentido mais estrito o oramento
pblico pode ser definido, de acordo com
Piscitelli, Timb e Rosa (2006, p. 22), como o
[...] instrumento de que dispe o
poder pblico (em qualquer de suas
esferas) para expressar, em
determinado perodo, seu programa
de atuao, discriminando a origem e
o montante dos recursos a serem
obtidos, bem como a natureza e o
montante dos dispndios.

Contudo, oramento no se limita a uma

pea tcnica e formal ou a um instrumento de
planejamento; ele , desde suas origens, uma
pea de cunho poltico (OLIVEIRA, 2009),
portanto, ele serve para orientar as
negociaes sobre quotas de sacrifcio sobre
os membros da sociedade no tocante ao
financiamento do Estado e utilizado como
instrumento de controle e direcionamento dos
gastos. Assim, a deciso sobre os objetivos de
gastos do Estado e a fonte dos recursos para
financi-lo no somente econmica, mas
principalmente so escolhas polticas, refletindo
a correlao de foras sociais e polticas
atuantes e que tm hegemonia na sociedade
(OLIVEIRA, 2009). Os gastos oramentrios
definem a direo e a forma de ao do Estado
nas suas prioridades de polticas pblicas.
Para Oliveira (2009), o oramento deve
ser visto como o espelho da vida poltica de
uma sociedade, medida que registra e revela,
em sua estrutura de gastos e receitas, sobre
que classe ou frao de classe recai o maior ou
o menor nus da tributao e as que mais se
beneficiam com os seus gastos. Por meio do
oramento pblico, o Poder Executivo procura
cumprir determinado programa de governo ou

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Evilasio Salvador e Sandra Oliveira Teixeira

viabilizar objetivos macroeconmicos. A

escolha do programa a ser implementado pelo
Estado e dos objetivos de poltica econmica e
social reflete os interesses das classes,
envolvendo
negociaes
de
seus
representantes polticos, na qual o oramento
expresso das suas reivindicaes.
Uma breve viso sobre as prioridades do
Estado brasileiro, a partir do destino dos
recursos oramentrios pode ser extrada da
Tabela 1, que apresenta a distribuio dos
recursos dos oramentos fiscal e da seguridade
social4 no mbito da Unio, por Grupos de
Natureza de Despesa (GND)5, em valores
deflacionados pelo ndice Geral de Preos
Disponibilidade Interna (IGP-DI), a preos de
2012. Os dados revelam que o servio da
dvida compromete uma parcela importante dos
oramentos da seguridade social e fiscal, seja
na forma de juros e encargos da dvida como
no pagamento de amortizao da dvida para o
setor financeiro da economia. No perodo de
2008 a 2012, excetuando o ano de 2011, os
gastos com pagamento de juros e amortizao
da dvida permaneceram acima de do valor
total do oramento chegando, em 2012, a
apropriar-se de 32,12% do montante total de
recursos do oramento pblico, isto , foram
destinados 481,18 bilhes para o servio da
dvida, excetuando o refinanciamento.
Pochmann e outros (2004) estimam que 80%
do pagamento dos juros da dvida pblica
sejam destinados a somente 20 mil famlias de
rentistas, que vivem a custas do fundo pblico
brasileiro.

Nota-se que no perodo de 2008 a 2012,

as despesas com amortizao da dvida
cresceram quase cinco vezes acima dos gastos
com pessoal e encargos sociais (Tabela 1). As
despesas de pessoal e encargos sociais esto
estacionadas em relao ao Produto Interno
Bruto (PIB), em 2008, equivaliam a 4,38%, e,
2012, 4,29% do PIB.
Pela Tabela 1 percebe-se um
crescimento 74,19%, acima da inflao, dos
recursos oramentrios destinado ao grupo de
investimentos nos oramentos fiscal e da
seguridade social, que est relacionado
implantao do Programa de Acelerao
Econmica (RODRIGUES; SALVADOR, 2011),
mas representavam somente 1,56% do
montante dos oramentos fiscal e da
seguridade social, em 2012.
Dos R$ 751,63 gastos em outras
despesas correntes6, em 2012, 43,71%
referem-se aos benefcios previdencirios do
Regime Geral da Previdncia Social e do
Regime Prprio dos Servidores Pblicos
Federais, incluindo o pagamento de inativos,
penses e outros benefcios previdencirios a
mais 32 milhes de pessoas7. As
transferncias aos estados, Distrito Federal e
municpios representam das outras
despesas correntes, restando para as demais
despesas correntes no mbito dos oramentos
fiscal e da seguridade social da Unio, R$
228,79 bilhes. Essas despesas so
destinadas execuo das polticas sociais do
governo, alm dos gastos com aquisio de

Tabela 1 - Gastos por Grupos de Natureza de Despesas - Oramento da Unio(1)

GND
Amortizao da dvida (2)
Inverses financeiras
Investimentos
Juros e encargos da divida
Outras despesas correntes
Pessoal e encargos sociais
Total do oramento
Participao de
Juros/Amortizao

Valores constantes, em R$ Bilhes, deflacionados pelo IGP-DI

Var. 2008 a
2008
2009
2010
2011
2012
2012
235,04
311,62
169,85
112,27
339,08
44,27%
51,07
32,22
35,29
36,33
41,58
-18,59%
13,44
18,51
28,84
19,63
23,40
74,19%
151,44
153,51
148,14
150,69
142,10
-6,17%
627,39
615,81
680,53
731,24
751,63
19,80%
183,01
190,13
205,02
209,11
200,06
9,32%
1.261,39 1.321,80 1.267,68 1.259,27 1.497,85
18,75%
30,64%

35,19%

25,08%

20,88%

Fonte: Elaborao prpria, com base em informaes da STN.

Notas: 1) Somente oramento fiscal e da seguridade social
2) Excetuados os valores referentes ao refinanciamento da dvida pblica (rolagem)

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32,12%

ORAMENTO E POLTICAS SOCIAIS: metodologia de anlise na perspectiva crtica

material de consumo, pagamento de dirias,

contribuies e subvenes.
De maneira que a despesa que mais
compromete as contas pblicas brasileira so
as despesas financeiras referentes ao
pagamento de juros e amortizao da dvida. O
dilema do oramento pblico no Brasil no se
encontra na dicotomia despesas de
investimento versus custeio. Ambas so
fundamentais e necessrias para o
desenvolvimento econmico e social do pas. A
questo central se o Brasil vai continuar
refm dos rentistas do capital financeiro ou vai
priorizar a construo de um sistema de
proteo social, com expanso de
investimentos. As despesas com sade e
educao esto abaixo dos padres
internacionais dos pases da Organizao para
a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE). Assim como nos ltimos anos no
foram priorizadas no oramento pblico, as
despesas e os investimentos necessrios para
universalizao das polticas sociais.
3 DIREO E RELEVNCIA DOS GASTOS
ORAMENTRIOS8
A anlise crtica dos gastos
oramentrios busca responder a seguinte
questo: qual o montante, o destino e a
relevncia do gasto social? Para responder a
esta questo, fundamental considerar trs
aspectos.
O primeiro refere-se identificao do
montante do gasto com a poltica social. Para
tanto necessrio observar dois elementos:
a) Considerando que o oramento
pblico brasileiro tem carter
autorizativo9, fundamental comparar
o valor previsto no oramento e o
valor efetivamente executado, o que
implica adotar como referncia a
execuo financeira, ou seja, a
quantia realmente paga. No caso das
esferas subnacionais, geralmente so
publicizados apenas os dados
referentes ao empenho ou
liquidao, etapas da execuo
oramentria que antecedem
execuo financeira.

b) Identificar a evoluo do gasto com

poltica social ao longo dos anos,
bem como a variao do
comportamento deste gasto no
perodo analisado, de modo a
identificar caractersticas gerais do
gasto da poltica social em diferentes
contextos histricos.
Os valores autorizados no oramento
refletem as variaes ocorridas (para maior ou
para menor) no montante de dotaes de
recursos alocadas na LOA a uma funo longo
do exerccio. Assim, possvel que a ao de
uma unidade oramentria tenha sua dotao
aumentada em funo de um maior ingresso de
receita global, ou ser reduzida devido
abertura de crdito extraordinrio em favor de
um outro rgo. A comparao entre o
autorizado e o pago das funes oramentria
revela o ritmo da pretenso de cumprimento da
LOA aprovada e tambm indica a priorizao
de gastos governamentais e qual de fato a
prioridade dos gastos sociais vis a vis a outras
despesas no oramento pblico.
A compreenso dos recursos destinados
para as polticas sociais passa pela
compreenso da classificao funcional10 da
despesa que realizada por funes e
subfunes no oramento, visando identificar a
rea em que ao governamental ser
realizada. Para tanto, conforme Manual
Tcnico do Oramento (MTO), edio 2014,
[...] cada atividade, projeto e operao
especial identificar a funo e a subfuno s
quais se vinculam.! (BRASIL, 2013, p. 33).
Na anlise da evoluo dos gastos
oramentrios, bem como das fontes de
financiamento, objeto da prxima seo do
artigo, importante o deflacionamento dos
valores, isto , as despesas devem ser
atualizadas por um deflator que reflita de forma
apropriada a inflao do perodo em estudo,
eliminando assim os efeitos da variao de
preos e da desvalorizao da moeda.
O segundo aspecto remete-se direo
do gasto social, o qual informa prioridades de
aplicao do recurso pblico numa poltica
social especfica (FAGNANI, 1998). Neste

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aspecto busca-se identificar os seguintes

elementos:
a) A diviso de recursos de uma poltica
social entre suas diferentes aes benefcios, programas, projetos e
servios. Na poltica de assistncia
social, por exemplo, observou-se que
historicamente mais de 80% dos
recursos do FNAS foram destinados
para os benefcios de prestao
continuada (BOSCHETTI; TEIXEIRA;
SALVADOR, 2013);
b) A porcentagem de crescimento ou
decrscimo das diferentes aes de uma
poltica social e o percentual de
representao de cada uma destas
aes na totalidade dos recursos da
poltica social. Para ilustrar estes
elementos pode-se citar que os recursos
destinados a servios, programas e
projetos no mbito da assistncia social
apresentaram um aumento de 84,25%,
no perodo de 2002 a 2010. Apesar do
crescimento, estas despesas vm
perdendo espao no mbito do
oramento da assistncia social,
reduzindo a participao de 16,68%, em
2002, para 8,83%, em 2010
(SALVADOR, 2011);
c) A distribuio do recurso de uma
determinada poltica social por regio,
entes federados subnacionais11 e
comparando-a
com
territrios,
indicadores socioeconmicos. O estudo
de Mesquista, Martins e Cruz (2012), por
exemplo, revela que os municpios so
os principais financiadores dos servios
socioassistenciais, visto que em 2009 o
gasto com assistncia social alcanou
R$12,03 bilhes, sendo R$ 5,87 bilhes
dos oramentos dos municpios, R$ 3,31
bilhes da Unio (sem benefcios) e R$
2,75 bilhes do Estado;
d) A repartio de recursos entre os setores
pblico e privado12 visando identificar a
quantia de recursos pblicos aplicadas
diretamente por unidades estatais
prestadoras de servio pblico e o
montante de recursos transferidos para a
execuo por parte de instituies
privadas (organizaes sociais, ONGs,
OSCIPS).
Para tanto, importante identificar no
oramento pblico os gastos por modalidade
de aplicao, que indica se os recursos sero
aplicados

[...] mediante transferncia financeira,

inclusive
a
decorrente
de
descentralizao oramentria para
outras esferas de Governo, seus
rgos ou entidades, ou diretamente
para entidades privadas sem fins
lucrativos e outras instituies; ou,
ento, diretamente pela unidade
detentora do crdito oramentrio, ou
por outro rgo ou entidade no
mbito do mesmo nvel de Governo.
(BRASIL, 2013, p. 54).

A pesquisa de Freitas (2010) sobre a

implantao do SUAS no DF no perodo de
2007 a 2010 revelou que, apesar do aumento
de recursos executados por unidades estatais,
mais de 80% dos recursos da proteo social
bsica e especial foram executados por
entidades privadas.
Em tempos de formas insidiosas de
privatizao, constata-se que a ampliao de
financiamento de polticas sociais ocorre
condicionada adeso s orientaes
regressivas no campo das polticas sociais,
cuja expresso mais recente a adeso das
universidades Empresa Brasileira de Servios
Hospitalares sob a justificativa de esta deciso
ser uma alternativa para a ampliao de
recursos pblicos para os hospitais
universitrios.
J o terceiro aspecto, a magnitude do
gasto social, corresponde dimenso do gasto
social no mbito da totalidade da interveno
do Estado. Este aspecto permite apreender a
relevncia do gasto social na agenda estatal e
verificar se os recursos so compatveis ou no
com as necessidades sociais (FAGNANI,
1998), conforme indicao dos fatores a seguir:
a) Identificar ao longo dos anos o
desempenho do gasto per capita com
a poltica social;
b) Comparar o gasto de uma poltica
social especfica ou da totalidade do
gasto social ao montante do PIB, da
arrecadao
tributria,
da
Desvinculao de Recursos da Unio
(DRU), do pagamento com juros da
dvida pblica, do oramento da
seguridade social, do oramento
geral do ente federado, do supervit
primrio, entre outros.
Na dimenso do gasto social, possvel,
ainda, tecer comparaes deste gasto em
mbito nacional com o de outros pases, o que
possibilita mapear algumas tendncias da
proteo social no Brasil em relao aos
diferentes padres de proteo social no
contexto mundial.

R. Pol. Pbl., So Lus, v. 18, n. 1, p. 15-32, jan./jun. 2014

ORAMENTO E POLTICAS SOCIAIS: metodologia de anlise na perspectiva crtica

4 FINANCIAMENTO
DAS
POLTICAS
SOCIAIS NA PERSPECTIVA DA
TOTALIDADE
No estudo sobre o fundo pblico e
oramento pblico fundamental que a anlise
no se limite apenas ao estudo da alocao
dos recursos, mas que compreenda como so
financiadas as polticas pblicas, sobretudo, as
sociais no mbito do Estado. Ou seja, neste
aspecto tomam-se como ponto de partida as
seguintes questes: qual a origem do recurso
pblico e quais caractersticas marcam o
desenho federativo de cofinanciamento da
poltica social.
O financiamento do oramento no se
limita a arrecadao de tributos (impostos,
taxas, contribuies sociais e econmicas), a
receita pblica no sentido amplo, conforme
Piscitelli, Timb e Rosa (2006), o ingresso de
recursos aos cofres pblicos, mas
precisamente a entrada de recursos financeiros
que aumentam a disponibilidade do fundo
pblico. A parcela que efetivamente entra no
oramento pblico, que a receita realizada,
pode ser classificada do ponto de vista
econmico em dois grupos:

a) Receitas correntes - tributria; de

contribuies;
patrimonial;
agropecuria; industrial; de servios e
outras;
b) Receitas de capital oriundas da
constituio
de
dvidas;
da
amortizao de emprstimos; da
converso em espcie, de bens e
direitos; e do supervit do oramento
corrente e outras.
A Tabela 2 traz uma viso geral das
receitas realizadas no mbito dos oramentos
fiscal e da seguridade social em 2013. De
acordo com os dados da Tabela 2, as receitas
que so derivadas da arrecadao tributria13
(receita tributria e receita de contribuies),
excetuando o refinanciamento da dvida
pblica, representaram 70,78% dos recursos
que financiaram o oramento fiscal e da
seguridade social, em 2013. Por outro lado, os
dados demonstram que as receitas de capital,
que tm como principal fonte os recursos
financeiros oriundos da constituio de dvidas,

Tabela 2 - Demonstrativo das receitas da Unio e Oramentos fiscal e da Seguridade Social Janeiro a dezembro de 2013
SUBCATEGORIA DE RECEITAS
RECEITAS CORRENTES
Receita Tributria
Receita de Contribuies
Receita Patrimonial
Receita Agropecuria
Receita Industrial
Receita de Servios
Transferncias Correntes
Outras Receitas Correntes
RECEITAS DE CAPITAL
Operaes de Credito
Alienao de Bens
Amortizaes de Emprstimos
Transferncias de Capital
Outras Receitas de Capital
SUBTOTAL
Operaes de Crdito Refinanciamento
Refinanciamento da Dvida Mobiliria Interna
Refinanciamento da Dvida Mobiliria
Externa
TOTAL

RECEITAS REALIZADAS em R$
1.219.645.709.452,90
376.042.389.374,97
642.688.581.117,85
85.183.284.890,67
26.494.289,83
925.162.540,19
49.545.001.845,32
732.972.766,32
64.501.822.627,75
219.681.896.165,16
90.450.885.423,54
2.288.059.870,90
35.958.969.946,44
111.560.338,22
90.872.420.586,06
1.439.327.605.618,06
418.543.079.145,20
413.786.247.189,79

Participao em %
84,74%
26,13%
44,65%
5,92%
0,00%
0,06%
3,44%
0,05%
4,48%
15,26%
6,28%
0,16%
2,50%
0,01%
6,31%
100,00%
22,53%
22,27%

4.756.831.955,41

0,26%

1.857.870.684.763,26

100%

Fonte: Elaborao prpria, com base em SIAFI - STN/CCONT/GEINC.

Nota: Excludas as operaes intra-oramentrias, que podero ser obtidas no Relatrio Resumido de Execuo
Oramentria do mesmo perodo. Excetuados os valores referentes ao refinanciamento da Dvida Pblica.

R. Pol. Pbl., So Lus, v. 18, n. 1, p. 15-32, jan./jun. 2014

21

22

Evilasio Salvador e Sandra Oliveira Teixeira

responderam por 15,26% do montante das

receitas realizadas, em 2013 (Tabela 2).
Uma anlise ampliada na perspectiva da
totalidade da compreenso do financiamento
das polticas sociais (SALVADOR, 2012b) pode
englobar trs dimenses: a) a tributria, que
permite verificar o carter progressivo ou
regressivo das fontes de financiamento da
poltica social, ponto fundamental para
averiguar se os tributos (impostos, taxas e
contribuies) indicam de fato uma
redistribuio de renda e uma maior justia
fiscal; b) a financeira, cuja anlise da gesto
financeira dos recursos permite o estudo das
decises no campo poltico-administrativo da
poltica, da descentralizao e das relaes
federativas no financiamento dos gastos
sociais, assim como o controle democrtico do
oramento; e c) a do financiamento indireto da
poltica social, que por meio da anlise das
renncias tributrias, pode identificar a
transferncia indireta e extra-oramentria de
recursos para o setor privado da economia.
A anlise do financiamento tributrio da
poltica social se insere no contexto de
compreenso do sistema tributrio, que no
caso brasileiro tem sido um instrumento a favor
da concentrao de renda, agravando a carga
de tributos que incide sobre os mais pobres e
aliviando a das classes mais ricas.
Os tributos, quando comparados renda dos
contribuintes, podem ser regressivos,
progressivos e proporcionais. Um tributo
regressivo medida que tem uma relao
inversa com o nvel de renda do contribuinte. A
regresso ocorre porque prejudica mais os
contribuintes de menor poder aquisitivo. O
inverso ocorre quando o tributo progressivo,
pois aumenta a participao do contribuinte
medida que cresce sua renda; isso significa
mais progressividade e justia fiscal, pois
arcam com maior nus da tributao os
cidados em condies mais favorveis de
suport-la, ou seja, aqueles que tm maior
renda. (SALVADOR, 2010b).
Essa avaliao deve ser feita a partir das
bases de incidncia econmica dos tributos,
que so: a renda, a propriedade, a produo, a
circulao e o consumo de bens e servios.
Conforme a base de incidncia, os tributos so

considerados diretos ou indiretos. Os tributos

diretos incidem sobre a renda e o patrimnio,
porque, em tese, no so passveis de
transferncia para terceiros. Esses so
considerados impostos mais adequados para a
questo da progressividade. Os indiretos
incidem sobre a produo e o consumo de
bens e servios, sendo passveis de
transferncia para terceiros, em outras
palavras, para os preos dos produtos
adquiridos pelos consumidores (SALVADOR,
2010b). Os tributos indiretos so regressivos e
oneram proporcionalmente os maios pobres.
Importante notar que na incidncia dos tributos
indiretos ocorre o chamado do fetiche do
imposto, conforme Oliveira (2009): o
empresrio nutre a iluso de que recai sobre
seus ombros o nus do tributo, mas se sabe
que ele integra a estrutura de custos da
empresa, terminando, via de regra, sendo
repassado aos preos.
Os estudos de Salvador (2010; 2012a)
revelam que as fontes tributrias que financiam
as polticas sociais que integram a seguridade
social brasileira (previdncia, assistncia social
e sade) so em grande parte regressivas. Os
tributos indiretos responderam, em mdia, por
mais de 60% do financiamento das politicas da
seguridade social e as contribuies sociais
incidentes diretamente sobre a renda dos
trabalhadores responderam por 14,54% do
montante do financiamento tributrio da
seguridade social no perodo de 2001 a 2011.
(SALVADOR, 2012a). Enquanto isso, no
mesmo perodo, conforme o autor, a
Contribuio Social sobre Lucro Lquido
(CSLL), a nica fonte incidente sobre a renda
do capital (lucro) que financia a seguridade
social, teve uma participao mdia de apenas
7,97%.
A anlise do financiamento das polticas
sociais pelo vis da gesto financeira permite o
estudo da normatizao dos critrios adotados
pelo governo para o custeio dos programas
sociais. Assim possvel verificar se as normas
estabelecidas no financiamento da poltica se
coadunam com os princpios de justia social e
da universalizao das polticas sociais, alm
de averiguar se as legislaes, decretos,
resolues e portarias asseguram a

R. Pol. Pbl., So Lus, v. 18, n. 1, p. 15-32, jan./jun. 2014

ORAMENTO E POLTICAS SOCIAIS: metodologia de anlise na perspectiva crtica

participao da populao no controle

democrtico14 desde a elaborao at a
execuo oramentria.
Umas das questes sob o prisma da
gesto financeira a diviso das
responsabilidades entre os entes da federao
no financiamento da poltica social. A situao
do federalismo brasileiro vem se tornando mais
complexa, sobretudo, a partir dos anos 2000,
com a emergncia de polticas sociais
descentralizadas e focalizadas (LEITE;
FONSECA, 2011). Por um lado, nos programas
de transferncia de renda, o governo federal
buscar relacionar-se diretamente com os
municpios, por outro lado, vem aumentando a
responsabilidade dos entes federados com
gastos sociais nas chamadas polticas
universais (sade e educao).
Nas polticas sociais as mudanas
legislativas marcam a primeira dcada do
sculo XXI, no Brasil, com implicaes diretas
no arranjo federativo15. Entre as mudanas,
destaca-se a Emenda Constitucional n
29/2000, que assegura recursos mnimos para
o financiamento das aes e servios pblicos
de sade; a publicao do novo texto da
Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS),
em 2004, e da Norma Operacional Bsica do
Sistema nico da Assistncia Social
(NOB/SUAS), em 2005; e, a criao do Fundo
de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao (FUNDEB), em
2007, com importantes repercusses no pacto
federativo.
O novo padro de relacionamento entre
o governo federal e os entes federativos parece
caminhar na institucionalizao de sistemas,
em que normativas institucionais e legais
descentralizam aes, programas e recursos
da esfera federal, mas com a obrigao de
adequao dos governos subnacionais a
configurao das polticas sociais do governo
central, constituindo-se os sistemas nacionais.
Em geral, essas novas regras implicam na
menor participao da Unio no financiamento
da poltica social, em que pese concentrar a
maior parte das receitas, e na maior obrigao
dos municpios no custeio dos programas
sociais. Isso tudo em um contexto de ajuste

fiscal, com a Lei de Responsabilidade Fiscal

(LRF) limitando os gastos com pessoal e
impondo a realizao de supervit primrio
para honrar o pagamento dos juros da dvida
pblica. Alm das desoneraes tributrias no
mbito da Unio que impactam as
transferncias de recursos para os fundos de
participao dos estados e dos municpios. De
acordo com a da Confederao Nacional dos
Municpios (CNM), a desonerao do Imposto
sobre Produtos Industrializados (IPI) desde
2009, e considerando a estimativa de 2014,
provocou uma perda de R$ 23,5 bilhes a
estados e municpios (SALOMO, 2014).
A dimenso do financiamento indireto
permite analisar as implicaes das
desoneraes tributrias concedidas pelo
governo, em especial, no contexto de crise do
capital, no financiamento das polticas sociais,
pois implica no aumento da participao do
setor privado na oferta das polticas sociais e
na ausncia do controle democrtico dessas
medidas.
Para compreender o financiamento
indireto das polticas sociais importante
compreender o conceito de gasto tributrio. Por
detrs das chamadas desoneraes tributrias
e incentivos fiscais encontra-se um conjunto de
medidas legais de financiamento pblico no
oramentrio de polticas pblicas (econmicas
e sociais), constituindo-se renncias tributrias
do fundo pblico, geralmente em benefcio do
capital (SALVADOR; TEIXEIRA, 2012).
Trata-se dos chamados gastos
tributrios, que so desoneraes equivalentes
a gastos indiretos de natureza tributria.
Portanto, so renncias que so consideradas
excees regra do marco legal tributrio, mas
presentes no cdigo tributrio com objetivo de
aliviar a Carga Tributria de uma classe
especfica de contribuintes, de um setor
econmico ou de uma regio (BEGHIN;
CHAVES; RIBEIRO, 2010).
No Brasil o governo vem adotando,
desde 2008, entre outras medidas, para
socorrer o capital durante a crise, um conjunto
de desoneraes tributrias que afetam o
financiamento do oramento da seguridade
social. A ttulo de exemplo, em 2009, ocorreu
uma perda de R$ 21,5 bilhes na arrecadao

R. Pol. Pbl., So Lus, v. 18, n. 1, p. 15-32, jan./jun. 2014

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24

Evilasio Salvador e Sandra Oliveira Teixeira

tributria devido s desoneraes concedidas a

diversos setores econmicos. Sendo que os
tributos que mais contriburam para esta queda
de arrecadao foram a Contribuio para o
Financiamento da Seguridade Social (COFINS)
e a contribuio social para o PIS/Pasep, que
so fontes importantes no financiamento da
seguridade social brasileira, respondendo por
49% do declnio da arrecadao tributria, em
2009 (SALVADOR, 2010a).
O levantamento dos chamados Gastos
Tributrios Sociais, no perodo de 2004 a 2012,
mostra o aumento substancial de renncias
tributrias: na rea de sade saltou de R$ 5,2
bilhes (2004) para R$ 16,3 bilhes (2012), na
educao a evoluo foi de 337,5% (de R$ 1,6
bilho para R$ 7,0 bilhes), e na assistncia
social, a renncia tributria cresceu 78,3%,
passando de R$ 2,3 bilhes (2004) para R$ 4,1
bilhes (2012) (ALVARENGA, 2012).
5 O SENTIDO DO CONTROLE DEMOCRTICO
NO ORAMENTO PBLICO16

Alm do financiamento e do gasto, tornase relevante apreender a condio do controle

democrtico sobre o fundo pblico. Trata-se de
uma dimenso que corrobora com a
compreenso acerca das disputas entre
classes sociais e suas fraes em torno do
fundo pblico. Quanto a esta dimenso cabe a
seguinte indagao: como se caracteriza a
socializao poltica do fundo pblico? Ou em
outros termos, como se d a participao da
massa de trabalhadores nas decises em torno
do oramento pblico?
Historicamente, o controle sobre
recursos pblicos no Brasil ocorreu no seio do
prprio Estado. Tratava-se de um controle
restrito ao aspecto formal-administrativo,
pautado numa fiscalizao dissociada da
avaliao do cumprimento de metas do prprio
governo e sob a hegemonia do executivo na
deciso sobre a origem e o destino dos
recursos. Cabe ressaltar que a totalidade dos
recursos nem sempre esteve expressa no
oramento pblico, bem como o significativo
direcionamento do fundo pblico para o
desenvolvimento do capitalismo no Brasil
(IANNI, 2009; GUARDIA, 1997; OLIVEIRA,
1990).

O controle da gesto dos recursos

pblicos, sob nova concepo, se solidificou no
mbito da administrao pblica brasileira
apenas aps a CF/1988, por meio dos
controles interno e externo da administrao,
exercidos por um conjunto de rgos internos
dos prprios rgos executores (por exemplo, o
sistema de controle interno), rgos
pertencentes ao legislativo (Corte de contas) e
o prprio legislativo, alm do Ministrio Pblico.
(BRASIL, 1990). O marco legal ampliou a
concepo de fiscalizao, incorporando uma
avaliao mais abrangente das polticas
pblicas. Neste caso, o controle no exercido
diretamente pelo cidado, mas por
representantes eleitos e servidores pblicos,
por vezes a partir da prpria iniciativa popular
via denncias e manifestaes polticas.
Contudo, de modo a no restringir o
controle sobre a administrao pblica aos
poderes da democracia representativa, no bojo
da !"#$%&'() *+,(-!. %-" brasileira, emergiu a
concepo de controle democrtico sintonizada
com a ideia de atuao da sociedade civil no
controle das polticas pblicas, incluindo o
controle sobre os recursos pblicos. Na
perspectiva inscrita na CF/1988, como sinaliza
Bravo (2002, p. 45), a concepo de -(# !(/+)
$(-%"/17 a da [...] participao da populao
na elaborao, implementao e fiscalizao
das polticas sociais. Segundo Raichelis (2000,
p. 28), o -(# !(/+)$(-%"/ significa
[...] acesso aos processos que
informam as decises no mbito da
sociedade
poltica.
Permite
participao da sociedade civil
organizada na formulao e na
reviso das regras que conduzem as
negociaes e a arbitragem sobre os
interesses em jogo, alm do
acompanhamento da implementao
daquelas decises, segundo critrios
pactuados.

Nesse marco legal, o fomento

participao, regulamentado por legislaes
subsequentes, foi previsto de formas distintas:
o estabelecimento dos mecanismos de
participao direta, como a ao popular, o
plebiscito, o referendo e a iniciativa popular; o
ato de denunciar irregularidades ao Tribunal de
Contas da Unio; a participao nas polticas

R. Pol. Pbl., So Lus, v. 18, n. 1, p. 15-32, jan./jun. 2014

ORAMENTO E POLTICAS SOCIAIS: metodologia de anlise na perspectiva crtica

de seguridade social, educao, criana e

adolescente, entre outras, posteriormente
institucionalizadas
via
conselhos
e
conferncias; a disponibilizao anual das
contas municipais para apreciao dos
contribuintes. No bojo destas mudanas, na
contramo da histria do oramento brasileiro,
a CF/1988 introduziu dispositivos legais na
direo de assegurar um oramento pblico
transparente e aberto participao da
sociedade (BRASIL, 1990).
Pois bem, pensar como se d a
participao da classe trabalhadora nas
decises atinentes origem e ao destino dos
recursos pblicos exige analisar a publicizao
e o exerccio do controle democrtico do fundo
pblico.
Problematizar a transparncia do fundo
pblico brasileiro instiga a desvendar o grau de
publicizao das informaes. O acesso
informao do oramento pblico um dos
transtornos ao exerccio do controle
democrtico. De acordo com Piscitelli, Timb e
Rosa (2006), o uso frequente de uma
linguagem oramentria complexa na
elaborao e na execuo do oramento afasta
at mesmo estudiosos de qualquer tentativa de
acompanhamento e apreenso de todo o ciclo
oramentrio.
A transparncia, segundo a Lei de
Responsabilidade Fiscal em seu artigo 48,
corresponde ampla divulgao, em tempo
real, inclusive pela via de meios eletrnicos de
acesso pblico, de
[...] planos, oramentos e leis de
diretrizes
oramentrias;
as
prestaes de contas e o respectivo
parecer prvio; o Relatrio Resumido
da Execuo Oramentria e o
Relatrio de Gesto Fiscal; e as
verses
simplificadas
desses
documentos (BRASIL, 2009).

Ainda de acordo com esta lei, em seu

artigo 48 pargrafo nico14, a transparncia
deve ser assegurada tambm por meio de
incentivo participao popular e realizao de
audincias pblicas no processo de discusso
do oramento. Qualquer descumprimento
destes dispositivos relativos transparncia e
participao pode ser denunciado ao respectivo
Tribunal de Contas e ao Ministrio Pblico (art.
73-A da LRF).

Desvendar
a
publicizao
das
informaes do fundo pblico exige considerar
um conjunto de aspectos, tais como o contedo
disponibilizado ao pblico, os mecanismos e a
temporalidade desta divulgao, assim como a
clareza e inteligibilidade dos dados.
Analisar
o
contedo
divulgado
publicamente exige considerar no apenas a
difuso do oramento de uma poltica pblica
especfica, mas a totalidade do fundo pblico e
da prpria poltica econmica, visto que esta,
em grande medida, determina a poltica social.
Assim, torna-se relevante verificar a
publicizao de documentos referentes ao ciclo
oramentrio ampliado (o Plano Plurianual
(PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)
e a LOA, bem como de seus projetos de lei, o
Relatrio de Prestao de Contas dos trs
poderes e Ministrio Pblico do Distrito Federal
e Territrios, o Relatrio de Auditoria Externa, a
Apreciao do Legislativo quanto apreciao
e a aprovao das contas pblicas);
arrecadao tributria, contendo dados das
desoneraes; execuo oramentria e
financeira, incluindo informes detalhados de
restos a pagar; dvida pblica, com a
identificao pormenorizada dos credores; s
transferncias intergovernamentais, ao exterior
e ao setor privado; ao oramento real das
estatais.
Os mecanismos adotados para difuso
dos documentos do fundo pblico, assim como
a clareza deste contedo, permitem
problematizar o alcance das informaes.
Assim importante considerar a diversificao
dos meios de divulgao empregados pelo
Estado na propagao do oramento (dirio
oficial, site, audincia pblica, unidades de
servio pblico, boletins, panfletos, rdio),
aliada limpidez e compreenso dos
documentos divulgados.
Outro fator relacionado publicizao do
fundo pblico refere-se temporalidade
adotada na disponibilidade dos documentos.
relevante que tais documentos sejam
disponibilizados em tempo hbil de modo que
possibilitem a elaborao de anlises crticas e,
principalmente, a interveno no processo
decisrio em torno da origem e do destino dos
recursos pblicos. Por exemplo, um dos ns

R. Pol. Pbl., So Lus, v. 18, n. 1, p. 15-32, jan./jun. 2014

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Evilasio Salvador e Sandra Oliveira Teixeira

grdios do controle democrtico sobre o

oramento diz respeito ao envio de propostas
oramentrias aos conselhos de polticas
sociais sem tempo adequado para apreciao
e discusso do assunto.
De modo geral, no mbito federal, o
acesso informao oramentria j foi mais
complexa, pois dependia de relaes de
conhecimento e de favores para obter cpia
das leis oramentrias ou acessar o SIAFI19.
Fruto de lutas da sociedade civil, avanos
ocorreram na transparncia do oramento
federal, o que ainda permanece como desafio
nas esferas subnacionais. Atualmente os
principais instrumentos para acompanhamento
do oramento pblico federal so dois sistemas
de informao disponibilizados nos sites da
Cmara dos Deputados e do Senado, com
destaque para o SIGA Brasil.
Com vistas consolidao da
transparncia, a Lei de Acesso Informao20
determinou que todos os rgos pblicos, do
executivo, legislativo e judicirio, nas trs
esferas de governo deveriam fornecer
informaes contidas em registros ou
documentos produzidos por eles, seus gastos
financeiros, contratos, licitaes, dados gerais
de programas, aes, projetos e obras, assim
como as empresas pblicas, fundaes,
autarquias e entidades privadas sem fins
lucrativos que recebem recursos pblicos.
Entretanto, neste marco legal, h informaes
que permanecem secretas, das quais vale
destacar os sigilos previstos na legislao,
como fiscal, bancrio, de operaes e servios
no mercado de capitais, comercial, e industrial.
Ou seja, permanecem obscuras as informaes
atinentes riqueza apropriada pelo conjunto
minoritrio da populao que se apropria da
maior parcela da riqueza.
Apesar de avanos na transparncia e
da implementao da Lei de Acesso
Informao ocorrida em 2012, constatou-se
ameaas transparncia provocadas por
mudanas operadas no oramento para 2013.
O novo desenho oramentrio proposto pelo
governo provocar um enxugamento das aes
oramentrias em nome do melhor
gerenciamento do oramento pblico e, com
isto, impacta negativamente no controle

democrtico sobre o oramento exercido pela

sociedade. Este impacto negativo decorre da
perda de informao e descumprimento do
princpio da especificidade to caro
transparncia
oramentria
e
torna
praticamente e impossvel acompanhar os
compromissos assumidos pelo governo da
forma como feito por meio dos oramentos
temticos disponveis no Siga Brasil21.
Quanto participao da sociedade
nos processos decisrios acerca do fundo
pblico, torna-se significativo investigar o
controle democrtico exercido nos conselhos
de polticas sociais e de defesa de direitos,
bem como os dispositivos institudos para
assegurar a participao de cidados no
debate sobre o oramento.
De modo geral, aps a CF de 1988, foi
introduzida a possibilidade de gesto
democrtica dos recursos de distintas polticas
sociais por meio da instituio de instncias de
controle democrtico, os conselhos, com
atribuio de participar da elaborao do
planejamento de uma determinada poltica,
bem como da proposta oramentria da rea,
cujos recursos deveriam ser alocados em sua
totalidade nas instncias de financiamento, ou
seja, nos fundos pblicos. Juntamente com os
conselhos e os planos, h obrigatoriedade de
existncia de fundos nas trs esferas de
governo, em obedincia diretriz de
descentralizao
poltico-administrativa
associada diretriz de participao da
sociedade. No caso da seguridade social,
foram criados conselhos nacionais de
assistncia social, sade e previdncia social
com composio paritria entre governo e
sociedade civil e poder deliberativo.
Um conjunto de fundos criados nesse
processo, conforme destacado por Rocha
(2004), como fruto de lutas de diferentes
sujeitos polticos que se organizaram para
assegurar direitos sociais, cuja concretizao
passava, tambm, por um modelo de
articulao entre fundos e conselhos para
acompanhar as polticas pblicas. Nesse
campo,
historicamente
marcado
pela
insuficincia e pulverizao de recursos
pblicos, observou-se que a instituio de
fundos especiais est diretamente ligada

R. Pol. Pbl., So Lus, v. 18, n. 1, p. 15-32, jan./jun. 2014

ORAMENTO E POLTICAS SOCIAIS: metodologia de anlise na perspectiva crtica

necessidade de assegurar meios de

financiamento dos direitos sociais reconhecidos
na CF de 1988, associada ao princpio de
gesto democrtica desses recursos, cuja
origem e destinao devem ser discutidas,
deliberadas e acompanhadas sistematicamente
pela sociedade, especialmente por meio dos
conselhos de polticas sociais e de defesa de
direitos. Foram criados diversos fundos
especiais associados aos conselhos paritrios
e deliberativos, tais como os fundos de sade,
de assistncia social e da criana e
adolescente.
Cabe ressaltar a ausncia de controle
democrtico dos fundos especiais na rea
econmica. Exemplo disso o Fundo
Soberano do Brasil (FSB), um fundo especial
de natureza contbil e financeira vinculado ao
Ministrio
da
Fazenda,
concebido
recentemente como mecanismo de gesto
fiscal, e que tem um Conselho Deliberativo
composto apenas por representantes do poder
executivo: Ministro da Fazenda, Ministro do
Planejamento, Oramento e Gesto e
Presidente do Banco Central.
No mbito do controle democrtico
exercido pelos conselhos fundamental
investigar duas perspectivas que possibilitam
apreender em que medida os conselhos
interferem nas decises do oramento. Uma
refere-se atuao do conselho da discusso
do oramento. Importa saber se o conselho
incorporado na discusso do PPA, da LDO e
da LOA; se h o envio destes documentos em
tempo hbil para fomentar uma anlise crtica
por parte dos conselheiros; se as deliberaes
do conselho so efetivamente includas nestes
instrumentos; se existe no conselho
assessoramento tcnico da rea de
financiamento e oramento; se as discusses
no conselho abrangem a poltica econmica e
suas implicaes para a poltica social, entre
outros.
A outra perspectiva relativa ao
acompanhamento do conselho quanto
execuo oramentria e financeira e
prestao de contas. O principal interesse
saber se o conselho acompanha sistemtica e
periodicamente a execuo do oramento, o
que pressupe receber em tempo real os

relatrios de execuo com o rol de despesas

detalhadas, com justificativas sobre a baixa
execuo e com as metas fsicas. Quanto
prestao de contas, necessrio identificar se
o conselho aprecia e delibera sobre as contas
anuais.
Analisar o controle democrtico sobre o
oramento pblico implica ainda mapear e
problematizar a natureza das deliberaes das
conferncias de polticas sociais e de defesa de
direitos relacionadas ao fundo pblico e
investigar sua concretizao ou no.
Alm de os conselhos de polticas
sociais, outra possibilidade de anlise da
participao popular no oramento pblico se
d no mbito do Poder Legislativo, no momento
da tramitao das peas oramentrias. O
interesse aqui compreender a relao que se
estabelece entre o legislativo e as diferentes
fraes das classes sociais, tais como
empreiteiros, latifundirios, organizaes no
governamentais de defesa de direitos sociais,
movimentos sociais, entre outros.
Por fim, anlises acerca de denncias,
reclamaes e reivindicaes atinentes aos
recursos pblicos no mbito de tribunais de
conta, ministrio pblico e defensorias pblicas
podem resultar em estudos interessantes sobre
a participao popular.
6 CONCLUSO
No contexto de ataque proteo social
da classe trabalhadora em nome da
acumulao privada de riqueza, ganham
notoriedade vises superficiais acerca do
financiamento e gasto das polticas sociais, tais
como: escassez de recurso pblico diante do
conjunto de necessidades sociais; ineficincia
do gasto pblico; a gesto, e no mais a
insuficincia de recursos, se torna o problema
das polticas sociais.
Pois bem, os dados no falam por conta
prpria! Estes so cotejados por sujeitos
ligados a projetos polticos marcados por
antagonismos de classes (e suas fraes)
cujos porta-vozes anunciam e denunciam
aspectos do oramento pblico em
consonncia aos seus interesses, os quais

R. Pol. Pbl., So Lus, v. 18, n. 1, p. 15-32, jan./jun. 2014

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28

Evilasio Salvador e Sandra Oliveira Teixeira

podem ser puramente econmico-corporativos

ou tico-polticos, em termos gramscianos.
Situado no campo tico-poltico, sugerese a apreenso crtica da origem, do destino e
da socializao poltica do oramento pblico,
visto que tal leitura corrobora para o
desvelamento de tendncias da realidade
social, especialmente no que diz respeito
condio dos direitos sociais e humanos na
contemporaneidade.
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maio de 2009. Acrescenta dispositivos Lei
Complementar no 101, de 4 de maio de 2000,
que estabelece normas de finanas pblicas
voltadas para a responsabilidade na gesto
fiscal e d outras providncias, a fim de
determinar a disponibilizao, em tempo real,
de informaes pormenorizadas sobre a
execuo oramentria e financeira da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios. Dirio Oficial da Unio, Braslia,
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29

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crise do capitalismo. Servio Social e
Sociedade, So Paulo, n.104, 2010b.

mesmos, os elementos mais fundamentais de sua

negao. Sobre a crtica ao posicionamento de
Oliveira recomendamos a leitura de Cipolla (1995),
Coelho (2001), Behring e Boschetti (2006), Salvador
(2010b) e Mendes (2012).
4

A CF definiu no seu artigo 165, para os trs nveis de

governo, que a Lei Oramentria Anual (LOA) ser
composta pelo Oramento Fiscal, Oramento de
Investimentos das Empresas Estatais e Oramento da
Seguridade Social.

A anlise das despesas pelo GND uma das

possibilidades do estudo do oramento pblico. A
prxima seo deste artigo h indicativos de outras
formas de anlise do oramento pela tica da despesa.
O GND uma forma de agregar de elementos de
despesa com as mesmas caractersticas quanto ao
objeto de gasto: Pessoal e Encargos Sociais; Juros e
Encargos da Dvida; Outras Despesas Correntes;
Investimentos; Inverses financeiras; Amortizao da
Dvida; e Reserva de Contingncia. Ver nesse sentido
MTO (BRASIL, 2013).

Os dados desagregados esto disponveis

em:<https://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt/contabilid
ade-publica/principais-publicacoes/relatorios>.

Somente no RGPS foram pagos em novembro/2013,

31.053.454benefcos (previdencirios, acidentrios e
assistenciais), conforme Informe da Previdncia Social,
no 12, dezembro/2013, p. 27. Disponvel
em:<http://www.previdencia.gov.br/publicacoes/informe
s-de-previdncia-social-de-2004-a-2012/>.

Esta seo foi sistematizada a partir dos textos de

Fagnani (1998) e Boschetti (2009), com acrscimos
decorrentes das atividades de pesquisa e extenso
dos autores deste artigo.

Encontra-se em tramitao na Cmara dos Deputados

a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 22A/200,
que torna obrigatria a execuo da programao
oramentria das emendas individuais apresentadas
pelos parlamentares. A PEC j foi aprovada pelo
Senado Federal. Alternativamente, Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO), sancionada em 26 de dezembro
de 2013, que define parmetros para a LOA de 2014,
traz um o mecanismo do Oramento Impositivo, que
obriga o governo federal a pagar integralmente as
emendas parlamentares, limitadas a 1,2% da receita
corrente lquida do ano anterior, sendo que metade
deste valor deve ser destinado a aes e servios
pblicos de sade.

10

Encontra-se em tramitao na Cmara dos Deputados

a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 22A/200,
que torna obrigatria a execuo da programao
oramentria das emendas individuais apresentadas
pelos parlamentares. A PEC j foi aprovada pelo
Senado Federal. Alternativamente, Lei de Diretrizes

______. Fundo pblico e seguridade social.

So Paulo: Cortez, 2010a.
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ENCONTRO
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13., 2012, Juiz Fora. Anais... Braslia, DF:
ABEPSS, 2012. v. 1. p. 25-35.
TEIXEIRA, Sandra Oliveira. Participao e
controle democrtico sobre o oramento
pblico federal em um contexto de crise do
capital. 2012. Tese (Doutorado em Servio
Social) - Universidade Estadual do Rio de
Janeiro, Rio de Janeiro. 2012.

NOTAS
1

Destacam-se nesse sentido as obras de Rezende

(2001); Giacomoni (2008); Piscitelli; Timb e Rosa
(2006). Um estudo com a perspecitva crtica no campo
keynesiano pode ser visto em Oliveira (2009).

2 Baseado
3

em Salvador (2012a; 2012b).

No objetivo deste artigo discutir a polmica

levantada por Oliveira (1998, p. 15) que o fundo
pblico seria uma especial de antivalor no capitalismo
[...] menos no sentido de que o sistema no mais
produz valor, e mais no sentido de que os
pressupostos da reproduo do valor contm, em si

R. Pol. Pbl., So Lus, v. 18, n. 1, p. 15-32, jan./jun. 2014

ORAMENTO E POLTICAS SOCIAIS: metodologia de anlise na perspectiva crtica

Oramentrias (LDO), sancionada em 26 de dezembro
de 2013, que define parmetros para a LOA de 2014,
traz um o mecanismo do Oramento Impositivo, que
obriga o governo federal a pagar integralmente as
emendas parlamentares, limitadas a 1,2% da receita
corrente lquida do ano anterior, sendo que metade
deste valor deve ser destinado a aes e servios
pblicos de sade.
a classificao da despesa oramentria que
tem por finalidade registrar a finalidade da realizao
da despesa. A funo pode ser traduzida como o maior
nvel de agregao das diversas reas de atuao do
setor pblico. Est relacionada com a misso
institucional fundamental do rgo executor, por
exemplo, cultura, educao, sade ou defesa. J a
subfuno permite uma partio da funo, buscando
agregar determinado subconjunto de despesas do
setor pblico (GIACOMONI, 2008), podendo ser
combinadas com funes diferentes daquelas a que
estejam vinculadas. De acordo com Piscitelli, Timb e
Rosa (2006, p. 100), [...] a subfuno identifica a
natureza bsica das aes que se aglutinam em torno
das funes.

15

Vide um aprofundamento dessa discusso na seo A

Importncia do Controle Democrtico no oramento
pblico.

16

Um aprofundamento desta anlise est sendo

realizada no mbito da pesquisa de ps-doutorado A
Configurao das Polticas Sociais no Contexto do
Federalismo Brasileiro do Sculo XXI coordenada por
Evilasio Salvador na Universidade Estadual do Rio de
Janeiro (UERJ).

17

Esta seo foi sistematizada com base em Teixeira

(2012) e, por razes de espao, no aborda o
oramento participativo.

18

Adota-se neste trabalho o termo controle democrtico

em substituio expresso controle social. Esta
opo justifica-se pelo fato de ser um [...] controle
coletivo, que emana da base da sociedade, em prol da
ampliao da democracia e da cidadania. (PEREIRA,
2002, p. 222), Ou seja, o controle democrtico
expressa de forma mais evidente o seu movimento
fundante: ampliao da democracia e aprofundamento
de direitos, dentro de possibilidades e limites no mbito
do capitalismo

19

Este pargrafo nico foi modificado pela Lei

complementar n 131, de 27 de maio de 2009, que
introduziu modificaes na Lei de Responsabilidade
Fiscal [...] a fim de determinar a disponibilizao, em
tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a
execuo oramentria e financeira da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
(BRASIL, 2009).

20

Consultar Carta Aberta ao Governo Federal e ao

Congresso Nacional Pela Democratizao e
Transparncia do Oramento Pblico, elaborada e
amplamente divulgada em junho de 2012 por um
conjunto de entidades em defesa da democratizao
do
oramento
pblico.
Disponvel
em:<http://www.inesc.org.br/noticias/noticias-doinesc/2012/junho/carta-aberta-ao-governo-federal-eao-congresso-nacional-pela-democratizacao-etransparencia-do-orcamento-publico>.

21

Em 18 de novembro de 2011, a presidente Dilma

Rousseff sancionou a lei de acesso a informaes
pblicas, a Lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011,
regulamentada por meio do Decreto n 7.724, de 16 de
maio de 2012.

11 Funo

12

13

14

Vide na prxima seo a anlise da gesto financeira

que trata da diviso das responsabilidades entre os
entes da federao no financiamento da poltica
social.
Vide na prxima seo a anlise do financiamento
indireto que permite olhar o gasto tributrio e com
isso as desoneraes tributrias, que beneficiam o
setor privado (lucrativo e sem fins lucrativos) da
economia.
Importante diferenciar os conceitos de carga tributria
e de receita tributria. A carga tributria um
indicador que expressa a relao entre o volume de
recursos, que o Estado extrai da sociedade sob a
forma de impostos, taxas e contribuies para
financiar as atividades que se encontram sob sua
responsabilidade, e o PIB. A classificao das
receitas segue o previsto na Lei no 4320/1964 e no
Cdigo Tributrio Nacional (CTN) que define que
"Tributo toda prestao pecuniria compulsria, em
moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que no
constitua sano de ato ilcito, instituda em lei e
cobrada
mediante
atividade
administrativa
plenamente vinculada." (BRASIL, 2013, p. 17).
Sendo assim, as receitas tributrias referem-se a
arrecadao estatal com Impostos, as Taxas, as
Contribuies de Melhoria, os Emprstimos
Compulsrios e as Contribuies Especiais. E nas
receitas de contribuies encontram-se a
arrecadao proveniente das contribuies sociais
(previdncia social, sade e assistncia social), de
interveno domnio econmico e de interesse das
categorias profissionais ou econmicas.

22 Trecho

extrado da Carta Aberta ao Governo Federal e

ao Congresso Nacional Pela Democratizao e
Transparncia do Oramento Pblico. Ver nota 20.

R. Pol. Pbl., So Lus, v. 18, n. 1, p. 15-32, jan./jun. 2014

31

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Evilasio Salvador e Sandra Oliveira Teixeira

!"#$%"&'($#!$)&*'
Economista
Doutor em Poltica Social pela Universidade de Braslia
(UnB)
Professor do Departamento de Servio Social e do
Programa de Ps-Graduao em Poltica Social da
Universidade de Braslia (UnB)
E-mail: evilasiosalvador@unb.br

($+)*$',#"!-"*$'.-"/-"*$'
Assistente Social
Doutora em Servio Social e Cincia Poltica pela
Universidade do Estado do Rio de Janeiro'(UERJ)'
Professora do Departamento de Servio Social e do
Progama de Ps-Graduao em Poltica Social da
Universidade de Braslia (UnB)
E-mail: sandrateixeira@unb.br

0+"!-*%")$)-')-'1*$%2#"$' '0+1'
Campus Universitrio Darcy Ribeiro, Braslia/DF
CEP: 70910-900

R. Pol. Pbl., So Lus, v. 18, n. 1, p. 15-32, jan./jun. 2014