FLAVIO GAITN

EL RESCATE DEL
ESTADO

LOS DESAFOS DEL DESARROLLO

CLAVES PARA TODOS

COLECCIN DIRIGIDA POR JOS NUN

Director

Jos Nun

Edicin Luis Gruss

Correccin

Adolfo Gonzlez Tun

Diagramacin Vernica Feinmann

Ilustracin

Miguel Rep

Produccin

Norberto Natale

2013, Flavio Gaitn

2013, Capital Intelectual
Paraguay 1535 (1061) Buenos Aires, Argentina
Telfono: (+54 11) 4872-1300 / Fax: (+54 11) 4872-1329
www.editorialcapin.com.ar / info@capin.com.ar
1 edicin: 2500 ejemplares
Impreso en Grfica Artesud S.A., Pavn 3441, C.A.B.A., en mayo
de 2013. Distribuye en Cap. Fed. y GBA: Vaccaro, Snchez y Ca. S.A.
Distribuye en interior: D.I.S.A. Queda hecho el depsito que prev la ley 11.723.
Impreso en Argentina. Todos los derechos reservados. Ninguna parte de esta
publicacin puede ser reproducida sin permiso escrito del editor.
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320.1
CDD

Gaitn, Flavio
El rescate del Estado: los desafos del desarrollo
1a ed., Buenos Aires, Capital Intelectual, 2013.
144 p., 20x14 cm. (Claves para todos, dirigida por Jos Nun N 128)
ISBN 978-987-614-412-4
1. Ciencias Polticas. 2. Estado. I. Ttulo

NDICE
Introduccin

11

Captulo uno
Debate en la regin

17

Captulo dos
Por qu rescate

25

Captulo tres
Un paradigma

41

Captulo cuatro
La agenda neoliberal

47

Captulo cinco
Condiciones para el desarrollo

113

Conclusiones

131

Bibliografa

137

El autor

141

El desarrollo se hace para el hombre.

Celso Furtado

INTRODUCCIN

Entre los inicios de la dcada del setenta y fines de los noventa,

la totalidad de los pases de la regin, desde Mxico hasta la
Argentina, implementaron fuertes programas de reforma
estructural, un eufemismo usado para identificar procesos de
delegacin en el mercado de tareas que haban recado, fundamentalmente desde la segunda posguerra, en el Estado.
Aun cuando el recetario dist de ser nico, dado que hubo una
gran variedad de caminos neoclsicos, la poltica adoptada se
caracteriz por la primaca del capital en la apertura comercial
y financiera, la promocin de la desregulacin como supuesta
panacea para contar con mejores mercados, la privatizacin
de activos pblicos en una lgica de aparente subsidiariedad.
El Estado deba operar slo en aquellos mbitos en los que
el mercado decidiera no hacerlo y en un formato focalizado y
no universal de polticas sociales. En ese marco, los derechos
sociales pasaron a ser vistos como mercancas.
En Amrica latina el proyecto neoliberal represent una
cooptacin del aparato estatal. Desde la segunda posguerra

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el avance del pensamiento desarrollista y la ampliacin del rol

del Estado fueron fenmenos paralelos. Los ataques al creciente protagonismo que el espacio estatal haba adquirido en
lo econmico y social significaron, tambin, el ocaso de la teora del desarrollo, un campo al que la Economa y las Ciencias
Sociales de Amrica latina han realizado aportes significativos.
Argentina, Brasil, Bolivia, Uruguay, Paraguay, Ecuador y Venezuela empezaron a desandar el sendero neoliberal. De hecho,
es un lugar comn afirmar que la regin ha superado el neoliberalismo y est inmersa en una transicin hacia un nuevo
modelo de la relacin Estado-mercado que podra ser denominado como post-neoliberal, o, tambin, neodesarrollista.
Las principales caractersticas del cambio de poca que vive
la regin, particularmente Amrica del Sur, seran, en primer
lugar, la llegada al poder de liderazgos y coaliciones electorales autorreferenciados en la izquierda del espectro ideolgico.
De los presidentes en ejercicio slo Juan Manuel Santos, de
Colombia, y Sebastin Piera, de Chile, podran ser identificados plenamente con la derecha. El resto de los mandatarios,
de modo ms manifiesto y radical (Morales, Chvez, Correa),
hbrido (Cristina Fernndez de Kirchner o Lugo antes de su destitucin) o por historia de militancia (Bachelet, Lula da Silva y
Tabar Vsquez en su momento y Dilma Roussef y Pepe Mujica
en la actualidad) encajan en el amplio colectivo de la izquierda.
El acceso al poder de partidos y coaliciones referenciadas,
al menos en el plano discursivo, en el espacio anti-neoliberal
y prointervencionista estara generando, de modo lento y
gradual, un segundo proceso de metamorfosis en la relacin
entre Estado y mercado. Se abre as un abanico de posibilidades impensadas hasta hace una dcada; no se trata apenas
de plantear las perspectivas de desarrollo socioproductivo
sino tambin de volver a discutir el lugar que puede ocupar la

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poltica como eje estructurador de la sociedad y para generar

alternativas sociales y econmicas.
Es evidente el rechazo explcito a las polticas implementadas entre los aos setenta y noventa del siglo XX. Tambin en
este caso, al menos en el plano discursivo, las actuales administraciones toman distancia del proyecto neoliberal. Esta
recuperacin del rol del Estado es aceptada incluso por organismos multilaterales e internacionales que promovan, en el
pasado reciente, polticas cercanas al laissez faire. Se replantea la relacin entre sector pblico y privado y se reintroduce
la nocin de Estado y de capacidades estatales para plantear
opciones de desarrollo.
Junto con la creciente importancia del papel regulador del
Estado se observa el surgimiento de un nuevo paradigma de
desarrollo. Aun cuando se trata de un proceso incipiente y con
lmites todava poco definidos, no es arriesgado afirmar que
no representa una recuperacin nostlgica del pasado desarrollista de posguerra sino de un nuevo modelo en formacin.
En cierto sentido, el modelo emergente, ms all de las diferencias entre los pases de la regin, combina la regulacin
estatal con mecanismos de estabilidad econmica.
Desde luego este paradigma neodesarrollista no es an
hegemnico. Los apologistas del libre mercado todava dominan gran parte de los ncleos de poder poltico y econmico,
como se puede constatar en las formulas recomendadas por
el FMI y la Unin Europea para enfrentar los problemas de
Grecia, Irlanda, Espaa y Portugal: rescate a cambio de ajuste.
Pero la crisis capitalista de 2008, originada en la burbuja inmobiliaria de los Estados Unidos, dej al descubierto ciertas grietas en el mainstream del pensamiento econmico. Lentamente
el papel del Estado ha ido ganando fuerza, aun entre los partidarios del mercado autorregulado. De modo impensado hasta

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hace unos aos, ncleos duros del pensamiento neoclsico,

gobiernos de pases centrales, organismos multilaterales de
crdito y economistas difusores de las reformas de mercado
han olvidado el discurso que ayudaron a difundir e imponer
y apelan al Estado como interventor para morigerar los efectos de la crisis. Este repentino giro ideolgico entre quienes
hasta hace poco tiempo proponan mercados autorregulados
es radicalmente pragmtico: la crisis es profunda y se apela
al Estado como garante en ltima instancia de las relaciones
capitalistas de produccin.
En el caso concreto de Amrica latina el giro ideolgico es, en
gran parte, producto y herencia del fracaso econmico y social
del proyecto neoliberal. Si por un lado el conjunto de polticas
asociadas a la visin sobre el predominio del mercado se volvi hegemnico, condensado en los puntos del Consenso de
Washington, lentamente, ante el pobre desempeo econmico
y social, fue emergiendo una visin contraria, que resaltaba el
ejemplo de pases en los cuales, pese a imperar mecanismos
de mercado, el Estado ejerce un papel clave de coordinacin
de polticas sociales y productivas (especialmente en el sudeste
de Asia). El contraste entre economas de coordinacin por el
mercado con crecimiento econmico y polticas de integracin
social y los modelos imperantes en la regin, con apertura al
mercado y desercin del Estado con un pobre desempeo,
fortaleci, en la prctica, la visin anti-neoliberal.
En este ensayo me propongo tratar cuestiones claves relacionadas con el rescate del Estado como herramienta de transformacin social, centrales al momento de pensar caminos
posibles que permitan replantear la articulacin Estado-Economa-Sociedad en los inicios del siglo XXI. En principio interesa
redefinir un concepto como desarrollo que, por su polisemia, asume diversos significados. Interesa tambin replantear

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el desarrollo de manera especfica como expresin de bienestar social, tomando como supuesto que el objetivo del crecimiento debe ser el bienestar individual y colectivo.
La intencin es analizar las transformaciones en curso de
manera simple. Por ello buscamos analizar el Estado y el papel
que desempea para potenciar las dinmicas de desarrollo no
como abstraccin terica sino en su expresin concreta actual.
El presupuesto general es que no existira una nica variedad
de capitalismo sino que el modelo en cada pas se conforma
por el contexto nacional; eso es as por el modo en que enfrentan los actores estratgicos los desafos y oportunidades. Es
innegable que el capitalismo tiene una serie de caractersticas en todos los pases en que se constituye en un modo de
produccin. Pero tambin son evidentes las variedades. No es
equiparable Suecia con Australia, ni mucho menos Dinamarca
con Brasil o la Argentina.
La primera parte del presente libro presenta la discusin sobre
el desarrollo desde la posguerra, particularmente en Amrica
latina. A continuacin se responde a la pregunta sobre por qu
se plantea un rescate del Estado. El tercer captulo se ocupa de
los elementos constitutivos de la agenda neodesarrollista. En el
ltimo se abordan las condiciones imprescindibles para lograr
que esta agenda se convierta en la opcin dominante. El objetivo final es promover un debate que en la Argentina ocupa un
lugar difuso. A menudo las discusiones acadmicas y polticas
se circunscriben al anlisis de las medidas coyunturales de la
coalicin de gobierno; el debate sobre el modelo de desarrollo
a medio y largo plazo suele ocupar un lugar menor. Creo necesario revitalizar la discusin en funcin de generar un modelo
de desarrollo inclusivo que revierta la dinmica de desindustrializacin y creciente desigualdad social que han caracterizado a
nuestro pas desde la ltima dictadura militar.

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CAPTULO UNO

DEBATE EN LA REGIN

La preocupacin por el desarrollo es antigua y se relaciona,

segn Aldo Ferrer, con la bsqueda de las condiciones para
generar una dinmica de modernizacin de las sociedades,
todo en un movimiento de progreso econmico y transformacin social. Pero los estudios sobre desarrollo como campo
especfico son relativamente recientes. Recin en la posguerra
se conforma un campo de pensamiento rotulado Economa
del Desarrollo, inspirado bsicamente por la preocupacin de
retomar la senda de crecimiento de las economas estancadas
de Europa.
En realidad, la preocupacin por el crecimiento, por la produccin y distribucin de bienes econmicos es coetnea al
capitalismo; el concepto mismo de desarrollo haba sido utilizado con anterioridad (en el mismo Tratado de Versalles se
utiliza el concepto grado de desarrollo con el objetivo de clasificar a las naciones entre desarrolladas y no desarrolladas),

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pero la produccin acadmica se amalgamaba en el marco

de la economa poltica y sin lmites claros que la demarcaran
como dominio especfico de conocimiento.
Como disciplina particular, la problemtica del desarrollo
y del crecimiento econmico se instala a mediados del siglo
XX, en un momento de expansin del capitalismo monopolista
con los procesos de incipiente industrializacin (sustitucin de
importaciones en los pases perifricos) y bajo la hegemona
intelectual de la teora de la modernizacin. El desarrollo era
entendido como un proceso de modernizacin de las condiciones econmicas, sociales, institucionales e ideolgicas de
un pas, lo que corresponda, en ltima instancia, a tratar de
imitar el modelo vigente en los pases centrales. De fuerte raigambre en el pensamiento sociolgico de los Estados Unidos,
la modernizacin contena un elemento marcadamente teleolgico: buscaba ir a las causas con un fin concreto. Tomando
como modelos a las sociedades desarrolladas occidentales se
crea que la modernizacin podra generar en los pases del
tercer mundo (muchos de los cuales, especialmente en frica,
apenas haban conquistado su independencia formal tras la
posguerra) los mismos efectos sociales: sociedades ms complejas (en trnsito desde la sociedad tradicional a la moderna),
industrializacin, urbanizacin, mayores niveles de alfabetizacin, avance en los grados de escolaridad y reduccin de las
tasas de mortalidad infantil y de fecundidad, adems de desarrollo poltico.
Una serie de factores contribuy a dar forma al campo especfico de estudios sobre desarrollo. El ms importante fue la
consolidacin de los Estados Unidos como potencia hegemnica, paralelo al debilitamiento de las economas europeas
por la guerra. En segundo lugar, la percepcin, de parte de los
sectores dominantes, de una amenaza comunista que tuvo

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como efecto permitir mayores grados de libertad relativa para

establecer ciertas polticas como reforma agraria e industrializacin en algunos pases (claramente aquellos ms amenazados por el comunismo, como los del Sudeste Asitico).
Finalmente, como se mencion al pasar, fue un momento de
desmantelamiento del orden colonial. La gran mayora de los
pases asiticos y africanos que an seguan siendo colonia
proclamaron su independencia. Esto aument la preocupacin
por la bsqueda de caminos nacionales para el crecimiento
econmico y el progreso social. Los aos de la posguerra,
adems, se caracterizaron por la consolidacin del Estado de
Bienestar, una especie de acuerdo tcito por el cual los trabajadores reducan sus demandas al sistema mientras que el
empresariado aceptaba financiar amplios sistemas de seguridad social y distribucin secundaria del ingreso.
El progreso era entendido como un proceso lineal que debe
seguir ciertas etapas para garantizar el paso de la sociedad tradicional hacia la moderna. Esta secuencia era vista como un
proceso de largo plazo, inevitable, altamente homogeneizador
y sin lugar para las diferencias. En definitiva, como ya se mencion, el camino seguido por los pases centrales deba ser
gua para los perifricos. En la concepcin clsica (por ejemplo
la de Rostow), un pas, para llegar a ser moderno, debe transitar necesariamente por una serie de etapas hasta alcanzar el
punto final de ser una sociedad industrializada y consumista.
El debate tuvo su correlato en el plano metodolgico. El
desarrollo de un pas o regin era medido en funcin del crecimiento de su producto. Desarrollo era as considerado como la
capacidad que mostraran los pases de generar riqueza nacional. Aun cuando esa riqueza poda ser analizada en funcin
de la distribucin a los ciudadanos, los indicadores ms usados para medir el desarrollo nacional eran el producto bruto

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interno o el producto medido por habitante. Se consideraba

que desarrollo era algo equivalente a generar progreso. Y el
progreso era medido cuantitativamente en funcin de los dlares que una sociedad generaba.
Esta visin, originada en la economa del desarrollo de los
pases centrales, tuvo en la periferia centros de difusin. La guerra fra, la expansin de la teora de la contencin a la amenaza
comunista, y, en consecuencia, la necesidad de tolerar niveles
de progreso sin amenazar el orden internacional, posibilitaron
el surgimiento de una subdisciplina de estudios, el desarrollo
del subdesarrollo1, que tuvo en los centros creados por la Organizacin de las Naciones Unidas a sus mayores promotores.
El factor incontrastable de la experiencia histrica que mostraba que no se daba una confluencia hacia el crecimiento en
los pases no desarrollados fue clave en el impulso de centros
regionales de investigacin. De estos centros, la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), fundada en
1947 y contando con el protagonismo de figuras centrales del
pensamiento latinoamericano como Ral Prebisch, Celso Furtado y Anbal Pinto, logr un lugar de preeminencia, constituyndose en un centro clave de discusin sobre el desarrollo.
Aun cuando naci con el concurso del mainstream del pensamiento econmico y, particularmente, de los gobiernos de los
pases centrales, la CEPAL se convirti en pieza clave del pensamiento latinoamericano, mostrando considerables grados de
autonoma intelectual. Y en este sentido, el aporte ms importante es que logr ir ms all de la teora de la modernizacin.

1. Sobre este tema se puede consultar la excelente resea de Nahn, Rodrguez Enrquez y Schorr (2006).

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Las ideas del organismo consistan en una defensa del papel

del Estado en la esfera productiva y en la regulacin de las
relaciones establecidas con los actores econmicos, principalmente, las que se dan entre capital y trabajo. De hecho, el
Estado ocupaba el rol de gran estratega en la generacin de
condiciones de desarrollo, con el objetivo de superar tendencias que eran vistas como caractersticas de la situacin perifrica: el desempleo, el desequilibrio externo y el deterioro de
los trminos de intercambio. Esta ltima idea era clave: en la
medida que Amrica latina se concentraba en la produccin
primaria e importaba manufacturas, se vea afectada por una
relacin perjudicial en el precio de los productos que generaba y aquellos que deba importar. Se crea que haba una
tendencia constante a una relacin desigual en el precio de los
productos primarios e industrializados, que perjudicaba a la
regin. El resultado era un desequilibrio comercial estructural.
Con la introduccin del esquema centro-periferia, en lo
que fue conocido como la tesis Singer-Prebisch2, se tomaba
como punto de partida a las relaciones que se establecen entre
Estados nacionales en el mbito de la economa mundial. El
desarrollo deba contemplar, inevitablemente, un cambio en el
equilibrio de poder de los pases en el sistema internacional.
Centro y periferia desempean funciones diferentes y mantienen relaciones basadas en el patrn dominante de desarrollo
capitalista creado por las economas centrales. El subdesarrollo es as resultado de un proceso histrico global que genera

2. El uso del concepto centro-periferia no es privativo del enfoque cepalino. Constituye un elemento central de la teora de la economa-mundo desarrollada
por Braudel y continuada por Wallerstein. Un anlisis en trminos de centro-periferia existe tambin en la teora del imperialismo de fines del siglo
XXI y comienzos del XX.

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la divisin del mundo en un esquema dual: Estados desarrollados, industrializados, centrales, y otros subdesarrollados,
dependientes y perifricos. Esta divisin no se daba slo entre
Estados nacionales sino al interior de los mismos, ah donde
las regiones alcanzan diversos niveles de desarrollo.
La crtica de la CEPAL adquira sentido pleno por la recomendacin de programas de polticas pblicas que revertiran los
ciclos viciosos de la regin. Esta fe en la posibilidad de desandar
caminos de retraso relativo est implcita en la idea de desarrollo autnomo. El actor clave en el proceso de creacin de las
condiciones que permitieran embarcarse en la aventura desde
el subdesarrollo al desarrollo pleno era el Estado. La exigencia de una poltica econmica centrada en la superacin del
subdesarrollo reposaba sobre el aparato estatal. En la prctica significaba que deba asumir un papel primordial, no slo
regulando el mercado sino operando en la rbita de la produccin de bienes y generador y oferente de servicios.
Se puede decir que el pensamiento de la CEPAL remita,
bsicamente, a un programa para la accin estatal que vea
en la industrializacin la principal herramienta para revertir el
atraso. Y no es difcil entender por qu la apuesta al sector
secundario para las economas que buscaran dar el salto:
frente a las regiones perifricas estancadas en la produccin
primaria, los pases del centro econmico haban realizado una
opcin por la industrializacin, en particular de ramas pesadas. Para la escuela estructuralista el subdesarrollo es un problema estructural que impide la expresin de los sectores que
usan tecnologa avanzada y los condena a ser exportadores
de productos primarios que tienen una tendencia a caer y por
ende se ve reducida la acumulacin de capital. La insercin
internacional de Amrica latina es perifrica y por eso hay que
industrializar con fuerte intervencin estatal. El desarrollo sera

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posible con ciertas polticas tendientes a corregir distorsiones

y retrasos relativos, actuando particularmente sobre la rbita
macroeconmica y sobre la estructura productiva y del comercio externo de los pases.
En trminos histricos, el desarrollismo se identifica con el
perodo conocido como ISI, Industrializacin por Sustitucin
de Importaciones o industrializacin dirigida por el Estado.
De hecho, la nocin de desarrollismo suele referirse a un proceso dado en los pases que iniciaron su industrializacin en
los aos treinta, bsicamente Argentina, Brasil y Mxico, pero
tambin, en menor medida, Chile y Colombia. Si bien este proceso comenz de modo forzado, tras el cierre de mercados originado por la crisis capitalista de fines de los aos veinte, el
pensamiento desarrollista le brind sustento terico y ayud
a su aceleracin luego de la segunda posguerra. El Estado
despleg una poltica comercial y productiva nacionalista
apelando a diversos instrumentos proteccionistas (subsidios,
cuotas de importacin, mercados protegidos), para lo cual
cre estructuras financieras y reguladoras y empresas pblicas. Ampli sus funciones a travs de organismos de financiamiento y de regulacin econmica (bancos de desarrollo,
juntas reguladoras, consejos) y busc llevar a cabo un proceso
de industrializacin autnomo que fue mucho ms exitoso en
el caso de Brasil (donde el lema de Kubitschek fue cincuenta
aos en cinco) que en la Argentina, donde qued expuesto a
la permanente inestabilidad del pndulo cvico-militar.

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