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ACCIONES AFIRMATIVAS PARA LA POBLACIN TRANS EN EL URUGUAY

DIVISIN DE INVESTIGACIN Y PERSPECTIVAS TRANSVERSALES


Direccin Nacional de Poltica Social - MIDES
Este documento es el resultado del trabajo de varios aos y fue revisado en consulta con las organizaciones de la
sociedad civil organiza que trabaja de manera directa o indirecta con hombre y mujeres trans.
Es un compromiso de gobierno el emprender acciones positivas hacia colectivos en situaciones crticas,
consecuencia de los mecanismos discriminatorios existentes en la sociedad uruguaya.
Para el combate a la discriminacin y sus consecuencias sobre los derechos econmicos, sociales y culturales es
indispensable trabajar en conjunto con el resto de los ministerios y la sociedad toda para romper aquellos
mecanismos de discriminacin que generan estas situaciones de exclusin social, econmica, poltica y cultural y
por tanto generadoras de vulnerabilidades que nos lleva a tener que contar con este tipo de acciones.
Enfoque de derechos humanos: un marco claro para acciones justas y equitativas
Desde la Direccin Nacional de Poltica Social (DNPS), del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), se entiende
que las polticas sociales deben concebirse y gestionarse a partir de una perspectiva de derechos humanos. Esta
postura reafirma los principales giros que la poltica social ha tomado en el Uruguay en los ltimos aos 1, al
tiempo que los enmarca y les da sentido, en una concepcin de las polticas pblicas que sita en el centro de sus
acciones a los hombres y mujeres como sujetos de derechos. Desde este enfoque, la finalidad de las polticas
sociales debe ser el de garantizar a todos los habitantes del territorio uruguayo el ejercicio pleno de sus derechos.2
El enfoque de derechos humanos provee a la poltica de un marco normativo claro, as como de principios y
criterios orientadores para la accin.
Los compromisos internacionales asumidos por el Estado uruguayo implican la responsabilidad de agotar
esfuerzos para que todos quienes habitan en el territorio nacional puedan ejercer libremente sus derechos.
Cabe recordar las obligaciones del Estado de respetar los derechos, lo cual implica para el Estado abstenerse de
actuar de cualquier modo que interfiera en el disfrute de los derechos de las personas.
La obligacin estatal de proteger los derechos implica impedir que terceras partes interfieran en el ejercicio de los
derechos humanos. El hecho de que un tercero impida a otros el ejercicio de sus derechos constituye por parte del
Estado una falta por omisin.
En tanto que la obligacin estatal de cumplir o satisfacer el ejercicio de los derechos humanos significa tomar
acciones concretas y progresivas para facilitar el disfrute de los derechos. Esto puede hacerse por va de acciones
dirigidas a fortalecer la capacidad de las personas o grupos para ejercer sus derechos (por ejemplo,
implementando programas de capacitacin laboral para facilitar a la ciudadana el acceso a un trabajo digno), o
bien proveyendo los medios necesarios para el disfrute de los derechos (por ejemplo, otorgando alimentos a la
poblacin o proveyendo una forma de acceder a ellos, como mediante una tarjeta con determinado valor que se
pueda cambiar por alimentos, cumpliendo con el derecho a la alimentacin).
Mediante estrategias y acciones de provisin, subsidio y regulacin de bienes y servicios sociales, el Estado debe
erigirse en garante de los derechos de toda la ciudadana. Y cuando hablamos de ciudadana lo hacemos en un
sentido amplio que incluye a todas las personas viviendo en el territorio nacional, independientemente de su
situacin administrativa regular o no.
Que los derechos humanos sean universales, indivisibles e interdependientes para las polticas sociales implica
que las mismas se construyan de modo integral, articulado e intersectorial. Las polticas sociales deben articularse
en sistemas de proteccin social integrales, sustentables y universales.
1 Nos referimos principalmente a las tendencias de descentralizacin y focalizacin de las polticas; a la atencin de la emergencia y
a la implementacin de programas focalizados que apuntan a contextos de pobreza y vulnerabilidad.
2 Por ms informacin ver: Piriz, Manuel y Gainza, Patricia P. (2011), Enfoque de derechos y polticas sociales: universalismo,
focalizacin y perspectivas transversales, Divisin de Investigacin y Perspectivas Transversales, MIDES, Montevideo.

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Algunos de los criterios que necesitamos considerar en esta construccin de poltica pblica con perspectiva de
derechos humanos son:
Progresividad y no regresividad
Algunas vulneraciones crticas a los derechos exigen la accin inmediata por parte del Estado. En algunos otros
casos, desde el enfoque de derechos se reconoce que la falta de recursos pblicos puede determinar la no
realizacin de un derecho. En estos casos, la obligacin del Estado es trazar un plan para la realizacin progresiva
de ese derecho de la manera ms eficiente que le permitan sus recursos aunque sean escasos.
As como el Estado debe agotar esfuerzos para la realizacin progresiva de los derechos de las personas, tambin
debe hacerlo para garantizar que aquellas personas que ven satisfechos sus derechos no dejen de hacerlo. Es ste
el principio de no regresividad.
En este sentido y reflexionando sobre la poltica social uruguaya, es necesario un debate amplio e inclusivo acerca
de los niveles mnimos esenciales a satisfacer para cada derecho y qu acciones de pertinencia inmediata son
indispensables.
El MIDES se ha planteado la necesidad de atender de forma especfica algunos colectivos que entiende se
encuentran en situaciones de alta vulnerabilidad y/o exclusin, como ser: personas trans, personas viviendo con
VIH, personas inmigrantes y retornadas, mujeres rurales, afrodescendientes, entre otros. Asimismo, se torna
pertinente trazar y explicitar una estrategia progresiva, que involucre a diversos actores estatales y de la sociedad
civil para lograr la satisfaccin de los derechos bsicos para estas poblaciones cuando los mismos no estn siendo
cumplidos.
Igualdad y no discriminacin
Las acciones del Estado en materia de poltica social deben orientarse a garantizar la igualdad de oportunidades
para todas las personas en el ejercicio de sus derechos. Esto implica una voluntad expresa de revertir situaciones
de discriminacin y de desigualdades injustas.
Se reconoce generalmente la existencia de discriminacin por criterios de sexo, raza, edad, origen nacional o
geogrfico, orientacin sexual u otros. Trabajar desde la programacin social en estos aspectos exige, en una
primera instancia, profundizar acerca de cules son los mecanismos concretos mediante los que esas
discriminaciones operan, as como identificar cules son las poblaciones afectadas por estos mecanismos. Los
planes y polticas para revertir estas pautas de discriminacin deben fundarse sobre diagnsticos precisos.
En el nivel concreto de la programacin, esto quiere decir que, apuntando a condiciones de igualdad efectivas, las
polticas sociales deben atender prioritariamente a aquellos grupos cuyos derechos se ven vulnerados a causa de
pautas discriminatorias. Asimismo, las acciones deben apuntarse a eliminar las causas que estn en la base de las
desigualdades injustas y la discriminacin. Se torna necesario el diseo y la implementacin de acciones y
programas dirigidos especficamente a la erradicacin de la discriminacin, pero deben trazarse estrategias de
trabajo transversales. Los esfuerzos por eliminar las inequidades injustas en base a criterios raciales, de gnero, de
edad, de procedencia geogrfica o de extraccin socioeconmica, deben plasmarse de forma transversal al
conjunto de polticas pblicas.
Vinculado a lo dicho, los principios de igualdad y no discriminacin exigen de un gran esfuerzo de revisin de las
prcticas y polticas estatales. Corresponde preguntarse en qu medida y de qu maneras las propias prcticas del
Estado reproducen pautas sistmicas de discriminacin, y as tomar medidas correctivas a partir de las respuestas
generadas para las preguntas planteadas. Un paso primario y fundamental en este sentido es el de asumir el hbito
de desagregar la informacin con la que trabaja el Estado segn las dimensiones de gnero, generaciones,
etnia/raza y ubicacin geogrfica.
En los ltimos aos, el Estado uruguayo ha mostrado avances significativos en el trabajo por la igualdad y contra
la discriminacin. Algunos actores concretos como INMUJERES o INMAYORES, desde el MIDES, han logrado
avances en la materia. En otro nivel, el Plan de Equidad es seguramente la mayor iniciativa pblica intersectorial

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por mejorar los niveles de igualdad al interior de nuestra sociedad. Sin embargo, an resta mucho por hacer, desde
diversos mbitos pblicos y civiles, en pro de integrar de forma transversal los principios de igualdad y no
discriminacin al diseo y la gestin de las polticas pblicas.
Transparencia y participacin
No resulta nada novedoso sostener que la gestin del Estado debe ser transparente y debe rendir cuentas a la
ciudadana. Se ha consensuado este punto como un objetivo a alcanzar por parte del Estado uruguayo. Para ello, la
gestin pblica deber operar profundos cambios culturales y organizacionales, cuya gran envergadura de ninguna
manera justifica la no ocurrencia de los mismos.
Hablar de transparencia de la informacin y rendicin de cuentas desde una perspectiva de derechos introduce
algunos elementos para la gestin social; implica concebir a la informacin, entre otras cosas, como un insumo
para la participacin ciudadana. Desde la perspectiva adoptada por la DNPS se aspira a un rol protagnico de la
ciudadana en el diseo y la gestin de las polticas sociales; desde la construccin de la demanda y el diseo de
programas, hasta la ejecucin concreta de los mismos en los distintos territorios especficos. Se aboga pues por
una gestin inclusiva de la poltica social, a partir del compromiso y la participacin efectiva de los distintos
actores que deban tomar parte en la misma. De este modo, la poltica social no se dirige preponderantemente a un
grupo de beneficiarios pasivos, sino a sujetos de derecho, cuya participacin y compromiso activos fortalecen al
sistema de polticas sociales. La informacin es entonces herramienta fundamental para propiciar la participacin
ciudadana con todas las cartas a la vista.
Es responsabilidad del Estado abrir oportunidades de participacin, reconocer diversas prcticas participativas y
trayectorias de la sociedad civil organizada, institucionalizar espacios de participacin coordinada entre el sector
pblico y la sociedad civil. Para construir participacin real, le corresponde al Estado otorgar poder real a aquellos
mbitos concebidos a tales efectos.
Acciones afirmativas: un instrumento hacia la igualdad
Durante los ltimos aos se han logrado importantes avances en la reduccin de los niveles de pobreza e
indigencia, as como en otras privaciones especficas vinculadas a estas situaciones. Sin embargo, debe sealarse
que las inequidades persisten, afectando particularmente a algunos grupos tradicionalmente desfavorecidos.
La CERD3 define la discriminacin racial como:
[] cualquier distincin, exclusin, restriccin o preferencia basada en raza, color,
descendencia u origen nacional o tnica que tenga el propsito o el efecto de anular o
perjudicar el reconocimiento, gozo o ejercicio en pie de igualdad de los derechos humanos y de
las libertades fundamentales.
En las bases de estos fenmenos de reproduccin de la exclusin operan pautas de discriminacin sistemticas y
estructural, basadas en prejuicios y estereotipos:
Prejuicio es una actitud racista de fuero ntimo, de la intimidad, de las convicciones personales
generalmente al respecto de personas no blancas, en tanto que discriminacin es el efecto que
tiene esa conviccin personal en la esfera pblica, la exclusin que resulta como consecuencia,
consciente y deliberada o no [] (Segato, 2006)
Estereotipos son imgenes, ideas o referencias de contenido reduccionista que resultan
comnmente aceptadas en el seno de las sociedades sobre la base de la naturalizacin de los
contenidos transmitidos. Estas referencias proponen pautas de identificacin y caracterizacin
para distintos grupos de personas [] reduciendo la complejidad social a un aspecto saliente
vinculado a prejuicios y lugares comunes (VVAA, 2005)
Es preciso pues desarrollar mecanismos que se orienten especficamente a combatir esas pautas de discriminacin
3 Convencin Internacional para la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin racial, NNUU, 1969.

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y de reproduccin de las inequidades. Es en esta lnea que las acciones afirmativas (o acciones positivas) 4
adquieren especial valor y deben ser consideradas como lnea de accin transversal de las iniciativas de gobierno.
La DNPS entiende que la accin afirmativa es una de las respuestas de la poltica que de forma ms explcita se
orienta a reducir las desigualdades injustas sustentadas en pautas de discriminacin sistemtica y estructural.
Las acciones afirmativas buscan ejercer el poder (prestigio social, poder econmico y poltico) de manera
redirigida, buscando consecuencias que corrijan la exclusin y la desigualdad histricamente acumuladas.
Puede definirse el concepto de accin afirmativa como:
[] un conjunto coherente de medidas de carcter temporal dirigidas especficamente a
remediar la situacin de los miembros del grupo a que estn destinadas en un aspecto o varios
aspectos de su vida social para alcanzar la igualdad efectiva. (Bossuyt, 2002)
En este mismo documento se sealan algunas caractersticas fundamentales del concepto de accin afirmativa:
La accin afirmativa siempre est destinada a un grupo determinado compuesto de personas
que tienen una caracterstica comn en que est basada su pertenencia al grupo y se encuentran
en situacin de desventaja. Pese a que a menudo esa caracterstica es innata e inalienable como
el gnero, el color de la piel, la nacionalidad o la pertenencia a una minora tnica, religiosa o
lingstica, no necesariamente tiene que ser siempre as. Los programas de accin afirmativa
anteriores y presentes han estado destinados a las mujeres, los negros, los inmigrantes, los
pobres, los discapacitados, los ex combatientes, los indgenas, otros grupos raciales,
determinadas minoras y as sucesivamente. (Bossuyt, 2002)
No cabe duda de que plantea un grave problema escoger y definir los grupos que han de
beneficiarse de programas de accin afirmativa. Ello muestra la importancia de no basarse
nicamente en la pertenencia a un grupo, sino de tener en cuenta otros factores, como los de
carcter socioeconmico, para cerciorarse de quin tiene derecho a beneficiarse de esa accin.
Esto supone considerar la accin afirmativa desde un punto de vista ms individual, ofreciendo
oportunidades de acuerdo con las necesidades de cada persona en vez de nicamente debido a
su pertenencia a determinado grupo. (Bossuyt, 2002)
Los argumentos a favor de las acciones afirmativas como medidas son mltiples:

es una herramienta para la reparacin y compensacin de injusticias histricas con arraigo en la


actualidad;
es un mecanismo especficamente dirigido a revertir pautas de discriminacin estructural;
un garante de la participacin de minoras y grupos desfavorecidos en mbitos de toma de decisiones
pblicas;
una contribucin a la integracin social de grupos excluidos con las diversas consecuencias que esto
puede implicar, como propiciar dinmicas de eficiencia socioeconmica.

Acciones afirmativas y poblacin trans


Breve perfil de la poblacin trans
Las personas trans (transexuales, travestis y transgnero) en el Uruguay, como en muchas partes del mundo, se
encuentran en situacin de vulnerabilidad social. Tienen un promedio de vida de menos de 40 aos. Tienen

4 En las pasadas dcadas tambin se utiliz el concepto de discriminacin positiva para hacer referencia a este tipo de acciones,
pero actualmente ha cado en desuso debido a que existe un acuerdo generalizado de utilizar la palabra discriminacin
exclusivamente para designar distinciones arbitrarias, injustas o ilegtimas, el trmino discriminacin positiva es un
contrasentido: la distincin a que se refiere se justifica y es legtima pues no es arbitraria y no puede llamarse discriminacin, o es
injustificada e ilegtima por ser arbitraria y no debe llamarse positiva. En cambio, el trmino accin positiva es equivalente a
accin afirmativa. El primero es de uso ms frecuente en el Reino Unido. En muchos otros pases, se conoce con el nombre de
polticas de preferencia, reservas, justicia compensatoria o distributiva, trato de favor, etctera (Bossuyt (2002)

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dificultades de insercin laboral por lo que una amplia mayora tiene como principal actividad laboral el trabajo
sexual. Son objeto de discriminacin en los lugares de estudio, de salud y maltratadas por la polica.
Muchas de estas personas sufren una temprana desasociacin del mbito familiar debido a su identidad de gnero
que no corresponde con el orden establecido; y una temprana desafiliacin del mbito educativo, ya que sufren
acoso contante. Este ltimo se da especialmente a nivel secundario, coincidiendo con el tiempo de consolidacin
de la identidad. Cuando logran llegar al mbito universitario este tiene un nivel de retencin ms alto.
Cuando una persona trans consigue trabajo fuera del circuito de trabajo sexual, el nombre que figura en su cdula
de identidad, es fuente de acoso, despido, y discriminaciones de todo tipo. En muchos casos sus lugares de trabajo
y el desarrollo de su vida cotidiana se establecen en las mrgenes de las ciudades, por lo cual la visualizacin de
esta poblacin es acotada y se restringe a lo marginal, a lo nocturno, a lo prohibido, a lo callejero.
Por su parte, en las instituciones de salud o mbitos pblicos en general, no tienen un espacio asignado que las
acepte y respete. Si bien se difundi desde la Comisin de la Mujer de la IMM una gua para la atencin de la
diversidad sexual en el primer nivel de los servicios de salud y fue publicada por el MEC la libreta de derechos de
las personas travestis, transexuales y transgenero, generalmente cuando asisten a una consulta mdica o cuando
realizan trmites en mbitos pblicos y privados, se les discrimina e incluso se les niegan servicios y beneficios
debido a la discordancia existente entre su cdula y su apariencia fsica. (Mujer ahora, 2010). Esta situacin est
cambiando como consecuencia de la sancin de la Ley 18.620 Derecho a la identidad de gnero y al cambio de
nombre y sexo en documentos identificatorios.
Estrategias hacia la igualdad
La apuesta es a la construccin de un "bienestar de inclusin" que articule las polticas sociales universales y
focales con acciones afirmativas que, efectivizando derechos, redistribuyen poder social.
El desarrollo de polticas sociales con enfoque de derechos humanos, como desarrollbamos inicialmente, implica
partir y elaborar una estrategia sobre la base de un diagnstico lo ms preciso posible. En este sentido, no
contamos con informacin sobre las caractersticas de esta poblacin. El primer producto en este sentido, es el
informe sobre diversidad sexual que ha sido elaborado por parte del Proyecto hacia un Plan Nacional contra el
Racismo y la Discriminacin (PNCRD). En este sentido es una fuente de datos relevante.5
De todas formas entendemos que esta poblacin sufre una amplia serie de discriminaciones derivadas de los
estereotipos que se les adjudican. Esto lleva, en trminos generales, al padecimiento de situaciones de exclusin
temprana del sistema educativo y posterior (y consecuentemente) del mercado de trabajo y sobre todo del empleo
decente6, lo que condena a las personas trans a situaciones socioeconmicas y culturales de alta vulnerabilidad.
Para abordar el trabajo con esta (y otras) poblaciones proponemos trabajar desde el concepto bsico de la
"interseccionalidad": el cruce de lneas de discriminacin como generadoras de una realidad diferente y compleja
que debe ser abordada integralmente.
Es en este marco que para la poblacin trans proponemos:
1. Ampliar la especificacin del dato gnero a mujer trans y hombre trans en los formularios de
relevamiento del MIDES, en los registros de cada programa y en los sistemas de informacin. En el
entendido de que esta informacin es vital para la generacin de polticas pblicas especficas para la
poblacin.
2. Implementar acciones afirmativas en programas socio-laborales del MIDES como Uruguay Trabaja
basadas en una estrategia explcita de llegada a personas trans con escasa calificacin y desempleo de
larga duracin.

5 Por mayor informacin ver: http://www.mec.gub.uy/innovaportal/file/10904/1/d-informe_identidad_y_orientacion_sexual.pdf


6 Si bien el concepto de trabajo decente est en construccin se han acordado que debe contener los siguientes caracteres: trabajo
productivo y seguro, que respete los derechos laborales, con sistemas adecuados para el ingreso, proteccin social y con dilogo
social, libertad sindical, negociacin colectiva y participacin.

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3. Remover el requisito de tener menores a cargo para la adjudicacin del componente alimentario de la
Tarjeta Uruguay Social a personas en situacin de indigencia o vulnerabilidad a la indigencia, lo cual
permitir que las personsa trans puedan tener acceso a la misma.
4. Contribuir desde el MIDES a travs de la Direccin Nacional de Poltica Social a la implementacin de la
Ley N. 18.620: Derecho a la identidad de gnero y al cambio de nombre y sexo en documentos
identificatorios.
5. Realizar un convenio con la Universidad de la Repblica, cuyo objetivo ser la Sensibilizacin y
generacin de informacin para la tranversalizacin de las perspectivas de no discriminacin y diversidad
sexual en las polticas sociales del MIDES. Dentro de sus objetivos especficos se busca desarrollar
espacios de sensibilizacin a los/las funcionarios/as sobre discriminacin por orientacin sexual e
identidad de gnero; generar un espacio de reflexin y produccin que permita la elaboracin conjunta de
propuestas de intervencin que aborden en forma directa y/o transversal los problemas de discriminacin
por orientacin sexual e identidad de gnero; generar investigaciones que arrojen informacin clave sobre
los mecanismos de discriminacin relacionados con orientacin sexual e identidad de gnero con el fin de
detectar reas y problemas prioritarios a resolver en el mediano y corto plazo en posibles intervenciones.
Lista de organizaciones participantes
Kilmetro cero
Colectivo 16 de mayo
Afrodiversidad
Campesinas rebeldes
Paulina Luissi
AMISEU
Colectivo 19 y Liliana
Colectivo Ovejas Negras
Federacin Uruguaya de la Diversidad Sexual
Grupo la verdad te hace libre
La Red
ManFlowers
UdelaR
Mercedes Trans
Mujer Ahora
Bibliografa
Bossuyt, Marc (2002) Prevencin de la discriminacin. El concepto y la prctica de la accin afirmativa.
Informe final del Relator Especial, NNUU, Nueva York.
Mujer Ahora (2010) Perfil de la poblacin trans en el Uruguay. Mimeo.
Segato, Rita (2006) Racismo, discriminacin y acciones afirmativas: herramientas conceptuales, Serie
Antropolgica N.404, Brasilia.
VVAA (2005) Hacia un Plan Nacional contra la Discriminacin, INADI, Buenos Aires.

Por ms informacin:
Patricia Gainza
096 377 883
Responsable del Departamento de Perspectivas Transverales

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