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A CONTROVRSIA ENTRE A POLTICA DE INCENTIVOS DA ZFM E OS

DIPOSITIVOS DO GATT
Jesse Rodrigues dos Santos1

Em 2013, a Unio Europeia (UE) fez uma consulta Organizao Mundial do

Comrcio (OMC) sobre os incentivos fiscais concedidos a determinados setores da indstria
brasileira. Entre outros, um dos objetos da referida crtica foram os incentivos previstos no
Decreto-Lei 288/67 que beneficiam os empreendimentos instalados na Zona Franca de
Manaus (ZFM). A controvrsia diz respeito possvel afronta desses incentivos aos princpios
da OMC que regem o comrcio internacional, os quais vedam a segregao territorial, ainda
que no mbito dos Estados soberanos. Portanto, o estabelecimento de regimes tributrios
diferenciados, mesmo em territrio brasileiro, estaria ferindo tratado internacional no qual o
Brasil parte.
Os argumentos da UE apontam controvrsias entre o regime de tributao especial
estabelecido para as empresas instaladas na ZFM e os dispositivos do General Agreement on
Tariffs And Trade (GATT) que regem as relaes entre o comrcio exterior e as polticas
tributrias nacionais das partes. Nesse sentido, os questionamentos da UE argumentam que a
poltica tributria do governo federal brasileiro descumpre dispositivos que regulam o
comrcio entre as economias signatrias do GATT. Desse modo, iniciaram-se as tratativas
tpicas dos mecanismos de soluo de controvrsias da OMC cuja finalidade estabelecer o
debate entre as partes em busca de solues que dirimam os conflitos, afirmando os termos
dos acordos internacionais.

1 OS TERMOS DA CONTROVRSIA ENVOLVENDO A ZFM E A UE

Conforme documento expedido em dezembro de 2013 pelo embaixador da UE na

OMC2, a UE apresenta quatro tpicos nos quais questiona diversos itens da poltica fiscal da
Unio. Dentre eles, o terceiro trata especificamente da ZFM ao alegar que o Brasil, por meio

Economista lotado na Coordenao Geral de Estudos Econmicos e Empresariais da Superintendncia da Zona

Franca de Manaus. Cursa o 3 perodo do Bacharelado em Direito da Universidade Federal do Amazonas.
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Documento cujo acesso foi gentilmente disponibilizado pela Coordenao Geral de Comrcio Exterior da
Suframa.

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da legislao vigente, isenta do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) as vendas de
bens produzidos na ZFM quando eles so comercializados em todo o territrio brasileiro.
Por outro lado, os produtos importados, incluindo os armazenados na ZFM, que se
comercializam em outra parte do territrio do Brasil, pagam os impostos aplicveis s
importaes, inclusive o IPI. Alm disso, existem vantagens especficas para as empresas de
bens de informtica implantadas no Polo Industrial de Manaus (PIM), pois se trata de um
setor estratgico para o governo brasileiro. Ademais, em anos recentes, o governo federal
estendeu a iseno do IPI para os bens fabricados e armazenados nas reas de Livre
Comrcio (ALC) administradas pela Suframa3, em condies similares s vigentes para a
ZFM.
Diante disso, a UE, ainda que considere legtima a concesso de incentivos fiscais
para induzir o desenvolvimento em regies menos industrializadas, assevera que tal se faa
respeitando as regras da OMC. Nesse sentido, a UE preocupa-se com a iseno do IPI quando
a comercializao da produo incentivada realizada, legalmente, em qualquer parte do
territrio brasileiro. Em tal situao haveria uma incompatibilidade com o disposto no artigo
III: 2 do GATT de 1994, pois esses benefcios fiscais no se aplicam importao e venda de
produtos dos signatrios europeus no mercado brasileiro.
The products of the territory of any contracting party imported into the territory of
any other contracting party shall not be subject, directly or indirectly, to internal
taxes or other internal charges of any kind in excess of those applied, directly or
indirectly, to like domestic products. Moreover, no contracting party shall otherwise
apply internal taxes or other internal charges to imported or domestic products in a
manner contrary to the principles set forth in paragraph 1

O primeiro pargrafo, referido neste dispositivo versa o seguinte:

The contracting parties recognize that internal taxes and other internal charges, and
laws, regulations and requirements affecting the internal sale, offering for sale,
purchase, transportation, distribution or use of products, and internal quantitative
regulations requiring the mixture, processing or use of products in specified amounts
or proportions, should not be applied to imported or domestic products so as to
afford protection to domestic production.

Em segundo lugar, o Brasil mantm disposies especficas relativas ao

PIS/PASEP e COFINS4 em relao a bens produzidos na ZFM ou nas ALC. Esses tributos

Trata-se das ALC de Tabatinga, Guajar-Mirim, Boa Vista e Bonfim, Macap e Santana, e Brasilia e Cruzeiro
do Sul, todas criadas por leis especficas.
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A Contribuio para Financiamento da Seguridade Social (COFINS), prevista na Lei n 9.718/98, incide sobre
as receitas das pessoas jurdicas contribuintes. Os Programas de Integrao Social e de Formao do Patrimnio

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tambm so reduzidos em relao receita gerada pela venda de mercadorias de empresas
com projetos aprovados nessas reas para clientes localizados em outras partes do territrio do
Brasil. Alm disso, os compradores de bens produzidos naquelas reas podem reivindicar um
crdito de imposto mais elevado do que aquele que resultaria da aplicao das alquotas
reduzidas efetivamente aplicadas.
Essas medidas fazem com que as operaes envolvendo os bens com produo
incentivada sejam sujeitas a uma carga fiscal menor do que a aplicvel no caso de outros
produtos, incluindo os importados vendidos no Brasil. Portanto, os bens importados sujeitos
incidncia de PIS/PASEP Importao e COFINS Importao, cuja revenda gera receitas
sujeitas a tais tributos, so colocados em desvantagem vis--vis o grupo competente bens
domsticos.
Isso resume o pleito da UE em relao ao regime tributrio especial estabelecido
para a ZFM e as ALC pela legislao vigente sobre a qual alegam incompatibilidade com os
dispositivos de tratado internacional que incluem, alm do dispositivo supracitado, o Artigo
II:1(b) of the GATT 1994:
The products described in Part I of the Schedule relating to any contracting party,
which are the products of territories of other contracting parties, shall, on their
importation into the territory to which the Schedule relates, and subject to the terms,
conditions or qualifications set forth in that Schedule, be exempt from ordinary
customs duties in excess of those set forth and provided therein. Such products shall
also be exempt from all other duties or charges of any kind imposed on or in
connection with the importation in excess of those imposed on the date of this
Agreement or those directly and mandatorily required to be imposed thereafter by
legislation in force in the importing territory on that date. (grifei)

Depreende-se dos argumentos apresentados pela UE que se trata de uma violao

dos princpios da nao mais favorecida, da no-discriminao e da transparncia, isto , os
produtos importados entre as partes do GATT, devem ter tratamento tarifrio idntico. Por
outro lado, quando houver, a discriminao tarifria deve ter a funo exclusiva de proteger
setores estratgicos da economia nacional e no devem estar associados a medias noalfandegrias conforme destaquei no grifo acima.
Ainda, vale ressaltar que o texto do GATT 1994 sempre aberto e pouco preciso,
o que gera uma variedade de interpretaes e controvrsias evidenciadas pela grande
quantidade de painis em curso na OMC. Obviamente, as polticas de desenvolvimento
do Servidor Pblico (PIS/PASEP), mencionados no Art. 239, 2 da Constituio Federal e legislao dispersa,
tambm incide sobre a mesma base de clculo. Em especial, aplicam-se tambm s mercadorias importadas.

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regional brasileiras reguladas no Direito nacional5, na viso da UE, resultam em casos de
violao dos princpios protegidos pelo tratado internacional. Por outro vis, pululam, em
funo das especificidades das economias locais e da prioridade do interesse internacional,
uma vasta coleo de excees consentidas pela OMC (BONATO, 2015). Em suma, a regra
a controvrsia.

2 O CERNE DA QUESTO

Conhecidos os elementos da controvrsia dos europeus com as polticas fiscais

inerentes ZFM, passa-se exposio de detalhes gerais sobre o seu funcionamento, bem
como aos termos da contestao apresentada pela Suframa frente demanda da UE.

2.1 O mecanismo de incentivos fiscais da ZFM

O sistema de incentivos fiscais gerenciados pela Suframa beneficia os projetos

aprovados pelo Conselho de Administrao da Suframa (CAS) que exige o cumprimento de
um Processo Produtivo Bsico (PPB)6 estabelecido por Portaria Interministerial do MDIC
com o MCTI. O PPB determina os critrios que regulam todo o processo produtivo, dizendo
quais etapas precisam ser realizadas no estabelecimento industrial ou por empresa
terceirizada. Por sua vez, o projeto submetido deve conter a lista de insumos importados sobre
os quais incidiro as isenes tributarias previstas no Decreto Lei n 288/67 e demais leis e
atos normativos.
No ato da entrada dos insumos importados, suspenso o pagamento dos tributos
IPI e Imposto sobre Importaes (II) at o momento da venda dos produtos finais. Ao tempo
da comercializao dessa produo, efetiva-se a iseno do IPI e a reduo das alquotas do
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Decreto-Lei n 288/1967, Lei n 7.965/1989, Lei n 8.256/1991,Lei n 8.387/1991, Lei n 10.637/2002, Lei n
10.833/2003, Instruo Normativa SRF n 546/2005. Decreto n 6.008/2006, Lei n 11.732/ 2008, Decreto n
7.212/ 2010.
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O Processo Produtivo Bsico (PPB) foi definido por meio da Lei n. 8.387, de 30 de dezembro de 1991, como
um conjunto mnimo de operaes que devem ser realizadas no estabelecimento fabril, caracterizando a
industrializao de fato. Nesse sentido, o PPB surge como uma contrapartida imposta pelo Governo Federal
concesso dos incentivos fiscais da ZFM. O PPB disposto por meio de Portarias Interministeriais, dos
ministros do Desenvolvimento Indstria, Comrcio Exterior e Servios (MDIC) e da Cincia, Tecnologia e
Inovao (MCTI).

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II7 e das contribuies do PIS e da COFINS8. Esses benefcios fiscais podem ser usufrudos,
em termos diferenciados por empreendimentos instalados e operantes na rea de atuao da
Suframa, representada na Figura 1, abaixo. Todavia, a contrapartida para a concesso e o
usufruto destes benefcios a observao estrita e incondicional dos termos do PPB
estabelecido pelo governo federal com o intuito de induzir o adensamento da cadeia produtiva
nas reas incentivadas.

Figura 1 rea de atuao da Suframa.

Fonte: Suframa.

Ocorre que esses benefcios fiscais estendem-se por todas as modalidades de

comercializao e destinao, abrangendo tanto as transaes realizadas no mbito da ZFM e
das ALC quanto s demais unidades da federao brasileira. Essa prtica, na viso de alguns
crticos do modelo, constitui uma exportao das reas incentivada para economia brasileira
com tratamento aduaneiro privilegiado. Nesse sentido, o regime fiscal especial estaria
violando os princpios da nao mais favorecida e da no discriminao entre as partes da
OMC.
De outro modo, a vinculao dos incentivos fiscais ao PPB estaria servindo como
um mecanismo de substituio de importaes, pois induz as indstrias a nacionalizar a
produo de componentes para atender aos termos do PPB. Tal procedimento implicaria no
7

Em regra, a alquota do II sofre uma reduo de 88%. Apenas em casos especficos a reduo se d pelo clculo
do Coeficiente de Reduo de Alquota, nos temos do Art. 7, 1, do DL 288/67.
8

H uma diversidade casos disciplinados pela Lei n 10.996 de 15 de dezembro de 2004: Art. 3, 4, inciso I
alneas a e b, inciso II alneas a, b e c.

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uso de subterfgios no aduaneiros associados s polticas de incentivos fiscais, o que viola os
termos do Artigo II:1(b) do GATT o princpio da transparncia.
Em suma, tem-se aqui uma breve e simplificada apresentao do sistema de
incentivos fiscais, bem com dos fundamentos da controvrsia levantada pela UE em relao
s possveis violaes do acordo internacional.

2.2 As contestaes oferecidas pela Suframa

Seguindo o rito comum da OMC para a soluo de controvrsias9, a UE props
um elenco de questes, ainda na fase de consulta, para oportunizar o contraditrio em relao
ao Brasil e ZFM. Aps analisar o vasto elenco de questes10 destaco os argumentos que
julguei mais pertinentes para representar a viso da Suframa em relao polmica suscitada.
Em geral, os questionamentos da UE concentram-se sobre a natureza e a finalidade dos PPB e
da poltica de incentivos fiscais oferecidos s empresas.
A crtica ao PPB, a meu ver, resulta do entendimento que se trata de um
dispositivo que, ao exigir a nacionalizao de determinadas etapas do processo produtivo,
substitui importaes. Alm disso, ao se vincular a concesso de incentivos fiscais adoo
do PPB, o governo estaria utilizando os tais subterfgios no tributrios para estabelecer
reservas de mercado.
As respostas oferecidas pela Suframa, no que tange ao objeto deste paper,
consistiram em explicar e justificar a instituio do PPB e ressaltar a importncia do sistema
de incentivos para o desenvolvimento econmico sustentvel do norte brasileiro.

O sistema de soluo de controvrsias da OMC est sistematizado no documento o Entendimento Relativo s

Normas e Procedimentos sobre Soluo de Controvrsias (ESC), o qual regula o funcionamento do rgo de
Soluo de Controvrsias da OMC.
10

As questes propostas e as respostas da Suframa esto na Nota Tcnica n 2/2015 da Coordenao Geral de
Comrcio Exterior da Suframa. A fim de evitar possveis confuses interpretativas sobre o texto desta NT, optei
pela parfrase das respostas, evitando a citao direta dos originais.

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a) O PPB no subterfgio e sim instrumento de polticas para o desenvolvimento

Em relao ao PPB, a Suframa alega a no existncia de relaes diretas com

qualquer imposto ou encargo do sistema tributrio brasileiro. Na viso da Autarquia, o PPB
estabelece requisitos produtivos no-discriminatrios, pois sua finalidade a formao de
trabalhadores qualificados e a inovao em sectores de alta tecnologia. Nesse sentido, o PPB
imprescindvel, pois requer know-how nas diferentes etapas de produo de equipamentos e
prestao de servios.
Por outro lado, ao especificar os processos produtivos em reas especficas, atua
como ferramenta para a formulao de polticas pblicas, tais como o planejamento de
infraestrutura em torno de clusters industriais, ou para o estabelecimento de instituies de
ensino tcnico. Desse modo, o PPB pode ser utilizado pelo governo federal para fomentar e
regular

atividades

econmicas

estratgicas

para

desenvolvimento

de

regies

economicamente atrasadas, nas quais se insere o Norte do pas.

Alm disso, a criao do PPB um processo negociado e regido por leis federais
que regulam a participao dos interessados, sendo inclusive iniciado por empresas
interessadas em iniciar a produo. Portanto, trata-se de uma institucionalidade democrtica
que respeita as especificidades de cada setor produtivo, enfatizando a primazia por inovaes
e por aperfeioamentos nas cadeias de valor e no prprio sistema produtivo.
evidente o esforo dos interlocutores da Suframa em demonstrar a inexistncia
de vnculos entre os incentivos fiscais e o PPB em si, enfatizando sua essencialidade para a
evoluo das cadeias de valor e para a conduo das polticas pblicas. Contudo, esse
argumento se enfraquece quando confrontado com as condicionalidades impostas para a
concesso de incentivos fiscais da ZFM. Esta situao permanece indefinida, pois, ao que
indicam os desdobramentos atuais da controvrsia, a UE aceitou os argumentos em prol da
essencialidade daquele instrumento para o desenvolvimento regional.

b) o regime tributrio especial como poltica de desenvolvimento regional

No que diz respeito ao sistema de incentivos fiscais, as consideraes da Suframa

prendem-se defesa da sua importncia para a formao da economia na rea de atuao da
Autarquia. Assim, os incentivos fiscais vigentes so mecanismos utilizados pelo governo para

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compensar as desvantagens econmicas e logsticas inerentes regio norte que elevam os
custos de produo e transao das empresas situadas na ZFM.
Esses empreendimentos, ao se instalarem nas reas incentivadas, assumem riscos
e encargos logsticos tanto em relao aquisio de insumos quanto distribuio dos
produtos finais nos mercados consumidores. Do mesmo modo, incorrem em dificuldades para
contratar fora de trabalho qualificada, no dispem de sistemas de comunicaes
equiparados s regies desenvolvidas, entre outros problemas.
Ainda, os incentivos fiscais reservam-se apenas aos insumos utilizados nos
processos de industrializao, no se aplicando importao de bens de consumo final
destinados aos mercados locais. A isso se adiciona o fato de que nem todos os produtos so
passveis de benefcios fiscais, mas apenas aqueles de interesse estratgico para o
desenvolvimento regional. Isso notrio na restrio taxativa de incentivos fiscais para a
produo de armamentos, munies, alguns cosmticos, fumo e outros especificados na lista
negativa do Decreto Lei n 288/67.
Por fim, argumenta-se que o sistema de incentivos fiscais produziu uma
externalidade positiva inesperada ao concentrar a atividade econmica em Manaus: a
preservao da floresta no estado do Amazonas. Portanto, considera-se que essa poltica
bem sucedida tanto em promover o desenvolvimento econmico da regio norte quanto em
preservar os servios ambientais proporcionados pela Amaznia. Isso questionvel,
especialmente pelos evidentes problemas enfrentados pelas populaes interioranas e urbanas
na capital e no interior em funo da concentrao econmica. Porm, tal matria no cabe
neste trabalho.
O que vale ressaltar que o questionamento da UE envolvia no apenas a ZFM,
mas muitas outras polticas de incentivos fiscais do governo federal. Dessa maneira, aps
visita dos comissrios europeus Suframa para o conhecimento in loco da ZFM, a UE decidiu
retirar a ZFM da controvrsia em andamento. Aparentemente, prevaleceu o argumento de que
as polticas fiscais brasileiras justificam-se pelos seus efeitos em termos de desenvolvimento e
sustentabilidade ambiental.

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CONSIDERAES CONCLUSIVAS

A ttulo de concluso do estudo cabe ressaltar alguns pontos importantes para o

Direito Internacional Pblico.
Em primeiro lugar, percebeu-se no estudo deste caso uma propenso
controvrsia entre o Direito Interno neste caso o tributrio e os acordos econmicos
internacionais. Nota-se claramente que, nem sempre os princpios do livre comrcio estaro
em concordncia com as polticas de desenvolvimento regional, especialmente na relao
entre as economias centrais e as perifricas. Portanto, fundamental que se tenha um sistema
de soluo de controvrsias jurisdicionado no qual as partes possam tratar em termos de
igualdade e hombridade. Isso se mostra essencial para a evoluo das cadeias globais de valor
e para a mitigao de desigualdades regionais.
Em segundo lugar, verificou-se que as particularidades econmicas em si
disputam espao com as convenes e tratados internacionais. Tal se observa quando, em se
tratando de um pas continental como o Brasil, a uma regio a de economia mais dinmica
interessa o livre comrcio e a outra a subdesenvolvida importa a proteo de setores
estratgicos. Alm disso, a dinmica do sistema econmico e sua gesto, em alguns
momentos, exigem medidas nem sempre harmnicas ou condizentes com os dispositivos
acordados.
Portanto, crucial que se tenha uma institucionalidade transnacional apta e
legtima para mediar e regular as relaes econmicas, de modo que no se degradem em
conflitos mais graves. Todavia, essa construo histrica no linear ou pacfica, mas plena
de controvrsias e intransigncias algo que a prpria trajetria da OMC revela. Identifica-se
aqui um desafio perptuo de se conciliarem as necessidades econmicas locais defendidas
no Direito interno com os interesses globais estabelecidos nos tratados internacionais.

REFERNCIAS
BONATO, Adriana Breier. Clusula as nao mais favorecida: um estudo sobre as
principais controvrsias que a envolvem no mbito da OMC. 2009. Disponvel em:
http://www3.pucrs.br. Acesso em 15/09/2016.
Koury, Luiz Guilherme Costa. Aspectos Procedimentais do rgo de Soluo de
Controvrsias da OMC. Disponvel em: www2.direito.ufmg.br/revistadocaap. Acesso em:
18 set. 2016.
OMC. The general agreement on tariffs and trade.