El federalismo y la fiscalidad del Estado Soberano de Panam, 1850-1886

Salomn Kalmanovitz1
Sntesis
La historia econmica de Panam durante el siglo XIX es bastante desconocida en
Colombia y la de sus cuentas fiscales constituye un laberinto difcil de entender. Esta
investigacin enfrenta ambos problemas, recurriendo a la demografa, a la geografa y
a las cuentas que aparecen en los presupuestos del Estado Soberano de Panam. Se
plantea adems que el sistema federal que eligi Colombia entre 1855 y 1886
constituy un modus vivendi aceptable para la dirigencia del Istmo frente al centro
poltico colombiano. Los intereses estratgicos de Panam se vieron, sin embargo,
crecientemente comprometidos por el centralismo que se consolid con la
Constitucin de 1886. El reparto inequitativo de la renta por el ferrocarril entre
Bogot y Panam, el fracaso en la construccin del canal interocenico liderado por
Francia, la guerra de los mil das (1899-1902) que ganaron los conservadores y la
negacin por el senado colombiano del tratado Herrn-Hay para que los Estados
Unidos construyeran el canal, se conjugaron todos para que las elites panameas
abandonaran Colombia de la mano del imperio norteamericano.
Abstract
The economic history of Panama during the Nineteenth Century is quite unknown in
Colombia and its financial accounts constitute a riddle which is difficult to unravel.
This investigation contributes to elucidate both problems taking recourse to the
demography, geography and the fiscal accounts as they appear in the budgetary
figures of the State of Panama. Its subsidiary hypothesis is that the federalist system
that Colombia chose between 1855 and 1886 constituted an acceptable modus vivendi
between the Panamanian elites and the Colombian political center. The strategic
interests of Panama, however, were growingly compromised by the centralist political
system that was put in place by the 1886 Constitution. The failure of the French
initiative to build the Canal, the Colombian civil war of 1899-1902 (la Guerra de los
mil Dias) won by the conservatives and its refusal to sign the Herrn-Hey treaty to
build the canal by the U.S., all combined to convince the Panamanian elite to abandon
Colombia by the hand of the American Empire.
Introduccin.
El federalismo en Colombia produjo una democratizacin importante en la sociedad,
que fuera acompaada de una prosperidad econmica en las regiones beneficiadas por
el comercio exterior y en la capital. No obstante, es poco lo que se conoce sobre estos
logros y de la evolucin fiscal de los estados soberanos de los Estados Unidos de
Colombia en el siglo XIX, en parte porque la historia fue escrita por los ganadores de

Agradecimientos a la Universidad de Bogot Jorge Tadeo Lozano por el financiamiento de la

investigacin del proyecto Historia fiscal de los estados soberanos de Colombia: 1850-1886. Jorge
Cuartas me apoy eficientemente en la consecucin de los datos presupuestales del Estado Soberano de
Panam y Alfredo Castillero me aport valiosa informacin bibliogrfica. Rodolfo Segovia hizo muy
importantes comentarios que me evitaron caer en penosos errores. Edwin Lpez, Alberto Supelano y
Miguel Urrutia hicieron comentarios que probaron ser muy tiles. Mara Consuelo Moncada me prest
un invaluable apoyo bibliogrfico.

las guerras civiles, los conservadores, y por los revisionistas liberales (en especial,
Livano Aguirre, 2002).
La historia econmica de Panam es bastante desconocida en Colombia, a pesar de
haber sido parte del territorio colonial y republicano hasta 1903. Las razones tienen
que ver con que era una provincia lejana de la capital, cuyas comunicaciones
terrestres estaban, y lo estn todava, interrumpidas por el tapn del Darin. Quizs
ms importante es que el haber renegado de la unidad nacional convirti su historia
en un tema polticamente incorrecto. La mayor parte de las versiones locales de la
prdida de tan valioso territorio prefieren entenderla como una anexin violenta del
imperio norteamericano, aunque existi una creciente insatisfaccin por parte de las
elites panameas en torno a su desigual relacin con Colombia. De 1903 en adelante,
los colombianos no quisieron recordar que fue una parte muy dinmica de la sociedad
poltica nacional durante el siglo XIX, la ms liberal de sus provincias, y adems una
de las ms prsperas durante la segunda mitad del siglo XIX.
Buena parte de la literatura producida en Colombia sobre Panam se centra en la
intervencin de los Estados Unidos para tomarse una franja de terreno que era
fundamental para sus propsitos geopolticos y econmicos. Hay trabajos sobre la
conexin entre el este de los Estados Unidos y el oeste que experimentaba una fiebre
de oro, primero mediante un ferrocarril que comenz a funcionar plenamente en 1855,
que fuera el cuarto construido en el mundo, (Poveda Ramos, 2004) y despus con el
proyecto mismo del canal, a partir del fracaso de la iniciativa francesa. Los
norteamericanos intervienen frecuentemente con sus efectivos militares para proteger
su ruta frente a levantamientos locales y las guerras civiles que se contagiaban al
Istmo, hechos que se prestan para la interpretacin de que el Departamento de Panam
es arrebatado por los Estados Unidos (Santos Molano, 2004; Lemaitre, 2003). Hay sin
embargo trabajos que enfatizan la dinmica poltica colombiana para explicar la
insatisfaccin de Panam con el centralismo que se impuso al pas desde 1880
(Alarcn, 2010). Hinestrosa (2004) tambin enfatiza la dinmica interna y los errores
colombianos que produjo la separacin de Panam en una presentacin del libro de
Cavelier (2003).
La literatura norteamericana tambin se centra en la economa y en el costo beneficio
del canal para Panam y para Estados Unidos (Maurer, Yu, 2011 que desarrollan una
visin crtica de Estados Unidos) y en la poltica de la construccin del ferrocarril y
de la va interocenica como gesta de un nuevo imperio (McCullogh, 1977). Charles
Bergquist (1981) tiene un anlisis que tambin se basa en las razones polticas que
tuvo Panam para abandonar la Repblica de Colombia, como fuera el giro que dio
La Regeneracin hacia el centralismo, el sectarismo religioso y el proteccionismo. En
sentido similar, Fischer (1998) adjudica a la guerra de los mil das la razn ltima
para la separacin de Panam.
Entre los trabajos escritos por panameos hay buenas aproximaciones a la geografa y
a la demografa (Jan, 1979). La Historia general de Panam, dirigida y editada por
Alfredo Castillero (2004), es una obra exhaustiva que contempla la economa del
Istmo en el tiempo y en ella el anlisis de la poltica por Fernando Aparicio sostiene,
al igual que nosotros, que la separacin del Istmo fue provocada por el autoritarismo
de La Regeneracin. Se han escrito tambin historias sobre el Panam colonial y el
Panam colombiano (Araz, Pizzurno, 1991 y 1993) que hemos utilizado, junto con la
2

obra de Castillero, para ubicar el desarrollo de esta especial regin del trpico bajo
condiciones extremas que dificultaron su ocupacin, su explotacin econmica y la
construccin de las vas que terminaron por conectar el Pacfico con el Atlntico.
Algunas visiones crticas como la de Daz Espino postulan que Panam fue un pas
inventado por el capital financiero norteamericano, algo que cuestionamos por
encontrar una tradicin nacionalista entre las elites panameas (Arosemena, 1982) y
porque existieron intereses contrapuestos y conflictos entre estas y la dirigencia
colombiana que se agudizan con el proyecto de centralizacin poltica a ultranza de
La Regeneracin.
Una de las hiptesis de este trabajo es que los intereses de Panam podan realizarse
relativamente bien en una organizacin poltica federal, como la que vivi Colombia a
partir de 1853. Panam contaba con un recurso geogrfico privilegiado que aspiraba a
explotar plenamente y, por lo tanto, deba recibir el apoyo de Bogot para facilitar la
construccin de sus infraestructuras, crear un orden poltico consensuado y permitirle
al Istmo una poltica de libre comercio para aprovechar su corredor entre los dos
ocanos. Todas estas premisas se cumplieron de manera imperfecta durante el auge
del federalismo que se va estableciendo en el pas desde el fin de la guerra de los
supremos. De esta manera, a partir de 1855, el Estado Soberano de Panam disfrutar
de autonoma poltica y fiscal, se construir el ferrocarril entre Ciudad de Panam y
Coln, se clausurar la aduana y habr una convivencia entre el centro poltico de los
Estados Unidos de Colombia y Panam. Sin embargo, el debilitamiento del
federalismo a partir de 1880 y su liquidacin por la Constitucin de 1886 constituyen
tendencias irreversibles que van empujando a las elites panameas hacia su
separacin de Colombia.
Aunque se insiste mucho por el lado colombiano que la separacin fue resultado del
destino manifiesto de Estados Unidos (Santos Molano, 2003), el canal se hubiera
podido construir garantizando su neutralidad y su paso abierto a la pujante economa
del imperio norteamericano, sin tener que perder la soberana sobre tan vital territorio.
La soberana colombiana estaba condicionada al mantenimiento de la paz y el orden
que las tropas y la armada norteamericana estuvieron prestas a ejercer en varias
ocasiones ante la debilidad del estado nacional. De hecho, el estado colombiano no
logra consolidar un orden poltico slido y consensuado que le permita asumir el
monopolio de los medios de violencia y ello va a pesar en el futuro del Istmo y, por la
misma razn: no podr defender la soberana sobre todo su territorio. Todo ello va a
permitir que los Estados Unidos ejerzan la soberana de hecho para defender el
ferrocarril que es construido con sus capitales en situaciones de guerras civiles o de
protestas populares contra el ejercicio abusivo de autoridad por parte de las tropas
norteamericanas o de sus ciudadanos. La decisin de construir el canal interocenico
por el gobierno de Estados Unidos se toma tratando de alcanzar primero un consenso
con Colombia a principios del siglo XX; la posicin cerrada del gobierno
conservador en contra del tratado lo lleva a rechazarlo irrevocablemente. Esta es la
gota que rebosa la copa y conduce a la separacin del departamento de Panam para
que se convierta en nacin, mucho ms interesada en la construccin rpida del canal
interocenico que la paramuna elite colombiana.
Este trabajo intenta entender como se desenvolvieron las relaciones entre un centro
poltico y una lejana periferia, desde el punto de vista de los intereses tanto de las
elites panameas como de las colombianas. El ensayo se ocupa de la poltica en
3

Panam y en su evolucin fiscal, cuando era parte integral de los Estados Unidos de
Colombia. Sus objetivos son varios: fuera de analizar la evolucin econmica y fiscal
del Istmo en s misma, quiere indagar sobre las tensiones que mantuvo con el
gobierno central con el federalismo, que debieron multiplicarse con la centralizacin
conservadora emprendida despus de 1880.
El ensayo cuenta, adems de esta introduccin, con las siguientes secciones: una
resea del nacionalismo panameo que se deriva del papel que jugaba su elite
comercial en el Caribe, Ecuador y Per y entre el Pacfico y el Atlntico; el anlisis de
la demografa y de la geografa de Panam nos permite dar cuenta de grandes
diferencias con el resto del territorio colombiano; la construccin del ferrocarril que
cambia su fisonoma econmica es una clave del papel que jugara eventualmente en
el comercio global; las condiciones polticas en Panam que researemos brevemente,
en especial con la apertura democrtica que produce la Constitucin de Rionegro y
permite la participacin popular en la poltica local, pero la inestabilidad poltica que
la caracterizar ser una excusa para que Rafael Nez demonice el federalismo;
sigue el examen de las cuentas fiscales del Estado Soberano en sus tipos de ingresos,
gastos, dficit y deuda pblica, as como tambin un anlisis de las finanzas de su
distrito capital, dando cuenta de un aumento del gasto en educacin; terminamos con
unas conclusiones y un eplogo que describe la economa y las cuentas pblicas del
Departamento de Panam.
El nacionalismo panameo
La lucha de las regiones que conformaron la Repblica de la Nueva Granada por
autonoma y recursos fiscales se expres de la manera ms clara en las conflictivas
relaciones entre Panam y Bogot, aunque portavoces de otras regiones como Bolvar,
Antioqua y Tolima tambin amenazaron con abandonar la Unin en algunas
ocasiones.
En trminos tericos, la pugna entre unas regiones y un centro poltico versa sobre las
ventajas que le representa a las unas su participacin en una unin poltica, en
trminos de un poder militar y econmico central que garantiza seguridad y, al mismo
tiempo, el desarrollo econmico y de las infraestructuras requeridas para obtenerlo.
Una atraccin adicional es la existencia de un mercado interior para realizar la
produccin de cada una de las regiones que forman la Nacin. Por el contrario, la
fortaleza de la regin reside en su capacidad de renegar de la unin, asumir su
independencia, cuando su potencial de desarrollo depende ms de ella misma que de
su relacin con el centro (Martnez Fritscher, 2011). En el caso de Panam, su riqueza
potencial como paso interocenico era enorme y su relacin con otros pases
poderosos poda garantizarle un futuro ms prspero que el que poda ofrecer
Colombia.
Existen siempre incentivos econmicos y amenazas de conflicto en los acuerdos
fiscales de un sistema federal. Los acuerdos polticos y fiscales dan lugar a decisiones
estratgicas que buscan beneficios econmicos para los agentes: los estados afiliados
y la federacin que los asocia. Sus estrategias y planteamientos estn limitados por el
poder econmico de cada cual y de la credibilidad que tengan las amenazas de
secesin de cada regin. As, aunque otros estados como Bolvar o Antioquia tambin
amenazaron con retirarse de Colombia, slo Panam tena un poder econmico
4

suficiente para lograrlo, aunque estaba condicionado a una gran inversin para
construir el canal interocenico. Colombia no era capaz de emprender por s misma ni
la construccin de un ferrocarril y menos un canal por razones obvias. La amenaza
panamea de separacin no fue tomada en serio por el partido conservador que
precipit as la prdida de tan vital territorio en 1903.
Sin duda, Panam era la provincia colombiana dotada del mayor valor geogrfico en
el conjunto que constituy la Repblica y siempre lo tuvo en cuenta para negociar su
anexin al centro poltico, ya fuera en 1830 al final de la dictadura de Bolvar, en
1840 cuando opta por retirarse de la Repblica Granadina y en 1841 cuando volvi a
subordinarse bajo la condicin de que el incipiente pas iba a constituirse como un
estado federal; en 1863, incluso, algunos constituyentes propusieron que ciudad de
Panam fuera la capital de los Estados Unidos de Colombia (Alarcn, 2010, 187) para
que se asociara ms permanentemente a la Nacin y esta mirara hacia el globo.

En 1840 los istmeos haban decidido retirarse de la Repblica en medio de la guerra

de los supremos de cuyo desenlace teman que surgiera una dictadura centralista y
retornaron a la unin un ao ms tarde cuando ese proyecto fue derrotado,
convencidos de que eventualmente se impondran las ideas liberales y conociendo que
otras elites regionales compartan su aspiracin federalista. Efectivamente, en 1855 se
conforman como estado soberano, estrenando el ferrocarril que construyen los
norteamericanos con base en un contrato firmado con el gobierno nacional.
El primer presidente del Estado Soberano de Panam, Justo Arosemena, al
posesionarse en 1855, dijo en su discurso inaugural lo siguiente:
Una nueva era se abre para nuestro pas en el libro misterioso del tiempo. El
congreso de la Nueva Granada, por un acto verdaderamente magnnimo, ha
reconocido pacfica, voluntaria y desinteresadamente la soberana del pas en que
hemos nacido. Se le represent nuestro derecho, hablsele en nombre de la libertad de
los pueblos, palp las exigencias de nuestra singular posicin (y consider) que
esos ttulos eran ms que suficientes porque era incontestables (Arosemena, 1984,
83).

Y agregaba:
Quiere decir que la Nacin tiende a dividirse, y que perder en fuerza y en
respetabilidad exterior lo que gane en adelanto y prosperidad domstica? No por
cierto. La mejora interna que produce necesariamente un gobierno obrando sobre un
territorio pequeo, homogneo y perfectamente conocido, no se reduce a un adelanto
puramente local, puesto que la Nacin no es otra cosa que el conjunto de sus
localidades. Y cmo puede concebirse prosperidad de las partes y del todo, sin
aumento de fuerzas parciales y totales? (Arosemena, 86).

El liberalismo que se acendra en Panam tiene que ver con su oligarqua comercial
que mantiene lazos con las Antillas inglesas y holandesas y con los puertos del
Pacfico y del Atlntico, mucho ms que con la enclaustrada Bogot. Esa posicin
estaba en franca contradiccin con el centralismo autoritario que fuera el pilar
5

fundamental de la doctrina conservadora; dentro de sta, las polticas proteccionistas

y de monopolio religioso repugnaban en especial a la elite comercial panamea, cuyos
intereses requeran del librecambio y de la libertad tanto econmica como religiosa.
En efecto, la construccin del ferrocarril y la misma posibilidad del canal
interocenico eran proyectos fundamentales para el desarrollo del comercio panameo
e implicaban una gran movilidad de una poblacin cosmopolita que inclua chinos,
jamaiquinos, norteamericanos e ingleses que practicaban muchos credos y que se
asentaban temporal o permanentemente en las ciudades principales del Istmo para
encausar el comercio y los servicios que se desprendan de la vocacin geogrfica del
mismo. Para los liberales panameos no tena sentido imponerles las regulaciones
catlicas a la vida civil de las personas en trminos de validez del matrimonio y
prohibicin del divorcio, derecho a una educacin laica u orientada por otra religin
distinta a la dominante en Colombia, y acceso a cementerios multireligiosos 2, entre
otros.
La proteccin, por otra parte, es una forma de entrabar el comercio internacional,
imponindole aranceles a la importacin de mercancas que reducen la rentabilidad
del negocio y tambin la extensin del mercado, ms an en Panam que operaba
como punto de trasbordo del trfico que se diriga a otros pases. Por eso, la elite
comercial panamea haba demandado todo el tiempo que no hubiera aduana en el
Istmo, prerrogativa que les fuera concedida en 1849.
De acuerdo con Martnez Garnica, la actividad intelectual de los dirigentes
panameos es muy intensa y contribuyen al ideario del liberalismo y del federalismo.
Cinco reformas polticas adoptadas a mediados del siglo XIX llevan la impronta de
la accin de los polticos istmeos: la adopcin del rgimen federal y de la postura
librecambista, la institucionalizacin de los jurados de conciencia y la adopcin del
principio habeas corpus, la introduccin del matrimonio y el divorcio civil, con una
igualacin de los hijos naturales reconocidos respecto de los legtimos, y la reduccin
del ejrcito permanente. La diferencia entre el liberalismo panameo y el que se
practicaba en Colombia se basaba en la visin cosmopolita de comerciantes que
guardaban vnculos con Per y Chile, el Caribe anglosajn y francs y con Estados
Unidos, algo que le faltaba a los liberales del interior.
Todos estos principios liberales que contribuyeron a elaborar los panameos son
derrotados por la Regeneracin que se erige sobre una organizacin poltica muy
centralizada, cierto nivel de la proteccin a favor de los artesanos del centro del pas
que los panameos consideran un despropsito, elimina la participacin de los
ciudadanos en el sistema judicial, elimina el sufragio universal e introduce elecciones
indirectas y vulnera sistemticamente la libertad de prensa y el habeas corpus.
El nacionalismo panameo se va forjando frente a la escasa coincidencia de intereses
econmicos y polticos con el poder central de Colombia, sobre todo en las fases de
conservadurismo con sus pretensiones de concentrar el poder poltico en la capital. De
esta manera, hay conatos separatistas en 1840, en 1856, en 1870 y la fatiga de los
dirigentes panameos aumenta con la hegemona que establece La Regeneracin y
sobre todo con la constitucin de 1886, de un acendrado centralismo y dogmatismo
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En 1833, por ejemplo, una ley permite establecer cementerios para extranjeros no catlicos o sea que
antes estaban prohibidos.

religioso. La eleccin de Rafael Nez a la presidencia en 1880 inicia una larga

hegemona conservadora que con variantes importantes se prolonga hasta 1930.
Los conservadores colombianos le teman a los Estados Unidos no slo por su
amenazante vigor econmico y militar sino tambin porque estaban constituidos como
estado laico y proliferaban las iglesias protestantes, muchas de ellas proselitistas, que
podan desafiar el hegemonismo catlico. Para los panameos, los norteamericanos
construyeron exitosamente el ferrocarril que une a ciudad de Panam con Coln y
podan ser los forjadores del canal interocenico que vislumbraban como la redencin
econmica de su regin, a pesar de que tambin resentan la arrogancia imperial con
sus imposiciones sobre la administracin del ferrocarril y la defensa a ultranza de sus
intereses, algo que saban se repetira a una escala superior el da que construyeran el
paso entre los dos ocanos pero que no imaginaron que adquirira la magnitud que
tom con el carcter de colonia extractiva que le impuso el gobierno de Estados
Unidos.
Hay que aclarar que el espectro poltico de Panam no era uniformemente liberal: las
provincias del interior estaban dominadas por elites ganaderas que eran muy
conservadoras y que se entrelazaban con sus copartidarios colombianos para oponerse
a los gobiernos liberales del estado soberano, siendo una de las fuentes de la
inestabilidad que azotaba la poltica panamea. Tambin ellos defenderan la herencia
hispnica y catlica, se opondran al sufragio universal y la ampliacin de la
participacin poltica de pardos y negros y apoyaran el rechazo a las pretensiones
imperiales de los Estados Unidos por el control territorial sobre cualquiera que fuera
el brazo que comunicara el Pacfico con el Atlntico. De esta manera, el frecuente
conflicto civil colombiano era trasmitido a Panam, aunque slo en la guerra de los
mil das se torna en teatro principal de la conflagracin.
En 1863 la Constitucin de Rionegro reorganiza las relaciones entre los estados y el
centro poltico de los nuevos Estados Unidos de Colombia, otorgando una soberana
considerable a las regiones participantes en asuntos polticos, judiciales y fiscales.
Ello permiti continuar con la adhesin de Panam a los Estados Unidos de
Colombia, aunque los anhelos de prosperidad comenzaban a frustrarse con la prdida
de la ventaja competitiva del ferrocarril istmeo frente al ferrocarril trasatlntico de
los Estados Unidos fuera terminado en 1869. La adopcin del sufragio universal
democratiza la poltica local y hay frecuentes movilizaciones populares que logran
que se les tenga en cuenta en el gasto pblico. Los intereses norteamericanos cobraron
una influencia creciente en la poltica del Istmo, especialmente a partir de 1865,
cuando desembarcaron tropas y favorecieron la deposicin del presidente del Estado
Jos Leonardo Calancha; as, cada vez que una guerra civil sacuda a Colombia y
pona en riesgo la seguridad del transporte de mercancas y pasajeros entre Ciudad de
Panam y Coln, los norteamericanos acercaban su flota al Istmo o desembarcaban
tropas.
El balance que debieron hacer las elites panameas sobre Colombia en este sentido
fue bastante negativo. No hubo una consolidacin de un estado nacional en el siglo
XIX que garantizara un orden poltico que, por el contrario, fue frecuentemente
interrumpido por guerras civiles; aunque el proceso de centralizacin avanz con la
separacin de la Iglesia y el Estado, el poder poltico y militar del ejecutivo fue
disminuido por la Constitucin de Rionegro y las elites regionales se alzaban
7

frecuentemente contra el gobierno central o luchaban contra los partidos contrarios a

sus intereses. La centralizacin autoritaria de Nez y Caro caus disenso e impidi
un fortalecimiento econmico del Estado, ya que era difcil establecer una tributacin
consensuada y tampoco permiti un ejrcito profesional no partidista que garantizara
el orden de manera aceptable para todos. El mercado interior colombiano estaba
fragmentado por la escarpada geografa y por las relaciones sociales semifeudales; las
regiones costeras, con las que Panam poda intercambiar sus productos, eran
especialmente pobres y atrasadas. Esa misma pobreza crnica durante el siglo XIX
determin que el gasto pblico aplicado al desarrollo regional fuera precario si no
inexistente. Por ltimo, la alianza con capitales de Francia para construir el canal
interocenico naufrag tcnica y financieramente, dejando a la elite panamea en
condicin de profundo pesimismo en torno a su futuro.
En trminos contra factuales, Panam habra permanecido en la rbita nacional si el
gobierno central le hubiera garantizado autonoma poltica y fiscal, estabilidad
poltica, reglas de juego apropiadas y predecibles para encausar distintos intereses,
paz y la capacidad para construir las vas que realizaran el enorme potencial que tena
como la avenida comercial por excelencia entre el Pacfico y el Atlntico, punto
neurlgico para las comunicaciones globales. Al mismo tiempo, Bogot deba permitir
que el Istmo apropiara una mayor parte de los recursos fiscales que poda generar a
partir de su riqueza y que recibiera transferencias del centro que apoyaran su
desarrollo, en vez de ser tributaria de Colombia como evidentemente lo fue.
La constitucin centralista de 1886 le quita todas las prerrogativas de autonoma
poltica con que contaba Panam (y el resto de regiones colombianas) y le arrebata
recursos presupuestales a los estados soberanos, convirtindolos en departamentos,
entes atrofiados que cuentan con pocos recursos fiscales y a los que se les despoja de
autodeterminacin. Nez aduce que la anarqua que trajo el federalismo tiene su
eptome en Panam con sus frecuentes cambios de mandatarios que a partir de la
nueva constitucin entran a ser nombrados directamente por Bogot; la mayora de
ellos no son siquiera oriundos del Istmo. En tiempos del federalismo Panam envi a
sus delegados a las deliberaciones de la Constitucin de 1855 y a la de 1863 que eran
sus ms distinguido portavoces e intelectuales, como Justo Arosemena. Sin embargo,
los delegatarios de esa regin a las deliberaciones de la Constitucin de 1886 fueron
escogidos a dedo por el gobierno y resultaron ser sus voceros Miguel Antonio Caro,
quien no conoca el mar, ni el ro Magdalena y menos aun Panam; y el otro lo fue
Felipe Fermn Paul hermano de monseor Jos Telsforo Paul, arzobispo de Bogot
durante la Regeneracin y gran amigo de Nez (Alarcn, 211). Para rematar la
exclusin poltica qued constitucionalizada en el artculo 201 que afirmaba: el
departamento de Panam est sometido a la autoridad directa del Gobierno, y ser
administrado con arreglo a leyes especiales (Alarcn, 214).
Es grande la clarividencia que tiene Jos Mara Samper, el nico intelectual ex
miembro del partido liberal que fue delegado en la Constituyente de 1886, pero al
mismo tiempo muestra una gran torpeza poltica al defender el estatus especial
impuesto a Panam:
El Istmo de Panam es realmente una especie de territorio ansetico; por su posicin
interocenica; por su estructura topogrfica; por la composicin heterognea y

cosmopolita de su poblacin; por su alejamiento del centro de la repblica; por los

graves intereses internacionales que all se aglomeran o comprometen, por las vas
que exis0ten y el gran Canal que se est excavando para el trfico del mundo entero;
por la amplia franquicia que favorece el trnsito y a las importaciones y
exportaciones; por el inters de la soberana nacional y del equilibrio comercial y
martimo entre las naciones europeas y americanas y sus grandes Colonias de la
Oceana; por la naturaleza de las transacciones que se celebran, con moneda y
mercancas de todos los pases; y por otras circunstancias importantes, el
departamento de Panam necesita ser administrado conforme a reglas muy especiales
(Citado por Alarcn, 215).

Cada una de las razones dadas por Samper requeran asegurar la lealtad de los
dirigentes panameos y de sus ciudadanos para con el centro poltico colombiano. Y
lo que hicieron los conservadores fue imponerles a su provincia ms lejana la visin
autoritaria y religiosa, sus polticas contraproducentes e inexorables que negaban sus
intereses fundamentales. Entre otros, la aduana en Panam que haba sido abolida en
1849, se restablece en 1886 y entorpece el desarrollo comercial del cruce de caminos
continental. Al mismo tiempo, la construccin del canal interocenico, contratado
con el conde Ferdinand Lesseps, que inicia a principios de 1882 y que suspende las
obras en mayo de 1889, hace que la ilusin de los panameos se desmorone. Luego
de un gasto de ms de 400 millones de dlares y cuando apenas se haban terminado
menos de dos quintas partes del canal, la primera Panam Canal Company, las
aspiraciones de Colombia de asumir un papel ms prominente en el liderazgo
hemisfrico y la reputacin de Ferdinand Lesseps se desplomaron con la quiebra
econmica de la compaa (Randall, 87).
Un peridico panameo se expresaba as sobre la situacin planteada por la
cancelacin de las obras del canal:
Ha llegado una poca de verdadera crisis para el Istmo, poca temida hace tiempo an
por las ms escpticos en materia de esperanzas, ya que la situacin financiera del
pas se hace cada vez ms tirante, ms amenazadora, por la ruina de las masas,
principalmente, que entraa un largo catlogo de desdichas. Se ha repetido hasta la
saciedad que aqu se carece de vida propia, que dependemos en lo absoluto de
circunstancias transitorias y excepcionales, que nuestra existencia comercial o
financieramente hablando, es del todo falsa, por lo efmero (Citado por Araz,
Pizzurro, 1993, 204)

A la constitucin impuesta en 1886 le siguen varias guerras civiles del orden nacional
que se expresan en Panam con fiereza especial durante la guerra de los mil das que
culminada en 1902 y deja exange al pas. El Istmo, que nunca particip en las
luctuosas guerras civiles colombianas, se estrena como el teatro de las ms
sangrientas batallas. Todo el departamento toma las armas bajo los pendones del
partido liberal. Cuando, en Colombia el liberalismo claudica, sus fuerzas an dominan
Panam (Figueroa, 352). Debi haber producido una enorme frustracin para la
dirigencia panamea que la guerra de los mil das fuera ganada por los conservadores
de nuevo y que se vislumbrara su hegemona interminable hacia el futuro.
Para rematar, Colombia rechaza en 1903 el tratado Herrn-Hay en el que los
norteamericanos le ofrecan al pas una indemnizacin de 10 millones de dlares y un
pago posterior de US$250.000 anuales al gobierno, recibiendo los norteamericanos
los activos de la fracasada aventura del conde Ferdinand Lesseps y comprometindose
9

a construir el anhelado canal, tratado que los panameos consideran de la mayor

conveniencia para sus intereses. Sin embargo, el senado colombiano, controlado por
Miguel Antonio Caro, rechaza de manera unnime e irrevocable la propuesta, ante el
desmayo de los istmeos. Todas estas circunstancias conducen al acendramiento de
las tensiones entre los intereses de la dirigencia de Panam y los de Bogot y
conducen a que abandonen a Colombia de la mano de los Estados Unidos de Amrica
y se constituyan como estado independiente, ciertamente muy sometido a los
norteamericanos.
De esta manera, la liquidacin del federalismo por los conservadores tambin socava
el modus vivendi entre Panam y Colombia. Digamos que el conflicto nacional entre
federalismo y centralismo le permiti al imperio anexar la zona del futuro canal con el
beneplcito de la mayora de las elites panameas y sin necesidad de ejercer violencia.
Tambin lo hizo bajo condiciones mucho ms desventajosas de las que estaban
propuestas en el tratado Herrn-Hay.
La demografa y la geografa de Panam
Durante la Colonia espaola, Panam fue paso obligado de la plata que vena del
Potos a cambio de mercancas de alto valor y telas que se enviaban de Espaa,
especialmente a Lima y el Potos. La travesa se haca utilizando recuas de mulas que
transitaban penosamente por el Camino de las Cruces que deba remontar la cordillera
que parte en dos el Istmo. Ms adelante, la carga fue creciente y era movilizaba por
estrechos caminos de mulas y puntos de acopio sobre las dos costas; se podra decir
entonces que el istmo era relativamente prspero. La feria de Portobelo se reuna una
vez al ao y afluan all comerciantes de Guayaquil, El Callao y Cartagena. Sin
embargo, esta ruta era vulnerable y se suspendi en 1739 con el ataque del pirata
Edward Vernon a Portobelo y Chagres, mientras que los asientos de esclavos
concedidos a Inglaterra y Francia le hacan competencia al trfico humano espaol a
cambio de metales preciosos (Araz, Pizzurno, 1991, 64). Con el poblamiento del
Cono Sur y el papel que jug como despensa de la minera del Potos, las flotas
espaolas abrieron la ruta con el puerto de Buenos Aires y hacan el paso por el Cabo
de Hornos para recoger la plata en El Callao, de tal modo que Panam entr en un
largo letargo econmico que en verdad no termina hasta que se desata la fiebre del oro
de California.
Segn Alfredo Castillero (2005),
En la segunda mitad del siglo XVIII el panorama comercial de Panam era
desolador. Apenas llegaban barcos por el Pacfico o el Caribe. El pas no tena
nada valioso que exportar, salvo la plata que le entraba con el situado, y
esclavos. De hecho son esclavos la nica mercanca de salida en numerosos
embarques, y es probable que los barcos que llegaban de Per, del Ecuador, o
de las costas del Pacfico neogranadino, lo hacan para comprar solo esclavos,
llevando como carga a Panam, productos alimenticios, o bien productos
como el cacao (aunque cada vez menos), quinina, y lana vicua, siempre en
pequeas cantidades y casi todo para rexportar.
La audiencia de Panam es un temprano antecedente institucional de un gobierno en
asuntos jurdicos que servira de base posterior a los anhelos de independencia de
10

Panam. Entre 1810 y 1816 el virrey de la Nueva Granada residi en Ciudad de

Panam y volvi a Santaf con la Reconquista. Una vez destruido el sistema colonial
espaol, la economa de Panam continu su deterioro porque la minera decay por
doquier, se suspendi el comercio con la metrpoli, sin que surgiera un mercado
global hasta mediados del siglo XIX; los abastos cambiaron de procedencia,
reducindose a un mnimo el comercio que flua por el Istmo. La decadencia
econmica constituy una de las caractersticas ms notables de las tres primeras
dcadas que siguieron a la independencia de Panam y la inmediata unin voluntaria a
la Repblica de Colombia, en 1821 (Araz, Pizzurno, 1993, 247). En 1827, el
comandante del Istmo afirmaba el comercio se encuentra en la ltima languidez:
algunos botes de cabotaje y uno que otro barco de Guayaquil y Jamaica son los nicos
que se presentan en estos mares la agricultura est en su infancia y slo se sostiene
con algn lustre la de legumbres y miniestras (248). En 1830 a 1840 se exportaban
en promedio $60.000 de bienes producidos localmente, algo que hacia 1850 se haba
multiplicado por 5 y alcanzaba los 580.000 pesos en 1864 (Castillero, 2005).
Durante las luchas por la Independencia, la plata del Alto y Bajo Per (Oruro, Pasco,
Potos, y otras minas), que antes tena su salida por Buenos Aires o por el Cabo de
Hornos, empez a tomar el rumbo de Panam al estallar la insurgencia en Argentina y
Chile, lo que haca muy inseguro el transporte por estos territorios o frente a sus
costasJams haba ocurrido nada semejante en la historia del comercio panameo.
Era una verdadera epifana que haca recordar los tiempos dorados de las ferias
opulentas En cuanto al comercio con Per, hasta ahora mucho menos estudiado o
documentado, se sabe eso s que la fortuna de los hermanos Mariano, Blas y Juan
Arosemena se origin en esta etapa de auge comercial, gracias a sus negocios con
Lima (Castillero, 2005).
En 1836 el trfico en algo se haba recuperado pero segua siendo bsicamente de
trasbordo: inclua algunas exportaciones domsticas de carne, cueros, sebos, velas,
jabn, carey, ncar, perlas, tablones y zarzaparrilla, que alcanzaron 60.450 pesos.
Aunque la recuperacin no era completa, el viajero ingls P. Campbell Scarlett
observaba que la mayor parte de los nativos se ocupaba del comercio extranjero.
Tambin observaba que el Camino de Cruces estaba en condiciones desastrosas, con
huecos profundos donde resbalaban los caballos en poca de invierno y que
prcticamente no vala la pena repararlo. No haba ninguna organizacin poltica que
le destinara recursos a mantener la va en buen estado con lo cual ciertamente hubiera
aumentado el trfico de la va ms conveniente para unir los dos ocanos.
Hacia 1838 el cnsul ingls anotaba que las residencias y bodegas de los antiguos
comerciantes de la ciudad de Panam estaban en ruinas y otras se haban dividido en
pequeos apartamentos y han sido dejados a las clases ms necesitadas, las cuales
estn en un estado de desocupacin y abandono, tal como slo se encuentran en los
climas tropicales donde las necesidades vitales son pocas y se produce con poca
laboriosidadlas ruinas de las iglesias y otros grandes establecimientos pblicos,
cubiertos de monte y las calles llenas de hierba, dan al pueblo la apariencia de haberse
expuesto a los estragos de la guerra, pero era el efecto de la decadencia. Se
observaba al mismo tiempo una enorme dificultad para enganchar obreros, tanto de la
regin como de las reas vecinas, algo que tena que ver con las relaciones de
servidumbre en el interior del Istmo.

11

La poblacin de Panam hacia 1778 fue de alrededor de 60.000 habitantes en la que

no se contaron unos 15.000 indgenas; clasificados por estamentos, el censo de
informa que los libres de todos los colores constituyen la mayora de la poblacin,
un 55.6%; los identificados como blancos suman el 15.1% o sea que los dos
abarcan el 70.7% de poblacin, cifra parecida a la que se obtiene para la Nueva
Granada. Se trata entonces de una poblacin altamente mestizada o hispanizada. Los
indgenas censados son el 23.1% de los habitantes, mientras los esclavos son el 5.8%.
Los religiosos son solo 260, lo que da una atencin de 2.300 personas por clrigo (o
monja) y sugiere un alto grado de paganismo entre la poblacin.
Tabla 1
La poblacin del Istmo de Panam segn estamentos en 1778
Nmero
Porcentaje
Blancos
9064
15.1
Libres de todos los colores
33377
55.6
Indios
13869
23.1
Esclavos
3474
5.8
Religiosos
260
0.4
Total
60044
100
Fuente: Jan, 1979, 394

Tal poblacin ocupa un amplio territorio con una densidad muy baja de una persona
por kilmetro cuadrado que impide una explotacin de todo el territorio y una
adecuada comunicacin entre sus puntos cardinales. En 1803, segn Francisco
Silvestre, el istmo alcanzaba 87.300 habitantes, mientras que para 1843 se contaban
casi 120.000 personas. En 1870 se acercaba a los 211.000, despus de haber recibido
una importante inmigracin de trabajadores para construir el ferrocarril entre Panam
y Coln, y la densidad era de 3 personas por kilmetro cuadrado. En 1896, 7 aos
antes de abandonar a Colombia contaba con 311.000 habitantes, y 4 personas por
kilmetro cuadrado.
Tabla 2
PANAMA POBLACION
AO POBLACION
1778 80044
1803 97312
1843 129657
1851 148108
1870 221119
1896 316054
1911 391745

Fuente: Jan, 1979, 22

Grfico 1

12

Fuente: Jan, 1979, 22 y

El ritmo de crecimiento demogrfico fue bajo entre el censo de poblacin de 1778 y el
estimativo de Silvestre de 1803 (0.78% anual) y descendi algo ms entre 1803 y
1843 (0.72%). Sin embargo se trepa a 1.6% anual entre 1843 y 1851, parecido al
ritmo de crecimiento de la poblacin de la Repblica de la Nueva Granada y supera el
2% anual entre esa fecha y 1870, cuando recibe importantes corrientes migratorias
desde San Andrs, Jamaica y Cartagena y se siente el impacto de la llegada de
mdicos y vacunas que contribuyen a disminuir la mortalidad endmica. El
crecimiento hasta 1843 es muy bajo, inferior al que tenan las provincias de la costa
de la Nueva Granada que era de 1.6% anual y muy por debajo de las regiones de
colonizacin antioquea que superaba el 1.8% anual. El crecimiento demogrfico
entre 1896 y 1911 vuelve a colocarse por debajo del 1.5% anual. En este intervalo se
mantiene un crecimiento de la poblacin similar, recurriendo moderadamente a la
inmigracin para construir el canal por parte de los norteamericanos que utilizan
mucha maquinaria pesada; es en esta fase en la que se comienzan a controlar el
paludismo y las fiebres con la desecacin de pantanos, la fumigacin con DDT y la
aplicacin de sulfas contra la malaria, aunque todava localizados en las provincias de
Panam y Coln.
Las vicisitudes de la economa del Istmo se reflejan en la poblacin de la capital que
pierde la mitad de la poblacin entre 1822 (10.730) y 1843 (4.897), cuando se
dislocan las relaciones mercantiles de la Amrica Latina y el Caribe, segn Alfredo
Castillero (2005). En 1870 la ciudad de Panam registra 9.855 habitantes y unos
30.000 en 1885, en medio del apogeo de la construccin del canal francs para volver
a perder poblacin en 1896 con 24.159 habitantes (Jan, 1979, 32).
Tabla 3
Inmigracin extranjera a Panam
1849
1850

800
13.484
13

1851 21.180
1852 13.201
1853 23.690
1854 25.917
1855 28.704
Archivos franceses, Citado en Vega, Juregui, Ortiz, 2003, 50
El Istmo se vuelve a convertir en un lugar cosmopolita a partir de 1850, donde
convergen comerciantes, aventureros, ingenieros y trabajadores de la China y del
Caribe, dndole impulso a una economa hasta ese momento muy pobre, basada en un
sistema de haciendas atrasado y desorganizado y un comercio estancado.
Tabla 4
CRECIMIENTO DEMOGRFICO DE LAS PROVINCIAS (Porcentual entre
las fechas sealadas)
CRECIMIENTO DE LAS PROVINCIAS
1803-1843 1843-1896
PANAMA
10
240
COLN
10
90
COCL
50
120
HERRERA
40
50
LOS SANTOS
40
80
VERAGUAS
60
60
CHIRIQUI
50
220
BOCAS DEL TORO N.D.
1400
DARIN
-20
750

Fuente: Jan, 1979, 29

El crecimiento demogrfico de las provincias de Panam y Coln entre 1803 y 1843
fue de slo 10% entre esos 40 aos, mientras que hubo un mayor crecimiento en el
resto de provincias, excepto Darin que sufre una contraccin del 20%. Herrera, Los
Santos, Veraguas y Chiriqu, que cuentan con tierras aptas para la agricultura y la
ganadera relativamente salubres, van a tener una poblacin creciente en la primera
mitad del siglo XIX, reflejando aproximadamente el proceso de colonizacin que est
dndose en Costa Rica y que la tornar en un prspero modelo de desarrollo cafetero
y de integracin con la economa mundial (Nugent, Robinson, 2010).
Entre 1843 y 1896, las provincias en las cuales tienen lugar las actividades
relacionadas con la funcin de trnsito y aquellas que conocen la explotacin a gran
escala de materias primas o de productos agrcolas para la exportacin habrn de
demostrar los ms altos ndices de aumento de la poblacin (Jan, 1979, 28). Los
trabajos del ferrocarril y su puesta en marcha en 1855 y los inicios de las obras del
canal francs en 1881 favorecen la enorme expansin que tiene el poblamiento de
Panam y de Coln. En ciudad de Panam la poblacin se multiplica por 3.4 y en
Coln por 2 pues llegan miles de extranjeros, sobre todo de Jamaica, e inmigrantes de
las provincias rurales del interior del pas y tambin de la provincia de Cartagena para
atender las labores de construccin y del comercio que se abre vertiginosamente.

14

Ms adelante, Bocas del Toro aumenta su poblacin 15 veces entre 1843 y 1896,
partiendo de una base muy pequea, al convertirse en el teatro de la expansin
bananera impulsada por la United Fruit Company en la Amrica Central, que sucede
en el caribe colombiano tambin un poco ms tarde, mientras que el Darin se abre a
la explotacin de la tagua y de maderas entre las mismas fechas. Las provincias
rurales del interior tendrn un crecimiento demogrfico ms lento, con la excepcin
de Chiriqu que ser colonizada por inmigrantes extranjeros aprovechando los suelos
frtiles de las tierras altas, en especial la provincia de David que se convertir en la
despensa de Panam durante el siglo XX, incluyendo el cultivo del caf. Y en efecto,
Chiriqu tendr la expansin demogrfica ms alta del pas durante el siglo XX.
Los conflictos civiles que envuelven a Colombia durante los ltimos 3 lustros del
siglo XIX y la guerra de los mil das entre 1899 y 1902 producen despoblamiento en
las provincias de Cocl, de Herrera y de Santos, al igual que en el Darin. Uno de los
teatros de operaciones de la guerra de los mil das se da precisamente en el Istmo y la
paz se sella en un barco de la armada norteamericana, anclado en la ensenada de
Panam. La entrega de la zona del canal a Estados Unidos y su poblacin panamea
queda sustrada de los censos de poblacin, unas 50.000 personas empadronadas hacia
1908 en Panam y Coln, que quedan bajo jurisdiccin norteamericana.

La geografa de Panam es problemtica para su desarrollo agropecuario por

condiciones extremas de humedad y de selvas tupidas en buena parte de su territorio.
El Istmo es un planicie verde de topografa rizada, enmarcadas al este y oeste por
montaas cubiertas tambin de una selva virgen, drenada por ros sinuosos con aguas
espesas, chocolates, que terminan en grandes pantanos litorales que tien las costas
del Pacfico y del Caribe de esos colores amarillos, sepias rosados y verdes lodosos
la naturaleza excesiva, aplastante, a un precio elevadsimo puede ser temporalmente
dominada, contenida, pero nunca vencida. La selva tropical protege un suelo frgil y
un subsuelo cuya roca madre, lo ms menudo friable, profundamente alterado a lo
largo de varios metros de espesor, se presta para los deslizamiento y los derrumbes
15

con gran facilidad todo esfuerzo parece vano, todo es un eterno recomenzar; la
selva est presta a tragarse, rpidamente, el espacio ganado provisionalmente por el
hombre... la geografa grandiosa, generosa en exceso, lo es tambin en dificultades
(Jan et al, 1999, 20 y 24). Sin embargo, la naturaleza se torna ms amable en la
medida en que se avanza hacia el Occidente con tierras frtiles, protegidas por la
cordillera central, que reciben una cantidad apreciable de lluvias por temporadas y
que ha permitido el desarrollo agropecuario en la provincia del Chiriqu, alrededor de
la ciudad de David y tambin en Bocas del Toro, frente al Mar Caribe.
Para Justo Arosemena en su opsculo El Estado Federal, se adverta que el paso por
el Istmo no tendra un efecto multiplicador importante sobre una economa atrasada y
limitada por su geografa:
:
[...] La rapidez con que se har el trnsito de viajeros y mercancas, el monopolio que
naturalmente ejercer la empresa en almacenes y an en hoteles a las extremidades
del camino, la facilidad que tendrn los cargamentos para llegar a su mercado sin
quedar depositados en el Istmo, la falta de industrias domstica que exporte por el
ferrocarril y reciba por el mismo en cambio artefactos extranjeros; estas y otras
circunstancias mantendrn aquel territorio en cierto estado econmico, que aunque no
llegue a la miseria ni al abatimiento de 1848, tampoco ser muy lisonjero para el que
quiera ver desenvuelta la riqueza, como pudiera serlo en el Istmo con sus feraces
tierras, y un milln de habitantes que bien puede contener (Arosemena, 1982, 77).
Panam, al igual que el resto de la Nueva Granada, hereda instituciones hispnicas que
otorgan la tierra a la elite y les permite controlar la mano de obra mediante el esclavismo o
contratos informales y serviles de arrendamiento, las que se manifiestan con mayor fuerza en
el Istmo: centro comercial esclavista por excelencia va a contar con una poblacin afrodescendiente a la que va a tratar con dureza hasta la emancipacin total de 1851. Por ejemplo,
en 1843 se aprueba una ley que busca reprimir los movimientos sediciosos de esclavos. Hay
tambin trabajo forzado en el llamado servicio personal subsidiario, mediante el cual un
hacendado contribuye en especie al fisco o al culto, aportando el trabajo de sus arrendatarios
para la reparacin de la muralla, reparo de cementerios e iglesias. En los aos veinte y
treinta se reparten resguardos indgenas y estos quedan expuestos a los elementos y al
mercado. En 1853 se aprueba una ley que abole la pena de muerte y deroga las ordenanzas
contra la vagancia que, por lo general, castigaban con trabajo forzado a los infractores (Kim
Ros, Leyes).
Todo esto nos revela una sociedad donde no predomina todava el trabajo libre, los
terratenientes controlan el tiempo de sus arrendatarios, la productividad de ese trabajo es muy
baja y no puede asignarse a las demandas de mercado que van a surgir con fuerza en los aos
cincuenta con la construccin del ferrocarril. Estas son las condiciones que hacen que tanto la
sociedad panamea como la colombiana sean muy pobres y que grandes obras pblicas deban
ser emprendidas por capital extranjero y ejecutadas por trabajadores asalariados, importados
de otras regiones, aunque indudablemente tales choques van a producir fisuras sociales y
propiciar la liberacin de la mano de obra de sus ataduras feudales.

La construccin del ferrocarril Panam-Coln

Panam debi tener un crecimiento econmico alto a partir de la construccin del
ferrocarril que conectara a la ciudad de Panam en el Ocano Pacfico con Coln en
el Atlntico. Una vez iniciado el servicio del ferrocarril hacia 1855 el Istmo se volvi
el paso ms corto en tiempo entre el este y el oeste de los Estados Unidos, viviendo un
trfico muy intenso por la fiebre que desat el oro descubierto en California y que
16

atrajo a miles de individuos de todas las nacionalidades en busca de fortuna. Segn

Maurer y Yu, entre 1849 y 1869 ms de 600.000 pasajeros hicieron el trnsito entre
Nueva York y San Francisco a travs del Istmo (Grfico 2). La culminacin del
ferrocarril transcontinental en los Estados Unidos en 1869 le quit presin al camino
por el istmo, aunque sigui siendo importante para el trfico entre Asia, Chile, Per,
Ecuador, el pacfico colombiano y el Ocano Atlntico.
El plan de construir un ferrocarril entre ciudad de Panam y Coln haba sido
iniciativa de un grupo de empresarios franceses, quienes en 1845 organizaron la
Compaigne de Panam que obtuvo una concesin por 99 aos del gobierno
colombiano. Sin embargo, la revuelta de la Comuna de Pars en 1848 impidi que la
empresa cancelara su depsito con el gobierno colombiano lo cual hizo que el acuerdo
se echara para atrs. Un empresario norteamericano, William Henry Aspinwall cre la
Panam Railroad Company en 1849 y emiti un milln de dlares en acciones, de las
cuales slo pudo colocar la mitad en Wall Street. Seguidamente se abrieron
negociaciones con el gobierno colombiano que le otorgaba un 5% de los ingresos
brutos y el 3% de los dividendos; al cabo de 20 aos el gobierno tendra la opcin de
comprar los rieles por 5 millones de dlares. El acuerdo fue aprobado por el gobierno
colombiano y ratificado por el senado en 1850. Al parecer el Estado Soberano no
recibi nada en este primer acuerdo econmico o no se encuentra registrado en los
presupuestos. Es aparente que comienza a recibir $25.000 anuales, un 10% de lo que
reciba Bogot, cuando se hace un nuevo contrato con la Panam Railroad a partir de
1867 y el monto figura en la mayor parte de los presupuestos que encontramos en la
Biblioteca Nacional. Pero con el nuevo contrato Colombia recibe un milln de dlares
por una vez y una anualidad de US$250.000, de la cual le reconoce a Panam slo el
10% mencionado.
Antes de eso, Aspinwall haba iniciado una ruta para el transporte de correo y de
personas desde Nueva York, Nueva Orleans y Oregn a la ciudad de Panam, por un
camino de mulas a partir de Coln que comenz a ser crecientemente utilizada por los
aventureros contagiados de la fiebre del oro, en vez de utilizar la mucho ms larga por
el Cabo de Hornos. En 1849, casi 6.500 personas arribaron a California va Panam,
contra 11.770 por el sur del continente americano. Ya para 1853, la va panamea que
poda utilizar parcialmente el ferrocarril haba sido transportado 15.500 personas,
llegando a ser la va ms utilizada para colonizar el nuevo territorio en la dcada de
los cincuentas.
Con el descubrimiento de las minas de oro en California, reapareci la actividad
econmica; hombres de diversa complexin somtica emprendieron una veloz carrera
cuya meta fue hacer fortuna. Alfaro nos manifiesta que "[...] el paso de caudales,
mercaderas, equipajes y pasajeros por los puertos de Panam y Chagres, dio
ocupacin a gran nmero de personas e inici el prodigioso movimiento econmico
[...] (Kam Ros, s.f, 35)
La construccin del ferrocarril se inici a fines de 1850 desde un sitio que los
norteamericanos haban bautizado como Navy Bay y que dio lugar a un nuevo pueblo
que ellos llamaron Aspinwall y que termin por ser la ciudad de Coln.
Los contratistas se vieron enfrentados a una gran escasez de trabajadores locales que
rechazaron trabajar arduamente por salarios que eran inferiores a los que ganaban
conduciendo los pasajeros de un ocano al otro por el camino de mulas o que estaban
17

atados servilmente en las haciendas de la regin. La empresa trat de contratar

trabajadores norteamericanos pero con salarios inferiores a los que se pagaban en
California no lograron reunir los contingentes requeridos. Por lo tanto, se recurri a
trabajadores chinos a los que se les ofreci arroz, te y opio de los cuales llegaron 700,
la mayora de los cuales no resistieron las condiciones del bosque tropical hmedo y
que murieron de malaria o se suicidaron, de tal modo que 80% de la fuerza de
trabajo china pereci o abandon y mendigos destituidos chinos se volvieron un
espectculo frecuente en ciudad de Panam (Maurer, Yu, 2010, 43). La empresa
recurri entonces a trabajadores jamaiquinos, a norteamericanos y a cartageneros en
cantidades suficientes como para alterar en forma permanente la demografa de una
provincia que en ese entonces tena unos 138.000 habitantes.
Grfico 2

Fuente: Maurer, Yu, 2010, 38

Originalmente se pens que el ferrocarril se podra construir en dos aos con un costo
de US$1.350.000 pero se termin en cinco aos, despus de muchas vicisitudes con
tremendas prdidas en vidas humanas por la fiebre amarilla y el paludismo, con costos
muy superiores a los originalmente pues alcanzaron los US$8 millones hacia 1858
(McCullough, 35). Sin embargo, los ingresos fueron crecientes desde el mismo
momento en que se termin el primer tramo de 7 kilmetros, pues se utilizaba en
combinacin con el camino de mulas para transportar a los viajeros, de tal modo que
para 1854 los ingresos brutos del ferrocarril superaron el milln de dlares. Las
ganancias durante los 6 primeros aos de existencia fueron de US$7 millones, siendo
el dividendo de 15% sobre el valor de la accin y en algunos momentos lleg a
alcanzar 44%, siendo una de las acciones ms valorizadas en el mercado accionario de
Nueva York (McCullough, 35). Esa era la prueba ms palpable de la altsima
rentabilidad que tendra una comunicacin ms expedita entre los dos ocanos para la
economa norteamericana y para la economa global. La gesta del ferrocarril de
Panam fue enorme y exitosa, a pesar de que en 1869 queda comunicado el este y el
oeste de los Estados Unidos por el ferrocarril trasatlntico y el trfico por Panam
disminuy radicalmente.
Tabla 5
18

Ferrocarril de Panam: Ingresos, gastos y pagos a la Nacin

Aos Ingresos
Gastos Utilidad
Pagos a la Nacin
1852 250.162
73.999 176.163
4.403
1853 322.428
113.950 208.478
6.143
1854 453.572
116.542 337.030
5.562
1855 1'099.069
284.156 814.913
14.895
1856 1'360.731
530.249 830.492
27.040
1857 1'305.819
649.302 656.518
27.310
1858 1'506.076
858.589 847.388
27.802
1859 1'925.444
795.748 1'129.696
27.892
1860 1'550.876
702.889 847.987
27.914
1861 1'539.860
611.663 928.197
27.923
1862 1'712.281
729.850 983.331
27.966
1863 2'027.438
829.747 1'197.691
29.498
1864 2'489.222
1'029.769 1'459.453
34.000
1865 2'175.885
1'002.051 1'173.834
38.800
1866 2'424.978
1'208.365 1'216.613
45.700
1867 2'717.393
1'183.785 1'533.607
1.131.500*
1868 3'810.192
1'873.114 1'937.079
250.000
1869 2'299.252
1'501.446 797.811
250.000
1870 1'383.450
1'063.218 320.232
250.000
1871 1'883.885
1'084.000 800.000
250.000
Fuente: Correa, 2011* Se incluye el pago de una anualidad por un milln de dlares.
Segn Castillero, en un principio el impacto multiplicador de la ruta stmica fue
grande: La excitacin de La California abri un nuevo e inesperado mercado a los
agricultores y ganaderos, sobre todo para el consumo de granos y de carne de res,
tanto para suplir la demanda de miles de pasajeros en trnsito, como de las diversas
navieras que aportaban en Panam y Coln, todo lo cual estimul la produccin
agropecuaria a escalas antes desconocidas. ste fue el caso de Chiriqu. Para 1853 ya
Chiriqu produca suficiente arroz y maz para abastecer el consumo de la provincia y
enviar el excedente a la capital (Castillero, 2005).
Pero los efectos sobre la actividad domstica de la regularizacin provocada por el
ferrocarril no fue del todo favorable: contra lo que podra esperarse, la apertura del
ferrocarril en 1855 tuvo un efecto paralizante en el comercio de Panam, ya que la
Compaa haba obtenido, entre otros importantes privilegios, el control de la isla
Manzanillo, donde se erigi la ciudad de Coln, y que la Compaa utilizaba como
una gran estacin y campamento, de tal suerte que cuando los pasajeros llegaban a
Panam procedentes de California, no permanecan en esta ciudad sino que de
inmediato se suban al ferrocarril para viajar Coln y de all trasladarse en vapor a su
destino final. De esa manera, los grandes gastos que anteriormente hacan los
pasajeros en Panam cesaron y muchas casas comerciales, hoteles y restaurantes se
vieron obligadas a cerrar entre 1855 y 1856 (Castillero, 2005, 49). Tambin se le
concedi a la empresa un territorio amplio, excluido de la explotacin econmica, lo
19

cual se constituy en la desventura de no poder incorporar a la produccin agrcola

300.000 acres (120.000 hectreas), otorgados mediante contrato, y terrenos aledaos a
esta arteria vial, que debido a la actitud de la compaa de no invertir en el Istmo, no
permiti la explotacin de las mismas a lo largo de todo el siglo XIX (Kam Ros,
41).
En 1862, segn la tabla 5, el ferrocarril obtuvo ingresos por 1.700.000 dlares
mientras que tuvo gastos por 730.000, con un ingreso neto de casi un milln de
dlares. Suponiendo que los gastos salariales fueron de 200.000 dlares, el valor
agregado del ferrocarril alcanzaba 1.200.000 dlares anuales, arrojando un PIB por
habitante de casi 6 dlares, aunque la parte del ingreso que se gastaba en Panam
exclua las utilidades que eran repatriadas. As mismo, una parte de los consumos de
la fuerza de trabajo y los bienes intermedios consumidos por el ferrocarril fueron
importados, de tal modo que el impacto real sobre el PIB del Estado Soberano ha
debido ser menor.
Qu tan importante pudo ser el valor agregado por el ferrocarril a un PIB hipottico
de Panam? Un clculo a mano alzada derivndolo del recaudo tributario, suponiendo
que este rondaba el 3% del PIB, nos dara que hacia 1870 estara en el orden de los 10
millones de pesos y que por habitante estara en 45 pesos, superior al del promedio de
los Estados Unidos de Colombia que por esa poca deba alcanzar 33 pesos por
habitante. En todo caso, el valor agregado del ferrocarril estara en alrededor del 13%
del PIB de Panam, relievando su gran importancia econmica, sin contar sus efectos
sobre el incremento del comercio internacional y de cabotaje del Istmo.
Cmo se repartieron los ingresos entre el gobierno central de los Estados Unidos de
Colombia y el Estado Soberano de Panam? Segn el registro de las operaciones entre
1864 y 1878, al gobierno central le entr una suma muy considerable e importante
para sus finanzas pues fueron casi 4.4 millones de pesos, cerca de un 8% de sus
ingresos totales (Tabla 6). Pero no slo eso, pues sirvieron de colateral las
anualidades pactadas (que) jugaran un papel central en el establecimiento y
financiacin del Banco Nacional durante la administracin Nez, pues para el
establecimiento de buena parte del capital necesario para su puesta en marcha se
contrat un prstamo por dos y medio millones otorgado al gobierno por la empresa
Morton, Blis& Co. de Nueva York (Correa, 2011B).
Tabla 6
Ingresos por el ferrocarril para el Gobierno Central de Colombia

20

Ao
Panam
1864
1865
1866
1867
1868
1869
1870
1871
1872
1873
1874
1875
1876
1877
1878

TOTAL

Colombia
34,000
34,000
1,131,500
497,904
250,000

250,000
250,000
253,150
250,000
250,000
250,000
225,000
250,000
250,000
250,000
4,425,554

2,125,000
2,125,000
3,333,334
3,054,625
3,289,474
2,873,563
3,100,000
3,223,136
4,000,000
3,907,158
3,804,839
3,749,586
3,852,970
6,574,115
5,893,075
54,905,875

1.6
1.6
33.9
16.3
7.6
8.7
8.1

7.9
6.2
6.4
6.6
6
6.5
3.8
4.2
7.8

Fuente: Tabla 5 y Kalmanovitz, Lpez, 2010.

Para los Estados Unidos de Colombia en estos mismos aos el recaudo fiscal fue del
en promedio de $3.800.000 anuales, de tal modo que los ingresos a cuenta del
ferrocarril por $225.000 representaban cerca del 6 % de los mismos, pero para los
panameos fue en promedio de 25.000 anuales, 8.3% de sus ingresos fiscales de
$300.000 por ao. Es obvio que el reparto de la renta que pagaba la empresa del
ferrocarril de un 90% para el gobierno central y del 10% para Panam no era
equitativo.
Una vez que se normaliz el trnsito por el ferrocarril despus de 1855, los Estados
Unidos mantuvieron un protectorado militar en el Istmo. La soberana de Colombia
estuvo subordinada y limitada, segn lo manifest el dirigente liberal Benjamn
Herrera, a la permanente presencia militar norteamericana. En las bahas de Panam y
Coln siempre estaban fondeados buques de guerra de la armada de los Estados
Unidos (Alarcn, 2010, 109).
Como ya se dijo, el acuerdo con el gobierno colombiano terminaba en 1870, se firm
uno nuevo en 1867 que contemplaba un pago anual de US$250.000 y un contado por
US$ 1 milln, adems de la participacin del 3% de los dividendos que estaba
abonando a sus accionistas. Cunto de estos pagos recibidos por el gobierno central
fueron compartidos con el gobierno del Estado Soberano de Panam? Pues del milln
de dlares, al parecer el gobierno del Estado Soberano no recibi nada y una
anualidad de $25.000 que le entraba a la ciudad de Panam.
Para el futuro cuando se terminara el canal interocenico mejorara la participacin
del Istmo en la renta provista. En el contrato firmado entre el pas y la Sociedad Civil
Internacional del Canal Interocenico en 1878, para construir el canal por los
franceses, la participacin del Estado Soberano de Panam sera de una quinta parte
del total convenido: 5% del producto bruto en los primeros 25 aos, 6% en los
21

siguientes 25 aos y 7 y 8% en los subsiguientes 25 aos, sin que fuera inferior a

$250.000 anuales (Cavelier, 2003, 47). Esto mejoraba sustancialmente la porcin
recibida por Panam frente al pasado, pero desafortunadamente toda la empresa
fracas y los beneficios nunca se materializaron.
El aumento del comercio de cabotaje ameniz las exportaciones de Panam,
conformadas por perlas, madera de tagua, carne y diversos productos agrcolas. Una
reconstruccin aproximada de las exportaciones la hace Castillero (2005): entre 1847
y 1870 se multiplican por cuatro. Suponiendo un PIB de 9 millones de pesos para el
Estado Federal de Panam 3, las exportaciones representarn entre el 6 y el 8% del
mismo en la dcada de los sesenta, aunque la exportacin de servicios puede aumentar
la participacin en otros 2 puntos del PIB. Se trata entonces de una economa bastante
cerrada y trabada en su potencial agropecuario, aunque cada vez menos. Comparada
con los Estados Unidos de Colombia, que tuvo brotes exportadores a veces cuantiosos
que acercaban el coeficiente de exportacin al 20% del PIB entre 1863 y 1886,
Panam era ms cerrada, a pesar de su posicin geogrfica abierta al mundo.
Tabla 7
Exportaciones de Panam
Perodo
Pesos
1847-1857
200.000
1864-1866
580.000
1870
800.000
Fuente: Castillero, 2005.
Con la apertura del ferrocarril continental norteamericano en 1869 que una Nueva
York, Chicago con California y Oregn, el empleo y la actividad econmica en
Panam se redujeron sustancialmente y el estado soberano entr en una fase recesiva
que comenz a revertirse con la entrada en accin de la inversin francesa que inici
en 1881 los trabajos para la construccin del canal interocenico. El comercio entre
Nueva York y San Francisco alcanz en 1868 ms de catorce millones de libras
esterlinas. Puesta en funcionamiento la primera lnea frrea transcontinental de
Estados Unidos entre las dos ciudades, en mayo de 1869, al ao siguiente el trfico
por Panam disminuy a 720.000 libras esterlinas (Alarcn, 2010, 105) o sea se
redujo en un 95%. Aunque el ferrocarril haba perdido valor con la reduccin de su
actividad, la Compagnie Universelle du Canal Interoceanique consider que el canal
deba construirse por la misma ruta por la que transitaba el ferrocarril y lo adquiri en
1881. La demanda de los franceses devolvi brillo a la accin del ferrocarril de
Panam que subi 4 veces su valor entre 1870 y 1881, algo que no le sirvi mucho a
los panameos.
Condiciones polticas en el Istmo.
La inestabilidad poltica fue una constante en Panam que debi soportar, reflejo de
los desrdenes nacionales pero tambin de las confrontaciones locales entre liberales
y conservadores o entre facciones de estos partidos. Antes de la constitucin de 1863,
3

Se extrapola a partir de suponer que el ingreso fiscal del Estado Soberano equivale a un 3% de su
PIB. Hacia 1870, los ingresos fiscales eran de 300.000 pesos que divididos por 0.03 arrojan el resultado
anotado. Esta metodologa es utilizada por Hernndez, 2012.

22

que introdujo la figura presidencial por un perodo de 4 aos, las administraciones

territoriales contaban con un gobernador elegido cada dos aos. Sin embargo, el
propio estado soberano decide hacerle un cambio a su constitucin y debilita el poder
del ejecutivo, al retornar a un perodo de dos aos para su presidente. Los cambios en
el poder ejecutivo reflejan la inestabilidad poltica reinante: as, entre 1855 y 1862
hubo 9 gobernadores pero debi haber slo 4; entre 1862 y 1886 se debieron dar 12
presidentes del estado soberano, pero desfilaron 30 mandatarios.
Una explicacin plausible a la inestabilidad poltica en el Istmo es que no se organiza
una hegemona alrededor de un grupo de inters o de una coalicin de varios grupos,
en particular porque es tan grande la disparidad de nmeros entre la elite blanca
descendiente de espaoles y la compuesta por comerciantes extranjeros frente a una
poblacin de mestizos, mulatos y negros que vive en los intramuros de ciudad de
Panam o que ocupa desordenadamente a Coln, al igual que el resto del territorio, de
tal modo que no se cuenta con una fuerza poltica importante que pueda prestarle
estabilidad a cualquier fraccin de las elites. Aunque la fuerza econmica de los
comerciantes con negocios internacionales es mayor que la de los hacendados u otras
facciones regionales, no es tampoco estable y creciente a lo largo del siglo XIX. Por
el contrario, los ciclos econmicos son muy voltiles, los auges de relativa corta
duracin y los colapsos de la actividad son de gran magnitud. Por ltimo, est el
propio proceso de centralizacin poltica dentro del estado soberano que es muy
incipiente y que eventualmente va a culminar con la macrocefalia contenida en las dos
ciudades en los extremos del trnsito entre los ocanos. Estos factores van a pesar en
casi todos los estados soberanos de los Estados Unidos de Colombia, menos en
Antioquia donde se dar una hegemona larga por parte de los mineros que se tornan
en comerciantes y eventualmente en industriales; este sector a su vez liderar el
proceso de modernizacin conservadora que vivir Colombia durante el siglo XX.
A partir de 1856 se dar un cambio fundamental en la poltica colombiana al
permitirse la participacin electoral de toda la poblacin masculina mayor de 21 aos
en las contiendas electorales, sin ningn requisito de propiedad o alfabetismo. Hubo
sin embargo, algunos estados que no la adoptaron, como Cundinamarca, y otros que
prescindieron de ella porque las elites no se exponan a jugar con poltica de masas.
Panam experimentar grandes conmociones con la democratizacin de su poltica:
0durante la vigencia de la Constitucin de Rio Negro Panam vivi una experiencia
indita. Por primera vez en su historia, de forma consistente y reiterada, grupos
sociales que hasta entonces haban estado marginados del poder poltico y excluidos
de toda consideracin social tuvieron acceso real al poder poltico (Aparicio, 2004A,
233).
Entre 1862 y 1879 los comerciantes urbanos ocupan la presidencia 7 aos, los grupos
dominantes rurales lo hacen por 3 aos y lo que Aparicio llama arrabal santanero (el
barrio de negros y mulatos de Ciudad de Panam) gobiernan por 8 aos, siendo
Buenaventura Correoso y Rafael Aizpuro los ms destacados caudillos liberales que
ascienden al podio estadual (Aparicio, 2004A, 227). Los sectores afro descendientes
organizan el llamado Partido Liberal Negro.
La inestabilidad en los propios estados soberanos se deba a que podan convocar
asambleas constitucionales que cambiaban las reglas acordadas por los constituyentes
de 1863, con lo que aument la rotacin, an sin tener en cuenta los presidentes que
23

no podan terminar su corto mandato y le entregaban el poder al primer o segundo

delegado o en los que la guardia del estado soberano le daba un golpe al presidente de
turno y ponan un militar a ejercer el poder ejecutivo. De esta manera, tambin la
divisin del mando militar entre una dbil guardia nacional del centro poltico y las
guardias de los estados soberanos aumentaban an ms la inestabilidad poltica
reinante pues no poda actuar para solucionar conflictos dentro de una misma regin.
Para rematar, las frecuentes asonadas podan en riesgo el trnsito del ferrocarril entre
Coln y Panam, lo cual atrajo la intervencin de la Marina de los Estados Unidos en
repetidas ocasiones, produciendo dislocaciones polticas adicionales, incluyendo
cambio de mandatarios ms afines con los intereses del ferrocarril y de proteger el
trnsito de personas y mercancas norteamericanas por el Istmo.
Es obvio que los cambios frecuentes en el ejecutivo malograban cualquier asomo de
programa de gobierno y que se implementaran reformas que lograran contrarrestar los
agudos vaivenes econmicos que surgieron con la construccin del ferrocarril y su
puesta en marcha, seguido 15 aos ms tarde por la cada del trfico de pasajeros en
1869. Debieron pasar otros 12 aos de estancamiento para que se iniciara la obra
faranica del canal interocenico en 1881 que volvi a activar los circuitos
productivos del Istmo, hasta que ella tambin colapsara 7 aos ms tarde por el
equivocado trazo de la obra que se pens poda hacerse sin las esclusas que demand
la diferencia de nivel entre los dos ocanos. Se dieron adems enormes escollos
creados por el difcil acceso a la mano de obra, el clima, los mosquitos y las
enfermedades que portaban.
La inestabilidad poltica se present en casi todos los estados soberanos de Colombia,
excepcin de Boyac y de Antioqua que eran relativamente homogneos
ideolgicamente, siendo ambos conservadores, aunque tampoco escaparon a los
conflictos de orden nacional o a que los estados vecinos de signo poltico contrario los
invadieran e intentaran imponer sus preferencias. Panam tena un problema ms
complejo que el resto de los estados soberanos pues contaba con una burguesa
comercial articulada, de orientacin liberal, que se enfrentaba frecuentemente con los
bastiones conservadores del interior, surgidos de economas ganaderas y en menor
medida agrcolas, en medio de un pueblo empobrecido con poco acceso a la
educacin que fuera atendida solo parcialmente por las elites.
Como se ver, la inclusin poltica del arrabal determin que se asignaran recursos
en los presupuestos del Estado Soberano para la educacin que fueron aumentando,
en especial en la dcada de los setenta. Pero las instituciones que permitan expresar
los intereses de las clases subordinadas tocara fin con la Constitucin de 1886 que
restringi la ciudadana para aquellos que tuvieran una profesin u oficio legtimos
como medio de subsistencia, deban ser alfabetos y tener ingresos anuales de ms de
quinientos pesos (unas diez veces el ingreso por habitante promedio) o propiedades
con valor superior a mil quinientos pesos. Adems, las elecciones fueron indirectas
para Presidente de la Repblica y Senadores, por medio de delegados frecuentemente
designados por el poder ejecutivo, y elecciones slo directas para concejales
municipales, diputados a las Asambleas Departamentales y representantes a la
Cmara. Los movimientos polticos que respaldaban a los dirigentes liberales fueron
reprimidos ferozmente, sus publicaciones clausuradas, sus lderes encarcelados,
desterrados y a veces fusilados. En Panam la represin del partido liberal comienza
en 1885, cuando el caudillo Pedro Prestn encabeza una rebelin que es aplastada por
24

la guardia conservadora, apoyada por tropas norteamericanas. A partir de ah, el

arrabal perdi su prominente posicin poltica y sus principales cabecillas fueron
perseguidos, arrestados o exiliados (Aparicio, 2004B, 237).

25

Con la apertura del ferrocarril continental norteamericano en 1869 que una Nueva
York, Chicago con California y Oregn, el empleo y la actividad econmica en
Panam se redujeron calamitosamente y el estado soberano entr en una fase recesiva
que comenz a revertirse con la entrada en accin de la inversin francesa que inici
en 1881 los trabajos para la construccin del canal interocenico. El comercio entre
Nueva York y San Francisco alcanz en 1868 ms de catorce millones de libras
esterlinas. Puesta en funcionamiento la primera lnea frrea transcontinental de
Estados Unidos entre las dos ciudades, en mayo de 1869, al ao siguiente el trfico
por Panam disminuy a 720.000 libras esterlinas (Alarcn, 105) o sea se redujo en
un 95%. Aunque el ferrocarril haba perdido valor con la reduccin de su actividad,
la Compagnie Universelle du Canal Interoceanique consider que el canal deba
construirse por la misma ruta por la que transitaba el ferrocarril y lo adquiri en 1881.
La demanda de los franceses devolvi brillo a la accin del ferrocarril de Panam que
subi 4 veces su valor entre 1870 y 1881.
Las cuentas fiscales de Panam
El gran desorden poltico que caracteriz al Estado Soberano de Panam y la falta de
personal que supiera de contabilidad y finanzas han dejado grandes vacos en la
informacin fiscal disponible y se dan adems cambios de metodologa frecuentes. No
hemos podido conseguir datos sobre el comportamiento de caja del Estado Soberano y
nos atenemos a los ingresos y gasto presupuestados que aunque son una proyeccin, a
veces optimista, no debe estar tampoco demasiado lejos de la realidad fiscal del ente
territorial.
Grfico 3

Ingresos presupuestales 1848-1882

Fuente; Kalmanovitz, Lpez, 2010

La serie ms larga que recopilada por nosotros (Grfica 3) muestra unos ingresos muy
magros como provincia alejada de la Repblica de Nueva Granada en 1848 y a marcar
95.000 pesos en 1851. Ya con los ingresos que le correspondan por el uso del
ferrocarril, alcanza a 150.000 pesos en 1856, lo que se duplica con el nuevo acuerdo
sobre el manejo de ste que se firma en 1866 y que se mantiene hasta 1874, a pesar de
que el ferrocarril continental en Estados Unidos acapara el grueso del comercio y
transporte de pasajeros a partir de 1869 y la operacin panamea pierde su
rentabilidad. Los ingresos entonces se reducen a unos 220.000 pesos en 1876 y
26

250.000 en 1882, sealando un nuevo perodo de estancamiento. Entre 1848 y 1872,

el ingreso promedio de Panam fue de 220.000 pesos anuales.
Los datos agregados que hemos recopilado son los siguientes:
Tabla 8
Ao
1856
1857
1858
1859
1860
1861

Ingresos
127500
188613
168845
169414
150100
174322

Gastos
185086
271816
150000
199615
236934
178537

1865
1866

249926
355516

253897
389949

1871

269261

321841

1873
1874
1875
1876
1877
1878
1879
1880

261856
321513
259402
250800
298455
279890
259979
300628

271784
321523
290111
257619
325878
388147
258823
303207

1883
1884

329949
338839

447403
543336

Dficit
-57586
-83203
18845
-30201
-86834
-4215
0
-3971
-34433
0
-52580
0
-9928
-10
-30709
-6819
-27423
-108257
1156
-2579
0
-117454
-204497

Deuda
42288
68091
5320
21200
71200
5700
1000
43800
42967
24946
29930
29219
45813
53500
89603
40000
39000
33577
34197

Fuente: Presupuestos de Panam, Leyes de Panam.

Entre 1855 y 1860 los ingresos proyectados del estado soberano promedian los
$163.000 anuales y, por lo general, los gastos presupuestados estn
considerablemente por encima de ellos, lo cual no tiene mucho sentido. Los montos
asignados para atender las deudas contradas con ciudadanos prestantes, generalmente
comerciantes, frecuentemente de carcter forzoso, se mueven en la misma direccin
de los dficits pero no son proporcionales. Probablemente, la caja deba ajustarse
cuando los ingresos, an los presupuestados, no alcanzaban a enjuagar los egresos.
Slo contamos con dos aos de la dcada de los sesenta con informacin para el
Estado Soberano, en los cuales los ingresos mejoran sustancialmente y superan
$260.000. Uno de los aos est en relativo equilibrio, pero el siguiente se proyecta un
dficit considerable. La deuda en el ao de 1865 es de slo $1.000. La deuda
registrada para 1866 es de $43.800.
Durante la dcada de los setenta son pocos los aos en los que los ingresos se
presupuestan en ms de $300.000 y el promedio se acerca a los $275.000 anuales,
aunque es una fase en la que el transporte de carga y de pasajeros se mantiene muy
27

por debajo de los prsperos aos sesenta. En la dcada de 1870 hay uno solo con
supervit y en 1878, por ejemplo, hay un dficit de ms de $108.000, equivalente a un
40% de los ingresos proyectados.
Grfica 4

Grfica 5

En el grfico 5 se aprecia una relativa correlacin entre dficit y deuda pero, como ya
se dijo, no son estrictamente proporcionales. El dficit que se registra en 1884 es
gigantesco y pudo estar asociado con la guerra de 1885 que se pelea tambin en
Panam, por primera vez en la historia de las guerras civiles colombianas. En el anexo
2 mostramos un ejemplo de unos decretos que imponan prstamos a los municipios
de una provincia y a los individuos que podan aportarlos, de tal modo que no es
seguro que se pagaran del todo, puntualmente o con las tasas de inters estipuladas.

28

Es de destacar que los mandatarios panameos intentaron y lograron en fin de cuentas

gravar a las casas comerciales que se situaron en Coln y Ciudad de Panam. En
1853 se intento gravar con una tasa del 10% sus utilidades netas y de dos pesos por
pasajero transportado, adems de un derecho de tonelaje por el uso de los dos puertos,
algo que fue desafiado de manera amenazante por los comerciantes extranjeros y por
el gobierno de Estados Unidos que justific con el tratado Mallarino-Bidlack de 1846;
segn este, se exima de impuestos a las mercancas en trnsito y que ciudadanos
norteamericanos y neogranadinos tendran derechos iguales. Lo cierto es que las
autoridades polticas se vieron forzadas a no implementar el decreto. De alguna
manera, sin embargo, la tributacin a los comerciantes se dio efectivamente, como lo
muestra que fuera la principal fuente de ingresos de la capital del estado soberano. La
Cmara Provincial del Istmo tena atribuciones para imponer tributos a las casas
comerciales establecidas y a todos los pasajeros que cruzaran su territorio, algo que
fue temporalmente derrotado por amenazas de invasin por parte de William Walker,
un filibustero que se tena tomada a Nicaragua y por los recientes eventos que haban
conducido a la toma de Texas por parte del imperio en formacin. En 1854 estall la
llamada Guerra de la Sanda que gener una asonada contra los norteamericanos en
trnsito y que cobr la vida a 15 de ellos y de dos panameos y se zanj abonndole
412.000 dlares al gobierno de Estados Unidos de Amrica (Araz, Pizzurno, 1993,
161 y 162).
Tabla 9

Contribuciones presupuestales Capital i Departamento de

Panam
1871
Contribucin Comercios
Pecuaria de cra
Pecuaria de consumo
Urbana
Aguardiente
Papel sellado
sub total
Renta bienes del estado
Subvencin del ferrocarril
Aprovechamientos
sub total
Subtotal distrito capital
Otras provincias
Cocl
Coln
Chiriqu

53400
4512
25428
11347
3177
5000
118259
10000
25000
3000
38000
156259

34.2%
2.9%
16.3%
7.3%
2.0%
3.2%

20772
28047
20458

7.7%
10.4%
7.6%

Los Santos
Veraguas
Gran Total

23037
16658
269261

6.4%
16.0%
1.9%
58.0%

8.6
6.2%

29

Fuente: Leyes de Panam, 1870

Para el ao de 1871 (tabla 9) los presupuestos de ingresos del Estado Soberano de

Panam muestran una concentracin muy grande en la capital y en el Distrito de
Panam, que generaba 58% de los ingresos, Coln el 10.4% y Cocl y Chiriqu, cada
uno con poco ms de 7.7%. Los Santos recauda 8.6% y Veraguas 6.2%. Dentro del
distrito capital, la contribucin de los comerciantes era mayoritaria con 34% del
ingreso presupuestado, seguida por la subvencin del ferrocarril por $25.000, un 16%,
mientras que el impuesto de degello al ganado daba 16.3% del ingreso del distrito y
el de cra el 3%. Ambos eran pesados impuestos sobre el consumo de carne y
seguramente frenaron el acceso de los ms pobres a esa protena. Por el lado de los
gastos presupuestados para 1871, se tiene un dficit bastante cuantioso de unos
$51.000 y el orden de preferencia es el siguiente:

Tabla 10
Gastos Presupuestados por el Estado Soberano de Panam 1871
Rubro
Generales
42607
13.2%
Asamblea
8000
Presidencia
10357
Justicia
16963
Hacienda
8408
Deuda
42967
13.4%
Obras pblicas
38440
11.9%
Fuerza pblica
91000
28.3%
Instruccin pblica
14080
4.4%
otros
Seccin primera
257245
Seccin segunda
64596
321841

Fuente: Leyes de Panam, 1870

Los gastos generales (tabla 10) ocupan un 13%, el servicio de la deuda un monto
similar, las obras pblicas son un 12%, la fuerza pblica un 28.3%, el gasto ms
importante de todos, y la instruccin un 4.4% de los gastos totales, reflejando los
intereses de las masas urbanas que lograron representacin poltica y que asignaron
recursos a la educacin, aunque todava era una partida pobre. Los rubros de seccin
primera parecer estar asociados a los gastos del distrito capital y los de la seccin
segunda al resto del territorio.
Tabla 11
Contribuciones presupuestales Capital i Departamento
de Panam
1880

30

Contribucin Comercios
Pecuaria de cra
Pecuaria de consumo
Urbana
contribuciones incorporadas
Papel sellado
registro de documentos
correos
vendutas
agencias de vapores
subtotal

65000
3300
38000
12000
2000
4000
2400
1000
1000
6000
134700

48.3%
2.4%
28.2%
8.9%
1.5%
3.0%
1.8%
0.7%
0.7%
4.2%

Renta bienes del estado

Subvencin del ferrocarril
Aprovechamientos
sub total
Total

10000
25000
6000
41000
176700

5.7%
14.1%
3.4%

Cocl
Coln
Chiriqu
Los Santos
Veraguas
Gran Total
Fuente: Leyes de Panam, 1879

20820
22885
16968
23845
17545
300628

6.9%
7.6%
5.6%
7.9%
5.8%
100.00%

58.8%

En 1880 (tabla 11) los ingresos presupuestados del Estado Soberano ($300.628) son
inferiores a los de la dcada anterior ($321.841). De estos ingresos, el distrito capital
aporta casi el 60% del total y Coln ha sido superado por la provincia de Los Santos.
El ferrocarril representa un 14% de los ingresos del distrito capital, la contribucin de
comercio es mayoritaria con un 48% y los impuestos a la ganadera de cra y de
consumo aportan un 30% de los ingresos. En trminos de progresividad podemos
suponer que la contribucin del comercio ms la urbana, que debi ser el equivalente
de un impuesto predial, sumaban 57% del recaudo, mientras que un 5% de los
gravmenes recaan sobre las transacciones y escrituras (papel sellado y registro de
documentos).
Tabla 12
Gastos Presupuestados por el Estado Soberano de Panam 1880
Rubro
Generales
37233
12.3%
Asamblea
7933
Presidencia
7600
Justicia
19952
Hacienda
20939
Deuda
39000
12.9%
Obras pblicas
32388
10.7%

31

Beneficencia
Fuerza pblica
Instruccin pblica

6540
54384
28295

Seccin primera
Seccin segunda

238731
64296

total gastos 1880

303027

2.2%
17.9%
9.3%

Fuente: Leyes de Panam, 1879

Por el lado de los gastos presupuestados, la fuerza pblica sigue dominando con cerca
del 18%, la deuda es el 13% pero la educacin ha duplicado su participacin y alcanza
el 9.3% del gasto y as mismo el monto absoluto (de 14.000 a 28.000 pesos),
nuevamente mostrando que la inclusin poltica del arrabal lograba asignar recursos
cada vez ms importantes a favor del gasto social.
Para el estado soberano tenemos datos ms o menos completos de los presupuestos y
su estructura slo entre 1854 y 1860, porque para el resto del perodo viene
desagregado slo para la ciudad de Panam y el resto de provincias se muestra
sumado. En este presupuesto, el impuesto mayoritario es el que recae sobre el
consumo de carne, lo que deja este alimento fundamental con una carga tributaria
muy elevada y revela que la distribucin del ingreso se deteriora despus de
impuestos. Sin embargo, el segundo rubro lo constituye el tributo al comercio y no se
sabe bien si recae sobre las transacciones internacionales o a las ventas internas o es
una combinacin de ambas.
Grfico 6

Para la ciudad de Panam, la serie arranca en 1860 y presenta una estructura en donde
predomina el impuesto al comercio, aunque pierde algo de importancia desde 1870.
Otro rubro muy importante es el oneroso impuesto al degello que recauda entre el 20
y el 30% de los ingresos de la ciudad. Sigue el impuesto a la renta de la propiedad
32

raza que ronda el 10% del recaudo. El ingreso del ferrocarril, por lo general 25.000
pesos le entra a la ciudad y constituye entre un 16% y un 10% de su recaudo.

Grfico 7

Grfico 8

33

En un principio cuando los ingresos del Estado soberano son pequeos, entre el 30 y
el 50% del gasto alcanza simplemente para mantener el funcionamiento del gobierno:
la asamblea, la presidencia, la justicia y la secretara de hacienda (Grfico 8). De 1865
en adelante, cuando mejoran los ingresos, este rubro se reduce a ocupar entre el 10 y
el 20% del gasto presupuestado. El gasto ms importante durante los 30 aos
considerados est ocupado por la fuerza pblica que por lo general supera el 20% del
presupuesto y en varios perodos se trepa por encima del 30%, a pesar de las quejas de
que la guardia es demasiado pequea y no garantizaba la seguridad de los
comerciantes ni de los pasajeros que atravesaban el istmo. Los comerciantes
norteamericanos organizaron entonces una guardia privada y se impusieron cuotas, al
mismo tiempo que rehsan pagar los impuestos que, como se ha visto, ocupan el
primero lugar de los ingresos del Estado. Frecuentemente tambin desembarcaba la
tropa apostada en los barcos que Estados Unidos mantenan en la ensenada de
Panam.
La instruccin pblica no figura en la mayor parte de los informes sobre presupuesto
de la secretara de hacienda pero aparece en 1862 con el 4% del gasto y pasa
representar el 12% en el perodo final considerado. El progreso es notorio pues de una
total despreocupacin por la educacin de los gobiernos del estado soberano, la
educacin obtiene presencia en 1860 y con mayor continuidad y volumen de recursos
en la dcada de los setenta, reflejando las polticas que implementaba el gobierno
nacional para el mejoramiento de la educacin en todo el territorio colombiano.
En 1872 se cre la primera Escuela Normal de Varones de Panam, que
funcion durante 15 aos... Esta escuela se cre en virtud de la ley que el
presidente Eustorgio Salgar logr que expidiera el Congreso Nacional
autorizando la creacin de escuelas normales en las capitales de departamento.
La misma fue de gran trascendencia para la educacin y la vida istmea en el
perodo de unin a Colombia. En esta segunda mitad del siglo XIX se not el
34

incremento de escuelas primarias, tanto en la capital como en el interior del

pas. En varios lugares se establecieron las escuelas de adultos.
Este proceso de crecimiento y desarrollo de la educacin en el Istmo se
paraliz durante la ltima dcada, previa a la separacin de Panam de
Colombia, ya que se cerraron los planteles de enseanza y el sistema
educativo se paraliz a consecuencia de la prdida de autonoma del Istmo y
de la Guerra de los Mil Das (Cspedes, 1985).
Pero Panam registra unos ndices de educacin primaria como porcentaje de la
poblacin inferior al de Colombia que fue uno de los pases ms atrasados del mundo
en materia educativa durante el siglo XIX (Ramrez, Salazar, 2010, 420). En todo
caso, la educacin en Panam y el pas vara mucho de acuerdo con las fases de
inestabilidad poltica y las nias solo alcanzan a ser entre el 20 al 25% del total
enrolado hasta 1874. Hacia 1894 el coeficiente de alumnos sobre poblacin en
Panam avanza pero no alcanza a igualar al logrado en 1843, como resultado de la
tendencia favorable de los aos setenta y ochenta.
Tabla 13

1835
1843
1848
1874
1894

Alumnos en primaria enrolados en Panam y

Colombia
Alumnos Poblacin
Panam
Colombia %
573
97683
1.6%
1.4
1976
100844
2.0%
3.8
1433
115303
1.2%
1.9
1065
205971
0.5%
3.1
3407
288307
1.2%
2.2

Fuente: Ramrez, Salazar, 2010, 453

Grfico 9

Ingreso fiscal comparado por habitante

35

Fuente: Kalmanovitz, Lpez, 2010.

Por comparacin con los otros estados de la confederacin, Panam obtiene un
recaudo por habitante que es el ms elevado tanto en 1851 como en 1870. Le siguen
en importancia Bolvar y Antioqua. Pero estamos hablando de $1.30 para Panam
contra $0.95 en los otros dos y frente al ingreso por habitante del pas en 1870 era de
unos $33. El ingreso por habitante de Panam, segn la frmula fiscal del 3%, fue de
45 pesos en 1870, 36% ms alto que el de la repblica. Cundinamarca, por contraste,
alcanzara a estar cercano al promedio nacional, al igual que Antioquia que siempre se
ha pensado como el estado soberano ms prspero de la Unin. Por lo menos en
educacin, Antioquia si presenta los coeficientes ms altos de los Estados Unidos de
Colombia.
Grfico 10

Recaudo promedio de los Estados Federales, 1848-1872

Fuente: Kalmanovitz, Lpez, 2010.
En trminos de recaudo total, los estados soberanos de mayor poblacin,
Cundinamarca y Antioquia recaudaron en promedio entre 1848 y 1872 (Grfico 10)
$350.000 seguido de Cauca y, no muy lejos, de Panam, a pesar de contar con una
poblacin mucho ms pequea que la de los otros estados soberanos.
En 1888 denunciaba el peridico liberal La Idea que el rgimen conservador haba
disminuido el status del Istmo le haba arrebatado el 10% de la anualidad del
ferrocarril que le haba sido concedido en el contrato firmado entre el gobierno
colombiano y la empresa norteamericana en 1867 haba cerrado sus escuelas y le
haba quitado su autonoma (Aparicio, 2004B, 244). Surgieron adems conflictos
relativos al sistema de puertos libres, la poltica monetaria y la reforma del sistema
fiscal. Adems la creacin de monopolios nacionales, la imposicin de prstamos
forzosos y el incremento de los impuestos exacerbaron estos sentimientos de
insatisfaccin (Aparicio, 245).
Conclusin y eplogo
Panam siempre vivi una posicin incmoda frente al centro poltico colombiano
que fue resuelta favorablemente en tanto los liberales lograron impulsar y consolidar
un estado de carcter federal. La posicin se torn insostenible cuando los
conservadores impusieron su visin de un estado centralista, clerical y proteccionista
que dificultaba la obtencin de las metas polticas y econmicas que se plante la elite
panamea como su razn de ser, aprovechando su dotacin geogrfica.
36

La poltica monetaria que acompaaba el curso forzoso del papel moneda emitido de
manera creciente y que produjo tambin una inflacin incremental fue especialmente
rechazada por los comerciantes panameos que preferan transar en divisas
internacionales y no con un papel moneda que contena un impuesto inflacionario
para quien transara con ella y que le agregaba incertidumbre a las transacciones
internacionales, imposibilitando los crditos y letras a mediano plazo. As mismo, el
papel moneda inflacionario caus la contraccin de la actividad comercial, el cierre de
varios bancos y perjudic, en especial, a los exportadores que reciban una moneda
cada vez ms desvalorizada a cambio de sus ingresos externos en moneda fuerte. En
trminos nominales, la tasa de cambio de 1903 fue 90 veces ms alta que la de 1880;
el grfico que la muestra tuvo que recurrir a una escala logartmica para poder reducir
la dispersin que produjo la enorme emisin primaria que ordenaba el gobierno para
financiar sus gastos en general y en especial los de las guerras civiles.
Grfica 11

Fuente: Ocampo, 1984, Cuadro 4.2

El gobierno nacional duplic las tasas impositivas para las casas comerciales, los de
propiedad urbana, los de consumo de res y los correspondientes al registro civil
(Aparicio, 2004B, 248). En 1894, el impuesto a las casas comerciales que se cobraba
sobre sus ventas pas a ser un arancel que recaa sobre sus importaciones y se
extendi a los ingresos de las casas de cambio, los bancos, las empresas de vapores y
los hoteles. El impuesto a la propiedad tambin cambi de ser una parte del flujo
generado por el inmueble a derivarse del valor de la propiedad. Las actividades de los
mataderos, que eran una renta local, pasaron a ser una renta nacional y sus tasas
tambin se duplicaron. Los prstamos forzosos tambin se multiplicaron, ahora
exigidos por el gobierno nacional, los que si acaso se pagaban venan disminuidos
sustancialmente por la inflacin. Al mismo, tiempo el gasto pblico ejecutada en
Panam segua siendo irrisorio. De esta manera, el gobierno colombiano se
transform en un ente depredador que succionaba la savia comercial y productiva del
Istmo: en vez de lubricar el desarrollo econmico, lo frenaba brutalmente.
Grfica 12
37

Fuente: Nuestros datos y Luis Ng, deflactada por tasa de cambio 1880=100
La grfica 12 incluye el ingreso fiscal de Panam en el ms largo plazo y permite
establecer un claro contraste entre la poca federal (1856-1880) y la de la
centralizacin conservadora (1880-1902): la primera de tributacin relativamente
consensuada, decidida a nivel local, y la segunda de exaccin arbitraria de impuestos
por parte del gobierno central. Una vez devenido departamento, la extraccin de
impuestos en Panam aumenta 140%, aunque la propia contabilidad se vuelve un
ejercicio formal en el que se repite el mismo presupuesto de rentas y gastos durante
dos y hasta tres aos, resultando perfectamente equilibrado. Sin embargo, la inflacin
erosiona crecientemente el monto de las rentas. Hemos utilizado la tasa de cambio de
Colombia, representada por la letra de cambio vendida en Bogot a tres meses, como
proxi de la inflacin, algo que es especialmente pertinente para Panam que es una
economa abierta. Ya cuando la inflacin alcanza montos de 300 y 400% anual, como
de 1900 en adelante, las rentas pblicas del departamento de Panam quedan
trituradas, reducidas a su mnimo histrico.
Las concesiones logradas por las masas y defendidas por algunos caudillos liberales
fueron tambin retrotradas por La Regeneracin. Con respecto a la educacin, La
Regeneracin tuvo una poltica de favorecer los planteles religiosos y privados y les
rest todo apoyo pblico. En los presupuestos de Panam la instruccin pblica
representa slo el 0.6% de los aos 1886 y 1889-1890 y ronda el 1% en los aos
subsiguientes, cuando durante la fase federal oscil entre el 4% y el 12% del
presupuesto. La represin de los intereses tanto de las elites como de los sectores
populares dio lugar a que Panam fuera epicentro de resistencia armada durante las
guerras civiles de 1895 y de 1899-1902. De esta manera, el fracaso de La
Regeneracin fue ostensible en su relacin con el Istmo que se fue deteriorando hasta
el punto de no retorno: la propia represin entre 1885 y 1899 no hizo ms que servir
de caldo de cautivo para la ms violenta, extensa e intensa de las guerras civiles la
Guerra de los Mil Das. Habra que buscarse tambin en esta poltica represiva, la
reaccin anti-colombiana que reanim la nacionalidad panamea y que condujo al
movimiento separatista de 1903 (Aparicio, 2004B, 245).
La poblacin parti de una base muy pequea, con una composicin similar a la que
ostentaba el resto de Colombia, aunque crece menos que la de los estados soberanos
caribeos a principios del siglo XIX, y recibi importantes corrientes migratorias
38

cuando se construy el ferrocarril y despus el canal. La geografa panamea tampoco

fue amable para su desarrollo agropecuario pero en la medida en que se poblaba el
occidente del estado soberano y despus la Repblica de Panam en regiones ms
salubres fueron surgiendo hatos productivos y plantaciones de caf, banano y otros
alimentos que elevaron la riqueza producida en su territorio.
Las cuentas fiscales muestran una regin extremadamente pobre que va aumentando
su riqueza por el trnsito de bienes y personas que atraviesan el Istmo en sus
diferentes momentos histricos y valoriza las propiedades y los comercios, y aumenta
tambin su recaudo tributario. Este ser voltil, reflejando los avatares de auge y
colapso de los medios utilizados en la travesa entre el Ocano Pacfico y el Atlntico.
La hiptesis que se plantea es que el ingreso por habitante de Panam debi ser
bastante superior al promedio de los Estados Unidos de Colombia en 1870, aunque
despus ha debido deteriorarse considerablemente, pero lo mismo sucedi para la
Repblica de Colombia con La Regeneracin y el deterioro de los trminos de
intercambio que caus la crisis global de la dcada final del siglo XIX. El ingreso
fiscal estuvo sostenido por los impuestos al comercio y el consumo de carne,
apareciendo el canon por el ferrocarril en los aos setenta y que fue bastante
importante. El gasto se va mayoritariamente en seguridad con una ausencia de fondos
destinados a la educacin que se introduce en la dcada de los setenta y que son
crecientes, reflejando la inclusin poltica de las clases subordinadas.
El canal fue terminado por los norteamericanos en 1914, once aos despus de la
separacin de Colombia y la zona del canal fue sustrada de la economa panamea,
formando un enclave de ingresos similares a los del sur de los Estados Unidos, con
pocos vasos comunicantes con el resto del territorio. El sistema de Commissary
monopoliz todos los servicios de apoyo para el funcionamiento del canal e hizo
imposible que las empresas panameas pudieran competir pues fueron excluidas de
las compras. Una malla alrededor de la zona prohiba la entrada de los nacionales y
los que lograban trabajar dentro de ella eran tratados como ciudadanos de segunda
clase (Maurer, Yu, 322). La zona admita bienes sin arancel y se abrogaba el derecho
de venderlos en Panam (McKay, 2004). El pas permaneci en pobreza relativa,
resultado de la economa poltica que impusieron los Estados Unidos, aunque los
norteamericanos se aseguraron de combatir las enfermedades endmicas que
terminaron por beneficiar a sus tropas y a todos los habitantes del Istmo. La pobreza
se fue aminorando con el desarrollo agropecuario que tuvieron regiones como
Chiriqu y Bocas del Toro durante el siglo XX. El canal fue devuelto a Panam,
despus de que Jimmy Carter lograra hacer aprobar por el senado norteamericano en
1978 dos tratados que permitan la devolucin a sus dueos. En 1999 el canal pas
efectivamente a estar bajo la soberana panamea y ha conectado la economa
canalera con el resto del territorio, acelerando su crecimiento econmico. Hoy
Panam se ha convertido en centro financiero, donde se pagan muy pocos impuestos,
lo que ha atrado a una poblacin de altos ingresos, originaria de la Amrica Latina y
de Estados Unidos, que se constituye tambin como enclave de su economa.
Una comparacin del ingreso por habitante de Panam y Colombia durante la segunda
mitad del siglo XX muestra que hubo cierta convergencia entre los dos pases (grfico
13) pero que Panam tiende a superar el nivel colombiano desde la dcada de los
ochenta y se distancia ms durante la primera dcada del siglo XXI, algo que con la
ampliacin del canal emprendida en 2010 va a incrementar ms la brecha a favor de
39

los istmeos. Panam no sufri de inflaciones altas como las que vivi Colombia
entre 1960 y 2000 ni enfrent crisis cambiarias por utilizar el dlar como su moneda.
Entre otras cosas, la hiperinflacin colombiana que acompa la guerra de los mil
das fue una experiencia muy dolorosa para Panam, factor clave en la decisin de
adoptar el dlar como su moneda.
Adolfo Meisel ha argumentado que Panam hizo bien en retirarse de Colombia
porque de haber permanecido hubiera recibido un tratamiento discriminatorio, como
ha sido el caso para la regin Caribe y el Choc y que, por lo tanto, su PIB por
habitante sera similar al de las regiones ms pobres de Colombia. Lo que hemos
demostrado atrs es que el ingreso por habitante de Panam en 1870 era un tercio ms
alto que el del promedio de los Estados Unidos de Colombia y su convergencia con el
colombiano durante el siglo XX parece haber sido resultado de la segregacin de la
zona canalera del resto del territorio que impusieron los norteamericanos.
La hiptesis de Meisel remite a argumentos de naturaleza contra factual que son
difciles de evaluar rigurosamente. En todo caso, de haber logrado Colombia
mantener a Panam dentro de sus lmites geogrficos y construido el canal, el ingreso
del Istmo sera mucho ms alto que el del caribe colombiano, ms alto incluso que el
promedio colombiano, como ya se demostr para 1870, resultado del trfico
comercial y de su prosperidad agropecuaria. Lo que s es probable es que Colombia
no hubiera sido tan rigurosa como el imperio norteamericano para impedir que las
demandas de la zona del canal tocaran la economa regional, de tal forma la economa
de enclave sobre la zona del canal que impuso Estados Unidos debi frenar el ingreso
por habitante del nuevo pas. Estaramos entonces en el terreno de la especulacin y
prefiero cerrar ac, esperando haber demostrado que Panam fue una regin rica, que
recaud bastantes impuestos, incluyendo los directos, mayores que los del resto de los
estados soberanos de Colombia en su fase federal.
Grfica 13

Fuente: Heston, Alan, Robert Summers and Bettina Aten. 2012 Penn World Table
Version 7C

40

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Compendio de historia de Panam, en
http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/historia/hispa/hispa05e.htm
Vega, Renn, Sandra Jaregui, Luis Carlos Ortiz. 2003 El Panam colombiano en la
reparticin imperialista, Bogot: Alejandra Libros.

Anexo 1
Gobernadores y Presidentes de Panam.
18 Nov 1840

Estado de Panam (separacin de Colombia).

20
Mar
1841
31
Dic
1841
27 Feb 1855 - 5 Ag
legislacin
3 Nov 1903

Gobernadores
1855 - 15

Jul

15 Jul 1855 1817

Estado
del
Istmo
Re-incorporacin
a
Colombia.
1886
Estado Soberano de Panam creado por
federal.
Independencia de Colombia

1855

3 Oct 1855
-

Manuel

Mara Daz (3rd

(encargado)
Justo Arosemena Quesada
d.
1896)
(inicialmente
jefe
de

time)
(b.

gobierno
provisional)
3 Oct 1855 - 1 Oct 1856 Francisco de Fbrega (encargado)
(b.
1815
d.
1879)
1 Oct 1856 - 5 Mayo 1858 Bartolom Calvo y Daz de Lamadrid (b.
1815
d.
1889)
5
Mayo
1858
1
Oct
1858
Ramn
Gamboa
(encargado)
1 Oct 1858 - 2 Nov 1858 Rafael Nez (encargado)
(b.
1825
d.
1894)
2 Nov 1858 - 1 Oct 1860 Jos de Obalda y Orejuela
(s.a.)
(por
tercera
vez)
1 Oct 1860 - 25 Jul 1862 Santiago de la Guardia y Arrue
(b.
1829
d.
1862)
25 Jul 1862 - Ag 1862
Manuel Mara Daz (provisional)
(por
cuarta
vez)
Presidentes
Ag 1862 - 18 Oct 1864
Peregrino Santacoloma
(d.
1890)
(en propiedad desde el 1ero de Octubre
de
1864)
18 Oct 1864 - 9 Mar 1865 Jos Leonardo Calancha (en propiedad)
9 Mar 1865 - 1 Oct 1866 Gil Colunje
(b.
1831
d.
1899)
(provisional hasta el 1 de Julio de
1865,
y
de
ah
en
adelante
en
propiedad)
1 Oct 1866 - 13 Mar 1868 Vicente Olarte Galindo
(d.
1868)
14 Mar 1868 5 Jul 1868
Justo Jos Daz (en propiedad)

43

5
Jul
1868
29
Ag
1868
Fernando
Ponce
(encargado)
29 Aug 1868 - 1 Oct 1872 Buenaventura Correoso (primera vez)
(b.
1831
d.
1911)
(en propiedad hasta el 1 de Octubre de
1868)
1 Oct 1872 - 5 Abr 1873 Gabriel Neira (primera vez) (en propiedad)
5 Abr 1873 1837

8 Mayo 1873
-

Dmaso A. Cervera (primera vez)

(b.
d.
1898)
(en
propiedad)
8 Mayo 1873 - 12 Nov 1873
Gabriel Neira (segunda vez)
(en propiedad hasta el 1 de Oct 1873, y
encargado
en
adelante)
12
Nov
1873
1
Oct
1875
Gregorio
Mir
1 Oct 1875 - 12 Oct 1875 Pablo Arosemena Alba (primera vez)
(b.
1836
d.
1920)
12 Oct 1875 1 Ene 1878
Rafael Aizpuru (primera vez)
(encargado
1
enero
1876)
1 Ene 1878 - 29 Dic 1878 Buenaventura Correoso (segunda vez)
29 Dic 1878 7 Jun 1879
Jos Ricardo Casorla (primera vez)
(en
propiedad)
7 Jun 1879 - 15 Jun 1879
Gerardo Ortega (en propiedad)
15 Jun 1879 - 17 Jun 1879
Jos Ricardo Casorla (segunda vez)
(en
propiedad)
17 Jun 1879 1 Ene 1880
Gerardo Ortega (segunda vez) (en
propiedad)
1 Ene 1880 - 2 Jul 1883 Dmaso A. Cervera (segunda vez)
(en
propiedad)
2 Jul 1883 - 6 Jul 1883 Benjamn Ruiz (primera vez) (en propiedad)
6 Jul 1883 - 10 Jul 1883

Dmaso A. Cervera (tercera vez))

(en
propiedad)
1883
Benjamn Ruiz (segunda vez)

10 Jul 1883 - 13 Jul

propiedad)
13 Jul 1883 - 27 Nov 1884

(en

Dmaso A. Cervera (cuarta vez)

(en
propiedad)
27 Nov 1884 - 7 Ene 1885 Jos Mara Vives Len (en propiedad)
7 Ene 1885 - 16 Feb 1885 Ramn Santodomingo Vila (primera vez)
16 Feb 1885 - 26 Mar 1885
Pablo Arosemena Alba (segunda vez)
(en
propiedad)
26
Mar
1885
Abril
1885
Carlos
A.
Gnima
(jefe
civil
y
militar)
Abril 1885 1 Mayo 1885
Rafael Aizpuru (segunda vez)
(jefe
civil
y
militar)
1
Mayo
1885
15
Feb
1886
Miguel
Montoya
(jefe
civil
y
militar)
15 Feb 1886 - 1886
Ramn Santodomingo Vila (segunda vez)
1886 - 5 Ag 1886
Manuel Amador Guerrero (en propiedad)

Anexo 2:
Prstamos forzosos Kam Ros, Jorge, Apuntes sobre legislacin en el Estado Federal
de Panam (1855-1863) en Biblioteca Digital, Biblioteca Nacional de Panam,
http://www.binal.ac.pa/buscar/clartpa.php?pag=2&ini=25&lim=25&linum=2

DISTRITOS

GRAVADOS

CON

EMPRESTITO CANTIDAD (PESOS)

44

FORZOSO EN EL DEPARTAMENTO DE FABREGA

(1862) DISTRITO
Atalaya
500.00
Calobre
405.00
Caazas
450.00
Herrera
790.00
La Mesa
160.00
Las Palmas
950.00
Ponuga
200.00
Ro de Jess
700.00
San Francisco
1.010.00
Santiago
475.00
Son
1.270.00
Total
6.910.00

PERSONAS GRAVADAS
CON
EMPRESTITO
FORZOSO
EN
EL CANTIDAD (PESOS)
DEPARTAMENTO
DE
FABREGA
(1862)

PERSONAS CANTIDAD
(PESOS)

PERSONAS*

Francisco de Fbrega
Jos Fbrega Barrera
Jos Fbrega
Eustacio Fbrega
Manuel de la Guardia A.
Nicols Garca
Jos Manuel Lpez
Antonio Tejeira
Demetrio Valdez
Jos Mara Barrera
Manuel A. Gonzlez
TOTAL:

1000.00
500.00
500.00
500.00
500.00
200.00
100.00
100.00
100.00
3.500.00

Evaristo Tejada
Juan Isabel Victoria
Cecilio Victoria
Manuel Osorio
Manuel Gonzlez
Juan B. Fuentes
Felipe Ruiloba
Dmaso Robles
Rosa Fuentes
15.00
15.00
TOTAL:

100.00
100.00
100.00
100.00
100.00
80.00
60.00
40.00
30.00
740.00

Anexo 3
Metodologa apndice de datos
Para conseguir la informacin sobre ingresos y gastos del Estado Soberano de
Panam, se revisaron inicialmente los informes de secretarios de hacienda y los
diferentes nmeros de la gaceta oficial del estado, pero en dichas fuentes no se
encontraron datos. La informacin sobre Panam en el periodo federal resulta ms
bien escaza, razn por la que se opt por tomar los presupuestos que pueden
encontrarse en las leyes expedidas del estado como variable proxi del balance fiscal
del mismo. Se tomaron los datos desde el ao 1856 hasta 1884, lo cual abarca el
45

periodo de tiempo previo a la constitucin de Rionegro (con la cual inicio el periodo

federal), hasta comienzos de la regeneracin que trajo consigo nuevamente el
centralismo.
El artculo 952 del cdigo administrativo del Estado Soberano de Panam determina
que el presidente del estado debe realizar un presupuesto anual mediante un proyecto
de ley, el cual deba presentarse a la asamblea legislativa para su aprobacin. Dicho
documento estara compuesto por un presupuesto de rentas y un presupuesto de
gastos. Por el lado de los ingresos, ao tras ao se presentaban las rentas desagregadas
por municipios, con lo que puede obtenerse el ingreso total del estado soberano. Entre
las principales rentas de dicho periodo se encuentran las contribuciones de comercios,
rentas urbanas, por actividad pecuaria, por tabaco, por la destilacin de aguardiente y
finalmente por papel sellado:

La contribucin comercial aportaba la mayor parte de ingresos en el periodo,

gravando almacenes y tiendas, tanto locales como extranjeras (exceptuando
aquellas nacionales que se encargaban nicamente de la venta de tabaco o
aguardiente), casas de consignacin, casas de banco, compaas de
navegacin, vendutas, farmacias, posadas y otros.
La contribucin urbana era un impuesto que gravaba todas las propiedades de
particulares (casas, fincas y otras). El monto dependa del tipo de propiedad,
donde por ejemplo en el caso de ser una finca productora de algn bien, se
tomaba en cuenta las rentas que sta generaba.
La contribucin pecuaria de cra gravaba el ganado (vacas, mulas y caballos)
que se tuviese en una propiedad. El ganadero deba reportar anualmente el
nmero de cabezas de ganado con las que contaba para as liquidar el monto
que deba pagar.
La contribucin pecuaria de consumo gravaba el ganado destinado al consumo
(vacas, cerdos, cabras y ovejas). Slo afectaba el ganado que era destinado a
una transaccin comercial, el impuesto no recaa sobre el sacrificio para
consumo privado.
El impuesto sobre la destilacin de aguardiente era el primer paso para poder
adquirir un permiso o licencia del recaudador fiscal del distrito, del
administrador departamental y del agente fiscal del distrito correspondiente,
con el cual realizar dicha actividad durante un periodo de un ao. Al pasar ste
tiempo, deba pagarse nuevamente el impuesto y solicitar las licencias
correspondientes.
El impuesto sobre el papel sellado consista en un pago que deba realizarse
por hoja de papel que el gobierno haca timbrar conforme a la ley establecida.
Los escritos judiciales o escrituras son algunos ejemplos de documentos que
deba timbrarse.

Por el lado del presupuesto de gastos, el artculo 957 del cdigo administrativo de
Panam determinaba que deba dividirse en siete (7) departamentos: gobierno,
justicia, hacienda, deuda del estado, beneficencia, obras pblicas y fuerza pblica.

El departamento de gobierno se encargaba de los gastos relacionados con el

personal y el material de los poderes legislativo y ejecutivo, adems de los
gastos causados por medidas administrativas
El departamento de justicia era el encargado de los gastos por personal y
46

material de la corte superior, de los juzgados y del ministerio pblico.

El departamento de hacienda deba encargarse de los gastos causados por el
personal y material de las oficinas fiscales, los gastos relacionados a bienes del
estado y en general a todo lo que abarca el manejo del tesoro.
Por el lado del departamento de deuda, sus principales gastos seran la emisin
y amortizacin de vales, al igual que la liquidacin y pago de intereses.
El departamento de beneficencia deba encargarse del pago de recompensas y
reconocimientos que diese el estado, al igual que los recursos destinados a
instruccin y caridad.
El departamento de obras pblicas se encargara de lo relacionado con la
construccin y mantenimientos de obras pblicas ejecutadas por el estado.
El departamento de fuerza pblica generara gastos por todo lo relacionado
con la milicia del estado.

Fuentes:

Cdigo administrativo de Panam

Constitucin y Leyes de 1865

Constitucin y Leyes expedidas por la asamblea Constituyente del Estado de

Panam en 1855: precedidas de los actos legislativo y ejecutivos nacionales
relativos a la creacin del mismo,

Leyes expedidas por la asamblea legislativa del estado soberano de Panam en

sus sesiones de 1856

Leyes expedidas por la asamblea legislativa del estado soberano de Panam en

sus sesiones de 1857

Leyes expedidas por la asamblea legislativa del estado soberano de Panam en

sus sesiones de 1858

Leyes expedidas por la asamblea legislativa del estado soberano de Panam en

sus sesiones de 1859

Leyes expedidas por la asamblea legislativa del estado soberano de Panam en

sus sesiones de 1860

Leyes expedidas por la asamblea legislativa del estado soberano de Panam en

sus sesiones de 1866

Leyes expedidas por la asamblea legislativa del estado soberano de Panam en

sus sesiones de 1870

Leyes de Panam (presupuestos de 1871 a 1876)

Leyes expedidas por la asamblea legislativa del estado soberano de Panam en

47

sus sesiones de 1877 - 1878

Leyes expedidas por la asamblea legislativa del estado soberano de Panam en

sus sesiones de 1878 - 1879

Leyes expedidas por la asamblea legislativa del estado soberano de Panam en

sus sesiones de 1879 - 1880

Leyes expedidas por la asamblea legislativa del estado soberano de Panam en

sus sesiones de 1880 - 1881

Leyes expedidas por la asamblea legislativa del estado soberano de Panam en

sus sesiones de 1882

48