La crisis del estado-nacion en america latina

Author(s): Michael Mann

Source: Desarrollo Econmico, Vol. 44, No. 174 (Jul. - Sep., 2004), pp. 179-198
Published by: Instituto de Desarrollo Econmico y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3456035
Accessed: 18/03/2010 13:36
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DesarrolloEconomico, vol. 44, N? 174 (julio-setiembre2004)

LA CRISIS DEL ESTADO-NACION

EN AMERICA LATINA*
MICHAEL MANN**

1. Introduccion
Dado que tengo un conocimiento limitadode Colombia, cualquier luz que pueda arrojarsobre la "crisis colombiana" habra de ser indirecta, generada por una
discusion alrededor del desenvolvimiento mas en general de los estados-naci6n
modernos. Mipregunta especifica es, por consiguiente, que hace que los estadosnacion sean exitosos, es decir, estados con "poderes infraestructurales"efectivos y
naciones cohesionadas. Miproposito es comenzar abordando esta cuestion a trav6s
de un breve analisis comparativo de Occidente, America Latinay aquellas partes de
Asia que se han desarrollado con exito. Luego, me ocupar6 de identificarlos problemas -que tal vez equivalen a una "crisis"-que enfrentan los estados latinoamericanos de hoy.
Miformaci6n es de soci6logo. Mimirada a los estados va mas alla de las constituciones, los partidos politicosy los sistemas electorales sobre los que los polit6logos
han concentrado su mAs reciente atenciOn.Me ocupo menos de la democracia que
de la administracion del estado, de lo que los estados hacen en realidad, y luego
examino como esto se arraiga en la sociedad. Sostendr6 que los estados modernos
mas eficaces son aquellos cuya sociedad es suficientemente homogenea e igualitaria como para permitirel desarrollo de un sentido comtn de ciudadania nacional.
Los estados pueden de esta forma desarrollar poderes infraestructuralesefectivos
para movilizarrecursos y promover asi el desarrollo. A largo plazo, dichos estados
tambien se harAndemocraticos. Puesta al rev6s, la proposicion es todavia mAsclara:
s6lo los estados con infraestructuraseficientes pueden convertirse en democracias
plenas. Los estados-naci6n de Am6rica Latinatienen fallas serias a este respecto.
Estas formanlo que llamarela "crisisestructural"de los estados-nacion del continente. Naturalmente,los problemas actuales no constituyen una crisis en el sentido que
el diccionario da a este termino, esto es, de ser subitas e inesperadas, ya que dicha
crisis del estado ha sido recurrente, incluso perenne y, en ese sentido, predecible.
* Ponencia presentada en la conferencia"LaCrisisPoliticay el ConflictoInternoen Colombia",Bogota,
Universidadde los Andes,abrilde 2002. Se agradece al autorla autorizaci6nparala presente versionen espafol.
**Profesorde Sociologia, Universidadde California,Los Angeles.

MICHAELMANN

180

Pero a estos problemas se han agregado dos "crisissituacionales" mas recientes e

inesperadas, generadas por la deuda y las drogas. Estas crisis fueron en gran parte
producidas desde fuera del continente, pero han exacerbado la crisis estructuralde
mas largo plazo. Esta combinacion de "crisis"golpea a Colombia de forma mas
fuerte que a cualquier otro pais, lo que constituye, de acuerdo con cualquier definicion, la "crisis colombiana".
A continuacibn es preciso definir,en primer lugar, lo que entiendo por poder
estatal. Este puede tener dos significados. Podemos hablar de un estado que es
"fuerte"porque ejerce un poder despotico sobre su sociedad, o porque puede
implementarde forma efectiva decisiones a traves de su sociedad -el primeroes el
poder sobre, el segundo es el poder a traves-. En un trabajoprevio (Mann, 1984) los
llam6, respectivamente, poder despotico y poder infraestructural,y los dispuse en un
sencillo cuadro de cuatro celdas.
CUADRO 1

Dos formas del poder estatal: poder despotico y poder infraestructural

Poder infraestructural

Poder desp6tico
Bajo

Alto

Bajo

Feudal

Burocratico

Alto

Imperial

Autoritario

Fuente:Mann,1984.

Elpoder despdtico es la capacidad de las elites estatales para tomar decisiones sin negociaciones regulares con sectores y grupos de la sociedad civil. En principio, la democracia no involucrapoder despotico alguno, aunque todos los estadosnacion en realidad lo ejercen en alguna medida. El poderinfraestructurales la capacidad del estado para implementar realmente decisiones a lo largo de su territorio,
independientemente de quien tome dichas decisiones. Esto puede tambien denominarse capacidad o eficiencia del estado. Para ello se requiere que este posea infraestructuras que penetren de forma generalizada en la sociedad civil, que sirvan
como medio para que las elites extraigan recursos de, y suministren recursos a,
todos los subditos. Todos los estados avanzados del Norte del globo poseen hoy dia
un considerable poder infraestructural;en el otro extremo, algunos estados subsaharianos poseen un minimo poder infraestructural(e.g. Somalia y el Congo). Los
estados latinoamericanos estan en algOnlugar entre estos dos extremos. Estas dos
dimensiones del poder estatal son en buena medida independientes entre si. Asi, en
la Europadel siglo xviii,tanto Inglaterracomo Prusiaeran estados infraestructuralmente
poderosos. No obstante, Prusia caia en la celda autoritariade la tabla, e Inglaterraen
la celda burocratica ya que era un gobierno representative (aunque no todavia una
democracia -ver Mann, 1993: 109).
2. Estados occidentales

antes de 1945

Elestado moderno ideal combina un alto poder infraestructuraly un bajo poder

desp6tico, esto es, cuenta con la capacidad de movilizarrecursos y reglas de forma

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LACRISISDELESTADO-NACION
ENAMERICA

181

al tiempoque sigue siendo democratico.Este seriaun

efectivaen todo su territorio,
estado-nacionplenamentedemocraticoy burocratico.Perola mayoriade los estados no alcanzan tal ideal. De hecho, el proceso de establecer estados-naci6n
infraestructuralmentepoderosos y ampliamente democrAticos en Occidente fue largo y tortuoso. Se dio entre los siglos xvIIIy xx, y la victoriafinal sobre los estados mas
desp6ticos solo se produjo a mediados y finales del siglo xx. Todo esto presupuso
tres grandes procesos sociales:
(1) Hubo una importantereduccion de la heterogeneidad etnica en cada estado. Originalmente,todos los estados occidentales eran sumamente multietnicos.Esta
variedad se redujo a lo largo de muchos siglos, tanto antes como despues de la industrializacion.Enalgunas ocasiones, esto ocurriomediantemasivas limpiezasetnicas
(como en los Estados Unidos, donde los pueblos nativos fueron eliminados), pero en
Europase produjoprincipalmentea traves de una mezcla de asimilaci6n voluntariay
forzada en una identidad etnica dominante (como la francesa, la alemana, etcetera).
Eltitulode la obra clasica de Eugen Weber, Peasants IntoFrenchmen (1978), revela
el proceso general mediante el cual, en el curso (principalmente) del siglo xix, los
campesinos que previamente se concebian a si mismos como primordialmente
bretones, provenzales, etc6tera, Ilegarona pensarse como "franceses".Como resultado de este proceso, los estados-naci6n Ilegarona dominar Occidente -un estado
para los alemanes, uno para los franceses, otro para los italianos, etcetera-. Existe
ciertamente un punado de democracias consociativas de caracter multietnicoen las
que las diferencias 6tnicas persisten y han sido institucionalizadasen las constituciones estatales (Belgica, Suiza); y casos en los que domina una etnia en particularpero
las minorias tienen cierta autonomia regional (Espana, Reino Unido). Empero, en la
mayoria de los casos existe una Onica identidad nacional dominante en la cual se
socializan los nuevos inmigrantes.Esto ocurre a gran escala en paises de inmigrantes
como Australia y Estados Unidos. El florecimiento reciente de trabajos sobre la
etnicidad y el nacionalismo nos ha familiarizadocon estos procesos, que constituyen
el tema central del capitulo 4 de mi libro The Darkside of Democracy: Explaining
Ethnic Cleansing, proximo a aparecer. La ironia esta en que fue por medio de la
opresion y el asesinato que se desarrollo un sentido comun de nacionalidad.
(2) Los estados occidentales se originaroncomo monarquiasguerreras. Fueron
frecuentes las guerras, los grandes y costosos ejercitos, las pesadas cargas tributarias
y la conscripci6n. Las primeras burocracias estatales eficientes involucraronejercitos y escuadras marinas y la maquinariatributarianecesaria para sostenerlos. No
obstante, a medida que recaudadores y reclutadores extraian recursos cada vez
mayores, la resistencia popular a estos se hizo cada vez mas fuerte. La resistencia no
logro reducirla carga de impuestos y conscripcion, ya que las guerras continuarony
se hicieron incluso mayores y mas costosas en el siglo xx. Pero la resistencia trajo
consigo gobiernos representativos, haciendo que las burocracias se hicieran responsables ante las legislaturas. El slogan de "noa la tributaci6n(o a la conscripcion)
sin representaci6n"1condujo a la democratizaci6n. Este movimiento de resistencia
genero una considerable solidaridad entre clases y etnias contra las elites estatales
despoticas. Los propietariosy los desposeidos se aliaronintermitentementecontra el
1 "Notaxation(or conscription)withoutrepresentation"
(N del T.).

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MANN

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estado en la lucha por un gobierno representativo. Las elites provinciales se unieron

al movimiento y asi perdieron su autonomia regional. Los estados se hicieron mas
centralizados. Los origenes fiscales-militares del gobierno representativo han sido
subrayados, en el marco de una reciente escuela de sociologia historica, impulsada
por Charles Tilly,Theda Skocpol y yo, entre otros. Una vez mas, existe una profunda
ironiaen el hecho de que la tendencia de los occidentales a matarse entre si Ilevara
a la democracia.
(3) Esta lucha se vio reforzada por grandes reducciones en las desigualdades
de clase en cada sociedad nacional, mediante la combinacion de una industrializacion mas bien extensa y uniformedentro de los territoriosy de presiones democraticas sobre los estados en busca de una tributacionmas justa. Estos procesos fueron
acompanados por el respaldo en la sociedad civil gracias a la institucionalizaciondel
conflicto de clase producida a lo largo de cien anos, desde alrededor de 1870 hasta
fines de la decada de 1960. Los economistas, politologos y sociologos occidentales
estan bien familiarizadoscon todo esto.
Estos tres procesos permitieronel surgimiento de sociedades civiles relativamente centralizadas, homogeneas e igualitarias, articuladas politicamente por un
sentimiento compartido de ciudadania nacional. Los estados se hicieron en gran
medida democraticos, con el objetivo de lograrel bienestar de todos, y fueron relativamente eficaces en la movilizacibnde compromisos ciudadanos. En la formulacion
clasica de T.H. Marshall(1963), la ciudadania combinaba participacion civil, politica
y social en la misma sociedad definida nacionalmente. Los subditos se convirtieron
en ciudadanos a medida que adquirieronlibertades civiles universales, representacion politica y derechos para participaren la misma sociedad economica. Las burocracias estatales del siglo xx implantaronentonces los derechos de la ciudadania a
lo largo y ancho de su territorio.
Enconsecuencia, la democracia occidental es mas que un simple sistema electoral. Las reglas electorales solo generaron democracias estables en las que los
conflictos etnicos, regionales y de clase se institucionalizaronde forma estable. Esto
contribuyo a su vez al desarrollo de estados infraestructuralmenteefectivos y de
naciones relativamenteigualitarias.Laguerra siguio desempenando un papel central
en el proceso. Estos fueron los estados que ganaron las guerras mundiales, e impusieron su forma a los vencidos. Asi, despues de 1945, la mayorfade los paises de
Occidente llegaron finalmente a poseer estados-nacion infraestructuralmentepoderosos y democraticos.
3. Los estados

latinoamericanos

antes de 1945

Esta fue claramente una historiaunica, que no se ha repetido, ni se repetira,en

otras regiones del mundo. Tampoco seria deseable que asi fuera ya que esto implicariaenormes guerras. Los estados latinoamericanos se desarrollarony se desarrollaran a su propio ritmo.Tambienson bastante antiguos y caminaronpor la senda de los
estados-nacion democraticos desde principios del siglo xix, y por la de la industrializacion desde el final de dicho siglo. Se consideran tan parte de "Occidente"como
otros estados colonizados por los europeos como Estados Unidos y Australia;sin

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embargo, tuvierondos rasgos distintivos que retrasaronla emergencia de verdaderos estados-naci6n.

(1) Las presiones militares-fiscales fueron en ellos mucho mas debiles, como lo
han mostrado Centeno (2002) y Mazzuca (2001). Las guerras fueron mas escasas y
menores y, por lo tanto, los estados y sus aparatos militarestambien eran pequenos.
Los niveles de tributacionfueron mucho menores que en Europa:por ejemplo, los de
Chile y Brasil (los casos mejor documentados) eran bastante menos de la mitad de
los niveles britanicos durante todo el siglo xix, de acuerdo con Centeno. Los estados
sobrellevaron sus guerras principalmentemediante prestamos ad hoc, creando deudas, gravando el comercio exteriory simplemente emitiendo mas dinero, lo cual genero una inflacioncronica. Las elites estatales europeas se ocuparon principalmente
de hacer la guerra. Entretanto,de acuerdo con Mazzuca, tanto en Brasilcomo en la
Argentinael objetivo principalfue la integracion en la economia mundial. Sus mayores partidas de gasto estuvieron destinadas no a los esfuerzos belicos sino a la
construccion de puertos y grandes dep6sitos de mercancias. Las inversiones en
infraestructurano apuntaban tanto a integrarlos territoriosen el ambito de los estados como a conectarlos con el mundo exterior.Por eso, sus iniciativasno provocaron
por lo comun luchas que cruzaran las fronteras de clase o de etnia alrededor de la
tributaci6n,como si sucedi6 en Occidente. La mayor parte de sus recursos monetarios provenian del comercio y refluianhacia este. Dado que el estado no interferia
demasiado en el dominio de las elites provinciales, estas conservaron su control
local. Los estados gobernaron indirectamente a sus provincias por medio de caciques y jefes locales. Los ricos virtualmenteno pagaban impuestos y aun los pobres
pagaban menos que en Europa. La debilidad de los estados fue persistente a lo
largo del tiempo y fueron gobernados por oligarquias terratenientes, las cuales sofocaban las presiones populares a favor de reformas agrarias y de mayor igualdad. La
exitosa industrializacionde fines del siglo xix y comienzos del xx distribuyoel ingreso
de forma mas uniforme,al menos en las principales areas urbanas. En estos enclaves, el conflicto de clase y su institucionalizacioncomenzo a adoptar formas comparables con las de Occidente. No obstante, la debilidad de su integracion nacional en
terminos economicos y sociales no cambio. Desde una perspectiva general, puede
afirmarse que los estados de Am6rica Latinafueron bien distintos a los europeos.
Aunque marchaban (de forma mas lenta y mas desigual) hacia la democracia, su
grado de penetracion infraestructuralen sus respectivos territorioscontinuo siendo
mucho mas debil.
(2) Los principales contrastes etnicos duraronmas tiempo. La mayoria de las
colonias en America Latinano Ilegarona exterminarcompletamente las poblaciones
indigenas, a diferencia de las colonias anglosajonas de la zona templada. Esta diferencia habriade produciruna verdadera ironiahistorica:al haber exterminadoat 95%
de sus poblaciones indigenas, Estados Unidos y Australiapudieron desarrollarposteriormente democracias liberales impecables, sin tener que enfrentar problemas
raciales (salvo por el legado de la importacionnorteamericana de esclavos negros).
En cambio, los estados latinoamericanos, en principio mas humanos, tuvieron que
confrontarproblemas raciales-etnicos, aunque de otra naturaleza. America Latinano
ha tenido que lidiarcon la cuestion -dominante hoy en Africa- que plantea la existencia de grupos 6tnicos diferentes enfrentados entre si por el control politico de los

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estados. Eneste continente, los indigenas raramentehan representado una amenaza

politica real, ya que sus estados originales fueron rapidamente destruidos y confinados a las areas perifericas. Solo en unas pocas regiones (como Yucatan) estuvieron
en condiciones de desarrollarestados propios. En verdad, las comunidades indigenas fueron siendo integradas en los estratos inferiores de las jerarquias de clase y
casta establecidas por los colonizadores. Las diferencias raciales entre blancos,
mestizos, negros, mulatos e indios generalmente reforzaronlas diferencias de clase.
En muchas areas las clases /castas superiores se consideraron a si mismas como
poseedoras de una "civilizaci6n"superior en todo a la de los indigenas; incluso algunas de ellas todavia se lo creen. Esto explica el profundo arraigo que han tenido en
la region las pronunciadas jerarquias de clase /casta.
Estos fuertes contrastes tambi6n se expresaron regionalmente. Las regiones
colonizadas por los blancos dominaron a aquellas pobladas por las comunidades
indigenas. Ademas, debido a que la industrializaci6nquedo confinada principalmente a las areas dominadas por los blancos, ella no produjoel efecto nivelador que tuvo
en Occidente. Los sindicatos tampoco lograronasumir facilmente la representacion
de los pobres y oprimidos ya que, a lo largo del territorionacional, tendieron a expresar tipicamente a sectores mas bien privilegiados de la fuerza de trabajo.Y dado que
los mercados domesticos eran relativamentedebiles, las regiones mas avanzadas se
relacionaronmenos con la economia nacional que con la economia global, debilitandose, en consecuencia, la solidaridad nacional.
La combinacion de (1) y (2) genero mayores niveles de desigualdad de clase,
etnica y regional entre el cuerpo ciudadano que la existente en Occidente. Estos
patrones de desigualdad aun persisten, como lo revelan los datos comparativos sobre la distribucibn del ingreso. El cuadro 2 presenta los coeficientes Gini para los
paises que cuentan con mediciones de ingresos por hogar en las decadas recientes.
Estos coeficientes miden el grado de desigualdad entre los hogares; un Ginide valor
cero indicaria igualdad total, de tal manera que cuanto mas alto sea el coeficiente,
tanto mayor es la desigualdad.
Por el momento, en este cuadro destaco las diferencias entre regiones, no las
diferencias en el tiempo. En cualquier caso, aquellas son las mas significativas. Asimismo, observamos que, en las Oltimasdecadas, la desigualdad ha side mucho mas
alta en America Latinaque en Occidente o en el este de Asia. N6tese que Colombia
esta cerca del promedio latinoamericano. Solo presento estas tres regiones ya que
son las Onicas que cuentan con datos confiables a este respectc. Los estudios que
presentan coeficientes Gini menos confiables para otras partes del mundo Ilegan
igualmente a las mismas conclusiones. America Latina, dicen, es la region mas
inequitativade todo el mundo (Deininger y Squire, 1996; Morley,2001). Esto tambien
significa que la pobreza se expande por todo el continente. Se estima, por ejemplo,
que casi el 60% de la poblacion colorbiana vive por debajo de la linea oficial de
pobreza. Los estudios muestranque las elites contribuyende formadesproporcionada
a la desigualdad. En el cuadro 2 se advierte que el coeficiente de Gini de Estados
Unidos ha venido creciendo recientemente, acercandose al nivel latinoamericano.
Pero la brecha de ingreso entre el 10% mas rico y el 10% mas pobre de la poblacion
es en realidad dos veces mayor en America Latina que en Estados Unidos (IDB,
1998: Fig. 1.9b). iLos muy ricos de Latinoamericaviven casi en otro planeta! Esto se

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ENAMERICA
LATINA

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CUADRO 2

La desigualdad en paises de America Latina, el Este asiatico y Occidente.

Coeficientes Gini, 1970-1998
Paises

Circa 1970

Circa 1980

Circal990

1996-1998

Argentina
Brasil
Chile
Mexico
Peru
Venezuela

39
50
48
52
50
49

42
57
50
47
49
40

43
61
55
47
45
39

47
60
56
53
51
43

Promedio de America Latina

48

48

48

52

(52

Japon
Corea del Sur
Taiwan
India

36
35
30
48

34
38
28
42

(40)
36
34
31
32

(48)
30

Promedio del Este asiatico

37

36

33

31

Estados Unidos
Otros estados anglosajones (a)
Europa: estados democrata cristianos (b)
Europa:estados social dem6cratas (c)

38
33
35
33

40
34
30
29

42
34
28
29

46
38
30
30

(Colombia)

32

Nota:Cuantomas alto es el coeficiente, tantomayores la desigualdad.

Fuentes:Con excepci6n de Colombia,estudios de la UNWIDER(WorldIncomeInequalityData-Set),basados en encuestas nacionales de ingreso de los hogares. ParaColombia,datos extraidosde series de la CEPAL,
las cuales en general presentancoeficientes Ginimas bajos que los de la WIDER.Los cbeficientes fueronextraidos para8-2 anos alrededorde cada nueva decada. Cuandolas cifrasestaban disponibles paramAsde un ano,
ellas fueronpromediadas.Se desecharon los decimales en todos los coeficientes.
(a) ReinoUnido,Australia,Canada, NuevaZelanda.
(b) Francia,Alemania,Italia,Espana.
(c) Noruega,Suecia, Dinamarca.

puede comprobar facilmente en una ciudad como Bogota. Tiene un nOcleo moderno
y cosmopolita, atiborradode gimnasios, restaurantes etnicos, tiendas chic, torres de
oficinas y espl6ndidos complejos de apartamentos -como cualquier ciudad importante del Norte-. Pero este enclave estA rodeado de barriospaup6rrimosy, por tanto,
ha tenido que ser protegido con barras de hierroy soldados. Debo agregar que el
liderazgo latinoamericano en este mundo desigual viene de antiguo, y se origin6 en
el patron extraordinariamentedesigual de ocupacion de tierras durante la Colonia.
En una era en la cual la democracia domina el discurso politico, ese liderazgo es a
todas luces irritativoy constituye la cuesti6n social por excelencia a la que se enfrenta America Latina,su persistente "crisisestructural".
A la vista de este fenomeno de la desigualdad en gran escala, es dificilque las
economias de America Latinase desarrollen siguiendo la misma linea que las economias de Occidente. Las importaciones suntuarias para los ricos tienen un peso desproporcionado en la economia, mientras que los mercados dom6sticos de consumo

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masivo siguen atrofiados. Esto significa que el ahorroy la inversion dom6sticos son
realmente inadecuados para el desarrollo econbmico. Centeno observa que las clases y castas altas de los distintos paises han tenido mas en comOnentre si que con
las clases y castas bajas de su propio pais. A menudo, las clases parecen pertenecer a culturas diferentes, incluso a sociedades distintas. Los estados tampoco han
logrado ser la expresi6n de un sentimiento de ciudadania compartida puesto que
tradicionalmente fueron posesion de las elites, no del cuerpo ciudadano como un
todo. Las elites tambien estan muy descentralizadas y controlany desvian recursos
estatales locales hacia canales provinciales particularistas que socavan la legislacion parlamentarianacional.
Estas elites han resistido y resisten a ia tributacion(como lo hacen en cualquier
otra parte del mundo) puesto que necesitan menos servicios sociales. Pero aqui la
resistencia de las elites es mas eficaz, ya que pueden resistir y minar el poder
infraestructuraldel estado en las provincias, independientemente de lo que suceda
en el distritocapital. La presion tributariade los estados latinoamericanos es comparativamente mas reducida. En promedio, la relacion de impuestos contra PBN es
alrededor de un tercio del nivel alcanzado en los paises del G-7: en America Latina
Ilega al 12-14%;en los paises del G-7 llega al 36-40%. EnColombia es de alrededor
del 10%del PBI.Muchos estados del continente ni siquiera suministranagua potable
ni alcantarilladoa la mayor parte de su poblacion -para no hablar de beneficios de
desempleo, vivienda o salud-. Las elites tambien captan una porcion mayor de los
servicios sociales de caracter universal alli donde 6stos existen.
Consideremos, por ejemplo, la educacion. La modernizacioneducativa del continente ha dedicado recursos desproporcionados a la educacion elemental y universitaria, a expensas de la educacion secundaria (Morley,2001: 51-59). Los estudiantes universitariosde elite, que son relativamentepocos, pueden ingresar hoy al mundo moderno tecnicamente avanzado. Entretanto, las masas latinoamericanas estan
mal preparadas para tareas que requierendestrezas moderadas en las areas industriales y de servicios, que deberian formarel grueso de los mercados laborales contemporaneos y generar mercados de consumo masivo. Los estados del Este asiatico, en comparacion, han dedicado mas recursos a la educacion primariay secundaria que a las universidades, lo que permite que mas personas participen en una
economia y una sociedad modernas.
Finalmente,las elites pueden apropiarsecon mas facilidadde las infraestructuras
estatales de manera subrepticia y perturbadora por medio de la corrupcion. Los
servicios supuestamente universales del estado se desvian hacia los intereses de las
redes patron-cliente de las elites politicas. En terminos de Max Weber, los estados
"burocraticos"estan contaminados por el "patrimonialismo".
Las infraestructurasestatales contemporaneas penetran hondo, pero se trata de una penetracion particularista, esto es, no se despliegan universalmente en la sociedad. Esto ofrece una
formade sobrellevar las grandes desigualdades ya que los pobres se dan cuenta de
que solo pueden compartirlos beneficios de la ciudadania si participan,aunque sea
desde una posicion subordinada, en esas redes corruptas de clientela. Una creencia
semejante los Ilevaa comportarse en formadeferente con sus patrones, lo cual reduce el conflicto de clase pero a expensas de la solidaridad nacional y del poder
infraestructuraldel estado.

LATINA
EN AMERICA
LACRISISDELESTADO-NACION

187

4. El Sur y el Este de Asia despues de 1945

Despues de 1945 se generalizo por todo el mundo el ideal del estado-nacion
democratico, especialmente gracias a la descolonizacion. Los Estados Unidos adoptaron un papel de liderazgo en este proceso, al ser a la vez la mayor potencia y el
principal poder anticolonial. A menudo se olvida hoy que la globalizacion involucra
no solo la produccion y los mercados capitalistas sino tambien un sistema global de
estados-nacion. Hoy dia hay 200: todos se sientan juntos en un cuerpo llamado "Naciones Unidas",todos se proclaman como democracias o en transitohacia la democracia, todos buscan establecer un sentido relativamentesecular de nacion, y todos
sostienen que promueven el desarrollo econ6mico. La mayoriatuvo como modelo la
version capitalista del desarrollo economico y la version liberalde la libertady la democracia. A partirde 1991, virtualmentetodos comparten esos objetivos, lo cual los
ha Ilevado a una notable convergencia en los ideales y en las constituciones escritas.
Por supuesto, la realidad no coincide con el ideal o las constituciones. En verdad, la mayoria de los regimenes del mundo se desenvuelven dentro de un espacio
mas bien amplio situado entre la democracia plena y el despotismo: hay elecciones
pero estas son distorsionadas por el control gubernamental sobre los medios, la
proscripcion selectiva de elementos "subversivos"de oposicion, la alteracion de sitios y procedimientos de votacion, el fraude electoral, etcetera; en fin, todas las tecnicas ensayadas y probadas antes en Occidente. Ademas, la mayoriade los regimenes del mundo han hecho poco para promover el desarrollo economico. Es cierto
que la esperanza de vida se elevo en todo el globo hasta aproximadamente la Oltima
decada , y que los ingresos han crecido algo en el mismo periodo. No obstante, la
brecha entre el Norte y el Sur continua siendo muy grande, y en realidad se expande
para la mayoria de los paises del Sur.
Las cosas empezaron bastante bien despues de 1945 y de la descolonizacion.
La lucha contra el colonialismo dio lugar a procesos de construccion de nacion analogos a los de las luchas libradas en el pasado en Occidente en contra de las monarquias y los altos impuestos. A lo largo de un periodo de veinte anos se asistio en los
nuevos paises independientes a la emergencia de un nacionalismo secular ostensiblemente democratico, juntocon un cierto crecimiento economico. La mayoriade los
nuevos regimenes, en cierta forma, parecian de izquierda en ese momento -habia
"SocialismoTercermundista","SocialismoArabe","Socialismo Africano",etcetera-.
Los nuevos regimenes en el Este de Asia eran seculares pero con frecuencia mas de
derecha -como los regimenes militaresde Corea, Taiwane Indonesia-. A comienzos
del periodo post-1945, muchos paises, en especial en el Este asiatico, lograronhacer reformas agrarias, dado que los terratenientes eran opresores coloniales que se
habian marchado del pais o propietarioslocales que habian colaborado con ellos. A
pesar de que los regimenes del Este de Asia parecian mas bien de "derecha",redujeron las desigualdades mediante dichas reformas.
Con el tiempo, sin embargo, en los paises situados fuera del Este asiatico comenzb a observarse un estancamiento tanto del desarrollo economico como de la
democracia. El "socialismo"se mostro como un regimen despotico en todo el Medio
Oriente y Africa. Debido a que ese nacionalismo secular llego a ser visto como incapaz de producirdesarrollo y democracia, proliferaronlos movimientos integristas de

188

MICHAELMANN

corte etnico y religioso. Estos crearon enormes conflictos civiles, tanto entre grupos
etnicos o religiosos mayoritariosy minoritarios,como entre rivales seculares y "fundamentalistas" Los peores casos llevarona guerras civiles y crisis estatales. Diversos
estudios han mostrado que las guerras 6tnicas y civiles crecieron rapidamente desde los anos '60 hasta por lo menos finales de los '90. Aunque algunos creen que lo
peor ya paso, no es el caso en los paises mas pobres del mundo, precisamente los
lugares adonde estas guerras han tendido a concentrarse (Gurr,2000; Fearony Laitin,
2001). Muchos estados del Sur son hoy mas bien despoticos, pero cuentan con muy
poco poder infraestructuralsobre partes de su territorio.Algunos sufren mucho mas
que Colombia. Dado que los estados que se encuentran en esta condicion no pueden financiar la prestacion de servicios generales para sus ciudadanos, no debe
sorprendernos que aquellas elites que cuentan con poder politico canalicen los recursos estatales hacia-sus propias redes de clientela. Los estados se han tornado asi
cada vez mas corruptos y esto constituye otro obstaculo para convertirse en estados
fundados en una ciudadania genuina.
Estas historias de fracaso se han equilibrado en parte por una gran historiade
exito regional. En los anos '50, hasta los '70, fueron puestas las bases para un desarrolloeconomico exitoso en paises del Este de Asia. Elexito se dio (como podriamos
esperarlo) en estados etnica y religiosamente homogeneos, con un grado relativamente bajo de desigualdades de clase. Enellos, la reformaagrariahabia cerrado las
brechas de desigualdad en el campo, con lo cual la industriay la educacion secundaria se difundieronde forma mas o menos uniformeentre la poblaci6n urbana. Por
estas razones, el nivel de consumo e inversiondomesticos fue bastante alto. A partir
de estos fundamentos, los estados del Este asiatico lograrongravar de forma efectiva a sus ciudadanos, coordinar la actividad economica, proteger las industrias nacientes, ofrecer incentivos a la inversion, subsidiar las exportaciones y atraer a los
capitales extranjeros.
Eldesarrollo economico de esta region del mundo fue mas bien estatista. Como
lo han senalado LindaWeiss y John Hobson (1995; cf. la evidencia en este sentido se
encuentra en Rowen, 1998), estos fueron estados infraestructuralmentepoderosos
que poseian una gran capacidad de coordinacion con los grupos empresariales. A
partirde esta modalidad de desarrolloestatista y con sesgo de clase, el Este de Asia
fue luego capaz de liberalizarsu economia en los anos '80. Indiay China empezaron
a seguir su ejemplo en los '90. Todos estos poderes estatales se derivaronesencialmente de sociedades relativamentehomogeneas e igualitarias.Dichos paises estaban lejos de ser democracias. Entreellos, solo Indiafue inicialmentelo que llamarfamos una democracia, aunque la mayoriade estos paises empezaron a democratizarse a medida que lograronel exito economico a traves de sus poderes infraestructurales.
Las experiencias de cambio registradas en el Este asiatico tienden a confundir
nuestros estereotipos ideologicos de izquierda o derecha. Estos fueron regimenes
estatistas que implementaronun nivel de igualdad relativamentealto. Empero,fueron
a menudo regimenes militares que colaboraban estrechamente con las grandes
empresas, suprimiendo partidos y sindicatos comunistas, socialistas y liberales. Todavia siguen confundiendo a derechas e izquierdas. Algunos neoliberales sostienen
que Indiay China prosperan porque han liberalizado recientemente sus economias
(e.g. Dollary Kraay,2001). Sin embargo, su crecimiento se inicibantes de que empe-

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189

zaran a abrir sus mercados. De hecho, fue esta fase temprana la que les dio la
confianza para abrirse, puesto que podian para ese momento hacer frente a la competencia externa. Hay que destacar que hoy en dia s6lo se han liberalizado parcialmente. Notese tambien que esta transici6n del estatismo a una cierta liberalizaci6n
fue promovida por partidos politicos que siguen siendo muy estatistas en su orientacion general -el PartidoComunista Chino, el Partido del Congreso y el BJP (Partido
Nacionalista Hindu)en la India. En rigor,6stos no son partidos "liberales"-de hecho,
tienen rasgos que los hacen muy poco deseables para los liberales occidentalesEn terminos generales, puede decirse que los patrones de relaciones estado-sociedad, que son tan peculiarmente asiaticos, han sido muy propicios para el desarrollo.
No hay, por to tanto, un unico camino global hacia el desarrollo. Paso ahora
brevemente a estudios cuantitativosmas amplios sobre el crecimiento economico en
el Sur del planeta (ver, por ejemplo, las perspectivas, mas bien distintas, de Dollary
Kraay,2001, y Rodrik,1996, 2001, 2002). Dichos autores muestran que el crecimiento economico de un pals esta correlacionado tanto con el tamano de su comercio
exterior como con el tamaho del estado. Los estados y los mercados parecen propicios para la buena salud economica. Sin embargo, ningun estudio ha sido capaz
hasta ahora de mostrarque el crecimiento este correlacionado con el librecomercio:
no hay correlacion entre crecimiento economico y niveles arancelarios (aunque algunos piensan que este es solo un problema de medicion). Elcomercio obviamente es
bueno para el crecimiento y la autarquiaconstituye un desastre. Pero es posible que
a menudo sea mejor proteger las industrias nacientes, subsidiar las exportaciones,
desalentar los flujos de capital de corto plazo, etcetera -si se logra hacerlo de forma
eficiente-. Ocurre que esta modalidad estatista de desarrollo solo puede prosperar
alliadonde la nacion es relativamentehomogenea e igualitaria,como en el Este de Asia.
5. America Latina despues

de 1945: La crisis estructural

Volvamos ahora a America Latina, que en el periodo post-1945 ha sido una

region que no ha tenido ni estados fallidos (como Africa)ni estados exitosos (como el
Este asiatico). El crecimiento economico de America Latinaha sido decepcionante
durante varias decadas (a pesar de algunos breves chispazos). A esto se agrega un
estancamiento politico. No hubo presiones descolonizadoras en el siglo xx, los estados fueron siempre relativamentedebiles en terminos infraestructurales,y hubo una
oscilacion entre regimenes democraticos y mas despoticos, aunque estamos ahora
en una fase de expansion democratica que ojala sea duradera. Finalmente, en esta
region perduran todavia grandes desigualdades, como vimos en el cuadro 2.
Al respecto, senalemos que las desigualdades latinoamericanashan cambiado
recientemente en su formay, en consecuencia, presentan mas peligros para el tejido
social. Primero,estas desigualdades se han hecho mas reales y visibles en las ciudades. Las disparidades en riqueza y culturaque se observaban tradicionalmente entre regiones Ilegaron a las ciudades del continente a traves de olas masivas de migracion rural-urbana.Esto significa que la violencia ya no tiene que ver con las relaciones entre el centro y la periferia.La violencia es hoy end6mica en el centro mismo
y no es fAcil enfrentarlapor medio de la represion. La violencia subvierte la trama
social de las propias ciudades capitales. Los estados responden a la violencia con

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MICHAELMANN

represion y, de este modo, los mismos agentes estatales minan las infraestructuras
legales y de policia mediante violaciones a los derechos humanos. Como el estado
de derecho en cierta medida se mantiene, quienes abogan por la represion encuentranque es mAsconveniente operar de forma encubierta bajo la formade "escuadrones de la muerte"y de grupos paramilitaressemiaut6nomos. Asi las cosas, las infraestructuras legales y de policia empiezan a fragmentarse, como ha sucedido intermitentemente en paises como la Argentina, Uruguay,Guatemala, Peru y, por supuesto,
Colombia.
En segundo lugar, la violencia se ha intensificado por el progresivo eclipse del
respaldo culturala las grandes desigualdades. Este es un proceso que ha sido, en
parte, resultado de la urbanizaci6n, la cual ha hecho que ricos y pobres vivan y
trabajenunos al lado de los otros, compartiendo elementos de una culturacomun, en
parte nacional en parte global. A esto hay que agregar tambien las influencias ejercidas por la potencia hegem6nica mundial. Los Estados Unidos le ofrecen al mundo, y
en particulara la region (su propio "patiotrasero"), una cultura que en un sentido
individuale interpersonaltiende a ser igualitaria-el culto al hombre comun y, recientemente, tambien a ia mujercomun-. Pi6nsese en las peliculas, por ejemplo. El cine
europeo sigue siendo altamente estratificado. La mayoriade las peliculas europeas
que se exportan son "cine-arte",muchas de ellas con tematicas que involucran la
vida de la intelligentsia, y son consumidas aqui por las elites. Los guiones de las
peliculas britanicas siguen siendo reacios a adoptar heroes de clase obrera. Los
heroes de las peliculas de guerra britanicas son oficiales del ejercito y en ellas los
acentos obreros se usan para lograrefectos c6micos. Recientemente, los productores de cine se han inctinado por los "clasicos", donde los h6roes son caballeros de
una epoca remota. En cambio, las peliculas de Hollywood celebran al recluta del
ej6rcito,al policia comOn,al camionero, la chica que atiende el bar.ClintEastwood es
la quintaesencia norteamericana del actor heroico, en papeles de clase obrera o sin
clase. El capitalismo de consumo estadounidense tambien es muy efectivo en la
exportacion de bienes que son accesibles a casi todo el mundo y que ofrecen estilos
de autoafirmacion personal, especialmente para la juventud. Musica, cine, jeans,
camisetas, bebidas, ofrecen un despliegue asertivo de valia personal, independiente
de las clases. Por consiguiente, en la era norteamericana, la hegemonia culturalde
las clases y castas altas ha perdido cierta legitimidad. Laidea de que las clases altas
pueden ser merecedoras de su riqueza porque son mas civilizadas, sofisticadas o
intelectuales seria mas facil de justificarsi todos vieramos cine francas en lugar de
ver peliculas de Hollywood.Pero en el cine estadounidense, la riqueza solo es legitima si es el resultado del trabajo duro de uno mismo o, a veces, de los padres. La
riqueza nunca se justifica en una superioridad cultural,que es la justificaci6n tradicional en America Latina.Eligualitarismocultural,juntocon ia urbanizacion, tiene un
efecto corrosivo sobre la aceptaci6n de la desigualdad en Amrrica Latina.
Mientrastanto, el capitalismo corporativode Estados Unidos y la politica exteriornorteamericana han tendido a moverse en una direccion opuesta. Los Estados
Unidos privilegian una forma muy capitalista de democracia, donde se coloca un
enfasis especial en los derechos de propiedad entre todos los derechos democraticos, y esta relativamente ausente la preocupacion por politicas que reduzcan las
desigualdades. Todo esto tiende a frustrar,en los hechos, to que promete la cultura

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norteamericana en teoria: la posibilidad de logro para todos. Los sesgos de la politica estadounidense fueron particularmenteevidentes durante la GuerraFria,cuando
los Estados Unidos se ocupaban, especialmente, de la proteccion de las empresas
y los derechos de propiedad, y tendian a identificarlos movimientos sociales y politicos, que buscaban la redistribucion de la riqueza o la realizacion de la reforma
agraria, como "comunistas"en potencia a quienes habia que combatir y anular.Los
residuos directos de esta lucha todavia se observan en Cuba -y en Colombia, donde
los Estados Unidos muestran una animadversionclaramente mayor por las guerrillas
de izquierda que por los paramilitaresde derecha (aunque sean estos ultimos los
que cometen la mayoria de los asesinatos).
Desde Chile hasta Cuba y Nicaragua, los Estados Unidos combatieron a tendencias de centroizquierdasemejantes a las que desempenaron un papel central en
el logro de un sentido de ciudadania comun en casi todo Occidente. No obstante, no
es posible culpar a los Estados Unidos por el fracaso paralelo de los movimientos de
"centroderecha".Hasta hace muy poco, el poder de las oligarquias terratenientes y
una Iglesia Catolica muy conservadora impidieron el desenvolvimiento de algo
comparable a la Democracia Cristiana europea, la cual a partirde 1945 promovi6
compromisos de clase y un estatismo paternalista en cierto modo progresista. En
Am6rica Latina, la combinacion entre fuertes movimientos de derecha locales y el
anticomunismode Estados Unidos inhibieronla emergencia estable de aquellas fuerzas de centroizquierda y centroderecha cuya gestion publica genero en Europalos
bajos coeficientes de Gini que vimos en el cuadro 2.
El sociologo Robert Merton(1957: caps. 4-5) realizo un analisis clasico del crimen en los Estados Unidos. Este autor sostuvo que el culto al logro material para
todos se vio bloqueado por el peso de obvias y reales desigualdades sobre la capacidad de los estadounidenses para alcanzar el exito. La culturanorteamericana, argumento tambien, no socializo a la gente con igual fuerza en el respeto por las normas que prescriben medios legitimos para lograrel 6xito. En este contexto, muchos
fueron los que, llevados por la expectativa cultural del logro material, apelaron a
medios ilegitimos y al crimen. Este argumento puede ser aplicado, en terminos gruesos, para dar cuenta del recrudecimiento actual de la criminalidaden America Latina. Millonesde personas de condicion humildehan migrado a las ciudades, compartiendo por primeravez una cultura de consumo comun. La mayoria de ellas se ha
liberado de las culturas de la deferencia y la represion caracteristicas de las zonas
rurales. Empero, las sociedades latinoamericanas siguen siendo profundamente
desiguales. Numerosos son los pobres que, mas independientes y menos visibles en
las grandes ciudades, buscan ahora el exito por medios ilegitimos como el crimen
con beneficios materiales. Ocasionalmente, estos estratos sociales pueden ser movilizados politicamente, aunque por lo comun de forma poco estable y efectiva (como
en Venezuela bajo Chavez). Ocurre que si los partidos de corte socialista continuan
siendo debiles, estos brotes populistas con seguridad se haran mas frecuentes, mas
violentos y mas problematicos para la democracia.
Echando una mirada al panorama actual es posible, sin embargo, identificar
tendencias mas prometedoras. Debido a que el comunismo ya no constituye una
amenaza, Estados Unidos puede eventualmente disminuirsu hostilidad tradicional
hacia el centroizquierda;en anos recientes ha hecho presiones a favor de las institu-

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ciones democraticas, al tiempo que su politica exterior muestra el impacto de un

nuevo compromiso con los derechos humanos2. Un gran sector de la Iglesia tambien
ha girado hacia politicas con mayorconciencia social y mas democraticas. Sin duda,
estos son estimulos para las politicas de ciudadania de centroizquierda y centroderecha que, en mejores momentos, podrian haber llevado a aliviaren algo la "crisis
estructural"de America Latina.Sin embargo, hay otros dos golpes que han hecho
sentir sus efectos negativos con gran fuerza, la deuda externa y el trafico de drogas.

6. Dos "crisis situacionales": deudas y drogas

A comienzos de los anos '80 estallo intempestivamente una grave crisis economica que aun persiste. En principio,dicha crisis fue generada por la tradicionaldebilidad infraestructuralde los estados latinoamericanos. Su incapacidad para financiarse adecuadamente mediante impuestos los ha llevado recurrentementea tomar
grandes prestamos en el exteriory a quedar expuestos, de esta forma, a las crisis de
endeudamiento. Sin embargo, la actual crisis de la deuda externa se intensific6,
considerablemente, bajo la presion de factores ex6genos, como la volatilidadde las
tasas de interes vigentes, en particularen los Estados Unidos. Las muy bajas tasas
de interes de los anos precedentes experimentaronuna sObitaalza cuando en 1979
el directorde la Reserva Federal de los Estados Unidos, Paul Volcker,decidio elevarlas por razones de politica econ6mica interna.En esas circunstancias, los gobiernos
latinoamericanos se vieron repentinamente enfrentados a incrementos en sus deudas que no estaban en condiciones de afrontar.La situacin de alto endeudamiento
persiste hoy en dia. Los acreedores del Norte quieren que se les pague;esta es la
relacion normal de poder que encontramos entre acreedores y deudores. Pero un
escenario semejante amenaza con debilitar mas todavia los poderes infraestructurales de los estados latinoamericanos.
Las presiones por el pago de la deuda externa tienen un impacto mayordebido
a la gravitacion de otro factor exogeno. Aludimos al auge de la teoria economica
neoliberal, producto de los fracasos de la economia keynesiana norteamericanay de
las politicas de sustitucion de importaciones en America Latina.Esta teoria es especialmente dominante en los Estados Unidos, donde es considerada no solo como la
base de una economia sensata, sino tambien como parte de la libertad misma. Por
supuesto, como sucede con cualquier otro estado, Norteamerica no aplica el
neoliberalismo a su propia economia (como se verifico hace poco cuando elevo los
aranceles hasta un 30% para las importaciones de acero). Bajo el liderazgo norteamericano, el FMI,el Banco Mundialy otras instituciones crediticias ofrecen creditos
y prestamos a los paises bajo la condicion de que adopten paquetes economicos
neoliberales, esto es, que abran los mercados de productos, capital y trabajo, privaticen las empresas estatales, reduzcan los impuestos a la renta y recorten el gasto
gubernamental. Estas son las medidas que integran los programas de ajuste estructuralpromovidos en la actualidad por las instituciones economicas internacionales.
2 Aunque,desafortunadamente,
despues del 11 de setiembresu politicade demonizacionde los "terroristas",y no de los "terroristas
de estado",tiende a minarun compromisogeneralizadocon los derechos humanos.
LaadministracionBush se ve ahoratentadaa cruzarla lineatrazadapreviamenteentrela lucha antinarcoticosy
las operaciones de contrainsurgencia.

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193

Como teoria economica, el neoliberalismotiene tanto fortalezas como debilidades. No obstante, entendemos que no puede haber una solucion general unica a los
problemas econ6micos. El eventual exito en la empresa del desarrollo depende de
un conjunto particularde recursos y factores de cada pais. En otro lugarde este texto
he sugerido que en el periodo post-1945 el desarrollo economico mas exitoso fue el
frutode politicas que involucrabanmucho mas estatismo que el contemplado por el
neoliberalismo. Ahora bien, ese estatismo estuvo apuntalado por sociedades relativamente homogeneas e igualitarias, y fue esta combinacion la que incremento la
capacidad del estado y condujo al exito economico. En America Latinala situacion
es diferente. Su deuda debe ser reestructurada,al tiempo que algunas politicas pro
mercado tienen mas sentido en esta region que en el Este asiatico. Aqui, el estatismo
es mas sospechoso, ya que tradicionalmente esta asociado a mayor corrupcion y
"amiguismo".Por otra parte, la tendencia de las politicas neoliberales es a ampliar
las desigualdades. Ocurre, empero, que las desigualdades han alcanzado en America Latinaniveles sumamente peligrosos, amenazando la cohesion del tejido social.
La adopcion de todo el paquete neoliberaltendria por consecuencia un aumento casi con seguridad de la inequidad y el conflicto social, al menos en el corto plazo. Esto
es algo que los mismos neoliberales reconocen, y admiten que el derrame de este
tipo de economia demora mucho en Ilegara los sectores mas bajos de la poblacion.
Esta disposicion a aceptar las consecuencias negativas en el corto plazo es la que
explica su mala reputacion entre los que hablan en nombre de los pobres. Los neoliberales se defienden argumentando que sus propuestas de politica producirancrecimiento, lo que obviamente a largo plazo es bueno para la mayoriade la gente. Sin
embargo, es muy posible que, antes de eso, el largo plazo sea socavado por desigualdades, violencia y desordenes crecientes.
Aunque no podemos estar totalmente seguros de los efectos de estas politicas,
podemos estimarlos a partirde la experiencia de los paises del Norte. Me refieroa los
tres tipos de paises que se examinan en el cuadro 2. En las ultimas decadas, los
Estados Unidos y otros paises "anglosajones" han adoptado dosis crecientes de
neoliberalismo y sus niveles de desigualdad han aumentado en forma significativa.
Por su parte, los paises socialdemocratas han aplicado dosis mucho menores y en
ellos la desigualdad apenas ha crecido. Entre estos extremos, se encuentran los
paises democristianos de la Europacontinentalen los cuales los niveles de desigualdad han crecido en forma moderada (ver Mann y Riley, 2002, para mayores detalles)3. En fin, en Occidente, el neoliberalismo parece aumentar las desigualdades.
EnAmerica Latinalos resultados no son tan claros. NingOnpolitico democratico
del continente podria ser reelegido si adoptara el paquete neoliberal completo, y por
cierto nadie lo ha hecho. Incluso el propio general Pinochet, que no tenia por delante
el desafio de una reeleccion, evitb implementarparte del mismo. De hecho, el desenlace habitual de las negociaciones entre los gobiernos latinoamericanos y la banca
internacionales una solucion de compromiso. Con frecuencia, los gobiernos acceden a abrirel mercado de capitales, reducen o eliminanalgunos aranceles, introdu3 Estas variaciones significan que la desigualdad creciente no es necesariamente un efecto de la
globalizacion,sino su interaccioncon culturaspoliticasnacionales y regionales. En efecto, la globalizacionno
arrasacon los estados-nacion ni los debilita(Mann,1997). Esto se debe a que la globalizacionuniversalizano
solo el capitalismosino tambienel estado-nacionen todo el mundo.De hecho, la palabrasiempredebio escribirseen plural:globalizaciones.

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cen reformastributarias,llevan a cabo algunas privatizaciones, al tiempo que procuran proteger otros gastos del estado, especialmente los gastos en bienestar social.
El gobierno colombiano parece haber concedido mas que eso, ya que al privatizar
algunos servicios y transferirotros a gobiernos de provincia, mal financiados, ha
reducido las prestaciones en materiade servicios de salud y educacibn. Naturalmente, esto aumenta las desigualdades. Sin embargo, los efectos de los diversos paquetes nacionales son mas bien mixtos. Algunos de ellos parecen tener un efecto general levemente positivo; otros (como el caso reciente de la Argentina)parecen Ilevara
lo peor tanto del estatismo como del mercado y, por lo tanto, a una crisis mas profunda. De todos modos, casi todos los economistas sostienen que en America Latinalas
reformasde mercado han aumentado la inequidad, ya sea de formasustancial (Berry,
1998; Bulmer-Thomas,1996) o leve (Spilimbergo, Londonoy Szekely, 1997). Estas no
son, sin duda, buenas noticias para un continente que ya posee una gran inequidad
y una violencia crecientes.
La cuidadosa desagregacion hecha por Morley (2001: 46-50, 84-86) de los
diferentes componentes de los paquetes de politicas neoliberales sugiere que las
reformas tributariastienen los efectos mas inequitativos. La reduccion de las tasas
tributariasmarginales (para estimular la inversion) y el aumento del IVAcomo respuesta al deficit fiscal, son doblemente regresivos, puesto que los ricos se ven eximidos de tasas marginales mas altas, mientras que los pobres gastan una porcion mas
alta de su ingreso en bienes de consumo basico y por lo tanto pagan proporcionalmente mas IVA.La aperturadel comercio ha sido en cierta forma regresiva, especialmente en bienes agricolas, y tambien tiende a ampliarlos diferenciales de habilidades y destrezas de la fuerza de trabajo en el mercado -fenomeno que se ha hecho
especialmente evidente en Mexico desde el inicio del NAFTA-.La aperturaal capital
parece haber atraidomas inversion,lo cual, en principio,reduce levemente la inequidad
-aunque lleva a que mas recursos nacionales queden en manos foraneas-. Otras
politicas tienen efectos menores y mas variables, de acuerdo con las caracteristicas
y recursos de cada pais. Vistos en conjunto, los programas de ajuste estructural
parecen aumentar efectivamente las desigualdades que de por si son ya grandes, y
son, por lo tanto, peligrosos para la estabilidad del continente.
Estas son cuestiones complejas sobre las que no pretendo tener mucha sapiencia tecnica. A pesar de ello, considero que ni la version tradicional del estatismo
latinoamericanoni la solucion neoliberal de simplemente abrirlos mercados y recortar el estado estan en condiciones de generar un desarrollo economico y social de
vastos alcances. A mi juicio, la combinacion ideal de politicas deberia incrementar
tanto la competencia en el mercado como los poderes infraestructuralesdel estado.
Entreestos ultimosestaria la verdadera universaiizacionde los derechos ciudadanos
al bienestar puesto que estos pueden servirpara crear un sentido genuino de nacion,
y estimular,ademas, el desarrollo de grandes mercados de consumo domestico. En
la base de todo esto deberian estar las politicas dirigidas a disminuirla inequidad
mediante, por ejempto, la expansion de industrias intensivas en mano de obra y el
mejoramientode los niveles de educacion.
Ocurre, sin embargo, que hoy en dia Colombia y sus vecinos estan lidiando con
una segunda crisis situacional, provocada principalmente por fuerzas dentro de los
Estados Unidos mas que en America Latina. En Colombia y, en menor medida, en

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195

Peru ya existia un grave conflicto en el campo, pero los Estados Unidos lo han intensificado exportando su problema de drogas a los paises latinoamericanos, en cuyas
remotas areas ruralesse cultiva la coca de la cual se retinala cocaina. El producto se
exporta luego de vuelta a Estados Unidos para satisfacer su enorme demanda. La
heroina es un resultado indirecto de la ventaja comparativa de Colombia en este tipo
de agricultura.En otras circunstancias, dicha demanda aportariaconsiderables beneficios econdmicos a Colombia, y algunos tambien a Peru y Bolivia.Esto ocurririasi
las drogas fueran tratadas como el alcohol, legalizadas pero controladas. En ese
caso, los agricultores y empresarios colombianos podrian prosperar mediante una
industrialegitima-como lo hacen en el mercado global con un producto comparable,
las flores-. En lugar de ello, para realizar sus actividades deben ponerse bajo la
proteccion de bandas armadas, reforzando asi una virtualguerra civil.
Parece claro que los Estados Unidos no legalizaran las drogas; tampoco gastaran grandes sumas en el tratamientode los drogadictos. Toda su politica consiste en
proscribiry reprimira los proveedores. Por consiguiente, la demanda norteamericana se satisface a traves de canales ilegales, y los cultivadores colombianos se ven
obligados a buscar el abrigo de protectores armados. Algunos son remanentes de
las guerrillas izquierdistas del continente; otros son los rivales de estas, los grupos
paramilitaresde derecha; algunos son mafiosos criminales;otros son funcionarios y
soldados corruptos del gobierno. La ultimaguerra campesina de America Latinase
articula asi con la primera guerra posmoderna contra las drogas y el caciquismo.
Ciertamente, este no es un problema exclusivo de los Estados Unidos, puesto que la
demanda europea de droga corrompe a Afganistany Pakistande una manera similar.
Tantoen America Latinacomo en Asia, la demanda y las politicas de las potencias
del Norte intensifican el conflicto civil y reducen los poderes infraestructuralesde los
estados. Si se legalizaran las drogas, los problemas de Colombia (y Afganistan) se
reducirianal nivel normal de sus respectivas regiones. Esta es la politica mas constructivaque los Estados Unidos podrian iniciaren relacion con Colombia.
Como en los Estados Unidos, Gran Bretanay otros paises de Europalas drogas
contin0an siendo un tabu moral, sus gobiernos no van a legalizarlas sino que seguiran exportando su problema a los paises pobres y menos poderosos. Si este es el
caso y la situacion actual habra de mantenerse en el futurocercano, lo mejor que
estos paises podrian hacer es tratar de obtener un buen precio a cambio de su
colaboracion para con los programas altamente represivos de erradicacion de cultivos. El "Plan Colombia" supuestamente combina la represidn de los Ilamados
"narcoterroristas"con incentivos para que los campesinos sustituyan sus cultivos.
Hasta ahora ha primado la represion sobre los incentivos y eso no esta funcionando.
De acuerdo con la Oficinade Politicade Controlde Drogas de la Casa Blanca, el area
cultivada con coca crecio en un 25% entre agosto de 2000 (cuando entro en operacion el Plan) y diciembre de 2001. Una politica dual, mas genuina, de represion y de
incentivos puede llegar a ser eficaz, en el sentido limitadode exportarel problema de
la droga a otra parte, tal vez a Peru o Bolivia.A la larga, si Estados Unidos pone en
marcha programas similares en aquellos paises, los cultivos probablemente regresaran de nuevo a Colombia. El nivel de la demanda norteamericana hace que la coca
sea el cultivo mas rentable que los campesinos pobres de America del Sur pueden
desarrollar;lo mismo ocurre con la amapola en Asia.

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De nuevo, Ia guerra contra las drogas confunde y pone en cuestion nuestros

estereotipos ideologicos habituales. Cualquierteorico neoliberal nos diria que en el
mundo globalizado contemporaneo la represion estatal no puede eliminarfacilmente
esas poderosas fuerzas de oferta y demanda en el mercado. Sin embargo, como
cualquier hombre de izquierda se ocuparia de subrayar,las guerrillas tienen raices
locales en las iucha de clases de campesinos pobres y trabajadores del campo, en
zonas marginales y de reciente colonizacibn del pals, en contra de los grandes terratenientes; mientras que los paramilitarestienen sus propias raices locales en la defensa de los terratenientes y los campesinos ricos (Gonzalez, 2002). Estas raices
pueden eventualmente suprimirse, pero solo a condicion de que se enfrente el problema agrario que esta en el origen de estas luchas campesinas. Otravez, el centro
del problema esta en la desigualdad y la pobreza. Y si la solucion obvia del mercado
es inaceptable (dejarlos cultivarcoca), una reformaagraria lanzada por el estado se
torna necesaria. En cambio, el Plan Colombia opta, en la practica, por la represion
estatal. Por lo tanto, el estado se esta armando cada vez mas y mejor, pero sigue
fragmentado e incapaz de penetrarcon sus instituciones en muchas areas rurales.Ni
la solidaridad nacional ni un efectivo poder infraestructuraldel estado saldran del
canon de un arma, aunque esta parece ser cada vez mas la estrategia escogida por
el estado colombiano, con el respaldo de los Estados Unidos. Creemos que esta
estrategia no va a funcionarporque no ataca ni las raices de mercado ni las raices de
clase del problema. Es probable que la guerra contra las drogas provoque una crisis
inedita en Colombia; en un piano mas general no hara otra cosa que exacerbar la
honda crisis estructuralde todo el continente.

7. Conclusion
En este trabajo he sostenido que el principal problema de los gobiernos de
America Latinano esta localizado en la dimensibn de poderdespdtico /democritico.
En la actualidad, la democracia representativa esta bien arraigada en la region. A
pesar de que Colombia esta acosada por lo que muchos consideran una guerra civil,
se siguen realizando elecciones en todas sus provincias. De hecho, algunas areas
que se consideran bajo el controlde las guerrillasy los paramilitareseligieron politicos que se les oponen6. Ciertamente, los estados latinoamericanos no han logrado
representar adecuadamente los intereses de sus ciudadanos mAs pobres, y este es
un deficit importantede la democracia. Pero esto se debe a que el problema central
es mas profundo:una honda crisis estructuraldel estado-nacion, es decir, tanto en la
nacidn como en el poder infraestructuraldel estado. Las infraestructurasestatales
solo son universales en teoria porque en la practica no penetran de forma uniforme
en los territoriosdel estado. Las infraestructurasde policia y justicia estAn debilitadas
por efectos de la violencia, a la que las agencias estatales responden infringiendolos
derechos humanos de una manera que tiende a fragmentarla autoridaddel estado.
Las infraestructurastributariay de servicios sociales estan, a su vez, debilitadas por
la corrupci6n y el "amiguismo",y en los hechos operan otorgando privilegios a las
redes clientelares de los politicos en el poder. La violencia debilita la ley, y el
patrimonialismosubvierte Iaburocracia. Por debajo, la nacion est6 dividida y atrofia4 Agradezco a FranciscoGutierrez esta informacion.
por

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da por el peso de enormes desigualdades, mayores que en cualquier otra parte del
planeta, y ello se traduce en una creciente violencia que debilita ain mas el estado y
la nacion.
En consecuencia, el reto principal para los estados de America Latina no ha
cambiado en 200 anos, de hecho desde la independencia. El reto es como incorporarsus diversas poblaciones en una genuina ciudadania nacional, que pueda sostener estados infraestructuralmentepoderosos que, a su vez, se vuelvan plenamente
democraticos. El mayor obstaculo en este continente no es el conflicto politico entre
diferentes grupos etnicos o religiosos por el controldel estado. Ese es el problema en
otras partes del mundo; en America Latinasolo hay guerras etnicas en algunas areas
perifericas. Mas bien, es el nivel de inequidad entre clases el que genera los principales problemas. Aunque estas clases suelen tener aun un matiz etnico, habitan
cada vez mas el mismo universo cultural y el mismo espacio geografico en cada
pais. Las desigualdades se amplian como resultado de las politicas economicas
neoliberales, aunque el estatismo tradicionalno era mucho mejor.Y la guerra contra
las drogas ha reforzado las tradicionales guerras sociales. Esta combinacion es la
que produce "la crisis colombiana". Empero, como he sostenido, esta es solo la
forma mas grave de una crisis que en realidad afecta a todo el continente.
Mianalisis comparativo de los estados-nacion modernos Ileva inevitablemente
a la conclusion de que el exito, en terminos de poder infraestructural,se produce en
estados con sociedades relativamente homogOneas e igualitarias. Promover este
tipo de sociedades -por medio de reformas economicas, politicas, militaresy culturales- debe ser la principaltarea del siglo xxi en toda America Latina.En ausencia de
este tipo de sociedades, no solo el desarrollo economico sino tambien el tejido social
mismo estaran en peligro.

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RES UMEN
El articulo parte del supuesto de que los estados modernos mas efectivos son aquellos que
han emergido en sociedades suficientemente
homogeneas e igualitarias, y por lo tanto en condiciones de hacer crecer un sentimiento compartido de ciudadania. Esto permite a los estados
generar efectivos poderes infraestructuralespara
movilizar recursos y asi promover el desarrollo.

Los estados-nacion de America Latinapresentan

muchas deficiencias a este respecto; y dichas
deficiencias constituyen la "crisis estructural"de
los estados nacion en ia region. Adicionalmente, se ha asistido al desp!iegue de dos mas recientes "crisis situacionales", la deuda externa
y las drogas, las cuales han exacerbado la crisis
estructural de mas largo plazo.

MARY
The article argue that que most effective
states are those whose societies are sufficiently
homogeneous and egalitarian to set the ground
for the creation of a common sense of citizenship.This, in turn, allow states to develop
effective infraestructural powers to mobilize resources and so promote development. In the long

run such states will also become democratic.

Latin American states have major failings in this
respect. These form the "structuralcrisis" of the
region nation-states. In addition we have witnessed two more recent "situationalcrisis": debts
and drugs, which have exacerbate the more longterm structural crisis.

REGISTRO BIBLIOGRAFICO
MANN,Michael
- REVISTA
"Lacrisis del estado-nacion en AmericaLatina".DESARROLLO
ECONOMICO
DE CIENCIASSOCIALES(Buenos Aires),vol. 44, N?174, julio-setiembre2004 (pp. 179-198).
Descriptores:<Cienciapolitica><Estado-nacion><'Poderes infraestructurales'><Deuda> <Droga>
<AmericaLatina>.