Inicio para una sistematizacin de la gestin riesgo

en proyectos pblicos.
Alvarado, Estefany., Aragn, Silvania., Flores, Valeria.
Departamento de Mecnica Estructural, Universidad Centroamericana Jos Simen Caas, El Salvador.

Abstract Actualmente en El Salvador no se ha adoptado de

manera oficial una metodologa aplicada para la gestin de
riesgos en proyectos de inversin pblica, especficamente a
aquellos relacionados con la infraestructura vial; es por eso que en
ste documento se han investigado y analizado las metodologas
existentes en otros pases latinoamericanos con el fin de proponer
una que se adapte a nuestra realidad.
Igualmente para poder tener una perspectiva completa del
estado del arte en materia de gestin de riesgo y cambio climtico
se investig acerca de leyes, reglamentos y normas existentes que
aborden el tema de gestin del riesgo y cambio climtico, a nivel
mundial, regional centroamericano y nacional. Se realiz un
anlisis institucional al Ministerio de Obras Publicas de El
Salvador, entidad rectora en el desarrollo de infraestructura vial,
con el objeto de identificar el abordaje de la gestin de riesgos y
cambio climtico en los proyectos viales que implementa. Por otro
lado, se realiz un recuento de las prdidas de vidas humanas y
econmicas causadas por el impacto de fenmenos naturales en las
ltimas 3 dcadas.
Como resultado del anlisis se tiene que la metodologa
propuesta por CEPREDENAC es la que contiene informacin ms
completa y se ha aplicado exitosamente en la prctica en otros
pases de Centroamrica. Sin embargo es necesario se realice un
estudio posterior en dnde se aplique dicha metodologa a un
proyecto real para poder definir las variables que deben ser
adaptadas al entorno salvadoreo.
Palabra claves Riesgo de Desastres, Gestin de Riesgo de
Desastres, Inversin Pblica, Infraestructura vial

I. INTRODUCCIN.
En los ltimos 30 aos El Salvador ha sido afectado por 4 tormentas
tropicales, 1 huracn, 4 terremotos, 2 sequas y 1 erupcin volcnica,
por slo mencionar los eventos ms relevantes, que han dejado
prdidas econmicas de entre el 4 y 12% del PIB y considerables
prdidas en vidas humanas y un creciente deterioro en la calidad de
vida de la poblacin. Tal impacto, son un claro manifiesto de la
vulnerabilidad que afronta el pas ante la ocurrencia de fenmenos
naturales, especialmente a aquellos asociados con el cambio climtico
as como los terremotos. Actualmente hay mucho que puede hacerse
en materia de gestin del riesgo para evitar que la ocurrencia de
fenmenos naturales se convierta en un desastre.
La Gestin del Riesgo (GR) en proyectos de infraestructura vial en
el pas, se empieza a contemplar como tal en el ao 2010 con la
creacin de la Direccin de Adaptacin al Cambio Climtico y Gestin
Estratgica del Riesgo (DACGER) la cul desde entonces es la entidad

encargada de la elaboracin de estudios tcnico-cientficos para

asegurar y reforzar la infraestructura social y productiva al impacto de
fenmenos naturales, as como de recomendar las medidas
estructurales y no estructurales con un enfoque preventivo a fin de
reducir la vulnerabilidad y el impacto de los eventos extremos en la
infraestructura social y productiva. Hasta la fecha DACGER ha
generado varios manuales para evaluacin de riesgo y un documento
con lineamientos para la adaptacin al cambio climtico en el diseo
de puentes, sin embargo no se cuenta con una metodologa normada
cuya aplicacin sea exigible, es decir que se tienen recomendaciones
para los diseadores para incluir la variable riesgo pero no existe una
ley o normativa que les obligue a hacerlo.
En materia de evaluacin del riesgo de desastres en procesos de
inversin pblica, a nivel latinoamericano se han hecho avances
sustanciales en pases como Per, Ecuador, y a nivel centroamericano
con el trabajo hecho por CEPREDENAC y Guatemala. El objetivo de
ste estudio ha sido el de estudiar estas metodologas, sus
procedimientos y casos de aplicacin y analizar si se puede adoptar o
modificar alguna de ellas para la aplicacin en El Salvador.

II. MATERIALES Y MTODOS.

Con la investigacin realizada se busc identificar los procesos ms
idneos a ejecutar para la incorporacin de la gestin del riesgo de
desastres en el ciclo de vida de un proyecto de inversin pblica, con
nfasis en la infraestructura vial, limitada a puentes y carreteras.
El informe se divide en cuatro grandes reas de abordaje, la primera
rea corresponde a la documentacin y sustento de la importancia de
la integracin de la gestin del riesgo en los procesos de inversin
pblica vial.
Una segunda rea que pretende comprender el proceso de inversin
pblica.
La siguiente rea fue referida al estado del arte de la gestin del
riesgo en El Salvador, desde la institucin encargada del desarrollo de
proyectos de inversin pblica vial y el respaldo normativo, nacional
e internacional de la gestin del riesgo.
Como tercera rea de estudio, se entrega la documentacin
realizada en torno a diversas metodologas empleadas por algunos
pases Latinoamericanos, que contemplan la incorporacin de la
gestin del riesgo, en los procesos de inversin pblica en
infraestructura.

A. Anlisis del Impacto de los Fenmenos Naturales en la

Infraestructura pblica.

Se realiza un abordaje de los fenmenos de mayor impacto para el

pas tanto en concepto de prdida de vidas como de daos econmicos,
esto en cada uno de los sectores econmicos y sociales; presentado un
resumen sobre el impacto de todos estos fenmenos desde el ao de
1986 hasta el 2010.
En el caso de El Salvador, los fenmenos naturales ms comunes
son de carcter climtico (lluvias, huracanes, sequas) o de carcter
geolgico (terremotos, erupciones volcnicas). Los ms destacados y
de los que se puede consultar informacin oficial, emitida por
entidades de gobierno y la Comisin Econmica para Amrica Latina
y El Caribe (CEPAL) son:

Tormenta 12 E (Oct-2011).

Tormenta Agatha (May-2010).

Tormenta Ida (Nov-2009).

Tormenta Stan (Oct-2005).

Terremoto de 10 Octubre 1986.

Terremoto de 13 Enero 2001.

Terremoto de 13 Febrero 2001.

Terremoto de 13 Enero 2001.

Terremoto de 13 Febrero 2001.

Sequas 2001-2015.

Erupcin Volcn Ilamatepec (2005).

Huracn Mitch (1998).

Todos estos fenmenos fueron estudiados y se presenta una
caracterizacin de cada uno, en torno a los daos y prdidas que ha
tenido el pas a raz de cada fenmeno.

TABLA I.
MARCO NORMATIVO INTERNACIONAL Y NACIONAL EN
GESTIN DE RIESGO Y CAMBIO CLIMTICO.
GLOBAL
Gestin de Riesgo

Marco de Accin de Hyogo (20052015)

Marco de Accin de Sendai (20152030)

Cambio Climtico

Convencin Marco de las Naciones

Unidas sobre el Cambio Climtico
1992-presente (CMNUCC)

REGIONAL
(CENTROAME
RICANO)

Gestin de Riesgo

Poltica Centroamericana de
Gestin Integral de Riesgo
(PCGIR)

Cambio Climtico

Estrategia Regional de Cambio

Climtico (ERCC)

Gestin de Riesgo

Ley y reglamento de Proteccin

Civil, Prevencin y Mitigacin

B. El proceso de Inversin pblica.

Se estudi el proceso completo de la formulacin, ejecucin y
evaluacin de un proyecto de inversin pblica, basado en una gua
presentada por el Instituto Centroamericano de Administracin
Pblica, en la cual se describe a detalle todos los procesos implcitos
en el desarrollo de un proyecto de inversin pblica.

NACIONAL

Ley y reglamento del fondo de

proteCcin Civil, Prevencin y
Mitigacin

C. La Gestin del Riesgo en El Salvador.

Se abord el marco normativo internacional en gestin de riesgo
de desastres y cambio climtico, ya que es el punto de partida para las
actuales consideraciones que an emergen en el pas; se busc
documentar sobre un marco global, uno regional y uno nacional en
ambos temas: gestin del riesgo y cambio climtico, de la siguiente
manera:

Reglamento de Organizacin y
Funcionamiento de la Direccin
General de Proteccin Civil
Cmbio Climtico

Plan Nacional del Cambio

Climtico (PNCC)
Contribuciones Previstas
Determinadas a Nivel NacionaL
(INDC)
Estrategia Nacional de Cambio
Climtico (ENCC)
Poltica Nacional de Medio
Ambiente (PNMA)

Tambin se investig sobre la institucionalidad de la gestin de

riesgo de desastres en el Ministerio de Obras Pblica ya que es el
encargado de desarrollar los proyectos de infraestructura pblica vial,
especficamente en las unidades encargadas directamente de los
mismos, para este propsito se realizaron entrevistas con personal
clave del Viceministerio de Obras Pblicas y de la Gerencia
Corporativa del MOP, las cuales sirvieron para comprender los
procesos internos de inversin:

Direccin de Adaptacin al Cambio Climtico y Gestin

Estratgica del Riesgo, Direccin Corporativa, se
entrevist a subdirectores.
Unidad de Desarrollo Institucional, Direccin
Corporativa, se entrevist a especialista en seguimiento
de inversin.
Direccin de Planificacin de la Obra Pblica, Direccin
adscrita al Viceministerio de Obras Pblicas, se
entrevist a Director.

D. Metodologas Existentes.
Fueron revisadas 4 metodologas que ya son aplicadas en pases
centroamericanos y suramericanos, para conocer las experiencias de
sus aplicaciones. . Las metodologas estudiadas son las propuestas por:

El CEPREDENAC, metodologa desarrollada en 2010 y

de reciente actualizacin, para ser utilizada en
Centroamrica y Panam.

El Sistema Nacional de Planificacin de Guatemala,

metodologa desarrollada en 2003 y sus actualizaciones.

El Ministerio de Economa, Ambiente y gobiernos

locales de Per; metodologa desarrollada de 2011 a 2015
con el apoyo de la agencia alemana de cooperacin
tcnica (GIZ).

La Secretara Tcnica de Gestin del Riesgo de Ecuador,

metodologa desarrollada en 2012 con el apoyo del
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD).
El estudio de las mismas se realiz recopilando la informacin
oficial disponible, posteriormente se realiz un anlisis en el
cual se evaluaron las caractersticas de cada una y se
destacaron los aspectos que se consideraron favorables y
desfavorables para su aplicacin en nuestro pas.

La documentacin estudiada, muestra casos de aplicacin en todos

los pases, lo cual se vuelve de mucha utilidad.
El Sistema Nacional de Planificacin de Guatemala, presenta una
metodologa muy similar a la planteada por CEPREDENAC; de igual
manera provee informacin, formatos, fichas a aplicar y un caso de
aplicacin prctica.
En cuanto a las metodologas implementadas en Per y Ecuador, la
informacin que presentan es ms genrica, en ambos casos se espera
que las instituciones que adopten la metodologa sean autnomas en
sus procesos; ambas metodologas presentan mnimos requeridos.
Per, presenta sus procesos con detalle hasta un nivel de perfil del
proyecto, el resto del proceso no se define con exactitud; Sin embargo,
cuenta con mucha documentacin, formatos y ejemplos de aplicacin
terica de la metodologa.
Mientras que para el caso de Ecuador, si existen consideraciones
para todo el desarrollo del proyecto, de igual forma plantea
lineamientos bsicos de la implementacin de la metodologa, sin
embargo, no son tan especficos como los estudiados en la
metodologa de CEPREDENAC y el Sistema de Planificacin de
Guatemala.
En funcin a la hiptesis planteada, la metodologa desarrollada por
CEPREDENAC es la que ms se acopla a las condiciones de El
Salvador para su implementacin, debido a que cuenta con casos
prcticos de aplicacin en la regin centroamericana (Honduras,
Nicaragua y Panam), adems de ofrecer la mayor disponibilidad de
documentacin para su comprensin.
De esta manera el estudio cumple su propsito de identificar una
metodologa que se pueda implementar para la gestin del riesgo en
futuros proyectos de infraestructura pblica , sin embargo es necesario
un trabajo a futuro donde se aplique la metodologa identificada a
proyectos del MOP, y se defina si es ptima o si necesita una
adaptacin.

IV. CONCLUSIONES.
III. RESULTADOS Y DISCUSIN.
Un dato importante en la investigacin realizada es el impacto que
han tenido los fenmenos extremos en la poblacin salvadorea, que
se traduce en un porcentaje sobre el PIB, el cual oscila entre el 1% y
el 12%, sin considerar las prdidas humanas que se sufren.
Este estudio tambin enfoco su mirada sobre el marco normativo
vigente salvadoreo en materia de Gestin de Riesgo, estas leyes,
reglamentos, polticas y planes se describen en la Tabla 1, y son de
gran utilidad para una mejor compresin sobre el avance que se tiene
en torno a este tema.
Para cada una de las metodologas discutidas en el apartado anterior
especficamente en el literal D, se realiz un anlisis de la informacin
brindada por cada una de ella, de esta caracterizacin se puede
destacar:
CEPREDENAC muestra con detalles, todos los procesos a
implementar para la incorporacin de la gestin del riesgo en la
formulacin de un proyecto de inversin pblica, presenta formatos de
fcil aplicacin para las valoraciones adicionales que surgen a raz de
la implementacin de los nuevos criterios.
Dado que esta metodologa es aplicada en Honduras, Nicaragua y
Panam, se consideran las significativas similitudes de las condiciones
sociales, econmicas, culturales y medioambientales de estos pases
con las de El Salvador.

El impacto de los fenmenos naturales extremos sobre la economa

del pas ha sido tal que ha llegado representar hasta un 12% del PIB
en prdidas y daos en el ao 2001 a causa de los terremotos y ha
oscilado entre 1 y 6% para los otros fenmenos que afectaron al pas
en las ltimas dos dcadas.
DACGER se cre con el propsito de establecer una gestin del
riesgo preventiva; actualmente tiene el objetivo de incluir la gestin
del riesgo en todas las fases del ciclo de vida de un proyecto de
inversin pblica especficamente de infraestructura vial. La
metodologa que presenta mayor cantidad de informacin, estudios de
casos y estrategias de implementacin, es la formulada por
CEPREDENAC para la regin centroamericana (aplicada en
proyectos de Honduras, Nicaragua y Panam) y se considera adecuada
para su implementacin en El Salvador.
Todas las normativas salvadoreas en el tema de gestin de riesgo
est marcado por el marco de accin de Hyogo (actualmente sustituido
por el marco de accin de Sendai) y en el tema de cambio climtico
por la convencin marco de las naciones unidas para el cambio
climtico que se encuentra hoy en da bajo el rgimen de la convencin
realizada en Paris a finales del 2015. Las leyes, reglamentos y polticas
de El Salvador estn tratando de seguir los lineamientos vertidos en
estos convenios.

REFERENCIAS.
[1]

CEPAL, La economa del cambio climtico en Centroamrica,

Mxico: CEPAL, 2010.

[2]

CEPAL, Manual para la evaluacin del impacto socioeconmico y

ambiental de los desastres, CEPAL, Mxico, 2005.

[3]

C.EPAL y. e. Caribe, Resumen Regional del impacto de la depresion

tropical 12-E en Centroamerica. Cuantificacin de daos y prdidas
sufridos por los paises de la regin en el mes de Octubre 2011,
Naciones Unidas, Mxico, D.F, 2011.

[4]

CEPREDENAC, Gua actualizada de evaluacin econmica de la

inclusin de la variable riesgo de desastre en la inversin pblicay su
aplicacin en proyectos de desarrollo en Panam, Honduras y
Nicaragua, CEPREDENAC, Guatemala, 2011.

[5]

Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, Sistema de la

Integracin Centroamericana, Estrategia Regional de Cambio
Climtico, CCAD, SICA, Antiguo Cuscatln, El Salvador, 2010.

[6]

CONEXIONCOP, CONEXION COP, CONEXION COP, UNION

EUROPEA,
PNUMA,
2015.
[En
lnea].
Available:
http://conexioncop.com/que-se-logro-en-la-cop20/. [ltimo acceso:
2016 01 05].

[7]

Direccin General de Programacin, Pautas metodolgicas para la

incorporacin del anlisis del reisgo de desatres en los Proyectos de
Inversin Pblica, Ministerio de Economa y Finanzas, Lima, 2007.

[8]

Europea Union, Politica Centroamericana de Gestin Integral de

Riesgo de Desastres, Union Europea, vol. 1, p. 28, 2010.

[9]

FEMA, FEMA, 11 11 2015. [En

https://www.fema.gov/es/que-es-mitigacion.

[10]

Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Contribucin

Prevista y Determinada a Nivel Nacional de El Salvador, San
Salvador: MARN, 2015.

[11]

Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Poltica

Nacional de Medio Ambiente, MARN, San Salvador, 2012.

[12]

Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Plan Nacional

de Cambio Climtico de El Salvador, San Salvador: PNUD, 2015.

[13]

Ministerio de Salud, Ministerio de Salud, 01 12 2015. [En lnea].

Available:
http://www.msal.gob.ar/salud-ydesastres/index.php/informacion-para-comunicadores/conceptosbasicos-de-la-gestion-de-riesgos..

[14]

N. F. C. o. C. Change , Ficha informativa: La Convencin Marco de

las Naciones Unidas sobre el, UNFCC, p. 2, 2007.

[15]

Programa Regional de Meteorologa , 02 11 2015. [En lnea].

Available: http://www.prmarg.org/fenomenos-meteorologicos.

[16]

Proyecto Inversin Pblica y Adaptacin al Cambio Climtico

(IPACC), Gua general para identificacin, formulacin y evaluacin
social de proyectos de inversin pblica, a nivel de perfil, Proyecto
IPACC BMUB/GIZ, Lima, 2014.

[17]

Proyecto Inversin Pblica y Adaptacin al Cambio Climtico

(IPACC)., Memoria del proyecto Inversin Pblica y Adaptacin al
Cambio Climtico, Proyecto IPACC BMUB/GIZ, Lima, 2015.

[18]

R. R. Posas, Formulacin y Evaluacin de Proyectos, San Jose: Instituto

Cnetroamericano de Administracin Pblica, 2008.

lnea].

Available:

[19]

Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos, Gua para la Incorporacin

de la Variable Riesgo en la Gestin Integral de Nuevos Proyectos de
Infraestructura, MCSIE/STGR/PNUD, Quito, 2012.

[20]

U. NACIONES, Marco de Sendai para la reduccion del Riesgo de

Desastres 2015-2030, Suiza: Oficina de las Naciones Unidas para la
Reduccin del Riesgo de Desastres, 2015.