Sentencia T-172/13

PRINCIPIO DE INMEDIATEZ EN ACCION DE TUTELAInaplicacin cuando violacin persiste en el tiempo

El juez de tutela puede hallar la proporcionalidad entre el medio judicial
utilizado por el accionante y el fin perseguido, para de esta manera
determinar la procedencia de la accin de tutela como mecanismo idneo
para la proteccin del derecho fundamental reclamado. Adems de lo
anterior, la jurisprudencia tambin ha destacado que puede resultar admisible
que transcurra un extenso espacio de tiempo entre el hecho que gener la
vulneracin y la presentacin de la accin de tutela bajo dos circunstancias
claramente identificables: la primera de ellas, cuando se demuestra que la
afectacin es permanente en el tiempo y, en segundo lugar, cuando se pueda
establecer que la especial situacin de aquella persona a quien se le han
vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en desproporcionado el
hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de
indefensin, interdiccin, abandono, minora de edad, incapacidad fsica,
entre otros.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE
COMUNIDAD AFRODESCENDIENTE-Caractersticas
Las obligaciones cardinales adscritas al goce efectivo del derecho estn
radicadas en cabeza de las entidades pblicas correspondientes en todos los
niveles territoriales. Son ellas las que deben garantizar que se identifique a
las comunidades que se vern afectadas por el proyecto, que se defina un
cronograma concertado y sensato, que el dilogo entre las partes realmente
garantice los derechos de las partes y que este se realice de manera
fructfera. Lo anterior tambin implica el concurso proactivo y serio de las
partes, especialmente de la(s) empresa(s) o sociedad(es) que ejecutarn el
proyecto. Ser deber de la contraparte, sea de naturaleza pblica o privada,
facilitar la identificacin plena de la afectacin o perjuicios, rendir informes
consistentes y verdicos sobre los alcances de la obra, proyecto o labor y
cumplir cabalmente con los compromisos que se hayan pactado con las
comunidades. La falta a cualquiera de esas obligaciones constituir una
vulneracin del derecho a la consulta previa y dar paso a que se proceda
legtimamente a la suspensin o terminacin si es del caso- de los trabajos.
DERECHO DE PETICION-Elementos caractersticos y su alcance
Esta corporacin ha sealado el alcance de ese derecho y ha manifestado
que la respuesta a una solicitud debe cumplir los siguientes parmetros: (i)
ser pronta y oportuna; (ii) resolver de fondo, de manera clara, precisa y
congruente la situacin planteada por el interesado; (iii) y, finalmente, tiene
que ser puesta en conocimiento del peticionario. El incumplimiento de
cualquiera de estos ingredientes conllevar a la vulneracin del goce efectivo
de la peticin, lo que en trminos de la jurisprudencia conlleva a una

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infraccin seria al principio democrtico. El derecho fundamental de
peticin propende por la interaccin eficaz entre los particulares y las
entidades pblicas o privadas, obligando a stas a responder de manera
oportuna, suficiente, efectiva y congruente las solicitudes hechas por
aquellos. Faltar a alguna de estas caractersticas se traduce en la
vulneracin de esta garanta constitucional.
DERECHO
DE
PETICION
DE
COMUNIDAD
AFRODESCENDIENTE-Vulneracin por Ministerio del Interior al no
dar respuesta oportuna en consulta previa de Comunidad negra de Bar
DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE
COMUNIDAD NEGRA DE BARU-Orden al Ministerio del Interior y a
la Empresa Puerto Baha den inicio al proceso de consulta de comunidad
negra de Bar con acompaamiento de la Defensora del Pueblo
DERECHO DE PETICION DE COMUNIDADES INDIGENAS,
AFROCOLOMBIANAS-Orden al Ministerio del Interior efectuar los
ajustes para que se garantice la contestacin de las solicitudes de manera
completa, congruente y oportuna que elevan las comunidades indgenas,
afrocolombianas, en su condicin de poblacin vulnerable
Referencia.: expediente T-3674925
Accin de tutela interpuesta por Donaldo
Barrios Gelez como representante legal del
Consejo Comunitario de la Comunidad
Negra de Bar, contra la Sociedad
Portuaria Puerto Baha S.A., el Ministerio
del Interior y otros.
Magistrado Ponente:
JORGE IVN PALACIO PALACIO
Bogot, D.C., primero (1) de abril dos mil trece (2013)
La Sala Quinta de Revisin de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Jorge Ivn
Palacio Palacio, quien la preside, en ejercicio de las competencias
constitucionales y legales, especficamente las previstas en los artculos 86 y
241, numeral 9, de la Constitucin, y 33 y concordantes del Decreto ley 2591
de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA

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Dentro del proceso de revisin del fallo dictado por el Consejo Superior de la
Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, que confirm la decisin del
Consejo Seccional de la Judicatura de Bolvar, dentro de la accin de tutela
interpuesta por Donaldo Barrios Gelez como representante legal del Consejo
Comunitario de la Comunidad Negra de Bar, contra la Sociedad Portuaria
Puerto Baha S.A., el Ministerio del Interior, el Ministerio del Medio
Ambiente, el alcalde distrital de Cartagena y la Fundacin Hernn Echavarra
Olzaga.
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Barrios Gelez interpuso accin de tutela en representacin del
Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de Bar por considerar
vulnerados sus derechos fundamentales a la consulta previa, al debido
proceso, a la participacin, la existencia, la identidad cultural, la autonoma, la
integridad cultural y social, as como al derecho de peticin. Para el efecto
narr los siguientes
1. Hechos

Bar es una isla localizada al suroeste de la ciudad de Cartagena con

una poblacin aproximada de 10.000 habitantes, cuya actividad principal y
fuente de ingreso son la pesca y el turismo. De igual forma, en la isla habitan
las comunidades negras Ararca, Santa Ana y Punta Bar, las cuales comparten
una misma identidad, sin que el territorio utilizado por cada una se encuentre
delimitado.
1.1.

Comenta que a mediados del ao 2009 se inici la socializacin del

proyecto de infraestructura Sociedad Portuaria Puerto Baha en las
inmediaciones de la Comunidad Negra Ararca, el cual consiste en la
construccin de un puerto multipropsito de dos muelles, una zona franca y
una comercial.
1.2.

A partir de all se empezaron a realizar una serie de reuniones entre la

Sociedad Puerto Baha S.A. y miembros de las comunidades Ararca, Santa
Ana, Pasacaballo, Bocachica y Cao del Oro, al considerar que estas son las
nicas que se encuentran en el rea de influencia de la construccin,
excluyendo del proceso a la Comunidad Negra de Bar, a la cual pertenece el
accionante.
1.3.

De esta manera, concluye que en el desarrollo del proceso de consulta

previa para la construccin inicial del puerto y su posterior ampliacin, no se
vincul a la Comunidad Negra de Bar.
1.4.

Advierte que el proyecto le ha producido impactos negativos a toda la

Isla de Bar, incluyendo la zona donde habita su comunidad. Cita la
afectacin de la diversidad biolgica, la migracin de aves por tala de rboles,
el movimiento de tierras y el relleno de reas donde histricamente se han
realizado labores de pesca artesanal. Esto ltimo, afirma, ha generado que los
1.5.

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pescadores de las otras comunidades deban desplazarse hacia la zona de la
Comunidad Negra Bar, lo cual ha disminuido la posibilidad de recibir
ingresos por ese concepto, ocasionando la prdida del uso y costumbres del
territorio y el mar, sin perjuicio de que en el futuro se provoquen otros
perjuicios en aspectos sociales, espirituales y culturales.
En razn a lo anterior, previene que el proyecto tiene incidencias tanto
directas como indirectas en toda la isla, incluida la comunidad accionante1.
1.6.

Narra que ello lo llev a que el 18 de marzo de 2012 presentara peticin

ante el Ministerio del Interior, solicitando una explicacin acerca de por qu la
Comunidad Negra de Bar no haba sido vinculada al proceso de consulta
previa del proyecto portuario. Seala que a la fecha de la solicitud de amparo
no haba recibido respuesta. Precisa que solo recibi un oficio en donde se le
indic que en prximas semanas le sera enviada la informacin.
1.7.

2. Pretensiones
Como consecuencia, instaur la accin de tutela en representacin de la
Comunidad Negra Bar en contra de la Sociedad Portuaria Puerto Baha S.A.
y el Ministerio del Interior, con las siguientes pretensiones:
i) Se ordene al Ministerio del Interior que reconozca que la Comunidad
Negra Bar est en la zona de influencia del proyecto Sociedad Portuaria
Puerto Baha y que este tiene efectos ambientales, territoriales, sociales,
polticos y culturales en ella;
ii) Se ordene a la Sociedad Portuaria Puerto Baha S.A. que lleve a cabo
el proceso de consulta previa con la Comunidad Negra Bar, para lo cual se
deber vincular a los ministerios del Interior y de Justicia para que verifique
su legalidad;
iii) Se suspendan las obras que se estn realizando en virtud del
proyecto hasta tanto se surta el proceso de consulta previa del numeral
anterior;
iv) De manera subsidiaria en caso de no ser posible la consulta, se
ordene la reparacin o compensacin por los impactos negativos que el
proyecto haya tenido y tuviese en el futuro; y
v) Se ordene al Ministerio del Interior dar respuesta de fondo a la
peticin presentada el 18 de marzo de 2012.
3. Pruebas
Con la accin de tutela fueron aportados los siguientes documentos:

1 Se anexa mapa de la isla con sealamiento de las reas de influencia del proyecto (folio 4).

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- Estudio de caracterizacin de la Comunidad Negra Bar realizado por la
Fundacin Hernn Echavarra Olzaga.
- Copia de la Resolucin 00019 del 24 de febrero de 2009, mediante la cual se
nombra al seor Donaldo Barrios Gelez como representante legal de la Unidad
Comunera de Gobierno Rural de Bar.
- Copia de una peticin presentada por el accionante a Seores Proyecto
Puerto Baha el 18 de marzo de 2008, en la cual solicita se le informe por
qu se excluy a su comunidad del proceso de consulta previa y se le enven
copia de las actas y los acuerdos relacionados con este.
- Copia del acta de una reunin realizada por la Sociedad Portuaria Puerto
Baha S.A. con las comunidades Bocachica, Ararca, Pasacaballos, Cao de
Oro y Santa Ana, el 20 de enero de 2009, en la cual se expone el proyecto que
se va a iniciar.
- Copia del informe de la comisin llevada a cabo el 24, 26 y 27 de junio de
2009 por parte del Ministerio del Interior en Bar, antes de efectuar la
consulta previa.
- Copia del acta de una reunin celebrada el 18 de marzo de 2010 dentro del
proceso de consulta previa del Puerto Multipropsito Puerto Baha. Como
asistentes del evento aparecen los representantes de los consejos comunitarios
de Bocachica, Pasacaballo, Ararca, Santa Ana y Cao de oro.
- Copia del acta de una reunin celebrada el 24 de marzo de 2010 dentro del
proceso de consulta previa del Puerto Multipropsito Puerto Baha. Como
asistentes del evento aparecen los representantes de los consejos comunitarios
de Bocachica, Pasacaballo, Ararca, Santa Ana y Cao de oro, as como un
consultor de Puerto Baha.
- Copia de la respuesta dada el 10 de agosto de 2009 por el Ministerio del
Interior a una peticin presentada por el representante legal del Consejo
Comunitario de la Comunidad Negra Unidad Comunera Rural de Pasacaballos
el 20 de abril del mismo ao.
- Oficio del Ministerio del Interior, de fecha 18 de abril de 2012, dirigido al
seor Donaldo Barrios Gelez en respuesta a una peticin presentada respecto
del proyecto Dragado del Canal de Acceso el Varadero, en el cual le aclaran
que sobre el proyecto Puerto Baha se le estar remitiendo la informacin en
prximas semanas.
- Acta de una reunin de Taller de Impacto y Medidas de Manejo del
Proyecto Portuario Multipropsito Puerto Baha, realizada el 29 de julio de
2009, en la cual firman como asistentes los representantes de los consejos
comunitarios de Bocachica, Cao de Oro, Santa Ana, Pasacaballo y Ararca, as
como el gerente de la Sociedad Portuaria Puerto Baha, el delegado del
Ministerio del Interior y el de la Alcalda de Cartagena.

- Acta de Apertura del Proceso de Consulta Previa del Proyecto del Muelle
Multipropsito Puerto Baha, con los Consejos Comunitarios de Bocachica,
Cao de Oro, Pasacaballos, Santa Ana y Ararca, de fecha 29 de julio de 2009.
4. Trmite en primera instancia y respuestas de las entidades vinculadas
4.1. Mediante auto del 26 de junio de 2012 la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bolvar admiti la
solicitud de amparo y procedi a notificar a las entidades accionadas. De la
misma forma, decidi vincular como litisconsorcio necesario al Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Alcalde Distrital de Cartagena y a la
Fundacin Hernn Echavarra Olzaga, quien realiz un estudio de
caracterizacin de la comunidad de Bar, aportado con la tutela.
Las respuestas a la demanda se adjuntaron en el siguiente orden:
4.2. La Fundacin Hernn Echavarra Olzaga, el 3 de julio de 2012,
argument que no ostentaba legitimidad para actuar en el presente proceso,
toda vez que no tiene ningn vnculo con la construccin del puerto y, adems,
el estudio de caracterizacin realizado a la Comunidad de Bar adjuntado con
la accin de tutela, se present con ocasin a otro proceso de consulta previa
distinto al que aqu es objeto de debate. Por tanto, se abstuvo de efectuar
pronunciamiento sobre los hechos del amparo y solicit su desvinculacin del
proceso.
4.3. A travs de su oficina jurdica, la Alcalda Mayor de Cartagena dio
respuesta el 4 de julio de 2012. En el escrito seal que ninguna de las
actuaciones relacionadas en los hechos son de su competencia, por lo que no
puede plantearse una violacin de derechos fundamentales por parte de ella.
4.4. Por su parte, en informe rendido el 9 del mismo mes, el Ministerio del
Interior rese que en el ao 2009 adelant la verificacin de las comunidades
que se veran afectadas por la construccin del puerto y afirm que all no se
incluy el grupo poblacional del accionante. Explic que por esa razn la
consulta previa se realiz con otros residentes del sector y que ello desvirta la
vulneracin de los derechos invocados.
En cuanto al derecho de peticin, indic que mediante documentos de fecha
18 y 30 de marzo de 2012 haba sido contestado de fondo. No obstante, en
cuanto a las copias de los documentos del proceso de consulta, refiri que el
actor deba acercarse al Ministerio para cancelar el valor de las copias, debido
a la cantidad de folios que lo componen.
4.5. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en escrito entregado
el 10 de julio de 2012, solicit su desvinculacin del proceso de tutela al
considerar que los hechos que le dieron origen no son de su competencia, ni
ha tenido injerencia alguna en su ocurrencia.

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5. Sentencia de primera instancia
Mediante providencia del 10 de junio de 2012, la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Bolvar decidi
declarar la improcedencia de la accin de tutela respecto de todas las
pretensiones. En lo relacionado a la consulta previa por la construccin del
muelle, refiri que no existe vulneracin de los derechos fundamentales de la
agrupacin accionante, en la medida en la que esta se llev a cabo con las
comunidades que fueron certificadas por el Ministerio del Interior como
afectadas por el proyecto. Argument que solo en ese momento, esto es,
cuando no fue citada en las respectivas reuniones, debi haber acudido ante
las autoridades para que determinaran si hacan parte de la zona de afectacin.
En cuanto a la respuesta a las peticiones presentadas al Ministerio del Interior,
adujo que la entidad anex las respuestas a lo solicitado, quedando pendiente
nicamente el pago de las copias para la entrega de los folios del proceso de
consulta previa. En ese sentido determin que ese derecho tampoco se vio
conculcado.
6. Impugnacin del fallo de primera instancia
A travs de memorial del 16 de julio de 2012, el seor Donaldo Barrios Gelez
expuso su inconfomidad con la decisin de primera instancia. Manifest que
ese fallo incurre en error cuando concluye que la tutela es improcedente, que
tambin desconoci los antecedentes que sustentaron la accin y que no tienen
en cuenta el mandato legal que otorga proteccin a la comunidad de Bar.
Precis que se pasaron por alto las causales taxativas de improcedencia de la
accin establecidas en el artculo 6 del Decreto 2591 de 1991 e insisti en que
la tutela debe proteger el derecho fundamental a la consulta previa teniendo en
cuenta especialmente que el amparo procede en cualquier tiempo. Resalt que
en el informe de verificacin del 1 de julio de 2009 generado por el
Ministerio del Interior, incluy dentro de las agrupaciones afectadas por la
construccin del puerto multipropsito a la comunidad de Bar. Finalmente,
en lo que se refiere al derecho de peticin, advirti que en la tutela no se
aport ninguna prueba que soporte la respuesta dada por la entidad.
7. Sentencia de segunda instancia
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura
confirm parcialmente la decisin impugnada. En primer lugar, verific la
legitimacin por activa del actor para interponer la tutela a favor de la
comunidad de Bar. Sin embargo, a continuacin advirti que la accin no
cumple con el requisito de inmediatez, teniendo en cuenta que la consulta
previa se efectu durante los aos 2009 y 2010, y concluy: por tanto no
puede venir a cuestionar dichas determinaciones dos aos despus de su
realizacin, pues tal proceder no respeta el principio de oportunidad con el
cual se debe actuar en este tipo de acciones constitucionales ya que de
permitirlo se atenta contra la seguridad jurdica.

No obstante, respecto al derecho de peticin, declar la existencia de una

vulneracin, en la medida en que al actor no se le haban autorizado y
entregado las copias de los soportes correspondientes al proceso de consulta
previa.
II.
1.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de revisin de

conformidad con lo establecido en los artculos 86 y 241.9 de la Constitucin,
y 31 a 36 del Decreto ley 2591 de 1991.
2.

Planteamiento de la accin y problema jurdico

De acuerdo a lo expuesto, la Sala Quinta de Revisin deber resolver los

siguientes problemas jurdicos: (i) bajo qu parmetros se debe aplicar el
principio de inmediatez a una accin de tutela presentada por una comunidad
afrocolombiana en defensa de su derecho fundamental a la consulta previa?,
especficamente, la accin constitucional es improcedente cuando han
transcurrido algunos aos desde el inicio de las reuniones con otras
comunidades que tambin son afectadas con una obra?; (ii) cules son las
caractersticas principales de un proceso de consulta previa y las obligaciones
de las entidades encargadas de desarrollarla, puntualmente en la identificacin
de las agrupaciones beneficiarias del derecho?, se vulnera el derecho a la
consulta previa cuando una comunidad que reside cerca al lugar de una obra
es excluida del proceso?; y por ltimo (iii) se desconoce el derecho de
peticin cuando se prorroga sin un trmino preciso la entrega de unas
fotocopias sobre unos documentos?
Para resolver esos interrogantes la Sala abordar, previo a encarar el caso
concreto: los parmetros de aplicacin adscritos al principio de inmediatez, las
pautas mnimas del derecho fundamental a la consulta previa y las subreglas
bsicas aplicables al cumplimiento del derecho de peticin.
3. El principio de inmediatez. Reiteracin de jurisprudencia2
La jurisprudencia de esta corporacin ha sostenido reiteradamente que en
todos los casos es necesario demostrar que la accin de tutela se interpuso
dentro de un trmino oportuno, justo y razonable 3. Al mismo tiempo ha
sealado ya que no es un parmetro absoluto- que la definicin del
cumplimiento de dichos requisitos corresponde al juez constitucional en cada
evento. Este requisito de procedibilidad est concebido en la misma Carta
Poltica, la cual en su artculo 86 precepta lo siguiente:

2 La Sala reitera los argumentos expuestos en la sentencia T-463 de 2012.

3 Sentencia T-016 de 2006.

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Toda persona tendr accin de tutela para reclamar ante los jueces,
en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y
sumario, por s misma o por quien acte a su nombre, la proteccin
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales.
Ante todo, la Corte ha precisado que ese concepto est atado a la eficacia del
mecanismo reforzado de proteccin de los derechos fundamentales. De
acuerdo a la jurisprudencia, la tutela procede cuando se utiliza con el fin de
prevenir un dao inminente o de hacer cesar un perjuicio que se est causando
al momento de interponer la accin. Ello implica que es deber del accionante
evitar que pase un tiempo excesivo, irrazonable o injustificado desde que se
present la actuacin u omisin que causa la amenaza o vulneracin de las
garantas constitucionales. El incumplimiento de la obligacin ha llevado a
que se concluya la improcedencia de la accin, impidiendo la proteccin de
los derechos invocados.
Para establecer la razonabilidad del tiempo transcurrido entre el
desconocimiento de la atribucin fundamental y el reclamo ante el juez
constitucional, la jurisprudencia ha establecido un conjunto de pasos o
espacios de justificacin. Al respecto, la sentencia T-743 de 2008 precis lo
siguiente:
La Corte Constitucional ha establecido algunos de los factores que
deben ser tenidos en cuenta para determinar la razonabilidad del
lapso: (i) si existe un motivo vlido para la inactividad de los
accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el ncleo esencial
de los derechos de terceros afectados con la decisin; (iii) si existe un
nexo causal entre el ejercicio tardo de la accin y la vulneracin de los
derechos fundamentales del interesado;4 (iv) si el fundamento de la
accin de tutela surgi despus de acaecida la actuacin violatoria de
los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy
alejado de la fecha de interposicin.5
A partir del desarrollo de las nociones mencionadas, el juez de tutela puede
hallar la proporcionalidad entre el medio judicial utilizado por el accionante y
el fin perseguido, para de esta manera determinar la procedencia de la accin
de tutela como mecanismo idneo para la proteccin del derecho fundamental
reclamado.
Adems de lo anterior, la jurisprudencia tambin ha destacado que puede
resultar admisible que transcurra un extenso espacio de tiempo entre el hecho
que gener la vulneracin y la presentacin de la accin de tutela bajo dos
circunstancias claramente identificables6: la primera de ellas, cuando se
demuestra que la afectacin es permanente en el tiempo 7 y, en segundo lugar,
cuando se pueda establecer que la especial situacin de aquella persona a
4 Sentencia SU-961 de 1999.
5 Sentencias T-814 de 2004 y T-243 de 2008.
6 Sentencia T-883 de 2009
7 Consultar, entre otras, las Sentencias T- 1110 de 2005 y T-425 de 2009.

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quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en
desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por
ejemplo el estado de indefensin, interdiccin, abandono, minora de edad,
incapacidad fsica, entre otros.8
As, en conclusin, es evidente que la naturaleza de algunos derechos
fundamentales conlleva a que su goce efectivo implique el acaecimiento de
varios actos sucesivos y/o complementarios. Esto obliga, en paralelo, a que el
anlisis de procedibilidad de la accin de tutela deba ir atado al
reconocimiento de cada una de esas etapas. En estos trminos, el lmite
incontestable para interponer la solicitud de proteccin no es el transcurso de
un periodo de tiempo determinado, sino el acaecimiento del fenmeno de la
carencia actual de objeto9. La sentencia T-883 de 2009 advirti que para que el
amparo sea procedente, no obstante haber transcurrido un tiempo prolongado
desde la ocurrencia del acto lesivo, se requiere que la afectacin de derechos
fundamentales que se pretende remediar sea actual10.
4. Algunas caractersticas del derecho fundamental a la consulta previa.
Reiteracin de jurisprudencia
La Corte ha destacado que el derecho fundamental a la consulta previa tiene
sustento constitucional en la visin pluralista de nuestra sociedad, en la
adopcin de medidas especiales, de carcter favorable, frente a grupos
vulnerables o personas en condicin de debilidad manifiesta (artculo 13 CP);
en la diversidad tnica que prescribe el respeto de las diferencias culturales
como elemento constitutivo de la Nacin (artculo 7 CP) y en el mandato que
rechaza la imposicin de la forma de vida mayoritaria (artculo 70 CP).
A travs de la jurisprudencia se ha establecido parte del alcance para este
derecho; sobre el particular vale la pena tener en cuenta la sentencia T-376 de
2012:
16. La posicin sostenida por la Sala Plena de la Corte Constitucional
es coincidente con los artculos 6 del Convenio 169 de la OIT y 19 de
la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indgenas, de acuerdo con los cuales la consulta procede frente
a cualquier medida de carcter legislativo o administrativo que las
afecte. Adems, resulta relevante indicar que las normas del DIDH
plantean el contenido mnimo de proteccin, razn por la cual la
jurisprudencia colombiana ha ampliado el alcance de la obligacin, al
plantear que la consulta procede frente a medidas de cualquier ndole,
8 Sentencia T-158 de 2006.
9 Esta Corporacin ha aclarado que el fenmeno de la carencia actual de objeto puede presentarse a partir de
dos eventos, que a su vez conllevan consecuencias distintas: (i) el hecho superado y (ii) el dao consumado.
Al respecto, la Sentencia T-170 de 2009 defini que la primera se configura cuando en el entre tanto de la
interposicin de la demanda de tutela y el momento del fallo del juez de amparo, se repara la amenaza o
vulneracin del derecho cuya proteccin se ha solicitado. De otra parte, tal providencia seal que la
carencia de objeto por dao consumado se presenta cuando no se repar la vulneracin del derecho, sino
por el contrario, a raz de su falta de garanta se ha ocasionado el dao que se buscaba evitar con la orden
del juez de tutela.
10 Consultar, entre otras, la Sentencia T-055 de 2008.

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incluyendo normas, programas, proyectos o polticas pblicas que
afecten directamente a las comunidades originarias o
afrodescendientes.
En la sentencia T-129 de 2011 se desarroll la lnea jurisprudencial en la que
se fijaron algunas hiptesis de proteccin alrededor del derecho respecto a las
comunidades indgenas, afrodescendientes, raizal, palenquera y gitana. En el
relato incluido all y siguiendo el argumento del captulo anterior, se advirti
que la accin de tutela no pierde alcance o vigencia respecto de esa atribucin
constitucional cuando la obra que afecta a la poblacin ya se ha ejecutado
(sentencia T-652 de 1998) o cuando las decisiones que perjudican a una
comunidad estn implementndose (SU 383 de 2003 y T-955 de 2003). En lo
que se refiere a la primera, se explic lo siguiente:
En el asunto resuelto en la Sentencia T-652 de 1998 la Corte procedi
a estudiar el caso de la comunidad Embera-Kato del Alto Sin, la cual
alegaba que en la expedicin de la licencia ambiental que autoriz la
construccin de la hidroelctrica Urr (1) en el ro Sin se haba
pretermitido el trmite de consulta previa. En esta oportunidad la Corte
se pronunci sobre el derecho a la integridad territorial y el dominio
sobre el resguardo; el derecho fundamental a la supervivencia del
pueblo indgena; a la explotacin de recursos naturales en territorios
indgenas y la proteccin que debe el Estado a la identidad e integridad
tnica, cultural, social y econmica de las comunidades indgenas; la
consulta para el llenado y funcionamiento de la represa; el derecho al
mnimo vital y cambio forzado de una economa de subsistencia de bajo
impacto ambiental a una agraria de alto impacto y menor
productividad; las autoridades Embera-Kato del Alto Sin y la
representacin de ese pueblo y sobre las formas tradicionales de
organizacin y cabildos.
Debido a que la obra ya se haba ejecutado y a las problemticas
derivadas de la misma, la Corporacin resolvi ordenar la
indemnizacin a la comunidad, la unificacin del resguardo, la
concertacin del rgimen especial en salud de los afectados, la
supervivencia de la comunidad y el etnodesarrollo de los afectados,
entre otras medidas.
Asimismo, en la sentencia T-129 de 2011 la Corte evidenci que el alcance del
derecho a la consulta previa se extiende a todas las clulas que componen una
comunidad. Para este efecto, resumi el siguiente caso:
Posteriormente, en la Sentencia T-737 de 2005 la Corte examin la
problemtica relacionada con la decisin administrativa de la alcalda
municipal de Mocoa (Putumayo) que afectaba a la comunidad indgena
Yanacona Villamara de Mocoa, la cual haba solicitado a dicha
autoridad el cumplimiento con lo sealado en el artculo tercero de la
Ley 89 de 189011 relativo al reconocimiento como cabildo. No obstante,
11 La ley se denomina Por la cual se determina la manera como deben ser gobernados los salvajes que

12
dicho funcionario no accedi a tal peticin por cuanto previamente ya
haba efectuado un reconocimiento a otras autoridades de ese Cabildo
Indgena Yanacona Villamara. El accionante sealaba que dicho
cabildo y autoridades reconocidas corresponda en realidad a un
grupo de familias que se separaron de su parcialidad indgena y que de
manera abusiva haban usurpado su nombre y su derecho como
cabildo.
La Corte se pronunci sobre la proteccin constitucional a la
diversidad tnica y cultural de las comunidades indgenas y encontr
que en efecto no se haba consultado de forma previa por parte del
Alcalde de Mocoa a los dos grupos de la misma parcialidad indgena
del Pueblo Yanacona, en los trminos sealados por la Ley 21 de 1991,
por lo que hall vulnerados los derechos a la diversidad e integridad
tnica y cultural y al debido proceso de los accionantes. Por ello,
orden al Alcalde de Mocoa que iniciara el proceso consultivo con la
comunidad correspondiente al pueblo Yanacona.
Posteriormente, luego de insistir en el carcter fundamental del derecho a la
consulta previa y de sealar algunas de las condiciones bajo las cuales ha sido
protegido por parte de las sentencias de tutela, en la sentencia T-129 de 2011
la Corte concret que la base normativa de esa atribucin se encuentra
establecida en el artculo 6-1 del convenio OIT 169 de 198912 y relacion sus
diferentes caractersticas de la siguiente manera:
En sntesis, todo tipo de acto, proyecto, obra, actividad o iniciativa
que pretenda intervenir en territorios de comunidad tnicas, sin
importar la escala de afectacin, deber desde el inicio observar las
siguientes reglas: 13
(i) La consulta previa es un derecho de naturaleza fundamental y los
procesos de consulta previa de comunidades tnicas se desarrollarn
conforme a este criterio orientador tanto en su proyeccin como
implementacin.
vayan reducindose a la vida civilizada
12 ART. 61. Al aplicar las disposiciones del presente convenio, los gobiernos debern:
a) Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a travs de sus
instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de
afectarle directamente;
b) Establecer los medios a travs de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo
menos en la misma medida que otros sectores de la poblacin, y a todos los niveles en la adopcin de
decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra ndole responsables de polticas y
programas que les conciernan, y
c) Establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos y en los
casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.
2. Las consultas llevadas a cabo en aplicacin de este convenio debern efectuarse de buena fe y de una
manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento
acerca de las medidas propuestas.
13 Respecto del contenido del derecho fundamental a la consulta previa y las reglas jurisprudenciales que
sern enunciadas, se recomiendan especialmente los desarrollos efectuados por la Corte en las Sentencias C461 de 2008 y C-175 de 2009. En virtud de ello la Sala proceder a trascribirlos y reiterarlos en lo que
concierne especialmente a la consulta previa criterios plasmados igualmente en la lnea jurisprudencial
elaborada en esta providencia; de otra parte se anexan los nuevos mbitos de proteccin estudiados.

13
(ii) No se admiten posturas adversariales o de confrontacin durante
los procesos de consulta previa. Se trata de un dilogo entre iguales en
medio de las diferencias.
(iii) No se admiten procedimientos que no cumplan con los requisitos
esenciales de los procesos de consulta previa, es decir, asimilar la
consulta previa a meros trmites administrativos, reuniones
informativas o actuaciones afines.
(iv) Es necesario establecer relaciones de comunicacin efectiva
basadas en el principio de buena fe, en las que se ponderen las
circunstancias especficas de cada grupo y la importancia para este del
territorio y sus recursos.
(v) Es obligatorio que no se fije un trmino nico para materializar el
proceso de consulta y la bsqueda del consentimiento, sino que dicho
trmino se adopte bajo una estrategia de enfoque diferencial conforme
a las particularidades del grupo tnico y sus costumbres. En especial
en la etapa de factibilidad o planificacin del proyecto y no en el
instante previo a la ejecucin del mismo.
(vi) Es obligatorio definir el procedimiento a seguir en cada proceso
de consulta previa, en particular mediante un proceso pre-consultivo
y/o post consultivo a realizarse de comn acuerdo con la comunidad
afectada y dems grupos participantes. Es decir, la participacin ha de
entenderse no slo a la etapa previa del proceso, sino conforme a
revisiones posteriores a corto, mediano y largo plazo.
(vii) Es obligatorio realizar un ejercicio mancomunado de ponderacin
de los intereses en juego y someter los derechos, alternativas
propuestas e intereses de los grupos tnicos afectados nicamente a
aquellas limitaciones constitucionalmente imperiosas.
(viii) Es obligatoria la bsqueda del consentimiento libre, previo e
informado. Las comunidades podrn determinar la alternativa menos
lesiva en aquellos casos en los cuales la intervencin: (a) implique el
traslado o desplazamiento de las comunidades por el proceso, la obra o
la actividad; (b) est relacionado con el almacenamiento o vertimiento
de desechos txicos en las tierras tnicas; y/o (c) representen un alto
impacto social, cultural y ambiental en una comunidad tnica, que
conlleve a poner en riesgo la existencia de la misma.
()
(ix) Es obligatorio el control de las autoridades en materia ambiental y
arqueolgica, en el sentido de no expedir las licencias sin la
verificacin de la consulta previa y de la aprobacin de un Plan de
Manejo Arqueolgico conforme a la ley, so pena de no poder dar inicio

14
a ningn tipo de obra o en aquellas que se estn ejecutando ordenar su
suspensin.14
(x) Es obligatorio garantizar que los beneficios que conlleven la
ejecucin de la obra o la explotacin de los recursos sean compartidos
de manera equitativa. Al igual que el cumplimiento de medidas de
mitigacin e indemnizacin por los daos ocasionados.
(xi) Es obligatorio que las comunidades tnicas cuenten con el
acompaamiento de la Defensora del Pueblo y la Procuradura
General de la Nacin en el proceso de consulta y bsqueda del
consentimiento. Incluso de la posibilidad de contar con el apoyo de
organismos internacionales cuyos mandatos estn orientados a
prevenir y proteger los derechos de las comunidades tnicas de la
Nacin.
Finalmente, vale la pena destacar que en la sentencia T-376 de 2012 la Corte
acept que un elemento cardinal adscrito a la proteccin de este derecho lo
constituye la determinacin de qu es una afectacin directa sobre las
atribuciones de una comunidad. All se destac que ello hace alusin a la
intervencin que una medida (poltica, plan o proyecto) determinada presenta
sobre cualquiera de los derechos de los pueblos indgenas. Con todo,
tambin se aclar que la consulta previa hace parte de un conjunto ms amplio
de potestades y herramientas de proteccin a favor de los pueblos; en esa
providencia se plante lo siguiente:
31. Con base en las consideraciones previas se puede concluir, desde
la perspectiva del principio de proporcionalidad, que la participacin
de los pueblos indgenas y las comunidades afrodescendientes se
concreta en tres facetas del mismo derecho, que pueden sintetizarse as:
(i) la simple participacin, asociada a la intervencin de las
comunidades en los rganos decisorios de carcter nacional, as como
en la incidencia que a travs de sus organizaciones pueden ejercer en
todos los escenarios que por cualquier motivo les interesen; (ii) la
consulta previa frente a cualquier medida que los afecte directamente; y
(iii) el consentimiento previo, libre e informado cuando esa medida
(norma, programa, proyecto, plan o poltica) produzca una afectacin
intensa de sus derechos, principalmente aquellos de carcter
territorial.
Lo expuesto demuestra la importancia que el derecho fundamental a la
consulta previa tiene en la Constitucin. No existe una nica forma de hacer
efectiva esta atribucin, ya que ello depende de las caractersticas de la
comunidad que afecte, as como de los componentes de la medida. Con todo,
la complejidad del mismo s implica la adopcin de todas las atribuciones
establecidas en cabeza de la administracin pblica, de manera que el proceso
14 Captulo (4) de esta sentencia relativo a la obligacin del Estado y de las personas de proteger las riquezas
culturales y naturales de la Nacin, as como de la obligatoriedad de la licencia ambiental y del Plan de
Manejo Arqueolgico (4.3).

15
logre articular a todas las personas y permita un dilogo claro, sincero,
completo y fructfero.
Con todo, las obligaciones cardinales adscritas al goce efectivo del derecho
estn radicadas en cabeza de las entidades pblicas correspondientes en todos
los niveles territoriales. Son ellas las que deben garantizar que se identifique a
las comunidades que se vern afectadas por el proyecto, que se defina un
cronograma concertado y sensato, que el dilogo entre las partes realmente
garantice los derechos de las partes y que este se realice de manera fructfera.
Lo anterior tambin implica el concurso proactivo y serio de las partes,
especialmente de la(s) empresa(s) o sociedad(es) que ejecutarn el proyecto.
Al respecto, en la sentencia T-129 de 2011 se afirm lo siguiente:
(iii) La consulta previa y el consentimiento no son las nicas garantas
que debe prestar el Estado y los concesionarios al momento de
considerar los planes de infraestructura o desarrollo, ya que se debe
permitir la participacin y compartir de forma razonable los beneficios
del proyecto con el pueblo o la comunidad tnica que sea directamente
afectada. Este derecho est contemplado en el artculo 15 del Convenio
169 de 1989, en los siguientes trminos:
ART. 15. 1. Los derechos de los pueblos interesados a los
recursos naturales existentes en sus tierras debern protegerse
especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos
pueblos a participar en la utilizacin, administracin y
conservacin de dichos recursos.
2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los
minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre
otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos debern
establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a
los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de
esos pueblos seran perjudicados, y en qu medida, antes de
emprender o autorizar cualquier programa de prospeccin o
explotacin de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos
interesados debern participar siempre que sea posible en los
beneficios que reporten tales actividades y percibir una
indemnizacin equitativa por cualquier dao que puedan sufrir
como resultado de esas actividades. (Subrayado por fuera del
texto original).
Ser deber de la contraparte, sea de naturaleza pblica o privada, facilitar la
identificacin plena de la afectacin o perjuicios, rendir informes consistentes
y verdicos sobre los alcances de la obra, proyecto o labor y cumplir
cabalmente con los compromisos que se hayan pactado con las comunidades.
La falta a cualquiera de esas obligaciones constituir una vulneracin del
derecho a la consulta previa y dar paso a que se proceda legtimamente a la
suspensin o terminacin si es del caso- de los trabajos.

16
5. Elementos del derecho de peticin. Reiteracin de jurisprudencia15
El artculo 23 de la Constitucin Poltica establece lo siguiente: toda persona
tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por
motivos de inters general o particular y a obtener pronta resolucin. El
legislador podr reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para
garantizar los derechos fundamentales.
Esta corporacin ha sealado el alcance de ese derecho y ha manifestado que
la respuesta a una solicitud debe cumplir los siguientes parmetros: (i) ser
pronta y oportuna; (ii) resolver de fondo, de manera clara, precisa y
congruente la situacin planteada por el interesado; (iii) y, finalmente, tiene
que ser puesta en conocimiento del peticionario. El incumplimiento de
cualquiera de estos ingredientes conllevar a la vulneracin del goce efectivo
de la peticin, lo que en trminos de la jurisprudencia conlleva a una
infraccin seria al principio democrtico16. Al respecto la sentencia T-377 de
2000 expres:
a) El derecho de peticin es fundamental y determinante para la
efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Adems,
porque mediante l se garantizan otros derechos constitucionales, como
los derechos a la informacin, a la participacin poltica y a la libertad
de expresin.
b) El ncleo esencial del derecho de peticin reside en la resolucin
pronta y oportuna de la cuestin, pues de nada servira la posibilidad
de dirigirse a la autoridad si sta no resuelve o se reserva para s el
sentido de lo decidido.
c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2.
Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo
solicitado 3. Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se
cumple con estos requisitos se incurre en una vulneracin del derecho
constitucional fundamental de peticin.
d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptacin de lo solicitado
ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita.
e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto
es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitucin lo extendi a las
organizaciones privadas cuando la ley as lo determine.
(...)
g) En relacin con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el
trmino que tiene la administracin para resolver las peticiones
formuladas, por regla general, se acude al artculo 6 del Cdigo
Contencioso Administrativo que seala 15 das para resolver. De no ser
15 La Sala reiterar los fundamentos establecidos en las sentencias T-801 de 2012, T-554 de 2012 y T-192 de
2010.
16 Sentencia T-661 de 2010.

17
posible, antes de que se cumpla con el trmino all dispuesto y ante la
imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el
particular deber explicar los motivos y sealar el trmino en el cual se
realizar la contestacin. Para este efecto, el criterio de razonabilidad
del trmino ser determinante, puesto que deber tenerse en cuenta el
grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la
Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de
instancia que ordenan responder dentro del trmino de 15 das, en caso
de no hacerlo, la respuesta ser ordenada por el juez, dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes.
h) La figura del silencio administrativo no libera a la administracin
de la obligacin de resolver oportunamente la peticin, pues su objeto
es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de
que se ha violado el derecho de peticin.
i) El derecho de peticin tambin es aplicable en la va gubernativa,
por ser sta una expresin ms del derecho consagrado en el artculo
23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.
Adicionalmente, en la sentencia T-1006 de 2001 se precis que la falta de
competencia de la entidad ante quien se formula la peticin no la exonera del
deber de contestar y que la autoridad pblica debe hacer lo necesario para
notificar su respuesta, de manera que se permita al peticionario ejercer los
medios ordinarios de defensa judicial cuando no est conforme con lo
resuelto17.
Los presupuestos de suficiencia, efectividad y congruencia tambin han sido
empleados por la Corte para entender satisfecho un derecho de peticin 18.
Una respuesta es suficiente cuando resuelve materialmente la solicitud y
satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la contestacin
sea negativa a las pretensiones del peticionario19; es efectiva si soluciona el
caso que se plantea20 (artculos 2, 86 y 209 de la C.P.); y es congruente si
existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal manera que la
solucin verse sobre lo planteado y no sobre un tema semejante, sin que se
excluya la posibilidad de suministrar informacin adicional21.
Igualmente esta corporacin ha indicado que las peticiones presentadas por
personas en circunstancias de debilidad manifiesta, indefensin o
vulnerabilidad requieren de una atencin reforzada. As lo reconoci en la
sentencia C- 542 de 2005 al sealar:
() el funcionario pblico debe ser formado en una cultura que
marque un nfasis en la necesidad de servir diligentemente a los
17 Sentencia T-661 de 2010.
18 Al respecto ver sentencias: T-439 de 2005, T-325 de 2004, T-294 de 1997 y T-457 de 1994 entre otras.
19 Ver sentencias T-1160A de 2001, T-581 de 2003.
20 Sentencia T-220 de 1994.
21 Sentencia T-669 de 2003 Y T- 705 de 2010 entre otras.

18
ciudadanos y en especial a aquellos que se encuentren marginados por
la pobreza, por la indefensin, por la ignorancia, por las necesidades
de toda ndole, tanto ms cuanto como bien lo seala la sentencia de la
Corte Constitucional T-307 de 1999, esas condiciones de pobreza y
vulnerabilidad pueden llegar a producir una cierta 'invisibilidad' de
esos grupos sociales.
()
La Corte se ha pronunciado, adems, a favor de una modalidad
reforzada del derecho de peticin que exige a los funcionarios y
servidores pblicos atender de modo especialmente cuidadoso las
solicitudes de aquellas personas que, por sus condiciones crticas de
pobreza y vulnerabilidad social, acuden al Estado en busca de que las
necesidades ms determinantes de su mnimo vital sean atendidas
().
En suma, el derecho fundamental de peticin propende por la interaccin
eficaz entre los particulares y las entidades pblicas o privadas, obligando a
stas a responder de manera oportuna, suficiente, efectiva y congruente las
solicitudes hechas por aquellos. Faltar a alguna de estas caractersticas se
traduce en la vulneracin de esta garanta constitucional.
6. Anlisis del caso concreto
6.1. En el ao 2009 se inici el proceso de consulta previa para la
construccin de un puerto multipropsito en la isla de Bar, el cual sera
ejecutado a cargo de la Sociedad Portuaria Puerto Baha. A pesar de ser una
de las agrupaciones poblacionales afrodescendientes que habitan ese lugar, la
comunidad de Bar o Punta Bar -como la denomina el actor en varias
ocasiones- no fue incluida dentro de las reuniones efectuadas con la empresa
privada y con el Ministerio del Interior. Esta cartera gubernamental explica
que la exclusin se fundament en un informe de verificacin efectuado por
un servidor pblico de esa misma entidad. La entidad privada no contest la
accin constitucional interpuesta por el seor Barrios Gelez.
El actor plantea la vulneracin del derecho fundamental a la consulta previa,
entre otros, debido a que la ejecucin del proyecto ha afectado los recursos
naturales de la zona, ha influido en las condiciones de transporte y ha
obstaculizado la pesca artesanal que constituye el sustento econmico de
muchas de las familias de la comunidad. Tambin invoca la vulneracin del
derecho de peticin ya que elev ante el Ministerio del Interior una solicitud,
referida al mismo tema, que no fue atendida oportunamente.
La primera instancia declar que la accin es improcedente para proteger los
derechos invocados. Adems manifest que ninguno de estos se ha
desconocido ya que la exclusin del pueblo Bar fue consecuencia de un
estudio efectuado por el Ministerio, mientras que la peticin fue respondida a
travs de dos documentos complementarios. El Consejo Superior de la
Judicatura, por su parte, confirm la negativa de proteccin del derecho de
consulta previa, principalmente debido a que ese proceso se efectu a partir de

19
2009, lo que desconoce el principio de inmediatez. Sin embargo, revoc la
decisin referida al derecho de peticin y, en su lugar, orden que se diera una
respuesta completa y de fondo al actor.
6.2. A diferencia de las decisiones de instancia, esta Sala de Revisin debe
sealar que en este caso se presenta una vulneracin palpable del derecho a la
consulta previa y que, aunque han pasado algunos aos desde el momento en
que se dio inicio al proceso, la naturaleza de esta atribucin, las caractersticas
de este caso y la ausencia del acaecimiento del fenmeno de la carencia actual
de objeto, impiden una aplicacin mecnica del principio de inmediatez.
En efecto, el argumento preponderante para negar el amparo del derecho
fundamental a la consulta previa fue que desde 2009 se expidi un informe
de verificacin en el que se excluye a la comunidad afrocolombiana de
Punta Bar de la afectacin directa de la construccin del puerto
multipropsito. Este razonamiento, que fue acogido por los Tribunales de
instancia sin ninguna glosa, fue expuesto por el Ministerio del Interior de la
siguiente manera:
Esta direccin, debe expedir las correspondientes certificaciones
cuando se tenga conocimiento de que un proyecto se va a realizar, es
as que el interesado en el proyecto debe solicitar certificacin sobre
presencia o no de comunidades dentro del territorio donde este se va a
desarrollar, esta direccin para establecer la presencia o no de
comunidades en la zona de influencia del proyecto de Puerto Baha S.A.
comision a uno de sus funcionarios con el fin de que realizara una
visita de verificacin en los das 24, 26 y 27 de junio de 2009 como
conclusin de esa visita, se plasm en el acta correspondiente que
existe presencia de los consejos comunitarios de diversas comunidades
negras.
Como consecuencia de esta presencia se inici la convocatoria para
preconsulta a las comunidades que con base al acta de visita y
verificacin se encontraban en la zona de influencia del proyecto. ()
() as las cosas, como se ha dicho en el pronunciamiento de los
hechos los derechos fundamentales de estas comunidades han sido
garantizados con la iniciacin de los procesos de consulta previa a
estas comunidades no existe ningn riesgo de vulneracin de derechos
fundamentales toda vez que se inici consulta previa con las
comunidades certificadas por la direccin, que se encuentran en la
zona de influencia del proyecto, esto quiere decir que no hay causa
alguna para presentar esta accin de tutela. ()
De acuerdo a las pruebas aportadas por el accionante en cuanto al
mapa allegado en su escrito incoatorio, se puede evidenciar que la
comunidad accionante no se encuentra en zona de influencia alguna del
proyecto y por ende no se est afectando directamente con el proyecto.

20
En franco contraste, en el informe de verificacin suscrito por el profesional
universitario Lus Eduardo Crdenas y por la Coordinadora del Grupo de
Consulta Previa de ese Ministerio, se lee lo siguiente22:
El da 27 de junio de 2009 me dirig en lancha nuevamente a la isla
Bar donde verifiqu visualmente en el recorrido la magnitud del
proyecto Muelle Multimodal Puero Baha, sus impactos de sus
actividades ancestrales a las comunidades Pasacaballos, Ararca, Santa
Ana, Bar Boca Chica y Cao de oro. Se termin el recorrido a las 2
p.m, donde me dirig nuevamente a planeacin de Cartagena done me
atendi la Doctora Dulce, le coment y me dio planos y libros del
presupuesto y gestin de la ciudad de Cartagena. (Subrayas fuera de
texto original).
Adems, como conclusiones de la visita se incluy lo siguiente:
1.- Se encuentran comunidades negras en el rea de influencia del
futuro proyecto Muelle Multimodal Puerto Baha S.A.: CONSEJO
COMUNITARIO DE LA COMUNIDAD NEGRA DE LA UNIDAD
COMUNERA DEL GOBIERNO RURAL DE BAR DE LA
LOCALIDAD HISTRICA DEL CARIBE NORTE; CONSEJO
COMUNITARIO DE COMUNIDADES NEGRAS DE LA UNIDAD
COMUNERA DE GOBIERNO RURAL DE ARARCA; CONSEJO
COMUNITARIO DE COMUNIDADES NEGRAS DE LA UNIDAD
COMUNERA DE GOBIERNO RURAL DE BOCA CHICA; CONSEJO
COMUNITARIO
DE
LA
COMUNIDAD
NEGRA
DEL
CORREGIMIENTO DE SANTA ANA Y CONSEJO COMUNITARIO
DEL
CORREGIMIENTO
DE
PASACABALLOS
Y
LAS
COMUNIDADES NEGRAS DE CAO ORO, donde se debe realizar la
Consulta Previa con dichas comunidades negras.
2.- No se encontraron comunidades indgenas.
3.- Informar a la Empresa Sociedad Portuaria del carare [sic] S.A.
ubicada en la carrera 13 N. 93 19 Edificio CONTESA en la ciudad de
Bogot con PX 7423643.
4.- Solicitarle a la empresa toda la informacin de la construccin del
muelle. Planos del proyecto de Cartagena y de los corregimientos.
5.- Dar respuesta a las comunidades que se debe de dar cumplimiento
al Decreto 1320 de 1998 sobre la Consulta Previa. (Negrilla y
subrayado fuera de texto original).
As las cosas, es evidente que el propio Ministerio reconoci que la
comunidad de Bar tambin es afectada por la construccin del Muelle
Multimodal Puerto Baha S.A.. Por tanto, era imperativo que los jueces de
tutela reconocieran, como nica conclusin, que la condicin geogrfica y
22 Folios 154 a 158.

21
jurdica de ese grupo poblacional conlleva al reconocimiento de las
atribuciones fundamentales definidas en el Convenio OIT 169 de 1989, como
forma de proteger la agrupacin de cara a la ejecucin de la obra.
Ello implicaba que se hubiera verificado el desarrollo del proceso de consulta,
de manera que se determinara si existe alguna etapa que se pueda ejecutar o
repetir en este momento. De haberse efectuado ese anlisis y si se hubiera
acatado la jurisprudencia de esta corporacin en la que se ha desarrollado ese
derecho fundamental, los jueces habran encontrado que ni siquiera la
terminacin de la obra constituye un obstculo para la garanta del derecho a
travs de la accin de tutela.
Aunque haya fases que no se puedan rehacer, es evidente que la comunidad de
Bar todava puede hacerse partcipe de los beneficios de la construccin, as
como de todas las mesas de trabajo que sean adelantadas para mitigar o evitar
los riesgos de la obra o su puesta en funcionamiento23.
En el expediente no obra prueba de que la Sociedad Portuaria Puerto Baha
S.A. haya conocido el informe de verificacin. Sin embargo, esto no obsta
para sealar que era obligacin de esta tomar todas las medidas para
identificar la afectacin de toda la poblacin y para mitigar los perjuicios que
se pudieran ocasionar.
Lo anterior tambin justifica la procedencia de la accin a pesar del transcurso
del tiempo, adicionado al reconocimiento de que: (i) el Ministerio actu de
forma negligente al desconocer el informe de verificacin emanado de la
propia entidad; (ii) que la comunidad que representa el seor Barrios Gelez
est catalogada como un sujeto de especial proteccin debido a que
sistemtica e histricamente ha sido discriminada y (iii) que no existe ningn
instrumento en el expediente del que se pueda deducir que dicha poblacin
haya sido notificada de su exclusin del proceso o de las repercusiones que
tendra la obra.
En efecto, de acuerdo con las pautas adscritas a ese criterio de procedibilidad,
esta Sala encuentra que no existe razn alguna para limitar el alcance de la
accin de tutela en este caso. Por tanto, proceder a conceder el amparo del
derecho fundamental a la consulta previa y ordenar que en el trmino de 48
horas el Ministerio y la Sociedad Portuaria Puerto Baha S.A. den inicio a los
pasos necesarios para iniciar ese proceso con la comunidad de Bar o el
Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de la Unidad Comunera de
Gobierno de Bar, de manera que, como mnimo: (i) puedan definirse,
mermarse y evitarse todo acto perjudicial para la comunidad y (ii) sea incluida
23 Esto, atendiendo que de acuerdo a informacin de prensa, apenas en septiembre del ao pasado se inici
la construccin del puerto multipropsito. Vase: peridico eluniversal.com.co. Puerto Baha, en marcha.
Cartagena, Colombia. Publicado el 18 de septiembre de 2012 - 12:01 am.. URL:
http://www.eluniversal.com.co/cartagena/economica/puerto-bahia-en-marcha-91231. Consultado 19 de marzo
de 2013. En el mismo sentido: peridico el Heraldo: Comenzaron obras del muelle Puerto Baha, en
Cartagena.
25
de
Septiembre
de
2012
12:01
am.
URL:
http://www.elheraldo.co/noticias/economia/comenzaron-obras-del-muelle-puerto-bahia-en-cartagena-83046.
Consultado el 19 de marzo de 2013.

22
en todo beneficio compatible con sus usos y costumbres, que sea derivado de
la construccin del muelle multipropsito Puerto Baha. En el entretanto,
mientras se ejecutan todos los actos necesarios para identificar, informar y
concertar la ejecucin de la obra con la comunidad, se proceder a su
suspensin, la cual se deber ejecutar hacer efectiva en un trmino no mayor a
un mes.
Para garantizar el cumplimiento expedito, completo y rpido de esa orden, la
Sala ordenar a la Defensora del Pueblo que efecte un acompaamiento del
proceso de consulta previa, generando informes con destino al juez de primera
instancia y a la Alcalda Mayor de Cartagena de Indias.
Por ltimo, en lo que se refiere a la vulneracin del derecho de peticin, esta
Sala confirmar la decisin tomada por la segunda instancia, en cuanto declar
que el Ministerio del Interior desconoci los elementos mnimos adscritos a
ese valor constitucional. Sin embargo, ordenar a esa entidad que proceda a
efectuar los ajustes que sean necesarios, de manera que se garantice que la
contestacin de las solicitudes elevadas por las comunidades indgenas,
afrocolombianas, etc., sea efectuada de manera completa, congruente y
oportuna, teniendo en cuenta su nivel de vulnerabilidad. Tambin le advertir
que cuando quiera que le soliciten unas fotocopias de unos documentos que no
se encuentren disponibles, proceda a definir la fecha ms cercana en la que los
peticionarios podrn acceder a la informacin.
IV. DECISIN
En mrito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisin de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato
de la Constitucin Poltica,
RESUELVE:
PRIMERO.- En lo que se refiere al derecho de consulta previa, REVOCAR
la sentencia proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, de fecha 1 de agosto de 2012, que confirm la
improcedencia de la accin decretada por el Consejo Seccional de la
Judicatura de Bolvar mediante fallo del 10 de julio de 2012, dentro de la
accin de tutela interpuesta por el seor Donaldo Barrios Gelez. En su lugar,
CONCEDER la proteccin de ese derecho fundamental a favor de la
comunidad de Bar y/o el Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de la
Unidad Comunera de Gobierno de Bar.
SEGUNDO.- ORDENAR, que en el trmino de 48 horas siguientes a la
notificacin de esta providencia, el Ministerio del Interior y la Sociedad
Portuaria Puerto Baha S.A. den inicio a las medidas necesarias para ejecutar
el proceso de consulta previa con la comunidad de Bar y/o el Consejo
Comunitario de la Comunidad Negra de la Unidad Comunera de Gobierno de
Bar, de manera que, como mnimo: (i) pueda definirse, mermarse y evitarse
todo acto perjudicial para la comunidad y (ii) sea incluida en todo beneficio

23
compatible con sus usos y costumbres, que sea derivado de la construccin del
muelle multipropsito Puerto Baha. Las entidades mencionadas tendrn el
trmino mximo de un mes para coordinar el inicio de las reuniones
respectivas. En el entretanto, mientras se ejecutan todos los actos necesarios
para identificar, informar y concertar la ejecucin de la obra con la
comunidad, se proceder a la suspensin del proyecto de construccin del
muelle, la cual se deber hacer efectiva en un trmino no mayor a un mes.
TERCERO.- Para garantizar el cumplimiento expedito, completo y rpido de
esa orden, ORDENAR a la Defensora del Pueblo que efecte un
acompaamiento del proceso de consulta previa, generando informes con
destino al juez de primera instancia y a la Alcalda Mayor de Cartagena de
Indias.
CUARTO.- En lo que se refiere al derecho de peticin, CONFIRMAR la
decisin del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, de fecha 1 de agosto de 2012, en cuanto revoc el fallo de
primera instancia y concedi la proteccin del derecho fundamental.
QUINTO.- ORDENAR al Ministerio del Interior que proceda a efectuar los
ajustes que sean necesarios, de manera que se garantice que la contestacin de
las solicitudes elevadas por las comunidades indgenas, afrocolombianas, etc,
sea efectuada de manera completa, congruente y oportuna, teniendo en cuenta
su nivel de vulnerabilidad. ADVERTIR que cuando quiera que le soliciten las
fotocopias de unos documentos que no se encuentren disponibles, proceda a
definir la fecha ms cercana en la que los peticionarios podrn acceder a la
informacin.
SEXTO.- LBRESE por Secretara General la comunicacin prevista en el
artculo 36 del Decreto 2591 de 1991.

JORGE IVN PALACIO PALACIO

Magistrado

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

MARTHA VICTORIA SCHICA MNDEZ

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Secretaria General