MODERNIZACION DE LA POLICIA

Por: HUGO FRUHLING

Presentado al Foro Convivencia y Seguridad Ciudadana en el Istmo Centroamericano organizado por el
BID, San Salvador, 2 a 4 de Junio de 1998.
INTRODUCCION.
En aos recientes se ha extendido el inters por el funcionamiento, organizacin y valores de la polica
latinoamericana. Ello, despus de dcadas en las que se la sindic como una institucin de menor relevancia
y cuya transformacin en una institucin ms confiable pareca muy difcil (Waldmann, 1996:17). Este
inters obedece, primero, a que el aumento de la delincuencia violenta en la regin, posiciona la reforma y
modernizacin del sistema de justicia penal (justicia, polica y sistema penitenciario) como una cuestin
prioritaria para su desarrollo pacfico. Segundo, a que resulta claro que los sistemas policiales en la regin,
enfrentan serios cuestionamientos y crticas producto del exceso de violencia en el cumplimiento de sus
funciones (Mingardi: 283; Zaffaroni,1993); de corrupcin (Schmid :301; Oliveira y Tiscornia, 1998); de
carencia de autonoma profesional con respecto del ejrcito (Costa, 1998), y en algunos casos, de
corporativismo militar (Frhling, 1998). Con la probable excepcin de Chile, el grado de confianza que
muestran las personas por la eficiencia policial es baja.1 Sin embargo, incluso en el caso chileno, su polica
despierta mucha menos confianza que la que tienen los habitantes de Estados Unidos por la propia2.
La insatisfaccin con los sistemas policiales vigentes, ha impulsado un esfuerzo por refundarlos o
reformarlos. La primera alternativa ha estado presente en pases que acaban de pasar por un fuerte conflicto
interno, el que se ha superado con la participacin y el apoyo internacional (casos de El Salvador, Guatemala
y Haiti), mientras que la segunda se intenta en aquellos casos en que el descrdito interno afecta a
1

El proyecto ACTIVA, realizado por la Organizacin Panamericana de la Salud, descubri que aquellos que consideraban
la eficiencia policial como mala o muy mala, constituan un 15,6% de la poblacin de Santiago, un 18,1% de la poblacin
de San Salvador, el 25,1% de la poblacin de Cali, el 27,6% de Caracas y el 28,7% de Ro de Janeiro.
2Una reciente encuesta realizada por El Mercurio y otros 16 diarios de Estados Unidos y Amrica Latina, determin
que un 81% de los encuestados en Estados Unidos declar tener mucha o algo de confianza en la polica, mientras que en
Chile el porcentaje slo alcanz al 38%. En general, en los quince pases latinoamericanos participantes, la confianza

instituciones policiales de pases donde no se ha producido un quiebre institucional, por lo que no se puede
comenzar de cero. La documentacin de estos procesos de reforma no es todava completa, aunque se
conocen informes que entregan valiosa informacin al respecto (Costa, 1995); (Garst, 1997); (National
Coalition for Haitian Rights,1998); (Neild, Rachel 1995); ( Serrano, Rosso Jos, 1997); (Riedmann, Arnold,
1996). A partir de esas experiencias, se han sistematizado los pasos que deben darse en un proceso de
reforma policial (Costa, Gino, 1994: 106-108).
El proceso de reforma policial constituye una necesidad urgente, sin el cual no ser posible garantizar
el desarrollo econmico ni la calidad de la democracia. Sin embargo, no constituye un proceso fcil, teniendo
en cuenta los siguientes factores: primero, que debe realizarse precisamente en un perodo en que los pases
de la regin se ven azotados por una ola de fuerte criminalidad, por lo que no faltarn frecuentes llamados a
retardar la reforma para enfrentar con fuerza y a como d lugar a la delincuencia. Segundo, a que este
proceso de reforma se da en una coyuntura en que la polica en el mundo reexamina su rol, el impacto real de
su actividad, tcticas y sistema organizativo (Bayley, David H and Clifford D. Shearing, 1996:588- 591).
Ello significa que todo proceso de adaptacin de modelos externos debe hacerse con plena conciencia
respecto de sus posibilidades.
Nuestro propsito es el de discutir algunos conceptos fundamentales y propios de todo proceso de
cambio policial. Nos referiremos a la definicin, estructura y funciones de la polica; a los elementos
centrales del proceso de profesionalizacin policial, as como al papel y estrategias de la polica frente al
delito, incluyendo una apreciacin respecto de algunas tcticas policiales en aplicacin.
Un acuerdo respecto de estos aspectos, permitira avanzar en la definicin del contenido de las
reformas policiales que son necesarias.

promedio en la polica no supera el 28%.Ver Espejo de las Amricas, en El Mercurio Economa y Negocios, 16 de Abril
de 1998, 8 y 9.

NATURALEZA Y ESTRUCTURA DE LAS POLICIAS

Naturaleza de la Polica
Las caractersticas centrales de la polica son que se trata de una organizacin pblica, especializada y
profesional autorizada para usar la fuerza con el fin de restablecer el derecho(Bayley,David H., 1985:7-14).
Instituciones o personajes encargados de salvaguardar el orden pblico han existido desde los tiempos ms
antiguos. En la Europa de la Edad Media, por ejemplo, la funcin de hacer efectivo el derecho corresponda
a los seores poseedores de tierra. Ellos se encontraban facultados para emitir rdenes de arresto en contra
de los culpables de haber cometido algn delito. Si los sospechosos eran detenidos dentro de determinado
plazo, eran entregados al seor feudal, pasado ste, eran castigados por los habitantes del lugar. En el caso
de Prusia, esta facultad de los Junkers permaneci legalmente vigente hasta 1872.
Slo en el siglo XIX surge la polica tal como hoy la conocemos. Esto es, slo en ese siglo se organiza
un cuerpo pblico, especializado y profesional que cumple el rol que se ha indicado.
La polica es un rgano pblico porque es dirigido y financiado por la comunidad, la que acta en
trminos colectivos. La polica es un rgano esencialmente estatal y como organismo pblico reemplaz
histricamente a diversas expresiones de la polica privada, cuando la capacidad autnoma de los grupos
sociales para mantener el orden, se vio definitivamente menoscabada. En todo caso, el establecimiento de la
polica como un rgano pblico no constituye necesariamente un desarrollo irreversible, como lo atestigua el
hecho de que en Amrica Latina y en todo el mundo, en realidad, se ha producido en aos recientes un
crecimiento espectacular de la industria de seguridad privada. Esto se debe a lo menos a tres factores
concatenados. El primero, es la consolidacin de una tendencia al aumento de los delitos cometidos. En
segundo lugar, a que los presupuestos pblicos asignados a la polica no han respondido proporcionalmente

o con la misma rapidez a este incremento de las denuncias. Finalmente, a que parte de las funciones que
realizaba la polica son transferidas al sector privado (Rico, Jos Mara y Luis Salas, 1988:137-168).
En la mayor parte de los pases de Amrica Latina la polica privada proteje la propiedad privada en
general, para lo cual se instala en vas de uso pblico con el fin de resguardar a las casas y bienes de sus
clientes. Ello en particular sucede en los barrios de los sectores de altos ingresos, alterando en forma
dramtica la ecologa de las ciudades y acentuando las divisiones de acuerdo con la posicin social de los
residentes (Sanjun, Ana Mara, 1997:50).
La presencia de la seguridad privada casi exclusivamente en sectores de alto nivel social se traduce en
que esos sectores poseen mejores niveles de seguridad que el resto de la sociedad. Esto se debe a que la
polica no equilibra esa situacin con un aumento de su presencia en barrios populares. Por una parte su
carcter pblico la obliga a proporcionar igual proteccin a todos los habitantes,sin consideracin de clase
social. Por la otra, los sectores de altos ingresos tienen acceso privilegiado a los medios de prensa y a la
propia polica, constituyendo un factor de presin importante.
Una segunda caracterstica de la polica moderna, es que constituye una institucin especializada en el
uso de la fuerza para restablecer el orden social. El surgimiento de la polica va unido a la desaparicin del
rol militar en el mantenimiento de la seguridad pblica. En Europa, ello sucedi definitivamente durante el
siglo XIX, debido a dos desarrollos paralelos: por una parte, al aumento de las movilizaciones populares con
caractersticas de revolucin social. En segundo lugar, por la creciente capacidad destructiva de los militares
para causar serias prdidas a sus oponentes. En esas condiciones, pareca ms prudente que las tareas de
conservacin del orden interno se dejaran en manos de fuerzas especializadas que normalmente actuaban sin
la intencin de destruir a sus enemigos.
La especializacin de las fuerzas policiales no fue un proceso de rpido desarrollo. En los pases
anglosajones la polica se desarroll desde un comienzo como una fuerza claramente distinguible de las

fuerzas armadas.
En otros pases esta diferenciacin respecto de las fuerzas armadas es menos clara, en la medida en que
algunas de las fuerzas policiales retienen una disciplina militar, rangos militares y son consideradas como una
reserva militar en caso de guerra. Es el caso de la Gendarmera francesa, los Carabineros italianos y la
Guardia Civil espaola. Una situacin distinta y claramente anmala es la que tiene lugar en pases de muy
tarda democratizacin, donde las fuerzas policiales han dependido tradicionalmente del Ejrcito, como ha
sucedido en Guatemala.
La separacin de la defensa externa encargada a los militares, de la interna que se delega en la polica
es esencial para la democracia. De lo contrario, se compromete muy esencialmente el estado de derecho y la
vigencia de los derechos humanos. Ms an, una polica de ese tipo ser muy poco sensible a los
requerimientos emanados de la poblacin (Bayley, David H., 1993:33-36).
Sin embargo, la mera existencia de policas que mantienen rasgos militares en su disciplina interna no
es incompatible con la democracia representativa. Los casos francs, italiano y espaol as lo demuestran.
Ello no obsta, sin embargo, para que el mtodo de organizacin militar represente severos inconvenientes
para promover flexibilidad y adecuadas relaciones con la comunidad.
El sistema burocrtico de disciplina tiende a enaltecer y a incentivar a quien cumple con las normas
internas, y a desaprobar a quien se sale de ciertas reglas de conformidad, o es innovador. Ello es
contradictorio con la eficiencia policial.
Por ltimo, el nfasis en el entrenamiento militar puede resultar antagnico con las capacidades y
virtudes necesarias para desarrollar programas de contacto con la comunidad., por su nfasis en la funcin de
aplicacin de la ley y por crear una mentalidad de nosotros versus ellos (Bittner, Egon:173 - 183).
Una tercera caracterstica de la polica moderna, consiste en que es un cuerpo profesional, en el
sentido de preocuparse de mantener un adecuado y evaluable nivel de eficiencia. Ello se expresa en criterios

que presiden el reclutamiento del personal, su formacin profesional, la reglamentacin de los requisitos de
ascenso y retiro, as como un inters y nfasis sustantivo en el conocimiento y uso de tecnologa (Bayley, H.
David. 1985: 47-50).
El proceso de profesionalizacin parece consustancial a la administracin de empresas e instituciones,
por lo que no llama la atencin que constituya un sello de la organizacin policial. Sin embargo, por largos
perodos histricos ste se ha visto comprometido en Amrica Latina.
La creacin de nuevas policas civiles en Guatemala, El Salvador y Hait es demostrativa de algunos
de estos problemas. Un autor seala para el caso guatemalteco, que la presin por poner policas en la calle
ha redundado en un proceso de seleccin de nuevos reclutas que ha carecido de rigurosidad. En el mismo
sentido, se sostiene que han existido serios problemas en la capacitacin de antiguos miembros de la polica
o las Fuerzas Armadas que se incorporan a la nueva Polica Nacional (Garst :6-8).
En referencia al caso de Hait, se ha hecho notar que la nueva polica ha ganado experiencia y
confianza, pero que existen vacos de liderazgo a su interior, lo que sera consecuencia de que los oficiales
fueron seleccionados con criterios meramente acadmicos, pero que carecan de toda experiencia en el
manejo y administracin de recursos humanos y materiales ( National Coalition for Haitian Rights:14).
El concepto de profesionalismo va unido al de una relativa autonoma de la polica con respecto del
mando poltico en el desempeo de sus funciones. La manipulacin y dominio polticos de la polica ha sido
parte de la historia de diversos pases. En Estados Unidos los partidos polticos dominaron los
departamentos de polica hasta muy entrado el siglo XIX. En Amrica Central se vive recin un proceso de
profesionalizacin que es esencial para que la polica responda al derecho vigente, a las concepciones de la
sociedad donde opera, pero manteniendo un nivel importante de objetividad profesional y autonoma con
respecto de intereses especiales.

El concepto de autonoma profesional no debe confundirse, sin embargo, con la absoluta

independencia con respecto de la autoridad poltica electa.Un camino de esa especie conduce naturalmente al
corporativismo y al aislamiento.
La Estructura de la Polica
En el mundo se conocen distintas maneras de organizar las fuerzas policiales, y su consideracin
parece ser importante al momento de comenzar un proceso de reforma policial. Tambin es conveniente
decir que distintas combinaciones son plenamente compatibles con diversos regmenes polticos, sean stos
de carcter democrtico o autoritario.
Respecto de la estructura de las fuerzas nacionales de polica, debe distinguirse entre el nmero de
fuerzas policiales y el de comandos a los que sta se subordina. Italia, por ejemplo, tiene dos fuerzas
policiales, pero stas dependen de un slo comando, el gobierno nacional. Inglaterra, en cambio, posee 43
fuerzas policiales, las que tienen comandos independientes y locales. La pluralidad de fuerzas, en otras
palabras, no se identifica con un sistema de comando descentralizado.
La descentralizacin policial puede ser moderada, como en Inglaterra, o extrema, como en Estados
Unidos, donde existen miles de fuerzas policiales de carcter autnomo. Algunas de ellas, sin embargo,
cubren reas territoriales similares en tamao a muchos pases.
Analizando ahora la multiplicidad de fuerzas, siguiendo a Bayley es posible distinguir entre los sistemas
de coordinacin mltiple y los sistemas policiales de descoordinacin mltiple. Los primeros se distinguen
porque aunque existe pluralidad de fuerzas, cada una de ellas tiene jurisdiccin sobre un rea determinada.
Francia e Inglaterra son ejemplos de esta situacin. En trminos generales, cada polica tiene una
competencia geogrfica exclusiva. As, en el caso francs la Polica Nacional cubre las ciudades que tienen
ms de 10.000 habitantes, mientras que a Gendarmera corresponden las dems. Los sistemas de

descoordinacin mltiple, para utilizar la terminologa de Bayley, son aquellos en que dos o ms fuerzas
comparten el mismo territorio jurisdiccional (Bayley, David H., 1985:63-73).
La descentralizacin del comando de las policas obedece a muchos factores: el sistema de gobierno
influye, ya que ningn pas federal tendr un sistema completamente centralizado, porque la conservacin
del orden pblico pertenecer a las provincias, sin perjuicio de existir fuerzas centralizadas bajo el mando del
gobierno federal, para prevenir e investigar delitos federales. Otro factor importante es el de la tradicin y
vitalidad que tenga la poltica local en la sociedad respectiva. Si sta es fuerte, es probable que se refuerce
una tendencia hacia la descentralizacin del mando policial. En Europa continental, en cambio, la
centralizacin del mando policial obedece a la necesidad que existi en algn momento de vencer la violenta
resistencia a la autoridad central del Estado. All donde esta situacin se desarrolla, es muy alta la posibilidad
que se establezcan fuerzas nacionales de polica (Bayley, David H,1985:67).
En muchos pases de Amrica Latina es posible observar, en aos recientes, un proceso, a veces
incluso informal de pluralizacin de policas y de pluralizacin de comandos. En Lima, Santiago y Sao Paulo,
los municipios estn contribuyendo al financiamiento de la polica mediante compra de equipamiento policial
para uso en sus comunas. En los hechos, sino en el derecho, sto entrega cierta ingerencia a los alcaldes en la
determinacin de la agenda y prioridades de la polica. En algunas ciudades, tambin , es notorio que los
alcaldes han puesto en funcionamiento equipos de guardias sin las facultades coactivas de la polica, los que
realizan tareas de mera vigilancia.
El Nmero de Policas
En trminos generales los oficiales de polica analizan el nmero de sus fuerzas de acuerdo con
nmeros ideales de polica por habitantes. Esa aproximacin es, sin embargo, demasiado general . En primer
lugar, porque el nmero de policas necesario depende de las funciones que en realidad debe efectuar la
polica. Si bien algunas de stas como el patrullaje preventivo, la investigacin de crmenes y el control de

trfico son compartidas por todas las policas del mundo, existen otras que son diferenciadas y que otras
policas no poseen. Por ejemplo, Carabineros de Chile asume adems de stas, funciones de control de
fronteras en aquellos puntos en que no acta la Polica de Investigaciones. En otros pases ese control lo
realiza una fuerza policial especial.
Las policas de caracter centralizado asumen generalmente funciones de inteligencia, de
contrainteligencia exterior y de proteccin de la seguridad del Estado, las que no realizan las policas
locales.
Un segundo aspecto de inters radica en que la capacidad de la polica para cumplir con sus funciones
no depende slo del nmero de policas, sino que tambin de su presupuesto, de los medios con los que
cuenta, y del entrenamiento que poseen sus hombres. De acuerdo con esos factores, es posible realizar la
misma tarea con menos hombres.
Un tercer factor a tomar en cuenta se refiere a la capacitacin, al grado de honestidad de los policas y
al sistema de control que se aplica respecto de su actuacin, porque incidirn en la capacidad policial para
cumplir con sus objetivos, independientemente del nmero de sus efectivos. Resulta obvio que una polica
ms honesta requerir de muchos menos funcionarios, para obtener resultados similares a una polica
corrupta (Bayley, David H.: 74-75).
El incremento del temor al crimen condiciona el esfuerzo por incrementar el nmero de funcionarios
policiales, para lo que tambin se ha recurrido a mtodos bastante novedosos.
As, en los aos sesenta, muchos departamentos de polica de Estados Unidos prcticamente doblaron
el nmero de sus efectivos. La polica de la ciudad de Washington pas de 2.500 funcionarios en 1960 a
5.000 en 1973. En el mismo perodo la polica de Nueva York pas de 20.000 a 30.000 personas(Walker,
Samuel,1989:128). En los aos ochenta se crearon programas especiales en Nueva York, con el objeto de
facilitar el reclutamiento de policas. La ciudad de Nueva York proporcionaba crditos universitarios a

alumnos de educacin superior, a cambio de que stos se comprometieran a servir por dos aos como
oficiales de polica, al trmino de sus estudios (Walker, Samuel, 1989:128-129). En Chile, el gobierno
considera enviar prximamente al Congreso un proyecto de ley que modifica la Ley del Servicio Militar
Obligatorio a fin de entregar a los llamados a realizar dicho servicio la opcin de hacerlo en las Fuerzas
Armadas o en Carabineros. En caso de asumir esta ltima opcin, recibiran instruccin policial y realizaran
tareas de apoyo administrativo. Los reclutas mejor calificados tendran la posibilidad de ingresar
directamente a la planta de Carabineros.
Cmo saber si son necesarios ms policas? Una manera entre otras, es determinar su carga de
trabajo, a fin de establecer si ella les permite realizar eficientemente sus funciones.
En el caso chileno, son frecuentes las expresiones pblicas o privadas de los policas en que se refieren
a la escasez del personal con el que cuentan. En los pases desarrollados, en que la polica acta
bsicamente en respuesta a llamados telefnicos de la poblacin, es posible determinar que existen grandes
variaciones en el promedio de llamados que debe responder cada polica por ao. En una investigacin
realizada por David Bayley, logr determinar que en Estados Unidos cada polica responde en promedio a
200 llamados por ao. En Australia, en cambio, el promedio es slo de 50 a 60. En Inglaterra de alrededor
de 30 a 40, mientras que en Japn es slo de 16 (Bayley, David H., 1994:38-39)
Al analizar el necesario aumento de las policas, debe considerarse que los policas utilizan importante
parte de su tiempo en labores administrativas. De acuerdo con una encuesta realizada en Inglaterra en 19891990, los funcionarios usan 22% de su tiempo en patrullar las calles, 11,7% actuando frente a incidentes
especficos, y 56,8% trabajando al interior de los cuarteles policiales, la mitad del cual en labores
administrativas (Bayley, David H., 1994:42) .
En consecuencia, es probable que un aumento gradual de la dotacin policial no se traduzca en un
aumento significativo de la presencia policial en lugares pblicos, en la medida en que un porcentaje

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importante de la labor policial se dedica a actividades que no son de patrullaje activo. Asimismo, para
realizar un clculo respecto del nmero de oficiales que se encuentran siempre en la calle, es necesario tomar
en cuenta que stos trabajan slo determinado nmero de horas, que adems tienen vacaciones y permisos
por otras razones, a lo que se suma que deben tomar cursos de perfeccionamiento en determinadas etapas de
su carrera. Bayley llega a la conclusin que por cada 100 policas empleados en la fuerza policial, slo 12 se
encuentran en la calle en todo momento (Bayley, David H., 1994:52-53)
En los hechos, sto significa que el nmero de policas operativos por habitante es en la realidad
mucho ms bajo que el que sugieren las cifras oficiales. En efecto, hasta hace algunos aos el Departamento
de Polica de Nueva York asuma que exista un polica por cada 325 habitantes de la ciudad. Sin embargo,
cuando se analiza el nmero de policas que efectivamente patrullan por cada habitante, se llega a la
conclusin que se trata de un polica en la calle por cada 2.083 personas.
De todo lo anterior se desprende lo siguiente: un aumento significativo de la presencia policial de
carcter preventiva requiere de un mejoramiento muy importante del equipamiento policial, de un aumento
muy significativo y no meramente gradual de personal, de modificacin en las prcticas de administracin
policial ,o en las prioridades del accionar policial.
LA PROFESIONALIZACION POLICIAL
La reforma policial en Amrica Central se ha centrado en dos aspectos centrales, al menos en su fase
de planificacin: profesionalizacin policial y especializacin de la polica.
La orientacin terica de los esfuerzos que se han emprendido es clara, sin perjuicio de que puedan
existir retrocesos y frustaciones. En lo que sigue deseo referirme con ms detalle a algunos aspectos del
proceso de reforma tendiente a la profesionalizacin policial que a mi juicio han recibido menor atencin.
El Carcter Democrtico del Esfuerzo de Polica

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Las policas en general quieren creer que el profesionalismo significa que la labor policial se realiza
para hacer efectivo el derecho, sin tomar en consideracin aquellos valores polticos o sociales que van ms
all de ste. Al parecer, bastara con la mera adhesin a la legalidad vigente para considerar que se est
realizando la defensa de valores propiamente democrticos.
Esta manera de interpretar el profesionalismo encuentra su origen en que la formacin policial es
esencialmente legalista. La legalidad vigente es el fundamento de la autoridad de los oficiales sobre sus
subordinados, de la polica sobre el pblico y de la autonoma policial respecto de la posible interferencia
indebida del poder poltico. El respeto a la legalidad permite argumentar que la polica es una institucin
totalmente profesional, que restablece el orden pblico en cualquier circunstancia y que apoya la estabilidad
de cualquier gobierno. En el profesionalismo legalista, sin embargo, no se le da una connotacin positiva a
conceptos como democracia y derechos humanos. Se aceptan en la medida en que es la ley vigente, pero
slo muy lentamente se asumen sus consecuencias para el actuar policial. La falta de esa orientacin positiva
hace que la polica sea normalmente muy desconfiada respecto de los vecinos y que no los considere en su
estrategia para combatir el crimen.
Para nosotros, que la actuacin policial deba orientarse hacia principios democrticos significa a lo
menos lo siguiente:
Que ella se conforma a un cdigo de conducta aceptable en trminos del respeto a los derechos humanos;
Que el polica realiza su tarea con fines y orientacin de servicio pblico;
Que los policas son plenamente responsables por las infracciones al derecho, y que existen mecanismos que
as lo aseguran y
Que la polica tambin es responsable ante el pblico respecto de las estrategias que utiliza para protegerlo,
la eficiencia o acuciosidad con la que despliega sus tareas y el respeto que demuestra por las percepciones,
intereses y valores de la poblacin.

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Tal y como los afirman Stone y Ward, la responsabilidad as definida va mucho ms all del
cumplimiento con obligaciones legales y requiere del funcionamiento de mltiples mecanismos de
fiscalizacin y control de la polica que superan con mucho a los meramente judiciales (Stone, Christopher
and Heather Ward, 1998: 2-5).
De acuerdo con este esquema, la polica como organizacin y sus miembros en lo personal son
responsables tanto por obtener una reduccin de la inseguridad y del temor, como por la conducta corrupta
o impropia de sus miembros. En la primera materia la linea de responsabilidad se dirige hacia arriba a los
funcionarios gubernamentales encargados del orden pblico y tranquilidad ciudadanas, a los jueces y fiscales
encargados de las investigaciones. Sin embargo, la polica tambin es responsable ante la sociedad: los
comits de seguridad ciudadana que pueden formarse a nivel vecinal, las juntas de vecinos, los medios de
comunicacin de masas.
En materia de abusos policiales los policas deben responder ante los mecanismos de control interno,
como los Inspectores Generales si stos existen, ante sus mandos y los tribunales de justicia si han cometido
delitos (Stone y Ward, 1998:4).
En esta concepcin la polica no slo est sujeta a control por sus actuaciones ilegales, sino que
tambin por la eficiencia y oportunidad de sus acciones. Por otra parte, este control es ejercido tanto por
instituciones cuyo nico objetivo es el de supervisar a la polica (por ejemplo, los comits de ciudadanos que
procesan quejas en contra de la polica en Estados Unidos), como por otras entidades que no realizan esa
actividad de manera exclusiva.
En Canad y en Estados Unidos, el control disciplinario y administrativo de la conducta policial tiene
un fuerte componente externo, a travs del funcionamiento de comits de ciudadanos que procesan las
quejas del pblico en contra de la polica y recomiendan sanciones que son a su vez aplicadas por la jefatura
policial. La existencia de estos comits encuentra su fundamentacin en la falta de transparencia de las

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investigaciones internas realizadas por la propia polica (Kravetz, Katharine, 1988); (Lapkin, Gerald S.,
1998).
Asimismo, en aos recientes el control de la eficiencia de la actuacin policial se ha trasladado de la
ejercida por las autoridades polticas a la que realizan ciudadanos. Es as como comits consultivos de
ciudadanos funcionan en Suecia y Dinamarca, cuya funcin es la de interactuar permanentemente con la
polica, proveyndola del punto de vista ciudadano respecto de la labor que realizan. En la municipalidad de
Santiago, en Chile, se intent una experiencia similar, la que de acuerdo con algunas versiones no tuvo
mayor xito.
Empleo de Personal Policial Capacitado
En la medida en que quedan en evidencia las limitaciones que enfrenta la polica para reducir el
crimen, se pone mayor nfasis en mejorar la calidad del personal que realiza funciones policiales. El punto
central es que no est enteramente claro el tipo de personal que se busca, ms all de requisitos de estudio y
de salud mnimos.
La pregunta no es banal, ya que en distintos perodos histricos y fuerzas de polica se ha requerido
de un polica distinto al actual. Es comn escuchar de antiguos policas en Chile, que con anterioridad la
fuerza contaba con reclutas provenientes del sector agrcola, amantes de los smbolos patrios, no
contaminados por las experiencias de la gran ciudad. Ese comentario sugiere una extraordinaria valoracin
de la sumisin y obediencia, por encima del conocimiento mnimo del escenario urbano.
Es importante definir desde un comienzo las caractersticas de la doctrina policial y de las grandes
estrategias que se enfatizarn en la proteccin de la seguridad de los ciudadanos. De ellas derivar la necesidad
de contar con personas disciplinadas y obedientes, de fuerte ascendiente o personalidad, o la de poner nfasis en
aquellas que poseen habilidades en materia de relaciones interpersonales, y que muestran capacidad inventiva.

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En otras palabras, no resulta obvio el tipo de persona que se requiere reclutar para la polica y determinarlo
supone decidir previamente quienes sern buenos policas de acuerdo con los fines y caractersticas que
deber tener la fuerza.
Naturalmente que los reclutas debern tener un grado demostrable de estabilidad emocional
medido por tests sicolgicos o entrevistas, asimismo, contar con un nivel mnimo de educacin escolar, pues
su labor requerir de una comprensin adecuada de la legislacin que deben aplicar. Asimismo, parece
prudente establecer si el postulante tiene antecedentes policiales o de otra ndole que pueden ser
contradictorios con la profesin que asumir.
En los pases democrticos desarrollados han aumentado las exigencias educativas hechas a los
funcionarios policiales, particularmente a los oficiales que ocupan posiciones de mando. Despus de todo, la
polica no slo tiene mucho poder, sino que maneja habitualmente una gran cantidad de recursos humanos y
materiales.
En Inglaterra, en la actualidad, a lo menos la mitad de quienes estn en posicin de mando tienen
un ttulo universitario. En Estados Unidos, la educacin promedio del funcionario policial subi
considerablemente entre 1969 y 1990. Mientras que en 1969 el promedio de aos de estudio llegaba a la
licencia secundaria, en 1990 alcanzaba dos aos de estudio universitario (Bayley, David H., 1994:85). En el
caso de Carabineros de Chile, el oficial de polica estudia tres aos . Asimismo, los que llegarn a ser
nombrados coroneles deben pasar por un curso adicional de dos aos en el Instituto Superior de
Carabineros.
Ciertas fuerzas policiales, como la japonesa, admiten a graduados universitarios, los que despus de
un ao de entrenamiento en la Escuela de Polica pasan a ocupar puestos de importancia y mando,
especialmente en tareas de planificacin y administracin. Todas esas son posibilidades abiertas y que no
pueden evaluarse en el vaco, puesto que requieren conocer la estructura de la fuerza policial de que se trata:

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con reclutamiento estratificado por rango, o con reclutamiento igualitario, que permite a todos alcanzar las
ms altas jerarquas de acuerdo con el mrito y la antigedad.
Por otra parte, la calificacin educacional del personal policial depender de la oferta de candidatos
disponibles y stos, a su vez, de las condiciones de empleo que pueda ofrecer la polica. En ocasiones deber
optarse por lo posible y sto ser siempre menos que lo necesario.
Existen ejemplos de mejoramiento de la polica que pueden ser sealados como exitosos. Tal es el
caso de DESEPAZ, iniciativa desarrollada en la ciudad de Cali, Colombia. All un diagnstico inicial
demostr que los agentes de polica tenan un nivel medio de dos aos de secundaria. En consecuencia, el
Programa para la Paz y la Seguridad Ciudadana organiz un proyecto para que todos los agentes tuvieran
secundaria completa en el lapso de 18 meses (Guerrero, Rodrigo, 1996: 7).
Un ltimo aspecto a considerar aqu es la calidad y contenido del entrenamiento que recibirn los
nuevos policas. El tema supera con mucho las posibilidades que ofrece este espacio. Valgan, sin embargo,
algunas consideraciones generales. Primero, mientras ms deficiente es la preparacin escolar con la que
cuenta el recluta, ms larga o intensa debiera ser la preparacin recibida en la academia policial. Segundo, la
enseanza debe combinar los conocimientos tericos (especialmente legales) con aplicacin de
conocimientos a casos concretos y ejercicios prcticos . Especial nfasis debe ponerse en el anlisis
fundamentado de situaciones peligrosas en las que el polica deber ejercer su buen juicio: arresto de
sospechosos, reaccin frente a un ataque, etc (Goldstein, Herman, 1977:274). Muchos abusos de derechos
humanos futuros y bajas de funcionarios policiales pueden prevenirse mediante un adecuado entrenamiento
de tiro, o de control de situaciones como el arresto de sospechosos peligrosos. Por ltimo, es importante que
el entrenamiento se acerque en la medida de los posible a las que sern las experiencias reales que debern
confrontar los policas. Esto es, prepararlos a respetar los derechos de personas que pueden ser violentas, a

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actuar con rapidez en situaciones de mucho stress. De lo contrario, el nuevo polica enfrentar la inevitable
divergencia entre lo que se le ha enseado y la prctica.
El sistema britnico en el que el polica -estudiante recibe entrenamiento por algunos meses y luego
es enviado por tres meses a una estacin de polica bajo el cuidado de un polica - tutor, parece un buen
modelo a seguir. Al cabo de esa experiencia prctica , el estudiante vuelve nuevamente a la escuela para
graduarse. En esta ltima etapa podr discutir con sus profesores la experiencia prctica vivida, y plantear las
divergencias entre el aprendizaje terico recibido y la realidad.
Planificacin e Investigacin Policiales
La profesionalizacin de la polica depende hoy da de un esfuerzo intensivo destinado a anticipar
problemas, a planificar estrategias destinadas a resolverlos, a evaluar diariamente resultados y a adoptar las
modificaciones organizativas que parezcan necesarias.
La polica cambia de una fuerza acostumbrada a realizar procedimientos preestablecidos y rutinarios,
para convertirse en un organismo flexible que se moviliza en funcin de metas a obtener, que combina tareas
tradicionales destinadas a hacer efectivo el derecho, como arrestos e interrogatorios de sospechosos, con la
entrega de otros servicios sociales, como informacin relativa a la prevencin del delito, organizacin de
clubes juveniles, etc.
La trascendencia de la investigacin y planificacin en el enfrentamiento al delito es patente. La
polica debe conocer al detalle la distribucin espacial y en el tiempo de los hechos delictuales, debe tener
una visin realista respecto de los cambios que experimentan los padrones de criminalidad y, finalmente,
conocer su desplazamiento geogrfico . William Bratton , ex director de la Polica de Nueva York, resume
as las tareas que se impuso al asumir el cargo:
Determinar dnde suceden los delitos, a qu hora y en cada da.

17

Una vez que stos se encuentran ubicados en un mapa, es necesario coordinar los esfuerzos de las diversas
divisiones de la polica a fin de llegar a ellos con rapidez.
Antes de que la polica llegue al lugar, es esencial saber que tcticas utilizar para enfrentar los hechos
criminales: investigacin de delitos ya acaecidos?. Gran despliegue policial focalizado tendiente a disminuir
la actividad criminal en un sector determinado ? Inicio de un programa de polica comunitaria?
El ltimo elemento presente en este punteo de estrategias es un conjunto de otras preguntas evaluativas : las
tcticas puestas en prctica, producen resultados? El jefe policial local coordin sus esfuerzos con otros
oficiales ? Y por ltimo, cmo evolucionan las estadsticas de delitos conocidos por la polica despus de
aplicadas las estrategias respectivas? (Bratton, William with Peter Knobler, 1998: 224).
La planificacin, por cierto, no slo debe hacerse a nivel central, sino que recorrer los distintos niveles de la
fuerza y por supuesto, alcanzar a los distintos cuarteles de polica. Hoy parece claro que la descentralizacin
policial es crucial. Sin embargo, los jefes locales de la fuerza siempre enfrentarn limitaciones cruciales : no
disponen de la autoridad para seleccionar a su personal y deben operar con un presupuesto y medios que
ellos no deciden. La descentralizacin del proceso de planificacin debiera llevar a hacer ms explcitas las
necesidades locales en relacin con las centrales.
Por otra parte, la evaluacin del servicio policial se extiende rpidamente. Hoy es realizada por
organismos pblicos, por la propia polica, por organismos privados de investigacin y por universidades. En
1992, por ejemplo, la polica de Kent realiz un sondeo entre 4.000 personas atendidas por la polica, a fin
de obtener una medida de su opinin respecto de reas tales como : a) satisfaccin pblica con el servicio
policial entregado; b) nivel percibido de presencia policial; c) satisfaccin de las vctimas con la atencin
recibida; d) porcentaje de delitos detectados en relacin con delitos cometidos; e) rapidez en la contestacin
de llamados; f) satisfaccin de los denunciantes con las acciones tomadas; g) rapidez de reaccin ante

18

llamadas de emergencia ; h) satisfaccin de toda la gente que ha tenido contacto con la polica, e i) crticas
hechas a la polica (Bayley, David H., 1994: 94-95).
El auge de la investigacin aplicada para enfrentar el delito al interior de algunas fuerzas de polica
no slo hace el trabajo ms eficiente, sino que crea condiciones para un ambiente de trabajo ms creativo y
exigente para el polica. Este, en definitiva, se formar en una prctica profesional en que su esfuerzo es
evaluado por resultados y por la opinin del pblico, y mucho menos por su cercana con sus jefes.
LA POLICIA Y EL DELITO
Si bien la polica ejerce una labor fundamental en la prevencin y represin del delito, sta no es su
nica funcin. En los pases desarrollados, al menos, una parte significativa de las acciones efectuadas por la
polica no est relacionada con el mantenimiento del orden o la represin de la delincuencia. Un porcentaje
importante de las mismas son acciones de asistencia o de servicios a la comunidad (Rico, Jos Mara y Luis
Salas:81).
Por otra parte, la polica enfrenta serias limitaciones en la prevencin y el control del crimen . A
continuacin nos referiremos a este ltimo aspecto.
Las Limitaciones que enfrenta el Trabajo Policial
En los pases desarrollados la polica ha utilizado tres estrategias predominantes para enfrentar el
delito urbano: stas consisten en el uso de la patrulla preventiva motorizada que permite cubrir reas extensas
a fin de detectar delitos, el desarrollo de medios tecnolgicos que permiten una comunicacin instantnea
entre el individuo y la polica a fin de que sta responda con rapidez a los llamados de la poblacin, y la
investigacin de delitos ya consumados ( Moore,Trojanowicz,and Kelling:1).
Cada una de estas estrategias ha tenido xitos demostrables, pero al mismo tiempo son numerosos los
estudios que ponen en duda que por si mismas puedan tener efectos perceptibles sobre la tasa delictual. Si
bien tanto el pblico como los liderazgos polticos asumen que existe una directa relacin entre el nmero de

19

policas, su visibilidad y la frecuencia o violencia de los hechos criminales, las investigaciones experimentales
realizadas demuestran que no existe relacin directa inmediata entre alta visibilidad policial, tasas de
detenciones y delincuencia (Sherman, 1995: 329).
Esa es la conclusin que se desprende del ms famoso estudio experimental sobre el tema, realizado
hace algunos aos en la ciudad de Kansas (Kelling et.al., 1974). Sin embargo, la presencia policial tiene
efectos beneficiosos sobre el temor de la poblacin, ayudando a disminuir la ansiedad que provoca el delito.
En teora, una rpida reaccin policial ante un llamado de urgencia debera disminuir las posibilidades
de victimizacin, aumentar las detenciones de delincuentes y disuadir el delito. Sin embargo, muchas veces la
vctima no se encuentra en condiciones de llamar de inmediato. Por otra parte, slo una pequea proporcin
de los llamados hechos a la polica denuncian agresiones o ataques, por lo que una respuesta extremadamente
rpida slo se justifica en algunos casos. (Sherman, Lawrence W. : 334-335).
La fe en la capacidad de la polica para identificar sospechosos de cometer delitos y ponerlos a
disposicin de la justicia para su castigo, ha sido puesta en cuestin en aos recientes. Al parecer, la principal
dificultad al respecto, es que el porcentaje de personas arrestadas es mnimo en relacin al de quienes
deberan serlo de acuerdo al nmero de delitos cometidos.
El informe de una Comisin Presidencial de Estados Unidos evacuado en 1967, describe el flujo de
casos a travs del sistema de justicia penal en dicho pas.
Ese ao se reportaron 2.780.000 delitos de los que compila y publica el F.B.I. 727.000 personas
fueron arrestadas, pero slo respecto de 177.000 se realiz una investigacin formal por parte de la fiscala.
160.000 personas fueron sentenciadas, de las cuales 63.000 fueron a prisin.
No es posible establecer con exactitud el nmero de personas que debieron haber sido detenidas y
condenadas. Desde luego, existe un grupo de delincuentes profesionales que cometen muchos delitos, por lo
que el nmero de delincuentes debiera ser menor que el nmero total de delitos. Sin embargo, en la comisin

20

de muchos delitos participa ms de un delincuente , y sus grados de participacin en los mismos son distintos,
algunos lo hacen en calidad de autores, otros de cmplices y los ltimos de encubridores.. La combinacin de
ambos factores nos lleva a asumir como hiptesis que existe una relacin de un delincuente = un delito.
Para volver a nuestro ejemplo, resulta conveniente clarificar que en Estados Unidos se estima que
slo un 50% de los delitos son denunciados, por lo que la cifra de 63.000 personas enviadas a prisin
corresponde tan slo a poco ms del 1% del total de delitos cometidos (Presidents Commission: 61, citado
por Walker: 36-37) .
El caso chileno, ofrece tambin una buena ilustracin de lo que hemos dicho. La transicin
democrtica iniciada en 1990 puso de relieve la necesidad de enfrentar la creciente sensacin de
inseguridad prevaleciente en la poblacin. Los ndices de robo con violencia experimentaron un alza
importante, al mismo tiempo que los grupos alzados en armas en contra del rgimen militar continuaron
actuando. Esta situacin estimul la dictacin de un conjunto de medidas por parte de los gobiernos de
Patricio Aylwin y de Eduardo Frei consistentes en aumentar las dotaciones, mejorar el equipamiento
policial, e introducir modificaciones al procedimiento penal vigente. Asimismo, la situacin descrita
incentiv una creciente produccin intelectual referida al tema.3
El anlisis del resultado de estas medidas debe tomar en cuenta que las estadsticas existentes
tienen serias limitaciones, y sus resultados dependen de los indicadores escogidos. Nosotros hemos
querido establecer la proporcin de eventuales delincuentes que son efectivamente detenidos y condenados.
Nuestros datos al respecto son algo precarios, en la medida en que contamos slo con la proporcin de
aprehendidos por Carabineros y condenados respecto del total de las causas ingresadas por el delito
respectivo. Sin embargo, no tenemos certeza que los condenados lo sean por los delitos ingresados ese mismo

3Algunos de los textos que son el producto de este nuevo inters son. (Blanco, Frhling y Guzmn,1995);(Luis Sandoval y
Pablo Camus,1993); (Hugo Frhling y Luis Sandoval, 1996); (Hugo Frhling y Luis Sandoval, 1997); (Fundacin Paz
Ciudadana, 1995) y (Fundacin Paz Ciudadana, 1996).

21

ao. Sin embargo, se trata de un dato indicativo que refleja tendencias generales. A continuacin indicamos la
evolucin de esa proporcin entre los aos 1988 - 1992.
Grfico N6. Porcentaje de aprehendidos y condenados respecto de las causas ingresadas. Delito de Homicidio,
Parricidio e Infanticidio.
120,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

82,5
80,0

75,1

72,9
69,6

63,6
60,0

Condenados

42,4
Aprehendidos

Causas ingresadas

34,6
Condenados

Aprehendidos

Causas ingresadas

Condenados

Aprehendidos

Causas ingresadas

Condenados

Aprehendidos

Causas ingresadas

Condenados

Aprehendidos

20,0

Causas ingresadas

40,0

48,9

47,3

45,1

0,0
1988

1989

1990

1991

1992

El grfico anterior sugiere que un porcentaje significativo de las personas que cometen homicidio, parricidio e
infanticidio son en definitiva condenadas, por lo que las fluctuaciones que tenga el riesgo de ser detenido que
corren los eventuales delincuentes no debiera tener consecuencias demasiado graves. Cabe hacer notar que
nuestra hiptesis es que la cifra negra de casos de homicidio que no se denuncian debiera ser poco
significativa.
En el caso del robo, sin embargo, los resultados son mucho menos felices. Tal como se desprende del
grfico No2, el porcentaje de aprehendidos y de condenados en relacin con el total de causas ingresadas es
mucho menor, y decreciente. Nuestra estimacin es, sin embargo, que slo alrededor de un tercio de los
robos se denuncian a la polica. Este clculo se basa en los resultados de una encuesta de victimizacin
realizada por ADIMARK, a solicitud de la Fundacin Paz Ciudadana en la municipalidad de Santiago en
1996. Otra encuesta de victimizacin organizada por la Direccin de Seguridad Pblica e Informaciones en la
comuna de La Florida, arroj resultados similares.
22

De lo anterior podra desprenderse que en 1993 slo un 1,5% de los responsables de robos fueron
condenados. An siendo este porcentaje muy bajo, podra matizarse esta observacin si se descubriera que los
condenados lo fueron por los delitos ms graves o violentos. Por desgracia no estamos en condiciones de
hacer esta aseveracin.
Porcentaje de aprehendidos y condenados respecto del total de causas ingresadas. Delito
de robo.
120,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

80,0

causas ingresadas
Aprehendidos

60,0

Condenados

40,0
29,7

27,3
22,6

20,8

20,2

19,4

20,0
7,1

6,1

5,1

5,3

4,2

4,6

0,0
1988

1989

1990

1991

1992

1993

La situacin es algo mejor en el caso del hurto, tal y como se aprecia en el siguiente grfico. Sin embargo, en
trminos reales habra que concluir que no ms de un 2,8% de los delincuentes son condenados por ese delito.

23

Porcentaje de aprehendidos y condenados respecto del total de causas ingresadas. Delito

de hurto.
120,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

80,0

causas ingresadas
Aprehendidos

60,0

Condenados

40,0

20,0

20,8

20,0
10,4

24,2

23,8
20,0

18,5

10,5

8,3

9,2

8,0

8,4

0,0
1988

1989

1990

1991

1992

1993

En suma, el funcionamiento del sistema de justicia penal slo demuestra ser satisfactorio para el caso de
los homicidios.
Las razones que explican la dificultad para identificar a los culpables de los delitos son complejas. Una
de stas que es muy significativa, es que los delitos que se cometen con mayor frecuencia y que obedecen a
motivaciones econmicas son precisamente los que resultan ms difciles de aclarar. En general todos aquellos
delitos en que la vctima no ve o no conoce al delincuente, presentan mayores dificultades en su investigacin
que aquellos en que exista una relacin interpersonal previa entre ambos. Las estadsticas provenientes de los
tribunales chilenos ilustran esta situacin, cuando se compara el porcentaje de condenas en relacin a causas
ingresadas por homicidio con el de condenas en relacin con causas ingresadas por robo.
El Desarrollo de Nuevas Estrategias Policiales para enfrentar el Delito.
Frente a esta situacin, se han intentado variadas estrategias dirigidas a prevenir el delito de manera
ms efectiva. Entre ellas, cabe mencionar los operativos policiales focalizados ; el seguimiento y
24

enjuiciamiento de delincuentes habituales y peligrosos; la puesta en prctica de programas de polica

comunitaria y la represin de las contravenciones legales como medio para prevenir la comisin de delitos
ms violentos. Respecto a las dos ltimas me referir en mayor detalle debido a su importancia como modelos
en aplicacin postulados en diversos pases del mundo.
a) Operativos policiales focalizados
En respuesta a los insuficientes efectos preventivos del patrullaje policial, a partir de la dcada de los
ochenta, en Estados Unidos, se ha puesto nfasis en dos estrategias diferentes: a la primera, por falta de otro
nombre en espaol, la denominaremos operativos policiales (police crackdowns), mientras que la segunda se
refiere a la focalizacin del actuar policial en el patrullaje concentrado en zonas de alta criminalidad.
Los operativos policiales consisten en el aumento significativo de recursos policiales para enfrentar un
tipo de delito o falta especfica (prostitucin callejera, mercados callejeros de drogas,etc.) o la situacin
delictual existente en una zona geogrfica determinada.El objetivo inmediato de estos operativos consiste en
aumentar la credibilidad de la amenaza de sancin que pueden sufrir los infractores de la ley.
Con ese fin, los operativos normalmente utilizan tres elementos tcticos: aumento de la presencia
policial, incremento del control policial y uso de los medios de comunicacin. El uso de estos medios busca
crear una mayor certidumbre respecto de la posibilidad de la sancin (Sherman:1990, 8-10).
El efecto de este tipo de operativos es muy alto al comienzo, pero luego empieza a decaer, como
consecuencia de alguno de los siguientes factores: es normal que la polica no pueda mantener tan alta
concentracin de recursos y de esfuerzos en un solo problema o zona de la ciudad. La segunda razn es que
con el tiempo los delincuentes pueden predecir con mayor certeza el riesgo que efectivemente corren, lo que
puede animar el retorno gradual de una mayor actividad delictual.
Un estudio de 18 operativos policiales del tipo indicado, demuestra que en la abrumadora mayora de
los casos se produjo una disminucin inicial de los delitos. En slo cuatro de los casos se pudo detectar un

25

efectivo desplazamiento de los delitos hacia una zona cercana. Los cuatro casos correspondieron a operativos
contra el mercado callejero de drogas . En siete de los casos se pudo detectar un aminoramiento del efecto del
operativo con el paso del tiempo. Al parecer este aminoramiento fue ms claro en los operativos policiales de
mayor duracin.
Una conclusin importante es, sin embargo, que en todos los casos en que se continu midiendo el
efecto de las medidas en el tiempo, fue posible detectar una baja en el nivel de actividad delictual con respecto
a la existente al comienzo, an despus del trmino de las medidas constituyentes del operativo
(Sherman:1990,32-37).
Los operativos policiales focalizados se han complementado con otra estrategia consistente en
aumentar la presencia policial simultneamente en aquellas zonas definidas como de alta incidencia criminal.
Esta focalizacin del patrullaje policial obedece a la conclusin que la distribucin espacial del delito parece
responder a ciertos padrones, de manera tal que un porcentaje mayoritario de los delitos denunciados a la
polica proviene de un porcentaje mnimo de las casas o establecimientos comerciales de la ciudad (Sherman,
Lawrence W. et. al., 1989). La concentracin del patrullaje policial en aquellas zonas y horas en que se
produce el mayor nmero de delitos tiene un efecto directo sobre las tasas delictuales.
Algunos expertos aconsejan, incluso, que la presencia policial en aquellos lugares pblicos que son
ms peligrosos debe ser intermitente e impredecible . El efecto de esa presencia ser especialmente importante
en el caso de delitos como el robo, desrdenes y rias callejeras.
Esta teora se puso a prueba en un experimento realizado en Minneapolis entre 1988 y 1989. Durante
tres horas diarias se realiz un despliegue intermitente e impredecible de patrullaje policial en 55 de los 110
peores focos de criminalidad de la ciudad. En los otros 55 permaneci el mismo tipo de patrullaje
preexistente. El impacto de estas medidas fue significativo , demostrando la utilidad de rotar con frecuencia la
presencia policial (Sherman, Lawrence,1995: 333-334).

26

En suma entonces, la efectividad policial en el control del crimen se encuentra relacionada

directamente con lo que la polica hace y la calidad de su trabajo.
b) La Polica Comunitaria
La polica comunitaria constituye una estrategia de accin policial que adquiri gran auge en Estados
Unidos y Canad en los aos ochenta, aunque componentes de ella se han aplicado por largos aos en
Inglaterra y hoy da se discute su aplicacin en Haiti, El Salvador, Guatemala, Brasil y otros pases.
Programas pilotos de polica comunitaria se han aplicado en Costa Rica, Rio de Janeiro y Sao Paulo.
La estrategia responde a tres constataciones bsicas: primero, a que en vastos sectores ciudadanos se
notaba elevada insatisfaccin con el servicio policial recibido, y desconfianza hacia la polica.En segundo
lugar, buena parte de la investigacin experimental realizada durante los aos setenta pona en duda los
resultados del patrullaje, y de la investigacin de delitos como estrategias capaces de reducir sustancialmente
la criminalidad. Por ltimo, se notaba una desmoralizacin de los policas a cargo de realizar patrullaje
preventivo, dado que a pesar de la importancia de su tarea, era considerada una labor sin importancia.
Las definiciones existentes del modelo son diversas (Moore, 1992), pero existen algunos factores
esenciales: primero, la atencin preventiva dedicada a reas territoriales muy pequeas. En segundo lugar,el
establecimiento de una relacin estrecha con la comunidad, intentando consultas permanentes con sta, de
manera que adquiera la capacidad para controlar el accionar policial o para orientarlo de acuerdo con sus
percepciones (Sherman, Lawrence, 1995: 339). Tercero, un esfuerzo policial por mobilizar a la comunidad en
un esfuerzo preventivo. Cuarto, una concertada iniciativa tendiente a que los policas estudien las condiciones
y circunstancias que llevan a la comisin de delitos o infracciones que causan conmocin en la gente.
El radio de accin policial se reduce a un vecindario especfico, se destina a ste a un grupo de
policas que se establecen all de manera permanente y lo recorren a pie, a fin de ganar un adecuado

27

conocimiento de los vecinos, de la situacin de seguridad existente y de los riesgos que enfrentan los
habitantes del sector (Kelling, George L., 1988:3-4).
Se desarrollan constantes consultas entre la polica y los habitantes del barrio. Estas consultas cumplen
cuatro funciones principales: en primer lugar, informan a la polica respecto de los intereses y necesidades
locales, que son a veces diferentes de las que aprecia la polica. En segundo lugar, establecen un canal para
que la polica eduque al pblico respecto de las conductas preventivas que debe seguir. En tercer lugar,
permiten a la ciudadana expresar sus quejas directamente a la polica, y finalmente entregan la evaluacin
inmediata y directa del pblico respecto de los esfuerzos que sta realiza.(Bayley, 1994:105-120).
La puesta en prctica de estrategias de polica comunitaria normalmente se ha visto acompaada de
un esfuerzo por movilizar a los vecinos. Ello ha trado consigo la creacin de grupos de vecinos que asumen
una responsabilidad en la prevencin de delitos en su sector residencial (neighborhood watches). Estos grupos
surgen con apoyo de la polica local, la que cuenta con oficiales de polica especializados en informar a los
habitantes del sector de medidas preventivas de carcter til y de conectarse con los grupos de residentes que
forman parte del grupo.
En Inglaterra, el nmero de estos grupos vecinales ha crecido enormemente desde 1982 y en 1990
cubran 3.5 millones de hogares. Cada grupo de stos tiene un coordinador que se comunica con la polica, a
fin de recibir asesora de sta, es responsable de distribuir material preventivo que recibe de la polica y de
establecer una relacin permanente con sta. Existe una organizacin nacional de estos grupos que cuenta con
financiamiento del Ministerio del Interior britnico y que tiene una revista que se distribuye ampliamente.
Las actividades de estos grupos consisten en detectar actitudes sospechosas en la cercana a sus
domicilios, deben seguir los consejos de la polica en torno a asegurar sus casas , y utilizar cdigos para
marcar los objetos y bienes de su pertenencia. Adicionalmente, les corresponde distribuir material informativo

28

destinado a proporcionar consejos respecto de medidas de prevencin, y a informar respecto de xitos

ocurridos en la labor de otros grupos del rea (Home Office, 1993).
En esta estrategia de tipo comunitario, las funciones de la labor policial se amplan para incluir el
mantenimiento del orden, la resolucin de conflictos, la provisin de servicios. El control del crimen contina
siendo un objetivo central, pero unido a estos otros. La esperanza se encuentra en que cada comunidad en
conjunto con su polica puedan desarrollar programas que especficamente enfrenten sus necesidades
particulares.
Estas estrategias parecen tener resultados apreciables en trminos de reduccin del temor, de mejorar
las relaciones entre la polica y la comunidad y de reducir la tasa delictual en algunos casos (Donziger R.,
Steven,1996:172-176).De acuerdo con otras evaluaciones, algunos aspectos de estos programas parecen ser
claramente exitosos, tales como el uso del mtodo que investiga las circunstancias que rodean la comisin de
delitos. Otros, en cambio, parecen tener un resultado bastante menor, como es el caso de la movilizacin de la
comunidad ( Sadd, Susan and Randolph M. Grine ,1994:127-130)
Un estudio realizado por el Vera Institute of Justice pone en evidencia que la realizacin de estos
programas encuentra resistencia al interior de muchos Departamento de Polica, ya que a estos funcionarios
les parece un mtodo demasiado suave de lidiar con el delito. Asimismo, arriba a la conclusin de que el
trabajo de carcter comunitario no disminuye el nmero de llamados de emergencia que recibe la polica, por
lo que aumentan las presiones que se ejercen sobre los recursos policiales . Por otra parte, la movilizacin de
la comunidad no siempre es fcil de lograr. En parte por temor a represalias provenientes de delincuentes que
viven en el sector, parcialmente debido a una historia de malas relaciones con la polica (Sadd, Susan and
Randolph M. Grine, 1994:121-132).
La aplicacin de un modelo de esta especie en Amrica Latina presenta grandes ventajas, aunque
tambin enfrenta dificultades. La primera ventaja es que contribuye a crear relaciones de confianza mutua

29

entre la polica y el pblico, lo que naturalmente debiera propiciar un ms eficiente flujo de informacin hacia
la polica. En segundo lugar, las posibilidades de abuso policial debieran disminuir drsticamente en este
modelo, ya que la actividad policial se orientar a mejorar sus relaciones con la comunidad y muchos policas
permanecern de modo permanente en el vecindario donde les corresponde patrullar, por lo que debern
responder ante ste por sus acciones. En tercer lugar, el asentamiento del accionar policial en territorios tan
reducidos debiera generar confianza y disminuir el temor. Por ltimo, una mayor comunicacin entre los
vecinos podra resultar en una mejor prevencin de delitos menores, creando mejores condiciones para el
actuar policial ante situaciones ms graves.
Sin embargo, toda rplica de programas de polica comunitaria que se ponga en prctica en Amrica
Latina, enfrentar algunas dificultades, por lo que deber realizarse con adecuada planificacin.
Primero, al igual que en Estados Unidos es dable esperar resistencias de fuerzas policiales carentes de
personal y, ms an, de personal debidamente capacitado.
Para que el modelo pueda ponerse en prctica, se requerir de una capacitacin sustantiva de los
policas involucrados, los que gozaran de gran autonoma y deberan ejercer mucha iniciativa personal. Tal
sistema de actuacin requiere modificar sustantivamente los sistemas jerrquicos de tipo militar y de mando
centralizado que operan en muchas policas de la regin .Estas medidas pueden generar fuerte resistencia al
interior de las policas.
En segundo lugar, resulta imprescindible realizar una adecuada planificacin de los recursos
disponibles. La cobertura de reas de escasa densidad a travs de patrullas a pie es cara, ya que requiere de un
empleo masivo de personal. Esas razones hacen pensar que ese modelo resulta aplicable en programas pilotos
de la regin, pero difcilmente a nivel de todo el pas. Por otra parte, los estudios existentes fuera de la regin
demuestran que la actuacin de los policas a pie no tiene incidencia sobre las demandas que la poblacin

30

sigue haciendo a la polica, por lo que es probable que en adicin al patrullaje comunitario deban aumentar los
medios motorizados que tradicionalmente responden a los llamados de la poblacin.
En tercer lugar, no pueden subestimarse las dificultades que encontrar la polica para entrar a vecindarios o
sectores barriales, donde lejos de existir sentimientos de comunidad, imperan alianzas con bandas de
narcotraficantes, debido a que stas aseguran la seguridad del barrio frente a eventuales delincuentes externos
(Botelho Junqueira Eliane y Jos Augusto de Souza Rodrigue,1993::123-123-130). La negligencia e
incapacidad policial durante dcadas, ha creado en muchos sectores de la ciudad latinoamericana una
ausencia real de Estado, que no es comparable con las malas relaciones que pueden existir entre la polica y
determinadas comunidades de los pases desarrollados.
Por ltimo, la movilizacin de la comunidad para fines de prevencin delictual puede crear
problemas en algunos sectores. En muchos pases, la constitucin de comits de seguridad ciudadana, lejos de
evocar una imagen benigna, proyecta la de la ejecucin de la justicia por mano propia , dada la ocurrencia de
hechos de ese tipo con cierta frecuencia. Debido a ello, resulta probable que la constitucin de comits de
seguridad ciudadana pueda realizarse precisamente all donde la delincuencia constituya un problema menor.
En suma, la experiencia de polica comunitaria parece ser altamente recomendable por sus
beneficios, pero como es natural deber ser pensada y planificada para el contexto latinoamericano.
c) Programas policiales destinados a enfrentar el desorden social mediante la represin de
faltas
Podramos definir el desorden social , como el relajamiento o inefectividad de los mecanismos de
control informal que se ejercen sobre los miembros de una comunidad. En 1982, Kelling y Wilson
sostuvieron que todas las transgresiones de la ley tenan importancia , por cuanto contribuan al deterioro de
los vecindarios y los hacan ms vulnerables a la delincuencia. En suma, si no se controlaban las faltas menores
era probable que se produjera un aumento importante de los delitos ms graves (Kelling y Wilson,249).

31

Propusieron que la polica deba contribuir a mantener el orden en la comunidad, prestando debida atencin a
la conducta de ebrios, bandas juveniles y vagos, a fin de reducir el temor de los habitantes y propiciar su
colaboracin con la polica (Kelling,1988: 2).
Este concepto fue uno de los puestos en prctica por William J. Bratton cuando asumi el cargo de
Comisionado de la polica de Nueva York en 1994. En trminos argumentativos Bratton sostuvo que era
necesario controlar aquellas infracciones que aparentemente eran leves, pero que incidan sobre la calidad de
vida de la poblacin (Bratton, A27).
La estrategia de Bratton es mucho ms policial que meramente sociolgica. Su punto de partida, tal y
como lo sealaba uno de sus principales asesores a una revista, era que las personas involucradas en faltas
menores pueden tambin cometer crmenes mayores, o al menos tener informacin respecto de ellos. De esta
manera, la detencin por faltas otorga a la polica la autorizacin legal para interrogar sospechosos respecto
de otros crmenes, y permite detectar personas respecto de las cuales existen rdenes de detencin
pendientes, creando adems una sensacin de control externo muy fuerte. Los resultados aparentes de esta
estrategia han sido muy buenos en trminos de disminucin de las tasas de criminalidad. (Pooley: 24-26).
El xito de la polica en Nueva York - respecto del cual no existen evaluaciones independientesparece haber sido notable. Los asesinatos disminuyeron un 60,2% en cuatro aos, los robos en 45,7% en el
mismo lapso, y los asaltos en 48,4% en ese perodo. Sin embargo, no cabe atribuirlo nicamente al
seguimiento hasta las ltimas consecuencias de la teora de las ventanas rotas. En primer lugar, la polica de
Nueva York se benefici de un aumento importante de los policas acaecido antes del nombramiento de
Bratton. Hoy existen aproximadamente 38.000 policas para 7.500.000 habitantes, lo que entrega un
promedio extraordinariamente alto, de un polica cada 198 habitantes. Ello ha permitido saturar determinados
barrios de policas, a fin de expulsar la compra de

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drogas en las calles, creando una sensacin de mayor orden, aunque por cierto que el trfico
contina.(Moraga, Javiera ,1998:37-39).
Otro aspecto esencial en la estrategia de Bratton ha consistido en utilizar tecnologa que permite que
el comando central de la polica conozca al minuto informacin respecto del desplazamiento de la
delincuencia en determinado sector, provocando una reaccin inmediata ante cualquier aumento, por
pequeo que ste sea.
En tercer lugar, el resto del sistema de justicia penal, lo que incluye a jueces y sistema penitenciario,
ha contado con los recursos necesarios para procesar el enorme aumento de detenidos.
Existen aspectos de la estrategia de Nueva York que pueden resultar aleccionadores: por ejemplo, el
uso sistemtico de estadsticas para planificar acciones policiales y el nfasis en mantener el orden social en las
calles. Sin embargo, se trata de una estrategia que tambin presenta problemas.
Desde luego, para el control de personas que pueden ser buscadas por la comisin de delitos, no
resulta necesario en Amrica Latina atribuirles la comisin de delitos menores. Las policas cuentan con las
atribuciones suficientes. para hacerlo sin necesidad de detenerlos por contravenciones. Esto resta algn
fundamento a la estrategia de las ventanas rotas en nuestro caso.
De hecho, la estrategia de la polica de Nueva York tiene algunos puntos de comparacin con la
seguida por muchas policas latinoamericanas, que concentran gran parte de su esfuerzo en el combate de las
faltas o de las conductas sospechosas. En el caso chileno, por ejemplo, un grueso porcentaje de las
detenciones que realizaba Carabineros hasta hace muy pocos aos correspondan a detenciones por sospecha
o por infracciones a la ley de alcoholes (Blanco, Frhling y Guzmn,1995 ). En 1990, por ejemplo, 35% de
los detenidos por la institucin lo fueron por ebriedad, mientras que un 19% lo fue por sospechas. Tal
estrategia de control social recibi fuertes crticas por estar basada en criterios peligrosistas que afectaban

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esencialmente a los jvenes y por tener escaso impacto respecto del delito. Recientemente se aprob en el
Congreso una legislacin que impide la detencin por mera sospecha.
Una consecuencia que puede sacarse de la experiencia de Nueva York es que las detenciones o
control que se realicen deben tener un sentido estratgico, buscando reunir informacin, por ejemplo, que
permita reducir el porte ilegal de armas . Sin embargo, son evidentes los peligros que las detenciones masivas
pueden acarrear en el contexto policial de Amrica Latina, en que pueden afectar al grueso de la poblacin de
menores ingresos , daando la imagen policial.
A diferencia de Estados Unidos, muchos de quienes se encuentran en la calle no tienen donde ir y los
nmeros de mendigos, vendedores informales y de personas que cometen contravenciones o faltas de un tipo
u otro pueden ser millares, por lo que una actividad policial ms agresiva puede encontrar seria resistencia y
producir adems el total colapso del sistema de justicia penal.
A lo anterior debe sumarse que el control preventivo de faltas menores con criterios peligrosistas
nunca ha sido dejado de lado en nuestras ciudades, por lo que no constituye un aporte demasiado novedoso
en nuestro caso.
REFLEXIONES FINALES
Amrica Latina y el Caribe han experimentado en aos recientes un aumento significativo de la
violencia delictual, aunque naturalmente sta no se ha expandido de manera igualitaria en los diversos pases,
ni asume exactamente modalidades similares.
Esta situacin ha puesto en evidencia la necesidad de realizar reformas profundas de las fuerzas
policiales de la regin, que en algunos casos ha llegado a la refundacin de las mismas. El fundamento de
estas reformas puede desprenderse de un texto del experto en polica David Bayley (1993), quien formula
algunas hiptesis respecto de la prctica policial latinoamericana que parecen razonables. La primera es que la

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falta de confianza de la comunidad se expresa con toda probabilidad en que slo los delitos ms graves son
denunciados a la polica y que a sta se le busca poco para asistir de manera ms general a la poblacin.
La segunda, es que la polica responde ms a las necesidades y demandas del gobierno, que a las que
provienen del pblico en general, como sucede en los pases desarrollados.
Este diagnstico convierte a muchas de nuestras fuerzas policiales - no a todas - en organizaciones
que no pueden asumir razonablemente los desafos que enfrentan.
El camino de la reforma pasa por constituir policas especializadas y profesionales. Diferenciadas
claramente de la fuerza militar y autnomas frente a la interferencia poltica. Su profesionalismo debe
asentarse en un reconocimiento de que el sistema democrtico es fuente de sus prerrogativas, en un nfasis en
la necesidad de capacitar a su personal y en su capacidad para utilizar plenamente los instrumentos de la
planificacin y la investigacin.
La informacin de la que disponemos nos permite afirmar que el sistema de justicia penal constituye
un instrumento disuasivo imperfecto aunque til, para reducir las tasas delictuales. Naturalmente que a
mayores niveles de criminalidad ms difcil ser que el sistema de justicia penal funcione con eficiencia.
Debido a lo anterior, las estrategias de control del delito que utilice la polica deben concentrar sus
recursos en aquellos lugares y respecto de aquel tipo de delitos que parezcan prioritarios. Tal y como
discutimos en este trabajo, los modelos y casos provenientes de otros pases y que pueden ser aprovechados
por las policas latinoamericanas son muchos. Particularmente valiosa es la experiencia en materia de polica
comunitaria. Su aplicacin ms extendida depender de una evaluacin rigurosa de sus resultados y de las
dificultades que se producen durante su implementacin.
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