Documento

Conpes

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Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social

Repblica de Colombia
Departamento Nacional de Planeacin

CONCEPTO FAVORABLE A LA NACIN PARA CONTRATAR UN EMPRSTITO

EXTERNO CON LA BANCA MULTILATERAL HASTA POR USD 15 MILLONES DE
DLARES O SU EQUIVALENTE EN OTRAS MONEDAS DESTINADO A FINANCIAR
PARCIALMENTE LA IMPLEMENTACIN DE LA POLTICA NACIONAL LOGSTICA

Departamento Nacional de Planeacin: SC, DIES, DIFP, DSEPP, OAJ

Ministerio de Transporte
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

Versin aprobada

Bogot D.C., 25 de Octubre de 2013

RESUMEN

Por medio del presente documento se somete a consideracin del Consejo Nacional de Poltica
Econmica y Social - CONPES, el concepto favorable a la Nacin para contratar un emprstito
externo con la Banca Multilateral hasta por USD 15 millones de dlares o su equivalente en otras
monedas, destinado a dar continuidad a la implementacin de la Poltica Nacional Logstica. Se
incluyen en este documento como elementos para dicho concepto, los antecedentes de poltica, y
la justificacin en materia tcnica, econmica-social, y los anlisis que soportan la eleccin de la
fuente de financiacin.

La operacin de crdito prev un periodo de actividades de cinco aos (2014-2018), a travs de

un esquema de co-ejecucin, en el cual el Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional
de Planeacin realizarn actividades de manera coordinada, con ejecucin y seguimiento
independiente por parte de las mismas.

El programa a financiar tiene como objetivo central el apoyo a la implementacin de la Poltica

Nacional Logstica y la consolidacin de la competitividad del comercio interno y exterior
colombiano, a travs de la optimizacin de los procesos de transporte y distribucin nacional de
bienes y mercancas, que a su vez garanticen su correcta articulacin con la dimensin territorial,
y la conectividad del territorio con las redes de transporte y los nodos de comercio exterior.

Clasificacin: K221
Palabras Claves: Implementacin de la Poltica Nacional Logstica, Transporte, Infraestructura
Logstica Especializada.

CONTENIDO
CONTENIDO ................................................................................................................................ 3
I.

INTRODUCCIN ................................................................................................................. 4

II. ANTECEDENTES ................................................................................................................. 4

III. JUSTIFICACIN DEL PROGRAMA ................................................................................ 7
A. Justificacin Tcnica

B. Justificacin econmica y social

13

C. Justificacin de la fuente de financiacin

18

IV. OBJETIVO DEL DOCUMENTO CONPES..................................................................... 19

V. DESCRIPCIN DEL PROGRAMA ................................................................................. 19
A. Objetivo del Programa

19

B. Componentes del programa

19

C. Financiacin del Programa

25

D. Programacin de Desembolsos

25

E. Esquema Institucional

25

F. Indicadores del proyecto

27

VI. RECOMENDACIONES...................................................................................................... 28
VII. BIBLIOGRAFA.................................................................................................................. 29
VIII.

ANEXO 1. MATRIZ DE RESULTADOS ................................................................ 30

I.

INTRODUCCIN

De conformidad con lo establecido en el pargrafo 2 del artculo 41 de la Ley 80 y los artculos

21, 72, 83 y 404 del Decreto 2681 de 19935, este documento somete a consideracin del Consejo
Nacional de Poltica Econmica y Social CONPES-, el concepto favorable a la Nacin para
contratar un emprstito externo con la Banca Multilateral hasta por la suma de USD 15 millones
o su equivalente en otras monedas, destinado a financiar parcialmente la implementacin de la
Poltica Nacional Logstica -PNL-, acorde con el documento CONPES 3547 de 2008.

El documento consta de seis captulos: i) Introduccin, que describe el propsito general del
documento; ii) Antecedentes, que hace referencia a los desarrollos de poltica asociados a la
operacin de crdito; iii) Justificacin, en el cual se precisan algunos elementos tcnicos, sociales
y econmicos que sustentan la orientacin de la operacin, y la justificacin de la fuente de
financiacin seleccionada; iv) Descripcin del programa, en el que se detalla el alcance del
mismo; v) Recomendaciones a las entidades involucradas, requeridas para la ejecucin exitosa de
la operacin planteada, y, por ltimo, vi) Bibliografa.

II.

ANTECEDENTES

En los ltimos aos la economa colombiana ha aumentado su produccin y presencia en

Celebracin de operaciones a nombre de la Nacin. Se celebrarn a nombre de la Nacin, las operaciones de crdito pblico, las operaciones
asimiladas, las operaciones de manejo de la deuda y las conexas con las anteriores, de las siguientes entidades estatales:
Los Ministerios, los Departamentos Administrativos, las Superintendencias, las Unidades Administrativas Especiales, el Consejo Superior de la
Judicatura, la Fiscala General de la Nacin, la Contralora General de la Repblica, la Procuradura General de la Nacin, la Registradura
Nacional del Estado Civil, el Senado de la Repblica, la Cmara de Representantes y los dems organismos y dependencias del Estado del orden
nacional que carezcan de personera jurdica y a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos. ().
2
Contratos de emprstito. Son contratos de emprstito los que tienen por objeto proveer a la entidad estatal contratante de recursos en moneda
nacional o extranjera con plazo para su pago. Los emprstitos se contratarn en forma directa, sin someterse al procedimiento de licitacin o
concurso de mritos. Su celebracin se sujetar a lo dispuesto en los artculos siguientes.
3
Emprstitos externos de la Nacin. La celebracin de contratos de emprstito externo a nombre de la Nacin, requerir:
a) Autorizacin para iniciar gestiones, impartida mediante resolucin del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, la cual podr otorgarse una
vez se cuente con: 1.- Concepto favorable del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social Conpes; y, 2.- Concepto de la Comisin de
Crdito Pblico si el emprstito tiene plazo superior a un ao.
b) Autorizacin para suscribir el contrato impartida por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico con base en la minuta definitiva del mismo.
4
Emisin de autorizaciones y conceptos. Para emitir los conceptos y las autorizaciones que les corresponda, el Consejo Nacional de Poltica
Econmica y Social - CONPES, el Departamento Nacional de Planeacin y el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico tendrn en cuenta, entre
otros, la adecuacin de las respectivas operaciones a la poltica del Gobierno en materia de crdito pblico y su conformidad con el Programa
Macroeconmico y el Plan Financiero aprobados por el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social Conpes, y el Consejo Superior de
Poltica Fiscal - CONFIS. Los conceptos del CONPES y del Departamento Nacional de Planeacin, cuando haya lugar a ellos, se expedirn sobre
la justificacin tcnica, econmica y social del proyecto, la capacidad de ejecucin y la situacin financiera de la respectiva entidad, su plan de
financiacin por fuentes de recursos y el cronograma de gastos anuales.
Pargrafo.- Los mencionados conceptos y autorizaciones se podrn solicitar por las entidades estatales para una o varias operaciones
determinadas.
5
Por el cual se reglamentan parcialmente las operaciones de crdito pblico, las de manejo de la deuda pblica, sus asimiladas y conexas y la
contratacin directa de las mismas.
1

mercados internacionales, como resultado de la mayor apertura y la suscripcin de nuevos

instrumentos de relacionamiento comercial con otras economas. Durante el perodo 2000 - 2012,
las exportaciones de bienes pasaron de USD 13.158 a USD 60.125 millones; mientras que las
importaciones pasaron de USD 11.538 a USD 59.111 millones6. Durante el mismo periodo, las
inversiones pblicas y privadas priorizaron el desarrollo de nueva infraestructura, y en menor
proporcin, el fortalecimiento de los servicios de transporte y logstica, aspecto de suma
importancia para la eficiencia del movimiento de carga en el pas, que impacta la competitividad
empresarial, y por ende, la economa en su conjunto.
En respuesta a las condiciones cambiantes, el transporte incluye conceptos ms amplios como la
logstica, definida como la parte del proceso de la cadena de abastecimiento que planifica,
implementa y controla la eficiencia en el almacenamiento y flujo de bienes, servicios e
informacin, involucrando la infraestructura y los servicios que se prestan a travs de ella.
Debido al crecimiento productivo, la infraestructura y el sistema logstico se tornan determinantes
para la competitividad de la economa colombiana. Por ello, el desarrollo de la logstica -como
articulador entre la infraestructura fsica y los servicios asociados a sta-, contribuye a enfrentar
adecuadamente las previsiones de comercio exterior y a dinamizar el flujo de mercancas,
haciendo ms eficiente la estructura de costos logsticos y de distribucin fsica.
El Gobierno Nacional ha impulsado iniciativas de fomento a la competitividad y productividad.
Se destacan los lineamientos para el control de la mercanca y seguridad en nodos de comercio
exterior7, la Poltica Nacional de Transporte Pblico Automotor de Carga8, y recientemente, los
lineamientos de Poltica para la Modernizacin del Transporte Automotor de Carga9. Dada la
importancia de la logstica y la distribucin fsica de mercancas para sostener el crecimiento
citado, y la necesidad de optimizar la articulacin de las entidades y actores que intervienen en el
flujo de bienes, en 2008 la Poltica Nacional de Competitividad y Productividad10 prioriz la
logstica dentro de sus 15 planes de accin, como un aporte a la competitividad y productividad
Exportaciones Totales (FOB) e importaciones segn destino econmico (CIF). Banco de la Repblica Balanza Comercial. Tomado de:
www.banrep.gov.co/es/balanza-comercial - Clculos DNP.
7
Definidos en el Documento CONPES 3469 de 2007.
8
Documento CONPES 3489 de 2007. Dicha poltica se orienta al fortalecimiento del sector y a su insercin en la cadena de abastecimiento como
eslabn estratgico para el desarrollo del pas.
9
Documento CONPES 3759 de 2013, que declara de importancia estratgica el programa de reposicin y renovacin del parque automotor de
carga.
10
Ver Documento CONPES 3527 de 2008.
6

del pas, enmarcado en un nuevo esquema institucional, y recomend formular una poltica
especfica para ello.
En el mismo ao se formaliz la PNL11, que propone un Sistema Logstico Nacional12 articulado
y enfocado a la competitividad del pas, siendo ste un mecanismo de eficiencia en la distribucin
fsica y la reduccin de costos de produccin-distribucin, as como un articulador de iniciativas
de facilitacin del comercio y el transporte. Se definieron all los siguientes objetivos especficos:
i) crear el entorno institucional, ii) generar informacin en logstica, iii) contar con corredores
logsticos articulados, iv) promover la facilitacin del comercio exterior, v) promover el uso de
tecnologas de la informacin y las comunicaciones -TIC- al servicio de la logstica, y vi)
fomentar la provisin de servicios de calidad en logstica y transporte. Los principales avances a
la fecha, se han dado en el fortalecimiento de la institucionalidad, la gestin y capacidad de la
cadena de abastecimiento y la infraestructura para la logstica.
Reconociendo que el desarrollo de infraestructura de transporte debe acompaarse de la provisin
cada vez ms eficiente de servicios para la distribucin fsica de productos en mercados
internacionales y locales, se incluy en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad
para todos -PND-, el componente de servicios de transporte y logstica, con el objetivo de
apoyar el desarrollo del transporte y la infraestructura del pas y fortalecer las acciones de
implementacin de la PNL, redundando en mayor competitividad del comercio exterior.
Avances en mltiples frentes permiten la creacin de condiciones propicias para la
multimodalidad como factor clave, tales como el Plan de expansin portuaria13 y el Plan para
mejorar la navegabilidad del Ro Magdalena14, instrumentos de poltica sincronizados, que
contemplan la concurrencia de diferentes instancias de Gobierno, y contribuyen al reforzamiento
del marco de poltica requerido para afrontar con xito los retos identificados en el PND.
Si bien las acciones del Gobierno Nacional han sido importantes, existen aspectos de la
11

Ver Documento CONPES 3547 de 2008.

Es la sinergia de todos y cada uno de los involucrados en la adquisicin, movimiento, almacenamiento y control de mercancas, as como el
flujo de informacin asociado, a travs de la cual se logra encauzar la rentabilidad presente y futura en trminos de costos y efectividad en el uso,
prestacin y facilitacin de servicios logsticos y de transporte.
13
Poltica portuaria para un pas ms moderno, contenida en el Documento CONPES 3744 de 2013.
14
Estrategia en preparacin, desarrollada conjuntamente entre el Ministerio de Transporte, CORMAGDALENA y el Departamento Nacional de
Planeacin.
12

implementacin de la PNL que requieren profundizar su desarrollo, y son an susceptibles de

mejorar. Tal es el caso de la regulacin del mbito fluvial (diseo, promulgacin y
acompaamiento tcnico a la implementacin de la normativa), la institucionalidad y
operatividad coordinada de entidades de control en pasos de frontera, los procesos de inspeccin
a la carga en nodos portuarios, aeroportuarios y fronterizos, la consolidacin de informacin
logstica a nivel nacional, y el manejo de carga en centros urbanos, entre otros.
Dando continuidad a los logros alcanzados, la implementacin de la PNL implica la actuacin
coordinada entre el Ministerio de Transporte, el Departamento Nacional de Planeacin, y la Alta
Consejera Presidencial para la Gestin Pblica y Privada15, de cara al cumplimiento de los
compromisos establecidos en la Agenda Nacional de Competitividad, cuya actualizacin ms
reciente data del ao 2012. Resulta conveniente la suscripcin de la operacin de crdito cuya
justificacin -en las dimensiones tcnica, econmica y social, y de fuentes de financiamiento- se
detalla en el apartado siguiente.

III.
A.

JUSTIFICACIN DEL PROGRAMA

Justificacin Tcnica

En el PND se citan cuellos de botella que frenan el crecimiento de la productividad y afectan la

competitividad de las empresas, haciendo referencia a los servicios de infraestructura de
transporte y logstica, que incrementan los costos, y operan como un sobre-arancel que disminuye
la capacidad de competir de nuestros productos en los mercados internacionales16.
Diferentes indicadores multilaterales revelan que la economa colombiana ha experimentado un
mejoramiento en diferentes aspectos referentes a servicios de transporte y logstica. Sin embargo,
este progreso no ha sido suficiente para alcanzar los niveles de desempeo de pases de referencia
en la regin. A continuacin se ilustra la clasificacin de Colombia en tres indicadores
multilaterales de referencia (Ver Grfica No. 1).

15

El Sistema Nacional de Competitividad e Innovacin - SNCeI se constituye como el conjunto de orientaciones, programas e instituciones
pblicas y privadas que prevn y promueven la puesta en marcha de la productividad y competitividad en el Estado colombiano. La Alta
Consejera Presidencial para la Gestin Pblica y Privada es responsable de la coordinacin de actividades del SNCeI.
16
PND 2010-2014. Captulo: Crecimiento sostenible y competitividad. Pg. 85.
7

Grfica N 1: Indicadores logsticos de referencia (LPI, Doing Business y GETI)

Fuente: Logistics Performance Index (LPI) 2012, Doing Business (2013) y GETI. Banco Mundial y FEM, Elaboracin DNP. 2013.

En la Grfica No. 1 se seala la posicin obtenida por Colombia en la clasificacin ordinal

realizada con base en el valor -para 2012 y/o 2013- registrado en los indicadores logsticos de
referencia, Logistics Performance Index (LPI)17, Doing Business (DB)

18

y Global Enabling

Trade Index (GETI)19. Se observa en los tres casos que Colombia clasifica entre los pases de la
franja media en el escalafn mundial, y es superada consistentemente por naciones de la regin
con mercados de condiciones similares, como Chile, Per y Mxico, revelando la necesidad de
invertir mayores esfuerzos en mejorar el clima para los negocios y la competitividad del pas.
17

El ndice de Desempeo Logstico (Logistics Performance Index - LPI), evala diversos factores que inciden en el comportamiento de la
logstica de comercio exterior, entre estos se encuentran: el desempeo en aduanas, la calidad en la infraestructura de transporte, el desempeo en
los envos internacionales, la competencia logstica, los mecanismos de trazabilidad y la puntualidad de los servicios. Este indicador es medido
por el Banco Mundial desde el ao 2007. En su ltima edicin disponible (2012) cont con la participacin de 155 pases.
18
Doing Business - DB, reporte del Banco Mundial que mide la facilidad para realizar negocios en diferentes pases. Est disponible desde el ao
2004 y en su ltima edicin cont con la participacin de 185 pases.
19
El ndice de Facilitacin del Comercio Exterior (Global Enabling Trade Index - GETI), es medido por el Foro Econmico Mundial desde el ao
2009. En su ltima edicin del 2012 participaron 132 pases.
8

La evolucin del LPI en Colombia demuestra que pese a haber experimentado un mejoramiento
en sus componentes en el periodo 2007-2012, persiste un rezago frente a otros pases de la regin
en materia de aduanas, infraestructura, envos internacionales y trazabilidad. Ver Grfica No. 2.
Grfica N 2: Evolucin del LPI en Colombia (2007-2012) y comparacin con pases de la regin

Fuente: Logistics Performance Index (LPI) 2012. Elaboracin DNP. 2013.

El informe Doing Business (DB) en su captulo de Trading Across Borders20, evala la

percepcin de los costos y tiempos tomados en diferentes etapas de los procesos de importacin y
exportacin. Entre estas etapas se encuentran: manipulacin en puertos y terminales, despacho en
aduanas y control tcnico, preparacin de documentos y transporte y manipulacin al interior del
pas. En su edicin del 2013, el informe DB revela Colombia posee uno de los costos ms altos
en materia de transporte interior en la regin; costos que han incrementado en un 66% y en un
27% los costos de exportacin e importacin, respectivamente. Ver Grfica No. 3.

20

Se refiere al comercio transfronterizo, uno de los diez captulos que componen el reporte: Apertura de empresas, Obtencin de permisos de
construccin, Obtencin de electricidad, Registro de la propiedad, Obtencin de crditos, Proteccin de inversionistas, Pago de impuestos,
Comercio transfronterizo, Cumplimiento de contratos y Resolucin de insolvencia.
9

Grfica N 3: Evolucin de los costos de comercio exterior en Colombia y la regin (USD/TEU) - 2013

Fuente: Doing Business (DB). Elaboracin DNP 2013.

El DB 2013 clasific a Colombia en el puesto 45 de 185 pases (uno menos que en 2012). Las
mayores eficiencias en comercio trasfronterizo (puesto 91), estn en tiempos para importacin y
exportacin hacia y desde Bogot (13 das para importar y 14 das para exportar), tiempos
cercanos al promedio OCDE21 e inferiores al promedio de Amrica Latina y el Caribe (19 das
para importar y 17 para exportar). Lo anterior se explica por el avance en la implementacin de
herramientas de facilitacin del comercio exterior como el Sistema MUISCA22 para el envo de
documentacin relativa a exportaciones e importaciones, y el recaudo en lnea de impuestos de
importacin; un procesamiento ms eficiente de las cartas de crdito que ha permitido rebajar el
tiempo para preparar documentacin en ms de un 60% (exportaciones) y 40% (importaciones);
las mejoras en la eficiencia del manejo en los puertos desde 2008 han disminuido el tiempo
requerido de 4 a 2 das en Buenaventura y de 3 a 2 das en Barranquilla; las exportaciones desde
Bogot a travs de Cartagena requieren de un tiempo de 10 das menos que en 2008 (actualmente
son 14 das en promedio). Para las importaciones, el tiempo se ha reducido en 7 das (actualmente
son 13 das en promedio); la Ventanilla nica de Comercio Exterior - VUCE facilita realizar
operaciones de comercio exterior va internet ante las entidades competentes, y otros elementos
de tipo normativo y regulatorio tales como el Decreto Ley Anti tramites23 han facilitado y
mejorado el comercio exterior en el pas.
21

Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico.

Modelo de gestin de la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales, que promueve la integralidad, la unidad y la viabilidad de procesos, que
propende por la mejora de las actividades relacionadas con comercio exterior.
23
El Decreto Ley 019 de 2012, Por el cual se dictan normas para suprimir o reformas regulaciones, procedimientos y trmites innecesarios
existentes en la Administracin Pblica.
22

10

Por su parte, el Global Enabling Trade Index (GETI) hace una evaluacin ms amplia de los
pilares relevantes en el comercio exterior: acceso a mercados nacionales e internacionales,
eficiencia en aduanas, eficiencia en procedimientos de importacin y exportacin, transparencia
en aduanas, calidad en la infraestructura de transporte, calidad en los servicios de transporte,
disponibilidad y uso de las TIC, entorno de regulacin y seguridad fsica. Como se ilustra a
continuacin, Colombia ha tenido una leve mejora en la calidad de la infraestructura de transporte
entre los aos 2009 y 2012, sin embargo todava presenta un gran rezago frente a pases de
referencia en la regin. Ver Grfica No. 4.
Grfica N 4: Evolucin del GETI en Colombia (2009-2012) y comparacin con pases de la regin

Fuente: GETI - Foro Econmico Mundial. Elaboracin DNP 2013.

A partir de los resultados en los indicadores de referencia revisados, segn Doing Business se
identifican ostensibles oportunidades de mejora en cuanto a la oferta de servicios de transporte de
carga y logstica, continuidad en las acciones para la modernizacin del Transporte Automotor de
Carga y la optimizacin de sistemas de informacin para su monitoreo y seguimiento, as como
en las actuaciones tendientes a la diversificacin de la matriz modal de transporte.
Coincidentemente, las falencias que revela el Logistics Performance Index LPI, debern
desencadenar acciones dirigidas al mejoramiento de la seguridad fsica de la carga, la promocin
de servicios logsticos de valor agregado, la facilitacin del comercio exterior, la provisin de
infraestructura, y la diversificacin de la oferta modal. Se valida entonces una alineacin
conceptual entre las necesidades y las acciones contempladas en los Ejes de Actuacin del CNL,
11

que a su vez son estructuradores de los componentes y subcomponentes de la operacin de

crdito, tal como se ver ms adelante.
Acorde con los objetivos especficos de la Poltica Nacional Logstica - PNL y el Plan de Accin
del Comit Nacional de Logstica de Transporte -CNL-24, el PND formul acciones con el
propsito de avanzar en el fortalecimiento institucional del sector logstico en el pas. Las
acciones son: i) fortalecimiento institucional, ii) informacin logstica, iii) innovacin y mejores
prcticas logsticas -logstica sostenible-, iv) promocin de infraestructuras logsticas
especializadas -ILE-, vi) servicios logsticos de valor agregado, que incluye el desarrollo de
tecnologas de la informacin y las comunicaciones; y vii) facilitacin del comercio exterior.
Con la implementacin de este Plan de Accin se pretende apoyar la generacin de alto valor
agregado de bienes, a travs de la optimizacin de la estructura de costos de la distribucin fsica
de los mismos. Es evidente que el continuo crecimiento de los volmenes de comercio, en
conjunto con una mayor demanda del mercado nacional, fundamenta la necesidad de promover la
utilizacin de la infraestructura de transporte de forma ptima y segura, convirtiendo a la
logstica en el punto de encuentro entre la infraestructura y los servicios asociados a sta.
La tendencia mundial apunta a actuar simultneamente sobre los marcos normativos y
regulatorios (software), y en materia de integracin fsica (hardware), asegurando la coherencia
entre las intervenciones nacionales y regionales, para establecer corredores sostenibles de
integracin del comercio y la inversin, con el objetivo de reducir los costos de transaccin
trasfronterizos, impulsar la competitividad externa mediante la integracin productiva, y
fomentar el desarrollo territorial equilibrado.25
Se requiere entonces transformar los clsicos corredores de transporte en eficaces corredores
sostenibles de comercio e inversin, combinando intervenciones tipo software con proyectos de
tipo hardware26, enfocando los principales beneficios de la implementacin del Plan en el sector
24

Antes, Comit de Facilitacin del Comercio y la Logstica - COMIFAL. Este comit es instancia de alto nivel de la Comisin Nacional de
Competitividad e Innovacin - CNCeI, y se cre como parte de la institucionalidad del Sistema Nacional de Competitividad e Innovacin SNCeI
en acta suscrita el 21 de diciembre de 2010,
25
Banco Interamericano de Desarrollo (2011), Vicepresidencia de sectores y conocimiento. Sector de integracin y comercio. Estrategia sectorial
de apoyo a la integracin competitiva regional y global. Pg.: 1, 26.
26
Ibd. Pg.: 31.
12

exportador e importador del pas, los usuarios del transporte de carga y los actores de las cadenas
logsticas del pas, as como en la poblacin nacional por el aumento de competitividad de las
exportaciones nacionales y de los procesos de produccin y distribucin local.
B.

Justificacin econmica y social

La implementacin de la PNL permitir en el largo plazo fortalecer el rol competitivo del

comercio interno -impactando directamente la economa local y la accesibilidad de los habitantes
a productos y servicios-, y del comercio exterior colombiano, a travs de la optimizacin de
procesos de transporte y distribucin nacional de bienes y mercancas, garantizando la correcta
articulacin del territorio y su conectividad con las redes de transporte y los nodos de comercio
exterior.
Se lograr as reconfigurar la matriz modal de carga nacional, es decir, el aumento en la
participacin de los modos fluvial y frreo, frente al predominio actual del modo carretero en la
gestin de la carga movilizada en el pas. El aumento de la carga movilizada sobre las arterias
fluviales y la red frrea nacional, adems de los ahorros implcitos en la disminucin de costos de
transporte frente al modo terrestre, permitir a su vez percibir beneficios sociales asociados a la
disminucin de las externalidades negativas en las carreteras, tales como congestin,
accidentalidad y contaminacin.
La implementacin de la PNL busca generar condiciones que permitan el cumplimiento del
objetivo de largo plazo, activando mecanismos para el afianzamiento tcnico de la
institucionalidad comprometida en su formulacin e implementacin, la facilitacin del comercio
exterior, la promocin de ILE, la estabilizacin de sistemas de informacin y la adopcin de
mejores prcticas logsticas en entornos urbanos, entre otros. Esto se traducir en acciones de
diversa ndole, entre las ms relevantes, la entrada en vigor y seguimiento del Plan Maestro
Fluvial Nacional, la conformacin y funcionamiento de un Observatorio Nacional Logstico ONL, la estructuracin tcnica, legal y financiera de infraestructuras de uso dedicado en los
diferentes mbitos logsticos del territorio nacional, desarrollos normativos que busquen el
fortalecimiento de los servicio de transporte de carga y logstica, la implementacin de corredores
logsticos, la insercin de las TIC en los procesos logsticos, entre otros; todos ellos con la
13

gestin y participacin activa de la Unidad Tcnica de Ejecucin Logstica -UTEL del DNP, y su
grupo homlogo (Unidad Tcnica de Ejecucin - UTE) en el Ministerio de Transporte.
La puesta en marcha de estas acciones, sumada a la generacin de normativa orientada a la
intermodalidad y la optimizacin del esquema empresarial de los prestadores de servicios
logsticos, har posible la concrecin de iniciativas estratgicas para el Gobierno Nacional, tales
como el Plan para la navegabilidad del Ro Magdalena, la operacin de ILE, el Plan de Centros
Nacionales y Binacionales de Atencin en Frontera (CENAF/CEBAF) y la optimizacin de
procesos en puertos, aeropuertos y fronteras como medida facilitadora del comercio exterior. A
continuacin se hace referencia a algunos beneficios de ndole social y a obtener tras la
implementacin de la PNL.
Reduccin de costos totales de Importacin y Exportacin
Las series histricas nacionales de volmenes de carga gestionada27 y precios28 de los productos
dan cuenta de crecimiento econmico sostenido en la ltima dcada, y es previsible un aumento
del volumen y valor total de la carga de comercio exterior colombiano. En un escenario
conservador, suponiendo que los volmenes se mantienen constantes durante los siguientes cinco
aos (2014-2018), con una reduccin de los costos totales de importacin y exportacin29 a USD
1.727 y USD 1.744 para un contenedor de 20 (TEU), se obtendran ahorros del orden de 17 mil
millones de dlares en importacin, y 10 mil millones de dlares en exportacin, para un total
cercano a 27 mil millones de dlares en cinco aos.
Reactivacin de la Navegabilidad del Ro Magdalena
La reactivacin de la navegabilidad del ro Magdalena30 permite pronosticar beneficios
econmicos asociados a un cambio en la matriz modal en la cuenca, ya que el corredor captara
27

Toneladas importadas y exportadas.

Valores CIF y FOB de la carga de comercio exterior. La sigla CIF (Cost, Insurance and Freight, Costo, seguro y flete -puerto de destino
convenido-) alude un incoterm o clusula de comercio internacional que se utiliza en operaciones de compraventa, en que el transporte de la
mercanca se realiza por barco. El valor tasado coincide con el valor en aduana de importacin. Por su parte, las sigla FOB (Free On Board,
franco a bordo, puerto de carga convenido) se refiere al incoterm utilizado en operaciones de compraventa en que el transporte de la mercanca se
realiza por barco. El vendedor entrega la mercanca a bordo del buque, y en ese momento hay traspaso de riesgo al comprador.
29
Los costos actuales (2013) de importacin y exportacin por contenedor de 20 pies son, respectivamente, USD2.830 y USD2.255, segn el
reporte Doing Business. El beneficio estimado contempla una reduccin de costos de 39% para importacin y 22% para exportacin, y supone
costos de transporte del 25% del valor total de la carga.
30
Desde Puerto Salgar hacia el norte.
28

14

carga de vocacin fluvial. Se presentaran potenciales ahorros por $100.000 millones de pesos
anuales en los fletes de la carga31; beneficiando directamente a productores, consumidores y
pobladores de la zona32, e inclusive, de mercados y sectores ms al interior del pas.
Una vez se garantice la navegabilidad del tramo mencionado, se estima que aproximadamente el
87% de los ahorros corresponderan a menores costos operacionales y mayores ingresos por
ventas de fletes, y cerca del 10% de ellos se lograran en el rubro de costos ambientales. El
porcentaje restante se distribuye en ahorros por mejoras en vas de acceso, mantenimiento de
infraestructuras, menores prdidas de carga, dragados y rentas de infraestructuras. Se podran
realizar estimaciones anlogas por la diversificacin de la matriz modal en diferentes cuencas
hidrogrficas, con base en el estudio de formulacin del Plan Maestro Fluvial33.
Reduccin de costos y generacin de empleo por operacin de Plataformas Logsticas
La consolidacin progresiva del Sistema Nacional de Plataformas Logsticas34 permitir generar
ahorros por la mejora de las condiciones de conectividad actual con el sistema de puertos,
aeropuertos y pasos de frontera. En los casos en que las conexiones terrestres plataforma logstica
- puerto sean convertidas a enlaces frreos, se alcanzaran ahorros cercanos al 30%. Para una
migracin de conexin terrestre a fluvial, se ha estimado posible alcanzar ahorros hasta del 65%
en los costos de transporte35 (ambas estimaciones para trayectos superiores a 800 km)36.
Con relacin a la generacin de empleo, para una plataforma logstica pequea (de 15 Ha) se
estima una generacin de 60 a 225 empleos directos y de 45 a 300 empleos indirectos 37, y la
Estudio de EMDEPA Consultora S.A. (2011) basado en informacin actualizada del Estudio de Demanda de transporte del sistema fluvial del
Ro Magdalena elaborado por Hidroestudios S.A. Steer Davies Gleave (2001-2002), la aproximacin de los precios de fletes por carretera y por
va fluvial entre Barrancabermeja y Cartagena (Ecopetrol 2011) y el promedio del volumen de cargas anuales reportadas por la Asociacin
Nacional de Navieros ADENAVI.
32
Existen 57 municipios de 8 departamentos desde Puerto Salgar hasta la desembocadura del ro en Barranquilla.
33
El Plan Maestro Fluvial est integrado por cinco componentes: Ordenamiento Institucional, Infraestructura, Financiacin, Marco Operacional y
Estrategias Promocionales, los cuales se encuentran en fase de desarrollo por parte del Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de
Planeacin.
34
El Sistema Nacional de Plataformas Logsticas se defini como un conjunto de veinte plataformas logsticas cuyo potencial de desarrollo
contribuira a la competitividad colombiana, con base en la identificacin de necesidades de infraestructura logstica derivadas del anlisis de
cadenas logsticas, y complementado con la identificacin de mbitos logsticos y corredores funcionales en el territorio nacional colombiano.
Advanced Logistics Group ILI (2008).
35
Localizacin de una plataforma logstica en el mbito logstico de Puerto Salgar La Dorada (2013). Steer Davies Gleave y Sigma G.P.
36
Datos basados en estimaciones debido a la inexistencia del servicio frreo y fluvial al interior del pas. Se estima un costo de transbordo en la
plataforma promedio de 3.22 USD por tonelada.
37
Estimacin realizada con base en el estudio de factibilidad de una plataforma logstica en el mbito logstico del Eje Cafetero, realizado por Cal
y Mayor y Asociados (2013), el estudio de factibilidad de una plataforma logstica en el mbito logstico de Puerto Salgar-La Dorada realizado
por Steer Davies Gleave Sigma G.P. (2013), junto con anlisis de casos adelantados por el Instituto de Logstica internacional de Barcelona
31

15

vinculacin de cerca de 600 camiones por da. Con relacin a los beneficios en el ordenamiento
territorial, son evidentes las contribuciones de las plataformas logsticas en materia de
mejoramientos en la infraestructura vial, y la planificacin de usos del suelo en su entorno.
Beneficios por la integracin de TIC en procesos logsticos:
Para trayectos del orden de 800 km en el pas, se estima que tan solo dos horas de mejora en
tiempos logsticos implican un ahorro en el valor del flete de hasta el 10%. Optimizar aspectos
como el enturnamiento a la llegada de los sitios de cargue y descargue, articulando dichas
operaciones a travs de una plataforma tecnolgica, podra ser el escenario para el logro de esta
eficiencia.
Se considera que este tipo de proyectos contribuirn a ordenar la circulacin de los vehculos que
atienden las necesidades del mbito logstico, especialmente en el territorio urbano. Para ello se
requiere el diseo, desarrollo, implementacin y puesta en marcha de un sistema de informacin
que permita de forma centralizada recibir, validar y transmitir la informacin generada a los
diferentes actores involucrados (operadores portuarios, empresas de transporte y transportadores),
fortaleciendo las operaciones logsticas. Este tipo de sistemas permiten:
Planificar y coordinar de forma efectiva los servicios terrestres que atender la actividad
logstica. Se centraliza la informacin y se procede a asignar a cada actor la realizacin de
su actividad dentro del proceso, bajo un esquema organizado (definicin de lugar, tiempo
y responsable).
Llevar una efectiva trazabilidad del servicio terrestre.
Evitar el uso de las vas, aceras y bermas como zona de enturnamiento, zona de
alistamiento de carga o de parqueadero, favoreciendo las condiciones de movilidad en las
inmediaciones de las instalaciones portuarias o de actividad logstica.

(ILI-BCN), y la Asociacin de Centros de Transporte de Espaa. Tambin se consideraron datos puntuales de las Plataformas Logsticas de
Arequipa (Per) y ALOG (Chile).
16

 Optimizacin de operaciones logsticas en entornos urbanos

Grandes ciudades del mundo38 implementan en la actualidad polticas de gestin logstica urbana
que reportan beneficios, tanto para el sector privado como para la ciudadana en general.
Ciudades europeas, a travs de un esquema de incentivos, han logrado trasladar parte del trfico
pesado a la noche, generando en el corto plazo aumentos en la velocidad promedio en horas de
alta demanda del 5%. Otro tipo de poltica pblica impulsada desde los gobiernos locales, es la
ubicacin de plataformas logsticas en la periferia, mejorando la gestin de flujos y la estructura
de costos de la movilidad de bienes. Tambin se logra agrupamiento de mercancas, y
optimizacin de rutas, tipologas de flotas y tasa de carga en los vehculos. La estrategia de
gestin de carriles para uso exclusivo de vehculos de carga, ha permitido en New York
incrementos netos de la velocidad media y de la capacidad vial del corredor, con descensos
documentados en las tasas de siniestralidad.
A manera de ejemplo en el entorno nacional, en Bogot D.C. y la regin circundante, a travs de
iniciativas de empresas colombianas dirigidas a la implementacin de tecnologas para la gestin
de flotas de carga, se han obtenido los siguientes resultados39:
Mejora promedio en segundos viajes de 66%
Optimizacin del tamao de la flota asignada de 7%
Mejora en rendimientos de combustible de 32%
Disminucin en distancia recorrida de 33%
Reduccin en emisiones de CO2 de 49%
En su conjunto, las iniciativas y proyectos reseados permitirn reducir los costos totales de
importacin/exportacin40 y logsticos en entornos urbanos, as como alcanzar beneficios
ambientales41 y econmicos asociados al cambio modal42, adems de impactos positivos
adicionales43.

38

como New York, Ciudad de Mxico, Barcelona y Bogot D.C.

Tomados del Estudio Herramientas Tecnolgicas para Distribucin Urbana de Clase Mundial, presentado en el 1er Seminario de Carga
Urbana Uniandes 2013.
40
Por ahorros en transporte y mejor operacin en nodos de ruptura de carga.
41
Resultado de mejores prcticas en logstica sostenible, y la reduccin de emisiones de Gases Efecto Invernadero GEI.
42
En escenarios de crecimiento de los modos fluvial y frreo.
43
Inherentes al efecto positivo del trabajo coordinado entre el sector pblico y privado, y el aumento de certidumbre sobre el comportamiento del
mercado percibido por los prestadores de servicios logsticos y de transporte.
39

17

C.

Justificacin de la fuente de financiacin

Con el apoyo de la Banca Multilateral se han ejecutado cinco cooperaciones tcnicas no

rembolsables44 -CTNR- que sentaron las bases de implementacin de la PNL, permitiendo
acometer entre 2011 y 2013 un conjunto inicial de acciones relativas a la promocin y apoyo de
la PNL, el apoyo al modo fluvial, el empleo de TIC en logstica, la modernizacin del transporte
terrestre y acciones de mitigacin de efectos del cambio climtico propias del transporte.
Dichas actuaciones iniciales han reportado notables beneficios en el propsito de posicionar y
consolidar los asuntos logsticos como aspecto clave y de tratamiento coordinado en las agendas
del Gobierno Nacional, las Entidades Territoriales y los Ministerios. En procura de dar
continuidad a las acciones ya emprendidas, resulta relevante proseguir con la implementacin de
las actividades subsiguientes contempladas desde la formulacin misma de la PNL, y las que se
han venido identificando como prioritarias a partir la ejecucin de las Cooperaciones Tcnicas
citadas.
Durante el periodo 2011-2013, las unidades tcnicas del MT y el DNP han orientado los recursos
de las CTNR suscritas a la planeacin de la implementacin de la PNL. Las actividades
ejecutadas hasta la fecha han apuntado a la creacin y el fortalecimiento de la institucionalidad, la
formulacin del Plan Maestro Fluvial -esencial para la promocin de la multimodalidad-, el
diseo de las plataformas de gestin de informacin desde las cuales se realizar el seguimiento,
y el diseo del programa de modernizacin del Transporte Automotor de Carga, entre otras.
Consecuentemente, el proyecto45 contribuye con una de las prioridades sectoriales de la estrategia
de apoyo al pas de la Banca Multilateral, alianzas estratgicas con gobiernos e instituciones
pblicas y privadas en: i) fortalecer las capacidades tcnicas e institucionales en materia de
logstica; ii) movilizar recursos a travs del financiamiento de operaciones de transporte que
incorporen componente logstico; y iii) promover el conocimiento y la cultura de buenas prcticas
logsticas. Desde el lanzamiento por parte del Gobierno Nacional de su PNL en 2008, la Banca

1).CTNR No. ATN/FI-12323-CO. Programa de Apoyo a la Poltica Nacional Logstica de Colombia - enero de 2012. 2) CTNR No.
ATN/OC-12350-CO. Apoyo a la Expansin del Modo Fluvial Mejoramiento de la Navegabilidad y Articulacin Intermodal del modo Fluvial de
Colombia - enero de 2012. 3) CTNR No. ATN/KK-12400-CO. Proyecto de Apoyo para Mejorar el Uso de las Tecnologas de la Informacin y
la Comunicacin en Logstica de Carga y Facilitacin del Comercio - noviembre de 2011. 4) CTNR No. ATN/JF-13035-CO. Apoyo a la
Iniciativa de Eficiencia Energtica en Transporte de Carga - junio de 2012. 5) CTNR No. ATN/OC-12395-CO. Estudio piloto NAMA - Plan
Nacional de Transporte de cargas - septiembre de 2011.
45
Cdigo BPIN 2013011000316, Proyecto Apoyo tcnico para la implementacin de las estrategias de la Poltica Logstica Nacional.
Registrado el 31 de Mayo 2013.
44

18

Multilateral fomenta el dilogo intersectorial de los organismos involucrados para posicionar la

logstica como prioridad en la agenda poltica de los pases de la Regin, con el fin de
incrementar la competitividad de las economas locales en el contexto mundial. Es por todo lo
anterior que la Banca Multilateral se constituye no solamente en una alternativa financieramente
atractiva y justificada, sino tambin en una fuente estratgica que incorpora sus mejores prcticas
para beneficio del Proyecto en los aspectos tcnicos, desde su estructuracin hasta su
implementacin y seguimiento.

IV.

OBJETIVO DEL DOCUMENTO CONPES

Someter a consideracin del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social - CONPES, el

concepto favorable a la Nacin para contratar un emprstito externo con la Banca Multilateral
hasta por USD 15 millones de dlares o su equivalente en otras monedas, destinado a dar
continuidad a la implementacin de la Poltica Nacional Logstica.

V.
A.

DESCRIPCIN DEL PROGRAMA

Objetivo del Programa

Apoyar la implementacin de la Poltica Nacional Logstica - PNL de Colombia y el

fortalecimiento de la competitividad del comercio interno y externo, mediante la optimizacin de
los procesos de transporte, logstica y distribucin nacional de bienes y mercancas, garantizando
su correcta articulacin con el territorio y su conectividad con las redes de transporte y los nodos
de comercio exterior.
B.

Componentes del programa

El presente programa, formulado como apoyo a la implementacin de la Poltica Nacional

Logstica de Colombia, comporta la consolidacin y articulacin del Comit Nacional de
Logstica y Transporte - CNL (instancia de alto nivel para los asuntos logsticos en el pas, que
recibe sus funciones en el marco del Sistema Administrativo Nacional de Competitividad e

19

Innovacin - SNCeI), a travs de la ejecucin de actividades de orden tcnico inscritas en los

diferentes Ejes de Actuacin46 definidos por el CNL en el ao 2010.
De otra parte, la distribucin modal del transporte de carga terrestre en Colombia47 ha implicado
esfuerzos focalizados de parte del Gobierno Nacional, tendientes a la modernizacin del sector, y
que requieren a su vez continuidad en el diseo de detalle e implementacin de la Poltica
Nacional del Transporte Automotor de Carga.
Estos elementos constituyen los dos componentes temticos principales del Crdito, cuya
ejecucin busca, respectivamente, i) Profundizar el diseo conceptual y desarrollo de los
denominados Ejes de Actuacin del CNL, en el marco de la Agenda Nacional de Competitividad,
y ii) Promover la modernizacin del servicio de Transporte Automotor de Carga, mediante el
cumplimiento de los compromisos adquiridos en los documentos de Poltica existentes, y el
desarrollo detallado de nuevas directrices de poltica para el sector.
Desde el punto de vista tcnico, el programa propone la ejecucin coordinada de actividades por
parte del Departamento Nacional de Planeacin y el Ministerio de Transporte, entidades en las
cuales se consolidarn las respetivas Unidades Tcnicas para el desarrollo de la operacin. De
esta forma, se prev que el primer componente sea ejecutado por el DNP (C1-Apoyo a la
consolidacin y articulacin del CNL), y el segundo, a cargo del Ministerio de Transporte (C2Apoyo en la implementacin de la Poltica Nacional de Transporte Automotor de Carga).
Adems, existen dos componentes adicionales asociados a la gestin (C3-Auditora Financiera, y
C4-Monitoreo y Seguimiento), los cuales estarn a cargo del DNP.
Componente 1. Apoyo a la consolidacin y articulacin del CNL (USD 7,25 millones).
Su alcance comprende dinamizar los Ejes de Actuacin definidos en el CNL. En ese orden de
ideas, las actuaciones a realizar en el marco de este componente apuntarn a la generacin de

46

Ejes de Actuacin definidos para el Comit Nacional de Logstica y Transporte (2010): i) Fortalecimiento Institucional, ii) Informacin
Logstica, iii) Estudios Tcnicos de Promocin de ILE, iv) Logstica y Distribucin urbana y regional de mercancas, v) Facilitacin del Comercio
Exterior, y vi) Logstica Sostenible. Dichos Ejes de Actuacin provienen conceptualmente del Plan de Accin de la Poltica Nacional Logstica
(Documento CONPES 3547), y guardan correspondencia directa con las acciones previstas para los asuntos logsticos contempladas en el PND
2010-2014.
47
Aproximadamente el 97% de la carga terrestre del pas (excluyendo carbn e hidrocarburos) se moviliza en camin o tractocamin.
20

informacin logstica, la promocin de infraestructura logstica especializada, el mejoramiento de

las actividades logsticas en entornos urbanos, la facilitacin del comercio exterior, y la
promocin de prcticas logsticas sostenibles. Se brindar apoyo a la consolidacin y articulacin
del Comit Nacional de Logstica de Transporte CNL, a travs de la ejecucin de siete
subcomponentes:
i)

Facilitacin del comercio exterior: las acciones a realizar estn dirigidas a la reduccin de
tiempos y sobrecostos por cuellos de botella que afectan el desempeo logstico de los
nodos de comercio exterior. Para ello, se prev, entre otras actividades: a) la realizacin de
estudios para efectuar una revisin integral de los procesos en los nodos portuarios y
aeroportuarios, de cara a la reduccin de tiempos y costos al comercio exterior; b) gestin y
acompaamiento para la elaboracin y/o continuacin de planes de optimizacin operativa
de los pasos de frontera con Ecuador y Venezuela, en trminos de trnsito de personas y
bienes; y c) la definicin de estrategias para la promocin y el fortalecimiento de
operadores logsticos intermodales.

ii)

Informacin logstica: contempla la adopcin y puesta en marcha del Observatorio

Nacional de Logstica (ONL), como una herramienta estratgica para capturar, analizar y
difundir la informacin de logstica del pas a travs de la generacin de indicadores que
faciliten la toma eficiente de decisiones en materia de polticas pblicas y priorizacin de
inversiones pblicas y privadas. Incluir aspectos institucionales, de integracin de
sistemas informticos, metodolgicos para la medicin y clculo de indicadores logsticos,
incluyendo el uso de herramientas de Inteligencia de Negocios48, y de adecuacin
normativa.

iii)

Divulgacin y actualizacin de la PNL: propone ampliar el conocimiento y participacin

de actores en los programas e instrumentos de apoyo desarrollados por la PNL.
Adicionalmente, contempla acciones de divulgacin de casos exitosos, estmulo al
desarrollo de redes y transferencia horizontal entre las entidades sub-nacionales, el
desarrollo de programas de entrenamiento en prcticas logsticas internacionales para

48

BI Business Intelligence, por su sigla en ingls.

21

diferentes actores de la cadena y la generacin de material informativo sobre la PNL y su

plan de accin. Al final del periodo de ejecucin, incluye la actualizacin de la PNL.
iv)

Estudios tcnicos para la promocin de ILE: consiste en la formulacin de lineamientos y

herramientas de poltica que contribuyan a la consolidacin del Sistema Nacional de
Plataformas Logsticas, con la participacin del Gobierno Nacional en el desarrollo de este
tipo de infraestructuras prioritarias para el pas, incluyendo la definicin de una poltica de
promocin, los mecanismos de interaccin inter-jurisdiccional, los mecanismos para atraer
inversiones, y la definicin de las responsabilidades y participacin de los gobiernos
nacional, regional y local para la promocin, puesta en marcha y monitoreo.

v)

Logstica y distribucin urbana y regional: busca mejorar la coordinacin con los

gobiernos locales, las Comisiones Regionales de Competitividad y otras agencias de
control para definir mecanismos para mejorar la gestin de la logstica y distribucin
urbana y regional. De forma especfica el subcomponente contempla: a) apoyar, a travs de
experiencias

piloto,

la

formulacin

de

planes

municipales,

metropolitanos

departamentales de polticas y estrategias para la optimizacin del manejo de carga en

centros urbanos; y b) la definicin y legislacin sobre las actividades logsticas, de ILE
urbana y otras acciones dirigidas a la gestin de la carga en mbitos urbanos, as como el
diseo de mecanismos para incorporar la logstica urbana en los planes de movilidad.
vi)

Logstica sostenible: contempla el desarrollo de mecanismos de coordinacin con el sector

privado para incorporar medidas de gestin sostenible en las cadenas de suministro y el
diseo y ejecucin de estrategias para la promocin y fortalecimiento de actividades de
logstica inversa.

vii) Fortalecimiento institucional: consiste en la creacin de capital tcnico en el sector

logstico, a travs de la Unidad Tcnica de Ejecucin Logstica49 (UTEL-DNP). Esta
estructura permitir dar continuidad a la operatividad del Comit Nacional de Logstica de
Transporte CNL, mediante el desarrollo de nuevas herramientas de actuacin, la

49

Prevista por el Sistema Nacional de Competitividad e Innovacin - SNCeI como instancia tcnica y de implementacin de la Poltica Nacional
Logstica.
22

coordinacin de los actores pblicos y privados de la poltica, y una constante actualizacin

y capacitacin al servicio de la implementacin de la poltica.
Componente 2. Apoyo en la Implementacin de la Poltica Nacional de Transporte de
Carga (USD 7,25 millones).
Est orientado a garantizar la continuidad en las acciones que ha venido adelantando el Gobierno
Nacional en materia de Modernizacin del Transporte Automotor de Carga, como vertiente
fundamental de la Poltica Nacional Logstica. Se ejecutar a travs de la implementacin,
estabilizacin y mantenimiento de Sistemas de Informacin, la materializacin de acciones
tendientes a la formalizacin y desarrollo empresarial y laboral del servicio de transporte de carga
por carretera, el desarrollo de estudios y marcos regulatorios para la promocin de los modos
alternativos de transporte, y el diseo de incentivos y mecanismos de implementacin para
desarrollar los servicios logsticos con enfoques asociativos en todos los modos, buscando
promover los servicios integrales de transporte de carga. Se brindar apoyo a la implementacin
de la Poltica Nacional de Transporte Automotor de Carga, a travs de la ejecucin de cuatro
subcomponentes:
i)

Modernizacin del transporte automotor de carga: comprende el desarrollo e

implementacin de lineamientos de poltica y acciones tendientes a la modernizacin,
formalizacin y desarrollo empresarial y laboral del servicio de transporte de carga por
carretera. Se revisarn y fijarn las condiciones para la prestacin del servicio, con base en
criterios tcnicos, sociales y econmicos; as como los estndares para la prestacin de un
servicio de transporte de carga de clase mundial, entre otras lneas de accin formuladas en
el Documento CONPES 3759 de 2013.

ii)

Servicios de Transporte de Carga y Logstica: se busca eliminar cuellos de botella en la

provisin de servicios de transporte y logsticos con el fin de facilitar el comercio
internacional, acercar al productor nacional a mercados globales y fortalecer las cadenas
productivas nacionales, mediante: a) el desarrollo de estudios y marcos regulatorios para la
mejora de la operatividad del modo fluvial y ferroviario, que incentiven el uso de estos
modos alternativos de transporte; b) el diseo de incentivos y mecanismos de
23

implementacin para desarrollar los servicios logsticos con enfoques asociativos en todos
los modos, buscando promover los servicios integrales de transporte de carga50, c) el apoyo
en la estructuracin y gestin de las gerencias para los corredores logsticos; y d) la
definicin de necesidades e implementacin de tecnologas de la informacin y sistemas
inteligentes de transporte (SIT) para procesos logsticos51,
iii)

Sistemas de informacin para el monitoreo y optimizacin del transporte de carga: se

pretende fortalecer y desarrollar sistemas de informacin para el monitoreo y optimizacin
del transporte de carga, impulsando actividades tales como tareas analticas vinculadas a la
caracterizacin de los ciclos y operaciones logsticas de transporte de carga, las relaciones
entre los diferentes agentes logsticos que intervienen en la cadena, y el diseo conceptual
del sistema de indicadores para el Observatorio de Transporte de Carga por Carretera, que
se alimentar a travs del fortalecimiento de los sistemas de informacin y herramientas
con que cuenta actualmente el sector, como son: el ndice de Costos del Transporte de
Carga por Carretera (ICTC), el Sistema de Informacin de Costos Eficientes (SICE TAC),
el Sistema de Informacin para la Regulacin del Transporte de Carga por Carretera
(SIRTCC), el Modelo de Oferta Vehicular (MOV) y el Registro Nacional de Despachos de
Carga (RNDC), incluyendo para ello el uso de herramientas de Inteligencia de Negocios
(BI por sus siglas en ingls).

iv)

Fortalecimiento Institucional: contempla el robustecimiento tcnico del Viceministerio de

Transporte (VMT) a travs de una Unidad Tcnica Ejecutora de transporte de carga y
logstica - UTE, unidad que ser la responsable de la implementacin y coordinacin de las
acciones en logstica de cargas especficamente relacionadas con el Transporte Automotor
de Carga.

Componente 3. Auditora Financiera (USD 0,3 millones).

Este componente comprender las actividades de Auditora externa al Crdito, a realizar por una
firma independiente, de trayectoria internacional, y con conocimiento comprobado de las normas
de contratacin de la Banca Multilateral.
50

Se interpretan los Servicios Integrales de Transporte de Carga como estrategia competitiva generadora de mayor valor agregado, que busca a su
vez incentivar la oferta y la demanda para diversificar los servicios logsticos.
51
Se revisarn las necesidades de plataformas tecnolgicas de soporte y aplicaciones que respondan a las mejores prcticas internacionales.
24

Componente 4. Monitoreo y Seguimiento (USD 0,2 millones).

Agrupa las actividades de seguimiento y control, a ser realizadas internamente con base en la
matriz de resultados, y que contarn con la participacin de la Direccin de Seguimiento y
Evaluacin de Polticas Pblicas del DNP, y el Viceministerio de Transporte.
C.

Financiacin del Programa

El monto total del Proyecto ser de USD 15 millones de dlares o su equivalente en otras
monedas, que en su totalidad sern financiados por la Banca Multilateral. Los costos estimados
del Programa se desglosan en la Tabla No. 4.
Tabla No. 4 Costos del Programa (USD Millones)
COMPONENTE
CO-EJECUTOR
1. Apoyo a la implementacin de la Poltica Nacional
DNP
Logstica
2. Apoyo en la Implementacin de la Poltica Nacional
MT
de Transporte de Carga
3. Auditora
DNP
4. Monitoreo y seguimiento e imprevistos
DNP
TOTAL

TOTAL

7,25

48%

7,25

48%

0,30
0,20
15,00

2%
2%
100%

Fuente: DNP DIES. 2013.

D.

Programacin de Desembolsos

El Programa ser ejecutado en cinco aos, de acuerdo con el flujo tentativo contenido en la
siguiente Tabla:
Tabla No. 5 Cronograma previsto de desembolsos del Programa (USD Millones)
CO-EJECUTOR
DNP (componentes 1,3 y 4)
MT (componente 2)
DNP+MT (Total)
Porcentaje (%)

2014
0,54
1,24
1,78
12%

2015
1,8
1,53
3,33
22%

2016
1,8
1,53
3,33
22%

2017
1,8
1,53
3,33
22%

2018
1,81
1,42
3,23
22%

TOTAL
7,75
7,25
15
100%

Fuente: DNP DIES y Ministerio de Transporte. 2013.

E.

Esquema Institucional

El Departamento Nacional de Planeacin (Direccin de Infraestructura y Energa Sostenible DIES) y el Ministerio de Transporte (Viceministerio de Transporte) sern Co-ejecutores de la

25

operacin y estarn encargados de la estructuracin y ejecucin de los proyectos a su cargo

respectivamente. Ambas entidades cuentan con la capacidad e idoneidad necesaria para la
ejecucin de la misma y aportarn la estructura institucional, legal y tcnica necesaria para la
ejecucin del crdito, dentro del marco de los Sistemas de Gestin de Calidad de las entidades.
La DIES del DNP tendr a su cargo la Direccin General del Proyecto (Subdireccin General
Sectorial) y su Coordinacin General, cuyas funciones52 incluirn la preparacin de informes y
reportes, el seguimiento tcnico y financiero, y la elaboracin de los planes de adquisiciones y
operaciones que garanticen un esquema de control adecuado a las inversiones.
Grfica N 6. Esquema institucional para la ejecucin del crdito
Direccin General de Proyecto DNP / SDGS
Coordinacin General DNP / DIES
Coordinador General o de Proyecto +
personal de apoyo

Direccin de Infraestructura y
Desarrollo Sostenible - DIES

Viceministerio de Transporte VMT

Unidad Tcnica de Ejecucin

Logstica (UTEL - DIES)

Unidad Tcnica de Ejecucin

(UTE - VMT)

(1) Coordinador UTEL +

Profesionales Especializados

Coordinador Sectorial (UTE) +

Profesionales Especializados

Fuente: DNP MT. 2013

Para ejecutar los componentes del Proyecto, cada ao las entidades elaborarn un Plan Operativo
Anual - POA, que contendr los proyectos y estudios a ejecutar en el ao siguiente, por cada
grupo de actividades, que contar con la debida aprobacin del Comit de Seguimiento al
Proyecto conformado por los Coordinadores de cada entidad, es decir, los Coordinadores de la
UTEL-DNP y la UTE-VMT.
La priorizacin y seleccin de las actividades a ser incluidas en los POA se realizar en
coordinacin con los potenciales beneficiarios con base en criterios especficos, de acuerdo con
los siguientes lineamientos: a) impacto, b) participacin, compromiso y aporte de recursos por
52

Dichas funciones incluirn la responsabilidad de disear el detalle de los flujos de informacin, oportunidad y confiabilidad de la misma, a ser
consignados -entre otros aspectos relevantes- en el Reglamento Operativo del crdito.
26

parte de las entidades beneficiarias, y c) grado de articulacin con las estrategias de la PNL.
En el caso en el que una de las entidades involucradas en la implementacin de la PNL requiera
de recursos para el desarrollo de una de las actividades del Plan de Accin del CNLeI, deber
solicitar por escrito al DNP como Coordinador General del proyecto su contratacin, con la
respectiva justificacin.
Para apoyar la labor de supervisin y seguimiento, se contar con Comits Tcnicos para cada
contrato. En los casos en que los estudios y/o asesoras se desarrollen con entidades beneficiarias,
tanto del orden nacional como territorial, el DNP coordinar las acciones para incentivar su
apoyo y compromiso; en particular, en lo que concierne a: i) elaboracin de los trminos de
referencia, ii) evaluacin de las propuestas y iii) participacin en los Comits Tcnicos.
El Proyecto contar con mecanismos de inspeccin, auditora, supervisin y evaluacin en la
adquisicin de bienes y servicios para garantizar que los recursos de crdito sean utilizados
atendiendo los principios de economa, transparencia, eficacia y eficiencia, y solamente para los
propsitos para los cuales fueron proporcionados.
F.

Indicadores del proyecto

Teniendo en cuenta que el objetivo de la operacin es aumentar la competitividad del comercio

exterior colombiano, al trmino de su ejecucin se espera, bsicamente, el incremento en la oferta
de plataformas logsticas (en metros cuadrados y nmero) en el pas, la reduccin de tiempos
logsticos en nodos de ruptura de cargas (puertos, aeropuertos y pasos de frontera), y la
disminucin de viajes en vaco del transporte automotor de carga. En el Anexo 1 Matriz de
Resultados se incluyen los indicadores de impacto, resultado y producto de la operacin, con los
cuales se realizar el seguimiento a la implementacin de la Poltica Nacional Logstica.

27

VI.

RECOMENDACIONES

Con base en lo anterior, el Departamento Nacional de Planeacin, el Ministerio de Hacienda y

Crdito Pblico y el Ministerio de Transporte recomiendan al CONPES:
1. Emitir concepto favorable para que la Nacin gestione y contrate un emprstito externo
con la Banca Multilateral hasta por USD 15 millones de dlares, o su equivalente en otras
monedas, destinado a financiar parcialmente la implementacin de la Poltica Nacional
Logstica. El crdito deber ser suscrito en un plazo no mayor a dieciocho meses desde la
aprobacin del presente Documento.
2. Solicitar al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, al Ministerio de Transporte y al
Departamento Nacional de Planeacin, adelantar los trmites y gestiones necesarias para
la concrecin de la operacin de crdito de acuerdo con la normativa vigente.
3. Solicitar al Ministerio de Transporte y al Departamento Nacional de Planeacin priorizar
los recursos previstos para la ejecucin de esta operacin de crdito dentro de las
respectivas cuotas de inversin aprobadas en el marco de gasto de mediano plazo.
4. Solicitar al Ministerio de Transporte y al Departamento Nacional de Planeacin adelantar
las actividades necesarias para la conformacin de la institucionalidad tcnica de acuerdo
a los compromisos de ejecucin del Programa.
5. Solicitar al Departamento Nacional de Planeacin la divulgacin y coordinacin con las
entidades beneficiarias y dems instancias los proyectos a realizar dentro del Programa, a
fin de evitar duplicidad de inversiones y de esfuerzos por parte de las diferentes entidades.
6. Solicitar al Ministerio de Transporte y al Departamento Nacional de Planeacin, coordinar
con la Direccin de Seguimiento y Evaluacin de Polticas Pblicas del DNP, el diseo de
una evaluacin del proyecto al finalizar.

28

VII.

BIBLIOGRAFA

Banco Interamericano de Desarrollo (2012). .POD. Propuesta de desarrollo de la

operacin: Apoyo a la implementacin de la Poltica Nacional Logstica (CO-L1109).
Banco Interamericano de Desarrollo (2011), Vicepresidencia de sectores y conocimiento.
Sector de integracin y comercio. Estrategia sectorial de apoyo a la integracin
competitiva regional y global.
Banco Mundial. Doing Business 2012 y Doing Business Colombia 2012.
Banco Mundial. Logistics Performance Index (LPI) 2007 y 2012.
DNP (2008). Documento Conpes 3547 de 2008, Poltica Nacional Logstica.
DNP (2011). Plan Nacional de Desarrollo 2010-1014 Prosperidad para todos.
DNP (2012). Plan de Accin Comit Nacional de Logstica 2010 2014.

29

VIII. ANEXO 1. Matriz de Resultados

Impacto esperado y Resultados

Esperados del Proyecto

El objetivo de la operacin es contribuir a fortalecer el rol competitivo del comercio exterior colombiano mediante la optimizacin
de los procesos de transporte y distribucin nacional de bienes y mercancas, garantizando su correcta articulacin con el territorio
y su conectividad con las redes de transporte y los nodos de comercio exterior.

Indicadores
Lnea de Base
Impacto: Disminucin de los costos logsticos nacionales

Meta

Medios de Verificacin/ Comentarios

Responsable: Observatorio Nacional de Logstica

Costos logsticos como porcentaje

del valor de las ventas de las
empresas productoras de bienes

A ser levantada
(2014/2015) 53

Por definir cuando se

calcule la lnea base

Metodologa: La lnea base ser determinada dentro de los dos primeros aos de
ejecucin (ao 2014 o 2015), a travs de la actualizacin de la Encuesta
Nacional Logstica. La informacin debe ser recopilada a travs de entrevistas a
las autoridades, gremios de usuarios, empresas y procesos de verificacin en
campo.

Mtrica: porcentaje
Impacto: Reduccin de los costos promedio de exportacin e importacin
Responsable: Observatorio de Transporte de Carga
Costo promedio tonelada-kilometro
para exportacin e importacin de
contenedor de 40 pies

A ser levantada en
diciembre de 2013

Por definir cuando se

calcule la lnea base

Fuente: Registro Nacional de Despachos de Carga

Metodologa: El reporte se elaborar cada tres meses con base en la

informacin reportada en el RNDC. 54

.

Mtrica: $
Impacto: Aumento de la tercerizacin en actividades logsticas

53
54

En el 2008 los costos logsticos como porcentaje del valor de ventas de las empresas productoras de bienes ascendan al 12,48%. Fuente Encuesta Nacional de Logstica.
Como medio de verificacin complementario, se realizar seguimiento al comportamiento de los principales indicadores de referencia mundial (Ej:Doing Business, LPI, International Transport Forum, etc).
30

Responsable: Observatorio Nacional de Logstica / MT

Nmero de operadores logsticos
certificados/registrados (3PL, 4PL)

A ser levantada (2014)

Por definir cuando se

calcule la lnea base

Metodologa: La lnea base ser determinada en el ao 2014 o 2015, a travs de

la actualizacin de la Encuesta Nacional Logstica, y las actividades
preparatorias. La informacin se verificar a travs del reporte emitido por la
entidad competente para la certificacin y/o el registro de los operadores como
agentes comerciales activos.

Mtrica: nmero
Indicadores
Lnea de Base
Resultado: Nmero de plataformas logsticas

Nmero de plataformas logsticas en

Colombia

Con participacin de la
nacin: 0 plataformas
Sin participacin de la
nacin:
A ser levantada
(2014/2015)

Meta

Medios de Verificacin/ Comentarios

Responsable: Observatorio Nacional de Logstica / MT

Con Participacin; 1
Sin participacin: Por
definir cuando se calcule
la lnea base

Metodologa: La lnea base ser determinada dentro de los dos primeros

aos de ejecucin (ao 2014 o 2015), a travs de la Encuesta Nacional de
Logstica, y las actividades preparatorias asociadas. La informacin se
verificar a travs de reporte del ONL.
Mtrica: nmero

Resultado: Reduccin en los tiempos logsticos de carga y descarga para el transporte pblico automotor de carga en puertos
Responsable: Observatorio Nacional de Logstica / MT
Reduccin en los tiempos de cargue y
descargue de camiones en puertos.

A ser levantada (2013)

Por definir cuando se

calcule la lnea base

Metodologa: La lnea base ser determinada durante el 2013 a travs del

estudio adelantado por el MT Encuesta Origen Destino y Medicin de
tiempos logsticos.
Mtrica: porcentaje

31

Indicadores de Producto

Lnea base

Meta

Medios de Verificacin/ Comentarios

Componente I. Apoyo a la consolidacin y articulacin del CNL

Subcomponente 1.1. Fortalecimiento institucional
Capacitaciones a actores de la cadena de
abastecimiento realizadas

Responsable: DNP
Se verificar la informacin mediante el informe semestral de ejecucin.

Subcomponente 1.2. Facilitacin del comercio exterior

Mdulo de Logstica en funcionamiento
dentro la Ventanilla nica de Comercio
Exterior VUCE

Planes de Optimizacin de Pasos de

Frontera

Responsable: MCIT - DNP

Se verificar mediante pruebas directas a la plataforma informtica, en las
cuales se compruebe la funcionalidad del mdulo.
Responsable: DNP MRE
Se verificar la informacin mediante el informe de consultora/s, el informe
5
de aprobacin final de la consultora/s, informe de la Gobernacin respectiva
y en los informes semestrales de ejecucin.
Subcomponente 1.3. Informacin logstica
1

Responsable: DNP
Observatorio Nacional de Logstica
Implementado.

Se verificar la implementacin del ONL mediante el acto administrativo de

creacin del Observatorio y en los informes semestrales de ejecucin.

Subcomponente 1.4. Actualizacin y Divulgacin de la PNL

Actualizacin de la Poltica Nacional
Logstica (CONPES)

Responsable: DNP
0

Elaboracin del documento CONPES para la actualizacin de la Poltica

Nacional Logstica.
Subcomponente 1.5. Estudios tcnicos de promocin de ILE
Responsable: DNP

Nmero de estudios de factibilidad de

ILE

Se verificar la informacin mediante el informe de consultora/s, el informe

de aprobacin final de la consultora/s y en los informes semestrales de
ejecucin.

32

Nmero de estructuraciones tcnicas,

legales
y
financieras
de
ILE
desarrolladas.

Responsable: DNP
Se verificar la informacin mediante el informe de consultora, el informe de
aprobacin final de la consultora y en los informes semestrales de ejecucin.

Responsable: DNP
Nmero documento CONPES
proyecto (ILE) formulados

de

Se verificar la informacin mediante

CONPES.

la publicacin del documento

Subcomponente 1.6. Logstica y distribucin urbana y regional de mercancas

Nmero
de
planes
municipales,
metropolitanos y/o departamentales de
polticas y estrategias para la
optimizacin del manejo de carga en los
centros urbanos formulados

Responsable: DNP
0

Se verificar la informacin mediante la entrega formal de estrategias a

entidades municipales y departamentales.

Subcomponente 1.7. Logstica sostenible.

Metodologa para la medicin de los
beneficios e impactos de los proyectos y
acciones de logstica de cargas
nacional y urbana en la reduccin de
las emisiones de gases de efecto
invernadero

Responsable: DNP
Se verificar la informacin mediante el informe de consultora, el informe de
aprobacin final de la consultora y en los informes semestrales de ejecucin.

33

Indicadores de Producto

Lnea de Base

Meta

Medios de Verificacin/ Comentarios

Componente II. Apoyo en la Implementacin de la poltica nacional de Transporte de Carga

Subcomponente 2.1. Fortalecimiento institucional
Creacin de la Unidad Tcnica de
transporte de carga y logstica en el
Viceministerio de Transporte

Responsable: MT
Se verificar la informacin mediante acto administrativo de creacin de la
Unidad y nmero de consultores individuales contratados.

100%

Subcomponente 2.2 Transporte pblico automotor de carga

Desarrollo de normatividad para el
sector logstico y del transporte de
carga, y para la formalizacin
laboral.
Nmero de capacitaciones brindadas
a los actores de la cadena del
transporte de carga y logstica para
mejorar su operacin.

Responsable: MT (en coordinacin con MinTrabajo)

0

Se verificar a travs del nmero de actos administrativos expedidos sobre la

materia.
Responsable: MT
Se verificar a travs de los procesos de contratacin realizados para
adquirir el servicio de capacitacin y hojas de asistencia de eventos
organizados por la Unidad Tcnica de transporte de carga y logstica MT.

Subcomponente 2.3 Servicios de transporte de carga y logstica

Desarrollo de marcos regulatorios
para mejorar la operatividad de los
modos fluvial, frreo y multimodal.

Responsable: MT
0

Se verificar a travs del nmero de estudios contratados para el desarrollo

de normativa sectorial y nmero de actos administrativos expedidos sobre la
materia.

Desarrollo de herramientas
tecnolgicas y sistemas inteligentes
de transporte para mejorar la
logstica de carga.

Desarrollo de gerencias de
corredores logsticos

Responsable: MT
Se verificar la informacin mediante el informe de consultora, el informe
de aprobacin final de la consultora y en los informes semestrales de
ejecucin.
Responsable: MT
Se verificar a travs de documentos de poltica o actos administrativos su
conformacin.
34

Subcomponente 2.4 Sistemas de informacin para el monitoreo y optimizacin del transporte de carga
Nmero de sistemas de informacin
estabilizados55.

Responsable: MT
Se verificar la informacin mediante anlisis de los reportes generados por
los sistemas de informacin estabilizados. Alternativamente, a travs de
informes de consultora, el informe de aprobacin final de la mismo, y/o en
los informes semestrales de ejecucin.

Desarrollo nuevos sistemas para el

procesamiento y anlisis de
informacin

Responsable: MT
Se verificar a travs de informes de consultora, el informe de aprobacin
final de la misma, y/o en los informes semestrales de ejecucin.

55

Se entiende por Sistema de Informacin Estabilizado aquel que ha surtido la etapa de implementacin y se encuentra en una etapa de mantenimiento (est en proceso de retroalimentacin y se pueden solicitar
correcciones, mejoramientos o adaptaciones).
35