Informe de Misin: Documento de identificacin de la problemtica

y mapeo de actores
1.1. Deficiencias del Estado en relacin con la cobertura y calidad en la
provisin de los bienes y servicios pblicos
Muchas instituciones estatales no funcionan, y en algunas zonas, ni siquiera existen.
En muchas partes del interior, los servicios pblicos (educacin, salud, agua potable,
infraestructura) no llegan, y si llegan, son plagados por la corrupcin y la ineficiencia.
Los ciudadanos demandan un Estado que cumpla una serie de atributos: un Estado
moderno, un Estado eficiente, un Estado unitario y descentralizado, un Estado
inclusivo y un Estado abierto que garantice la transparencia y la participacin
ciudadana.
La Secretara de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros (SGP),
como Ente Rector del Sistema de Modernizacin de la Gestin Pblica, tiene el
propsito de impulsar el cambio de esta situacin. La Visin o gran finalidad del
proceso de modernizacin ser lograr un Estado al Servicio del Ciudadano.
Existe un desequilibrio o desfase entre lo que los ciudadanos demandan y lo que
efectivamente reciben. En educacin, la cobertura ha mejorado para algunos grupos
etarios, sin embargo la calidad educativa en general an es baja, no obstante que el
presupuesto en educacin ha aumentado en 6 mil millones de soles respecto al
2005.
Menos del 43% de la poblacin est afiliada a algn sistema de salud, solo el 21% de
nios menores de dos aos completaron sus controles de crecimiento y la tasa de
desnutricin crnica asciende a 23.80%. En saneamiento, se observa que solo el
64% de viviendas a nivel nacional tienen acceso a red pblica de agua y el 54% tiene
acceso a desage. Esta situacin es ms grave al realizar un anlisis distrital, ya que
en algunos distritos el acceso de las viviendas a agua y desage no es mayor al
10%, respectivamente.
En cuanto a la seguridad ciudadana, como se pudo observar en los indicadores del
ndice de competitividad global: (i) existe desconfianza en los servicios policiales, (ii)
el Per obtuvo un puntaje medio en lo que corresponda al crimen organizado y, (iii)
obtuvo un puntaje bajo en relacin al costo que tienen del crimen y la violencia en los

negocios.
En cuanto a la duracin de los trmites, Los Organismos Pblicos y los Gobiernos
Regionales son las entidades en las que el ciudadano tiene que invertir ms tiempo
para realizar una gestin (25 das en promedio). En el extremo opuesto se
encuentran los Municipios Distritales, donde realizar una gestin tom 12 das en
promedio.
Brechas en la inversin:
Se deben realizar inversiones orientadas al cierre de brechas. La brecha de
infraestructura de todos los sectores asciende a US$ 38,85825 y la inversin
acumulada sin ejecutar representa el 44% del total de la brecha de infraestructura.
Por ello, en lugar de seguir promoviendo los proyectos pequeos, incentivar los
proyectos medianos y grandes.
Las limitaciones existentes a lo largo del ciclo de proyectos de inversin pblica son:
i) planeamiento y presupuesto; ii) pre inversin; iii) inversin; y, iv) post inversin,
operacin y mantenimiento.
En la etapa de planeamiento y presupuesto no se establecen objetivos y
estrategias de accin claras. Tambin existe una limitada articulacin entre la
Polticas Pblicas Nacionales o Sectoriales, con las territoriales.
El Plan de Desarrollo Concertado (PDC), el Plan Estratgico Institucional (PEI), el
Plan Operativo (POI), el Programa Multianual de Inversiones y el Presupuesto por
Resultados, no estn articulados entre s, lo que no permite asegurar el cumplimiento
de los objetivos y metas propuestas optimizando el uso de los recursos. Uno de los
mayores problemas en esta etapa es la programacin atomizacin de las
inversiones.
En la etapa de pre inversin, el problema es que existe una mala calidad de los
estudios que permitan obtener informacin estadstica relevante, detallada y precisa
que complemente la informacin que emite el INEI.
En la etapa de inversin, se aprecian problemas tanto en fase de los estudios a
nivel de expediente tcnico como en la ejecucin y supervisin de las obras. Los
expedientes tcnicos mal elaborados y la mala calidad de los expedientes, redunda
en la contratacin de las obras. Finalmente en la etapa de post inversin, o

tambin conocida como fase en que la infraestructura, ya concluida, se pone al

servicio de la ciudadana, el problema central es que se destinan insuficientes
recursos para la operacin y mantenimiento y la puesta en servicio de esa
infraestructura. Las entidades pblicas pierden la memoria institucional cuando los
funcionarios rotan o se retiran, es decir en lugar de continuar sobre lo avanzado por
las anteriores administraciones, cada nueva administracin empieza casi todo de
cero.
En relacin con esto ltimo, se debera disear e implementar un Sistema Nacional
de Gestin del Conocimiento (integrado al Sistema de Informacin de Seguimiento,
Monitoreo, Evaluacin) que permita registrar, almacenar, y generar reportes sobre
cada trmino de referencia utilizado, cada contrato firmado, cada estudio realizado,
cada concurso convocado con su correspondiente oferta recibida, cada precio
unitario relevante tanto en los estudios como en las obras.

La Gestin de los Procesos de Produccin o Trabajo de la Cadena

de Valor
A fin de que las instituciones pblicas sean gobernadas y gerenciadas con una
orientacin a resultados, es importante que los funcionarios pblicos analicen y
comprendan no slo la demanda, sino tambin los procesos de la cadena de valor
desde o la capacidad de oferta. Por ejemplo la cobertura de agua y alcantarillado es
insuficiente o inexistente. Esto se debe, entre otros factores, a una infraestructura
limitada de captacin, almacenamiento y distribucin de agua potable.
Las oportunidades de mejora referidas a los procesos de cadena de valor para la
provisin de bienes y servicios al ciudadano son:

limitada cobertura servicio de

recojo de residuos slidos, organizacin del espacio fsico en el territorio peruano es

inadecuada, deficiente organizacin para la prestacin del servicio de seguridad
ciudadana, infraestructura vial precaria, deteriorada y colapsada, deficiente
transporte urbano e interurbano, infraestructura y equipamiento del camal no cumple
las normas tcnicas vigentes, inadecuado trmite de emisin de Licencias
Municipales, deficiente mantenimiento de las reas verdes de los parques y jardines.
Es a partir de la comprensin de los procesos de la cadena de valor, que se deberan
definir las competencias, los roles y las funciones de las diferentes unidades
orgnicas de cada una de las entidades de los diferentes niveles de gobierno. Ello

contribuira al proceso de articulacin de los objetivos estratgicos y operativos de

las diferentes agencias con los objetivos de las polticas pblicas sectoriales o
nacionales.
1.2.1. Sistemas de planificacin y presupuesto
Entre los aos 2005 y 2011, el presupuesto de inversin pblica se multiplic 5,7
veces; Los resultados no han sido efectivos en la misma proporcin en cuanto a la
reduccin de brechas y mejoramiento de la calidad de servicios. En la actualidad
existen limitaciones que explican las deficiencias en dicho sistemas. La
desarticulacin existente se debe en parte debido a que no se coordina la
planificacin entre las distintas entidades y niveles de gobierno. La normativa que
regula los instrumentos de organizacin y funciones especialmente los ROF y los
CAP - es rgida y controladora ms que facilitadora. Muchas localidades no tienen
acceso al SEACE y los inventarios de bienes que poseen las entidades se
encuentran desordenados y sin actualizar.
Carencia de sistemas y mtodos de gestin del conocimiento: Las entidades no
tienen estandarizados ni acceden a bases de datos y no administran el flujo de
informacin para brindar la informacin correcta a la gente que lo necesita
1.2.2. Sistema de control gubernamental
El sistema de control gubernamental, a cargo de la Contralora General de la
Repblica, es objeto de cuestionamientos desde hace mucho tiempo. La Contralora
es responsable de realizar el Control de Gestin en todo el sector pblico y niveles
de gobierno. No se encuentra en capacidad de practicar un verdadero control de
gestin orientado a colaborar con las entidades para mejorar su desempeo.

2. Avances de la ltima dcada

En esta seccin se examinan estos avances (esfuerzos y resultados): estructura del
Estado; descentralizacin; simplificacin administrativa; gestin por resultados; y
gobierno electrnico. Pero se aaden dos rubros: la gestin de los recursos humanos
y la transparencia y rendicin de cuentas.
2.1 Estructura del Estado
Nueva Ley Orgnica del Poder Ejecutivo: que establece los principios y las normas
bsicas de organizacin, competencias y funciones del Poder Ejecutivo. Se encarg

a la SGP la implementacin de esta norma.

Creacin de CEPLAN: Centro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN):
encargado del establecimiento de objetivos estratgicos del pas y de contribuir a la
construccin de planes de desarrollo con visin compartida y concertada.

Sin

embargo estuvo mantenido como un pliego sin recursos hasta el 2007.Fusin de

programas sociales. Se cree que se ha obtenido un ahorro administrativo sustantivo,
as como una mayor efectividad.
2.2 Proceso de Descentralizacin
La ley explica que el proceso de descentralizacin se realiza por etapas, en forma
progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignacin
de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los
gobiernos regionales y locales.
El presupuesto de los Gobiernos Regionales para el ao 2011 ascendi a S/.13 mil
700 millones y el de los Gobiernos Locales alcanz S/.12 mil 28 millones; mientras
que en el 2005 el presupuesto total de los Gobiernos Regionales ascenda a S/.9 mil
701 millones y el de los Gobiernos Locales slo a S/. 8 mil 226 millones. Los
resultados indican que en cierta medida el proceso cuenta con el respaldo de la
poblacin, y por tanto su grado de irreversibilidad es alto.
2.3. Simplificacin administrativa
Entre los avances ms significativos hasta el 2009 destaca el proyecto TRAMIFCIL
a cargo de INTERMESA, una alianza pblico privada que crea un mecanismo de
articulacin de esfuerzos individuales con el mismo objetivo: Menos trmites, ms
empresas. Simplificando trmites en 12 de las 25 regiones y 171 municipios a nivel
nacional, reduciendo el tiempo de entrega y el costo de la Licencia de
Funcionamiento para microempresa o negocio y del Permiso de Construccin.
2.4. Gestin por resultados
Orientada al alcance de objetivos, incorporando un mejor uso de estrategias,
personas, recursos, procesos y medidas para mejorar la toma de decisiones, la
transparencia y la rendicin de cuentas. Es poco lo logrado en este mbito. El
avance ms importante se encuentra en la fase del presupuesto por resultados
A fines del 2011, se ha presentado el Reporte de Seguimiento de slo 24 programas

estratgicos implementados entre el 2008 y el 2011. Ello se vincula a la problemtica

de la capacidad de gestin y ejecucin de los proyectos de inversin pblica. Por
ejemplo, el Programa Articulado Nutricional exhibe una reduccin de 4.7 puntos
porcentuales en la tasa de desnutricin crnica infantil entre 2007 y 2010, de 22.6%
a 17.9%.
En salud, el Programa Salud Materno Neonatal muestra una reduccin de 15 a 11 en
la tasa de mortalidad neonatal por mil nacidos vivos entre el 2007 y 2010.
En educacin, el Programa Logros de Aprendizaje al Finalizar el III ciclo de la EBR
presenta incrementos estadsticamente significativos en el porcentaje de estudiantes
de 2do grado de primaria con competencias suficientes en comprensin lectora y
matemticas, que pasan de 15.9% a 28.7% en el primer caso y de 7.2% a 13.8% en
el segundo caso.
Y el Programa Acceso de la Poblacin a la Identidad muestra, entre el 2008 y 2010,
un aumento de 1.3 puntos porcentuales en el porcentaje de personas mayores de 18
aos que cuentan con DNI, pasando de 95% a 96.3%.
2.5. Gobierno Electrnico
Entre los avances ms importantes en la ejecucin de esta poltica, cabe destacar los
siguientes:
El Portal de Servicios al Ciudadano y Empresa (PSCE).- Est dotado de un
buscador de trmites y una seccin de estadsticas respecto al cumplimiento de la
publicacin de los Textos nicos de Procedimientos Administrativos
El Portal del Estado Peruano: sistema interactivo de informacin para los
ciudadanos
La Plataforma de Interoperabilidad del Estado (PIDE): es la infraestructura
tecnolgica que permite la implementacin de servicios pblicos por medios
electrnicos
Firmas y Certificados Digitales, La Plataforma de Medio de Pago Virtual del Estado,
La Infraestructura de Datos Especiales del Per (IDEP), El Sistema Electrnico de
Compras y Adquisiciones del Estado (SEACE), El DNI electrnico
2.6 Gestin de recursos humanos
La gestin de recursos humanos ha sido el rea donde menos se ha avanzado en las

ltimas dcadas, el primer intento importante se dio con la aprobacin de la ley

marco del empleo pblico, luego de esto se debi haber constituido la entidad rectora
la cual no se cre, un gran impedimento para la reforma fue la causa de gran parte
de las distorsiones en materia de empleo.
2.7 Transparencia y rendicin de cuentas
El avance ms significativo ocurri con la promulgacin de la ley de transparencia y
acceso a la informacin pblica, si bien esta ley es an un reto se han dado pasos
muy importantes, como la implementacin de un portal en el cual se registre y
actualice la informacin de acuerdo a lo establecido en la ley.
3. Dificultades para la modernizacin de la gestin pblica
Se evaluaron los obstculos que frenan el proceso de modernizacin. Estos fueron
discutidos en cuatro reas: institucionalidad, recursos humanos, diseo de la
reforma, liderazgo y evaluacin.
Institucionalidad: la desarticulacin y falta de coordinacin entre entidades
alrededor de una poltica de modernizacin expresan esta carencia.
Recursos humanos: ausencia de meritocracia, elevada rotacin en cargos
directivos es un gran obstculo a la iniciativa de modernizacin.
Diseo de polticas de modernizacin: ya que no hay un objetivo claro en dicho
proceso, los esfuerzos de modernizacin son respuestas coyunturales a problemas
especficos. Liderazgo: el liderazgo es limitado, es difcil que se constituya como
lder institucional debido que no cuenta con estabilidad y permanencia necesaria.
Una gran limitacin es la existencia de procesos engorrosos dentro de la cadena de valor de
bienes y servicios pblicos, lo cual restringe la ejecucin del gasto.

4. Rol de la Secretaria de Gestin Pblica en el proceso de modernizacin

La SGP tiene otras responsabilidades debe detectar los casos de duplicidad de funciones o
de procedimientos administrativos, la mayor carga de trabajo radica en emitir opinin tcnica
con relacin a toda propuesta para la creacin, modificacin, escisin, fusin o eliminacin
en cualquier entidad, rgano u organismo perteneciente al Estado. Entre sus funciones
tenemos:
Estructura y funcionamiento del estado en el cual tiene que proponer normas y aprobar
directivas sobre esta premisa adems de emitir opiniones o informes sobre los proyectos
referidos al funcionamiento y organizacin del estado.

Simplificacin administrativa: Supervisar y fiscalizar el cumplimiento de las normas de

simplificacin administrativa, detectar los casos de duplicidad de funciones o de
procedimientos administrativos, asesorar a las entidades en materia de simplificacin
administrativa y evaluar los procesos de simplificacin administrativa.
tica y transparencia publica Proponer normas y aprobar directivas en materia de tica
Formular, coordinar, supervisar y evaluar las polticas de acceso a la informacin pblica,
fomento de la tica en la funcin pblica. Para cumplir sus funciones la SGP organiz sus
actividades en cuatro grupos: modernizacin; estructura y funcionamiento del Estado;
simplificacin administrativa; y tica y transparencia.

5. Mapeo de Actores
1). Las instituciones que son relevantes para el desarrollo e implementacin de la Poltica de
Modernizacin de la Gestin Pblica, 2). Sus intereses respecto a la implementacin de una
poltica de modernizacin y 3). Los niveles de poder con el que cuentan

5.1. Identificacin de instituciones

Se presenta los actores relevantes, y los objetivos que les interesa alcanzar a travs del
proceso de modernizacin de la gestin pblica.
Sistemas Administrativos: Mejora en la utilizacin de recursos Mejora en la articulacin
entre los sistemas para mejorar la planificacin.
Ministerio Mejora en la provisin de servicios pblicos orientado al ciudadano
Organismos Pblicos Descentralizados: Estado transparente que beneficie la inversin
privada
Entidades Representativas de Gobiernos Regionales y Locales: Fortalecimiento de la
gestin de estos Gobiernos.
Gremios del Sector Privado: Mejora en el clima de inversiones y la competitividad del pas
Organismos Cooperantes: Asistencia tcnica y financiera en la mejora de polticas de
presupuesto, inversin y optimizacin de procesos.
ONG's: Mejora de la gestin pblica en materia de transparencia, tica y gobierno abierto.

5.2. Matriz poder/inters

Sistemas administrativos: cuentan con un alto poder dentro del proceso de modernizacin,
ya que, mediante el proceso de modernizacin, lograrn optimizar el servicio civil.
Ministerios: cuentan con un alto inters en el proceso de modernizacin debido a que
buscan optimizar sus procesos para mejorar los servicios brindados al ciudadano.
Entidades representativas de gobiernos regionales y locales: Cuentan con alto poder ya
que son indispensables para que el proceso hacia la modernizacin se realice a nivel

descentralizado, su inters es alto ya que la modernizacin contribuye a una gestin ms

eficiente.
Organismos: tenemos a: PROINVERSIN, INDECOPI, CONAMYPE, SNI y Cmara de
Comercio de Lima, Asamblea Nacional de Rectores,ONGs
Este es un primer anlisis de las instituciones que son actores claves en el proceso de
formulacin e implementacin de la poltica de modernizacin.