La poltica exterior como poltica pblica

Juan Gabriel Tokatlian y Federico Merke

Buenos Aires, Septiembre 2011
Introduccin: El objetivo de este trabajo 1 es analizar la poltica exterior de la Argentina
en tanto poltica pblica.2 Para ello articula las herramientas analticas de dos campos, el del
anlisis de poltica exterior y el del anlisis de la poltica pblica, e indaga acerca de los factores
internacionales e internos que influyen en la orientacin externa del pas. En breve, ms que
observar y explicar algunos componentes de la poltica exterior (trayectoria, alianzas,
posiciones, etc.) se busca identificar y discernir aquellos elementos del ambiente internacional y
del interno que inciden en el diseo e implementacin de la poltica exterior.
Los estudiosos de las polticas pblicas y de la poltica exterior rara vez han dialogado
entre s. Por una parte, y en general, los especialistas en polticas pblicas en el pas no han
considerado a la poltica exterior como un objeto de estudio relevante; lo cual ha conducido a
colocar el acento en polticas sociales, educativas, econmicas, y de otra ndole. Por otra parte, y
tambin de modo usual, los especialistas en relaciones internacionales no han considerado a la
poltica exterior como una poltica pblica sujeta a instituciones, reglas y actores domsticos que
ordenan y condicionan dicha poltica. As entonces, la literatura sobre poltica exterior argentina
ha estado ms dirigida al anlisis de su agenda, su contenido, sus motivaciones y resultados que
a la evaluacin del conjunto de factores internacionales e internos que moldea, tanto en cuanto
incentivo como en trminos de restriccin, a la poltica externa.
El punto de partida para articular ambos campos implica una aproximacin estratgicorelacional. La dimensin estratgica alude al hecho de que los actores internos procuran ciertos
objetivos y que para ello deben tomar en consideracin las estrategias de otros jugadores. La
dimensin relacional implica que el contextotanto interno como externoes clave. Asimismo,
el contexto remite al papel de los factores tangibles (por ejemplo, recursos de poder de los
actores) as como el de los intangibles (por ejemplo, las ideas/ideologas). En esa direccin y en
dicho contexto interno el peso especfico de las instituciones, as como el comportamiento
concreto de los actores3, es relevante.
Cabe reiterar entonces que no es un objeto central de este escrito el anlisis de la poltica
exterior del pas en su dimensin sustantiva sobre, por ejemplo, la naturaleza de la relacin con
Estados Unidos o el lugar del MERCOSUR en la poltica externa argentina. Se har referencia a
stos y otros asuntos. Sin embargo, el principal objetivo es pensar y ponderar la poltica exterior
como una poltica pblica de caractersticas particulares, sujeta a los cambiantes retos y
oportunidades del ambiente internacional, as como a las alternativas y limitaciones derivadas
del entramado institucional, las pujas domsticas y la matriz de ideas y percepciones que
afectan el armado y el despliegue de la poltica exterior. En este sentido, el trabajo presenta una
foto de estos rasgos, iluminando algunos aspectos ms que otros, pero siempre apuntando a
presentar una mirada integral sobre el tema en cuestin. Ms all, el presente trabajo se
concentra en las lgicas polticas que inciden en el diseo e implementacin de la poltica
exterior, esencialmente en su dimensin poltica y diplomtica, dejando de lado el rol de ciertos
actores como, por ejemplo, las organizaciones empresariales.
Buena parte de la literatura sobre poltica exterior supone, en general, que la estructura
determina la agencia y que, en consecuencia, los pases pequeos e intermedios (en esta ltima
categora se ubica
la Argentina) estn fuertemente restringidos por factores y fuerzas
internacionales. Este trabajo parte de una premisa expresada por Peter Gourevitch: las
relaciones internacionales y la poltica domstica tienen un carcter inter-penetrado, por lo
que las presiones (externas) no suelen ser totalmente determinantes (1996, 67). En breve, las
variables domsticas son cruciales para comprender las opciones y los lmites de la poltica
exterior. Ello, a su vez, se vincula a la necesidad de contemplar un anlisis dialctico en el que lo
global y lo local se inter-relacionan. Ahora bien, se da prioridad introductoria a los procesos
internacionales con el propsito de observar de qu manera el Estado orienta su poltica exterior
a partir de acciones propositivas o reactivas, ofensivas o defensivas, activas o pasivas, ante los
1

Para este trabajo se cont con la asistencia de Andrea Viln. Asimismo deseamos agradecer las observaciones, comentarios y
crticas formuladas por Carlos Acua a la versin preliminar de este texto.
2
Cabe aclarar que este trabajo no se ocupa ni de la poltica de defensa ni de la poltica comercial, dos mbitos tpicamente
conectados con la insercin internacional de la Argentina. Sin embargo, vale la pena destacar que la poltica de defensa, el menos
desde el advenimiento de la democracia en 1983, ha tenido ciertas continuidades, producto de un consenso poltico: la estricta
separacin entre defensa externa y seguridad interna; control poltico y civil de las fuerzas armadas; bajos presupuestos militares y
bsqueda de la cooperacin regional. Al contrario, la poltica comercial muestra en este mismo perodo ciertas discontinuidades que
han oscilado entre una apertura plena y un proteccionismo limitado; entre venderle al mundo y vivir con lo nuestro y entre
sujetarse a las reglas de juego global y tratar de reformarlas.
3
Al respecto del papel de las instituciones y los actores ver, en este volumen, la introduccin de Acua.

cambiantes patrones del ambiente internacional, ya sea en su dimensin mundial o regional.

Estos patrones generan restricciones y ventajas para hacer poltica exterior.
El ambiente internacional, sin embargo, no est sujeto a una lgica sino a varias. En ese
sentido, cabe remarcar cuatro dinmicas bsicas. Respecto a las relaciones inter-estatales
propiamente dichas corresponde subrayar tres notas: el aceleramiento de la redistribucin de
poder en el nivel internacional; la progresiva consolidacin de Brasil como principal potencia
regional; y la relativa prdida de centralidad de Estados Unidos para el Cono Sur. A los fines del
diseo y prctica de la poltica exterior es crucial que los tomadores de decisin cuenten con un
diagnstico riguroso (pues un pas debe operar con las cambiantes situaciones derivadas del
entorno geopoltico global, regional y vecinal) y una estrategia acorde (pues resulta esencial
preservar y acumular poder interno para trasladarlo al campo externo). Respecto a la poltica
mundial en un sentido amplioesto es, incorporando el papel de los actores no estatales y las
fuerzas transnacionalesel dato principal lo constituye el estado de la globalizacin. sta, que
encierra fenmenos econmicos, sociales, tecnolgicos, culturales y polticos que generan
expansin y destruccin, inclusin y desintegracin, homogeneizacin y concentracin,
igualacin y diferenciacin, atraviesa por una fase de fuerte volatilidad econmica y activa
impugnacin social. Ante tal condicin el despliegue de una poltica exterior se torna ms
exigente: se debe contar con una diplomacia apta y adaptable, buenos recursos tangibles e
intangibles, una atencin mayor a lo regional y un elemental consenso domstico ante la
envergadura de los desafos actuales y por venir.
Respecto al terreno de las organizaciones y compromisos internacionales es clave la
legalizacin de la poltica mundial y la construccin de regmenes que procuran regular el
comportamiento de los actores. La evolucin y extensin de intrincadas estructuras normativas
constituyen un dato crucial para los estados; en particular el derecho internacional es un
elemento central en la poltica exterior de estados con menor poder relativo. En el presente, si
bien hay mltiples reas de accin global que son reguladas por alguna convencin, tratado o
jurisprudencia, tambin es notorio el peligro de la desinstitucionalizacin ya que se advierten
signos de parlisis y modalidades de retroceso en materia de regmenes internacionales. En ese
marco, una poltica exterior debiera ser lo suficientemente flexible, innovadora y activa para
salvaguardar ms y mejor los intereses nacionales, al tiempo que el espacio multilateral se
convierte, para los estados medios, en el lugar privilegiado para, simultneamente, avanzarlos y
protegerlos.
Por ltimo, y respecto al doble proceso histrico de democratizacin interna e
internacional las seales son ambiguas y preocupantes. Por un lado, nuevas prcticas de
articulacin de la sociedad civil internacional y formas de ampliacin de derechos a nivel interno
expresan un movimiento global que procura ms democracia. Por el otro, una combinacin de
regresiones democrticas, avance de plutocracias, persistencia de autocracias, junto a la
ausencia de democratizacin de organismos y mbitos mundiales, produce crecientes tensiones
intra- e inter-estatales. El efecto de lo anterior sobre la poltica exterior es notorio: ello incide
sobre la constitucin de la propia identidad, genera naturales tensiones entre principismo (por
ejemplo, defensa de los derechos humanos) y pragmatismo (por ejemplo, salvaguardia de la
soberana) y demanda aprovechar las oportunidades y prevenir riesgos. 4
Como consecuencia de lo sealado y en el caso especfico de la Argentina es posible hacer
las siguientes seis precisiones:
La redistribucin de poder a nivel global, factor que produce nuevos beneficios y potenciales
prejuicios, otorga nuevas alternativas de insercin internacional.
El ascenso relativo de Brasil, principal potencia regional con posibilidades de proyeccin global,
plantea el desafo y la necesidad de establecer un nuevo marco de accin (tanto conjunta
como individual) con el pas vecino.
La prdida de centralidad de Estados Unidos para los pases del Cono Sur, factor que por
definicin tiende a ampliar la autonoma relativa del Estado, puede contribuir a potenciarsi es
bien aprovechado-un mayor margen de maniobra externo.
El turbulento momento que atraviesa la globalizacin coloca enormes presiones sobre las
estructuras (productivas, sociales, institucionales) domsticas, a la vez que aumenta la
centralidad del poder ejecutivo y fomenta la aparicin de nuevos actores interesados en los
asuntos internacionales.
4

Como ejemplo, al 23 de septiembre de 2011 la Argentina an no reconoci al Consejo Nacional de Transicin de Libia. Ms all,
salvo por Colombia y Panam, no ha habido otro reconocimiento oficial en Amrica Latina. Ver Factbox: Countries that recognize
Libyas NTC, Reuters, 23 de septiembre, disponible en http://af.reuters.com/article/rwandaNews/idAFL5E7KM0SB20110923
[Accedido el 1 de octubre de 2011].

 La contradictoria legalizacin de la poltica mundial, con sus marchas y contramarchas, atan

significativamente el accionar internacional del pas, al tiempo que lo obligan a tener un perfil
ms consistente.
El delicado proceso de democratizacin y promocin de los derechos humanos genera dilemas
importantes entre intereses materiales e imperativos ticos e incide sobre la visibilidad,
reputacin y proyeccin internacionales
Ahora bien, la poltica exterior argentina no es el resultado de un acomodamiento racional
y consistente a los factores arriba mencionados. El Estado no es una correa de transmisin
eficiente entre las oportunidades externas y las demandas internas y, en consecuencia, resulta
imprescindible analizar los condicionantes domsticos. Este ser el foco del presente captulo. 5
La influencia del ambiente interno: El estudio del ambiente interno es fundamental
para comprender de qu manera los estados hacen poltica exterior. El punto de partida es que
los estados no toman decisiones. Las decisiones las toman los lderes del gobierno en el contexto
de restricciones y ventajas del ambiente internacional pero tambin en un contexto domstico
poblado por instituciones, actores e ideas que dan forma a las decisiones de poltica exterior. El
objetivo de esta seccin es identificar algunos actores
que influyen en el diseo e
6
implementacin de la poltica exterior. Especificamente: (a) el ejecutivo; (b) gabinetes y
burocracias; (c) las provincias; (d) el legislativo y los partidos polticos; y (e) elites, opinin
pblica y minoras7.
Ahora bien, antes de comenzar con un anlisis desagregado de los factores domsticos, es
importante observar que la poltica exterior ha estado influida por los modelos de desarrollo,
implcitos o explcitos, que los distintos gobiernos pusieron en marcha. La literatura sobre este
punto es ms abundante que acerca de otros temas ms adelante analizados 8. En ese sentido, la
trayectoria de la poltica exterior argentina muestra que su lgica de despliegue ha estado
ntimamente vinculada con las orientaciones econmicas aplicadas por distintas coaliciones
socio-polticas y en diversos momentos histricos. No es posible comprender, por ejemplo, la
Argentina abierta y aliada a Europa de fines del Siglo XIX sin introducirla en el marco ms
general del modelo agro-exportador. Los dos elementos centrales del programa liberal
(inmigracin y comercio) fueron la quintaesencia de la poltica exterior argentina hasta comienzos
del siglo XX. El regreso del liberalismo se dio en otros contextos domsticos e internacionales pero
las lneas dominantes continuaron siendo similares: Estado pequeo, indiferencias hacia la inclusin
social, escaso acento sobre la produccin industrial, apertura comercial y alineamiento con la
potencia hegemnica.
Ms adelante, las distintas tentativasobviamente con diferentes matices e
intensidades-- de construir una poltica exterior de carcter ms independiente (sea con Pern,
Frondizi o Illia) estuvieron ligadas con los diversos intentos de implementar o reforzar un proceso
de industrializacin por sustitucin de importaciones que disminuyera la dependencia argentina
5

En los ltimos aos la literatura de RRII viene explorando con mayor intensidad el modo en que los estados procesan el ambiente
internacional y responden a l a partir de las restricciones domsticas. Tanto el realismo (en particular el llamado realismo
neoclsico) como el liberalismo (en particular los enfoques de formacin domstica de las preferencias) lideran esta indagacin. Ver,
entre otros, Moravcsik (1997) y Rose (1998)
6

Resulta clave introducir algunas observaciones generales sobre las polticas pblicas en la Argentina y ver hasta qu punto la
poltica exterior comparte similitudes y manifiesta diferencias en relacin con la poltica pblica en su sentido ms amplio. En esa
direccin, autores como Spiller y Tommasi (2010) analizan cmo se llevan a cabo las polticas pblicas. Ellos parten de una suerte de
equilibrio institucional (aunque con valores negativos) que explica los elementos que condicionan el diseo y la implementacin de
la poltica pblica. As, al evaluarla resulta til comenzar por el equilibrio institucional y despus inferir resultados particulares para
cada una de las polticas. Aunque los hallazgos presentados por Spiller y Tommasi resultan valiosos para comprender las dinmicas
profundas de la poltica pblica en la Argentina cabe advertir acerca de los lmites relativos de este enfoque para comprender cmo
se hace poltica exterior. El punto de partida de Spiller y Tommasi es que el problema de las polticas pblicas argentinas no es
necesariamente el contenido de ellas sino sus caractersticas (2010, 76). Las polticas argentinas son inestables, pobremente
coordinadas y carecen de las capacidades necesarias para producir polticas efectivas (76). Para los autores, el dato central de las
polticas pblicas es la volatilidad (77). Spiller y Tommasi presentan un conjunto de observaciones sobre el proceso de formulacin
de polticas pblicas que se derivan del marco que desarrollaron. Del total de observaciones, interesa destacar aquellas que son
relevantes para comprender la formulacin de la poltica exterior. Se trata de cuatro puntos. Primero, que el ejecutivo tiene, a
menudo, excesiva discrecionalidad para llevar a cabo acciones polticas en forma unilateral. Segundo, que el legislativo no es un
escenario importante en el proceso de formulacin de polticas pblicas. Tercero, que la burocracia no es un cuerpo efectivo al cual
delegar la implementacin tcnica de los acuerdos polticos. Y cuarto, que los actores no-gubernamentales, al carecer de una
arena suficientemente institucionalizada para realizar intercambios polticos, tienden a seguir estrategias que intentan maximizar los
beneficios de corto plazo (2010, 85). En breve, su buscar evaluar hasta qu punto estas proposiciones generales sobre las polticas
pblicas en el pas son consistentes con las que hacen especficamente a la poltica exterior.
7
Como se mencion al comienzo, dada las restricciones de espacio el anlisis est puesto en la lgica poltica domstica de la
poltica exterior y, por lo tanto, deja de lado a los grupos econmicos y las organizaciones de la sociedad civil. Aunque se reconoce la
creciente importancia de estas dos familias de actores no estatales tambin cabe subrayar la baja cuanta de trabajos que analizan el
rol de estos en la poltica exterior argentina.
8
Ver entre otros (Paradiso 1993, 2007); (Rapoport y Spiguel 2006)

de los centros de poder mundial. El desarrollismo, por ejemplo, pens la identidad de la Argentina
a travs de las categoras de (sub)desarrollo econmico y, por lo tanto, su ideal fue construir una
nacin industrial. Las consecuencias en poltica exterior fueron claras: sta deba ser un instrumento
para el desarrollo econmico; lo cual, a su turno, posibilitara una mayor industrializacin del pas y
la integracin econmica y social entre sus diversas regiones.
Desde el desplazamiento de Frondizi hasta la presidencia de Ral Alfonsn, la vida del pas
estuvo fuertemente condicionada por la puja entre dos sistemas de ideas: desarrollismo
estructuralista/poltica exterior independiente versus ortodoxia econmica/alineamiento prooccidental (Paradiso 2007, 22). Alfonsn tuvo que lidiar entre un modelo econmico cerrado y
agotado y un modelo de apertura no querido. Este dilema trabaj en paralelo con una
orientacin internacional que privilegi cierta autonoma, buscando mantener una distancia
prudente de Estados Unidos, acercarse a Europa, mirar ms a Amrica Latina y trabajar
activamente dentro del Movimiento de No Alineados, asumiendo que la Argentina era, al decir
del Canciller Dante Caputo, un pas occidental, no alineado y en vas de desarrollo, tres
elementos bsicos de nuestra realidad nacional a partir de la cual construimos nuestra
vinculacin con el mundo (citado en Lechini 2006, 55).
Ms prximo en el tiempo, la poltica exterior de Carlos Menem fue un instrumento
fundamental para justificar y anclar las reformas domsticas. 9 Menem construy un mito, el
regreso al Primer Mundo, que sirvi como principio de legitimidad de las transformaciones
internas y externas. La poltica exterior se pleg estratgicamente a Estados Unidos, se apoy
econmicamente en el MERCOSUR, se alej del Tercer Mundo y se involucr ms activamente en
misiones de paz bajo el paraguas de Naciones Unidas. El peronismo de Menem abandon las
banderas tradicionales de independencia econmica y soberana poltica, abraz las best
practices del Consenso de Washington e intent proyectar la imagen de un pas normal o de un
buen ciudadano de la sociedad internacional. 10
La renuncia de Fernando de la Ra, el posterior default sobre la deuda y el abandono de la
convertibilidad terminaron definitivamente con el mito del retorno al Primer Mundo. Despus de
la transicin administrada por Eduardo Duhalde, Nstor Kirchner busc articular un nuevo
esquema que enfatiz la soberana poltica, la revalorizacin del papel del Estado en la
economa, la integracin latinoamericana y el distanciamiento respecto a organismos como el
Fondo Monetario Internacional. Junto a un Estado ms intervencionista volvi a asomar un
modelo ms desarrollista en lo econmico y un proyecto ms autonomista en poltica externa.
Sin embargo, ni el Estado tiene la fortaleza (recursos clave a su disposicin, capacidades
burocrticas, etc.) del pasado, ni la economa posee la estructura diversificada de otros tiempos
(su mayor dinmica gira an alrededor de productos primarios como la soja) ni el entorno
internacional est supeditado a parmetros (ideolgicos, por ejemplo) tpicos de la Guerra Fra ni
de la inmediata Posguerra Fra. En todo caso, ni se trata de la ortodoxia neoliberal de los noventa
ni de un neo-desarrollismo pleno. En ese contexto, asuntos presuntamente tan dismiles como
los acuerdos de 2004 con Venezuela para reparar y construir barcos de ese pas en astilleros
argentinos, el plan de reactivacin nuclear de 2006, la resolucin 125 de 2008 sobre retenciones
mviles, el lanzamiento del cuarto satlite argentino (SAC-D Aquarius) en 2011 y la delicada
situacin de la matriz energtica nacional, entre varios otros, expresan las opciones, tensiones,
dinmicas y ambigedades del modelo en ciernes en este comienzo del siglo XXI
En sntesis, la poltica exterior argentina ha estado influida por los modelos de desarrollo.
Aunque, como se ver, hay otros factores que contribuyen a precisar la orientacin internacional
del pas, las oscilaciones y contradicciones entre ms Estado o ms mercado, entre estructura
productiva y tipo de insercin, entre industria y agro, entre mayor proteccionismo o mayor
aperturismo, entre el acento social y el nfasis en la eficiencia, entre complementacin o
segmentacin entre manufacturas y bienes primarios han marcado no slo la poltica interna
sino que han tenido notable influencia en la poltica exterior. En este ltimo sentido, aspectos
tan dispares como las preferencias por el tipo de socios externos, la satisfaccin de unos
9

En 1995, el Canciller Guido Di Tella (1995) pronostic lo siguiente: Yo creo que las reglas que seguimos en poltica exterior y las
reglas que seguimos en poltica econmica no van a ser objeto de discusin, no son objeto de discusin en otros pases. Hay matices,
nadie va a decir de vuelta que queremos re-estatizar las empresas pblicas, nadie va a decir que queremos apartarnos de las leyes
del mercado, nadie va a decir que tenemos que pelearnos con Chile o Brasil, con Estados Unidos ni con nadie () va a ser el tipo de
discusin que hay en Espaa, o dentro de Francia o dentro de Italia, en el tipo de pases en el cual hemos terminado, no es nada raro
que, despus de todas estas vueltas hayamos terminado habiendo construido un pas del nivel europeo. Y sin embargo, casi diez
aos despus, el Canciller Rafael Bielsa (2004) afirmara: Hemos cambiado la matriz sobre la cual articulamos nuestra poltica
exterior. No adscribimos a concepciones providencialistas del relacionamiento externo y sus consiguientes ilusiones de poder
aparente.
10

Basta mencionar, a ttulo ilustrativo, el envo de naves al Golfo, el cambio de voto en Naciones Unidas, la intervencin humanitaria
en Hait, la salida del Movimiento de pases No Alineados, la ratificacin de Tratado de Tlatelolco y el Tratado de No Priliferacin
Nuclear, la condena a Cuba en Naciones Unidas y la cancelacin del proyecto misilstico Cndor.

intereses por sobre otros, el alcance de la influencia de agentes externos en la esfera domstica,
el manejo de la agenda mundial, la aptitud para resistir presiones internacionales, entre otros, se
entrelazan y moldean la poltica de la poltica exterior. En esa direccin, retomamos la cuestin
de los actores especficos que inciden en la misma.
El poder ejecutivo: Segn la literatura especializada, el anlisis de poltica exterior
supone, por definicin, la centralidad que ocupa el poder ejecutivo en el diseo e
implementacin de la misma. Los presidentes son, en esencia, las unidades ltimas de decisin.
En la Argentina, el rgimen poltico hace del presidente un actor fundamental en el proceso de
formulacin de polticas y la poltica exterior no es una excepcin. El poder presidencial
argentino depende de los atributos consagrados constitucionalmente, ya sean de carcter
legislativo (como el veto o los decretos de necesidad y urgencia) o no-legislativos (como el
control del gabinete o los jueces), as como de poderes partidarios, expresados en el tamao que
su partido tiene en el congreso y los niveles de disciplina que su grupo manifiesta (Scartascini
2010, 37).
En trminos constitucionales, el presidente es quien est a cargo de la poltica exterior,
asunto que fue delegado por las provincias al gobierno federal. 11 Es l quien puede firmar
acuerdos internacionales (Art. 11), comandar a las fuerzas armadas (Art. 12), declarar la guerra
con aprobacin del congreso (Art. 15) y declarar el estado de sitio en caso de ataque exterior
(Art. 16).12
En trminos polticos, el presidente goza de un amplio margen para fijar la orientacin
internacional del pas. Es por eso que muchos anlisis de poltica exterior se concentran en
conocer las caractersticas de los lderes, desde sus preferencias hasta su personalidad, pasando
por las concepciones y percepciones que tienen del ambiente internacional. Ms an, dado que
las reglas electorales argentinas no incentivan las coaliciones en primera vuelta, el presidente
electo est libre de tener que acordar una poltica exterior con sus pares de la coalicin.
Finalmente, ni los gobernadores ni los legisladores han hecho de la poltica exterior un asunto
prioritario o una moneda de intercambio para demandar acciones en otras reas de la poltica
pblica.
La teora de los juegos seala (Fudenberg y Tirole 1991) que a una estructura de pagos
constante un aumento en los jugadores trabajar a favor de equilibrios menos cooperativos.
Dicho de otro modo, cuanto ms grande sea el nmero de jugadores, ms difcil ser cooperar
(Scartascini et al 2010, 18). No slo los recursos se dividen entre ms sino que tambin afloran
problemas de coordinacin y distribucin de la informacin, aumentando la incertidumbre. Qu
sucede con la poltica exterior en la Argentina? Ms all del presidente, la poltica exterior se
formula en dilogo con el ministro de Relaciones Exteriores. A este do suele sumarse el ministro
de Economa y, eventualmente, reas afines a las relaciones econmicas. Ms all, el ministro de
Defensa aparece cuando se trata de discutir el instrumento militar que acompae a la poltica
exterior. No ha sido usual en la Argentinacomo s lo es en pases como Estados Unidos, China,
Rusia, India, Francia, entre varias otrasuna interaccin estrecha Presidencia-CancilleraDefensa en el diseo de una gran estrategia internacional. 13 Si bien es posible mencionar otros
jugadores adicionales (por ejemplo, en situaciones de crisis 14) complementarios (de acuerdo a
algn tema especfico15), el punto a realizar es que el nmero de funcionarios involucrados en el
diseo y la formulacin de la poltica exterior es relativamente bajo.
Aquellos que ocupan los cargos ms altos en la estructura de gobierno suelen tener en su
poder los recursos del Estado. Dado que la poltica exterior es una poltica pblica que requiere
escasa legislacin, resulta ms accesible a quienes estn al frente de su conduccin contar con
un marco decisorio ms desestructurado y relativamente pequeo. Esta situacin favorece que
11

Curiosamente, la poltica exterior tiene un mandato concreto de rango constitucional y que se relaciona con el Artculo transitorio
sobre las Islas Malvinas y la necesidad de que su recuperacin sea una prioridad para cada gobierno. Desde ya que este Artculo no
indica el camino a seguir pero s establece un horizonte en donde Malvinas se convierte en un asunto ineludible para cualquier
presidente.
12
Ms all de estos atributos, vale aclarar que la reforma de la Constitucin de 1994 lig internacionalmente al pas en materia de
derechos humanos al reconocer la jerarqua constitucional de los tratados internacionales sobre esta materia firmados por la
Argentina (Art. 75 inc. 22).
13
Se entiende que una grand strategy procura identificar las amenazas probables a la seguridad del Estado y planear los antdotos
polticos, econmicos, militares y de otras ndole para afrontar dichas amenazas (Posen, 1984: 13). En ese contexto, la dimensin
externa de una gran estrategia se entiende como los estmulos internacionales que proporcionan incentivos o requieren que un
Estado haga algo y los constreimientos internacionales que inhiben o previenen que un Estado haga algo (Rosencrance y Stein,
1993: 17).
14
Por ejemplo, ante una crisis financiera de envergadura, el Banco Central pasara a tener un rol mayor.
15
Por ejemplo, el auge del precio de los productos primarios convierte al Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca en un jugador
importante. En otro mbito, las trabas comerciales entre la Argentina y Brasil hacen del Ministerio de Industria una voz autorizada en
el manejo de los conflictos con el pas vecino.

los funcionarios puedan trabajar lejos de la mirada ciudadana, ejerciendo liderazgo en poltica
exterior e incluso personificando al Estado en sus acciones externas (Hill 2003, 56). En general,
los funcionarios oficiales a cargo de la poltica exterior detentan cuatro cartas en la manga
relevantes: (a) poseen el poder de iniciativa; (b) ostentan la capacidad para definir el ambiente
internacional y las amenazas externas; (c) tienen el control sobre la informacin y la propaganda
y (d) retienen el poder ltimo del Estado para ejercer la coercin externa. 16
Adems de estos rasgos de la poltica exterior tpicos de una democracia, hay cinco
elementos del caso argentino que conviene destacar. En primer lugar, es posible afirmar que el
sistema presidencial, las particularidades del federalismo argentino (ver Leiras en este volumen)
y el personalismo que atraviesa la poltica nacional han contribuido a robustecer el rol de los
individuos (presidentes, en especial) en la formulacin y prctica de las relaciones
internacionales. La pregunta fundamental es, cundo se agiganta este papel? Byman y Pollack
(2001) formulan ese interrogante y encuentran dos respuestas: cuando los individuos logran una
alta concentracin de poder y en circunstancias fluidas (por ejemplo, grandes crisis o cambios).
Nuevamente, quizs eso ayude a entender por qu Kirchner (como Menem en su momento)
supo gravitar tanto en la poltica exterior y volver al canciller y la Cancillera un instrumento de
su visin del mundo. En breve, si se suma una crisis de envergadura (por ejemplo, la de 200102)17 a los elementos ya mencionados (presidencialismo, personalismo y federalismo) y a los que
caracterizan a la institucionalidad argentina, (siguiendo a Spiller y Tommasi 2010), entonces es
de suponer que la figura del ejecutivo, su estilo, sus creencias, su mirada internacional, son
fundamentales, tanto para la prctica de la poltica exterior como para el eventual
mejoramiento, o no, de las instituciones.
En segundo lugar, algunos autores (Acua en este volumen; Young y Schaffer 1998) han
remitido al mapa cognitivo de los lderes como un componente clave al momento de evaluar el
peso especfico y la orientacin que el ejecutivo le otorga a la poltica exterior. Obviamente, hay
una interaccin entre tal mapa y la coyuntura concreta de una administracin. No existe un
determinismo de aquel mapa sobre la conducta especfica de la poltica exterior. A los fines de
este anlisis se asume una confluencia de factores personales, estructurales y coyunturales que
interactan en la adopcin de una estrategia internacional. As por ejemplo, se ha sealado que
la leccin que extrajo Carlos Menem de las experiencias del peronismo era que no haba que
antagonizar con la lite empresarial, con la Iglesia Catlica, con Estados Unidos y los militares. Si
su propsito era permanecer y perpetuar su poder, resultaba crucial contar con esos actores y
no disear polticas refractarias o antagnicas frente a ellos. El recorrido de Nstor Kirchner, en
cambio, fue otro. Heredero de otra experiencia--los setenta--su mirada sobre aquellos mismos
actores fue distinta. All donde Menem busc conciliar y unificar, Kirchner busc distanciar y
fragmentar. Con propuestas distintas Menem y Kirchner asumieron el reto del unipolarismo y la
globalizacin. Cada uno, sin embargo, los ley y proces de modo diferente.
En tercer lugar, y vinculado con lo anterior, los mapas cognitivos estn estrechamente
relacionados con las identidades polticas que los presidentes traen consigo pero que, al mismo
tiempo, buscan reconstruir. A diferencia de algunos enfoques institucionalistas de polticas
pblicas que consideran las ideas e ideologas un asunto menor--porque lo que influye es la
estructura de incentivos--el anlisis de poltica exterior pone en el centro de la discusin las
ideas e identidades que circulan por el ejecutivo 18. Es cierto que las identidades resultan de
procesos sociales domsticos, pero son tambin el resultado de la interaccin con otras contrapartes ubicadas en el exterior. La identidad expresa un hecho histrico, con elementos de
continuidad y cambio; un contexto que exige discernir el marco institucional en que se expresa y
16

Christopher Hill (2003) seala al menos tres motivos por los cuales la poltica exterior es un rea de accin altamente susceptible
de ser manejada por un ejecutivo relativamente pequeo. Primero, tradicionalmente los polticos suelen estar ms interesados por
los asuntos domsticos que por los asuntos externos. La explicacin ms sencilla consiste en observar que la paga o la ganancia
poltica es mayor en el frente interno que en el externo. Dedicar tiempo, inters y recursos en estrechar lazos con estados y grupos
del exterior puede ser una actividad intelectual y socialmente reconfortable pero difcilmente aumente la cantidad de votos en la
siguiente eleccin. Segundo, es comn observar que la curva de aprendizaje para los polticos que se involucran en los asuntos
externos suele ser alta y costosa. Aprender a manejar los asuntos externos implica conocer la composicin, reglas, agenda e
intereses de un sin nmero de siglas (ONU, OEA, OMC, OCDE, FMI, OTAN, UE, etc.). Implica tener que adaptarse y prepararse a una
agenda internacional que rara vez es manejada por pases en desarrollo, con tiempos y dinmicas muy distintas a las que funcionan
en el ambiente interno. Y tercero, la poltica exterior es una actividad que est siempre abierta a imprevistos, a altercados con
vecinos, a la turbulencia producto de guerras, conflictos o incluso de huracanes. Esto significa que, aunque la poltica exterior no se
conduce todo el tiempo en situaciones de crisis, su dinmica requiere tomar decisiones en tiempos siempre limitados. Esto, sin duda,
favorece a aquellos que tienen poder de respuesta y que se constituyen en las unidades ltimas de decisin.
17

Algunos anlisis (Charap 2007), para el caso de Rusia por ejemplo, han sealado los mritos de la fortaleza del
ejecutivo en poltica exterior; en particular despus de procesos de des-estatizacin, inestabilidad y retraimiento. Ese
robustecimiento del ejecutivo posterior a una crisis le otorgara ms estabilidad y consistencia a la poltica exterior.
18
Precisamente el texto introductorio de Acua en este volumen recupera el valor analtico de estudiar las ideologas y
su influencia en las polticas pblicas.

una realidad relacional que surge de los modos de contacto con diversos actores externos. La
identidad propia es, por lo tanto, el producto de mltiples factores geogrficos, demogrficos,
polticos, tnicos, culturales, tecnolgicos y econmicos y est influida por un amplio conjunto
de fuerzas y fenmenos exgenos. As entonces, la identidad incide sobre la definicin y el
alcance de los intereses nacionales y, por tanto, en el esbozo, la implementacin y el perfil de la
poltica exterior. Esta observacin cobra relevancia para el caso argentino: el presidencialismo, la
desnacionalizacin de los partidos polticos (ver Mustapic en este volumen), la naturaleza del
federalismo y las deficiencias del Congreso trabajan a favor de que el presidente no slo tenga
mayor margen de accin poltico-institucional sino tambin mayor capacidad poltica y discursiva
para (re)construir identidades en el terreno externo. El discurso recurrente de la reinsercin
internacional expresa, de alguna manera, esta aspiracin de todo mandatario que llega al
gobierno para comenzar todo de nuevo; en especial en materia de poltica exterior. 19
En cuarto lugar, el estudio de la poltica exterior argentina an no ha ofrecido
explicaciones en profundidad sobre la relacin entre crisis poltica y poltica exterior. Teniendo en
cuenta que entre 1930 y 2007 slo una transferencia del poder entre presidentes sigui lo
establecido por la Constitucin y que entre 1930 y 1982 doce presidentes fueron removidos del
poder por medio de acciones violentas, la inestabilidad y/o crisis poltica merece ser tomada ms
en serio a la hora de explicar la poltica exterior. La hiptesis tentativa es que una crisis de
proporciones tiende a generar una concepcin exaltada del poder presidencial, lo que Arthur
Schlesinger (1973) denomin una presidencia imperial, entendida sta como un
agrandamiento extremo del poder del ejecutivo. Salvando las distancias y las analogas, Nstor
Kirchner-- ms que Cristina Fernndez de Kirchner--despleg algo as como un estilo tpico de
una presidencia imperial, pero derivada de una debilidad de origen (la crisis del 2001-02 y su
votacin a la presidencia) antes que de una fenomenal acumulacin de atributos de poder. No al
azar, en ese contexto l se proclam dueo de las relaciones exteriores ms importantes
(Brasil y Estados Unidos) y dej a la Cancillera el resto (Russell, 2010). Ello, a su vez,
increment el grado de discrecionalidad en el manejo de los asuntos externos; lo cual lo someti
a vaivenes inesperados, personales y/o coyunturales. 20 Finalmente, el ser dueo de las
relaciones exteriores le dio un amplio margen de centralizacin en el proceso de toma de
decisionesalgo que fue positivo en el caso de la negociacin de la deuda con el FMI y negativo
en el manejo del conflicto con Uruguay por la instalacin de la planta Botnia en Fray Bentos. 21
Y en quinto lugar, y siguiendo a Durant y Diehl (1989), quienes recurren al trabajo de
Kingdom sobre agenda setting (usualmente utilizado para el frente interno) para analizar la
poltica exterior, el ejemplo de Argentina muestra que el ejecutivo posee una alta capacidad de
creacin de agenda. Si bien en el terreno de la poltica internacional el agenda setting est
seriamente restringido por el papel y las medidas de actores externos, en lo que hace a la
dimensin domstica es relevante el podero relativo de la presidencia. Ello se ha facilitado pues:
a) existe un esquema decisional ms segmentado y jerrquico (que el de la poltica interna); b)
hay ms participacin y control del mandatario en el proceso de toma de decisiones; y c)
prevalece un partidismo ms silenciado; entre otros. En general, las constituciones le asignan un
rol primario y nico al ejecutivo en el manejo de la poltica exterior. A ello se agrega, en el caso
argentino, tradiciones y hbitos que han reforzado lo anterior. A su vez, tal concentracin en el
ejecutivo tiende a reducir el rango de actores y organizaciones domsticas en la identificacin
de problemas (de poltica exterior) y la seleccin de cursos alternativos de accin. La decisin de
la participacin argentina en la Misin de Naciones Unidas para Hait en 2004 fue un buen
ejemplo en ese sentido.
En sntesis, tanto los atributos presidenciales en materia de poltica exterior (estructura)
como el estilo de liderazgo (agente), as como los factores tangibles (recursos a disposicin del
ejecutivo) e intangibles (la cosmovisin del mandatario) son componentes importantes que
influyen en cmo se hace poltica exterior en la Argentina.
19

Estas aspiraciones, sin embargo, han estado matizadas por restricciones materiales (poder militar y econmico
entre otros), institucionales (normas, hbitos, memoria institucional de la Cancillera, etc.) y sociales (opinin pblica,
grupos de presin, etc.).
20

Como, por ejemplo, cuando hizo presin para que Chacho Alvarez, y no Jos Luis Machinea (como fue luego el caso) fuera el
director ejecutivo de la CEPAL--lo que, a su vez, lo llev a quitarle por un tiempo el saludo al secretario general de la ONU, Kofi
Annan. Algo similar ocurri cuando decidi no asistir a la gestacin de la Comunidad Sudamericana de Naciones (previa a su
transformacin en la Unin de Naciones Suramericanas) en 2004 por considerar que se trataba de un instrumento creado por Brasil
para proyectar y garantizar su propio poder.. Aos despus, el entonces ex presidente Kirchner alcanz la secretara general de
UNASUR y desde all jug un rol central en la distensin entre Colombia y Venezuela y la pronta reaccin del rea ante la intentona
golpista en Ecuador.
21

Este ltimo ejemplo, a su vez, es congruente con la llamada tesis de los dos presidentes (Lindsey y Ripley 1992) que supone
contar, al mismo tiempo, con un presidente muy fuerte a la hora de decidir los asuntos claves de poltica exterior y con un presidente
ms restringido por las provincias y el congreso a la hora de decidir asuntos trascendentes de poltica interna.

Gabinetes y burocracias: Quienes estudian polticas pblicas se preocupan por analizar,

entre otras, el proceso de formacin de gabinetes y la estabilidad de los mismos (Scartascini
2010, 42). Lo primero es importante pues tiene que ver con el margen de maniobra que tiene el
partido del presidente para nombrar a los ministros. Este proceso est influido, a su vez, por las
reglas electorales. En este caso muestra que el mandatario ha tenido amplia capacidad para
nombrar ministros de relaciones exteriores de su entera confianza. En cuanto a la estabilidad de
los gabinetes la misma es percibida como fundamental para garantizar polticas pblicas de
largo plazo. Una alta inestabilidad del gabinete, afirma Scartascini, conduce en ltimas a una
alta inestabilidad en las polticas, baja acumulacin de la experiencia y, al mismo tiempo, a
polticas de baja calidad y menos adaptables (2010, 43). En otras palabras, a mayor rotacin de
ministros menos incentivos para invertir en capacidades y polticas de largo plazo. El caso
argentino muestra un importante grado de estabilidad relativa del ministro de relaciones
exteriores si se lo compara con otras carteras. Desde 1983 a noviembre de 2011, la Argentina
cont con diez ministros de Relaciones Exteriores. En el mismo perodo, por Economa pasaron
veintids ministros, por Interior diecisis y por Defensa quince. La diferencia de duracin es
elocuente. Esta diferencia aumenta si se considera que, tambin desde 1983 a noviembre de
2011 slo tres ministros de Relaciones Exteriores (Dante Caputo, Guido Di Tella y Jorge Taiana)
concentraron el 72% del tiempo total. Para alcanzar el mismo porcentaje en el ministerio de
Economa es preciso contar ocho ministros. La Cancillera ha sido, en efecto, uno de los
ministerios menos afectados por la alta rotacin de funcionarios. Hay varios factores que
explican esto.
Primero, rara vez la poltica exterior es un fusible que necesita ser cambiado frente a
situaciones crticas domsticas, tal como suele suceder con el ministro de Economa o del
Interior. Segundo, desde el regreso a la democracia la tendencia general ha sido contar con
ministros bastante capacitados para manejar los asuntos internacionales del pas y, en
consecuencia, la Cancillera no ha funcionado como un destino poltico de paso hacia otra
instancia del gobierno o del partido. Tercero, la Cancillera argentina gasta poco. Su presupuesto
de 2010 represent el 0,7% de la distribucin jurisdiccional del gasto, porcentaje que contrasta
con el 38% destinado al ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, con el 14% asignado
al ministerio de Planificacin Federal, con el 5,2% asignado al ministerio de Desarrollo Social o
con el casi 5% destinado al (ex) ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. 22 En
parte, esta menor disposicin de recursos implica menor capacidad de una accin poltica
autnoma en las internas gubernamentales.
En cuanto a las burocracias, el anlisis de polticas pblicas apunta a comprender el grado
de autonoma que tienen las burocracias y las aptitudes tcnicas con que cuentan los empleados
pblicos (Zuvanic y Iacovello 2010; Scartascini 2010, 70). 23 Cruzando estas dos dimensiones,
Scartascini (2010, 70) seala que puede haber burocracias autnomas y capacitadas
(meritocrticas); burocracias autnomas pero poco capacitadas (administrativas); burocracias
capacitadas pero no autnomas (paralelas) y burocracias poco capacitadas y poco autnomas
(clientelares).
La calidad de una burocracia, por su independencia y su aptitud, hace a la calidad de una
poltica pblica. Spiller y Tommasi afirman que una forma de instrumentar acuerdos polticos
inter-temporales es delegar la implementacin de las polticas a una administracin pblica
tcnicamente calificada y relativamente independiente. Argentina, sin embargo, no tiene tal
burocracia (2010, 107). El argumento de Spiller y Tommasi es que en la Argentina, tanto el
mandatario como los congresistas trabajan con horizontes temporales de corto plazo y, en
consecuencia, no estn dispuestos a invertir en burocracias que aumenten la calidad de las
polticas pblicas. Para resolver esto de un modo rpido, la solucin tpica consiste en crear
burocracias paralelas, que bien pueden ser altamente capaces pero que desaparecern una vez
que el presidente, o incluso el jefe inmediato, abandonen el cargo. El resultado son medidas de
corto plazo, heterogneas y sin memoria institucional.
En qu medida estas observaciones se aplican a la Cancillera y los diplomticos? Qu
tipo de burocracia son los funcionarios del servicio exterior de la nacin? Estas preguntas exigen
detenerse, primero, en la naturaleza del ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio
Internacional y Culto y, segundo, en las caractersticas del Servicio Exterior de la Nacin.
22

Datos
extrados
del
Presupuesto
Nacional,
Presidencia
de
la
Nacin,
disponibles
en
http://www.mecon.gov.ar/onp/html/presupresumen/resum10.pdf (Accedido el 22 de marzo de 2011).
23
El grado de autonoma, en particular, hace referencia a la capacidad que tiene una burocracia de conducir sus asuntos con
profesionalismo y fuera del alcance de ciertas arbitrariedades polticas. Las competencias tcnicas hacen referencia no slo a la
preparacin del funcionario, sino tambin a qu tipo de reconocimiento institucional recibe mediante sistema de evaluacin y
ascensos, adems de los ajustes salariales correspondientes.

La Cancillera argentina es la principal encargada de asistir al presidente en el diseo e

implementacin de poltica exterior. En particular, la Cancillera (conocida como la casa entre
los cercanos a ella) lleva adelante tres funciones. Primero, rene informacin. Una red de
diplomticos dentro y fuera del pas hace circular informacin relativa a los intereses de la
Argentina en el mundo. Por encima de otras fuentes, como la periodstica o de instituciones de
investigacin, la informacin que los diplomticos destinados recogen de primera mano en cada
uno de los pases contiene un valor agregado que sigue siendo inigualado a la hora analizar los
intereses del pas. Segundo, aunque generalmente son los polticos quienes deciden la
orientacin internacional del pas, la Cancillera asiste y pone en marcha la maquinaria
diplomtica necesaria para comunicar, representar y negociar los intereses argentinos en el
mundo. La relacin entre la Cancillera y la presidencia ha variado con el tiempo, desde ministros
subordinados por completo al mandatario hasta ministros con juego propio, capaces de hacer
llegar ideas al presidente y que ste las adopta con cierta facilidad en funcin de mutuas
ganancias. Aunque la Constitucin establece que el diseo de la poltica exterior le compete al
presidente, en la prctica los ministros de Relaciones Exteriores han trabajado para dotar de
contenido a la poltica exterior, mucho ms cuando el presidente electo no resulta un conocedor
de los asuntos internacionales. Finalmente, la Cancillera hace de memoria institucional de la
poltica exterior. Esto implica que quienes arriban a ella con un nuevo gobierno deben descansar
necesariamente en la memoria de sus funcionarios y sus archivos. Como poltica pblica, la
poltica exterior no est sujeta slo a compromisos domsticos sino tambin a compromisos
internacionales que son, casi siempre, compromisos de Estado. Como se mencion en la primera
parte de este trabajo, las normas del derecho internacional limitan de manera sustantiva los
cambios bruscos en muchas reas de la poltica exterior, adems de que demandan un
importante grado de conocimiento de cada vez ms regmenes internacionales.
As, un nuevo funcionario poltico debe lidiar con una mirada de protocolos, tratados,
arreglos informales, hbitos, alianzas no escritas o entendidos histricos que, sin la ayuda de un
cuerpo profesional, no podran entender y, mucho menos, hacer funcionar. Ahora bien, las
memorias institucionales, cuando son fuertes, producen un sesgo hacia el statu quo. El punto a
sealar, en todo caso, es de qu manera las nuevas autoridades y sus respectivas bases
polticas buscan sacar el mejor provecho de esa memoria o buscan jugar en los mrgenes
intentando readecuaciones generales y posiciones particulares muy dependientes de la
trayectoria. Esta caracterstica particular de la poltica exterior--estar atada a una trayectoria y
compromisos normativos internacionales--ha servido en la Argentina como un anclaje que evit
torcer el rumbo bruscamente en aspectos puntuales de su poltica exterior. Es ms, en distintas
ocasiones, los presidentes han buscado comprometer a la Argentina en acuerdos bilaterales (por
ejemplo los acuerdos de cooperacin entre Ral Alfonsn y Jos Sarney) o multilaterales (el
ingreso de la Argentina al Tratado de No Proliferacin) precisamente para evitar que facciones
domsticas en las antpodas pudieran imponer en otro perodo presidencial sus propias
preferencias. Tambin, es evidente que en algunas ocasiones la Cancillera opera como una
suerte de disco duro con capacidad de reubicar en un sendero convencional algn aspecto de
la poltica exterior del pas. 24
Ahora bien, aunque el foco poltico y administrativo de la poltica exterior reside en la
Cancillera, el cuadro domstico es ms complejo. Primero, tpicamente los ministerios de
Relaciones Exteriores no suelen demandar mucho presupuesto nacional. Como poltica pblica
es quizs de las ms econmicas. Mantener diplomticos y embajadas, organizar ferias
comerciales, otorgar ayuda econmica o pagar cuotas de organismos internacionales pueden ser
gastos importantes, pero no se comparan con los ministerios a cargo de la salud, la educacin o
el desarrollo social.
Segundo, dado que la poltica exterior no requiere mucha legislacin, los funcionaros de la
Cancillera suelen quedar afuera del regateo domstico entre agencias y legisladores que
intercambian votos y recursos. Esta caracterstica hace que muchas veces los funcionarios
queden aislados del juego poltico interno pues no tienen qu ofrecer internamente para
conseguir apoyos en materia externa.
Tercero, la difusin de mini-cancilleras en los distintos ministerios complejiza an ms la
insercin internacional del pas. Hoy cada ministerio o secretara tiene, de jure o de facto, un
24

Por ejemplo, al comienzo del primer mandato de Menem el Canciller Guido Di Tella determin que la Argentina cambiara su pauta
de votacin en Naciones Unidas en una lnea de mayor consonancia con Estados Unidos (ver Cuadro Anexo 1) y de menor
identificacin con el mundo en desarrollo. Por unos pocos aos eso fue posible, pero otros temas de la agenda externa (entre otros,
preservar el respaldo de la periferia a la demanda en favor de una solucin negociada en el caso Malvinas) condujeron a readecuar
los votos del pas en la ONU. Este ejemplo ilustra una tensin recurrente entre preferencias, sostenidas en mapas cognitivos,
ideologas o identidades polticas, e intereses materiales, sean estos econmicos, territoriales o de seguridad.

rea reservada a los asuntos mundiales que le competen por su rea de accinsea medio
ambiente, energa, agricultura, industria, o ciencia y tecnologa. 25
Cuarto, otro desafo creciente son las dificultades de contar con funcionarios tcnicamente
preparados en los ms diversos temas de alta complejidad de la agenda internacional, as como
tambin funcionarios con dominio de varios idiomas. Por ejemplo, la legalizacin y
democratizacin exigen contar con un cuerpo de funcionarios altamente dotados e instrucciones
muy precisas. Aunque la Cancillera cuenta con funcionarios altamente calificados es evidente
que sigue pendiente una modernizacin a profundidad de la casa.
Quinto, estn las agencias que han rivalizado con la Cancillera por el manejo de los
asuntos internacionales. En la Argentina, los rivales han sido las fuerzas armadas y los ministros
de economa. Histricamente, las fuerzas armadas se representaron como las mejores
intrpretes del inters nacional y por mucho tiempo mantuvieron el monopolio de la definicin
de las amenazas. El regreso de la democracia implic un proceso tendiente a limitar el poder de
los militares y a dotar al sistema de un fuerte control poltico. En la prctica, las fuerzas
armadas estn hoy subordinadas a las definiciones que establecen tanto la Cancillera como el
ministerio de Defensa: desde ambos ministerios el lugar decisivo de la estrategia en materia de
derechos humanos se ha ido convirtiendo en lo ms prximo a una poltica de Estado. A su vez,
el ministerio de Economa an goza de un considerable margen de maniobra que aumenta o
decae segn las caractersticas del ministro en cuestin, de los vaivenes por los que atraviese la
situacin argentina, de la atencin del presidente a tpicos como el comercio y las finanzas y del
contexto internacional. Este escenario implica distinguir entre poltica exterior y poltica
comercial. Aunque la segunda se supone cae dentro de la rbita de la Cancillera, en la prctica
ha estado ms sujeta a la naturaleza cambiante del modelo econmico domstico y las
externalidades negativas que sus crisis y giros han tenido en la insercin internacional del pas.
Desde 2003 en adelante, por ejemplo, la presidencia ha consolidado una mayor supervisin,
influencia y control sobre diferentes agendas externas en las que intervienen, con o sin
coordinacin, la diplomacia y la economa, generando una tensa interaccin entre la Cancillera,
la Secretara de Comercio Interior y el ministerio de Industria. Las ltimas decisiones adoptadas
por la Presidenta en diciembre de 2011 resultan inquietantes. El hecho de que la Cancillera haya
perdido un tercio de su denominacin--de ser el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercial
Internacional y Culto-- pas a ser, en la inauguracin del segundo mandato de Cristina
Fernndez, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto no es un buen indicador. Si la
Cancillera pierde una pata clave de los asuntos exteriores que le da sentido a una diplomacia
de los negocios no es un dato menor: ser ms complejo disponer de una mejor estrategia
internacional con una estructura institucional que no orienta las relaciones econmicas
internacionales del pas.
En sntesis, es posible hablar de una creciente incidencia en los asuntos externos del pas
por parte de otros ministerios y agencias. Esto responde a dos procesos; uno internacional, el
otro domstico. En el plano internacional, existe una agenda cada vez ms diversificada en sus
temas y que demanda mayor conocimiento tcnico, involucrando a distintos funcionarios de
diversas entidades. En el plano domstico, influye la cercana de distintos funcionarios en torno
a presidencia, conformando un crculo de confianza que abarca y gestiona no slo los asuntos
domsticos sino tambin los internacionales. Quin gana ms poder a partir de esta dispersin?
Evidentemente, es el Jefe/fa de Gobierno. Dicho de otro modo, la declinacin relativa del ministro
de Relaciones Exteriores termina fortaleciendo an ms el perfil del mandatario de turno en
poltica exterior. Este proceso se ve reforzado por otra tendencia regional y global: el intenso
proceso de cumbres presidenciales que tienen lugar cada ao. En la prctica, esta intensificacin
de lo que se llama la diplomacia presidencial no hace otra cosa que reforzar el poder del
ejecutivo. Los compromisos asumidos en distintas cumbres internacionales, la resolucin de
tensiones en la regin (en la vecindad prxima) y el papel de los mandatarios en momentos
crticos (por ejemplo, en las relaciones de la Argentina con pases clave de Amrica Latina, en
temas tanto polticos como econmicos) apuntan en esa direccin.
Ahora bien, una particularidad de la diplomacia es la existencia de funcionarios destinados
al servicio exterior. Pocas reas de la administracin pblica argentina tienen un cuerpo
profesional como el de los diplomticos. Desde 1963 el Instituto del Servicio Exterior de la
Nacin (ISEN) es la agencia encargada de reclutar y formar a los futuros diplomticos. La
Cancillera es el nico rgano del ejecutivo que incorpora a su personal, al menos una parte de
l, a travs de un concurso basado en el mrito. Aunque existan otros concursos por cargos
25

En palabras del Embajador Julio Miller: Antes las Cancilleras tenan, por decirlo de un modo extremo, el monopolio en el
relacionamiento exterior, eso se acab (2008, 38).

dentro del Estado, el de la diplomacia se hace de modo institucional, sostenido y estructurado en

una carrera, con plazos, rangos y normas especficas, como la Ley del Servicio Exterior 20.967
de 1975. Esta ley regula el funcionamiento de la diplomacia, los escalafones, las evaluaciones,
los traslados, los modos de ascenso, los haberes y las licencias, entre otras cosas. A su vez, los
diplomticos cuentan con una asociacin profesional 26, creada en 1985 y con personera gremial
desde 1989, cuyo objetivo central es defender los intereses del cuerpo diplomtico, asegurar su
estabilidad y profesionalismo, velar por el cumplimiento de la ley orgnica del servicio exterior y
ser parte interesada en toda reforma legislativa vinculada al servicio exterior. Esto hace del
diplomtico una rara avis dentro de la administracin pblica 27.
El diplomtico argentino es un funcionario cuya continuidad dentro de la burocracia est
mucho ms asegurada que la de otros funcionarios. La base es una carrera profesional
estructurada por una jerarqua de ascensos y promociones. Esta estructura jerrquica genera un
funcionario pblico con importantes incentivos para permanecer en la carrera bajo la promesa
del ascenso. Trabaja, adems, a favor de funcionarios con horizontes temporales extensos. A
medida que un diplomtico perdura en el tiempo y asciende en la jerarqua aumenta su
tendencia a pensar en polticas de Estado o a representarse como el mejor intrprete del inters
nacional. En el imaginario social y poltico, el diplomtico es visto como un funcionario leal al
Estado y a quien ocupa su conduccin, desprovisto de ideologa y experto en el contenido y las
formas de las relaciones internacionales. Dado que se presume que no representa intereses
particulares, el diplomtico expresa, en este imaginario, los intereses nacionales. El resultado es
que la preferencia de este tipo de funcionario consiste en cumplir su trabajo de manera
autnoma, evitando que el juego poltico irrumpa y lo desve de su labor. En teora, el
diplomtico argentino es el que ms se acerca al ideal weberiano de una burocracia autnoma
y preparada. En la prctica, el cuadro es ms complejo y contradictorio
Los diplomticos podrn preferir menor interferencia de los polticos pero al mismo tiempo
dependen de ellos para ser promovidos a cargos y/o destinos. El resultado es una tensin
permanente entre el diplomtico y los polticos que, tpicamente, ocupan la punta de la pirmide
de la Cancillera. Mientras los primeros demandan autonoma, los segundos demandan lealtad.
Mientras los primeros poseen horizontes temporales largos, los segundos tienden a descontar el
futuro en mayor medida que los primeros. En trminos de la teora principal-agente, se puede
decir que existe un jugador llamado principal (en nuestro caso el poltico a cargo del ministerio)
y uno o ms jugadores llamados agentes (los diplomticos) con funciones de utilidad (ascenso)
que son diferentes de las del principal (poder). Como seala Carlos Scartascini (2010, 50) el
principal puede actuar ms efectivamente a travs de los agentes que directamente pero, para
que los agentes tengan el comportamiento esperado, debe construir un esquema de incentivos
adecuado. En breve, existe el temor por parte del principal de que los agentes persigan otros
intereses. Esta problemtica mandato-independencia o principal-agente no es nicamente
argentina sino que emerge en el contexto tpico de asimetra de informacin y delegacin de
tareas. La diferencia emprica reside, en todo caso, en el grado de institucionalizacin que
ostente la Cancillera y el grado de autonoma del campo diplomtico existente al interior del
sub-sistema de poltica exterior.
Tanto la institucionalizacin de la Cancillera como la autonoma del campo diplomtico
descansan en reglas y procedimientos escritos y no escritos. La existencia del ISEN y la
limitacin legal de nombramientos polticos para el cargo de embajador, por ejemplo,
disminuyen la injerencia poltica en el campo diplomtico 28. Aunque el diplomtico debe ser
responsable y leal a los polticos electos, en la prctica el diplomtico tiene en sus manos el
conocimiento de lo internacional y la memoria institucional. Esos elementos inclinan la balanza a
su favor. Pero en la Argentina (como en tantos otros casos), toda poltica pblica es poltica y la
poltica exterior no escapa a esta dinmica. Tanto el presidente como el Canciller continan
gozando de un amplio margen para definir la orientacin internacional del pas.
El juego, de algn modo, termina ms o menos empatado o quizs funciona en dos
niveles. En un primer nivel, el mandatario decide sobre los temas que considera ms
importantes y encara personalmente la relacin con aquellos pases que son definidos como
estratgicos en la insercin del pas.29 En este caso, el peso de la Cancillera queda supeditado al
espacio que el gobierno de turno, incluyendo al Canciller, decida darle. En un segundo nivel, los
26

Se trata de la Asociacin Profesional del Cuerpo Permanente del Servicio Exterior de la Nacin, APSEN. Ver su sitio web
http://www.apcpsen.org.ar/
27
Como bien expresa Hernn Santivaez Vieyra, la poltica exterior no es un gasto, es una
inversin: Pocas reas del estado nacional, con tan poco presupuesto, han contribuido tanto
a la construccin argentina (2008, 113).
28
El Artculo 5 de la Ley del Servicio Exterior establece la posibilidad de designar embajadores a personas que no forman parte del
Servicio Exterior. El lmite establecido por la normativa es de veinticinco embajadores polticos.

diplomticos manejan un conjunto de temas que no son considerados prioritarios por parte del
gobierno y, por lo tanto, gozan de mayor autonoma relativa para decidir una postura oficial o un
voto en algn organismo. El Canciller juega, en todo caso, en los dos niveles, encauzando las
decisiones del presidente hacia abajo e impulsando hacia arriba las decisiones diplomticas
que vienen desde las bases cuando estn en lnea con sus propias preferencias.
Finalmente, las presiones derivadas de la distribucin de poder, las transformaciones
hemisfricas (ascenso de Brasil, menor centralidad de Estados Unidos), la globalizacin, la
legalizacin y la democratizacincon una agenda temtica internacional ms compleja y con
falta de recursos internos para abordar dicha complejidad--desembocan en la existencia de
burocracias administrativas que conservan el control de los asuntos pero que carecen del
expertise o la masa crtica necesaria para encarar negociaciones internacionales complicadas o
representar con eficiencia los intereses argentinos en el exterior. Dicho de otro modo, el servicio
exterior argentino fue diseado para funcionar como una burocracia meritocrtica y an
conserva los contornos principales de este tipo de empleado pblico; sin embargo, la evolucin
del sistema poltico e institucional la lleva, en ocasiones y segn los asuntos en cuestin, a
comportarse ms como una burocracia paralela (cuando quedan muy dependientes del poder
poltico) o como una burocracia administrativa (cuando quedan escasos de recursos humanos y
financieros para hacer ms eficiente y moderna la gestin).
En sntesis, es posible afirmar lo siguiente: la burocracia argentina destinada a los asuntos
internacionales es quizs de las ms autnomas y preparadas de la administracin pblica. Esto
la debiera acercar al tipo de burocracia meritocrtica. Pero se trata de una burocracia que
muestra varias y persistentes limitaciones. Dado el presidencialismo, las reglas electorales, la
declinacin relativa de la Cancillera y la competencia con otros ministerios, los diplomticos
pueden quedar relegados a un segundo plano, conservando las capacidades pero perdiendo
autonoma, irnicamente acercndolos al tipo de burocracia paralela. As entonces, uno de los
problemas y desafos centrales tiene que ver con la coordinacin necesaria entre agencias
vinculadas con el frente externo. La experiencia seala que cuando esta coordinacin es positiva
la poltica exterior puede arrojar resultados notables (como en la poltica nuclear o espacial),
pero cuando la falta de coordinacin domina la escena afloran las contradicciones (como en el
plano comercial o ambiental).
Las provincias: Diversos autores (Hill 2003, Michelmann 2009) sealan las dificultades
para encontrar un patrn especfico que explique de qu manera el federalismo influye en la
poltica exterior. Entre las variables ms trabajadas a la hora de evaluar distintas trayectorias
aparece la ubicacin geogrfica de la federacin, su nivel de desarrollo econmico, su tipo de
rgimen poltico y los arreglos constitucionales que fijan las reglas de juego entre la nacin y las
provincias. Segn cmo se articulen estas dimensiones, es posible encontrar federaciones con
ejecutivos ms restringidos en su poltica exterior a raz del poder de las unidades y de sus
representantes en el Congreso (como es el caso de Estados Unidos) o federaciones que
muestran un patrn ms convencional en donde el ejecutivo domina ampliamente la poltica
exterior (como son los casos de Brasil y Nigeria).
La literatura especializada (Leiras en este volumen; Ardanaz, Leiras y Tommasi 2010)
seala que la Argentina presenta un caso de federalismo robusto. Los gobernadores son actores
centrales en la poltica nacional y no es posible entender lo que sucede a nivel nacional sin
comprender la dinmica entre provincias y nacin. Luego de la presidencia nacional, el segundo
locus de poder son las provincias. Ardanaz, Leiras y Tommasi (2010) afirman que gran parte del
proceso de formulacin de polticas pblicas tiene que ver con la relacin entre nacin y
provincias. De manera resumida, tres caractersticas definen este proceso (2010, 6). Primero,
consiste en intercambios entre el presidente y los gobernadores. Segundo, estos intercambios se
expresan, tpicamente, en apoyo a polticas nacionales a cambio de transferencias fiscales.
Tercero, el lugar de esta transaccin no es el Congreso sino un conjunto de espacios informales.
De qu modo estas caractersticas generales del proceso de formulacin de polticas
pblicas explican tambin la poltica exterior? La respuesta ms general apunta a sealar que la
poltica exterior, a diferencia de otras polticas nacionales, no es un asunto negociado entre el
ejecutivo y los gobernadores. Esta respuesta, sin embargo, debe ser matizada por dos
observaciones de carcter ms particular. Primero, aunque la poltica exterior no es materia de
regateo entre la nacin y las provincias, ello no debe entenderse como el hecho de que el
29

Es ac en donde entra a jugar la posibilidad del presidente de nombramientos polticos al cargo de embajador, posibilidad legal
que tanto Nstor Kichner como Cristina Fernndez de Kirchner aprovecharon al mximo. Basta sealar, por ejemplo, que los
embajadores en Bolivia, Brasil, Colombia, Cuba, Chile, Mxico, Uruguay, Paraguay Venezuela (los pases ms importantes de Amrica
Latina en materia de poltica exterior) son todos polticos. Ms an, tambin lo son los embajadores en Espaa, Italia y Francia, tres
de los pases ms importantes en nuestra relacin con Europa, adems del embajador ante la Unin Europea.

federalismo no presente problemas de coordinacin que afecten la insercin internacional

argentina. Segundo, algunas provincias han mostrado un creciente inters en los asuntos
internacionales, en especial, los referidos a comercio e integracin regional. 30 De este modo, el
impacto del federalismo en la poltica exterior de la Argentina puede ser analizado de dos
maneras. Por una parte, tiene que ver con el alcance y sentido de la participacin de los
gobernadores en la poltica exterior.. Por la otra, remite al activismo internacional que tienen las
provincias. Lo que sigue es un conjunto de observaciones sobre estos dos aspectos. 31
La falta de estudios empricos sobre el rol de los gobernadores en la poltica exterior de la
Argentina no permite presentar hallazgos definitivos. Esta ausencia bien puede sealar el
relativamente bajo impacto que los gobernadores han tenido en la poltica exterior. Una vez que
la Argentina consolid su sistema poltico y el Estado termin por centralizar las funciones que le
competan constitucionalmente, las elites locales se han mostrado poco interesadas en la
poltica exterior. Este inters escaso tuvo que ver tambin con la naturaleza de los temas que la
Argentina encar en su insercin internacional; esto es, por un lado, asuntos vinculados con la
diplomacia y el derecho internacional, por el otro, asuntos vinculados con definiciones
territoriales y de seguridad internacional, temas en donde los gobernadores no percibieron un
inters concreto ni costos distributivos sustantivos.
Sin embargo, este cuadro se ha venido modificando desde la dcada de los ochenta a
partir del regreso de la democracia, del inicio de un proceso de integracin regional y del
aumento de transacciones internacionales a escala global. As, el paso de los asuntos de alta
poltica a temas ligados con el turismo, el comercio y la cooperacin internacionalentre
muchos otros--ha elevado los costos distributivos de las posturas que la Argentina ha ido
tomando en materia de poltica exterior. Claro que el impacto de esta tendencia ha sido muy
desigual. Si se parte del hecho que la Ciudad de Buenos Aires, junto con las provincias de
Buenos Aires, Crdoba, Mendoza y Santa Fe concentran cerca del 85% por ciento del producto
bruto geogrfico, se entiende por qu estas unidades han sido las ms activas, por ejemplo, a la
hora de discutir cuestiones vinculadas con el comercio internacional.
Cabe resaltar que estas transformaciones se encuentran estrechamente vinculadas con el
paso de los asuntos comerciales del rea de Economa a la Cancillera que tuvo lugar en 1992.
Esta decisin administrativa implic en la prctica un cada vez mayor acercamiento entre la
Cancillera y los gobiernos provinciales 32. Ms all de estos avances, sin embargo, el lugar de los
gobiernos provinciales en las negociaciones comerciales que la Argentina realiz y realiza ha
sido bastante reducido. Por ejemplo, ningn representante provincial ha participado en las
negociaciones de la Ronda Doha de comercio. En todo caso, el rol de las principales provincias
consisti en acercarle al gobierno federal listas de productos susceptibles de ser liberalizados.
Con la excepcin de Crdoba, Santa Fe o Mendoza--provincias que han demostrado mayor
inters en las polticas comerciales--el resto de las provincias se ha limitado a acompaar las
gestiones hechas por la Cancillera. Puesto de otro modo, las demandas de participacin de los
gobernadores han tenido una lgica ms defensiva y reactiva que ofensiva y propositiva.
Si las provincias ms desarrolladas han intentado acercar su visin al gobierno central en
materia comercial, las provincias limtrofes con los pases vecinos han buscado acercarse a la
Cancillera para discutir temas vinculados con integracin fsica, recursos naturales compartidos,
migraciones y seguridad en las fronteras; cuatro temas de poltica exterior en donde se han visto
afectadas.33 El caso de los recursos naturales es de especial inters. Constitucionalmente, las
30

Talin Tersakyan (2006) concluye para el caso argentino que para comprender el activismo internacional de las provincias en
material econmica es importante conocer el empuje del empresariado local, la disponibilidad fiscal de la provincia y su
competitividad. Entre los elementos polticos, Tersakyan observa que para el caso argentino es importante conocer el alineamiento (o
no) del Gobernador respecto del Ejecutivo Nacional y las aspiraciones del Gobernador a ocupar cargos nacionales. Ambos datos
explican tambin en parte el activismo internacional de las provincias.
31
La literatura sobre federalismo y poltica exterior en la Argentina ha crecido en los ltimos aos, acompaando el proceso de
internacionalizacin de las provincias. Ver, por ejemplo, Iglesias, Iglesias y Zubelz (2008); Iglesias, Iglesias y Merke (2009).
32
Los resultados fueron varios. Primero, la Cancillera estableci una Direccin de Asuntos Federales, que sirve como canal de
comunicacin con las provincias en temas de comn inters. Segundo, la Cancillera implement programas como Cancillera en el
Interior (2004), Interior: Prioridad para Exteriores (2004) o el Programa de Federalizacin de Comercio Exterior (2006) con el
objetivo de acercar a las provincias la agenda comercial del pas y asesorar en cuanto a las oportunidades de comercio e inversin.
Tercero, se pusieron en marcha canales de asesoramiento y consulta sobre comercio exterior, articulados a travs de la Fundacin
Exportar, y sobre inversiones, articulados a travs del Consejo Federal de Inversiones (CFI).
33
Un aspecto que merece ser destacado tienen que ver con el Artculo 124 de la Constitucin Nacional, incorporado en la reforma de
1994. Dicho Artculo autoriza a las provincias a celebrar convenios internacionales en tanto no contradigan la poltica exterior del
pas ni comprometan los recursos financieros del estado. El Artculo establece que la celebracin de dichos convenios se har con
conocimiento del Congreso. No est claro qu significa con conocimiento y este asunto divide aguas entre aquellos que creen que
el Congreso debera autorizar estos convenios y quienes creen que conocimiento implica sencillamente informar al Congreso una
vez que el convenio ha sido celebrado. Este debate cobra singular importancia al observar que el mismo Artculo 124 otorga a las
provincias el dominio originario de los recursos naturales en su territorio. Esto plantea un importante desafo de coordinacin de
polticas entre la Nacin y las provincias. El caso reciente del acuerdo entre la Provincia de Rio Negro y la empresa estatal china
Beidahuang Group por la utilizacin inicial de 3000 hectreas para una experiencia agrcola piloto ilustra el problema aqu sealado.

provincias argentinas gozan del control de dichos recursos (Art. 124) y, por lo tanto, han sido
parte en negociaciones internacionales de la Argentina en materia de recursos naturales, en
mbitos multilaterales, en general, y con los pases vecinos, en particular. 34
Evidentemente, las provincias son importantes porque una buena parte de los
compromisos internacionales que asume la Argentina de manera bilateral o multilateral necesita
de la cooperacin de ella para implementar dichos acuerdos. Esto significa que las provincias
deben receptar estos acuerdos internacionales en sus ordenamientos jurdicos, hecho que no
siempre es lineal (de la comunidad internacional a la nacin, de la nacin a las provincias) o
consistente (que lo que firme la nacin sea lo mismo que lo que tipifiquen las provincias).
En breve, los gobernadores tienen pocos incentivos para participar de la discusin ms
general sobre la poltica exterior, asunto delegado a la nacin. Dado que la poltica exterior no
requiere de mucha legislacin y no demanda mucho gasto, las provincias no se ven atradas a
negociar posicionamientos internacionales que no exigen leyes ni comprometen recursos.
Tampoco est claro que dedicando tiempo a los asuntos internacionales un gobernador extienda
su perodo de gobierno. En materia de preferencias y poltica exterior, los gobernadores tienen
poco que decir. El cuadro se altera, sin embargo, cuando la accin internacional pasa de las
preferencias a los intereses materiales. Cuando las provincias perciben que sus intereses
materiales pueden verse afectados por asuntos externos es cuando deciden tener ms voz en la
poltica exterior.
As entonces, tres asuntos comprometen a las provincias en materia internacional. El
primero tiene que ver con el manejo de los recursos naturales; en particular cuando stos son
compartidos con pases vecinos e involucran obras de infraestructura binacional. El segundo
tiene que ver con los costos distributivos de las decisiones adoptadas por la nacin en materia
comercial y de inversiones. Finalmente est el flujo de personas entre la Argentina y los pases
vecinos que afecta a las provincias fronterizas en materia de narcotrfico, crimen organizado y
acceso al empleo y al sistema de salud.35
En sntesis, las provincias no participan del diseo estratgico de poltica exterior, pero
pueden ser actores gravitantes cuando se trata de la relacin con los pases vecinos que
involucran intereses materiales. El peso especfico de los gobernadores, por un lado, y la
concentracin de la poltica exterior en pocos jugadores, por el otro, convierten a la relacin
nacin-provincia en un ejemplo de tensin entre centralismo y descentralizacin. Si dicha
tensin se maneja con recelo y obstruccin reciproca la poltica exterior se puede tornar ineficaz.
Si, por el contrario, se manifiesta una complementariedad la poltica exterior tiende a ser ms
eficaz. En los ltimos aos se puede observary esto requiere ms trabajos empricosuna
relacin nacin-provincia en materia internacional (en especial, en cuanto a los pases vecinos)
algo ms fluda y con menos entorpecimiento recproco.
El poder legislativo y los partidos polticos: Pocos trabajos en la Argentina y la regin
han reflexionado sobre el rol de los polticos, ya sea como legisladores o como lderes de
partidos , en la formulacin e implementacin de la poltica exterior. Lo que sigue es un conjunto
de observaciones iniciales sobre un aspecto que merece mucho mayor estudio emprico que con
el que se cuenta.
El poder legislativo constituye un espacio fundamental en la divisin de poderes dentro de
una democracia, tanto para producir leyes como para controlar al poder ejecutivo. La literatura
Ms an, cuando se estima que, de ser exitosa esta experiencia, las hectreas utilizadas podran ascender a 250.000. Ms all del
Artculo 124, cabe destacar los artculos 125, que afirma que las provincias pueden promover la inmigracin y la importacin de
capitales extranjeros, y 126, que establece que las provincias no ejercen el poder delegado de la nacin; tampoco pueden celebrar
tratados parciales de carcter poltico; ni expedir leyes sobre comercio o navegacin interior o exterior, ni dictar leyes sobre
ciudadana y naturalizacin; ni armar buques de guerra o levantar ejrcitos, salvo en caso de invasin exterior; ni nombrar o recibir
agentes extranjeros.
34
Un ejemplo significativo lo constituye el proyecto minero argentino-chileno de Pascua Lama, un proyecto en el que la provincia de
San Juan estuvo directamente involucrada en la iniciativa y en las negociaciones bilaterales con Chile. Otro ejemplo es el del
proyecto de la hidroelctrica Garab, ubicada entre la Argentina y Brasil, en el que las provincias de Misiones y Corrientes, por el lado
argentino, y el Estado de Rio Grande do Sul, por el lado brasileo, estn teniendo un rol central en la evaluacin y negociacin de
cuestiones relativas al impacto ambiental. Finalmente, uno de los casos ms notables de involucramiento internacional de una
provincia ha sido el conflicto entre la Argentina y Uruguay por la instalacin de una planta de celulosa en Fray Bentos, sobre el
margen del Ro Uruguay. En esta ocasin, el rol de la Provincia de Entre Ros no fue gestionar el dilogo y la negociacin sino
presionar a la Cancillera para endurecer la relacin con Uruguay. El punto a destacar es cmo, en ese caso, un inters provincial fue
luego transformado en inters nacional, haciendo del no a las papeleras la postura oficial argentina.
35
Resulta curioso advertir que el proceso de internacionalizacin de las provincias es muchas veces reproducido a su vez en los
niveles municipales. Distintos municipios, desde Pergamino a Rosario, han ensayado formas de tener vinculaciones internacionales
propias, tpicamente referidas al turismo, el comercio, la inversin o la cooperacin en ciencia y tecnologa. El caso ms reciente, slo
como ejemplo, es el del Partido de San Martn y su apertura, en Lituania, de una Oficina de Promocin de San Martn en Europa. Que
la oficina se haya abierto en Lituania no es casualidad y tiene que ver con el origen del propio intendente de San Martn, Ricardo
Ivoskus, de familia proveniente de ese pas.

de polticas pblicas ha estudiado importantes aspectos del poder legislativo 36; entre ellos, las
reglas electorales (por ejemplo sistemas uninominales o multinominales), la estructura
legislativa (unicameral o bicameral), el modo en que se organizan (comisiones y mecanismos de
agenda) y el tiempo de permanencia de los legisladores.
La literatura sobre el rol del congreso en poltica exterior en Amrica Latina seala tres
factores que explican su baja participacin en la formulacin de la poltica exterior (Lima y
Santos 2001; Santos 2006). Primero, la concentracin del proceso de formulacin de poltica
exterior en pocas manos, comenzando por el presidente, el Canciller, otros ministros y asesores
de confianza. Segundo, la falta de articulacin institucional y la escasez de recursos tcnicos y
humanos para convertir al congreso en un espacio de discusin y legislacin en materia de
poltica exterior. Tercero, el bajo rendimiento electoral que trae discutir la agenda internacional
del pas (Onuki, Ribeiro y Oliveira 2009, 139).
Lo descripto explica tambin, y a grandes rasgos, el papel del congreso en la poltica
exterior argentina. As, la observacin ms general que se presenta en este trabajo es que la
formulacin de polticas vinculadas con la poltica exterior no tiene lugar en el congreso. Los
legisladores que ocupan las comisiones respectivas de relaciones exteriores, o de defensa o del
MERCOSUR encuentran serias limitaciones para hacer que trabajen de un modo efectivo e
impacten en el debate y la formulacin de la poltica exterior. Primero, no todos los legisladores
que integran estas comisiones muestran un inters o conocimiento sostenido por los asuntos
internacionales. Segundo, quienes s lo muestran no tienen a su disposicin recursos legislativos
importantes para influir en la poltica exterior. Dado que la sta necesita poca legislacin, ms
all de pedir informes o emitir declaraciones o resoluciones es escaso lo que se puede hacer
desde la Comisin de Relaciones Exteriores. Aunque el congreso tiene atributos en materia de
relaciones exteriores, como aprobar una declaracin de guerra, la salida de tropas argentinas o
aranceles comerciales, en realidad el grueso de estas decisiones se toman dentro del ejecutivo y
el legislativo c dicta su consentimiento. En este sentido, funciona ms de manera pasiva que
activa.37
Estas observaciones llevan a considerar el lugar de los partidos polticos en la poltica
nacional, en particular la poltica exterior. Sobre la cuestin hay tres elementos importantes a
considerar. En primer lugar, el grado de fragmentacin de partidos, que tiene que ver con el
nmero de partidos (y sus facciones internas) que participa de un modo significativo en la vida
poltica del pas (ver Mustapic en este volumen). Cuanto mayor es este nmero, ms dificultades
existen de acordar polticas y hacerlas adaptables en el tiempo. James Fearon (1997) argumenta
que la existencia de un partido atomizado o dividido en facciones contribuye a la discontinuidad
en poltica exterior y que, a su vez, mayor personalismo con fragmentacin poltica conduce a la
discontinuidad en poltica externa entre una administracin y otra. Esto explicara cmo un
peronismo (el de Carlos Menem) busc alinearse con Estados Unidos y abrirse a los capitales y
organismos financieros internacionales y cmo otro peronismo (el de Nstor Kirchner) se orient
en la direccin contraria. Inversamente, el predominio de una misma faccinsi se acepta el
argumento anterioren el trnsito de Nstor Kirchner a Cristina Fernndez de Kirchner (CFK) le
brindaron ms continuidad. En efecto, las expresiones electorales de CFK en 2007 que
anunciaba una etapa de mejor o mayor institucionalidad eran, en parte, resultado de la
posibilidad de persistir con la reorientacin de Nstor Kirchner.
En segundo lugar, cabe destacar el grado de polarizacin ideolgica presente en los
partidos ms significativos del campo poltico. Nuevamente, cuanto mayor sea el grado de
polarizacin, ms dificultades existirn de arribar a diagnsticos compartidos sobre el pas, el
mundo y los modos de accin.
Finalmente, el grado de nacionalizacin de los partidos (consistencia en los resultados
electorales a lo largo del pas) tambin es un dato importante. Menos nacionalizacin implica
ms jugadores locales con poder de veto a polticas nacionales y ms dificultades para armados
polticos nacionales.
El argumento, entonces, es que un sistema de partidos poco institucionalizado,
fragmentado, polarizado y poco nacionalizado es un sistema que dificulta arribar a una definicin
36

Para un desarrollo en profundidad sobre este tema ver el trabajo de Ernesto Calvo en este volumen.
Es importante mencionar las atribuciones del congreso en materia internacional que, en la prctica, se ejercen con notables
limitaciones. Nos referimos al Artculo 75, inciso 1 (establecer los derechos de importacin y exportacin); Artculo 75, inciso 4
(contraer emprstitos); Artculo 75, inciso 7 (arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la nacin); Artculo 75, inciso 13
(reglar el comercio con las naciones extranjeras); Artculo 75, inciso 15 (arreglar definitivamente los lmites del territorio de la
nacin); Artculo 75, inciso 18 (proveer lo conducente a la prosperidad del pas... promoviemdo...la inmigracin...la importacin de
capitales extranjeros); Artculo 75, inciso 22 (aprobar o desechar tratados); Artculo 75, inciso 24 (aprobar tratados de integracin
que deleguen competencia y jurisdiccin a organizaciones supraestatales); Artculo 75, inciso 25 (autorizar al poder ejecutivo para
declarar la guerra o hacer la paz); Artculo 75, inciso 28 (permitir la introduccin de tropas extranjeras en el territorio de la nacin).
37

del inters nacional de cara a la poltica exterior. Esta afirmacin se puede desagregar en dos
observaciones. Por un lado, la polarizacin trabaja en contra de que las orientaciones
internacionales del pas se mantengan en el tiempo, de un gobierno a otro, generando una
dinmica de reinsercin internacional permanente. 38
Por otro lado, (como destaca Mustapic ) una alta fragmentacin y una baja nacionalizacin
trabajan a favor de miradas muy ensimismadas en las dinmicas internas del pas y, por lo
tanto, con poca capacidad para pensar ms ampliamente los intereses clave del pas en
interaccin con un mundo complejo y contradictorio. Inversamente, un sistema de partidos
institucionalizado, poco fragmentado, poco polarizado y nacionalizado trabajar a favor de
definiciones consensuadas sobre el inters nacional del pas en poltica exterior y sostendr esos
consensos en el tiempo.
El paso de las hiptesis al anlisis emprico es ms difcil an. No hay en la Argentina
estudios empricos recientes sobre, por ejemplo, el comportamiento de los movimientos y/o de
los partidos polticos en materia de poltica exterior. Aunque en los orgenes de los dos partidos
mayoritarios argentinos es posible identificar orientaciones internacionales (el principismo
radical o la tercera posicin peronista), el regreso de la democracia alter estas lneas de un
modo significativo. La poltica exterior de Pern (y ac ya hay variaciones segn qu perodo se
tome) fue muy distinta a la de Carlos Menem, que a su vez tuvo importantes diferencias con la
de Nstor Kirchner y CFK. Asimismo, la poltica exterior de Fernando de la Ra mostr diferencias
importantes con la poltica exterior de Ral Alfonsn. Hay, en ese sentido, cinco observaciones a
realizar. Primero, que los contenidos de poltica exterior, como se observ al comienzo de este
captulo, tienen mucho que ver con las dinmicas internacionales y por lo tanto no es posible
comparar, por ejemplo, a Ral Alfonsn con Fernando de la Ra sin tener en cuenta los cambios
internacionales y regionales que operaron de un momento a otro. Segundo, tambin que para
comprender los contenidos de poltica exterior es importante considerar, como ya se mencion,
el modelo econmico que el gobierno intenta poner en marcha, para luego considerar cmo la
poltica exterior deviene en la manifestacin externa de dicho modelo. Tercero, es posible
identificar distintas miradas internacionales dentro de los partidos polticos mayoritarios,
reflejando, al mismo tiempo, las diferentes lneas ideolgicas que existen al interior de estos dos
grandes partidos. As, an cuando los partidos polticos tengan plataformas electorales, lo que
convendra observar son las ideas y creencias que existen en las diversas facciones que
componen el partido y que terminan arribando al poder. Quinto, que hoy los partidos polticos
han abdicado de su responsabilidad de contar con cuadros preparados en poltica internacional
encargados de pensar, disear y discutir pblicamente la poltica exterior argentina, adems de
plasmarla en plataformas electorales. Y sexto, que es errtico el patrn de bsqueda de
acompaamiento extra-partidista en cuestiones clave de la poltica exterior. El actual gobierno
fue, en varios momentos y temas, refractario a incluir a miembros de la oposicin en la agenda
internacional del pas. Sin embargo, la existencia de asuntos vitales conduce, ms temprano que
tarde, a procurar una convergencia elemental. 39
En sntesis, el anlisis de lo micro (la poltica exterior en el congreso) no podra haber
sido muy distinto al anlisis de lo macro (la poltica poltica en el congreso). Es muy difcil
pensar en un alto activismo legislativo en materia de poltica exterior cuando la estructura de
incentivos (cosas en juego, duracin en el congreso) y las lgicas de agente (legislador)-principal
(gobernador) hacen menos visibles los asuntos de poltica exterior. Finalmente, la declinacin
relativa de la Argentina sumada a la provincializacin y fragmentacin del sistema partidista no
estimulan a los polticos a discutir asuntos internacionales ni a pensar en trminos de intereses
nacionales.
Las elites, la opinin pblica y las minoras: Los primeros estudios de opinin pblica
y poltica exterior desarrollados en Estados Unidos concluyeron que el pblico era indiferente a
los temas internacionales, sus opiniones eran voltiles, incoherentes y, por lo tanto, de muy
poca influencia en la poltica exterior (Foyle y Van Belle 2010). Ms adelante, a partir de los aos
setenta, los estudios arrojaron una mayor comprensin e inters por parte de la opinin pblica
y un conjunto de preferencias relativamente estable entre la poblacin . Aunque este es el
consenso dominante, sin embargo, an contina el debate acerca de la influencia de la opinin
pblica en la toma de decisiones de poltica exterior. La literatura divide aguas entre quienes
38

Esto pas cuando Carlos Menem asumi la presidencia en 1989 y cuando Nstor Kirchner hizo lo propio en 2003. No es casualidad
que estas presidencias hayan reorientado la poltica exterior en funcin de percepciones y preferencias distintas acerca del lugar de
la Argentina en el mundo.
39
Un ejemplo lo constituye la reciente sesin del Comit Especial de Descolonizacin de Naciones Unidas. En una nueva coyuntura
rspida con Gran Bretaa, el Canciller Hctor Timerman hizo su alocucin acompaado de un cuadro plural de legisladores: Ruperto
Godoy (Frente para la Victoria), Federico Pinedo (PRO), Julio Martnez (UCR) y Rubn Giustiniani (Partido Socialista).

consideran que las preferencias del pblico son independientes de las elites polticas y que, por
ende, pueden influir sobre ellas y quienes consideran, ms en clave realista, que las preferencias
del pblico son un reflejo de las preferencias de los grupos dominantes en poltica exterior
(Robinson 2008). Otros estudios, finalmente, consideran que la influencia de la opinin pblica
en la poltica exterior est sujeta a otras variables intervinientes y, en consecuencia, aunque la
opinin pblica permanece relativamente poco influyente, en determinados momentos puede
convertirse en un asunto crucial que los gobiernos no pueden dejar de lado (Powlick y Katz
1998).
En la Argentina, como en el resto de Amrica Latina, tambin en este aspecto son pocos
los estudios sistemticos que se han llevado a cabo para comprender las creencias, por un lado,
y la influencia, por el otro, de la opinin pblica en la poltica exterior. Una herramienta
importante, sin embargo, para introducir un conjunto de observaciones iniciales es la Encuesta
de Poltica Exterior y Defensa que el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales
(CARI) viene realizando cada cuatro aos, desde 1998. 40 En las cuatro ediciones (1998, 2002,
2006 y 2010) el CARI ha repetido un conjunto de preguntas e introducido nuevas en cada edicin
a los efectos de seguir la agenda internacional y regional. Lo interesante del cuestionario es que
no slo es posible observar variaciones en las respuestas a lo largo de los aos sino tambin
comparar la respuesta que da la opinin pblica en general con la respuesta que brindan las
elites.
En la edicin de 2006, el informe realiz un conjunto de observaciones deducidas de un
anlisis de las primeras tres ediciones. Esencialmente, los hallazgos fueron cuatro. Primero, la
evidencia emprica encontrada en los informes de 1998, 2002 y 2006 sirve para confirmar que la
opinin de las elites y de la poblacin general, salvo excepciones, suele coincidir, a veces
variando el porcentaje pero tratndose de variaciones dentro de una misma seleccin de
respuestas.
Segundo, tanto lderes como poblacin general muestran un conjunto relativamente
estable de preferencias de largo plazo. Aunque se observan variaciones en temas de coyuntura,
existen cuestiones sobre las cuales el acuerdo predomina, no slo entre elites y poblacin sino
tambin a lo largo de los tres perodos observados. Principalmente, ambos grupos coinciden, por
ejemplo, en la importancia que tiene el MERCOSUR para la Argentina; el apoyo a una estrecha
relacin con Brasil, el respaldo al desarrollo nuclear con fines pacficos, la necesidad de hacer del
comercio internacional una de las prioridades de la poltica exterior, la participacin del pas en
operaciones de paz de Naciones Unidas, y la importancia de mantener un equilibro de poder en
la regin.
De lo anterior, se puede deriva un punto de importancia. Por una parte, a pesar de las
dificultades en encontrar soluciones duraderas, el MERCOSUR sigue gozando de alta legitimidad
entre lderes y poblacin. Esta afirmacin se sostiene incluso tras constatar que para la mayora
de los argentinos Brasil es el pas que ms se benefici con el MERCOSUR.
De qu modo varan esas conclusiones de 2006 si se observan los resultados de la ltima
edicin de 2010? La respuesta es que, en trminos generales, muy poco. De veintiocho asuntos
identificados, la opinin pblica y las elites coinciden en diecinueve y muestran diferencias en
nueve. Un punto a destacar, sin embargo, es el acercamiento que muestra la elite hacia Brasil y
el alejamiento de Estados Unidos. En 2003, el 38% de la elite consideraba que la relacin ms
estrecha deba ser con Estados Unidos. En 2006 este porcentaje baj a 19% y en 2010 a slo
6%, cediendo terreno a quienes creen, en un 42%, que la relacin ms estrecha debera ser con
Brasil. Otro dato importante es la cambiante percepcin acerca de la relacin con Estados
Unidos. En la edicin de 1998, el 66% de las elites consultadas consideraba que la relacin
beneficiaba al pas. Este porcentaje desciende en 2010 al 25%, dando lugar a quienes creen
(55%) que la relacin con Estados Unidos ni beneficia ni perjudica al pas. Este dato muestra que
la elite percibe que hoy el margen de maniobra es mayor, que el nivel de diversificacin es alto
que la relacin con Estados Unidos no es el punto central desde donde disear una poltica
exterior. Junto al tema de la percepcin sobre Brasil y Estados Unidos, la edicin de 2010
incorpora otros datos relativos, por ejemplo, al mejor orden internacional para la Argentina, el
lugar de la UNASUR o la percepcin positiva de los lderes de la regin.
40

Se trata de una encuesta de alcance nacional. El muestreo es probabilstico por rea y el tipo de seleccin fue polietpico, con
cuotas de edad, sexo, y relevamiento de las caractersticas de instruccin y nivel socioeconmico. La adecuacin muestral se elabor
sobre la base de niveles demogrficos de grandes, medianas y pequeas ciudades de todo el pas. La encuesta de 1998 se hizo con
2784 casos para poblacin general y 233 casos para lderes de opinin. La edicin de 2002 se llev a cabo con 2408 casos para
poblacin general y 192 para lderes de opinin. La versin de 2006 cont con 1616 muestras vlidas para la poblacin general y 175
entrevistas a lderes de opinin. La edicin de 2010 se llev adelante con 1603 casos para poblacin general y 170 entrevistas para
lderes de opinin.

Resumiendo los resultados de la edicin de 2010, la foto de las preferencias de la elite

argentina en materia de poltica exterior es la siguiente: (1) la pobreza es el problema global
central; (2) la globalizacin trae beneficios al pas; (3) el multipolarismo es el mejor esquema de
orden internacional; (4) la UNASUR es algo muy positivo; (5) Lula y Mujica son los lderes de
mayor prestigio en la regin; (f) la regin est hoy ms integrada; (6) el MERCOSUR es
importante; (7) la Argentina es ms importante hoy que hace diez aos; (8) el comercio y la
integracin regional son prioridades de poltica exterior; (9) la Argentina debe seguir
participando en las operaciones de paz de Naciones Unidas; (10) la Argentina debe continuar
con su programa nuclear; (11) Brasil tiene que ser el principal socio y (12) la relacin con
Estados Unidos no beneficia ni perjudica al pas.
En sntesis, cabe subrayar dos consideraciones. Primero, que es difcil hablar de una
polarizacin poltica en trminos de orientaciones internacionales al interior de la elite. Los
porcentajes que sostienen estos doce puntos muestran, por el contrario, un importante grado de
consenso dentro de la elite. Segundo, que es posible hablar de un stock consolidado de
posiciones que tiene que ver con el contenido de la agenda internacional, el lugar asignado a
Sudamrica, el MERCOSUR, Brasil, el comercio y la integracin, el desarrollo nuclear y las
operaciones de paz, entre otros temas. Aunque los porcentajes varen de edicin a edicin, las
continuidades son ms importantes que los cambios. A contrapelo de lo que sugieren algunos
observadores y medios de comunicacin, habra un suelo relativamente firme desde donde
desarrollar mayores consensos en el frente internacional.
Finalmente, vale la pena considerar un asunto que ha estado lejos de las investigaciones
de poltica exterior en la Argentina y que representa un desafo por delante. Se trata del rol que
tuvieron, y tienen, las organizaciones que nuclean a las colectividades de inmigrantes, en
particular aquellas de menor cuanta, como el caso de los armenios, los judos o los rabes. La
experiencia argentina muestra una muy intensa actividad, por ejemplo, de la colectividad
armenia para el reconocimiento del genocidio turco. Tambin es conocido el cabildeo judo por
las cuestiones vinculadas con el Medio Oriente o con el esclarecimiento de los atentados que
tuvieron lugar en Buenos Aires en la Embajada de Israel y en la AMIA. Finalmente, queda mucho
por conocer acerca del peso de la colectividad de origen rabe, la cual ha llevado a una mayor
visibilidad de la Argentina en la cuestin de Palestina. Estos y otros casos ilustran una relacin
fluida entre minoras y poltica exterior que an permanece poco explorada por la literatura y
que constituye una dimensin importante a la hora de explicar posturas internacionales sobre
aspectos puntuales de la poltica exterior.
Conclusin: El principal objetivo de este trabajo ha sido presentar y evaluar la poltica
exterior de la Argentina como una poltica pblica de caractersticas distintivas, moldeada por
los desafos y alternativas del ambiente internacional, as como por las disyuntivas y
peculiaridades derivadas del entramado institucional, las pujas internas y la matriz de ideas y
percepciones que inciden en el trazado y la ejecucin de la poltica internacional del pas. Las
sucesivas fotos de estos rasgos contribuyeron a entender la compleja y contradictoria pelcula
que ha constituido la formulacin y la praxis de la insercin externa de la Argentina. A lo largo
del texto se ha podido observar la significacin, el impacto y el entrecruzamiento del mbito
internacional y el interno.
Viendo la poltica exterior argentina en el contexto de otras polticas pblicas existen
varios puntos de contacto. Primero, el poder del ejecutivo y dentro del mismo, centralmente el
de la presidencia- es clave para comprender cmo se hace e implementa la poltica exterior.
Segundo, el congreso no aparece como un actor significativo para disear o discutir la poltica
exterior. Tercero, la provincializacin y fragmentacin partidaria no trabajan a favor de pensar en
trminos de intereses agregados a nivel nacional. Cuarto, la disputa entre burocracias (que es
natural) y la falta de coordinacin (que se podra mejorar) dificulta muchas veces implementar
una accin internacional coherente.
El teln de fondo: Dicho esto, sin embargo, este trabajo sostiene que la poltica exterior
argentina tiene seis caractersticas que la distinguen del resto de las polticas pblicas. En
primer lugar, la poltica exterior argentina no muestra los grados de volatilidad de otras polticas
pblicas. Aunque no se puede negar las diferencias entre la orientacin internacional de
Alfonsn, Menem y Kirchner, tampoco se puede obviar que ellas respondieron a tres contextos
mundiales notablemente distintos. Una poltica pblica no es buena slo por ser estable sino
tambin por ser adaptable a los contextos externos e internos. Al final del da, las tres
administraciones, aunque con retricas y caminos diferentes, trabajaron por la integracin
regional, se apoyaron en el derecho internacional, aportaron a la seguridad internacional y

regional, trabajaron en el fortalecimiento del multilateralismo y defendieron la democracia y los

derechos humanos. En breve, se podra decir que la poltica exterior argentina ha mostrado
continuidad y adaptabilidad en un grado relativamente mayor a otras polticas domsticas. 41
En segundo lugar, y vinculado con lo anterior, la poltica exterior de la Argentina
democrtica tiene un acumulado de posiciones que representan ya una tradicin internacional
del pas. Esto tiene que ver con la bsqueda recurrente de la integracin regional; la apertura
permanente de nuevos mercados para aumentar y diversificar la exportacin; el apoyo
constante en el derecho internacional; el auspicio de instancias multilaterales de dilogo; la
continuidad del programa nuclear para usos pacficos; la participacin activa en los mecanismos
de seguridad colectiva de Naciones Unidas; la defensa de la democracia como principio de
legitimidad internacional y el fortalecimiento de los derechos humanos. Decir esto no significa
afirmar que la Argentina haya sido coherente, consistente y eficiente para alcanzar estas metas.
Como se observ ms arriba, la orientacin presidencial, los compromisos internacionales, la
memoria diplomtica y las divisiones entre agencias no siempre han trabajado en la misma
direccin.
En tercer lugar, a diferencia de otras polticas pblicas, la poltica exterior argentina est
muy supeditada a los compromisos internacionales asumidos en distintos foros y frente a
distintos actores. La diplomacia y el derecho internacional son los dos instrumentos privilegiados
por la poltica exterior argentina y se basan en la confianza que genera un pas al respetar sus
acuerdos.42 Si algo ha sido el leit motiv de la poltica exterior brasilea es el acento en el
desarrollo; si algo sido el leit motiv de la poltica internacional argentina es el apego al derecho
internacional.
En cuarto lugar, la continuidad y adaptabilidad relativa de la poltica exterior tiene que
ver con tres cuestiones adicionales. Por una parte, los objetivos e intereses de un pas medio de
la periferia tienden a ser constantes en el tiempo: para el caso, la diversificacin poltica y
econmica, la bsqueda de mayor autonoma, condiciones regionales pacficas para poder
incrementar los atributos materiales de influencia, el reforzamiento del multilateralismo son
propsitos centrales. Por otra parte, un grado mayor de estabilidad ministerial--los ministros de
Relaciones Exteriores duran ms que otrosfacilitan la relativa persistencia de metas y
prcticas: ello refuerza la consistencia, ya sea gubernamental o estatal, que le da a la poltica
exterior el presidente de turno. Por ltimo, la existencia de una burocracia--la diplomtica-diseada sobre bases meritocrticas le brinda estabilidad a los actores ligados a la
implementacin de la poltica exterior: los diplomticos son dueos de la memoria internacional
del pas y procuran que los polticos que ocupan el Palacio San Martn la interpreten
adecuadamente. Decir esto no significa que no existan clivajes al interior del cuerpo diplomtico
entre, por ejemplo, liberales, internacionalistas o nacionalistas, entre sudamericanistas y
latinoamericanistas, entre ortodoxos y heterodoxos, entre grupos modernizadores y grupos
tradicionalistas. Decir esto no significa que el servicio exterior no haya sido perforado (y esta
es una expresin utilizada por los propios funcionarios) por cargos polticos, sean estos
embajadores o asesores. Decir esto no significa que el deterioro administrativo del Estado
argentino no se haya extendido a su frente externo. Decir esto no significa que la Cancillera no
necesite un aggiornamiento importante. Lo que se quiere decir es que, comparando con el resto
de las reas del Estado, la Cancillera muestra ms autonoma relativa y mayor profesionalismo
en trminos comparados.
En quinto lugar, a diferencia de polticas pblicas en materia fiscal, social, educativa, de
seguridad o de justicia, en donde las provincias son importantes jugadores de veto, la poltica
exterior no entra en la canasta de temas a regatear entre la nacin y las provincias. Lo anterior,
a su vez, no implica ignorar el creciente rol que estn asumiendo las provincias en cuestiones
internacionales. Lo dicho apunta a separar el papel de las provincias en asuntos internacionales
que tocan de cerca sus intereses materiales de asuntos internacionales vinculados con la poltica
exterior y la diplomacia, hoy an lejanos al men de asuntos provinciales. Los procesos de
globalizacin, integracin y democratizacin probablemente empujen, en el futuro, a un
activismo provincial mayor al que hoy se conoce.
41

De algn modo, esto ratifica la constatacin hecha en su momento por Juan Carlos Puig (1984), para quien si bien la poltica
exterior de la Argentina mostraba cierta incongruencia epidrmica, en el fondo se sustentaba en una determinada coherencia
estructural.
42
Decir eso, sin embargo, no omite aceptar que la Argentina haya incumplido en determinadas circunstancias. Como se ejemplific
ms arriba, la declaracin del cese de pagos de la deuda externa en diciembre de 2001tuvo como consecuencia la prdida de capital
simblico a nivel internacional. Entre otros costos de poltica exterior se puede observar que desde 2001 ningn mandatario de un
pas que integra el G7 visit oficialmente la Argentina. Recin en 2011 la Presidenta argentina fue recibida por Nicholas Sarkozy en
Francia y por Silvio Berlusconi en Italia aunque no de manera oficial. En este sentido, la percepcin dominante es que un eventual
acuerdo con el Club de Pars implicara por fin una normalizacin de las relaciones argentinas con los organismos internacionales de
crdito.

Y en sexto lugar, en materia de poltica exterior las elites y la opinin pblica muestran
importantes grados de continuidad y coincidencia. Existen, como en tantos otros pases,
discontinuidades y divergencias, pero ellas no son ni abruptas ni extremas. En cierta forma,
expresan el pluralismo que debe existir en toda sociedad democrtica.
Las cuentas pendientes: Lo que sigue busca identificar los desafos actuales que se
presentan en la poltica exterior. Siempre habr que reconocer que el tamao de la crisis de
2001/2 fue formidable y sus efectos para el comportamiento externo relativamente previsibles.
En medio de tal situacin, los componentes bsicoscentralismo y personalismode la poltica
exterior argentina se reforzaron. Ello no debe interpretarse, sin embargo, como manifestacin de
una gran fortaleza del ejecutivo43 o como signo de aislacionismo.44
Si se entiende la estructura institucional en tres niveles, 45 el caso de la Argentina en la
primera fase pos-crisis muestra la preeminencia de la presidencia como sitio fundamental para
el diseo y la implementacin de la poltica exterior del pas. Tal como anticipa la literatura sobre
el tema, en la Argentina ocurri lo usual: en momentos de crisis predomina la dinmica de
pequeo grupo46 en el manejo de los asuntos externos, as como una acentuada capacidad
decisoria localizada en el lder. La combinacin de crisis aguda, dispositivo institucional y
tradiciones socio-polticas arraigadas se reflejaron, al inicio del mandato de Nstor Kirchner, en
lo que se podra denominar decisionismo diplomtico 47. Se entiende por ello una prctica
gubernamental en poltica exterior concentrada en uno (o muy pocos) individuo(s), surgida al
calor de una emergencia de envergadura, facilitada por ciertas reglas y costumbres en el manejo
del frente externo, librada de restricciones formales, aceptada tcita o expresamente por la
sociedad civil y dirigida a responder o resolver cuestiones externas claves que estn, de algn
modo, entrelazadas con la crisis interna.
En la medida en que la crisis fue menguando, en que el pas se top con un escenario
econmico favorable y en que la agenda poltica en el campo diplomtico cobr relevancia, se
produjeron dos hechos: por un lado, se increment paulatina y relativamente el margen de
accin regional e internacional de la Argentina y, por el otro, se gener un progresivo reacomodo
interno que contribuy, por ejemplo, a un mayor perfil de la Cancillera 48. Ahora bien, una serie
de dinmicas de ms larga data tambin fue incidiendo, con ms fuerza, en la poltica exterior
argentina. Procesos no necesariamente lineales pero si intensos como la globalizacin, la
legalizacin, la integracin y la democratizacin, entre otros, fueron impactando tanto en la
43

El ejecutivo argentino tiende a ser analizado por los especialistas en dos claves distintas: como muy poderoso o como bastante
impotente, como excesivo o atenuado, como inepto o eficaz. Cada crisis y cada pos-crisis renueva ese debate. Este ensayo no
penetra en ese tema pero asume que el presidencialismo debe ser abordado de manera integral con otras dimensiones del sistema
poltico-institucional.
44
Varios observadores han indicando, de manera reiterada, que la Argentina se aisl a partir de la crisis de 2001-02. Esto sucedera
como producto del aislacionismo (estrategia) o el aislamiento (poltica) del pas. Ahora bien, es importante diferenciar aislacionismo,
aislamiento y aislado. El aislacionismo es una de las grandes estrategias a disposicin de un Estado. Se basa en el rechazo a
compromisos poltico-militares frreos, por ejemplo, mediante un sistema especfico de alianzas, pero que no rehsa desplegar una
activa insercin econmica internacional. El aislamiento es una poltica que deviene de decisiones propias y/o ajenas y que puede ser
parcial o integral. As, por ejemplo, un pas que sufre una crisis de envergadura (pierde una guerra, vive un colapso interno masivo,
opta por una ideologa refractaria a los lazos con el exterior) y/o que resulta sancionado por la comunidad internacional (a raz del
estado deplorable de los derechos humanos, sus prcticas externas provocadoras o su desacato a las mnimas normas del derecho
internacional) es un caso tpico de aislamiento auto-infligido y/o impuesto. El aislamiento puede ser solo diplomtico o puede abarcar
completamente la economa, la poltica, lo militar, lo cultural, la ciencia y el turismo. El encontrarse aislado es una condicin que
puede tener un origen interno o externo. La Argentina pos 2001-2002, bajo tres mandatos justicialistas con dos matices diferentes (el
duhaldismo y el kirchnerismo), nunca recurri a una estrategia aislacionista. A pesar del tamao de la crisis, y con formatos distintos,
Duhalde, Kirchner y Fernndez han buscado no caerse del mundo y reorientar, con el escaso repertorio a sus alcances, la poltica
exterior del pas intentando dejar atrs otro legado justicialista; el de Menem. La Argentina del 2003 y la de hoy, as como la
comunidad internacional no han procurado prcticas de aislamiento que slo ahondaran y degradaran el legado de la crisis de
principios de siglo o generaran un pas revanchista o revisionista.
45
En el sentido ms estricto, por ejemplo, las normas, procedimientos y regulaciones formales que afectan la toma de decisiones y
las polticas pblicas; en un sentido ms amplio, los patrones y parmetros que inciden sobre el balance de poderes (ejecutivolegislativo), la capacidad de las burocracias y los instrumentos de poltica al alcance de los actores; y en un sentido an ms
genrico, las pautas y reglas que influyen en la relacin Estado-sociedad y sobre la legitimidad (o no) de polticas alternativas.
46
Valerie Hudson (2007, 66) llega a afirmar que en situaciones crticas most high-level foreign policy decisions are made in small
groups, meaning approximately fifteen persons or less.
47
En el marco de la poltica interna Quiroga (2005) recurre a la nocin de decisionismo democrtico definida como una praxis
gubernamental que se ubica en una zona ambigua e incierta, entre los imperativos de la poltica y la vigencia del Estado de
derecho. En cierto modo, el decisionismo democrtico y el decisionismo diplomtico estn emparentados: ambos suponen que
el decisor ltimo y fundamental opera en un marco en el que el rgimen prevaleciente es la democracia, enfrenta una contingencia
crtica objetiva, se desentiende de determinaciones polticas y normativas, y dispone de los atributos bsicos y respaldos
indispensables para establecer e imponer su decisin.
48
Entre 2003-05, el estancamiento del MERCOSUR y la necesidad de revitalizarlo, las negociaciones que finalmente fracasaron en
torno al ALCA, el manejo frente el FMI y ante los bonistas privados, el tratamiento del deuda en el Centro Internacional de Arreglo de
Diferencias sobre Inversiones (CIADI) del Banco Mundial, el auge de la demanda asitica por productos primarios (mayoritariamente,
alimentos), la venta de bonos nacionales a Venezuela, elevaron el perfil del ministerio de Economa en relacin al ministerio de
Relaciones Exteriores.

poltica interna como la poltica exterior. La Argentina no fue ajena a eso: ms an, en algunas
de ellas la participacin y el aporte del pas fue en ascenso desde el advenimiento de la
democracia y, tiempo despus, con el fin de la Guerra Fra.
As entonces, se pone de manifiesto algo importante: como consecuencia de factores
estructurales (internacionales e internos) y fenmenos coyunturales (externos y domsticos)
surge una intrincada variedad de asuntos, actores y arenas que incidencomo restriccin y
oportunidad, simultneamenteen la poltica exterior del pas. Eso exige, como es obvio, una
significativa adaptacin poltica, organizativa y recursiva. En un mundo y un pas en los que
tiende a primar lo intermstico, aquello que es simultnea, profunda e inseparablemente
internacional y domstico (Manning 1977, 309) y avanza lo pos-internacional donde la
interaccin mundial no es slo entre estados sino que denota la presencia de nuevas
estructuras y procesos no estatales (Rosenau 1990, 6) , resulta fundamental contar con una
gran estrategia internacional, una slida institucionalidad y polticas pblicas consistentes.
Stephen Van Evera (2003) ha remarcado la importancia de que los estados tengan
internamente la aptitud para comprender mejor y aprovechar ms el sistema internacional. Para
ello es esencial tener la voluntad y disposicin de evaluar el entorno global y el propio. Una
buena evaluacin genera innovacin y cambio. Sin embargo, la innovacin y el cambio
producen reacciones y resistencias. En efecto, Van Evera indica que las organizaciones
gubernamentales tienden a reprimir la evaluacin interna ya que, como resultado de ella, se
pueden perder empleos, influencia, prebendas, contactos y recursos.
Uno de los antdotos frente a ese sndrome es estimular, proteger y premiar social,
cultural e institucionalmente la evaluacin, tanto de propios y ajenos. Uno de los modos de
superar, en materia de poltica exterior, el sndrome Van Evera es discernir una gran estrategia
internacional. En esa direccin una grand strategy precisa las amenazas probables a la
seguridad del Estado y a la sociedad, as como los retos al bienestar y a la autonoma. En
consecuencia se trata de disear los remedios y las respuestas polticas, econmicas, militares,
tecnolgicas, educativas y de otro tipo para hacer frente a esos peligros y desafos. Las
mutaciones de orden externo y las transformaciones de orden interno que vienen produciendo
ya una constelacin de encrucijadas obligan a esclarecer la naturaleza y el alcance de dicha
gran estrategia. En ese sentido, y previo a cualquier evaluacin, es importante distinguir
elementos clave para una eventual buena estrategia internacional.
En primer lugar, es esencial asumir que las relaciones externas y la poltica interna estn-como se dijofuerte e inexorablemente entrelazadas. Un pas puede asumir los estmulos y
restricciones internacionales de un modo distinto en razn de su poder relativo en el plano
exterior y de la capacidad recursiva en el terreno domstico. En todo caso, es clave una
inversin interna en fortalezas estatales.
En segundo lugar, las instituciones son fundamentales en tanto facilitan o inhiben
distintos fenmenos (acceso a recursos de influencia, modos de incidir sobre el proceso de toma
de decisiones, las alternativas disponibles de los actores involucradosestatales y no
gubernamentales--, etc.). Pero ello no debe confundirse con neutralidad: determinado arreglos
institucionales contribuyen a fortalecer los privilegios y las posiciones de ciertos grupos e
individuos. Ante la envergadura de las transformaciones internacionales, un Estado no tiene otra
alternativa que asumirlas. Una fuerte rigidez institucional hace difcil la adaptacin y, por lo
tanto, el cambio interno se tiende a posponer. Por ejemplo, la permanencia de un Estado copado
y maniatado por intereses particulares y sin una autonoma elemental lo hace inflexible y, en
consecuencia, con una profunda aversin a la reforma y la renovacin. 49
En tercer lugar, una gran estrategia debe asimilar el hecho de que hay que combinar
poltica exterior y poltica de defensa y que se necesita ms complementariedad entre el mbito
estatal y no estatal. As, lo interno y lo externo, lo poltico y lo militar, lo estatal y lo no estatal
deben verse, analizarse e instrumentarse de manera mancomunada. Eso, a su vez, demanda
una notable capacidad de coordinacin burocrtica y un esquema de funcionarios altamente
competentes.
En cuarto lugar, la ausencia de una gran estrategia es funesta para los intereses
nacionales. El retraimiento poltico, la desconexin econmica con el exterior y el
ensimismamiento cultural; la fragmentacin entre diplomacia y defensa; y la ausencia de
concertacin entre los sectores estatal y no estatal (por ejemplo, sectores productivos, ONGs,

49

Cabe subrayar que aunque exista, por ejemplo, una extendida insatisfaccin con un particular conjunto de instituciones, podra
ser irracional cambiarlas. El costo variable de mantener las instituciones existentes puede ser menor que el costo total de crear y
mantener nuevas (Krasner 2009, 4). Por lo tanto, hay que contemplar que an las malas instituciones tienen una larga vida y que
los intentos de cambio resulten episdicos y limitados.

cientficos, trabajadores, entre otros) son nocivos para un pas que aspira a lograr un bienestar
material extendido y una influencia externa reconocida.
Despus de 2005-06 el gobierno tuvo un espacio algo ms holgado para desplegar una
poltica exterior un tanto ms activa (por ejemplo en el caso de Brasil) y propositiva (por ejemplo
el caso de Chile 50). La continuidad en el comando del gobierno en el plano matrimonial, en
cuanto al Frente para la Victoria como fuerza predominante y en relacin al doble control poltico
del ejecutivo y legislativo en 2007 pudieron haber creado un conjunto de incentivos para
catalizar un debate y procurar modificaciones institucionales. Sin embargo, ello no ocurri en lo
que respecta a la poltica exterior de la Argentina. Por ejemplo, la presidencia no se auto-limit
como lo hizo con el caso de la designacin de la Corte Supremaen materia internacional. 51 No
se produjo una reforma a fondo o significativa del servicio exterior. No se asign de manera
sistemtica y por aos nuevas y mayores partidas presupuestales para incrementar y mejorar el
manejo del ministerio de Relaciones Exteriores. No se avanz en una coordinacin interministerial eficiente para hacer frente a mltiples asuntos temticos que involucran varias
entidades del ejecutivo. No se elev, por iniciativa de la presidencia o la Cancillera, la cantidad y
calidad de los debates legislativos en materia de poltica internacional. Hay s ya una decidida
internalizacin en la poltica exterior del pas de la cuestin de la defensa y promocin de los
derechos humanos.52 Hay asimismo ms contacto Cancillera-ciudadana y el ministerio y las
provincias mediante, entre otras, el Consejo Consultivo de la Sociedad Civil y la Direccin de
Asuntos Federales (de la Subsecretara de Relaciones Institucionales), respectivamente. Hay una
mayor atencin y ms labor inter-burocrtica en el terreno de la cooperacin Sur-Sur como una
palanca de influencia externa que le otorga al pas, en ese campo, una suerte de soft power.
Hay, en general en los ltimos aos, un incipiente reconocimiento de la importancia de la
diplomacia pblica, aunque es poco lo que se ha desarrollado la misma. 53
Paradjicamente, a pesar de que la Argentina goza de espacios de mayor autonoma
relativa en el frente externo, los imperativos de la poltica interna (sea electoral, poltica,
coyuntural)54 parecen estar muy vigentes y, en consecuencia, ello debilitan la posibilidad de
introducir cambios institucionales necesarios que el diseo de una gran estrategia demanda. Un
contexto internacional relativamente favorable y un nuevo perodo de gobierno presentan la
oportunidad parao quizs hacen imperativo-- comenzar un debate nacional sobre nuestro
modelo de insercin en el mundo.
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Dye, Thomas (1987) Understanding Public Policy, Englewoods Cliffs, NJ, Prentice-Hall.
50

Una poltica especfica que avanz muy significativamente y en diversos frentesel diplomtico, el de la defensa, el del comercio
y las inversiones, el de las regiones de fronteraha sido la que caracteriza la relacin entre la Argentina y Chile en los aos
recientes. Los niveles de cooperacin bilateral alcanzados son relevantes. La condicin de posibilidad de la misma se deriva de la
existencia de un sustrato (poltico, econmico, militar y social) histrico reciente que ha cimentado muchos valores comunes, varios
intereses mutuos y ciertos objetivos compartidos. Ahora bien, la vigencia y continuidad de la cooperacin binacional supone no slo
que los pases se conciban como amigos sino que tambin tengan el anhelo y la disposicin de transformarse en aliados.
51
Por ejemplo, reduciendo drsticamente el nmero (25) mximo posible de embajadores polticos y, en consecuencia,
incrementando la designacin de embajadores de carrera; en especial, en destinos de alta significacin para el pas.
52
Por ejemplo, junto a la habitual realizacin de foros regionales y encuentros internacionales en materia de derechos humanos y
derecho internacional humanitario, la Cancillera estableci en 2007 el Premio Internacional de Derechos Humanos Emilio F. Mignone.
Las premiaciones han sido otorgadas a la Asociacin de Familiares de Detenidos, Desaparecidos y Mrtires por la Liberacin Nacional
de Bolivia (ASOFAMD) en 2007, a la Comisin Colombiana de Juristas (CCJ) en 2008, al Washington Office on Latin America (WOLA) en
2009 y a la Zimbabwe Lawyers for Human Rights de la Repblica de Zimbabwe en 2010.
53
El adjetivo pblica supone que el objetivo de esta diplomacia no son los gobiernos de otros pases sino ms bien sus ciudadanos.
54
Los imperativos de la poltica interna en relacin a la poltica exterior no son un patrimonio del comportamiento argentino, en
general, y de los ltimos dos gobiernos, en particular. La conducta de Estados Unidos en una amplia gama de asuntos y la creciente
primaca de lo interno en las polticas externas de los pases de la Unin Europea confirman lo sealado. Ms an, desde la crisis
econmica-financiera de 2008 en adelante la prevalencia de la lgica domstica en materia internacional caracteriza la conducta
de los principales pases desarrollados de Occidente. Sin embargo, el dato fundamental en el caso de la Argentina es que la crisis de
2001-02 ocurri hace una dcada y las tasas de crecimiento econmico ms los mejores indicadores sociales y la relativa estabilidad
poltica permitiran suponer que habra un contexto propicio para elevar la calidad institucional en la formulacin y prctica de la
poltica exterior del pas.

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ANEXO
Porcentaje de coincidencia con Estados Unidos de Votos en la Asamblea General de la ONU, excluyendo resoluciones
por consenso

Ao
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010

Argentina
12.5
41.0
44.4
53.8
67.9
68.8
60.7
56.1
50.0
44.4
44.2
32.8
34.2
24.3
25.0
26.9
24.1
15.8
25.6
36.4
39.7

Fuente: U.S. Department of State, http://www.state.gov/p/io/rls/rpt/index.htm