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Sociologia, Revista da Faculdade de Letras da Universidade do Porto, Vol. XXVIII, 2014, pg. 11 - 31
Resumo
Abstract
Politics and administration: in the extent to which the political activity is relevant for
the exercise of an administrative position
It is acknowledged the role of administrative reforms in Portugal in the introduction of
greater technical rationality in the process of public management and the restructuring
of public organizations (Bilhim, 2000a); (Mozicafredo, 2000). This rationalization
technique is based on the dichotomy between elected and bureaucrats appointed
(Wilson, 1941 [1887]) and Weber (1952) with the ideal type of bureaucracy.
However Dwight Waldo (1946) and Herbert Simon (1997 [1947]) challenged the
dichotomy, each for different reasons. Then, in the 1980s, the dichotomy reemerged
and is now alive. In this article, discusses, in the light of the contribution of these
founding authors of science of public administration, to what extent the work of a
politician, as such, may be taken into account, in the evaluation of a jury, for public
managers or top leader of the administration.
Keywords: technical rationality; political rationality; sociology of management.
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Rsum
Resumen
Introduo
A questo da separao entre eleitos e nomeados foi, pela primeira vez
apresentada, em 1887, por Woodrow Wilson quando, nos seus escritos sobre
administrao pblica, afirma que os polticos eleitos no devem interferir com a
administrao enquanto representada por profissionais designados para os cargos e
funes, nem esta com aqueles. Os gestores, isto , os dirigentes, trabalhadores da
administrao, funcionrios e servidores cumprem as orientaes e respondem perante
os polticos eleitos.
Woodrow Wilson assentou a sua construo da cincia da administrao pblica
em princpios cientficos e na dicotomia entre Poltica (os eleitos) e Administrao (os
nomeados para ocupar cargos no eleitos). No caso de Portugal, essa dicotomia centra-
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Acresce que nos escritos destes autores, um corpo terico foi ganhando
maturidade e conquistando autonomia cientfica atravs da urdidura de um saber que, se
no incio se assemelhava ao enunciado de boas prticas administrativas, com o tempo
foi obtendo preciso e capacidade de compreenso e previsibilidade da realidade.
Acresce que as instituies administrativas alcanaram um elevado grau de
complexidade, especializao e diferenciao e os trabalhadores e dirigentes do setor
pblico profissionalizaram-se com base nos conhecimentos recebidos. Todavia, a
dimenso prtica destinada a treinar profissionais e tcnicos capazes de responder ao
desafio que os cidados iam colocando Administrao sobreps-se dimenso terica,
especulativa e abstrata da cincia.
Esta preocupao pela formao de gestores marca desde o verdadeiro incio a
cincia da administrao com os trabalhos pioneiros de Bonnin (1809), em que ao autor
deu vida cincia da administrao com os seus clebres quatro princpios da
administrao pblica: a administrao nasce com a comunidade; a sua conservao
encontra-se no princpio da administrao; a administrao o governo da comunidade;
a ao social o seu carter e a sua atribuio a execuo das leis de interesse geral.
A consequncia desta preocupao pela formao de gestores expressa-se na
prpria literatura onde se destaca a presena de trabalhos mais descritivos do que
interpretativos, onde a dimenso aplicada se sobrepe especulativa ou terica. Por
isso, a cincia da administrao ainda hoje enfrenta uma crise epistemolgica (Candler,
2008), com os contextos nacionais a sobreporem-se ao crescimento internacional de um
corpo terico comum. H uma perspetiva paroquial que se impe a uma outra
transversal s diversas culturas e Estados-nao.
Reconhece-se, porm, que estas limitaes e constrangimentos da cincia da
administrao,
no
seio
da
qual
tem
lugar
esta
discusso
da
dicotomia
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1. Contexto
Uma das percees mais fortes dos portugueses, patente em todos os inquritos
realizados com maior ou menor exigncia cientfica, era a de que os dirigentes da
Administrao e os gestores pblicos eram nomeados por escolha poltica,
independentemente dos motivos, sem que o mrito constitusse um critrio de excluso.
Nos quarenta anos de vida democrtica em Portugal esta constitui uma caraterstica da
Administrao. Assim, os jornais recorrentemente, em vsperas de eleies legislativas,
denunciavam uma srie de casos de nomeaes de ltima hora.
At ao XVII Governo Constitucional, que tomou posse a 12 de maro de 2005,
havia uma assimetria de percees sociais acerca do carter poltico dos dirigentes
superiores da administrao. Estes, quando questionados, assumiam-se como no
polticos, mas a sociedade em geral encarava-os como tal. Assim, o XVII Governo
Constitucional tentou resolver esta situao assumindo que todos eram polticos e,
consequentemente, cairiam com o Governo, sem direito a indemnizao. Apenas as
secretarias e as inspees gerais em cada ministrio constituam exceo a esta regra. Se
verdade que com esta opo o governo esclarecia e resolvia a dvida sobre o carter
poltico destas nomeaes, no menos verdade que a soluo passava pela assuno da
sua politizao.
Neste ponto, em artigo recente, as administraes pblicas de Portugal e Espanha
so vistas desta forma:
En los Pases latinos Espaa e Portugal desde luego, la administracin pblica ha
sido en medida no desdeable y sobre todo en los ltimos tiempos, botn de la clase
poltica y sindical, amn de restos de apropiacin corporativa (un tanto menguante
frente a la invasin poltica y sindical. (Soriano e Bilhim, 2013: 36)
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interpretao e aplicao da lei, para a ideia que gerir medir, medir comparar e
comparar melhorar permanentemente.
O modelo Neo-Weberiano encontra-se plasmado nos estatutos dos dirigentes da
administrao pblica portuguesa, aprovado pela Lei n. 2/2004, de 15 de janeiro,
alterada pela Lei n. 64/2011, de 22 de dezembro. Este diploma dedica a seo II aos
princpios de atuao dos dirigentes da administrao pblica e no seu art. 3.
estabelece que constitui misso do pessoal dirigente assegurar um bom desempenho do
servio atravs da otimizao dos recursos humanos, financeiros e materiais e a
satisfao dos destinatrios da sua atividade.
Este mesmo diploma dedica o seu art. 5. aos princpios de gesto,
estabelecendo no incio que os dirigentes devem promover uma gesto orientada para
resultados, tendo em conta a calendarizao temporal de objetivos, definindo os
recursos a utilizar e os programas a desenvolver. Ficando ainda os dirigentes obrigados
a aplicar de forma sistemtica mecanismos de controlo e avaliao dos resultados.
Quando orientao da sua atuao, o dirigente deve pautar-se por critrios de
qualidade,
eficcia,
eficincia,
simplificao
de
procedimentos,
cooperao,
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Luther Gulick desenvolveu o clebre acnimo PODSCORB (planning, organizing, directing, staffing,
coordinating, reporting and budgeting). Acresce que Lyndall Urwick foi quem, pela primeira vez, aplicou
o conceito span of control.
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In the reform era and the early decades of public administration, it was probably
assumed that administration entailed a generous range of discretion that held open
the doors for technical expertise and administrative efficiency. And it was further
assumed that the line between policy/politics and administration was a firewall
(Frederickson e Smith, 2003: 18).
Esta dicotomia, vista como tipo puro e no como porta corta-fogo, permitir
identificar no terreno exemplos em que os dirigentes e gestores pblicos se encontram
comprometidos com a fixao da agenda poltica e o desenho de polticas pblicas e que
os polticos se encontram igualmente envolvidos no que se poderia chamar o espao dos
administradores ou gestores pblicos.
Nos estudos empricos feitos por Svara (1994) sobre a realidade desta dicotomia
nos municpios, o autor identificou quatro dimenses misso, poltica, administrao e
gesto , procurando identificar o espao ocupado pelas unidades de anlise,
administrao e poltica; chega concluso que existem quatro diferentes tipos de
relao, isto , h momentos em que o poltico invade a esfera do administrativo e viceversa. Isto significa que apenas teoricamente no modelo ou tipo puro existe uma linha
diagonal perfeita separando as guas.
A realidade mais complexa e altera a orientao desta diagonal em estado
puro. Todavia, importa reter que tal no permite concluir-se pela sua inexistncia, total
fuso ou impossibilidade, pelo menos terica, de estabelecer esta separao. Na
expresso de Frederickson e Smith (2003: 40): Therefore, it is wrongheaded to
approach the subject of public administration on the assumption that politics and
administration are more or less the same thing.
Alis, as abordagens que estudam o controlo poltico da burocracia
indispensveis para a compreenso da administrao pblica tm ao seu dispor um
conjunto de variveis polticas e administrativas que lhes permitem discutir esta
dicotomia em termos empricos, assim como analisar o carter e a qualidade do controlo
da burocracia pela poltica. Acresce que a teoria do controle poltico da burocracia, que
vem de Wilson at nova teoria da agncia, s existe e faz sentido porque existe uma
separao entre Poltica e Administrao (Selznick, 1949). S aps reconhecer a
existncia desta separao se poder colocar a questo de quem controla, captura ou
influencia quem.
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Notas conclusivas
Chegados a este ponto importa analisar a questo que nos propusemos no incio:
deve ou no contar a atividade desenvolvida por um poltico quando est a concorrer
para um cargo direo superior da Administrao ou a ser avaliado para o exerccio de
gestor pblico?
A tradio terica da cincia da administrao norte-americana, por um lado,
afirmou a existncia de uma dicotomia entre polticos e administradores desde a sua
origem at aos anos quarenta do sculo XX. Por outro lado, a partir do final dos anos
quarenta desse mesmo sculo, quase em simultneo, dois autores, por razes diferentes
combateram, esta dicotomia: Dwaldo, para quem todo o ato administrativo
essencialmente poltico; e Simon, para quem impossvel separar cientificamente a
dimenso poltica da administrativa.
Na tradio europeia continental, emerge, desde a revoluo francesa, uma
tentativa de, pela via regulamentar (esta dimenso jurdica da administrao pblica foi
mais forte na Europa Continental que nos pases anglfonos), garantir alguma
autonomia e uma certa neutralidade dos funcionrios face aos polticos.
Acabamos de ver que , teoricamente, possvel e, na nossa perspetiva, desejvel
estabelecer esta dicotomia no como porta corta-fogo, mas como tipo puro. Com efeito,
no quotidiano, as diferenas entre realidades organizacionais pblicas, o grau de
intensidade da luta nas arenas polticas e os tempos e espaos de produo de servio
pblico obrigam esta linha a curvar-se, invadindo ora uma ora outra esfera. No desenho
de polticas pblicas, os eleitos e os seus programas eleitorais, posteriormente
transformados em programas de governo e grandes orientaes do plano, ocupam a
totalidade do mesmo espao; na implementao e execuo concreta, detalhada e
sistemtica dessas polticas ser o espao tpico de dirigentes e gestores pblicos; na
avaliao poder haver um espao mais sobreposto.
Ora, se a diferente natureza da realidade da esfera poltica policy/politics e da
administrativa fundamento suficiente para justificar esta dicotomia, assim tambm ,
em nosso entender, justificao bastante para que as competncias obtidas no exerccio
de cargos polticos no entre na avaliao de competncias para o exerccio de cargos
direo na administrao pblica e de gestor pblico no setor empresarial do Estado.
No ordenamento jurdico portugus, a Lei n. 64/2011 de 22 de dezembro,
estabeleceu um divisor de guas entre o exerccio de cargos polticos e o exerccio de
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