El proceso administrativo en Iberoamérica

EL PROCESO ADMINISTRATIVO EN IBEROAMRICA
Serie B.
ESTUDIOS COMPARATIVOS.
b) Estudios e5peci,les. Nm. 8
CONTENIDO
Segunda Parte
l. PROCESO Y PROCEDIMIENTO
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
El derecho de instancia
Derecho de accin .
La pretensin peculiar de la accin
Pretensin y debate .
Nocin de procedimiento .
Concepto de proceso
La serie de actos proyectivos
n.
24.
25.
26.
27.
28.
105
108
112
115
120
125
129
OFICIOSIDAD E INSTANCIA DE PARTE
IH
!l8
Los principios informativos

Principios administrativos
Principios procesales
Principios tcnicos
El concepto de oficialidad
142
147
156
164
29. La instancia de parte
Tercera Parte
l. EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
30.
31.
32.
JJ.
Cuestiones administrativas .
El desacuerdo administrativo
El contenido contencioso
Limitacin del contenido
a) La
legalidad
b) Contratos civiles
e) Actos judiciales
d) Actos de gobierno
e) Potestad discrecional
f) El acto discrecional
g) El desvo de poder
h) Las vas de hecho
177
182
190
198
201
202
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205
206
208
216
220
CONTENIDO
11. SUSTANCIACIN DEL PROCESO
34. Condiciones de p rocedibilidad

a) Bolivia
b) Cuba
e) Colombia
d) Costa Rica
Chile
Ecuador
Guatemala
Hait
Honduras
Panam
Per
1) Repblica Dominicana
m) Uruguay.
n) Venezuela
) Mxico
35. Condicionalidad subjetiva
36. El debate procesal tributario
a) Ecuador
b) Argentina
e) Brasil
d) Costa Rica
e) El Salvador
f) Per
g) Colombia
h) Chile
i) Guatemala
j) Uruguay
k) Venezuela
1) Mxico
37. El debate en lo contencioso administrativo
a) Argentina
b) Colombia
e) Costa Rica
d) Ecuador
e) Guatemala
f) Hait
g) Repblica Dominicana
e)
f)
g)
h)
i)
j)
k)
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275
276
277
278
283
287
294
296
300
301
CONTENIDO
h) Panam .
i) Venezuela
j) Uruguay
k) Mxico. El Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje
1) Mxico. El Tribunal Fiscal de la Federacin
38. Particularidades procesales
a) Argentina
b) Colombia
c) Costa Rica
d) Ecuador
e) Guatemala
f) Hait
g) Repblicana Dominicana
h) Panam
i) Uruguay
j) Venezuela
k) Mxico. Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje
1) Mxico. Tribunal Fiscal de la Federacin
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313
Bibliografa
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319
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335
336
341
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363
365
367
368
En la Imprenta Universitaria, bajo la

direccin de Rafael Moreno, se termin
la impresin de El proceso administrativo en Iberoamrica el d;t 27 de
noviembre de 1968. La composicin
!ie par en Garamond 11:12, 10:11 y
9:9. Se tiraron 2000 ejemplares.
INTRODUCCIN
La condicin en que se encuentra el contencioso administrativo en
Iberoamrica es interesante en ms de un aspecto. Todas las influencias

europeas y norteamericanas han encontrado, en algn momento y en
determinados pases recepcin y adaptacin. El Consejo de Estado francs, el Tribunal independiente belga, el sistema judicialista espaol y
los tribunales administrativos norteamericanos con nombres de Cortes
o Comisiones, todas estas figuras y algunas ms, novedosas o inclasificables como los Consejos de Contribuyentes brasileos, o la Comisin
Nacional de Criterio Arancelario mexicano, son apenas uno de los ngulos desde los que puede contemplarse un panorama complejo y en
estado de constante transformacin jurdico poltica.
Imaginar siquiera cul pueda ser el porvenir legislativo de esta institucin es absolutamente imposible, al grado de que toda referencia al
derecho pmitivo deber tomarse por la fecha del ordenamiento respectivo. N o uno, sino todos los Estados iberoamericanos estn cambiando
constantemente su organizacin estatal, de modo que sera impertinente
asegurar que Un determinado cuerpo legal est vigente tal como fue
conocido al estudiarlo.
La idea, pues, de recoger el mayor nmero posible de noticias sobre
los sistemas positivos y sus doctrinas, se asemeja en mucho a la de un
aficionado a la fotografa que capta el instante en perspectiva. Ni as;
contina siendo el objeto, ni probablemente as se vea desde otro punto
de referencia.
Pero no es del todo inoperante la revisin del derecho objetivo, porque la comparacin es til mientras no se confunda lo normativo con
lo cl1tprico, mientras no se considere que se conoce un siste~11ta por el
hecho de haber ledo sus regulaciones. A esto debe aadirse que en
fodas las naciones hispanoamericanas es trascendental el criterio de sus
tribunales, de tal manera que el sentido y la evolucin de las disposiciones legislativas han sido dados por la jurisprudencia, unas veces adelantndose a los congresos y otras resistindolos o ayudndolos con mejor
O peor fortuna.
Si el Consejo de Estado francs realiz una tarea asombrosa con la
nocin del desvo de poder, los tribunales iberoamericanos han llevado
10
.EL PROCESO ADMINISTRATIVO EN IBr:ROAMRICA
a cabo conquistas de similar importancia, como sucede con el uruguayo

en lo relativo al cumplimiento de sus sentencias, el panameo en lo tocante
al acto discrecional, o el colombiano en cuauto a la reparacin econmica. '
Infortunadamente, en otros pases el contencioso administrativo est

paralizado, si no es que involuciona. Lo notable del fenmeno es que la
necesidad de una justicia administrativa no parece sentirse con foda
la fuerza que pudiera suponerse, tomando en cuenta la importancia de
sus problemas. Paises como Mxico y Brasil se muestran tan ajenos al
contencioso de plena jurisdiccin, y tan satisfechos con otras vas de
defensa de los derechos individuales, como el amparo y el mandamiento
de seguridad, que fuerzan a pensar en si realmente el contencioso administrativo es illdis pensable en un Estado de Derecho.
Con diversas razones y por tratadistas de renombre, se ha sostenido
que es inadecuado hablar del contencioso administrativo, porque lo correclo es aludir al proceso de contenido administrativo. Pero ante el
panorama iberoamericano, de no tomarse como denominador general al
contencioso, se corre el peligro de romper la unidad del tema.
Esto se aprecia mejor cuando se ejemplifica con un pas que canto

Mxico, tiene establecido un sistema de Estado de Derecho pero no un
contencioso administrativo. La explicacin se encuentra tan pronto como
se advierte que la falta de unidad procesal no es sinnima de ausencia

de control jurdico. El amparo en su mayor extensin, el juicio fiscal
que ha desbordado sus limites lgicos para entrar en campos administrativos y contractuales, el proceso burocratico que ha uguido los lineamientos del laboral comn, las juntas y jurados administrativos que
califjcan infracciones de polieia y conocen de recursos como antecedentes del juicio fiscal o del control de amparo, y una extensa gama de
organismos indefinidos, constituyen un contencioso, pero 110 un proceso
administrath'o.
Por tanto, los dos trminos deben ir unidos necesariamente. Ni contencin pura, ni adminisstrativo comO calificacin; sino contencin
como contenido, y proceso coma continente. Pero ello slo puede identipificarse en la nocin tradicional, anticuada y tal vez obsoleta del contencioso administrativo.
Afirmar que no existe en Per o en Bolivia} o que s se conoce en
Ecuador, Brasil o Chile, es tan aventurado, como sostener que en ninguno
de estos paises hay un Estado de Derecho. En realidad, bien puede

acontecer que los ttulos juridicos y los mismos derechos individuales,
estn tanto o ms consagrados y defendidos en una nacin que cuente
INTRODUCCIN
11
con una regulacin procesal administratil/a, como en otra en que tales

conceptos sean total o conscientemente negados.
Demandas contra el Estado, o contra un cierto organismo, o bien
contra un titular legitimado, son conocidas en todas las latitudes. Lo importante es el porqu y el para qu del juicio. Demandar porque se
tiene derecho no es igual a impugnar porque se tiene derecho; y desde
el otro ngulo: pretender para que se reconozca la inoponibilidad no
es igual a instar para que se declare la nulidad. Hay vas jurdicas que
slo llevan a la proteccin del sujeto de la promodn; en cambio otras
consideran que el impugnante es un factor de la legalidad, y que su
peticin es trascendental para la seguridad o regularidad del sistema total
y le confieren facultad de denunciar la ilegalidad como tal, sin importar
el beneficio personal que pudiera obtener.
Ah parece radicar la tajante diferencia: un procedimiento de denuncia, una queja o una peticin, no pueden surtir el mismo efecto de Un
recurso (reacertamiento) o una accin (pretensin). La sola manifestacin es insuficienle. Muchas circunstancias imPiden que el superior o
el tercero imparcial intervengan con la energa jurdica necesaria, la
suficiente para declarar, para establecer imperatit'amente la solucin prevaleciente. Cuando el particular acude demandando, no es posible que
se oculten o se silencien las conclusiones deterntinantes. Aqu no hay
motivos de poltica, sino razones jurdicas que son conducentes o infundadas, pero siempre controlables legalmente.
Por estas y otras muchas razones, en el mismo Estado mexicano se ha
venido desarrollando Ulla corriente doctrinaria y legislativa, que se
aproxima cada vez ms al verdadero contencioso administrativo. Todava
hay resistencias de toda ndole: algunos piensan que la solucin consistira en ampliar la eficacia del amparo, por ms que su finalidad no
pase de ser un mero control judicial; otros consideran inconveniente
obligar el patrimonio fiscal en reparaciones que podran alcanzar niveles
inconcebibles y perjudiciales para el gasto pblico; tambin hay quien
piense que el Estado sigue siendo inejecutable en el mejor de los sentidos,
a lo que se aade el criterio de quienes continan pensando en una separacin de poderes coma princiPio inderogable que imPide el juzgamiento
de la Administracin; y no faltan los pragmticos que opinan que en
va gubernativa se alcanzan mejores y ms rPidos resultados, aunque
las vas empleadas no sean exactamente ortodoxas.
N o es, por lo mismo, superfluo volver una y otra vez sobre el tema,
y esgrimir de nuevo viejos argumentos, o reiterar, la consistencia que
tiene el Estado de Derecbo, concepto en el que no cabe la idea de un
12
EL PROCESO ADMINISTRA nvo EN IBEROAMRICA
ente intocable, casi siempre representado por cierto tipo de autoridad

igualmente privilegiada por lo incontrolable de su actuacin.
No bastan al caso, ni los calificativos ni los sucedneos, no es admisible que se apele a la terminologa hablando de garantas o amparo.
Ni las primeras pasan de princiPios como orientaciones fundamentales,
incluidas en la ley eminente, ni el segundo alcanza los grados de un
juicio de inconstitucionalidad efectiva, ni sus medios cautelares tienen
las virtudes interdictales de otras figuras histricas o de la legislacin
comparada.
Sobre todo, cuando el contencioso administrativo encuentra un supuesto sucedneo en controles ms o menos amplios, pero que no llegan
al enjuiciamiento pleno del conflicto jurdico, al tiempo que se obstaculiza la evolucin del derecho positivo, se recargan aquellos medios impugnativos, como ha sucedido con el amparo mexicano, que est a punto
de resultar ms perjudicial que benfico, por la imposibilidad material de que esta sola va resuelva todos los problemas del pas.
sta ha sido la causa principal por la que se ha tenido que llegar,
por ensima vez, a la te/arma de la Constitucin. En el Proyecto de
Decreto, aprobado por la Cmara de Senadores en el mes de octubre, y
por la de Diputados, en el de noviembre de 1966, a iniciativa del Ejecutivo de la Unin, que propone reformas y adiciones a los artculos
94, 98, 100, 102, 104, 105 y 107 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, * ya se dice literalmente en el artculo 104,
fraccin 1, segundo prrafo, que las leyes federales podrn instituir
tribunales de lo contencioso administrativo dotados de plena autonomia
para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias
que se susciten entre la Administracin Pblica Federal y los particulares, estableciendo las normas para su organizacin, stl funcionamiento,
el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones.
y todava se agrega en el Prrafo siguiente que proceder el recurso
de revisin ante la Suprema Corte de Justicia contra las resoluciones

definitivas de dichos tribunales administrativos, slo en los casos que
sealen las leyes federales, y siempre que esas resoluciones no sean impugnables mediante algn recurso dentro de la jurisdiccin contencioso
administrativa.
Sin embargo, es tanta la influencia del amparo, que en el Prrafo

final de esta fraccin 1, se aade que la revisin se sujetar a los trmites de la ley reglamentaria de los artculos 103 y 107 de esta Constitu"" Reformas publicadas en el Diario Oficial (rgano del Gobierno Constitucional
de los Estados Unidos Mexicanos) el 30 de abril de 1968, tomo CCLXXXVII, nm. 51.
INTRODUCCIN
13
cin, fijados para la revisin en amparo indirecto, y la resolucin que

en ella dicte la Suprema Corte de Justicia, quedar sujeta a las normas
que regulan la ejecutoriedad y cumplimiento de las mismas sentencias
de amparo.
El Proyecto, ya aprobado, no slo por el Congreso de la Unin y las
legislaturas de los Estados, sino originado en el Ejecutivo de la Unin
(lo que hace pensar en lo remolsima de la posibilidad de su enmienda
en los aos venideros), ha quedado pendiente de publicacin en el
Diario Oficial (lo que vendra a marcar la fecha de su vigencia), exclusivamente para que en los prximos meses se exPidan las reformas consiguientes a la ley de amparo y a la orgnica del Poder Judicial de la
Federacin, que tendrn que adecuarse a los nuevos lineamientos constitucionales.
Paralelamente, en las reformas universitarias a los planes de estudio,
ya se prev la creacin de la ctedra del contencioso administrativo, y
lenta, pero seguramente, este tipo de proceso se ir extendiendo a los
Estados y ampliando su rbita de aplicacin. Desde luego, cabe recordar
que, como consecuencia del Segundo Congreso Mexicano de Derecho
Procesal, celebrado en la capital del Estado de Zacatecas, en el ao de
1966, se elabor un proyecto de ley, que probablemente ser la primera
en la Repblica sobre. el contencioso administrativo de plena jurisdiccin.
y 1nargnal, pero no sin gran vinculacin con el tema, es la tarea
que actualmente realiza el Departamento del Distrito Federal, al reformar sus reglamentos administrativos, entre los que se encuentra el que
lleva por ttulo el de Reglamento de los jueces de Polica y Trnsito.
Es suficiente una revisin somera de sus 71 artculos, para advertir
que el nombre de los funcionarios est correctamente dado, pues su
competencia en materia de infracciones y quejas, abarca la sustanciacin
de positivos procesos (sin mengua de sus atribuciones para conciliar y
prever la comisin de faltas o delitos; artculo 3q ). En este juicio de
faltas, de tipo oral, con audiencia pblica, llano, expedito y sin formalidades excesivas (artculo 43), el inculpado puede accionar defendindose, ofreciendo pruebas y quejarse ante la Oficina Coordinadora (artculo 58).
Tal vez el proyecto no se elabor pensando en un contencioso clsico,
pero es manifiesto que influir en su evolucin si llega a ponerse en
vigor como fue pensado (y salvo algunas modificaciones que se han
sugerido para mejorar su tcnica). Estas expresiones del conlrol administrativo han de combinarse con otras figuras que han surgido por
necesidades de la prctica, para propugnar por la unificacin.
14
Al otro extremo de este movimiento que podra considerarse de evolucin, se deben mencionar los casos de pases que han dado marcha
atrs o que han dejado pendiente por largos aos la expedici" de las
leyes ordinarias. Destaca en primer lugar la misma Repblica Ori",tal
del Uruguay, que inexplicablemente ha detenido la aprobacin de los
proyectos de ley rgnica de su tribunal especializado. Sin embargo,
este hecho es de menor significacin si se le contrasta con el fenmeno
de aquellos Estados que prcticamente han derogado O permitido que
caiga en desuso este proceso, como acontece con Cuba y probablemente
con Ecuador.
En la zona intermedia estara un numeroso sector de Repblicas que
no dan seales de introducir reformas legales en este sentido. Desde
Chile, Paraguay, Bolivia y Per en Sudamrica, a Nicaragua, Honduras
y El Salvador en Centroamrica, por diversas circunstancias la situacin
lleva a resultados semejantes. Es cierto que en unas partes la doctrina
habla de estudios y proyectos, que f1I otras se invocan controles como
el amparo, y que en las dems se advierte la transformacin en lo tribulario (tribuna/es fiscales); pero de todas maneras, el problema consiste
en que no se instituye el contencioso de plena jurisdiccin tan hondamente explorado particularmente en Colombia, Panam y Costa Rica.
Son estos tres pases los que ofrecen la ms rica veta del contencioso
administrativo. Ni Argentina con un considerable nmero de leyes
provinciales, ni Umguay con su respetable tribunal, ni Venezuela donde
tambin se habla del contencioso de plena jurisdiccin, pueden ofrecer,
como los tres primeros, tan excelentes normaciones.
Es en la existencia de estas legislaciones que se apoya la afirmacin

de que slo puede alcanzarse el fondo de la institucin cuando una ley,
franca y ,'alerosamente confiere al particular derechos, positivos derechos
individuales frente a la Administracin.
Probablemente otras doctrinas sean superiores, ms elaboradas, con
m4yore5 recursos de investigacin; pero ante la obra jurisprudencial
que se apoya en /a ley vigente, el esfuerzo cientfico parece de menor

trascendencia. Tal vez ello se deba a que el derecho, como obra colectiva que es, no puede depender del terico, o por lo menos no tanto
como de la prctica. La presencia de la ley puede acelerar la investigacin con ms eficacia que el surgimiento de verdaderas escuelas doctrinarias. A primera vista ello es discutible, pero la confusin proviene
de una ilusin de ptica, porque se toman las grandes obras en s y
por s, olvidando que las pequeas, las annimas que son los documentos
procesales tienen ms vida que aqullas.
INTRODUCCIN
15
Para confirmar lo anterior estn al alcance del estudioso las conquistas jurisprudenciales colombianas o panameas, cuyo avance parece no
temer a los dogmas doctrinales. Es as como las nociones de acto discrecional, exceso, desvo y abuso de poder, acto administrativo y acto civil,
legalidad y constitucionalidad, para no citar sino algunas de las cuestiones

ms importantes, han sido repensados y en muchas ocasiones se han
superado obstculos seculares como el de inejecutabilidad del Estado.
Pero esto slo es posible cuando los tribunales tienen el respaldo legislativo. El juez puede atreverse (sobre todo cuando est en el peldao
superior de su escala orgnica) a combatir enrgicamente vicios y ficciones cuando est facultado para sentenciar el fondo mismo del conflicto.
En la situacin contraria, cuando un tribunal est llamado a controlar
o simplemente a revisar la formalidad de los actos, entonces suele evadir

su alta responsabilidad, refugindose en la inagotable gama de improcedencias. El sobreseimiento es el ms cercano, fcil y socorrido medio
de aplicar el mstico non liquet.
Son tantos y tan innumerables los problemas que surgen en la cotidiana relacin entre los particulares y la Administracin, y en muchos,
si no es que en la mayora, versan cuestiones trascendentales, que el
juez del control halla ms cmodo rehuir el estudio multiplicando las

causales de inatendibilidad. En la misma va del amparo, sostenida por
disposiciones constitucionales, la exp"!oracin de problemas como la
competencia de origen o la autoridad de hecho, los conflictos orgnicos
y hasta cuestiones consideradas jurdicamente insignificantes, pero socialmente de gran importancia, como las sanciones exorbitantes (clausura
provisional o definitiva en vez de multa, detenciones infundadas o arrestos improcedentes), o no se efectan sencillamente, O se consideran
1IZsuficientemente extemporneas.
Es por ello que el conocimiento del contencioso de plena jurisdiccin

time gran importancia para los pases que no lo cultivan, probablemente ms que para aquellos en donde est en vigor, porque permite
acudir, como a una tabla de sal~acin, a un hecho innegable. En la
confrontacin de sistemas es que se hace posible la afirmacin de tesis
que de otra manera pareceran sutilezas o bizantinismos. Volver sobre
el concepto de acto, revisar el alcance de la funcin administrativa, tal
y como se intenta en las siguientes pginas, es poco menos que superfluo

si se atiende a un orden jurdico en que los problemas de legalidad
estn fratados C01110 cuestiones de inconstitucionalidad.
Apenas cuando se estudia el contencioso subjetivo, es que se 1nanifiesta la importancia de distinguir entre acto y contrato, falta y delito,
16
desacuerdo y litigio, recurso y accin. Muchas y muy buenas razones

se han esgrimido para pugnar por la creacin de tribunales de lo administrativo, a ellas debe agregarse la que consiste en que es a tales rganos
jurisdiccionales a quienes se debe la destruccin de las barreras que

defendan la intocabilidad de la funcin administrativa, calificada en
muchos aspectos como actividad poltica o simplemente gubernamental,
pero incontrolable. Los resultados de estas experiencias han permitido
ampliar el mbito de lo contencioso administrativo, y en Costa Rica
ya se da competencia al tribunal para conocer de delitos vinculados con
el mismo. Basta, entonces, confrontar esa solucin con los problemas
que se presC11tan en Mxico respecto al contrabando juzgado fiscalmente por un tribunal y criminalmente por otros (contradicciones en
los fallos, injusticias )' molestias son la experiencia diaria).
As pues, aunque
110
se pueda predecir el futuro del contencioso de
plena jurisdiccin, ni siquiera en pases que como Mxico se acercan

constantemente a su implantacin, por lo menos hay la certeza de que
se trata de 111la institucin practicable, til y significativa. Pero
110
es
suficiente afirmarlo, se requiere completar la idea, puntualizando que

no tiene sucedneo: ni el mero procedimiento administrativo con su
diversidad de recursos, ni el control constitucional de ms elevado rango

pueden sustituirle.
Prueba de ello es que en esos tres pases de ejemplar legislacin que

son Colombia, Panam y Costa Rica, al lado del contencioso administrativo subsisten otras instituciones, desde el anglosajn habeas corpus,
al recurso de inconstitucionalidad, desde la casacin europea al amparo
mexicano, y sin embargo, el contencioso administrativo tiene un campo
bien definido y una eficacia especial.
N o hay sucedneo para el contencioso de plena jurisdiccin, porque
es el verdadero proceso en lo administrativo, porque es el ms democrtico de los procesos, entendiendo por tal el medio efectivo para
igualar las posibilidades jurdicas de las partes en contienda.
El proceso en lo civil presta grandes beneficios a los gobernados, el
proceso penal defiende a la comunidad contra las transgresiones de sus
miembros; pero el contencioso administrativo pone en igualdad de condiciones jurdicas a gobernantes y gobernados, les equiPara en derechos
y obligaciones, les asimila como accionantes y les fuerza a demostrar

sus razones legales.
No sera suficiente un juicio de responsabilidad de los funcionarios,
incoado ex post facto y para el solo fin de castigar. Es indispensable
que el ofendido por la mala administracin sea indemnizado, que el
INTRODUCCiN
17
lesionado por el acto arbitrario sea directa y efectivamente protegido, y

que la sociedad toda, universalmente legitimada, pueda acudir ante
el tribunal competente, demandando o acusando el acto ilegtimo para
anularlo COIl- efectos erga omnes. ste es el verdadero coronamiento
del orden jurdico de un Estado de Derecho y su implantacin no puede

obviarse con otras frmulas ms lricas, ms impresionantes, pero menos eficaces.
Primera Parte
l. EL ACTO ADMINISTRA llVO
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Acto jurdico
La administracin
El acto administrativo
Clases de actos de la Administracin Pblica
Actos material y formalmente administrativos
Acto administrativo y derecho positivo
Rgimen federal
La descentralizacin
21
24
28
JJ
38
42
49
52
PRIMERA PARTE
CAPTULO
EL ACTO ADMINISTRATIVO
1. Acto jurdico
La mayor parte de las relaciones jurdicas significan, por lo menos, una

conducta humana. La significacin, naturalmente, es el objeto conceptuado en el juicio lgico. Cuando este juicio corresponde a la c;encia
jurdica, el concepto es relativo aunque el objeto sea absoluto. La relatividad del concepto obedece a la circunstancia de estar incluido en
una norma, un juicio de deber ser; por tanto, fuera de esta relacin,
el objeto tiene una existencia absoluta, un ser que puede conocerse en
su independencia.
Esta caracterstica de relatividad del juicio jurdico, exige una interreferencia de sus conceptos para que se mantenga su valor lgico.
Por ende, cuando el objeto es la conducta, la regla jurdica no predica
lo que ella sea, ni cmo sea, sino cmo debe ser.
La conducta, en cuanto fenmeno natural, est en la misma circunstancia de cualquier fenmeno fsico o biolgico, a los que tambin
se refiere el derecho en sus normas. Este destino de las significaciones
de los juicios jurdicos, explica que se hable de actos o de hechos, a
los que en algn momento se ha querido calificar de jurdicos.
La tendencia doctrinaria no es unnime, de modo que no faltan
autores que consideran imposible definir al acto en sentido jurdico y
optan por entrar en la explicacin particular de sus clases. 1 Otros, en
cambio, no slo entienden que existen hechos jurdicos, sino que llegan
a estimar que el derecho presupone al hecho y que ste crea a aqul. 2
Suponer que un hecho engendra un derecho, es efectuar una transposicin porque la norma slo puede surgir por la voluntad humana.
Es verdad que a la misma voluntad se le concibe como un hecho, o
mejor an, como productora de un hecho; 8 pero entonces ser conIgnacio de Casso y Romero y Francisco Cervera y ]imnez Alfaro, Diccionario
1, p. 163.
2 Henoch D. Aguilar, Hechos y (letos jurdicos, t. 1, p. 4.
3 Id., p. 38.
1
de derecho privado, t.
22
veniente distinguir entre la fase intelectiva (concepcin, representacin, deliberacin y decisin) y la expresiva.' La norma jurdica en
cuanto juicio, queda en el mbito intelectivo, por ms que su finalidad
sea la manifestacin externa, la conducta como fenmeno fsico.
Es pertinente, por tanto, rechazar la idea de los hechos jurdicos,

porque siendo exacto que el hecho puede ser el punto de partida' de!
derecho, en ningn momento le realiza. Cuando, por ejemplo, un
fenmeno natural produce un desastre regional que merma la capacidad contributiva de los sujetos, el Cdigo Fiscal 6 dispone se puedan
condonar los crditos respectivos. Este acontecimiento no tiene de

jurdico sino su referencia en la norma, su conexin intelectiva con
el acto de condonar; pero, obviamente, e! hecho no habr causado la
exencin. Menos an podra decirse que los hechos son causados por
el derecho o que, en cierto sentido, a ellos se dirige la norma, porque
todo hecho, como fenmeno natural podr tener el antecedente de la
conducta humana, nunca la regla jurdica en cuanto juicio lgico.
Establecida la premisa de que e! derecho slo es inteligible para e!
hombre, y slo puede cumplirse o realizarse por la conducta del mismo;
queda por precisar la diferencia entre el hecho simple y la conducta
humana,
Tambin en este sector se efecta una tr:lsposicin cuando la conducta se asimila a un hecho por la circunstancia de ser voluntaria pero
fortuita, o involuntaria, necesaria o fortuita. 7
La conducta es la presencia externa del sujeto, en conexin con el
medio social. Otras manifestaciones del individuo en la circunstancia
fsica son irrelevantes para e! derecho. Slo cuando la presencia de un
sujeto en una constelacin social motiva un juicio jurdico, se puede
hablar de conducta jurdica.
El individuo puede conducirse activa o pasivamente. Ambas manifestaciones de su presencia son relevantes para el derecho, y en algn
momento cabe que una y otra fonnas sean exigidas o de ellas se parta
para imputar una consecuencia debida.
La conducta misma se integra con diversos factores, los cuales, al
decir de ]osserand, 8 han sido mejor analizados en e! derecho penal,
tierra de eleccin de las cuestiones de voluntad y de moralidad.
Esos factores, generalmente, se designan como los mviles, la voRealizacin, Aguiar, op, cit" p. 30.
No la causa, como quiere Aguiar, op. cit., p. 27.
ti Artculo 3 O.
7 Aguiar, op. cit., p. 28.
8 Los ml.;j[es el: los actos jurdicos de Derecho PriraJo, p. 13.
4
23
luntad, la intencin, el fin, la causa y el motivo. El captulo es trascendental en el derecho administrativo, pues en este campo suele
distinguirse entre la decisin y las razones que le provocaron, la intencin y los mviles. Los decretos de los alcaldes, dice Josserand,9 pueden
justificarse por preocupaciones de diverso orden, en particular por el
inters general, aunque a veces se inspiran en intereses particulares,
como en el caso en que se prohba la venta de mercancas de primera
necesidad, no para proteger la salud pblica, sino para excluir al
pequeo comercio; o bien cuando se prohbe a un empresario el estacionamiento de vehculos en cierta zona, para beneficiar a su competidor;
y an cuando se suspende a un empleado para satisfacer razones personales, resentimientos que no corresponden a las causas tenidas en
cuenta por la ley. La autoridad comete abuso de funcin o desvo de
poder y el acto ser nulo por ms que intrnsecamente sea correcto,
pues las directrices sealadas por los mviles estn viciadas.
La caracterizacin que de cada factor ofrece Josserand, es la siguiente: la intencin constituye un todo con el acto, de modo que
una donacin y la intencin de liberalidad van unidas, como lo estn
la intencin de obtener una suma y el mutuo. En cambio, los mviles
son accidentales, exteriores al acto y le son preexistentes.
En apariencia, el acto es completo jurdicamente sin necesidad del
mvil. Un permiso de importacin no expresa ese mvil que impulsa
a concederlo en determinadas circunstancias. El impulso que mueve al
otorgante, o sea la llamada causa impulsiva o remota, no forma parte
del acto en su exteriorizacin jurdica.
Si la intencin es idntica en todos los actos de una misma especie,
el mvil es subjetivo, interno, accidental, lo que no impide que repercutan en el derecho y en ellos se apoyen las ideas de exceso y desvo,
pues son la ultima ratio del acto y llegan a revelar la intencin, en
tanto que sta no descubre al mvil.
La voluntad se considera como el movimiento psicolgico en relacin
al acto y con abstraccin de sus consecuencias. Puede acontecer que
el acto se produzca sin quererlo, entonces ser involuntario. No se trata
de que falte la conducta, porque la presencia del sujeto frente o entre
otros, existe por s en tanto sea mantenida energticamente. La simple
inercia, el estado en que se encontraba en el momento inmediato anterior,
es ya una conducta. sta deja de existir cuando la presencia no obedece
a la energa vital del individuo (el cadver permanece sin conducta
porque su inercia no proviene de una energa vital).
90p. cit., p. 19.
Z4
La voluntad, pues, se adapta al acto en el querer de su realizacin,

y se aparta de l en su falta de conexin psicolgica. Al mismo tiempo,
cabe que el acto voluntario se efecte sin intencin, lo que significa

querer el acto y no el resultado: se autoriza la constitucin de una
sociedad de responsabilidad limitada y de inters pblico, pero no se
busca el resultado de establecer un monopolio.
En resumen, explica ]osserand, 10 el querer o voluntad se concreta
en un acto (O una abstencin, debe agregarse) material, la intencin
se refiere al objeto, establece los fines jurdicos perseguidos, en tanto
que los mviles, son los resortes que ponen a la voluntad en vas de
actuacin (o abstencin).
A estas conclusiones deben aadirse dos observaciones. La conducta
desemboca materialmente en un acto o en una abstencin. Ambas mani~
festaciones son tomadas en cuenta por el derecho, sea como antecedente o como consecuencia. Lo mismo se parte del acto y de la abstencin para imputar una conducta como resultado debido, que se llega
al acto, a la abstencin como conducta impuesta en la norma.
De otra parte, la doctrina que sigue empleando el concepto de hecho
jurdico, suele incluir en el mismo a la conducta involuntaria, ya sea
positiva (acto) o de mera inercia (abstencin). Esta manera de considerar la involuntariedad no tiene justificacin suficiente y no ofrece
ventajas apreciables a la sustitucin de trminos. Basta establecer la
involuntariedad, el no querer la conducta realizada, para llegar a las
mismas conclusiones normativas.
Se puede ascender desde la inimputabilidad, a la irresponsabilidad,
para llegar a la inculpabilidad, por consideraciones ms o menos sutiles,
estableciendo penalmente la diferencia entre la falta de voluntad, la
ausencia de intencin o la carencia de mviles inmorales; pero para
ello no se requiere hablar de hechos humanos.
Todo ello, sin embargo, no significa que el hombre no sea factor
de hechos; pero entonces el acontecimiento discurre por l, tal y como
sucede Con el nacimiento o la muerte. N o es el individuo quien se
conduce, sino el ser corporal, el soma, lo que es conducido.
2. La administracin
Entre las actividades jurdicas se ofrecen manifestaciones que son
materia de clasificacin 11 por consideraciones que a veces les son exorbilOOp. cit., p. 16.
11 Casso y Romero y Cervera y jimnez Alfara. Diccionario, t. l., p. 16'.
EL ACTO ADMINISTRA UVO
25
tantes. Quienes han encontrado dificil, si no es que imposible definir

al acto, en cambio han procedido a su diferenciacin por grupos.
En este sentido, se habla de actos administrativos, actos de comercio,
actos de heredero, actos de ltima voluntad, actos judiciales, actos de
jurisdiccin voluntaria, actos propios, actos jurdicos y actos nulos.
Esta forma de distribuir las connotaciones olvida la indispensable sistematizacin, base de una clasificacin ms o menos cientfica.
Otros autores comienzan por buscar una raz comn, y as se ve
en aquellos que dividen las funciones de los rganos estatales en actos
legislativos, administrativos y judiciales. 12
Finalmente, los tratadistas han intentado partir de la nocin material de! acto y, trascendiendo a la esfera de! derecho, han llegado a
hablar de la Administracin, como el fenmeno social que puede caracterizar, al menos, uno de los ms interesantes grupos de actos.
Si e! acto jurdico es la manifestacin de voluntad que tiene por
finalidad la creacin, modificacin o extincin de un derecho, 13 resulta
discutible clasificar los actos jurdicamente, a base de nociones extrajurdicas; sin embargo, las operaciones doctrinarias que lo han intentado, han venido a ofrecer una demostracin de que el concepto civilista yerra por limitado.
El acto, como la omisin, no pasan de ser la conducta exteriorizada.
Tanto cabe que el derecho se constituya con el acto como a pesar de
l, y ya se ha visto que la conducta omisiva puede dar lugar a responsabilidades civiles, penales o administrativas; al mismo tiempo, los
hechos suelen ser tomados en cuenta por el derecho para ordenar determinadas conductas. As pues todo lo ms, el acto ser uno, entre
varios modos de constituir relaciones jurdicas.
Queda en pie la circunstancia de si estas relaciones son susceptibles
de clasificacin, o lo sern los resultados materiales de la conducta.
A este propsito, se ha dicho que el acto administrativo se enlaza con
la funcin de la Administracin Pblica, y que sta se integra con dos
elementos, uno de carcter poltico y otro tcnico, de manera que la
Administracin se ofrece como la direccin y las exigencias de la tcnica. La perspectiva jurdica de la Administracin se complementar a
con las nociones tomadas de la poltica y las disciplinas tcnicas. 14
12
Manuel Ma. Dez, "Actos Administrativos", en Enciclopedia juridica Omeba,
t. 1, p. 327.
13 Henri y Leon Mazeaud y Jean Mazeaud, Lf'cciones de derecho civil, parte primera, vol. 1, p. 575.
14 Antonio Carrillo Flores, La defensa jurdica de los particulares frente a la Admillistracin en Mxico, p. 22.
26
Este punto de vista no intenta efectuar un tratamiento tcnico de

la Administracin, tarea que en algn momento quiso incorporar a
esta rama la doctrina antigua. 15 Ahora, sin negar que los principios
de todas las ciencias que propician el desarrollo social, el bienestar
intelectual y material del hombre, son elementos tcnicos que conviene
fomentar y conocer, se concluye que al derecho administrativo no
corresponde analizar estas exigencias y que no llega hasta preocuparse
por las distinciones metodolgicas particulares.
Sin embargo, todava se afirma que debe separarse el derecho administrativo de la Administracin Pblica, entendiendo por sta la actividad prctica del Estado para cuidar, de un modo inmediato, los
intereses pblicos que asume como su propio fin. 16
Esa idea no ha podido resistir la crtica consistente en que para el
derecho no existe sino la necesidad de resolver los numerosos problemas
administrativos que implican el aprovechamiento de disciplinas tcnicas. Ante todo, es el concepto jurdico de Administracin Pblica
lo que interesa para formar el perfil de la materia propia de esta rama.
Si tal materia implica la aplicacin de conocimientos mdicos, sanitarios, arquitectnicos, contables y dems, ello no significa que la Administracin Pblica deba comprender el estudio de todas estas tcnicas.
La Administracin Pblica, por ende, viene a reducirse jurdicamente a una actividad estatal. Pero aun con esta reduccin de cuestiones, el problema de su caracterizacin sigue siendQ agudo y complejo. La expresin que se ha dado de conjunto de actividades estatales
para la gestin de intereses pblicos incorporados a los fines del Estado,
es demasiado vaga. Otras funciones, como la legislativa o la jurisdiccional, directa o indirectamente cumplen el mismo cometido y si de las
funciones se pasa a los rganos, el problema se multiplica, puesto que
las autoridades de los diversos ramos suelen llevar a cabo toda clase
de funciones.
Para llegar al concepto de Administracin Pblica se pueden seguir
dos caminos. El primero parte de la nocin de Estado o del concepto de
derecho, para bajar hasta sus sectores ms concretos: legislacin, administracin y jurisdiccin. El segundo intenta una visin inmediata de
la actividad especfica, calificada de administracin, a fin de distinguirla en cualquier hiptesis y en todo complejo social o jurdico.
En el primer caso, se sostiene que el objeto de la teora administra15 Jos Mara del Castillo Velasco, Ensayo sobre el derecho administrativo mexic4~
no, t. 1, p. 6.
18 Guido Zanobini, Corso di Diritto AmministralilJo, volume primo, p. 10.
27
tiva es el derecho administrativo que tiene un solo sentido. No se intenta, por tanto, investigar qu sea la administracin, 17 sino de atender
a la experiencia cientfica qu entiende por administracin la actividad
humana planificada para alcanzar determinados fines humanos y, en
sentido restringido, la actividad total del Estado para alcanzar sus
fines. lS
En la posicin de esta corriente no ha lugar, propiamente, a una
diferenciacin de esencia, la administracin coincidir con el Estado
y slo, para hablar en particular de una funcin, se emplea en sentido
estricto o estrecho el nombre de administracin que viene a abarcar
la ejecucin y la actividad judicial.
Como la idea fundamental es que apenas existen diferencias cuantitativas, puesto que las funciones no pasan de ser dos: genrica la
legislativa y especfica la administrativa que comprende la judicial,
el punto de vista, ms que ayudar al esclarecimiento, provoca la polmica en tanto que un acto jurisdiccional es tan distinto de uno legislativo como de otro administrativo.
Esa polmica se completa con la exposicin de quienes intentan
separar administracin y actividad judicial, sosteniendo que la primera
es toda actividad que el Estado o cualquier corporacin de derecho
pblico desarrolle, en su propio orden jurdico, para alcanzar sus fines
y no pertenezca a la esfera de la legislacin ni de la administracin
de justicia; 19 definicin que tambin se califica de negativa por surgir de la exclusin de la justicia y la legislacin, y que apenas se precisa
modalmente cuando se agrega que se trata de la actividad estatal que
realiza sus fines bajo su orden jurdico, puesto que la legislacin se
encuentra sobre este orden y la justicia se hace por el mismo. 20
El camino seguido por esta doctrina es dramtico por su esfuerzo,
pero finalmente insuficiente, de ah que siga pensndose en volver al
concepto material de administracin, 21 para destacar su sentido de
cooperacin en la consecucin de propsitos comunes que individualmente sera difcil lograr.
La labor conjunta no debe entenderse como la actividad simultnea,
no es propiamente una coexistencia de operaciones. En realidad, la admi17 Y ni siquiera el derecho administrativo, agrega Adolfo Merkl, Teora general del
derecho administrati1/o, p. 7.
18 Id., p. 9.
11) Fritz Fleincr, Instituciones de derccbo administrath'o, p. 7.
2Q Otto Mayer, Derecho administratwo alemn, t. J, pp. lOa 15.
21 De ad y ministrare, que en conjunto significan servir, Wilburg ]imnez Castro,
1"troduccin al estudio de la teoria administrativa, p. 20.
28
nistraclOn coadyuva con algo ms que es la dominicalidad o por lo

menos la alienidad o ajeneidad. 22 Slo por extensin grfica, para dar
nfasis a la situacin, cabe decir que el propietario administra sus
bienes. En la explotacin o goce de! propio patrimonio no hay administracin, sta aparece cuando un tercero coopera consciente y sistemticamente, determinando objetivos, preparando y orientando los
planes, organizando estructuras y controlando oportunamente las actividades. La administracin llega hasta la hbil coordinacin de varias
energas sociales con frecuencia conflictivas, en un solo organismo,
para que operen como una sola unidad lo cual implica el conocimiento
de principios tcnicos. 23
La administracin puede dividirse en pblica y privada por consideraciones circunstanciales como e! tamao y la complejidad de las
estructuras y procedimientos de la maquinaria social y la diversidad de
actividades que le componen, lo cual dificulta la toma de decisiones y
la coordinacin entre sus diferentes partes, el alto grado de interrelacin e interdependencia de los factores que constituyen el sector pblico. Un mando mltiple ejercido por diferentes personas y grupos
que actan a travs de funciones directas o indirectas en las decisiones
legislativas y materiales. Variaciones extremas en los incentivos y motivaciones que en el sector pblico suelen estimarse como carentes de
pretensiones de lucro. Diferencias en los medios y en los lmites de accin, por la mayor rigidez en la Administracin Pblica para garantizar el gobierno democrtico. U na aplicacin de principios menos
dinmicos que en la administracin privada y un desarrollo de la
investigacin pblica no igualado por la anterior. Por ltimo, una gran
influencia de los organismos internacionales que ha venido a afectar
la irrestricta independencia de los Estados originales. 24
3. El acto administrativo
La nocin tcnica de la administracin, llevada al campo jurdico,
tiene el principal propsito de servir de principio de divisin entre
los actos de esta ndole, los legislativos y los jurisdiccionales.
Pero, ante todo, conviene advertir que en la constelacin total de
los actos pblicos, se mencionan otros tipos como los disciplinarios, las
certificaciones, las autenticaciones, las operaciones materiales, o bien,
22
Vocablos que, a pesar de su neologismo. son suficientemente significativos.
23l., p. 21.
!!4l., pp. 2809.
29
actos de gobierno, actos polticos y una gama ms extensa, que no

cabe estrictamente en la triloga aludida.
Se discute si el concepto procede o no del derecho administrativo
francs, 25 sobre todo porque se estima que la expresin era descono-
cida antes de la Revolucin Francesa y la primera inclusin del trmino, es la del texto legislativo francs del 16 Fructidor del ao 111,
por el que se prohiba a los tribunales judiciales el conocimiento de
actos administrativos de toda especie. 26
Tambin se afirma que la Administracin puede manifestar su voluntad por medio de actos, decretos, rdenes y resoluciones, cuyo
alcance no es igual en las diferentes legislaciones, aunque tienen de
comn el ser modo de manifestar la voluntad de la Administracin. 27
En consecuencia, se ha optado por definir al acto administrativo
como aquella manifestacin de voluntad realizada por una autoridad
pblica, actuando en ejercicio de la funcin administrativa, con el
objeto de producir efectos jurdicos determinados. 28
En realidad, estas caracterizaciones resultan insuficientes, pues como
indica Forsthoff,29 el acto administrativo comprende toda actividad
individualizable sin referencia a su objeto o su fin, y prescindiendo
de si se mueve en el mbito del derecho privado o del pblico, ya
que en el caso contrario, 10 nico que servira para caracterizar el
fenmeno sera el que es la Administracin Pblica la que obra, lo
que deja fuera el caso de actos administrativos, pblicos de otros rganos estatales y privados de los gobernados.
Que el acto administrativo tiene lugar en el campo privado, se comprueba en cuanto se trata de una gestin de negocios ajenos, la prestacin de servicios a otra persona ocupndose de un asunto que ella
descuida. Administrar, dicen los Mazeaud,30 es prestar un servicio y
no disponer de los bienes, por ms que los tribunales admiten con
mayor frecuencia cada vez, que algunos actos que exceden de la administracin pueden constituir actos de gestin; pero en realidad, la
<cuestin estriba en determinar el lmite de la gestin.
25 Ernst Farsthaff, Tratado de derecho administrativo, p. 279, nota lo
Manuel Mara Dcz, El acto administratit'o, p. 71.
21 Eduardo Margan Jr., Los recursos contencioso-administratit'os de nulidad y de
plena jurisdiccin en el derecbo panameo, pp. 132-3.
28 Creacin de una situacin individual o general a la aplicacin a un sujeto de una
situacin jurdica general, Allan-Randolph Brcwer Caras, Las instituciones fundamenJales del derecho administrativo )' la jurisprudencia 1/enezolana, p. 120.
290p. cit., p. 280.
300p. cit., parte n, vol. JI, p. 479.
26
30
Lo que acontece es que se puede administrar disponiendo de 1""

bienes. 31
No es de extraar que el obrar administrativo de los rganos estatales, comprenda no slo la actividad del Ejecutivo, sino la del Judicial
y aun la del Legislativo, cuando se trata de prestacin de servicios y
dems gestiones que no sean de derecho privado. 32 Ello no significa
que los particulares sean ajenos al actuar pblico administrativo, sus
instancias y la aceptacin de obligaciones, sus renuncias y participacin en comisiones, comits, patronatos y dems formas de descentralizacin,33 son actos relevantes en las funciones pblicas, pero no administrativos.
Ahora bien, con este criterio, se engloban contenidos de la ms variada especie: aperturas de calles, polica preventiva, expropiaciones,
confiscaciones, concesiones, inscripciones registrales, permisos, patentes,
rdenes jerrquicas, informaciones al pblico, prevenciones, fijacin de
contribuciones, plano regulador, zonificaciones y urbanizaciones, inspecciones, documentaciones, certificaciones, ceremonias, nombramientos
y remociones, sanciones, etctera. No se trata de que tales actos no
sean administrativos o que la significacin del trmino sea tan amplia
que resulte de poca utilidad, como lo piensa Forsthoff,34 pues fuera
de los actos de cortesa, el resto pertenece a una funcin ms o menos
reglada de la que emanan efectos jurdicos.
Forsthoff enfrenta dos actos para aclarar su naturaleza administrativa, de modo que sostiene que la insercin en el ndice de publicaciones pornogrficas s constituye un acto porque produce efectos
directos, en tanto que el informe del inspector sobre una situacin
comercial o industrial, es apenas una ocasin de intervencin policial
pero no un acto administrativo, porque en s no tiene efectosj 3: pero
este criterio es enteramente relativo, ya que depende de las legislaciones
positivas el que un simple informe tenga o no resultados jurdicos.
De otra parte, y esto es lo importante, al hacer depender el acto
administrativo de los efectos directos, se excluyen las operaciones y se
consideran como meros cometidos de hecho las construcciones, las ins31 Los actos que trasmiten esta facultad deben, sin embargo, ser publicados, Mazeaud. op. cit., 1II, 11, p. 367.
32 Forsthoff, op. cit., p. 281.
33 No as la intervencin en sociedades de participacin estatal, Ley para el control
por p.rte del gobierno federal de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, D. O. 4/1/66, artculo 30.
340p. cit., p. 282.
350p. cit., p. 282.
EL ACTo ADMINISTRATIVO
31
talaciones y modificaciones de equipos y cuantos actos internos sirven

para preparar la situacin que afecta al particular. Esto lo reconoce
Forsthoff, de modo que hace una doble excepcin y, dentro del obrar
de hecho, califica como actos administrativos a los registros y detenciones, la destruccin de objetos prohibidos, las medidas para la proteccin de la salud pblica, y actividades semejantes, que segn su opinin,
contienen mandatos dirigidos al sujeto que debe sufrir o tolerar su
realizacin. 36
Se advierte que el problema no consiste en la lista ms o menos amplia de fenmenos que deban incluirse en el acto administrativo, ni
siquiera en la regulacin positiva cambiante en el tiempo y en el espacio, mucho menos en la circunstancia de que este tipo de actos sean
declaraciones unilaterales soberanas, lo que excluira al contrato pblico que otros autores han calificado de administrativo porque se distingue del privado por la manera como se determina la voluntad, por la
forma de su celebracin y por sus efectos o su objeto. 37
La cuestin central radica en lo que sea administrar y qu se deba
administrar. Acto administrativo tendr que ser la conducta adecuada
al fenmeno de la administracin y, tratndose de las relaciones pblicas, la diferencia se ubicar en el campo de operacin que puede
regirse por disposiciones especiales sin alterar la esencia del acto genrico.
La Administracin Pblica es un rgano estatal, entendiendo por
rgano al elemento del ente que tiene la funcin de actuar la voluntad
que debe considerarse como la del ente mismo. 38 La Administracin
Pblica es el concurso de individuos que tiene el cometido de hacer
querer y actuar al Estado en un campo jurdico especial que es el necesitado de delimitacin.
El Estado mismo es una empresa de gobierno, 39 cuyos rganos estn
constitucionalmente encargados de especficos cometidos jurdicos, en
particular de la administracin del complejo objetivo que integra la
materia de tal empresa, complejo en cuanto las partes se mantienen
juntas jurdicamente. 40
Si la materialidad del Estado, el factor objetivo de la empresa son sus
360p. cit., p. 283.
37 Obras o servicios pblicos, segn Eleutcrio Delgado Martn, Contratos administrativos o de obras y servicios pblicos, p. 4.
38 San ti Romano, Fragmentos de un diccionario jurdico, p. 257.
3'9 Maurice Hauriou, PrinciPios de derecho pblico y constitucional, p. 163.
40 Significando el bien en sentido amplio que le da Francisco Carnelutti, Sistema de
derecho procesal. t. l. p. 42.
32
bienes (cosas y personas), administrar esta empresa es cooperar al servicio del ente, es actuar operando con los elementos segn su naturaleza
y su destino. La operacin de un bien de uso comn no podr ser igual
a la operacin social, porque no lo permiten ni la naturaleza de estos
seres, ni su destino: con el hombre se opera sobre su libertad, con las
cosas se acta segn su ley causal, pero ambos son susceptibles de una
administracin pblica o estatal.

Es conveniente no confundir disposicin con administracin, no slo
de las cosas sino de los hombres, porque la primera es una potestad de
destinar para s el bien y sus rendimientos, en tanto que la segunda es

la facultad de operar con los bienes para la consecucin de los fines
de la empresa.
Recibe el nombre de administrador, dice Carnelutti,41 quien mani-
fiesta su voluntad por el inhbil. Este concurso de voluntad, jurdicamente indispensable en el caso del impedido, resulta de voluntades en
el mandato (de administracin), y se convierte en legitimacin respecto del inters orgnico. 42
El administrador es, pues, quien opera con los bienes de la empresa
para lograr los fines de sta. En el derecho pblico, a diferencia del

privado, la empresa no es susceptible de liquidacin y, debido a ello, el
titular del dominio (la nacin) no puede llegar a consumir sus bienes,
como si lo hace el propietario privado.

Naturalmente que otras empresas, que no sean la de gobierno, an
constituidas conforme al derecho pblico, llegan a la situacin de extincin y liquidacin. Pero an entonces, los bienes no pertenecen al
administrador, de modo que debe aplicar su producto o valor al objetivo general de la empresa de gobierno.
De manera que la Administracin Pblica opera con el conjunto de
bienes y personas, conjunto unificado por su finalidad de empresa de gobierno, y al que Carnelutti llama universitas personarum vel rerum. "3
Esta universitas implica el disfrute de cosas o de energas humanas por
parte del administrador, para proveer al desenvolvimiento del inters
de la empresa de gobierno y, para ello, se requieren soldados, cuarteles,
armas, equipos, edificios, muebles, libros, obreros, utensilios, mquinas,
etctera, que no son bienes disfrutados siempre colectivamente, pero
tampoco por el administrador para satisfacer sus necesidades personales,
Sistema, t. 1, p. 35.
El inters, dice Carnelutti, pertenece a todos los vecinos o socios, pero la voluntad
determinante es para el administrador.
43 Sistema, t. 1, p. 36.
41
42
SOllO
JJ
para procurar al grupo la satisfaccin de otras necesidades; por ello
Carnelutti explica que media aqu la diferencia entre modalidad y finalidad: el disfrute de los singulares como rganos. 44
El camino para llegar hasta el significado unvoco del acto administrativo est, por lo mismo, en el sendero que lleva a la distincin entre
pertenencia y ajeneidad. El propietario hace suyos los frutos de la operacin sobre los bienes, el administrador los destina al fin de la empresa.
N o hay dificultad en explicar cmo puede el administrador disponer de
la singularidad pero no de la universalidad, advirtiendo que 10 primero
es operacin dentro del patrimonio, en tanto que lo segundo sera operar con el patrimonio para apropirselo. Igualmente, existen restricciones y modalidades respecto de la propiedad, pero se refieren a los lmites
de su uso y su goce.
Segn la naturaleza de los singulares (personas o bienes), el acto administrativo se manifestar a travs de reglas o de conductas materiales. El legitimado manda o hace, pero siempre conforme al destino o
finalidad de la empresa (de gobierno en la estatal).
4. Clases de actos de la Administracin Pblica

La gestin administrativa del Estado se efecta a travs de un rgano
estructurado COn distribucin de cargos, divisin de circunscripciones
y fijacin de atribuciones. Como rgano pblico, las determinaciones
del funcionario son la expresin de la voluntad del Estado. 45
El tema est ligado ntimamente con la clasificacin y divisin de
competencias. Todava en la actualidad se afirma que uno de los prin-
cipios de mayor importancia en el derecho pblico es el de la separacin

de poderes, agregndose que 10 que caracteriza a los poderes es que cada
uno es supremo en su esfera. 46 Y se llega a sostener que el poder pblico se ejerce mediante el rgano y va unido permanentemente al cargo
sin transferirse de un caso a otro. 4T
Sin embargo, se trata de una idea inadecuada y ya superada, por
cuanto se ha advertido que el poder del Estado es nico, aunque distribuido en funciones, de la misma manera que el gobierno es nico
y distribuido entre rganos especiales: el Administrativo, el Legislativo y
el Judicial. Por gobierno se entiende la alta direccin y la impulsin
44 Id., p. 15.
45 Flciner, op.
cit., p.
76.
Rafael Bielsa, Derecho administrativo, t.

47 Flciner, op. cit.) p. 77.
46
J,
p. 61.
34
EL PROCESO ADMINISTRATIVO EN mEROAMRlCA
que viene de un centro para activar los asuntos de una buena poltica
y del inters general. 48
En efecto, el poder pblico no puede dividirse sin perjudicar su soberana. N o se est en el caso histrico del gobierno de un solo individuo.
El soberano hombre, ha cedido el paso al ente soberano y el poder no
radica en una gente sino en una colectividad constituida en empresa
de gobierno, en el Estado.
Pero sus rganos s encuentran parceladas sus funciones, por ms
que ello no acontezca en relacin directa al tipo de actividad de la empresa estatal. El problema de definir la funcin del rgano administrativo por la actividad que realiza, ha producido innumerables confusiones y soluciones discutibles, porque la competencia no se reduce a la
atribucin de una especfica actividad: legislativa, administrativa o
jurisdiccional, sino que resulta un complejo en que se combinan estas
actividades con los distintos rganos.
De otra parte, la actividad estatal no se reduce a legislar, administrar
y dirigir procesos; otras muchas manifestaciones jurdicas caen fuera
de la connotacin de cada uno de estos conceptos.
En el caso de la Administracin Pblica, se debe comenzar por establecer su naturaleza orgnica, para hablar, en seguida, de sus funciones, entre las que sobresale la administracin sin ser la nica. La operacin del patrimonio ajeno, la cooperacin para realizar los fines de la
conjuncin de voluntades, se da igualmente en los rganos judiciales y
en los legislativos. Ambos actan administrativamente ejerciendo patrimonios estatales que se les encomiendan para alcanzar otras funciones (legislar o dirigir procesos).
Generalmente, la doctrina se ocupa de una manera especial en distinguir entre administracin por un lado, y legislacin o jurisdiccin por
otro; pero slo marginalmente observa otras actividades.
Cuando ello sucede, entonces se refunden en el acto administrativo
cuestiones que escapan a su definicin y, para conciliar el fenmeno, se
concluye que el concepto es indefinible materialmente, o que esos actos
son administrativos por ser manifestacin del rgano estatal correspondiente.
Cabe, naturalmente, clasificar los actos cualitativamente, como acontece cuando se habla de la administracin activa y la descentralizacin
administrativa. 49
48 Miguel S. Marienhoff, Tratado de derecho administrativo, t. 1, p. 62.
49 Organismos, empresas de participacin estatal, establecimientos pblicos y de
utilidad pblica.
EL ACTO ADMINISTRA nvo
Otra manera de presentar la divisin es a base de la forma lgico

jurdica: disposiciones generales50 y actos particulares.
Tambin es cualitativa la distincin de Laferri.re recordada por Gastn ]eze, 51 entre actos de autoridad o del poder pblico y actos de
gestin, entendiendo por los primeros aquellos en que el Estado procede
autoritariamente, de manera que los efectos se producen por decisin
de la voluntad de sus rganos. En cuanto a los segundos, el Estado discute con los particulares en el mismo plano y se encuentran principalmente en la zona contractual.
Pero esta clasificacin ha sido vencida al igual que el dogma de la
irresponsabilidad del Estado, explica ]eze, y la jurisprudencia del Consejo de Estado les ha sustituido por la nocin fundamental del scrvicio
pblico. 52 Esta nocin lleg a ser la piedra angular del derecho francs y, adems, responde a la etimologa del trmino administracin.
Cualitativa sigue sicndo la referencia a las voluntades que constituyen
el acto, de manera que al hablar de la forma simple, de la colegiada o de
la compleja, se estn presentando diferencias que pueden ser llevadas
a otros rdenes jurdicos. El acto simple se atribuye a una voluntad, el
colegiado al rgano en que concurren varias voluntades, y el complejo
es el concurso de voluntades que tienen la misma causa:>3 y se expresan
en un acto. Esta clasificacin resulta difcil de mantener frente a las
realidades administrativas y, por ello, ha sido necesario completarla Con
expresiones tales como acto complejo de fusin cuando las voluntades
son iguales, o complejo de integracin cuando sean desiguales, complejo
interno cuando las voluntades pertenecen a la misma entidad, y complejo externo cuando pertenezcan a diversas. Se aade el acto colectivo
que resulta de la conjuncin de varias voluntades con igual contenido
y finalidad, permaneciendo autnomas en su manifestacin comn, como
los acuerdos secretariales sobre materias que a todos los rganos que
intervienen les interesan. 54
Un punto de vista trado del campo privatista es el del negocio jurdico que se contrasta con el mero acto administrativo, es decir, con el
acto que incide en relaciones en que la administracin es parte y los
destinados a hacer valer, conservar, realizar o tutelar un poder o derecho
ti{) Reglamentos, decretos, decretos ley, circulares y
criterios segn b novedosa
terminologa del artculo 82 del Cdigo Fiscal de la Federacin, D.O. 19/1/67.
51 PrinciPios generales de Derecho administrativo, t. 1, p. LXIII.
520p. cit., p. LXIV.
M En los actos contractuales las voluntades concurrentes tienen causas diversas.
54 Dez, op. cit., pp. 87 a 91.
36
preexistente sin producir innovacin alguna. M El negocio jurdico se

explica como la declaracin de voluntad de la autoridad administrativa
dirigida a producir un efecto. Esta vaga descripcin ya fue criticada por
Carnelutti, 56 advirtiendo que la nocin del negocio, anclada en la declaracin de voluntad, no puede prestar los servicios de que la ciencia
tiene necesidad. En un principio, la figura se manifest en el contrato
que normalmente consta de dos voluntades o declaraciones; pero acontece que en los contratos reales su formacin obedece a operaciones y
hay negocios en que no se advierten declaraciones, como la ocupacin
o el abandono, de modo que ello viene a demostrar que el negocio se
ha separado, aunque inadvertidamente de la declaracin. En otra parte, 57 Carnelutti puntualiza las races del negocio 58 que permiten concluir que se trata de un acto que viene a llenar un vaco jurdico, o sea,
precisamente, el acto vicario de la jurisdiccin voluntaria. En este sentido, sera admisible hablar de negocios administrativos en los supuestos
de la admisin que menciona Dez, 59 cuando se permite a un individuo
formar parte de una institucin, o sea el conocido fenmeno del nombramiento, pero no la admisin al servicio como en el caso de correos
y telgrafos, puesto que aqu hay simplemente una relacin administrativa de prestacin.
La idea de la declaracin de voluntad que debe mantenerse para el
negocio jurdico, pese a la observacin de Carnelutti en el sentido de
que hay negocios que son meras operaciones, porque lo que la ocupacin
y el abandono tienen de jurdico, no es su materialidad, sino la significacin volitiva de producir efectos de derecho; esta idea no es bastante para caracterizar al negocio, de modo que no basta que haya declaracin para que se clasifique como negocio a la concesin, a la
autorizacin, a la aprobacin y al visto, a la dispensa, a las penas disciplinarias, la expropiacin, la revocacin o nulidad, las rdenes, las
manifestaciones, publicaciones, inscripciones e intimaciones; actos todos
que Dez incluye en tal categora. 60
Ni siquiera cabe decir que todos esos actos sean administrativos. Los
hay que se realizan por otros rganos estatales como acontece con las
autorizaciones, aprobaciones, dispensas, y vistos. Desde luego, el hecho
de que autoridades como las judiciales emitan estos actos, no sera arguCi
Santi Romano, Corso di iritlo ammnistrativo, p. 230.

p. 166.
48.
56 Lecciones sobre el proceso penal, t. 111,

51 Instituciones del proceso cidl, t. 1, p.
58 De nec otium.
590p. cit., p. 94.

600p. cit., pp. 94-1050
mento para concluir que no son administrativos, ya que los rganos

actividad. Pero en
del particular y la
jurdica. Son, realveces se atribuyen
al rgano judicial y otras al administrativo y hasta a particulares a
quienes se ha delegado una funcin pblica, como los notarios y corredores.
En otros extremos, las relaciones jurdicas son administrativas como
consecuencia y no por su naturaleza. Tal sucede con las concesiones que
entraan delegacin de facultades que primariamente son administrativas. Pero la concesin sigue siendo un convenio que origina derechos
subjetivos para el concesionario, el cual se pone en el lugar del cedente.
La concesin, advierte la doctrina,61 se funda en el consentimiento del
interesado e implica una prdida o limitacin de los derechos del rgano.
La concesin se mira en el campo privado sin mayores dificultades que
las que imperan en el pblico. De manera que si se habla de concesin
administrativa, no es porque la concesin sea acto administrativo en s,
sino porque lo concedido son derechos administrativos. 62
La concesin, en lo que tiene de relacin jurdica ligada a la actividad
administrativa, hace referencia al servicio pblico o a la pblica dominicalidad. En cambio, no son concesiones los otorgamientos de personera
jurdica, como quiere Dez, 63 ni tampoco lo son los derechos conferidos
a los particulares como premios al valor, al mrito, o las jubilaciones
y pensiones. 64 Los actos de recompensa no pueden perder su naturaleza por la circunstancia de que los otorgue una autoridad y no un
particular, y los negocios pblicos de otorgamiento de personera nO
pasan de ser jurisdiccin voluntaria, cuando no son contratos de representacin.
Hay actos que son tpicamente manifestaciones de autoridad, como
las penas disciplinarias o las rdenes. Sencillamente sancionan las autoridades judiciales y las empresas privadas (reglamentos de trabajo), y
emiten mandatos todos los rganos estatales, de modo que para distinguir las rdenes administrativas de las restantes, es menester confirmar
primero que se trata de mandatos relacionados con la actividad administrativa, lo que implica un crculo vicioso.
estatales no tienen limitada su competencia a cierta
estos actos se observa esa combinacin de conductas
autoridad, por la que se llena el vaco de la relacin
mente, negocios de jurisdiccin voluntaria que unas
61 Dez, op. cit., p. 96.

62
Derechos de operacin de un patrimonio estatal.
630p. cit .. , p. 96.

040p. cit., p. 96.
38
:EL PROCESO ADMINISTRA TIVQ EN IBEROAMRICA
Expropiaciones y revocaciones o declaraciones de nulidad son actos

que pueden surgir del rgano judicial y hasta de entidades privadas. 66
La revocacin no es exclusiva de los rganos pblicos, de modo que es
de sobra conocido el fenmeno de la revocacin del contrato de mandato. Y la declaracin de nulidad, aunque con eficacia condicionada,
puede aparecer en el campo privado y, si se mira a la condicin misma,
entonces corresponde preferentemente al rgano judicial emitir tal declaracin, o constituir la anulacin.
Por ltimo, los ejemplos que Dez incluye en un tercer grupo de
negocios administrativos y que simplemente califica de meros actos
administrativos, tales como manifestaciones de juicio, apreciacin y de
opinin, comprobaciones, publicaciones, inscripciones e intimaciones;
todos ellos resultan modalidades que se observan en la amplia extensin
del derecho. N o son actos administrativos por esencia, y en todo caso,
se trata de actividades que puede efectuar la Administracin Pblica
por estarle atribuidas en forma similar a como se incluyen en la competencia de otros rganos o se confiere a los particulares en quienes se
depositan funciones pblicas.
5. Actos material y formalmente administrativos
La idea de Otto Mayer,66 de que la Administracin Pblica acta

bajo el orden jurdico, permite concluir que, en realidad, las diferencias
sistemticas se pueden reducir a las apariencias del derecho positivo, es
decir, que intentando formar un catlogo de los actos que correspondan
a dicha Administracin, se encontrara una gran variedad de criterios
en los diversos Estados, y slo cabra afirmar que cuando se trata de
actos sobre el orden jurdico se est frente a la legislacin; cuando se
hace referencia a la actuacin pblica bajo dicho orden, se observan
funciones de la Administracin; y cuando se acta por el mismo orden,
se contemplan manifestaciones judiciales.
En definitiva, lo que importa al gobernado es conocer el contenido
y los lmites de la competencia de la Administracin Pblica. Cada Es
tado, afirma ]eze,67 tiene su derecho pblico propio, su derecho administrativo particular; y si en Francia no existe cdigo administrativo,
65 Ejemplo de expropiacin privada se mira en los contratos de fideicomiso, cuando
las instituciones fiduciarias rematan el bien dado en garanta, o en los supuestos de
prenda dada al Monte de Piedad.
66 Derecho administrafn'o alemn, t. 1, p. 15.
670p. cit.) t. 1, p. XXVIII.
EL ACTO ADMINISTRA uva
39
en cambio el derecho administrativo ha sido creado por e! Consejo de

Estado, lo que, adems, explica su constante evolucin. Esta rama jurdica tiene por objeto, en todo Estado civilizado, agrega el autor, Utl determinar exactamente los poderes del gobierno y de la administracin,
para lograr eficacia, al mismo tiempo que se da a los particulares la
garanta de que no se sacrificarn sus derechos e intereses.
El superado principio de la divisin de poderes tena un fundamento
poltico y no lgico. Al hablar de la Constitucin de Inglaterra, Montesquieu (;n mencionaba tres poderes que denomin legislativo, ejecutivo
de las cosas relativas al derecho de gentes y ejecutivo de las cosas que
dependen de! derecho civil. Ese poder ejecutivo del derecho de gentes
tena por cometido realizar la voluntad del Estado expresada por el
legislativo, mismo poder que devino en rgano administrativo.
Pero en Montesquieu los poderes eran prcticamente titulacin de
funciones, de manera que estimaba que los ministros del prncipe 110
deban juzgar en materia contenciosa; todo lo ms podran decidir
en los casos dudosos, pero por la naturaleza de las cosas, deca, hay
una contradiccin entre el consejo del monarca y sus tribunales. Los
consejeros deben tomar los asuntos con algo de pasin por estar interesados en lo que han de resolver; los tribunales deben actuar al contrario
y ver las cuestiones con serenidad y en cierto modo con indiferencia. 70
Por e! alo de 1788, Hamilton explicaba que la administracin del
gobierno en su sentido amplio, abarcaba toda la actividad del cuerpo
poltico, lo mismo legislativa que ejecutiva y judicial. 71 Al presidente
corresponderan el desarrollo de las negociaciones extranjeras, los planes
preparatorios en materia hacendaria, la erogacin y desembolso de los
fondos pblicos con arreglo a las autorizaciones generales de la legislatura, la organizacin del ejrcito y la marina, la direccin de las operaciones militares y otros asuntos que con ms propiedad se entenderan
como la administracin.
As pues, la denominacin de poderes fue, desde un principio errnea,
y cuando la Administracin Pblica creci incontenible, tanto en su
organizacin como en su competencia, aquella idea de realizar lo mandado por las leyes del rgano legislativo, dej de tener consistencia. Hoy,
la Administracin efecta cometidos imprevistos por los constituyentes
de cualquier Estado, y opera el patrimonio de la empresa de gobierno
m~
op. cit.,
p. xxx.
Que no consista en una ley especial, Obras. El eS[Jritu de las leyes. Grandeza y
decadencia de los romanos, p. 203.
700p. cit., p. 124.
71 Hamilton, Madison, lay, El Fed('ralisla o la l1u('va Constitucin, p. 314.
6'9
40
como en el campo privado 10 hacen los gerentes, llegando hasta la descentralizacin de sus estructuras, planes y funciones, para acomodar
mejor sus recursos e instrumentos al trfico industrial y comercial. Los
mismos servicios pblicos han dejado de ser la nota dominante y, o se
concesionan o se delegan.
La Administracin Pblica ya no es mero vigilante de los negocios
privados, a sus inspecciones suma los controles, a sus rdenes agrega las
intervenciones, y a las autorizaciones, permisos y licencias aade sus
participaciones directas o reguladoras.
Prcticamente ninguna relacin o situacin de derecho privado escapa
a la influencia y direccin de la Administracin Pblica. El estatuto personal, desde la nacionalidad a las cdulas profesionales; el derecho familiar a travs de la seguridad social, el patrimonio familiar o los consejos
de tutela; y los derechos subjetivos por medio de registros, autenticaciones, certificaciones y daciones de fe, control de asociaciones, control de
inversiones, fijacin de avalos y precios; todas estas relaciones y situaciones son objeto de la intervencin de la Administracin Pblica.
En tal virtud, intentar el contenido material de la actividad de la
Administracin Pblica es poco menos que imposible. El tema se dificulta, no slo por razn directa de la organizacin pblica, sino por la
indirecta del control de los actos. No basta que una ley, as sea la eminente constitucional, distribuya entre los rganos estatales el total de la
competencia. Si el criterio de los tribunales es en el sentido de que determinados actos no son tpicamente administrativos, aun procediendo de
este rgano caern fuera del cuadro clasificatorio. El primer ejemplo
importante es el contrato administrativo, pero a su lado se pueden
mencionar casos como el de la relacin de empleo que, para Forsthoff 72
es, por 10 menos, discutible que se trate de una relacin de poder calificable de acto administrativo.
Tal vez por estas razones, la doctrina ha acogido la idea de ]eze, de
clasificar los actos jurdicamente por su contenido. Naturalmente, ello
significa que se tendrn en cuenta, no slo los actos administrativos,
sino todos los del derecho pblico y los del privado. La sistematizacin
de este punto de vista, tal como la ofrece Dez, 73 parte del supuesto de
que los actos jurdicos son siempre manifestaciones de voluntad, base
discutible en una poca en que hasta la confesin se estima como una
declaracin de verdad y no un acto jurdico negocial. 74
720p. cit., p. 287.
730p. cit., pp. 106 Y ss.
74 Vicenzo Panuccio, La confesin extrajudicial, p. 20.
41
Vinculada con una facultad legal, la manifestacin de voluntad puede

producir diversos efectos que se clasifican en: a) creacin de situaciones
jurdicas generales; b) creacin de situaciones jurdicas particulares; e)
investir a una persona de una situacin jurdica general preexistente, de
un status legal o hacer posible el ejercicio de una facultad legal, y d)
comprobar con fuerza de verdad legal una situacin jurdica o de
hecho.
Estos contenidos dan origen a cuatro categoras de actos: a) creadores
de una situacin jurdica general; b) creadores de situaciones jurdicas
particulares; e) acto condicin, y d) acto jurisdiccional. Las situaciones
jurdicas generales se caracterizan por ser: a) generales, significando
impersonalidad, o sea que la situacin es la misma para quienes se encuentran en semejantes situaciones de hecho; b) permanentes, pues no
se extinguen por su ejercicio; e) modificables por ley o reglan1ento, y
d) irrenunciables, ya que la renuncia, aun siendo temporal no tiene validez jurdica. Las situaciones jurdicas particulares se precisan por notas
inversas a las anteriores y son: a) particulares por dirigirse a una persona determinada; b) temporales por agotarse en su ejercicio; e) no
modificables por ley o reglamento, y d) renunciables. ,"
En cuanto al acto condicin, se trata de una manifestacin de voluntad ejerciendo una facultad, que inviste a una persona de una situacin
general, impersonal y objetiva, de un status legal preexistente o que
hace regular el ejercicio de una potestad, de una competencia tambin
preexistente. 70
En cuanto al acto jurisdiccional, se le confunde y limita a la sentencia, acto que emite el tercero imparcial en un conflicto y que, naturalmente, es susceptible de ser llevado a figuras tan extremas como la solucin de un litigio, la fijacin de un precio por tercero, la opinin
pericial y, administrativamente, la decisin que revoca o niega le revocacin, ya que en el ltimo caso, segn la doctrina, la disposicin atacada
recibe nuevo vigor, lo cual es un hecho que posee un efecto jurdico
inmediato. 77
La catalogacin de los actos en general, slo puede ser til en el campo administrativo cuando se parta de un concepto unvoco de la administracin. Pero como sta, en el mbito pblico se ha desbordado actualmente, la consideracin genrica de la conducta jurdica es mero
op. cit., pp. 106-108, nota 52.

Nombramiento y separacin de h persona, pero tambin el divorcio, la quiebra
o h inhabilitacin.
77 Forshoff, al}. cit., p. 288.
75 Dcz,
76
42
I:L PROCESO ADMINIS rRA 11\'0 EN IBEROAMRICA
auxiliar. Se llega, entonces, al punto de vista de quienes como Miguel S.

Marienhoff,78 se ocupan de la disciplina misma y hablan de! derecho
administrativo para considerarlo constituido en su contenido por la
organizacin, el funcionamiento y las diversas relaciones que nacen de
la actividad administrativa.
Concluye Marienhoff sosteniendo que por derecho administrativo ha
de entenderse e! conjunt<; de normas y principios de derecho pblico
interno, que tiene por objeto la organizacin y el funcionamiento de la
Administracin Pblica, as como la regulacin de las relaciones interorgnicas, interadministrativas y las de las entidades administrativas con
los administrados. 79
6. Acto ad millistrath'o )' derecho positivo
La materialidad del acto administrativo, su consistencia jurdica, no
tendra importancia si la expresin formal fuera suficiente para identificarlo y distinguirlo entre la constelacin de actos jurdicos en general.
Pero ni la doctrina, ni la jurisprudencia, ni la legislacin son uniformes
sobre e! particular.
Desde luego, se ha enseado que la administracin no fue objeto de una
ciencia durante mucho tiempo. Se le conceba Como un arte, el de
llevar a cabo los negocios pblicos empricamente. Por el siglo XVIII, la
corriente cameral prest mayor atencin al problema y ya en 1727, en
Prusia se creaba una carrera para los futuros administradores, por ms
que los estudiantes no aprendan sino un catlogo de recetas inferidas
de un rgimen de Estado polica, en que el principio bsico era la obediencia al superior y sin normas que garantizaran al gobernado, aunque
por compensacin, las atribuciones estatales eran bastante restringidas.
Al surgimiento de las ideas libertarias, el sistema constitucional vino
a limitar los poderes de los gobernantes, imponiendo a los agentes de la
administracin la norma de la legalidad, reglas que pronto entraron a
formar la sistematizacin de una disciplina nueva que surgi al principio
del siglo XIX. En Francia, esta tcnica fue particularmente estudiada por
la ley del 22 Ventoso, ao XII que prescribi la enseanza de las reglas
jurdicas concernientes a la Administracin Pblica, crendose las primeras ctedras en las universidades de Gerando y Macare!, Vivien y
Cormenin, y generalizndose el movimiento por todo el Continente. En
Espaa, Colmeiro public su Derecho administrativo en 1850, formuTratado de derecho administra/ho, t. 1, pp. 143 Y ss.
790p. cit., p. 149.
78
43
lando sus teoras sobre el contencioso administrativo; y en Mxico, Teodosio Lares imparti sus Lecciones de Derecho Administrativo en el
Ateneo Mexicano, en agosto de 1851.
Durante mucho tiempo, se consider como buena una administracin
que respetaba el principio de legalidad, que llevaba a cabo sus servicios
dentro de los lmites de su competencia, que no abusaba de la libertad
de los particulares. Pero a medida que sus atribuciones se extendan, los
administrados se volvieron ms exigentes y demandaron, al par que la
legalidad, la eficiencia, idea que ha predominado en los pases anglosajones. Ante la enormidad de las tareas que ha tomado a su cargo la
Administracin, hoy se persigue sobre todo la economa de sus servicios,
indagndose cuidadosamente sus formas de organizacin, desde el reclutamiento del personal, hasta su entrenamiento y perfeccionamiento. El
arte de la administracin se ha convertido en una ciencia que cuenta
con instituciones especiales, la "cole Nationale d'Administration" en
F rancia y hasta el "Institut Internatonal des Ciences Administratives"
que propaga los resultados internacionalmente. 80
Como para Manuel Colmeiro, el estudio de la Administracin requera el conocimiento del derecho poltico, de la jurisprudencia civil l de
la economa poltica y de la estadstica, 81 la actividad administrativa
es empleada para regularizar el ejercicio de las fuerzas individuales dentro del Estado, y para gobernar sobre las cosas, tanto positiva como
negativamente, pues al par que se construyen diques o se combate el
rigor de los climas, se garantiza la propiedad, haciendo uso de un poder
directo. 82
Teodosio Lares, sobre la base de las enseanzas de Cormenin y Macarel en 1818, Gerando en 1819 y Foucart en 1841, estimaba que el
derecho administrativo es la ciencia de la accin y la competencia del
Ejecutivo, de sus agentes y de los tribunales administrativos, en relacin
con los derechos e intereses de los ciudadanos y con el inters general
del Estado. Por ello insista en el conocimiento de su organizacin, sus
atribuciones y sus relaciones con los otros rganos del Estado. 83
Si la organizacin de la sociedad constituye el derecho pblico, y
aplicado a las atribuciones de los rganos estatales da lugar al derecho
constitucional, el derecho administrativo se encuentra enlazado al pri80 Pau} Marie Gaudemet, "Droit Administratif et Science Administrative", en
Estudios en honor de Colmeiro, pp. 39~45.
81 Derecho administrativo espaol, t. 1, p. V.
82 Id., p. 12.
830p. cit., p. 2.
44
EL PROCESO ADMINIS'fRA TIVO EN IBEROAMRICA
mero porque comprende la organizacin de uno de sus poderes, el Ejecutivo. 84

La explicacin de Lares es absolutamente actual, porque partiendo
de la historia misma, advirti que en todos los tiempos y en los diversos
gobiernos se han formado reglamentos, se han expedido rdenes, se han
librado circulares, cuyo conjunto ha constituido las instituciones administrativas, aun cuando el mismo derecho administrativo nO fuera conocido como ciencia. Gallo haba comentado el ttulo de publicanis del
edicto del pretor urbano, Callistrato haba hecho un libro de jure fisd,
Ulpiano haba formado tratados acerca Del ofissio del procollsul y de los
censos, y en el Digesto se encuentran varios ttulos acerca de la renta
del Estado, de los caminos pblicos, de los ros y del rgimen municipal.
Pero todas estas reglas no llegaron a formar un cuerpo doctrinario, no
se apoyaron en principios racionales sino que se infirieron de instituciones polticas y desaparecieron con las invasiones de los brbaros.
La base cientfica comenz, pues, en la poca de la Asamblea Constituyente francesa. La unidad nacional vino a establecer la unidad administrativa. El primer cnsul, aspirando a la centralizacin del poder
restaur el Consejo de Estado, y las cartas de 1814 y 1830, al reconocer
los derechos polticos de los ciudadanos, establecieron a su vez, la alianza entre el poder pblico y los derechos de los particulares. stas fueron,
para Lares, las tres fuentes de las que brot el derecho administrativo
francs, y los tres caracteres que le elevaron al rango de ciencia: unidad
de la actividad administrativa, combinacin de las atribuciones del poder
pblico, intereses y derechos de los particulares. 85
Pero si ste fue el camino seguido para el nacimiento de la ciencia
administrativa, tendr que recordarse que en su trnsito aparecieron las
municipalidades con sus fueros, los derechos y privilegios locales que,
aun en el sistema de unidad administrativa, subsisten como formas descentralizadas. El municipio es parte integrante del Estado, subordinado
a una comunidad ms compleja pero con cierta autonoma administrativa que no puede olvidarse.
El municipio en la Amrica hispnica se ha apoyado en el principio
de la autonoma, segn la inocultable influencia doctrinal norteamericana, conforme a la cual, se intenta impedir que las legislaturas estatales
sustituyan la voluntad de las autoridades locales. Este principio llega a
ser adoptado por el Primer Congreso Panamericano de Municipios que
tuvo lugar en La Habana en 1938, y fue reiterado en el Segundo Con-
"4 Id.,
p. 13.
85 Pp. 4-5.
45
greso Interamericano de Municipios celebrado en Santiago de Chile en

1941, as como en el tercero efectuado en Nueva Orlens en 1950, y
puntualizado en el Cuarto Congreso reunido en Montevideo en 1953, en
cuyo tercer punto conclusivo se caracteriz la autonoma por la administracin propia de los servicios pblicos locales. 86
Existan o no leyes bsicas del rgimen municipal, los pases iberoamericanos encomiendan al municipio un conjunto variado de actividades administrativas que recuerdan en mucho lo dispuesto por el artculo
321 de la Constitucin Espaola de 1812 y la Ley de Ayuntamientos
de 1845, como puede advertirse en este resumen:
Corresponde a las municipalidades:
Promover la agricultura, industria y comercio, cuidado y aprovechamiento de los bosques y montes de la comunidad.
Establecer, suprimir o acordar la traslacin de las ferias y mercados,
as como los das en que stos se celebren, prohibiendo se pongan en las
calles pblicas para no impedir el libre trnsito.
Cuidar que haya cementerios convenientemente situados.
Velar por la buena calidad de los alimentos y bebidas.
Cuidar de la cons~rvacin de las fuentes pblicas y de los depsitos
de agua, procurando que no falte en la cantidad necesaria.
Cooperar con las autoridades sanitarias, dictando medidas en casos
urgentes para proteger la salud y cuando aparezcan epidemias o enfermedades fcilmente transmisibles.
Decretar y contratar la apertura de caminos vecinales y la construccin de calzadas y dems establecimientos de utilidad pblica y ornato.
Formar, modificar y disolver comunidades de servicio que tengan carcter facultativo.
Ordenar las expropiaciones necesarias para los trabajos y obras municipales, declarando la respectiva necesidad y utilidad.
Dictar reglamentos para las edificaciones particulares, fijando nivel,
lnea y perfil mximo; reglamentar la construccin de las casas para
que sean cmodas, salubres y estticas.
Recaudar contribuciones y arbitrios propios.
Estas atribuciones, que no corresponden uniformemente a todos los
municipios de los pases iberoamericanos, permiten reconocer la importancia de la clula poltica en el campo de la Administracin Pblica,
al mismo tiempo que sirven para comprender la amplitud de la zona de
influencia de los Estados o provincias y las mismas Federaciones. A modo
de conclusin podra decirse que el campo de la funcin administrativa
8G Fernando Albi, Derecho municipal comparado del mundo hispnico, p .. 5 8.
46
EL PROCESO ADMINISTRJ\ TIVO EN IBEROAMRICA
municipal es limitable por las legislaciones federal y estatales; pero que

generalmente comprende relaciones sociales, rgimen estatutario y restricciones a la libertad.
Una suma jurdica administrativa comprender, por ende, el rgimen
municipal cuyas funciones son en ms o en menos LIs indicadas, el provincial o estatal y el central o federal segn los sistemas constitucionales.
Toda esta normatividad puede distribuirse en los siguientes rubros:
a) Normas estructurales
1. Disposiciones orgnicas.
n. Disposiciones atributivas.
111. Reglas de procedimiento.
b) Regulaciones subjetivas
IV. Orden pblico.

V. Va pblica.
VI. Servicios pblicos.
VII. Relaciones sociales:

i) industriales;
ii) comerciales, y
ji) profesionales.
VIII. Estatutos personales.
IX. Estatutos reales.
X. Explotaciones.
Por ejemplo, mirando al Estado mexicano y aplicando la legislacin

administrativa a su Distrito Federal, se advierte que sus disposiciones
orgnicas (1) parten desde el artculo 43 constitucional que le menciona como circunscripcin integrante de la Federacin; el 44 que le
asigna su extensin territorial; el 73, fraccin VI que en sus cinco bases
describe el gobierno del Distrito y los Territorios Federales.
En seguida, aparece la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado
que determina diferentes rganos para el propio Distrito Federal, ade-
ms de los que componen el Departamento del Distrito Federal.

Contina la regulacin estructural con la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal, que seala las diferentes dependencias, su
jerarqua. sus funciones y las atribuciones de las autoridades locales.
Fuera de este cuerpo legal, aparece como Ley Orgnica el Reglamento

Interior del Consejo Consultivo, as como el Reglamento Interior de la
Penitenciara que an se encuentra pendiente de sancin administrativa.
47
A ellos debe agregarse el decreto que crea la Comisin Tcnica Con-
sultiva de la Polica del Distrito Federal, el Reglamento de la Polica

Fiscal del Distrito Federal," el Reglamento del Cuerpo de Veladores
Auxiliares de
la Polica Preventiva del Distrito Federal, el Reglamento
de la Procuradl,ra de la Defensa del Trabajo del Distrito Federal, el

Reglamento de los Tribunales Calificadores dependientes de la Oficina
Central Calificadora de Infracciones, el Decreto que reforma los artculos 23 y 24 de este Reglamento y el acuerdo que crea un Juzgado Calificador y Recalificador con adscripcin a la crcel de la ciudad.
Como normas procedimentales, se encuentran tanto el artculo 16
constitucional, como los artculos 26 Y 28 de la Ley de Secretaras y
Departamentos de Estado, as como las leyes fiscales. En este sentido
se ccha de menos un cdigo de procedimientos administrativos, que permita conocer con certeza la forma de actuar de cada autoridad.
El sector de las regulaciones subjetivas es el que tiene mayor importancia para los particulares, porque atiende a su conducta en las distintas formas de manifestarse que han quedado clasificadas y que ahora
se analizan.
Comprenden el captulo del orden pblico todas las disposiciones que

tienden al mantenimiento de la paz y la seguridad ciudadana. Abarca
este captulo el Reglamento de la Polica Preventiva del Distrito Federal

y sus decretos modificatorios, el Reglamento del Cuerpo de Veladores
Auxiliares de la Polica Preventiva del Distrito Federal y el Reglamento
contra el ruido para el Distrito y Territorios Federales.
Las normas que ataen a
ocupacin y uso. Por tanto,
de Anuncios, el Instructivo
glamento para carreras de
la va pblica tienen por objeto regular su

corresponden a esta materia el Reglamento
sobre carpas y aparatos mecnicos, el Reautomviles, motocicletas y bicicletas, el
Reglamento para el servicio de limpia, el Acuerdo que fija las reglas

para la celebracin de manifestaciones pblicas y el Reglamento de
polica en parques, jardines y paseos pblicos.
El rubro de servicios pblicos cubre las prestaciones legalmente encomendadas a los rganos del Estado y que, en las condiciones que prev
el derecho positivo, pueden ser concesionados. En este Caso se encuen-
tran el Reglamento de descanso de los automviles de alquiler, el Reglamento del Consejo de Notarios y la nueva Ley del notariado, el Reglamento de los Rastros del Distrito Federal, la Ley que reglamenta
fraccin
la
del artculo 23, captulo tercero, de la Ley Orgnica del
87 Derogado por las reformas de la Ley de Hacienda publicadas en el Diario Oficial

de 31 de diciembre de 1966.
48
Departamento del Distrito Federal y adiciona el captulo sexto de la

misma; el Reglamento de trnsito en el Distrito Federal, el Reglamento
de transportes de carga para el Distrito Federal y sus reformas, la Ley

que fija las bases generales a que habrn de sujetarse el trnsito y los
transportes en el Distrito Federal, el Reglamento para el servicio pblico
de transportes de pasajeros en el Distrito Federal y la Ley sobre transportes urbanos y suburbanos del Distrito Federal durante el estado de
emergenCIa.
Las relaciones sociales son actividades que el particular tiene para
con el pblico en general y se subdividen en industriales, comerciales y
profesionales.
Dentro del primer sector se encuentra el Reglamento de polica para

molinos de nixtamal, expendios de masa y tortilleras, as como el decre-
to que le adiciona; el Reglamento de la industria del pan, el Reglamento

de tintoreras y planchaduras, y el Reglamento de polica para el funcionamiento de tostadores y molinos de caf.
En el segundo grupo, que comprende la actividad comercial, se encuentran el Reglamento de expendio de bebidas alcohlicas, el Reglamento para salones, clubes o casinos de billares y boliches, el Reglamento
de cafs cantantes, cabarets y salones de baile, el Reglamento para la

venta de carbn vegetal, el Reglamento del comercio de carnes y los
decretos que le reforman o adicionan, el Reglamento para la venta y
consumo de cerveza, as como los decretos que le reforman o adicionan;
el Reglamento de espectculos taurinos, el Decreto que fija los horarios
de los establecimientos comerciales con sus decretos que lo adicionan o
modifican; el Reglamento de establecimientos de hospedaje, hoteles

y hospederas, el Reglamento para expendios de pulque, aguamiel o tlachique, el Reglamento de restaurantes, cafs, fondas, loncheras, torteras, taqueras, neveras, ostioneras, salones de t y dems estableci-
mientos similares, y el Reglamento para la reventa de boletos de

espectculos pblicos.
En el tercer grupo, que comprende
la actividad profesional, se en-
cuentran el Reglamento de agentes de hotel, el Reglamento de vendedores de billetes de lotera, el Reglamento de boleros y limpiabotas, el
Reglamento de espectculos profesionales de box, el Reglamento de cargadores de nmero no asalariados,
el Reglamento de espectculos tauri-
nos, el Reglamento de juego de pelota, el de Frontn sin apuestas, el

Reglamento para msicos y cancioneros ambulantes no asalariados, el Reglamento de peluqueras y salones de afeite o embellecimiento, con sus
decretos que los reforman o adicionan; el Reglamento para plomeros,
49
fotgrafos, reparadores de carroceras; el Reglamento de planificacin,

el Reglamento de compradores de objetos varios y usados, tcayateros"
afiladores y dems actividades desarrolladas en forma obligatoria por
trabajadores no asalariados; y el Reglamento de guas de turistas autorizados.
En el captulo de estatutos personales, se comprenden las disposiciones
administrativas que ataen a la condicin de los gobernados, como sucede con el Reglamento de las asociaciones pro mejoramiento de las colonias y el Reglamento del registro civil.
El captulo de los estatutos reales atiende a la condicin de los objetos,
como sucede con el Decreto que prohbe el uso de braseros y estufas de
carbn o lea, el Reglamento de fraccionamientos, el Reglamento para
la construccin y explotacin de expendios y depsitos de gasolina y
lubricantes, as como el Reglamento de las construcciones urbanas en el
Distrito Federal.
Por ltimo, se vinculan con la explotacin de bienes, las concesiones
y las atribuciones originales, como las que regula el Reglamento del
servicio de control de inmuebles, el Reglamento de explotacin y exploracin de yacimientos de arena, tepetate, piedra, etctera, el Reglamento
de mercados y el Reglamento del registro pblico de la propiedad.
Como en principio, el Reglamento es una actividad del rgano Ejecutivo de la Unin, los cuerpos legales que se han enumerado deben completarse con los expedidos, tanto por este rgano como por el Congreso
de la Unin y que ataen a potestades administrativas federales.
7. Rgimen federal
El sistema administrativo federal se caracteriza constitucionalmente
como un rgimen de centralizacin, con el presidente de la Repblica como autoridad suprema, en cuanto titular del Poder Ejecutivo.
El artculo 89 de la Constitucin le confiere, cntre otras atribuciones,
las de promulgar y cumplir las leyes del Congreso de la Unin (bicameral), proveyendo en la esfera administrativa a la exacta observancia
de las mismas.
Por una tradicin admitida jurisprudencialmente, el Ejecutivo cuenta,
adems, con la funcin reglamentaria, manteniendo la unidad en la
Administracin Pblica. Como auxiliares en el despacho de los negocios
administrativos, se establecen los secretarios de Estado y jefes de departamentos administrativos. El carcter de los ltimos, segn se expresa
en el dictamen de la Comisin respectiva del Congreso Constituyente de
50
EL PROCESO ADMINISTRA. TIVa EN IBEROAMRICA
1917, es de rganos meramente administrativos, cuyas funciones no estaran ligadas a la poltica, sino dedicadas exclusivamente al mejoramiento
de los servicios pblicos. Pero este propsito est completamente ale-
jado de la realidad, y los departamentos administrativos han llegado a

tener gran influencia poltica, al mismo tiempo que las secretaras se han
encargado de asuntos administrativos indiscriminadamente.
La ltima Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, de 23 de

diciembre de 1958, establece quince secretaras y tres departamentos:
la de Gobernacin, la de Agricultura y Ganadera, la de Comunicaciones
y Transportes, la de Educacin Pblica, la de Hacienda y Crdito Pblico, la de Industria y Comercio, la de Marina, la de Obras Pblicas,
la de Recursos Hidrulicos, la de Relaciones Exteriores, la de Salubridad y Asistencia, la del Patrimonio Nacional, la de la Presidencia de la
Repblica; e! Departamento de! Distrito Federal, e! de Turismo y el Departamento de Asuntos Agrarios y de Colonizacin.
Notoriamente es incompleta una ley como la indicada ---expresa Ga-
bino Fraga-, 88 pues aliado de las secretaras y departamentos de Estado,

ha habido una proliferacin de organismos que integran aqulla y que
se separan de los moldes clsicos que se haban venido conociendo.
Junto a la centralizacin que caracteriza al sistema administrativo
nacional, ha surgido el de descentralizacin, como acontece en otros
pases, por la necesidad y conveniencia, agrega el autor, de entregar el
manejo de intereses que requieren conocimientos tcnicos especiales a elementos que tengan la preparacin adecuada para atenderlos, o bien
cuando el Estado maneja ciertos intereses econmicos, para cuya gestin
se ha considerado ms ventajoso recurrir a las formas del derecho privado; organismos descentralizados que carecen de autonoma orgnica
segn Fraga, y que conservan su dependencia del Ejecutivo, porque su
rgimen est impuesto por los rganos centrales del Estado.
La ley publicada en e! Diario Oficial de 21 de diciembre de 1947,

primera sobre la materia, ya distingua en este campo dos tipos: organismos descentralizados cuyo objeto implicaba una atribucin tcnica
para la adecuada prestacin de un servicio pblico o social, la explotacin de recursos naturales o la obtencin de los destinados a fines de
asistencia social. En cambio las empresas, tambin llamadas en otros
Estados de economa mixta, son entidades mercantiles surgidas por una
asociacin del Estado con los particulares, que se rigen primordialmente
por normas de derecho privado.

88
Sntesis del derecho administrath'o, p. 16.
EL ACTO AI)MINISTRA TIVO
51
La importancia de la intervencin administrativa en la esfera particular, se advierte desde el artculo 131 constitucional, al establecer que
es facultad privativa de la Federacin gravar las mercanCas que se importen o exporten o que pasen de trnsito por el territorio nacional, as
como reglamentar en todo tiempo y aun prohibir, por motivos de seguridad o de polica, la circulacin en el interior de la Repblica de toda
clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma
Federacin pueda establecer, ni dictar, en el Distrito y Territorios Federales, los impuestos y leyes que expresan las fracciones VI y VII del
artculo 117.
Sobre todo, se establece, el Ejecutivo podr ser facultado por el Congreso de la Unin para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las
tarifas de exportacin e importacin, expedidas por el propio Congreso,
y para crear otras; as como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el trnsito de productos, artculos y efectos,
cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economa del pas, la estabilidad de la produccin nacional o de realizar
cualquier otro propsito, en beneficio del pas. El propio Ejecutivo, al
enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada ao, someter a su aprobacin el uso que hubiese hecho de la facultad concedida.
El sistema jurdico que surge de estas bases constitucionales, permite
confirmar que las prohibiciones, restricciones, limitaciones y condiciones
administrativas, econmicas y sociales, particularmente en lo que a la
salubridad atae, entregan un cometido amplsimo al Ejecutivo Federal,
a partir de su misma reglamentacin y empleando la distribucin de
competencias entre sus secretaras y departamentos de Estado, y de sus
funciones entre los organismos descentralizados, sin olvidar la participacin directa en la economa a travs de sus empresas de tipo mercantil.
As se observa que, bien por la combinacin de organismos oficiales
o por la creacin de otros mixtos en que intervienen los particulares.
la Administracin, con motivo de actividades econmicas, llega a Convertirse en rbitro de discrepancias jurdicas, como acontece en virtud
de la ley que crea una comisin para la proteccin del comercio exterior de Mxico, ~H por la que se persiguen las prcticas contrarias a la
tica comercial, el respeto a las leyes y disposiciones en vigor y se establecen los usos relativos y las operaciones de intercambio comercial,
formulndose recomendaciones a las autoridades correspondientes o al
Consejo Superior Ejecutivo del Comercio Exterior. En esta lnea de cola'" D. O., de 31XII, 19'6.
52
horacin con los gremios profesionales, puede aadirse el acuerdo por el

que se crea la Comisin N acianal de Criterio Arancelario, encargada de
resolver las controversias sobre esta materia a travs de dictmenes u
opiniones tomadas por acuerdo entre importadores y autoridades.
En relacin con cada Secretara y Departamento de Estado, se han
formulado leyes y reglamentos que integran sendos tomos a partir de la
materia hacendaria, industrial y comercial, aguas, bosques, minas, petrleo, comunicaciones, transportes, trabajo y castrense.
8. La desce11tralizacin
Si la institucin estatal es una empresa de gobierno, como quera
Hauriou, sus cometidos no quedan reducidos al mantenimiento de su independencia poltica. La empresa estatal moderna incluye problemas de
soberana poltica y jurdica, al lado de cuestiones econmicas, sociales
y culturales.
En los campos de la industria, el comercio y otras actividades econmicas, la responsabilidad pblica de los propietarios se ha hecho destacar
y se han impuesto regulaciones a sus prcticas, que no difieren de las
restricciones similares existentes en los pases tpicamente capitalistas. !.lO
La frmula jurdica en que descansa la poltica de desarrollo nacional
en Mxico, es la misma Constitucin que, por un lado, autoriza la intervencin en tradicionales relaciones privadas, sin llegar a la estatizacin
absoluta y, por el otro, permite la conversin de la administracin activa
en gestiones descentralizadas.
Aunque este fenmeno no se ha definido unnimemente por la doctrina, se ofrecen dubdivisioncs que son tiles a pesar de las discrepancias.
Para Enrique Sayagus Laso,91 existe descentralizacin constituyente,
legislativa y jurisdiccionalj descentralizacin por regin, por servicio y
por colaboracin, es la que ofrece Gabino Fraga; 92 descentralizacin
burocrtica y autrquica, institucional y tcnica o funcional, es la que
toma en cuenta Benjamn Villegas Basavilbaso; 93 y descentralizacin
social y orgnica es en la que piensa Antonio Royo Villanova. 94
Es interesante advertir que estas ideas sobre la descentralizacin, debie90
Mario Ramn Beteta, Tres aIpectos del desarrollo econmico de Mxico, Mxico,
1963, p. 21.
91 Tratado de derecho administrativo, Bs. As. 1953, p. 206.
92 Derecho administrativo, Mxico, 1955, p. 335.
93 Derecho administratit'O, Bs. As., 1950, t. JI, pp. 295-302.
94 Elemelltos de derecho administrativo, Madrid, 1950, t. 1, pp. 283-285.
EL ACTO ADMINISTRA TlVO
53
ran apoyarse en la centralizacin; pero en pleno siglo xx, dice Carlos

Romn Celis," el mundo es un mosaico de formas de gobierno de los
ms variados matices de centralizacin y descentralizacin.
Tal vez lo ms acertado sera indicar que la democracia como forma
de gobierno, se caracteriza ahora por la participac,in del sector privado,
no ya solamente en la eleccin de sus funcionarios, sino en la intervencin en las gestiones econmicas, sociales y culturales de los entes pblicos. Hay ocasiones en que los particulares ascienden hasta la estructura
interna de la organizacin pblica y se integran comisiones mixtas, 96 y
no faltan sino que proliferan las representaciones del sector privado,
como en los comits de im portacin, en la Comisin Nacional de Criterio
Arancelario, y a ellas deben aadirse los entes pblicos formados con
personas privadas exclusivamente, con patrimonio autnomo y dirigidas
por los asociados, como las Cmaras de Comercio y las de Industria, con
sus respectivas Confederaciones, que slo reciben el control estatal en lo
tocante a los acuerdos que afecten al orden pblico.
Los rganos especializados responden generalmente a propsitos tcnicos, a la conveniencia de establecer una recproca influencia de esfuerzos e inversiones, una comp]ementacin de recursos que llega hasta la
planificacin remitiendo al sector pblico la atencin de la infraestructura econmica, la explotacin de las fuentes naturales o no renovables,
para dejar a los particulares b industria de transformacin principalmente y la gran mayora de las tareas comerciales. Este fenmeno parece
haberse iniciado en los pases de rgimen centralista antes de la contienda
de 1914-1918, comenzando por movimientos de autonomas locales y
profesionales, el sindicalismo en los servicios pblicos y el establecimiento
de slidas estructuras econmicas que, como en Mxico, atendieron el
problema de la irrigacin en los campos, o la nacionalizacin de la industria petrolera y la electrificacin del pas. \l7
Aspecto decisivo en la poltica econmica ha sido la creacin y
desarrollo de un sistema financiero en cumplimiento de lo ordenado en
el artculo 28 constitucional, que comenZ por el establecimiento del
Banco de Mxico, S. A. en 1925, siguiendo en materia agraria con el Banco Nacional de Crdito Agrcola en 1926, la reforma bancaria y monetaria de 1932 bajo la rectora del Banco de Mxico y la Comisin Nacional Bancaria. En 1933 se crea el Banco Nacional Hipotecario Urbano
\15 El Estada admillistrati~'o como forma poltica del mundo moderno, Mxico, 1956,
p. 35.
96 Como la ya citada para la proteccin del comercio exterior de Mxico.
97 Betcta, op. cit., p. 57.
EL PROCESO ADMINISTRATIVO EN lBEROAMRICA
y de Obras Pblicas, en 1934 la Nacional Financiera como banco de

fomento en la promocin industrial, el Banco Nacional de Crdito Ejidal en 193 5, los Almacenes Nacionales de Depsito en 1936, el Banco
Nacional de Comercio Exterior en 1937, la Unin de Productores de
Azcar en 1938, el Banco del Pequeo Comercio en 1943, e! Banco
Nacional de Fomento Cooperativo en 1944, e! Banco Nacional de! Ejrcito y la Armada en 1946, el Banco Nacional Cinematogrfico en 1947,
el Patronato de! Ahorro Nacional en 1949, el Nacional Monte de Piedad
en 1949, e! Banco Nacional de Transportes en 1953 y la Financiera Nacional Azucarera en el mismo ao, conjunto financiero que encauza el
5O70 de! total del crdito bancario. 98
Complemento de ello ha sido la creacin de la Comisin Nacional de
Valores Con funciones de estudio y vigilancia respecto a este mercado
en 1946, y la Comisin Nacional de Seguros para la inspeccin, vigilancia y control de las instituciones de este tipo, que operan como rganos
desconcentrados, segn calificativo de Beteta, del Gobierno Federal y
bajo la dependencia de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. El
financiamiento otorgado por el sistema bancario representa el 32.6%
de! producto nacional.
Pero la concepcin del desarrollo abarca aspectos de la vida social,
destacando la poltica en materia educativa, siguiendo el rengln sanitario y continuando con el ramo de seguridad social. Es as como en 1926
se crea la Direccin de Pensiones Civiles para los Trabajadores al Servicio del Estado. Pero en 1944 se realiza el precepto constitucional por
el establecimiento del Instituto Mexicano de! Seguro Social, que afilia
una poblacin de cinco millones de personas, cubriendo riesgos por enfermedad, muerte, cesanta, invalidez temporal y definitiva, accidentes
de trabajo, etctera.
Por diversas reformas posteriores se han atendido los problemas de la
vivienda familiar y se han creado oportunidades recreativas y culturales,
existiendo institutos especializados para los burcratas y miembros del
ejrcito y la armada nacionales. !l~
As pues, una importante tarea de la empresa estatal ha sido confiada
a organismos y empresas descentralizados. Su misin ms destacada ha
sido crear fuentes de trabajo y defender los recursos naturales. Los adelantos han sido un notable impacto econmico de las empresas pblicas.
La expansin demogrfica ha sido causada por una continuada poltica
sanitaria que no se ha limitado a los rganos de la Administracin Activa.
{l8 Beteta, op. cit., p. 61.
990p. cit., p. 67.
55
Por ende, el plan general no puede limitarse a un anacronlCO concepto

del gasto pblico, pues ha sido necesario multiplicar y agrandar las dependencias netamente burocrticas, al mismo tiempo que se efectuaba
una intervencin estatal en forma de autonomas orgnicas.
Ya se entienda que descentralizar es constituir la autoridad administrativa por designacin de los interesados, o bien sustraer del conocimiento de los funcionarios centrales los actos de naturaleza tcnica, o
encomendar facultades de decisin, realizacin y consulta a determinados entes, formados por particulares, el fenmeno que se observa es semejante al que ya apareca en las sociedades vectigalia encargadas por subasta, de la percepcin de impuestos bajo el rgimen romano, o en las
empresas colonizadoras de Amrica, en las instituciones hospitalarias y
benficas de los siglos XVI al XVIII, y en las prcticas castrenses mercenarias o en la reglamentacin de las patentes de corso.
Los ejemplos de descentralizacin, histricamente, se multiplican a
medida que se busca la caracterizacin de los entes que, no previstos
por los constituyentes, como posibles agencias gubernamentales, se han
desarrollado para cumplir funciones de establecimientos pblicos de tipo
francs, comisiones autnomas de perfiles norteamericanos, o empresas
semioficiales de economa mixta.
En realidad, la diversificacin del fenmeno descentralizador tiene que
influir determinantemente en su control, afectando los mismos planes generales de gobierno y de desarrollo. Se asiste a una penetracin recproca
de rdenes gubernamental y privado en una gran gama de estructuras.
Para tomar un primer contacto con esa realidad, basta advertir que
un pas iberoamericano, como Mxico, el Directorio General de Organismos Descentralizados, Empresas de Participacin Estatal, Establecimientos Pblicos, Comisiones, Juntas e Institutos dependientes del Gobierno
Federal, publicado por la Secretara del Patrimonio Nacional en enero
de 1964, contena 135 organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, de los cuales, tcnicamente son 48 organismos y 87
empresas, todos productores de bienes y servicios para el mercado. Adems, existan 261 establecin1ientos pblicos, comisiones, juntas e institutos, lo que haca un total de 396 unidades. Dentro de los 13 5 organismos
descentralizados y empresas de participacin estatal, haba una clasificacin genrica en: industrias extractivas, industrias de transformacin,
industria elctrica, comunicaciones y transportes, empresas comerciales
y organismo comerciales, y de crdito, etctera.
En cuanto a los entes restantes: establecimientos pblicos, comisiones,
juntas e institutos, haba 109 de desarrollo regional y local, 48 de fo-
56
mento cultural e investigacin cientfica, 82 instituciones de serVICIO

social y otras, que suman 22 instituciones.
Este sector pblico descentralizado, que se destina a operar en campos
que ya no son el tradicional econmico abandonado a los particulares
en el Estado polica y recuperado en el siglo actual por la empresa estatal, se encuentran personas jurdicas que no son rganos en cuanto no
expresan la voluntad estatal; pero se discute si su creacin ha de ser
legislativa o por mero decreto administrativo, enseando la prctica
mexicana que la constitucin de los mismos ha sido por decreto, tradicin estimada viciosa por la doctrina, 100 que, sin embargo, no es seguida
puntualmente, debiendo concluirse que la formacin de estos entes, tanto
proviene de disposiciones legislativas como administrativas; y, lo que es
verdaderamente trascendental, no todos contienen un rgimen de control
a instancia de los particulares, y muy pocos, apenas los institutos de
seguridad social y de pensiones civiles y militares, encuentran abierto
el camino hacia el Tribunal Fiscal de la Federacin para la solucin de
sus conflictos con los interesados.
No hay, pues, ni un conocimiento seguro de la forma de constituir
las empresas de economa mixta, ni un rgimen adecuado y nico para
sus funciones porque falta un cdigo administrativo federal, ni una va
contenciosa lo suficientemente amplia para solucionar los problemas
frente al Estado o con los particulares, y en cada caso es preciso revisar
sus actas constitutivas, los posibles reglamentos, leyes o acuerdos que les
crearon.
Todo cuanto se ha revisado: el inusitado crecimiento de las funciones municipales, ejemplificadas en el orden administrativo del Distrito
Federal mexicano, el incontenible desarrollo de la competencia federal
que se observa con slo leer la Ley de Secretaras y Departamentos de
Estado, y la continua proliferacin del sector descentralizado, hacen
pensar que las corrientes actuales sobre la concepcin cientfica del acto
administrativo, son insuficientes. Ni como sinnimo de actividad de administracin, que viene a ser un crculo vicioso, ni como declaracin
que puede asumir un contenido variado, porque se dejan fuera operaciones y reglamentaciones, ni como declaracin de voluntad dimanante
de una administracin pblica, porque aqu se confunden lo oficial y lo
descentralizado; 101 ninguna, pues, de estas descripciones, puede ser aten100 Horacio Castellanos Coutio, Memoria del Semiuario sobre plallcacin sociocconmica, derecho admhslralil'o )' administracin pblica, Facultad de Derecho,
Mxico, 1965, p, 32.
101 Cfr. Rolando Pantoja Bauz, COllccPto de acto adm;llislratj-o. Santiago de
Chile, 1960, p. 17.
57
dida para delimitar la materia que, en su momento, ha de ser juzgada

por tribunales especiales.
En particular, el fenmeno de la descentralizacin, como en su tiempo
el de la competencia de los rganos estatales en general, ha venido a
poner de manifiesto que el acto no puede ser definido por el ente de
que emana. Ya Recaredo Fernndez de Velasco Calvo 102 ha indicado que
la separacin de poderes es un rgimen, en tanto que la separacin
de funciones es un mtodo (o tcnica, cabra aclarar).
Al observar el cmulo de actividades que tienen a su cargo los rganos
pblicos, los entes descentralizados y confirmar que dentro de los primeros se incluyen los netamente administrativos, los judiciales y los mismos
legislativos en lo tocante a su esfera interna, y que en los entes descen~
tralizados llegan a cooperar en importante escala los particulares, se concluye por reconocer que una definicin del acto administrativo, tomada
en consideracin al rgano sera intrascendente, como incompleta sera si
slo se viera al sector pblico o al privado.
No puede, a pesar de todas las dificultades, omitirse la caracterizacin
del acto administrativo, porque de otra manera no seran reconocibles
los datos que le constituyen. Cualquier criterio relativista o provisional,
est de antemano condenado, sobre todo cuando se entra al captulo del
control, pues antes de saber cmo se vigila y regulariza una situacin
es menester saber que existe y cules son sus notas distintivas.
Hay casos de la experiencia de cualquier Estado moderno, que no
pudieron ser imaginados por la doctrina clsica. Por ejemplo, derivando
de lo dispuesto en el artculo 27 constitucional mexicano, el Congreso
ha expedido una ley en el ramo del petrleo, cuyo Reglamento de 24 de
agosto de 1959 establece las condiciones de explotacin de la industria
petroqumica, distinguiendo entre los elementos bsicos y los derivados
y permitiendo la concesin de los ltimos en determinadas circunstancias.
Pues bien, el Ejecutivo Federal, con apoyo en estos preceptos procede a
conceder a entes privados permisos intransferibles para elaborar ciertos
productos que tienen como materias primas petroqumicas, elementos
tales como anilina, azufre, bisulfuro de carbono y amoniaco. 103 Indudablemente se trata de un a.cto administrativo, pero su caracterizacin
como servicio pblico o como decisin ejecutoria susceptible de producir
efectos jurdicos, es inadecuada y ni siquiera se logra descubrir si se est
ante una descentralizacin o un contrato, ni si puede ser objeto de impugnacin o control.
102
El acto administrativo, Madrid, 1929, p. 92.

O. 21/1I/1967.
103 D.
58
EL PROCESO ADMINISTRATIVO EN IDEROAMRICA
Se constata, por tanto, la necesidad de apreciar el acto con independencia de quien 10 realice, y ello conduce a describir la actividad administrativa como la operacin del patrimonio de una empresa segn su
naturaleza y con el fin de alcanzar su particular destino. Ese patrimonio
puede ser privado O pblico y, en este supuesto, se tratar de una empresa de gobierno formada no slo por elementos e instrumentos materiales, sino personales. El Estado confiere a los gobernantes una funcin
administrativa cuando les encarga la operacin de su peculiar patrimonio, formado por bienes tanto como por hombres. El lmite de la
operacin administrativa respecto a las personas, viene dado constitucionalmente a travs de los derechos inafectables, de las relaciones privadas
cuya solucin es competencia de otra funcin. El resto, los derechos
vinculados con la empresa, son objeto de la operacin administrativa al
afectar la empresa de gobierno.
11. EL CONFLICTO ADMINISTRATIVO
9. Nocin de conflicto
10. Condiciones del conflicto
a) En operaciones directas
b) En los servicios pblicos
c) En los actos de polica
d) En las concesiones
e) En los actos fiscales
f) En los actos de ejecucin
59
65
65
66
70
71
75
77
CAPTULO IJ
EL CONFLICTO ADMINISTRATIVO
9. Nocin de cOII/liclo
La Administracin activa, explicaba ya Lares, 104 no se ocupa de las
relaciones entre individuos, sino que arregla las generalidades; en todo
caso, aplica el inters general a los casos especiales, aun en oposicin a la
actividad individual.
Aunque la delimitacin del campo funcional administrativo quedaba
hecha inexactamente y hasta exageradamente restringida, no puede olvidarse que responda a una poca en que el Estado era concebido como
guardin y mediador. Pero sobre todo, lo importante radica en el hecho
de haber reconocido la manifiesta existencia de un fenmeno conflictivo, resuelto generalmente en favor de la empresa.
La doctrina sostenida por Lares distingua Cntre lo que denominaba
poder gracioso y poder contencioso, en virtud de que en el primer caso
la Administracin obraba y razonaba para ilustrarse y determinar 10
ms conveniente a los intereses generales, combinando el inters general
con el derecho individual. En la competencia contenciosa caba la ofensa
de los intereses particulares y su sacrificio si fuere indispensable.
El principio de divisin se asentaba en la diferencia entre derecho e
inters. Mientras en el derecho civil, las palabras inters, o interesado,
designan el derecho que puede hacerse valer ante los tribunales, en el
campo administrativo, puede haber inters sin que haya derecho. El inters viene a ser ventaja, comodidad o conveniencia que obtiene un individuo de una medida administrativa, de la consecucin de una gracia
o de un favor que se desea obtener para utilidad individual. Estos intereses pueden ser ofendidos, rehusados, sin que se produzca un debate
contencioso.
El derecho, en el mbito administrativo, comprende dos especies: el
adquirido y el primitivo. Este ltimo es el inherente a las cualidades
jurdicas: propietario, ciudadano, etctera. El adquirido- nace de los
1U40p. cit., p. 58.
60
actos administrativos, es una concesin tan respetable como el derecho

primitivo.
La teora se completaba con la nocin del caso excepcional, pues resulta factible que la ley prohba una impugnacin tratndose de un
verdadero derecho, o que la establezca aunque se est frente a un mero
inters. Marginalmente, el principio de excepcin, sealaba Lares, 105
hace administrativa una materia esencialmente judicial o judicial la que
es primariamente administrativa. Es por ello que cabe que el legislador
acuerde una garanta de discusin pblica a simples intereses que generalmente se arreglan por va graciosa. Sin embargo, 10 contrario no es
totalmente exacto, de modo que si una orden o decreto declara graciosa
una materia que por su naturaleza es contenciosa, tal declaracin no
impedir la impugnacin en va contenciosa.
De lo anterior se infiere, de modo incontestable, que ya desde la actividad administrativa graciosa, tambin llamada arbitraria o discrecional
por Lares, 106 cabe la discusin si un inters individual es afectado.
La diferencia respecto a la calificada de administracin contenciosa,
vendra a radicar en la circunstancia de que lo herido fuera, no un
simple inters, sino un verdadero derecho, primitivo o adquirido.
En todo acto, no slo administrativo, sino jurdico en general, es factible la ofensa de un inters j pero en el sector de la Administracin
Pblica, la afectacin de ese inters llega hasta el mismo sacrificio. Por
muy grande que sea el inters particular, sealaba Lares,107 debe ceder
ante el inters comn. Apenas el derecho exige la mnima satisfaccin
consistente en la discusin. La distincin puede hacerse a partir de las
autorizaciones que concede la administracin graciosa, por ejemplo, para
efectuar certificaciones del origen de la mercanca. Esta autorizacin,
deca el autor, lleva consigo la necesaria y absoluta condicin de que el
Ejecutivo podr conceder otra nueva si as lo exige la viabilidad pblica,
sin que el interesado pueda oponerse.
Naturalmente, la evolucin del derecho positivo, de la jurisprudencia
y de la doctrina, ha permitido que el trmino Administracin activa
sustituya al antiguo concepto de graciosa, y que la contencin no sea
ya un aspecto de esta rama, sino la contingencia de la discutibilidad de
los actos. Lo que ahora interesa no es separar en dos momentos, ms o
menos arbitrarios, el actuar administrativo, sino precisar qu actos son
materia de contencin.
1050p. cit., p. 63.
1060p. cit., p. 64.
1070p. di., p. 61.
F.L CONFLIcTO ADMINISTRATIVO
61
Si se revisan los ejemplos de lo que en el siglo pasado se consideraban

actos ir revisables, se advertir que el mismo concepto de lo contencioso
ha variado para pasar de mero sector de la rama a ser una situacin
especial de las relaciones administrativas. Una concesin puramente graciosa, deca Lares, lOS no da derecho a oponerse a su revocacin; la concesin para levantar un puente, establecer una va frrea, abrir un canal,
no da derecho sino que crea mero inters; los actos del superior que
deniegan la aprobacin u homologacin de otros que importan concesin
o adjudicacin no dan derecho, porque un acto imperfecto no puede
otorgar un derecho que supone la perfeccin del acto; 109 los actos que
por consecuencias prximas o remotas, puedan disminuir el valor de una
propiedad sin causar dao material, no pueden ser contenciosos. no
Todos estos casos y los restantes que expone Lares, muchos de los
cuales difcilmente tendran lugar en la actualidad, ya no sirven para
distinguir entre Administracin voluntaria y contenciosa, sino, todo 10
ms, entre actos incontrolables y actos impugnables. Todava habla la
doctrina de la diferencia entre derechos e intereses, pero cada veZ
se avanZa algo ms en la va del control y las modernas legislaciones
autorizan la instancia impugnativa de un mayor sector de la actividad
administrativa.
A cambio de los ejemplos que sealaba Lares, de actos incontrolables
contenciosamente, hoy se ofrecen manifestaciones que parten, no ya de la
Administracin activa, sino hasta de la judicatura y que tienen el carcter de administrativas y sin control. Eduardo J. Couture 111 menciona
el caso del artculo lJ de la Ley 9,202 de 12 de enero de 1934, que
establece que fijados por sentencia judicial los servicios prestados por el
mdico a su paciente, cuyo reconocimiento y precio hayan determinado
el juicio, debern ser revisados por la Comisin de Salud Pblica, organismo asesor del Ministerio de Salud Pblica, para que proceda a su
tasacin.
Se ha sostenido que la fijacin del qual1tU11t constituye una resolucin
no susceptible de recurso por parte del obligado al pago de los honorarios, lo que Couture estima como insconstituclonal sin explicar qu va
lOS
op. cit.,
p. 65.
Los postores, sin embargo, admita Lares; que reclamaren falta a las formalidades de la adjudicacin, podrn reclamar el exceso de poder que fundara el recurso
contencioso.
110 Lares ejemplificaba con los casos de baja del valor por establecer en la calle
las ejecuciones de muerte, por cambiar el lugar de la fuente pblica, de un colegio u
otro establecimiento pblico.
1l1"Actos administrativos sin contralor jurisdiccional", en Estudios de derecho
procesal civil. t. 1, pp. 205 Y ss.
109
62
EL PROCESO ADMIXISTRA TIVO EN IBEROAMRICA
tendra que seguirse para la impugnacin, por lo que, aun suponiendo

que tuviera que atacarse la inconstitucionalidad misma de la ley, lo que
importa es observar que con el pretexto de crear una polica profesional, se ha llegado hasta implantar un rgano que juzga una contienda
privada en un acto administrativo.
De cualquier manera que se concluya en estas hiptesis, se confirma
que e! actuar de los rganos pblicos y e! de los entes descentralizados,
puede dar lugar, primero, a un acto administrativo y segundo, a un
conflicto jurdico.
De un lado, destaca la necesidad de alcanzar y mantener la definicin
del acto administrativo, con independencia del sujeto de quien provenga:
la Administracin activa, la judicatura o el mismo legislador, ms los
entes autnomos. La variedad de atribuciones concedidas a cada rgano,
es un motivo ms para buscar el concepto, porque de otra manera materias como la celebracin de tratados, el exequatur de bulas, otorgamiento de gratificaciones y otras ms, quedaran en la relatividad de la
indefinicin.
De otra parte, es indispensable distinguir cundo el conflicto con las
entidades autnomas o los rganos estatales puede calificarse de contencin, porque ello implica deslindar los sectores de la actividad indiscutible y la controlable.
El acto administrativo como la operacin del patrimonio de la empresa que surge en la cooperacin del servicio y la pertenencia ajena de
los bienes, suele ir acompaado de normas o actos auxiliares, como las
reglas disciplinarias, y muchas veces requiere de otros tipos de relaciones
jurdicas, como las disposiciones orgnicas, las potestades ejecutivas o las
facultades reglamentarias.
El conflicto puede establecerse respecto del acto administrativo mismo, o bien con referencia a un acto auxiliar o complementario. Ello
explica la conveniencia de unificar las vas de control, aunque las materias difieran, al mismo tiempo que exige en otras ocasiones, el deslinde
de cuestiones, ya sea para establecer la competencia de resolucin, O para
determinar los extremos incontrolables.
En todas las pocas, un mismo fenmeno, como es el de la disciplina,
ha sido distinguido, segn se trate de la administrativa, la militar o la
judicial. Ello no obedece a un posible cambio de naturaleza de la relacin en s, por el contrario, se trata de medidas que aseguran la eficacia
de! poder de mando; la disciplina viene a garantizar la obediencia a
travs de b imposicin de sanciones a posibles quebrantamientos del
63
EL CONFLICTO ADMINISTRA 11VO
deber de sumisin. 112 Sin embargo, entre la disciplina militar y la administrativa se aprecian diferencias de objetivos y de medios de realizacin.
Considerado el servicio.e las armas como una actividad indispensable
para la seguridad de la empresa de gobierno, las leyes militares son ms
severas que las civiles y los castigos ms duros, porque as lo exige el
mantenimiento del orden en la milicia. De este modo, las naciones han
castigado hasta el ltimo extremo la cobarda. 113
No hay duda de que una situacin como la resultante de las aplicaciones de las reglas disciplinarias castrenses, puede originar un conflicto
intersubjetiva semejante al que se observa en la disciplina judicial o la
administrativa; pero no es probable que las leyes positivas admitan una
contencin similar en todos los supuestos.
La contencin, pues, no significar el simple hecho de una discrepancia jurdica entre partes. Ya sea porque unas veces el conflicto entre
el particular y el rgano estatal o el ente autnomo, se encuentra resuelto de antemano por una norma positiva en forma indiscutible, o
porque se carezca de una va procedimental adecuada para combatir
el acto, o bien porque la conducta de la autoridad se considere constitutiva de un acto ajeno a lo administrativo, puede acontecer que la contencin jurdica est excluida.
Originalmente, como se lee en el trabajo de Lares, 114 lo contencioso
se determinaba distinguiendo los intereses de los derechos, de manera
que cuando la Administracin afectaba los ltimos, ya fueran primitivos o adquiridos, pretendiendo apoderarse de ellos o causarles un perjuicio, naca lo contencioso y el medio impugnativo correspondiente.
Esta misma nocin era sostenida por Colmeiro, 11:' indicando que son
asuntos contenciosos aquellos en los que hay oposicin legtima entre el
inters pblico y el privado, entre el individuo y la sociedad, si la reclamacin particular se funda en un derecho, porque ste nace de la ley
que es superior al gobierno, y cuando existe, seala a la actividad administrativa sus lmites de competencia. No bastara una reclamacin
fundada en un agravio al derecho particular con ocasin de un acto
administrativo fundado en el poder discrecional, lo contencioso supone
la lesin de un derecho perfecto y absoluto, un derecho que la administracin est obligada a respetar, y slo pueden ser impugnados los actos
112
113
Carlos Garca Oviedo, Derecho administrativo, t. n, p. 54.

Flix Coln de Larritegui Juzgados militares de Espaa y sus Indias, t.
XVII-XX.
1140p. cit., p. 146.

1150p. cit., t. n, p. 223.
1,
pp.
64
EL PROCESO ADMn\ISTRA TIVO EN IBEROAMRICA
de potestad discrecional cuando estn viciados de incompetencia o eXCeso de poder.

Sin embargo, el concepto de contencioso ita avanzado para comprender, tanto lesin de meros intereses, como realizacin de actos discrecionales, aun cuando ahora, con mayor madure7. doctrinaria, 10 que preocupa es precisar el acto administrativo. Esta nocin tropieza, se ha visto,
no con imposibilidades lgicas o jurdicas, sino con situaciones de hecho,
como son el que a un rgano denominado administrativo, se le encomienden actividades de otro orden, as como el que a otros rganos y
entes autnomos se les atribuyan funciones tambin administrativas.
La cuestin sera irrelevante en teora. pero en la prctica, el sistema
jurdico intenta distribuir funciones para evitar la confusin competencial. Por ende, un tratamiento uniforme de los actos administrativos,
vendra a desvirtuar el diseo orgnico, de manera que las contenciones
siguen tratamiento diferente por razones empricas, muchas veces estimando como determinante a un factor que en otras condiciones pasa a
segundo plano.
En la actualidad, la contencin se considera como una relacin jurdica que puede establecerse entre el gobernado y la Administracin o
entre varios su jetos administrativos autnomos: municipios entre si
o contra otras entidades, stas entre s o frente a la Federacin. Naturalmente, es el primer tipo de contencin el que ha sido atendido can
preferencia por la legislacin y la doctrina, pero no faltan manifestaciones del segundo en las regulaciones iberoamericanas.
Los trminos en que la contencin puede darse, dependen de la clase
de actividad administrativa. Para quienes dividen el actuar en varias
especies determinadas, la contiend;t slo tendr lugar cuando la relacin incluye uno de los tipos. As sucede en Forsthoff,l1O quien considera cuatro grupos: actos administrativos imperativos, actos jurdicos
conformadores, actos administrativos declaratorios y actos administrativos registrales.
Pese al prestigio de que goza el autor, su clasificacin deja mucho que
desear, primero porque la Administracin Pblica no puede actuar en
ninguno de esos casos sin imperio, de donde resulta que el primer rengln abarcara al resto. No importa que este tipo se limite al derecho
policial, porque el mandato o prohibicin van implcitos en los dems.
As, un acto que funda, modifica o suprime una situacin o una relacin particulares, como el caso de los permisos, las autorizaciones, las
licencias y las concesiones, siguen manteniendo una expresin de imperio,
1160p. cit., p. 292.
65
;11 igual que los asentimientos y las confirmaciones, y al mismo tiempo

que las afectaciones y sus actos contrarios.
En cuanto a los llamados declaratorios sobre personas o cosas, como la
residencia, vecindad o ciudadana, la declaracin de utilidad pblica de
una empresa para fines fiscales, el reconocimiento de un terreno como
coto de caza, o los contrastes para asegurar pesas y medidas legales, no
dejan de ser imperativos.
Las :ttestiguaciones por medio de inscripciones en los registros pblicos, los otorgamientos de documentos especiales y hechos semejantes
calificados de jurisdiccin voluntaria por Forsthoff, siguen los principios
actuariales de publicidad y autenticidad, cuya finalidad asegurativa se
funda en el imperio de la propia autoridad.
10. Condiciones del conflicto

La tipicidad de la actividad administrativa es indispensable en el plano
contencioso, por lo mismo que los rganos estatales tienen sumamente
extendidas sus atribuciones, de modo que un gran sector, aun perteneciendo al rgano administrativo, no representa esta particular manifestacin.
Con independencia del hecho de que ciertos actos, prstinarnente administrativos. no sean incluidos en la contencin por provenir de rganos judiciales, legislativos o de entes autnomos incontrolables en esta
va. se puede indagar la consistencia de los tipos y reservar para posterior exclusin los casos que no pertenecen al campo netamente contencioso administrativo.
Desde este punto de vista, el administrar puede manifestarse en las
siguientes formas:
a) Un primer grupo comprende las operaciones directas
En la distribucin general de la competencia estatal, el rgano administrativo ha recibido atribuciones de hacer que, primaria y principalmente dirigidas al patrimonio material de la empresa, consisten en adecuarlo a su mayor y mejor aprovechamiento.
Tal es la hiptesis de las obras pblicas, fabricaciones materiales de
utilidad comn que desde los tiempos de Colmeiro,117 comprendan los
caminos, canales de navegacin, de riego y desage, los puertos de mar,
los faros y el desecamiento de lagunas y terrenos pantanosos y, en general, las construcciones que han de satisfacer la conveniencia comunal.
1170p. cit., t.
11,
p. 32.
66
EL PROCESO ADMINISTRATIVO EN IllEROAMRICA
Para realizarlas, e! rgano, ya sea municipal, provincial o central (O

federal), se sirve de sus arbitrios y recursos fiscales o financieros en
sentido amplio, procediendo despus a cuidarlas, repararlas o reconstruirlas.
Pero la operacin no se limita a las obras pblicas, abarca tambin
la realizacin de trabajos internos, desde la organizacin estructural a la
formacin material de instrumentos y elementos.
La doctrina considera que el poder de organizacin es una facultad
dada ipso iure con e! mismo poder estatal. Esta potestad corresponde
al jefe de! Ejecutivo y, en este sentido es correcto hablar de un Poder
Administrativo. Dentro de su esfera, cada rgano puede estar dotado
de la potestad necesaria para organizarse con arreglo a sus necesidades.
Lo que actualmente se discute es la extensin de este poder. 118 Este
fenmeno de la organizacin ha originado la distincin entre rganos estatales inmediatos o basados en la Constitucin y mediatos, legitimados
por especial comisin. Su trascendencia es tal, que en ello se ha apoyado
la visin realista de la Administracin, como un poderoso hecho de
trabajo y, en el cual, la organizacin se manifiesta como una empresa
de trabajo de gran estilo. 119
Los actos de! poder de organizacin pueden afectar un objeto particular, como el nombramiento o cesanta de una autoridad. Aqu la
operacin ~ efecta como disposicin o instruccin; pero cabe que se
realice como reglamentacin interna. 120
b) Un segundo grupo comprende los servicios pblicos
Se trata de una nocin ms en que la doctrina se muestra indecisa
y fluctuante. Se afirma que la tarea de establecer el lmite entre esta
zona y el rea de las empresas privadas sujetas a regulacin ms o menos estricta, por consideraciones generales, es bien difcil. 121
Ante todo, el servicio, que se ha visto, es la raz misma de la administracin como fenmeno social, es una creacin del rgano que,
cuando se ubica en la esfera estatal, resulta calificado de pblico. Las
raZones para instituirlo suelen ser su durabaidad. pero tambin se
hacen depender de consideraciones econmicas y sociales, de modo que
se llega a sostener que ante e! desarrollo de una colectividad, actan
de tal suerte que sus miembros sienten bienestar o malestar con su buen
o mal funcionamiento. 122
118
119
120
121
Forsthoff, op. cit., p. 551.

Forsthoff, p. 557.
Id., p. 562.
Jorge Olivera Toro, Manual de d('T'cho aJmiJlis!ralil
0,
p.
i i.
67
EL CON1:LICTO ADMINISTRATIVO
En realidad, el servicio se presenta ah donde la cooperaClOn en la

consecucin de fines comunes hace indispensable la conducta del rgano
adecuada a satisfacerlos. Lo que discrepa es la nocin doctrinaria de su
contenido, por ejemplo, para Hauriou 12:{ es una actividad tcnica prestada regular y continuadamente. Para Len Duguit, 123 .. JlIS la interdependencia social entre gobernantes y gobernados impone la obligacin
de prestar los servicios pblicos, de modo que, finalmente, e! Estado

viene a ser una cooperacin de servicios pblicos organizados por e! gobernante.
Para ello, Duguit supuso que deban reunirse determinados elementos:
considerar la funcin como obligatoria, agentes para realizarla, recursos
para su cumplimiento y un rgimen jurdico especial, del cual destacan
dos puntos: satisfaccin de una necesidad pblica sin nimo de lucro y
posibilidad de utilizar el servicio por cualquiera.
La nocin del servicio pblico condujo a la doctrina francesa a una
extensin discutible, de manera que Gastn jeze, 124 lleg a incluir a la
misma funcin judicial, y estimndola como la piedra fundamental del
derecho administrativo, hizo del servicio un equivalente del procedimiento de derecho pblico, es decir, el rgimen jurdico especial que las
leyes y reglamentos pueden modificar en cualquier momento sin que a
ello pueda oponerse ningn obstculo insuperable de orden jurdico.
Maree! Waline m considera que el servicio pblico aparece cuando la
colectividad estima que la iniciativa privada no provee convenientemente la satisfaccin de la necesidad general, asegurando entonces su
control bajo un rgimen parcial o total de derecho pblico.
Finalmente, Benjamn Villegas Vasavilbaso 126 lleva a cabo un remmen en el que las diversas teoras se clasifican en tres grupos: las que
consideran como servicio pblico toda actividad del Estado cuyo cumplimiento debe ser asegurado, reglado y controlado por los gobernantes;
las que afirman que es toda actividad de la Administracin Pblica; 127
y las que estiman que es una parte de la actividad de Administracin
Pblica. 128
Por su parte, concluye sosteniendo que existen dos procedimientos
para satisfacer las necesidades colectivas, el privado que emplean los
122
Olivera Toro,
op. cit.,
p. 48.
123 Precis de Droil Administrati!, 1927, p. 12.

123-bis Droit Constitutionel, p. 29.
124 PrinciPios generales de derecho administrativo, t, u',
125 Malluel Elementare de Droit Administrat!, p. 333.
126 Derecho administrativo, t. III, pp. 7 Y ss.
127
128
p. 3.
Como ]eze y Posada.

Hauriou, Fleincr, Presutti, Garca OvieJo, Biclsa, Dez y Greca.
68
particulares, y el pblico que utilizan los rganos de derecho pblico. 129 Por ende, el servicio pblico, objetivamente considerado, es toda
actividad directa o indirecta de la administracin pblica, cuyo objeto
es la satisfaccin de las necesidades colectivas por un procedimiento
de derecho pblico. 130
En lo esencial, esta misma caracterizacin es la que ofrece Olivera
Toro, 131 al indicar que es la actividad del titular estatal que, en forma
directa o indirecta, satisface necesidades colectivas de una manera regular, continua y uniforme.
Pese a la diversidad de opiniones que hara pensar en que no se ha
descuidado ngulo alguno en la investigacin de los datos constitutivos
del concepto, en realidad se echan de menos las notas determinantes
que pudieran orientar en cualquier situacin para distinguir obra de
servicio, pblico de privado y, sobre todo, la responsabilidad por su
prestacin y las posibilidades de su control a instancia de los administrados.
Es verdad que la naturaleza material del servicio vara de pas a pas,
de poca a poca y de condiciones sociales a circunstancias materiales.
Pero si una prestacin ha de ser denominada servicio pblico, es imprescindible un concepto a priori del mismo, porque de otra manera se formara un crculo vicioso, a ms de que se carecera de todo apoyo para
calificar de pblico a un servicio particular.
El servicio entraa, obviamente, una prestacin. Cuando se alude
al hecho de que alguien se sirva de una cosa, as sea una obra pblica,
como un camino o una fuente de agua, no se tiene en mente el servicio
del rgano pblico, sino su obra misma. Construir no es servir, la
ereccin de una presa no es lo mismo que el servicio de riego, y ya en el
derecho fiscal se contrapone la contribucin para obras, de la tasa o derecho por el servicio que de ellas pueda derivarse.
Obras y servicios pueden ser efectuados directamente por la Administracin Pblica o confiados a particulares, de modo que la va procedimental no permite separar estas hiptesis entre s ni respecto de otros
casos, como la misma imparticin de justicia y hasta la actividad legislativa. 132
129 Aunque tambin aplican el procedimiento privado en diversas ocasiones, como
ocurre en los servicios impropios en que la prestacin es autorizada con sujecin a
reglamentaciones de polica.
1300p. cit., p. 49.
1310p. cit., p. 54.
132 Pblica en la Ley Federal del Trabajo. privada en los reglamentos interiores
de trabajo.
l::L CONFLICTO ADMINISTRATIVO
69
El fenmeno ha venido a esclarecerse en gran medida, con la aparicin de las modernas formas comerciales, en las que se distingue plenamente entre el servicio del profesionista y el autoservicio del cliente. En
general, las obras o las cosas estn puestas para que los interesados se
satisfagan o reciban una prestacin, la diferencia permite separar la acti-
vidad de hacer, de la de dar.

El servicio coordina con las obligaciones faciendi, las cuales, explica
Luis de Gperi, la;! son todas aquellas que tienen por objeto uno o varios
actos del deudor, no comprendidos en la idea de dacin, entendidas por
esta palabra las prestaciones consistentes en la transferencia del dominio
o constitucin de otro derecho real, o el uso temporario de una cosa, o
el simple ejercicio de un derecho real.
Es sabido que entre las obligaciones de dar y las de hacer se encuentra
una zona de difcil deslinde, con todo, hacia los extremos no aparece
confusin alguna, de modo que el hacer tiene normalmente por objeto
uno o varios actos del deudor, distintos de la entrega de una cosa. Propiamente es la prestacin de hechos en sentido restringido, mientras el
dar es la entrega de cosas para constituir sobre ellas derechos reales o
transferir su uso o tenencia o restituir a su dueo.
Entonces, el servicio se aparta de la obra, no por su naturaleza de trabajo, '" sino por el resultado. En el trabajo de dar hay transmisin de
cosa, en el de hacer es la efectuacin lo que importa.
Ahora bien, prestar un hecho que satisface a cualquier administrado
indiferenciadamente, es la primera nota que caracteriza al servicio pblico. Pero a su lado, se encuentra el servicio al pblico que llevan a
cabo los particulares, y como caso tpico, el de administracin del patrimonio ajeno, o bien la prestacin de servicios tursticos, el servicio de
transporte O el de comunicaciones.
La circunstancia de que, en determinado momento, un servicio al
pblico se convierta en servicio pblico, proviene de la ley, de la determinacin estatal que estima conveniente crear la obligacin a cargo del
rgano administrativo. Lo relativo, lo contingente o variable, es la ndole material de la prestacin, El servicio de transporte pasa de ser prvado y al pblico, a ser servicio pblico cuando el Estado estima necesaria su permanencia, su continuidad o su seguridad de prestarse regularmente, a todo 10 cual no se opone su concesin, es decir su modo de
efectuacin mediata o indirecta.
133 Tratado de [as obligaciones, v. t. U, p. 341.
134 Que, seRn Forsthoff, op. dI., p. 557, es el hecho en que se manifiesta la
organizacin misma de la empresa.
70
Lo importante est en que el servicio es obligacin de hacer y no

simplemente de dar. Dota la Administracin a una comunidad de mercados o escuelas, y ofrece un servicio al prestar en estas construcciones
un hecho. La instruccin en s no es servicio pblico o al pblico necesariamente, instituciones hay que no tienen concedida por el Estado tal
facultad, otras en cambio, necesitan la autorizacin que viene en la in-
corporacin. Ello depende del criterio poltico del legislador, de manera que en cierto momento, lo que fuera servicio privado al pblico,
se desplaza a la competencia administrativa estatal para convertirse
en netamente pblico por su ndole legal, es decir, por estar legislativamente determinada la prestacin como monopolio estatal.
e) Actos de polica
Mientras la obra pblica est ligada en mayor o menor medida con
la dominicalidad estatal, el servicio pblico, sin llegar a la calidad de los

actos necesitados de coadyuvante, por razones naturales de la relacin
entre el administrador y el administrado, se observa la presencia del
ltimo como usuario o beneficiario.
Pero ya en un tercer plano, el de los actos de polica, esa relacin

se precisa con mayor individualidad. Naturalmente, no se intenta sostener que el acto administrativo se caracteriza por su destinacin, pues
como explica Forsthoff, 13;:; sta no puede ejercer influencia definitiva
sobre su concepto, y existen actos administrativos sin destinatario, como
la inclusin de una corriente de agua en cierta categora, o la dedicacin de una superficie a camino pblico y su acto contrario de desafectacin.
El concepto de polica ha sido largamente discutido por la doctrina. 136 De las notas que se han esgrimido, o pertenecen al campo general del derecho como la coaccin, o a todo derecho administrativo como
el principio de legalidad, a ms de que casi todas han sido tachadas de

metajurdicas, como el concepto de orden pblico.
Villegas Basavilbaso concluye sosteniendo que 10 caracterstico de la

polica dentro de la administracin, es la manera especial de aplicacin
del principio de legalidad, es el objeto de la actividad que permite haUar

la diferenciacin. Ese objeto est determinado, sostiene con Bielsa, o
circunscrito a la proteccin de la integridad fsica de las personas y

1350p. cit., p. 285.
136 Puede verse un resumen en Villegas Basavilbaso, op. cit., t. v, pp. 11 a 77,
donde se mencionan las tesis de Berthlemy, Hauriou, Rolland, Waline, Presutti,
D'Alessio, Ranelletti, Romano, Manzini, Zanobini, Mayer, Fleiner, Merkl, Gonzlez,
Gonzlez Caldern, Gallo, Bullrich, Sarra V zquez y Bielsa.
71
las cosas (seguridad e higiene), de la moral y de la economa pblica

en cuanto afecta a las primeras. La polica no es una actividad de primaca jurdica aunque sea imprescindible. 131 En tal virtud, el autor
concluye sosteniendo que es una funcin administrativa que tiene por
objeto la proteccin de la seguridad, moralidad y salubridad pblicas,

y de la economa pblica en cuanto afecte directamente a la primera,
aadiendo que por su propia naturaleza, es funcin administrativa sujeta
al imperio de la ley. 138
Corolario de lo anterior es que el acto de polica ha de afectar a la
libertad personal y a la propiedad privada, ya sea en su forma reglamentaria, 13g. a travs de rdenes, o por medio de permisos, coerciones y
sanciones. 140 La polica puede, entonces, clasificarse segn la finalidad, 141 las personas, 142 situaciones, 143 medios, 144 objetos, 145 y actividades; 146
d) Cuarto grupo: concesiones
En la obra de Forsthoff,
147
entre los llamados actos jurdicos confor-
madores se incluyen las concesiones, al lado de las autorizaciones, permisos, licencias y cuantos crean una situacin administrativa del destinatario.
Desde luego, todos los supuestos tienen el comn denominador de
una relacin en que se encuentran dos participantes: la Administracin
y el destinatario (particular o gobernado); ello produce la consecuencia de una titulacin bilateral de la que pueden surgir el mayor nmero
de conflictos. Pero, en seguida, acontece que ni slo a estos actos se
puede calificar de conformadores, ni en todos ellos el inters protegido
ofrece la misma naturaleza de la titulacin.
Al lado de los anotados, aparecen tambin como relaciones bilaterales
aquellas que Forsthoff denomina actos administrativos declaratorios
(residencia, vecindad, ciudadana, patentes, reconocimientos, normas de
137 Pero la polica no debe confundirse con la potestad legislativa reguladora
de los derechos individuales denominada po/ice power.
1380p. cit., pp. 87-88.
l3D Incluyendo los bandos.
140 Actos preventivos y represivos.
141 Seguridad.
142 Gentes y entes.
l4:l Reuniones y cul tos.
144 Prensa, radiodifusiones, etctera.
145 Propiedad: de cosas, muebles o inmuebles, de derechos, intelectuales o industriales como las marcas.
146 Trabajo, industria y comercio, inmigracin, juegos, espectculos, etctera.
1470p. cit., p. 292.
72
calidad y de contraste y derechos intelectuales), aunque deben excluirse

los carentes de destinatario como las declaraciones de veda y actos contrarios.
Igualmente, son relaciones bilaterales las que surgen de atestiguaciones
por inscripciones, registros, documentaciones, certificaciones, autenticaciones, publicaciones y, en general, los actos de funciones actuariales.
Ahora bien, muchos de estos actos no son tpicamente administrativos
(ni legislativos, ni judiciales), pertenecen a rubros autnomos como
sucede con las funciones actuariales que aparecen en el ancho campo
del derecho; y lo mismo cabe decir de los actos de reconocimiento, inspecciones, vigilancias y dems que crean o consolidan ttulos entre
partes y aun frente a terceros. 148
Si, pues, lo peculiar de estos actos es originar una relacin bilateral, 149 resulta indispensable separar los casos en que la posicin del destinatario es originaria, de aquella en que es derivada.
Desde luego, la posicin originaria proviene directamente de la ley,
de modo que la Administracin se limita a acertar la titularidad, como
acontece normalmente con la nacionalidad, la ciudadana, 150 la residencia o el domicilio.
Pero en la mayor parte de las situaciones, la posicin del destinatario
es derivada. Lo importante en este extremo es que unas veces la titulacin tiene como origen una prohibicin, en tanto que otras simplemente
resulta del cumplimiento de ciertas condiciones, naturalmente no prohibitivas sino constitutivas.
Como lo advirti Otto Mayer, 151 es comn que las reglas de polica
(leyes y ordenanzas), aunque no pueden ser violadas, establezcan hiptesis de prohibiciones con reserva de permiso. Conviene, marginalmente,
recordar que suelen emplearse como sinnimos el permiso, la autorizacin, la licencia y la aprobacin, aunque tienen significados particulares que, sin embargo, no eliminan su carcter policial.
La institucin, explica Fleiner, 152 supone una medida de vigilancia.
Se parte del hecho experimentado de que ciertas actividades de los individuos son susceptibles de producir graves daos en la vida comn,
de manera que implantando las prohibiciones las autoridades pueden
impedir desde un principio un estado de perturbacin y as se mira
Como todos los ligados con la publicidad o publicacin.
y a veces plurilatcral o Con eficacia erga omnes.
150 Expedicin dc cartillas o cdulas dc votantes.
1510p. cit., t. n, pp. 59 Y ss .
1520p. cit., p. 32L
148
14'9
73
en los principios que rigen los reglamentos de zonificacin o de construccin, de patentes profesionales. 153
Mientras que la prohibicin gubernativa con reserva de autorizacin
es una medida preventiva de polica, mediante la que se ejerce un control en los derechos de libertad y propiedad, la concesin viene caracterizada como un acto administrativo que origina derechos por su mero
otorgamiento.
Casi siempre, la concesin se vincula con los reglamentos de polica,
que fijan las condiciones heternomamente para la Administracin y los
destinatarios, exigiendo un procedimiento especial calificado de pblico.
En Lares, 154 la concesin era una especie de autorizacin cuando una
cosa se aplicaba a un objeto que el propietario no podia alcanzar sin la
anuencia de la Administracin; pero al mismo tiempo hablaba de concesin de trabajos que el Estado poda encomendar a un empresario. En
el ltimo caso, particularmente, la concesin originaba un derecho cuya
violacin produca lo contencioso, de ahi que el Estado deberia cuidar
el examen de las circunstancias relativas al solicitante, los medios con que
contaba, la utilidad y conveniencia de los trabajos y la equidad en su
otorgamiento.
En este autor se encuentra ya la precisin de un dato fundamental, el
que la concesin implicaba una peticin a la autoridad para obtener
lo que no se tiene, 155 de ah que su negativa no pudiera originar lesin
a un derecho primitivo o adquirido, menos an caba contencin respecto a las condiciones legales.
En el trmino concesin se han llegado a incluir situaciones dismbolas, desde la explotacin de bienes propios del Estado, hasta el otorgamiento de jubilaciones, pensiones, licencias y goce de montepos, 156 favores, indemnizaciones, gratificaciones o privilegios, como deca Lares,
que han llegado a crear rganos descentralizados para la especialidad del
servicio y por la naturaleza del fondo financiero de afectacin, como
explica Bielsa. 157
Sin embargo, lo ms comn es estimar que la concesin es un acto
unilateral, al menos en su nacimiento, ya que depende del arbitrio de la
autoridad competente, y slo en hiptesis especiales la ley otorga un
Hi: Mdicos o conductores de vehculos, licencias de caza y casos extremos como
los contemplados en las censuras: literarias, cinematogrfica, radio y televisin,
obras teatrales, etctera.
1540p. cit., p. 76.
155 Ni derecho a tenerlo, por lo que se calificaba al acto administrativo de gracioso.
1M BicIsa, op. cit., t. 1, pp. 303 Y ss.
Hi7 Op. cit., p. 304.
74
derecho al particular para reclamarla si se cumplen ciertas condiciones;

pero en todo caso, la concesin, reconoce Fleiner, 158 otorga un derecho
pblico para establecer y explotar una determinada empresa, y ese
derecho, as como las obligaciones forman un pliego de condiciones
legales.
.
La figura de la concesin va frecuentemente acompaada de la manifestacin contractual, al grado de que los estudios sobre el contrato
administrativo destacan la diferencia de ste respecto al contrato en general, por la naturaleza del rgano administrativo, 159 obras y servicios
pblicos 160 que le califican de pblico y de inters general.
Otros autores hablan de la concesin como una de las expresiones
de los contratos administrativos. Recaredo Fernndez de Velasco 161
parte de la idea de que los servicios administrativos se pueden realizar
directamente por la Administracin o bien por medio de los particulares, sea en virtud de que la primera les impone el servicio, o bien porque los ltimos se ofrecen a prestarlo. En consecuencia, si el contrato
se caracteriza por la voluntariedad, la prestacin obligatoria no puede
constituir tal relacin sino un acto de poder; pero el contrato surgir
cuando los particulares obren en nombre y representacin de la Administracin o sin subrogarse en sus derechos presten un servicio o realicen una obra en beneficio de la Administracin.
Estos contratos, seala Fernndez de Velasco, pueden ser de tipo
privado o pblico (administrativos), cuando afectan una obra o servicio
pblicos y se cumplen, interpretan, rescinden y producen efectos de
acuerdo con las determinaciones de los Tribunales de lo Contencioso,
pudiendo emplear la Administracin el procedimiento de apremio que no
cabe en los contratos privados o civiles. Entre esos contratos se enumeran: los de suministros de cosas, productos y servicios para la Administracin; de concesin de obras y servicios pblicos, de arrendamiento
de servicios, y de cosas.
Concepcin semejante es seguida en la doctrina iberoamericana, con
algunas adiciones, como el caso del contrato de emprstito pblico que se
tipifica por su objeto, porque una de las partes es sujeto de derecho
pblico y circunstancias especiales como la emisin de bonos, las garantas pblicas, los sistemas de conversin y de amortizacin, etctera,
1580p. cit., p. 279.
159 Joaqun Abella, De los contratos adminisartivos con el Estado, la provincia
y el municiPio, p. 34.
160 Eleuterio Delgado Martn, Contratos administrativos o de obras y servicias
pblicos, p. 4.
161 Los contratos administrativos, pp. 2 Y ss.
75
que no aparecen en los contratos comunes de prstamo, a lo que debe

aadirse la necesidad de su aprobacin por el rgano legislativo. 162
La propia corriente iberoamericana, examinando las definiciones sobre
la concesin, ha llegado a la conclusin de que se trata de un contrato
administrativo en que se distinguen dos fases: la primera en que el poder concedente obra juri imperi, organiza y fija normas fundamentales
sobre las que el servicio debe ser prestado, y que el mismo Estado puede
modificar atendiendo a la utilidad pblica del servicio; la segunda en
que se cumple la adhesin del concesionario en forma contractual
atendiendo a un fin utilitario, al aspecto econmico de la prestacin,
manifestaciones indudables de una empresa que satisface necesidades
generales o de alto inters colectivo y que hacen del contrato un acto
complejo. 16'
e) Actos fiscales
Dos cuestiones se ofrecen en la concepClon del acto fiscal, en primer

lugar su posible autonoma frente al acto administr:\tivo genrico, y
despus, su origen histrico privatista.
En la actualidad el derecho fiscal se hace depender de un sector ms

amplio, el derecho financiero; pero es indudable que el ltimo comprende no slo las contribuciones y el gasto pblicos, sino los procedimientos:
para allegarse medios econmicos en la empresa de gobierno, lo que incluye temas como el crdito y la moneda, que sobrepasan los lmites
de la mera tributacin.
Esa posible autonoma del derecho fiscal proviene, en mucho, de las
consideraciones tcnicas de la contribucin, su forma de recaudarse, sus
objetivos y su incidencia en el mercado de precios. Pero como acto de
un rgano 164 que tiene encomendada la funcin administrativa, fuerza
es convenir en que la relacin que se forma entre la Hacienda pblica y
los contribuyentes es jurdicamente similar a la que se establece entre los
dems entes de la Administracin y los destinatarios de las normas
policiales.
Histricamente, la doctrina del fisco vino a dar solucin al rgimen
de polica en donde confluyen dos nociones aparentemente antitticas:
la del Estado omnipotente y la idea del derecho.
El fisco se presenta en el derecho romano como una persona jurdic~
al lado del emperador, y a ella pertenecan los bienes destinados a cum162 Julio Alberto D'Avis S., Curso de derecho administrativo, p. 383.
1~ Manuel Pea Villamil, La concesin de servicios pblicos, p. 81.
164
O de dos si se considera que el tributo nace legislativamente.
76
plir el fin estatal, con el goce de ciertos privilegios civiles y de procedimiento.

En la era moderna, se comienza a hablar del fisco a propsito de las
ventajas materiales de una caja que percibe multas, confiscaciones, bienes vacantes, tesoros descubiertos, etctera.
Al desarrollarse el rgimen de polica, los derechos particulares de
los prncipes pierden importancia y ceden ante la omnipotencia estatal,
pasando a primer plano la persona jurdica propietaria de los bienes
afectados a la empresa de gobierno. Quedan distinguidos los bienes del
fisco de los bienes del prncipe, y el primero administra a travs de
funcionarios especiales y se defiende ante los tribunales, siendo parte en
los conflictos con los sbditos.
El fisco tiene carcter de representante del Estado pero como persona
jurdica y no para toda la entidad, se ubica al lado del prncipe y de
quienes ejercen el poder pblico, les representa en los asuntos de derecho
civil concernientes a la hacienda pblica.
Cuando cristaliza la idea de que los derechos de supremaca, la universalidad del poder soberano pertenecen en todas sus formas al Estado,
ste deviene en persona jurdica y se habla de una doble personalidad:
la del antiguo fisco, sociedad de intereses pecuniarios o persona de derecho civil, y el Estado como asociacin poltica, persona de derecho
pblico.
Pero no se trata, explica Otto Mayer, 165 de relaciones distintas de
un solo y mismo ser, no son dos aspectos o funciones del Estado, Son
dos personas distintas por su misma denominacin, con representantes
propios y negocios distintos y diferenciadas por sus calidades jurdicas.
Como el sujeto privado, el fisco administra su patrimonio sometido
al derecho civil y el Estado carece de dominicalidad aunque tiene el derecho de mando. Como sbdito, el fisco recibe cargas, es constreido al
pago como los dems, y mientras el Estado no puede ser llevado a los
tribunales ni le concierne el derecho civil, s cabe que la competencia
civil se aplique al fisco.
Sin embargo, una buena parte de las actividades del Estado caa
dentro del derecho civil. Al comprar, vender, prestar, recibir donaciones, el Estado no manda sino que acta en relacin con sus intereses
pecuniarios. Pero los efectos de derecho civil recaen sobre el fisco que no
figura en el acto que ordena.
Esta idea se hizo extensiva a todas las modalidades de los diferentes
actos del poder pblico y sirvi para asegurar un mayor nmero de
1650p. cit., t.
1,
p. 61.
77
derechos frente al Estado y en beneficio del sbdito. Al expropiar, 166

e! Estado impone al fisco la carga de indemnizar. Al nombrar a un funcionario lo somete a una dependencia especial, pero el fisco efecta con
ste una convencin de derecho civil por la que se obliga a pagarle un
sueldo. Si el fisco cobra contribuciones ya pagadas, obtiene un enriquecimiento sin causa y debe restituir y, en general, cuando el Estado impone determinados sacrificios, el fisco se convierte en deudor de una
indemnizacin justa y puede ser emplazado a juicio.
Ahora bien, si sta ha sido la evolucin jurdica, lo cierto es que en
la actualidad, la nocin de! fisco como persona de derecho civil ha sido
superada. El concepto de rgano viene a igualar la posicin de los representantes de la Haciendo Pblica y los dems servicios administrativos.
Queda, sin embargo, la finalidad, consignada en las modernas constituciones, de la justificacin de! tributo como cooperacin al gasto pblico. Con la introduccin de la llamada clusula general, seala Forsthoff, 167 para la determinacin de la competencia de los tribunales
administrativos, han quedado derogadas todas las normas especiales de
competencia. Se ha pasado al momento en que e! derecho pblico y el
privado se distinguen por su contenido normativo, de subordinacin
en el primer caso y de coordinacin en el segundo.
Finalmente, se ha dado el gran paso, al introducir la idea del Estado
de Derecho, por el que se ha llegado a concebir a la organizacin total
como sometida a principios jurdicos, de modo que la Administracin
se halla penetrada por el derecho y no slo en sus medios o en sus lmites.
En un Estado de derecho es superflua la separacin de personalidades,
pues slo interesa la actividad de los rganos, que debe ajustarse a la
norma positiva y a los principios generales. El Estado puede ser concebido como empresa que recibe la titulacin de un patrimonio. en ste
se incluye el mismo fisco, como rgano encargado de la recaudacin de
las cooperaciones econmicas que permite e! gasto pblico, la erogacin
indispensable para e! mantenimiento de la misma empresa de gobierno.
n Grupo de los actos de ejecucin

Aunque la palabra ejecucin ha sufrido aplicaciones diversas que propiamente la han vuelto confusa, doctrinariamente debe sostenerse la univocidad en el sentido de realizacin coactiva.
En el derecho romano la ejecucin tena lugar especficamente cuando
el demandante haba ganado su causa y la sentencia le haba provisto
1G!! Ejemplifica Mayer, p.
1670p. cit., p. 152.
64.
78
de un ttulo para modificar en su provecho el orden de cosas existente. 168 Este procedimiento, para la poca de las Doce Tablas, recibi el
nombre de manus injectio si se realizaba sobre la persona, o venditio
bonorum si recaa sobre los bienes, derivada pretorianamente de la antigua pignoris capio. 16'
La ejecucin, en el Estado moderno, ha llegado a servir para calificar
a la Administracin Pblica. Su potestad ms discutida ha sido el apremio fiscal, al grado de que en el siglo XIX, Ignacio L. Vallarta, 170 defendiendo la legalidad de su ejercicio le distingua de la violencia, que slo
cabe en los actos llamados torticeros por la Ley 1'. ttulo 10 de la 7'
Partida. Esta facultad, explicaba Vallarta, es el empleo de la fuerza con
sujecin a la ley.
La misma idea se encuentra en la doctrina moderna, cuando ensea
que el derecho supone una delimitacin de fronteras, que si faltare convertira los actos en meras ejecuciones; es porque el Estado que los ejecuta as lo ordena, que su poder resulta autorizado. En ciertas circuns-
tancias la Administracin llega a obrar sin previo anuncio al afectado

en su libertad o sus bienes; otras, en cambio, comienza por requerir y
ante el incumplimiento coacciona.

Impedir por la fuerza a un loco el ejercicio de su oficio, retirar de la
circulacin el automvil que no rene las condiciones de los reglamentos
policiales, detener vagos y malvivientes, construir bardas en los predios
vacos a costa del propietario y cobrar ejecutivamente su importe; stas y otras actuaciones forzadas son las que caracterizan lo ejecutivo.
A veces, este procedimiento se confunde con el apremio, va indirecta
que amenaza, que conmina pero que no realiza la transformacin real.
No es el apercibimiento, ni la prohibicin, ni siquiera el derecho penal 10
que singulariza la ejecucin.
Sin embargo, se reconoce que no hay en la actualidad una norma
jurdico administrativa que autorice el empleo de medios coactivos cada
vez que se trata de forzar la realizacin de 10 ordenado. 171 No hay, se
aade, un derecho general coactivo y ordenador, el acto de aplicacin
de la coaccin tiene que fundarse en un ttulo especfico. La Administracin tiene que autorizar cada vez las ejecuciones con apoyo en una
norma particular.
Naturalmente, en el Estado moderno, la empresa de gobierno con
168 H. Lvy-Bruhl, Recherches sur lel actios de la loi, p. 275,
Id. p., 277.
".~ ... 169
Estudio lobre la constitucionalidad de la facultad econmico-coactiva, p. 73.

171:Forsthoff, op. cit., p. 3.92.
170
80
del ttulo de ejecucin; pero su materia especfica, lo que da su naturaleza jurdica inequvoca, es la realizacin coactiva que transforma la
realidad en el sentido de la instruccin.
Bien contemplado el caso, la potestad ejecutiva no puede significar
sino el empleo de la fuerza, y sta, limitando o restringiendo la libertad
o la propiedad, es ejercida por un agente dotado de medios materiales
adecuados al propsito. Slo el instrumento policial es idneo a la inmediata y directa imposicin de la fuerza, de la fsica modificacin de un
estado de cosas. Es por ello que a la Administracin, de la que dependen
los cuerpos policacos y las milicias, corresponde la ejecucin. Y tambin
as se explica que deba auxiliar al rgano judicial que normalmente
ordena, compele y amenaza, pero que necesita de la fuerza administrativa para ejecutar.
111. LAS SOLUCIONES DEL CONFLICTO
11.
12.
13.
14.
15.
Los princlpIOs de legalidad y ejecutoriedad

Medios de solucin de los conflictos .
Solucin de conflictos administrativos
Reacertamiento administrativo
Revocacin administrativa .
16. La queja
81
84
88
90
95
98
CAPTULO JII
LAS SOLUCIONES DEL CONFLICTO

11. Los princiPios de legalidad y ejecutoriedad
Corresponde a la Administracin Pblica, deca Colmeiro, 174 fomentar
el bien, combatir el mal, ora nazcan de causas fsicas, ora procedan de

un origen moral. La administracin acompaa al hombre desde la cuna
al sepulcro, y todava antes y despus de estos linderos del mundo, tiene
deberes que cumplir, porque espera a las generaciones en las puertas de
la vida y vela por su reposo en la mansin de los muertos.
Pero la Administracin no acude a la satisfaccin de otras necesidades
que las pblicas, y de ellas slo debe atender las que no pueden abandonarse sin inconveniente y sin peligro a la actividad individual. Su regla
fundamental era: el gobierno jams debe hacer lo que la sociedad sabe
y puede hacer por s misma. 175
Ha transcurrido ms de un siglo desde la primera edicin de la obra
de Colmeiro, que si no fue el primer administrativista espaol, 176 por
lo menos es uno de los expositores de los principios del derecho administrativo, 117 y todava hoy estos conceptos son tiles, son principios que
an rigen la teora administrativa dentro de la corriente del intervencionismo estatal.
Por ende, est fuera de toda sospecha de ese intervencionismo, la
tesis de Colmeiro, al sostener que la independencia administrativa estara
comprometida si no tuviese potestad coercitiva o careciese de facultades
para exigir la fiel observancia de sus rdenes, aplicando penas pecuniarias o corporales. 178
174
17"
01'. cit., t. 1, pp. 7 Y ss.
op. cit., p.
9.
Antes que l se haban publicado las obras de Dou y BJ.sols, Las instituciones
del derecho pblico general de Espaa en 1800, de Bordiu y Gil y Zrate, Las cuestiones
politicas y administrathias en 1836, de Francisco Agustn Silvela, Los estudios prcticos
de administracin en 1839, de Javier de Burgos la Ideas de administracin en 1841, de
Ortiz de Ziga, Olivn, Gmez de la Serna y Posada Herrera, trabajos que Van
de 1842 a 1845.
177 Aurelio Guaita, "La teora de lo contencioso administrativo en Colme ira", en
Estudios en honor de Colmeiro, p. 55.
178 Id., p. 26.
176
82
EL PROCESO ADMINISTRATIVa EN IBEROAMRICA
Esos conceptos han pasado a las escuelas posteriores para dar lugar
a los principios de legalidad y ejecutoriedad. La va de derecho pblico,

dice Antonio Carrillo Flores, 179 el rgimen exorbitante respecto del
derecho privado, se traduce en el acto administrativo, en dos notas que,
particularmente la doctrina italiana, ha logrado fijar con toda precisin:
una es el llamado carcter ejecutorio del acto administrativo y la otra,
ntimamente ligada con la primera, es la presuncin de validez o de
legitimidad del acto administrativo.

La ejecutoriedad tiene como fundamento la urgencia de las necesidades sociales que la Administracin atiende y que no permite la demora
de un juicio previo. El acto administrativo tiende a su inmediata realizacin y no se concibe que al interferir con las esferas jurdicas individuales, tenga que detenerse para ser juzgado.
nesde luego, la Administracin Pblica cuenta con el instrumento
material adecuado para realizar la ejecucin por antonomasia. Pero ahora
el principio de ejecutoriedad abarca situaciones que no necesariamente
han de requerir la coaccin, al menos la coaccin directa como le llama
Forsthoff,180 es decir, incluye la calificada de coaccin inmediata que
propiamente no es ejecucin de una orden. Esta coaccin inmediata se
presenta cuando la Administracin interviene en un estado de necesidad
o para eliminar un peligro que amenaza.
La ejecutoriedad aqu, llega hasta la intervencin para proteger intereses patrimoniales privados que el proceso judicial no puede asegurar
oportunamente, por lo que esta actividad policial constitucionalmente
encuadrada, no puede considerarse como una legtima defensa del Estado, idea que es propia del derecho individual, tal y como lo sostiene
Forsthoff. 181
La actividad autnoma de la Administracin, sea protegiendo los
intereses de los gobernados, o bien sus propios intereses, entre los que se
cuentan las potestades policiales, tiene un carcter manifiesto de defensa; pero desterrado el concepto derivado del derecho privado, se habla
ahora de la autotutel. administrativa, como la posibilidad de la Administracin Pblica, no slo de ordenar y hacer, sino de criticar y aun
censurar sus proveimientos y sus realizaciones materiales, como lo explica Carrillo Flores al hablar de los recursos administrativos. 182
Es indudable que por medio de la ejecutoriedad, incluidas las ejecu179 La defenstl jurdica de los ptlrticulares frente a la administracin en Mxico,
p. 66.
1800p. cit., p. 398.
1810p. cit., p. 399.
182 01'. cit., pp. 107-8.
l.AS SOLUCIONES DEL CONFLICTO
ciones inmediatas, las directas y las subsidiarias que se efectan haciendo

que un tercero realice a costa del obligado y por orden de la autoridad
administrativa, la actividad fungible, 183 la Administracin Pblica obvia la intervencin judicial.
En realidad, si la ejecutoriedad se contempla en la norma, se trata de
una facultad, pero llevada a la prctica, es una verdadera potestad. Es
el poder material de dar realizacin a un cometido legal.
Por ello se habla de una intima conexin entre los principios de
ejecutoriedad y legitimidad. Por ste se entiende un sometimiento a la
ley. La Administracin Pblica, indica Carrillo Flores, 184 dispone de
medios que no estn al alcance del particular. Naturalmente que ello
no excluye la intervencin total del rgano jurisdiccional (unas Veces
judicial y otras administrativo), pero tal acontece con posterioridad a
1a emisin del acto administrativo.
La misin del juzgador (judicial o administrativo) es, cabalmente,
analizar la legitimidad del acto. Pero ste se presume legtimo, no se
'trata de una situacin similar a la que se establece entre particulares
litigando por derechos o intereses privados. El acto administrativo, por
ser legtimo es presuntamente vlido. La legitimidad se apoya en la
consideracin de que los rganos del Estado son desinteresados, signifi'cando con ello, no que carezcan de intereses jurdicos, sino de que como
tales rganos, actan para el ente y no para su provecho personal.
Con todo y estar ntimamente ligados, estos principios no operan
indefectiblemente unidos. Como en toda situacin jurdica, hay casos
de ejecucin y supuestos inejecutables. Se ejecuta, normalmente, cuando
d agente procede en la averiguacin de los delitos y, cumpliendo una
.occisin motivada efecta una detencin. En cambio, no es ejecucin
'Sino acto material el que realizan, agentes o simples particulares en los
arrestos o detenciones puramente preventivos, discrecionales que, aunque vulnerando la libertad personal, no son anticonstitucionales cuando
"se trata del delito flagrante.
La sola existencia de la transgresin penal es muestra de un conflicto
que en sus alcances inmediatos: la libertad personal, se resuelve transitoriamente. Pero la detencin del delincuente flagrante no es ejecucin
porque falta la orden a cumplir.
La solucin ejecutiva en el mbito administrativo requiere de un ttulo que puede llamarse ejecutante, para distinguirlo del ejecutivo que
183
Por ejemplo, la limpieza de una zanja de desage, seala Forsthoff.
p. 400"
1840p. cit., p. 66,
op. cit.,
84
se forma extrajudicialmente y del ejecutorio que se constituye judicialmente. Es la propia administracin, ordenando a sus agentes la transformacin coactiva de la realidad, quien por conducto de stos ejecuta ..
Sin salir de su esfera de creacin, el ttulo es cumplimentado por el
ejecutor.
Se advirti antes que las palabras, autorizacin y permiso suelen emplearse como sinnimas por el inters que ostenta quien los solicita~
pero en realidad, existe una diferencia entre ellos, porque segn Biel5a, 185 la autorizacin comporta la atribucin de un obrar en la esfera
fijada por ella misma o por su causa; en tanto que el permiso se da
como exencin especial respecto de una prohibicin general y en beneficio exclusivo de quien lo pide. Con el permiso no se delega sino que
se tolera.
Pues bien, al establecerse la relacin por la peticin del particular
(instancia de peticin), el conflicto queda planteado automticamente
y es resuelto en seguida por la misma Administracin, sea concediendOo
lo pedido O negndolo. 186
En estos casos, el conflicto no se decide ejecutivamente, pero s ha
de respetar el principio de legitimidad, de manera que puede concluirse
sosteniendo que la liga entre la ejecutoriedad y la legalidad, aunque necesaria y constante, no es reversible. Es decir, todo acto ejecutivo ha de
ser legtimo, pero no todo acto legtimo tiene que ser ejecutivo.
De cualquier manera, por va de ejecucin O por mero acto de respuesta a la instancia de peticin, la Administracin resuelve los conflictos:
en un primer plano.
A esta forma primaria, totalmente ubicada en el momento procedimental administrativo, cabe calificarla de autotutela. La solucin
que encuentran en esta situacin las discrepancias de intereses proviene
unilateralmente de uno de los participantes en la relacin cuestionada.
Es la Administracin juez y parte de sus propios conflictos con los particulares, sin perjuicio de que sus resoluciones se conviertan despus en
la materia de un recurso o de un proceso.
12. Medios de solucin de los conflictos
Si la primera manifestacin de decisin de los conflictos entre la Administracin Pblica y los particulares es la autotutela, por ms que no.
18il R~gimen
jurdico de polica, p. 47.

La abstencin o silencio se consideran indistintamente como omisin o negativa .
segn las leyes.
11'6
85
se trate de una resolucin definitiva, se sigue de ello que el sistema JUrdico conoce de otros modos.
Ha sido Niceto Alcal-Zamora y Castillo quien, partiendo de la idea
de Francisco Carnelutti, 187 sobre la meta procesal o fin del proceso,
ha llegado a clasificar omnicomprensivamente las soluciones en tres grupos, a saber: autocomposiciones, autodefensas y procesos. 188
La tesis se apoya en la nocin de litigio con dos salvedades respecto
al alcance que le da Carnelutti. En primer lugar se concibe como tal al
conflicto jurdicamente trascendente y susceptible de solucin tambin
jurdica, 10 que ya excede al concepto carneluttiano limitado al conflicto de intereses calificado por la pretensin de uno de los interesados
y la resistencia del otro. 189 De otra parte, al litigio en el sentido de
Alcal-Zamora, 190 se le estima como presupuesto, 191 en tanto que para
Carnelutti es el contenido del proceso; 192 por lo dems, presupuesto
para Alcal-Zamora es sinnimo de causa o por lo menos de antecedente,
mientras que Carnelutti ha sostenido que se trata de una circunstancia
externa al acto, evento extrao a la forma del acto que est en relacin
con el mismo en trminos vinculatorios. 193
Ahora bien, Alcal-Zamora estudia las formas compositivas o solucionadoras del conflicto como medios y no como modos 194 significando
con ello la naturaleza instrumental del procedimiento empleado en cada
caso. En este sentido su concepcin viene a ser una sntesis de las ideas
de Carnelutti por un lado, y las de Couture y Rosenberg por otro.
El primero haba calificado a la autocomposicin como equivalentes
jurisdiccionales al lado del proceso extranjero, el eclesistico, la composi..:in procesal, la conciliacin y el compromiso. Los segundos haban considerado los modos de terminacin del proceso, incluyendo las manifestaciones autocompositivas (o algunas de ellas) como actos de las partes.
Aqu el trmino modo no se toma en su sentido tcnico de carga yuxtapuesta al contenido principal del acto, 195 sino como mera forma.
Pues bien, para Alcal-Zamora las formas autocompositivas (y naturalmente las autodefensivas) no son equivalentes del proceso, sino
Sistema de derecho procesal civil, nm. 14.
Proceso, autocomposicin y autodefensa, Mxico, 1947.
18':) Sistema, nm. 14, c.
190 Proceso, p. 12.
191 Id., p. 15.
192- Sistema, p. 45.
Hl:l La notificacin de la demanda es un presupuesto, mientras su proposicin al
juez es una condicin, Sistema, m, pp. 548 Y ss.
I!H Op. cit., p. 68.
lU5 Cfr. Forsthoff, op. cit., p. 299.
187
188
86
excluyentes; '96 y, en seguida, las contempla como medios y no como

modos, porque no las observa en su funcin procesal sino meta o extraprocesal, esto es, como formas que excluyen al proceso y no como
contingencias que surgidas en l, conducen a su terminacin o finalizacin. 191

La sistematizacin de Alcal-Zamora es sumamente ilustrativa, aunque
muestra todava algunos puntos discutibles. Desde luego, permite separar los medios compositivos (o presuntamente compositivos) en dos
grupos: los que se realizan por obra de las partes en conflicto, y los que
se alcanzan por la intervencin de un tercero no parte en el mismo.
De llegarse a la composicin (solucin), los primeros excluiran, en

'Concepto del autor, a los segundos, y as se mira en la transaccin, la
renuncia o el allanamiento, el duelo o la guerra. Lo que sigue es, naturalmente, distinguir entre medios propiamente autocompositivos y auto-
defensivos. Como no hay diferencia estructural ni formal, slo cabe

acudir al expediente de los mviles internos, de manera que la autocomposicin sera la solucin por obra de las partes con sentido altruista,
mientras que la autodefensa lo sera egostamente.
N O hay diferencia estructural, porque ambos medios contienen dos

partes en conflicto, y no la hay formal, porque tanto puede suceder
que la composicin provenga de una o de ambas. As, en la autocomposicin se dan los tipos unilaterales de la renuncia y el desistimiento del
atacante, as como el allanamiento o reconocimiento del atacado, y a su
lado aparece el tipo bilateral de la transaccin. 198 Formas unilaterales
de autodefensa se dan en la rplica al ataque precedente, 199 en el ejercicio directo de un derecho sin previo ataque, 200 ejercicio de facultades
'3tribuidas al mando para hacer frente a situaciones de excepcin, 201 de
ejercicio de una potestad por uno de los sujetos del litigio. 202 En cuanto
a las bilaterales se mencionan el combate 203 y coacciones para el prevalecimiento del propio inters. 204
1960p. cil., p. 71.
197 Un modo de cesar el proceso puede ser por caducidad sin que se pronuncie
sobre el conflicto, y ste puede ser autocompensado sin que se llegue al proceso.
1980p. cit., p. 7 r.
199 Autodefensa en sentido estricto.
200 Estado de necesidad, persecucin de abejas o corte de races.
201 Disciplina, a la que podra agregarse, precisamente, la autotutela administrativa.
202 Patria potestad, autoridad marital, tribunales de honor y las que AlcalZamora llama pseudojurisdicciones administrativas y disciplinarias.
203 Duelo entre particulares y guerra en 10 internacional.
204 Que por un lado se enlazan al ejercicio personal de un derecho sin previo
ataque, y por otra con el combate, perteneciendo al grupo los expedientes de lucha
IOcal entre capital y trabajo: huelgas y paros. Op. cit., pp. H y 56.
87
Ahora bien, si el comn denominador entre estos medios y el mismo

proceso, es la finalidad compositiva (una resolucin), ni todos llegan a
la meta, ni son los nicos. No llegan a la meta, porque no excluyen al
proceso ni son sus equivalentes sino muchas veces sus antecedentes, las
formas autodefensivas, sin contar con que las autocompositivas pueden
originarlo cuando, como el mismo autor recuerda, se presentan viciadas. 205
Respecto al hecho de que no son los nicos medios COmpOSItiVOS, con
apego a 10 expuesto por el autor, 206 la defensa de tercero !:!Oi no es forma
autodefensiva porque media altruismo e imparcialidad 208 y, sin embargo,
compone el conflicto. 209 Y no se trata del nico medio compositivo no
clasificado en los grupos anteriores, de manera que Alcal-Zamora se
encarga de aludir a la conciliacin y a la mediacin, por ms que de la
primera excluya su carcter de equivalente jurisdiccional, 210 aduciendo
el resultado a que llega, pues si fracasa no pudo componer y si triunfa
se reduce a uno de los medios de autocomposicin que enumera; y en
cuanto a la mediacin, la considera estructuralmente similar al arbitraje
y del mismo contenido de la autocomposicin. 211
Ahora bien, como la composicin, el resultado a que llega el conflicto,
se estudia, no como modo sino como medio, ser necesario reconocer que,
tanto la conciliacin como la mediacin son precisamente medios a incluir en el catlogo presentado por el autor. En efecto, en estos casos,
estructuralmente aparece, adems de las partes en conflicto un tercero,
del cual puede provenir la solucin. El que las partes la admitan ano,
es secundario, como lo es que en el arbitraje se pacte con anterioridad al
laudo el sometimiento de los compromitentes.
Si se pone nfasis en la consecuencia compositiva, la conciliacin y la
mediacin vienen a resultar nuevas formas y otros tantos medios. Primero porque tambin se contemplan tres posiciones: dos parciales en
201') Se dira aue tambin el proceso puede estar viciado y originar otro de anulacin, pero aqul se analiza la legalidad del medio y all sus supuestos: espontaneidad
y altruismo; el proceso fraudulento puede ser anulado y su composicin invalidada,
mas no por mviles o razones egostas sino legales; en todo C;lSO si una composicin
intraprocesal se anula porque estuvo viciado el consentimiento: la renuncia, el desistimiento. el reconocimiento, el allanamiento o la transaccin, el proceso no ser el nulo
sino la composicin que le dio fin anmalo.
2060p. cit., p. 46.
:207 Legtima en su ejemplo, pero bien pudiera considerarse ilegtima con slo que
el defendido sea el atacante.
20S Supuesta o fingida.
2(19 Aunque tampoco permanentemente, y as lo admite el autor p. 47.
210 Op. cit., p. 70.
-:>11 Op. cit., p. 71.
88
cuanto titulares de los intereses en conflicto y una imparcial por razn

inversa. Segundo, porque el avenimiento o invitacin a conciliar es
forma diversa, tanto a la imposicin de un inters de los dos en conflicto, como a la renuncia o sometimiento a la voluntad contraria. En cuanto a la mediacin, ni siempre llega a la transaccin,212 como sucede
cuando se ejerce en lo mercantil, 213 pues aqu se busca el contrato mismo del que pueden surgir las diferencias posteriores a componer; y,
cuando se emplea para resolver dicho conflicto, el tercero sirve de comunicacin que lima asperezas o evita roces personales. Debe insistirse en
que no es el contenido mismo de la solucin lo que distingue las diversas
formas o medios de composicin, sino la estructura y el procedimiento y,
en este sentido, conciliacin y mediacin, como el proceso, resultan distinguidas de las otras figuras atendidas por Alcal-Zamora, ya que
tambin cabe que en el proceso se vea la composicin como sujecin
de un inters al otro, sin que por ello se confunda con autocomposicin
o autodefensa. Lo importante, para el mismo autor, es el medio y considerando el instrumento empleado, hay tambin composicin en la
conciliacin y en la mediacin.
13. Solucin de conflictos administrativos

Difcilmente cabra el trmino litigio en el campo administrativo,
al menos con la connotacin que le da Carnelutti de un conflicto calificado, esto es de cierto tipo de conflicto, tipo que se caracteriza por la
exigencia de una parte y la resistencia de la otra. Esto, llevado a la relacin administrativa significara una pugna entre dos derechos o intereses para el prevalecimiento de uno y el sometimiento del otro. De esta
manera, el titular favorecido ganara lo que el contrario perdiera, tal
como sucede en 10 civil donde el condenado ha de prestar lo que pretende
el vencedor: el sacrificio de uno es la satisfaccin del otro.
Pero en lo administrativo, se trate de inters como ventaja, conveniencia comodidad segn Lares, o de una posicin favorable para satisfacer una necesidad segn CarneIutti, o bien se tenga en mente un
derecho, originario como la cualidad de nacional, o adquirido como la
licencia o el permiso, no puede decirse que haya pugna entre el particular y la autoridad, porque la solucin no va a dar al vencedor 10 que
quite al vencido. Si el administrado obtiene, conserva su inters o derecho
sin menoscabo del inters o derecho de la autoridad.
212
213
Renuncia a parte de un derecho y conservacin de la otra.

Corredura.
89
Ni aun en el caso de reparacin patrimonial puede decirse que el

conflicto sea litigioso, porque la indemnizacin que exige el justiciable
afecta al patrimonio de la empresa de gobierno y no al patrimonio del

rgano con el que contiende procesalmente. Este rgano es el sujeto
legitimado para estar en el proceso y defender el patrimonio estatal que
no es suyo, de manera que no versa en el caso una resistencia del deman-
dado. Y si se mira al Estado, como persona jurdica distinta de los particulares y de los mismos rganos, no es ella quien pleitea ni para cobrar
ni para no pagar. Despus de todo, su patrimonio est a disposicin de
los fines de la empresa, entre los que deben incluirse los resarcimientos
de daos, de la misma manera que acontece en una mutualidad o fondo de seguridad social. El conflicto, entonces, se limita a la discusin entre
el justiciable y el rgano sobre la procedencia de la reclamacin y, de
vencer el particular, ser pagado del fondo comn estatal que desde un
principio est destinado a los gastos sociales.
Todo conflicto tiene de jurdico lo que caracterice a las relaciones
controvertidas, si stas son administrativas se tratar de discrepancias
que surjan entre el rgano y el particular, 214 a propsito de la operacin
del patrimonio de la empresa de gobierno que surge en la cooperacin del
servicio y la pertenencia ajena de los bienes. Tales diferencias tendrn
como materia las operaciones directas, los servicios pblicos, los actos de
polica, las concesiones, los actos fiscales o los actos de ejecucin. 2Hi
Para considerar las soluciones posibles de estos conflictos deben primeramente identificarse las cuestiones, 216 esos puntos de discrepancia
que originan la contienda entre dos sujetos que, as, sin tener realmente
vinculacin econmica directa, se convierten en partes, elementos de la
relacin jurdica que integra el conflicto.
No podr hablarse de autocomposicin y autodefensa en las soluciones
administrativas, si con ello se significa la composicin del conflicto por
obra de las partes en forma egosta o altruista, ya que, al menos el
rgano administrativo, no est defendiendo algo personalmente suyo.
Pero tampoco cabra aludir a defensa de Tercero porque el atacado sera
el particular contra quien tambin acta el rgano. Ni habra conciliacin
o mediacin, pues el rgano estatal interviene desde la formacin del
conflicto.
214 Para no mencionar las contenciones entre varios sujetos administrativos autnomos, municipios, otras entidades y Federaciones.
215 Supra, nm. 10.
216 En el sentido de Carnelutti, esto es, como puntos dudosos de hecho o de
derecho, o toda falta de certeza en torno a la realidad de un hecho o de su eficacia
jurdica.
90
EL PROCESO ADMINISTRATIVO EN InEROAMRICA
En una primera consideracin, es preciso convenir en que el conflicto

slo puede sobrevenir cuando se cuestiona el actuar del rgano. 217 Los
puntos dudosos de hecho o de derecho, la falta de certeza en torno a
la realidad de un hecho o de su eficacia jurdica, tienen en lo administrativo una significacin distinta a lo civil,218 al grado de que la doctrina 21'9 entiende que la anulabilidad en lo administrativo no se equipara
a la civil, y la confirmacin no existe sino en casos especiales, de modo
que el vicio corriente de ilegalidad por incorrecta aplicacin de la norma no es subsanable por confirmacin, puesto que ella sera la reiteracin de la ilegalidad.
Si los principios de legalidad y ejecutoriedad tienen explicacin plausible, es en el sentido de que el actuar administrativo es mera aplicacin
de la norma objetiva. Si hay afectacin de intereses y derechos, ello debe
imputarse a la ley, 220 y en tal hiptesis, el contencioso no puede tener
lugar, pues la ley impera sobre el rgano en la misma medida que lo
hace sobre el particular. La cuestin se formar una vez que el actuar
se ataque de ilegal. 221
Ante la ilegalidad y segn la naturaleza de la conducta, 222 la solucin
de las cuestiones no puede consistir en la sujecin de un inters a otro,
pues no existiendo litigio en el sentido de Carnelutti, lo que se cuestiona es solamente si la conducta es legal o no y, en el ltimo caso, el
particular no queda en situacin distinta al primero, porque en ambos
sigue sometido a la legalidad.
Si la legalidad es, primeramente, aplicada por la Administracin, obviamente la solucin se buscar inicialmente ante este rgano, y slo
que la v a resulte inadecuada 223 o ineficaz, se tendr que acudir al
expediente del tercero imparcial. 224
14. Reacertamiento administrativo

La operacin del patrimonio de la empresa de gobierno que se realiza
por la cooperacin del servicio en bienes de pertenencia ajena, establece
Y ahora se incluye en el actuar el mismo omitir o silencio administrativo.
Incluyendo lo mercantil y dems relaciones llamadas de derecho privado.
Carrillo Flores, op. cit., p. 138.
220 Su nconstitucionalidad es objeto de otro conflicto, no del administrativo; por
eso el control de amparo opera contra la aplicabilidad de la ley fundamentalmente.
221 Incompetencia, defecto de forma, falta de concordancia, desvo de poder o
inoportunidad.
222 Operaciones, servicios, polica, concesiones, fiscales o ejecuciones.
22:{ Por disposicin expresa de la ley o por no conceder va impugnativa.
224 Proteso administrativo en otros pases, pero en Mxico regularmente el control
de amparo.
217
218
219
91
relaciones jurdicas entre gobernantes y gobernados que no tienen carcter constitutivo. Esto se explica en virtud de que los ttulos que los
particulares portan en estas relaciones no son creaciones autnomas de
la Administracin.
El rgano estatal determina en cada caso los deberes y derechos de los

administrados conforme a la ley, sin que obste a ello el que, segn Fors-
thoff,
'20
el acto administrativo sea siempre una manifestacin de la
autoridad y lleve consigo una preten:n de cumplimiento, sin perjuicio
de su regularidad o defectuosidad; porque uno es el caso de la presuncin de legalidad y otro el de la cficacia del acto. Si en todo caso, dicho
acto debe producir efectos, no se sigue que la autoridad se encuentre
facultada para crear derechos fuera o sobre la ley.

Puede acontecer que, en un primer momento, el acto administrativo
valga por emanar de una autoridad y, en tal sentido, sea ejecutorio. Pero
precisamente el conflicto se establece al discutirse esa validez, de manera
que con independencia de su acatamiento instantneo, 10 importante
radica en la posibilidad de destruirlo si no se ajusta al precepto aplicable.

Cabra pensar en un sector de activid:1d creativa: el contrato. Sin
embargo, la doctrina se muestra renuente a considerarlo como acto
administrativo. El mismo Forsthoff :'::w sostiene que el contrato de derecho pblico no es un acto administrativo y que sobre esto reina amplia
unanimidad. En el contrato, aade el autor, falta la disposicin soberana
de mandato, confirmacin o sealamiento unilateral.
Ahora bien, no se est negando que respecto a este mbito haya contrataciones. No se desconocen los contratos de las autoridades fiscales
con los contribuyentes, los acuerdos que menciona Flciner :::27 entre una
mutualidad profesional y el obrero asegarado acerca de la indemnizacin
por accidente de trabajo, o los contratos cntre el expropiador y el expropiado acerca de la suma de la indemnizacin. Y ni siquiera se adopta
una postura artificial para separar estos contratos de los convenios comunes de derecho privado. !.::!H Sencillamente se indica que contratar en s
no es acto administrativo.
Todo administrador, pblico o privado, puede y muchas veces debe
contratar. !.:m Pero todos estos casos de contratacin no son administrativos sino, precisamente, contractuales.
op. cit., p. 311.

2260p. cit., p. 283.
2270p. cit., p. 170.
:!2r,
Donde tambin se conocen las formas de adhesin.

El administrador que contrata el arrendamiento del inmueble, o el administrador
de una empresa mercantil que vende y compra mercancas, etctera.
228
229
92
EL PROCESO ADMINISTRA 11Va EN IBEROAMRICA
Se puede discutir si la Administracin Pblica puede o no contratar.

Cabe tambin distinguir el contrato pblico por las reservas de conseguir el fin unilateralmente si la autoridad no lo consigue a travs del
contrato, o diferenciarlo del contrato de orden privado por la facultad
revocatoria. 230
En todos estos supuestos, versar un problema de pol tica legislativa,
porque se intentar someter el rgimen contractual pblico a una va
administrativa o jurisdiccional. Pero con independencia de cualquier
consecuencia que surja de la diferente sistematizacin positiva, lo cierto
es que uno es el acto contractual y otro el administrativo. Y que si los
contratos administrativos se reservan para ser considerados por la misma
Administracin o tribunales administrativos, no cambiar la naturaleza
del convenio ni el acto administrativo se convertir en contrato.
Algunas legislaciones excluyen del contencioso administrativo a los
contratos en tanto que otras los incluyen. Se pueden aducir argumentos
en pro de cualquier solucin, pero ninguno servir para convertir en
acto administrativo lo que es relacin contractual, de manera que si
se discute la eficacia del convenio, tendr que separarse la cuestin de
su contenido, del problema competencial que se refiere al acto administrativo.
Por un lado se discutir si el contrato se celebr legalmente y por otro
,i su contenido es vlido. Por ello, con toda razn, concluye Forsthoff
que el acto administrativo y el negocio jurdico se excluyen. 231
Pues bien, eliminado el extremo contractual, es manifiesto que la
actuacin unilateral de la administracin pblica no tiene carcter constitutivo. 232
Esta actividad tpicamente declarativa ha sido llamada accertamento,
(acertamiento) por la doctrina italiana, 233 indicando con ello el procedimiento la determinacin del hecho al cual la ley condiciona el nacimiento de una obligacin (o derecho). Este acertamiento no tiene
carcter constitutivo, porque la obligacin nace iPso facto, en el momento en que se realiza el hecho previsto.
Llevada la idea al amplio campo administrativo, viene a explicar la
vinculacin entre el ttulo que porta el administrado y la ley. La autoridad no tiene sino el deber de acertar cuando el particular se coloca en
230 Rescisin unilateral, caducidad, etctera.
2310p. cit., p. 284.
232 El mismo reglamento, aade Forsthoff, op. cit., p. 285, no es sino una proposicin jurdica que est destinada a una validez temporal ilimitada, mientras el acto
administrativo se refiere a una situacin de hecho o de derecho concreta y singular.
233 Mario Pugliese, Derecho financiero, Trad. Jos Silva, Mxico, 1939, p. 142.
93
la situacin prevista. Ya se trate de operaciones materiales, serVICIOS pblicos, actos de polica, actos fiscales o de ejecucin, la Administracin
Pblica se constrie a aplicar e! derecho sin poder extender sus facultades hasta la creacin de deberes u obligaciones no previstos por la
ley. Si ello aconteciere, e! particular podr alegar ilegalidad. '3'
Las cargas administrativas, o los derechos administrativos no pueden
tener como fuente la voluntad de la autoridad. Si para Forsthoff e! acto
administrativo vale porque la autoridad le confiere eficacia,2.35 esto debe
entenderse en el sentido estricto del trmino eficacia, es decir, el acto
se presume legtimo y es ejecutorio; pero de ah a que la validez del
acto provenga de la autoridad o tenga su fuente en la voluntad de sta,
media gran distancia y por eso surge el conflicto al discutirse la validez
misma.
Si el acto administrativo cuenta con la presuncin de legalidad, las
razones que pueden aducirse para destruirlo han de confluir en e! argumento de su ilegalidad. La incompetencia, la falta de formalidades, la
ausencia de concordancia, el desvo de poder y la inoportunidad, son
otras tantas consideraciones que cabe hacer para llegar al mismo resultado: la ilegalidad.
Como la autoridad obra acertando, el camino inmediato y ms asequible para atacar el acto es buscar el reacertamiento, es decir, la vuelta
a la legalidad. El acto puede estar mal formado o tener un contenido
indebido, en culquier caso, se trata de un acto defectuoso que es preciso
eliminar. Es as como la doctrina habla del acto administrativo defectuoso por su forma: incompetencia o defectos formales, y por su contenido: violacin de la ley, desvo de poder e inoportunidad. 236
N aturalmente, no hay plena coincidencia ni en la importancia de los
dcfectos, ni en el procedimiento para regularizar la situacin afectada.
Hay errores, seala Forsthoff,237 que no deben tener efecto sobre la
eficacia del acto, y cita como ejemplos los casos de erratas de escritura,
la designacin errnea del destinatario sin que haya duda sobre su identidad personal, o la mencin equivocada de un artculo de la ley o de
su publicacin en el peridico oficial, siempre que sea fcil determinar
el sentido de lo alegado. Se trata, aade, de faltas sin importancia con
arreglo .1 lenguaje comn, cuyo efecto no puede ser la nulidad de! acto
sino la mera necesidad de corregirlas.
Incompetencia, falta de concordancia, desvo de poder o inoportunidad.
2350p. cit., p. 312.
230 Jorge Olivera Toro, Manual de derecho administrativo, primer trimestre, Mxico,
1963. p. 119.
2370p. cit., p. 310.
234
94
Sea que se distinga entre vicios o defectos intrascendentes y errores

de consecuencia, lo importante est en que la correccin subsecuente no
puede consistir en una creacin de un estado jurdico nuevo. El punto
tiene particular inters en cuanto se intenta averiguar los modos de
corregir los vicios. Se habla de nulidad, anulacin, revocacin y modi-
ficacin.
No hay duda de que una situacin fundada en un acto administrativo
puede ser extinguida y modificada por un nuevo lctO. Ahora bien, si
el reacertamiento es la operacin jurdica por la que la autoridad llamada a conocer del defecto, declara que existe o no, indiscutiblemente
se trata de una actuacin semejante a la primaria de acertamiento. En
cambio, si la autoridad conoce de una situacin previamente declarada
por un acto administrativo, e intenta modificarla o extinguirla, se estar
frente a una resolucin de tipo constitutivo.
Sentado que el acto administrativo es de mero acertamiento, resulta
que la conducta constitutiva tiene una naturaleza decisoria. No es un
prstino acto administrativo, sino una valoracin o juzgamiento en sede
administrativa. As acanteo.' cuando se declara la caducidad de una licencia para construir.
Por ende, procede separar el acto administrativo directo, del acto de
la autoridad administrativa que resuelve. El re acertamiento tiene del
primero su calidad declarativa y del segundo su ubicacin al final de un
procedimiento impugnativo o de control.
El reacertamiento tiene bsicamente carcter oficioso, se produce
cuando la Administracin revisa su propia actuacin, como acontece
normalmente en la clasificacin de los artculos de importacin. Sin
embargo, es frecuente que el particular acuda ante la autoridad emisora
del acto o su superior, procurando alterar la situacin declarada.
Se trata de un supuesto que puede confundirse con los derechos de
instancia y que conviene distinguir. La doctrina habla del acto administrativo necesitado de coadyuvante, porque la cooperacin del particular
a travs de una previa solicitud pone en movimiento la actividad administrativa. Estas solicitudes pueden conducir al otorgamiento de derechos y de beres. '38
Durante mucho tiempo, explica Forsthoff, 2:19 se crey que la cooperacin entre la voluntad individual y la Administracin daba origen a
un contrato. Jellinek ampli la fundamentacin cientfica con la teora
del acto administrativo bilateral, denominacin que fue muy discutida
2::18
Concesiones de ttulos profesionales, de ciudadana o de empleo.
2390p. cit., p. 295.
95
por estimarse que dicho acto es necesariamente unilateral, aunque se

reconoclO que la intencin doctrinaria era correcta, en cuanto al faltar
la previa solicitud se llegaba al acto nulo.

Es entonces que se habla de acto administrativo necesitado de coadyuvante, para explicar el efecto de sumisin del particular a las consecuencias de la solicitud, lo cual es aplicable sobre todo a los permisos, autorizaciones, concesiones y otras garantas.
Sobre estas bases, es inteligible que la misma Administracin efecte
un reacertamiento oficioso si encuentra un motivo de control, una posibilidad de error o una necesidad de regularizacin.
Pero a su lado se encuentra la instancia, el derecho del particular de
atacar las irregularidades con el exclusivo fin de una correcta aplicacin del derecho. N o se intenta modificar algo leg timo por razones
supervenientes, sino de conducir la situacin defectuosa a un estado de
adecuacin con la ley.
Es factible que el acto sometido al reacertamiento no deba subsistir,
o al menos no en su totalidad. Se estara frente a un acertamiento inadecuado que es menester dejar sin eficacia.
En este campo el reacertamiento a instancia de parte tiene finalidad
meramente declarativa: una valoracin de su legitimidad que conduce
a su nulidad o reafirmacin de su validez. La autoridad que reacierta no
va ms all de donde debi ir la anterior o ella misma si fue la emisora
del acto reacertado. Se trata de algo semejante a lo que en el mbito
procesal se denomina sentencia declarativa o mero declarativa, que nada
crea, ni modifica, ni extingue, pues se limita a valorar estimando debido
o indebido al acto que se juzga. Por ende, la declaracin de nulidad no
puede confundirse con la anulacin, porque la ltima viene a eliminar
determinados efectos, en tanto que la primera extirpa el acto mismo.
Si la autoridad incompetente neg el permiso, la declaracin de nulidad
no significa concesin del mismo, tan slo se reacierta determinando la
incompetencia de la autoridad.
15. Revocacin administrativa
Un sector de la doctrina entiende que la revocacin es una de las dos
figuras clsicas de correccin del acto defectuoso, la otra sera la
anulacin. 240
Se explica que revocar es el retiro de un acto vlido que ha ingresado

al mundo jurdico completamente apto para producir efectos deseados
240 Olivera Toro,
op.
cit., p. 143.
por el agente y establecidos por la norma, en tanto que anular es eliminar un acto invlido.
La distincin es grfica y elocuente, pero demasiado simplista sin

dejar de ser til. Desde luego, los efectos buscados en una impugnacin
pueden ser: declaracin de nulidad, constitucin de una anulacin, revocacin y modificacin. N o se est escuetamente ante un problema de
invalidez que si opera desaparece al acto anulndolo, en tanto que si se
retira uno vlido se estar ante la revocacin, casi siempre por causa
sobrevenida.
Para sostener esta idea, se acude a la diferencia entre los efectos declarativos y constitutivos. 241 Aun se llega a distinguir entre modificacin y revocacin porque la primera reforma o sustituye parcialmente
al acto, mientras la ltima le priva totalmente de efectos. 242
Tales consideraciones son discutibles desde su misma hiptesis, pues
si se atiende a la retroactividad hay resoluciones constitutivas que operan hacia el pasado, como acontece con una anulacin matrimonial y
un divorcio que no se limitan a la disolucin del vnculo conyugal, sino
que tambin destruyen el parentesco por afinidad. En el mismo plano,
hay sentencias mero declarativas como la de nulidad de matrimonio, que
no operan sobre los efectos pasados para destruirlos, como sera extinguir el parentesco con los hijos, y ms sencillamente extinguir su calidad de hijos legtimos.
Si entre nulidad y anulacin hay diferencia, no es por el efecto de
retroactividad, sino por su naturaleza meramente declarativa en el primer caso y constitutiva en el segundo. All se pondera un valor existente o inexistente, ac se implanta un valor nuevo.
Todava ms, la diferencia entre revocacin y modificacin no puede
radicar en la cuanta de lo reformado. Tanto se revoca cuando se sustituye un acto por otro, cuanto si se altera el primero. Lo importante no
es la cantidad, porque si lo fuera, bastara hablar de revocacin total y
parcial. Lo que trasciende es el hecho de que en ambos casos viene una
resolucin a sustituir un acto previo. Lo contrario llevara a una combinacin de resolucin declarativa con una constitutiva: se revocara o
modificara parcialmente y se mantendra en vigor el resto. Ello puede
ser lgico en abstracto, pero ante la realidad administrativa acontece
que tal solucin producira serias consecuencias, como el tener que retrotraer la eficacia de lo meramente declarado al momento de su primera
determinacin, discutindose entonces la improcedencia de nuevas im241 Olivera Toro, p. 143.
242 Id., p. 144.
97
pugnaclOnes por extemporneas y aun teniendo que indagar la parte

estrictamente conservada y la alterada para verificar los efectos anteriores vlidos. En la prctica ello conducira a confusiones injustificadas, sobre todo cuando la modificacin es trascendental.
La revocacin, en todos los mbitos es tpicamente unilateral, proviene de un sujeto de la relacin como se mira en el mandato, en la revocacin administrativa o en la procesal. N o sucede 10 mismo con la
rescisin o la clusula resolutoria, que operan por hecho sobrevenido o
por pacto expreso o implcita aplicacin legal.
Por ende, revocar en lo administrativo es sustituir (contrario imperio) , es poner en lugar de otro acto o de otra orden. Por ello se ha especificado que los contratos no pueden ser revocados unilateralmente por
la Administracin Pblica. A ello se aade que la revocacin no puede
tener eficacia frente a derechos adquiridos por los particulares. La explicacin jurdica es que en tal hiptesis se creara un conflicto y no se
resolvera. La revocacin, como suplantacin de rdenes, tiene eficacia
cuando resuelve y no cuando provoca el conflicto.
Mirada como objeto de una instancia del justiciable, es la pretensin
de sustituir un acto administrativo por otro: diverso o contrario, pero
en todo caso constitutivo del anterior en cuanto lo extingue, modifica
o cambia.
Si el reacertamiento tiene por objeto que la autoridad declare la ilegitimidad del acto, su contenido es similar a la declaracin de nulidad.
La razn por la que se prefiere el trmino re acertamiento, es que el
concepto de nulidad ha venido deformndose hasta tener derivaciones
tales como anulacin y nulificacin, sin olvidar que suele hablarse de
nulidad absoluta y relativa y aun de inoponibilidad.
Por el reacertamiento, la autoridad censura el acto y lo expulsa del
mundo jurdico. Por la revocacin, en cambio, dicta un nuevo acto.
Quien impugna pretende, siempre, que el acto primario no subsista;
pero hay diferencia entre quedarse en la pretensin de eliminacin a
continuar en la de sustitucin.
Si son cuatro los posibles objetivos de la impugnacin: nulidad, anulacin, modificacin y reposicin, y dos las actitudes de la autoridad
revisora: censura y crtica; se concluye que las instancias impugnativas
se concretan en dos: re acertamiento que incluye nulidad y anulacin, y
revocacin que comprende reposicin y modificacin.
Lo importante, pues, no es el carcter mero declarativo de la resolucin. Cabe en el reacertamiento el mandato constitutivo, pero debe dejarse aclarado que no se significa con ello que el justiciable obtenga, de
98
EL PROCE.SO ADMINISTRATIVO EN lBEROAMRICA
la voluntad de la autoridad una creacin, una modificacin o una extincin. La nueva situacin (constituida) lo es respecto de la anterior,
pero no desde la perspectiva legal, pues frente a la norma ha habido
regubrizacin.
Por su parte, la revocacin que implica modificacin, se distingue del
reacertamiento en que no se limita a la desaparicin del acto impugnado
o de sus efectos, sino que asciende hasta la emisin de un nuevo acto
que sustituye al anterior. Podra decirse que, recordando el funcionamiento de otra figura, entre re acertamiento y revocacin hay la diferencia que va del rescinden te al rescisorio.
16. La queja
Por el modo en que se manifiesta la conducta administrativa, los
defectos pueden recaer en la formacin del acto o en el contenido del
mismo. ~43 Esta separacin puede ser admitida en abstracto, por ms
que en la experiencia resulte muchas veces difcil reconocer el origen
del vicio, sobre todo cuando la forma atae a la expresin del contenido. 214
Desde el punto de vista del ataque del acto, la doctrina sigue indecisa
en la eleccin de la terminologa. Ya se ha indicado que algunos autores
no separan nulidad de anulacin. 24;) Otros hablan de invalidez en casos
de ausencia o minoracin de la efectividad jurdica. 246 Algunos han
hecho referencia a la ineficacia relativa, y no faltan oposiciones a la
nocin de impugnabilidad. 24.
Ahora bien, las hiptesis que se contemplan suelen ser la incompetencia, defecto en el nombramiento de la autoridad, vicios de procedimiento, fallas de forma, defectos materiales, medios deshonestos empleados
por el interesado, error en los hechos, incongruencia entre la situacin
legal y el acto, imprecisin e incomprensibilidad del acto, y aun el acto
incompleto. 241:1
Sin embargo, acontece que el justiciable debe ser protegido contra
otras situaciones que no caben exactamente en los casos defectuosos.
Forsthoff, op. cit., p. 318.
Notificacin, publicacin, indicacin de medios impugnativos, sealamiento de
plazos, condiciones y modos.
245 Olivera Toro, op. cit., p. 143.
2460tto Mayer.
247 Forsthoff opina que se trata de un concepto del derecho privado que se dirigecontra una declaracin de voluntad del propio impugnan te, 10 que es inaplicable
al recurso administrativo que va contra el acto ajeno, op. cit., p. 313.
2-18 Carencia de motivacin.
243
244
l.AS SOl.UCIONES ])1:1. CONFLICTO
99
enumerados antes. Ya Otto Mayer explica que, a diferencia de lo que

acontece en el derecho civil, en el orden administrativo no slo existen
derechos individuales, adems de ellos se encuentran los intereses de un
carcter ms o menos notable que han de ser protegidos. :!-l\l
Un inters calificable de primario y estrictamente jurdico es el que
tiene el particular a recibir respuesta de la autoridad. El problema ha
sido ponderado seriJmentc por la doctrina iberoamericana, y as se
observa que en la obra de Carlos H. Pareja,2;'0 se sostiene que en muchas ocasiones perjudica ms al ci\1dadano el silencio de la Administracin que su actividad, porque deja sin resolver un pedimento, lo que es
peor que rechazarlo. Si un recurso se resuelve negativamente, cabe ocurrir ante la autoridad competente, pero cuando no se resuelve, el perjudicado queda impotente, sin remedio alguno.
En la prctica se han seguido caminos oblicuos, como el estimar negada la peticin, o vas directas como sancionar el silencio con la
imposicin del deber de contestar o con la aplicacin de penas. Sin
embargo, lo que ahora importa es advertir que ninguno de los recursos
o impugnaciones 2;)1 es adecuadamente invariable con el silencio.
La primaria y ms simple aparicin de la queja, como medio de ataque a estos silencios, es la participacin de conocimiento al superior para
la aplicacin de medidas disciplinarias. Esta queja no requiere de una
facultad legal, es absolutamente una expresin de va no prescrita que
puede convertirse en costumbre, es decir, puede originar el uso, la repeticin, constante, reiterada de actos semejantes que traducen el asentimiento popular y la voluntad de observarlos como normas obligatorias,
segn la descripcin que de costumbre ofrece Benjamn Villegas Vasavil baso. 252
En derecho administrativo es discutible la existencia de la costumbre
y la doctrina se divide entre quienes le niegan toda funcin y quienes la
estiman fuente subordinada a la ley, sin faltar quienes admiten que se
impone por s sola con rango de ley.
De admitirse el ltimo criterio, la queja espontnea sera del tipo
proeter legem, su finalidad consistira en llenar una laguna legal y su
objeto constreir a la autoridad remisa a contestar.
Cualquiera sea finalmente la opinin que prevalezca, es de notar que
esa queja espontnea se convierte en va de impugnacin formal, bien
249 Derecho administrativo alemn, Trad. Horacio H. Heredia y Ernesto Krotoschin, Bs. As. 1949, t. 1, p. 199.
250 Curso de derecho admillistratit!o terico y prctico, Bogot, 19}9, t, l, p. 374.
251
En el sentido de ataque al acto ajeno.
:!D2 Derecho administrativo, Bs. As. 1950, t. l, p. 311.
100
EL PROCESO ADMINISTRA 11Va EN IBEROAMRICA
porque el ordenamiento jurdico la recibe del IISllS fori, bien porque la

legaliza, inclusive a travs de la jurisprudencia. 2~:i
Implantada en la ley, la queja tiene por objeto un control y no ya
el mero reacertamiento o la revocacin. Puesto que se est ante el silencio, esto es, ante la abstencin, la conducta del superior 2;;4 no tiene,
como en los dems casos, por lmite los de la competencia de la autoridad inferior. Lo contrario es normal en el reacertamiento y la revocacin. 255
Otras peculiaridades de la queja son su emisin en primera instancia
en la sede jerrquica. El reacertamiento y la revocacin, por su misma
hiptesis de actos subsecuentes al impugnado, son determinaciones de
segundo grado. En tales supuestos, se afirma que el superior no puede
ordenar ni introducir directamente modificaciones que conduzcan a actividades que la autoridad inferior no podra realizar. 2M
Dividida la conducta en acto y omisin, es inteligible que la decisin
o medidas tomadas por la primera autoridad han de tener un fundamento de examen del caso desde el punto de vista del derecho y de los
hechos. Esto concluye la tarea de la emisora, y comienza la operacin de
la revisora cuando por motivos contenidos en la pretensin impugnativa,.
vuelve a examinar lo ya realizado con dos propsitos: la censura en el
reacertamiento, la crtica en la revocacin.
Ahora bien, la queja na puede perseguir ninguno de estos fines, porque la omisin no se adeca a ello, como s sucede con una negativa o
una afirmacin. El silencio, el retardo o la abstencin exigen una excitacin, un mandato de hacer, pero a cargo del inferior.
El particular no puede alegar violaciones de procedimiento ni presentar observaciones contra el contenido de una decisin. Es por ello que la
queja busca un control, esto es, una verificacin entre 10 ordenado por
la ley y el resultado a que lleg la responsable de la conducta atacada.
Si la queja comienza por controlar la violacin por abstencin, por
falta de diligencia o por contumacia de la responsable, al operar verificando es susceptible de extensin a otras hiptesis de impugnabilidad.
En efecto, es factible que la autoridad responsable haya aplicado la
ley, pero esta misma resulte inconstitucional. En tal caso no cabe la imVillegas BasaviIbaso. op. cit . pp. 331-2.
La queja no puede ir hacia la autoridad que se abstiene, como, en cambio y
en abstracto, podra reacertar o revocar el mismo que acert inicialmente.
25 Cfr. Otto Mayer, op. cit., t. 1, p. 203.
256 En esto coinciden reacertamiento y revocacin administrativos: su vinculacin
con la leyes idntica a la que debe tener el acto inicial, de ah que no quepa hablar
de actos lutnomamente constitutivos.
253
254
101
pugnaclOn de la conducta del agente, sino un control superior desde el

plano de la norma que establece los principios mismos del sistema positivo. Esto viene a explicar la existencia de un procedimiento como el
control de amparo mexicano que, pensado para la verificacin de dos
resultados: el previsto en los principios constitucionales y el obtenido
por leyes o actos de las autoridades, se ha convertido en un inadecuado
substituto del mero control de legalidad.
En definitiva, el cuadro impugnativo queda completado por los tres
tipos de instancias: el re acertamiento, la revocacin y el control. La primera tiene como objeto la censura, 2;'7 la segunda busca la reforma, 258
y la tercera persigue la verificacin. 259
Ah donde no cabe re acertar ni revocar, la queja de control es el
nico camino factible para lograr se aplique la norma objetiva. Su
campo ms cercano es el silencio de la responsable, pero cabe extender
su radio de efectividad a los extremos tpicos de inadecuacin entre lo
ordenado y lo obtenido.
Estos tres medios dinmicos al alcance de los justiciables reciben diversos nombres en las legislaciones positivas. En algunos casos se habla de
reclamaciones, en otros de rescritos, 260 y no faltan denominaciones tales
como inconformidades, rectificaciones, recurso jerrquico, resoluciones,
oposiciones, avocaciones, 261 reconsideraciones 262 y, generalizando, simplemente impugnaciones.
Lo que parece decisivo es la sistematizacin, significando con ello la
conexin entre el tipo de instancia, 263 la clase de pretensin, 264 la forma
procedimental, 205 y el objeto. 2-66
Nulidad y anulacin.
Reposicin, mandato por contrario imperio.
Aplicabilidad.
260 Cfr. Mayer, op. cit., t. 1, p. 204.
261 Cuando es la propia autoridad quien ejerce el control por medio de auto tutela.
262 Trmino calificado de anglicismo por Carrillo Flores, op. cit., p. 113.
263 Unilateral.
264 Invalidacin, reposicin, verificacin.
265 Horizontal o vertical: jerrquica.
266 Censura, crtica o control.
251
258
259
Segunda Parte
l. PROCESO Y PROCEDIMIENTO
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
El derecho de instancia
Derecho de accin
La pretensin peculiar de la accin
Pretensin y deba te
Nocin de procedimiento
Concepto de proceso
La serie de actos proyectivos
105
108
112
115
120
125
129
SEGUNDA PARTE
CAPTULO
PROCESO Y PROCEDIMIENTO
17. El derecho de instancia
Ni el derecho civil, ni el administrativo han analizado con tanta profundidad el acto jurdico peculiar llamado instancia como lo ha hecho
el derecho procesal. Sin embargo, en ste se ha considerado a la instancia
como un conjunto de actuaciones,201 o como sinnima de aCClOn, y,
entonces, se le considera elemento o requisito de ella, si no es que su
misma esencia.
Pero ya en el campo administrativo especfico se conocen las instancias. Con distintos nombres: inconformidades, oposiciones, peticiones,
solicitudes, denuncias, quejas, recursos, impugnaciones, cetctera, las
instancias son reguladas en las leyes positivas.
Hace falta, pues, antes de considerar el tipo particular de la accin
procesal, recorrer el cuadro de instancias y distinguirlas en sus discrepancias, al tiempo que se les unifica en su comn denominador.
La instancia es un derecho autnomo, es decir, se trata de un ttulo
que portan los sujetos y que pueden ejercer sin tener necesidad de probar que tienen otro, aunque este ltimo se persiga con la instancia. Esta
afirmacin requiere de una ms amplia explicacin para evitar posibles
confusiones y, por ello, es pertinente comenzar por advertir que uno es
el extremo de la naturaleza de la instancia y otro el de su existencia.
Ante todo, la instancia es un derecho dinmico y con esto se significa
que la norma que la prev, la toma como un momento de una secuencia.
Dicho de otra manera, la regla jurdica atiende primaria y principalmente un discurrir de actos, un trnsito ubicado entre dos lmites:
inicial y final. Lo que el derecho persigue es reglamentar un todo que
se forma con pasajes transitorios. No se busca, como en los aspectos
estticos, la relacin estable o permanente entre una pretensin y una
prestacin. 268
Las instancias procesales: primera, segunda, etctera.
En una compraventa se establecen conexiones de derechos y obligaciones recprocas, pero definitivos o estticos, la fjgura se da en un momento: en el pacto y
lo que sigue es consecuencia material: cumplimiento o responsabilidad.
261
!J6S
106
Forma o derecho dinmico no es igual a regulacin evolutiva. Existen

disciplinas jurdicas en constante trasformacin, 269 cuyas alteraciones
entraan la implantacin de nuevas soluciones a los mismos problemas
O a otros nuevos. Pero tales disciplinas no dejan de ser cuerpos legales
que operan a travs de normas estticas, o mejor dicho, con relaciones
estticas. 270 Este fenmeno es distinto al de aquellas ramas que trabajan
con normas dinmicas, en el sentido ya indicado de reglas que acoplan
secuencias de actos que ubican en momentos sucesivos y diferentes.
La instancia, pues, es el movimiento jurdicamente previsto dentro de
una secuencia; por ello no es factible captar su naturaleza en el aislamiento de su existencia, de modo que si en la prctica se observa el instar
como objeto absoluto, ntegro, completo en cuanto para su intuicin
no se requiere de otro elemento; en la significacin conceptual, no es
factible describir la instancia sin e! procedimiento.
Instar sin provocar la conducta ajena para formar una secuencia es
incomprensible. Lo determinante es la cadena misma de actos, ella da
sentido, razn de ser a la instancia. An ms, depende de! procedimiento
el que una instancia sea diferente a otra. Si en su expresin material
aislada, toda instancia es un acto subjetivo, en su significacin jurdica
slo puede ser instancia e! acto que se enlaza a cierto y especial encadenamiento.
Por ello cabe hablar de cinco clases de instancias, actos dinmicos que
realiza un sujeto provocando un comportamiento ajeno que es indispensable para conformar el procedimiento. La clasificacin, sin embargo,
no se hace a base del dinamismo que queda precisado en la provocacin
de sucesivas conductas ajenas, sino considerando la pretensin manifestada al instar. Esto es, el movimiento jurdico tiene una condicin por la
cual se emite. No se insta empujando sobre la mesa de un funcionario
un pape! en blanco, ni llamndole en voz alta para que fije su atencin
en el sujeto que le nombra. La instancia tiene un objeto jurdico: exponer una pretensin y, segn sea la finalidad de sta, as podr identificarse la instancia.
Una primera manifestacin dinmica se encuentra en el derecho de
peticin, calificado tambin como libertad esencial en el Estado democrtico y como puente de fcil comunicacin entre gobernantes y gobernados. 271
Derecho martimo, laboral, mercantil, etctera.
Contratos, rdenes, responsabilidades, etctera.
Segundo V. Linares Quintana, Tratado de la ciencia del derecho constitudonal
argentino y comparado, Bs. As. 1956, t. 1lI, p. 786.
269
270
271
107
Se agrega que este derecho es un instrumento decisivo de las reclamaciones del pueblo en la historia de las declaraciones de derechos, el
canal a travs del que los ciudadanos pueden hacer llegar sus aspiraciones a quienes gobiernan. Len Duguit 272 explica que se trata del derecho
que pertenece al individuo, de dirigirse a los rganos o agentes pblicos
mediante escrito en que exponga sus opiniones, o la demanda de providencias que amparen sus derechos. Agrega que es una forma de la lihertad
de opinin; y ya en el prrafo 3 del ttulo 1 de la Constitucin Francesa de 1791, el legislador introdujo entre otras garantas, la libertad
de dirigirse a las autoridades, 10 que constituy el derecho de peticin
individual.
y el artculo 32 de la Declaracin de 1793 dispuso que este derecho
110 poda ser impedido, suspendido ni limitado en caso alguno.
Se trata, por ende, de un derecho que pertenece a todos los habitantes,
nacionales o extranjeros y que puede ser ejercido individual y hasta
colectivamente conforme a las leyes que le reglamente.
Desde esta forma primaria, los derechos de instancia van recorriendo
toda la gama posible de manifestaciones jurdicas dinmicas hasta llegar
a la accin procesal.
De la peticin, que no tiene lmite lcito alguno y que puede servir
para solicitudes absurdas o inconcedibles, el cuadro de las instancias
pasa a la denuncia, mera participacin de conocimiento que como la anterior tiene sentido jurdico por su pretensin. Si quien peticiona mueve
o intenta mover la voluntad de la autoridad para alcanzar un fin determinado al cual puede tener derecho o no, quien denuncia pone en conocimiento 'de la misma un hecho, situacin o acto que es el supuesto al
que la ley conecta determinado efecto. As se mira en las. denuncias
penales o fiscales, en las primeras para hacer saber a la autoridad competente la comisin de un delito para que proceda conforme a derecho, en
las segundas la realizacin del supuesto al que las normas tributarias
imputan resultados predeterminados. 273
De la mera participacin de conocimiento se pasa a la declaracin de
voluntad en la querella, frmula de una instancia en que la pretensin
es de imposicin de una sancin por la trasgresin ajena. Es bien sabido
que la querella se regula como condicin de procedibilidad en el derecho
penal, pero a ello debe aadirse su carcter de instancia, de derecho que
ostenta el particular para mover la voluntad de la autoridad, quien est
Manuel de Droit COl/stitutiounel, Paris, 1918, p. 260.
Declaraciones de ingresos, manifestaciones de contratos, celebraciones de actos,
etctera.
272
273
108
en el deber de proceder, no como quiera el querellante sino como lo

mande la ley.
Ms hacia adelante se presenta la queja, instancia que tiene tambin
sentido de pretensin sancionadora, declaracin de voluntad para que se
imponga un correctivo, pero la diferencia estriba en que la queja se intenta contra los funcionarios, agentes o empleados pblicos, mientras la
querella debe limitarse a los particulares y contra particulares. La queja
tiene amplia manifestacin en el campo disciplinario y corresponde al
agraviado con las faltas del servicio que no llegan a significar delitos ni
responsabilidades patrimoniales, esto es,
la queja disciplinaria se apoya
en el quebrantamiento del deber. Sin embargo, la queja sirve tambin

para buscar el control, segn se expres al hablar del silencio administrativo.
274
Tambin ha quedado expresado que en el cuadro impugnativo ha de

incluirse el reacertamiento, cuyo nombre generalizado es el de recurso
administrativo. Qued indicado que la preferencia por el vocablo (neologismo) reacertamiento se apoya, tanto en su novedad que permite darle
un significado preciso, como en el hecho de que en la doctrina italiana,
el acertamiento (acccrtamento) tenga un sentido declarativo que elimi-
na el supuesto de que la autoridad constituya de por s derechos u

obligaciones de los particulares. El reacertamiento se caracteriza por ser
una instancia impugnativa que busca la anulacin o nulificacin del acto
de autoridad. A su lado debe mencionarse la revocacin, instancia tambin impugnativa, cuya pretensin es de reforma, reposicin por mandato crtico de contrario imperio.
18. Derecho de accin

La idea de un tribunal hace pensar por asociacin en la instancia pecu-
liar llamada accin procesal. En realidad, tribunal y la instancia que

hacia l se ejerce, es la situacin emprica que ha originado la tesis del
derecho como orden coactivo. Los derechos individuales seran un mero
programa normativo si faltara la posibilidad de actuar ante una autoridad especial que obligue coactivamente a su realizacin.
Esto ha sido explicado por la doctrina al decir que, para la existencia

de un orden coactivo se precisa una segunda condicin, la de una instancia dotada de medios de poder destinada a eliminar la conducta atpica, mediante la prevencin, la reparacin y el castigo. 275
274 Supra, nm. 16.
275 Manud Garca Pelaya, Derecho constitucional comparado, Madrid, 1953, p.
109
El rgano judicial viene a ser el apt1l11l orgallum para la seguridad

jurdica y la garanta de un derecho racionalmente establecido. 276 Es
verdad que en determinadas condiciones, como las que se aprecian en los
Estados Unidos de Norteamrica, ese rgano puede convertirse en poltico, cuando toma decisiones que no estn previstas en la Constitucin,
as sea con el pretexto de que a su juicio, los actos controlados no son
justos ante la Constitucin, porque como quiere Garca Pelayo, hara
falta un juzgador de estos jueces para determinar si estn en lo cierto.
En todo caso, el problema del control del controlador se ha pospuesto

simplemente; pero fuera de estos extremos que demuestran que la coercibilidad no es nota esencial del derecho, porque a fin de cuentas, el
rgano encargado de controlar la. constitucionalidad de la vida jurdica
no puede ser coaccionado para que l, a su vez cumpla con exactitud;
10 importante radica en el hecho de que este rgano judicial es el instrumento al que se acude (instando) para hacer respetar el derecho y, por
ello, la situacin normada consiste, por un lado en la funcin judicial y,
por el otro, en el derecho de instancia.
La imparticin de justicia, que es la situacin comentada, ha sido
llamada por Aristteles la base de la sociedad y, segn Platn se trata
de un lugar comn de todas las partes del gobierno. 277 Las Leyes de
Partida 278 expresaban que la Ujusticia es una de las cosas porque mejor
e ms enderecadamente se mantiene el mundo; e es as como fuente onde
manan todos los derechos".
En la actualidad es la funcin jurisdiccional la que se considera pre-
ponderantemente para definir el carcter jurdico del Estado constitucional. 279 Se agrega que por medio de la legislacin el Estado provee a
la tutela de los intereses individuales y colectivos, sentando reglas generales de conducta j 280 pero en la funcin jurisdiccional el Estado obra
con personalidad propia, como emanacin de su soberana.
Sin embargo, estas ideas no son generalmente aceptadas y, antes de
que el criterio doctrinario concluyera reconociendo que no existen poderes sino funciones estatales, se discuta la calidad de poder del judicial.
112, donde aade que cuando de las instancias administrativas y judiciales se asciende
a las supremas instancias del Estado, surge la siempre repetida pregunta quid custodet
custodcs?
270 Id., p. 113.
277 Cfr. La politka, libro l, captulo J, prrafo 11 y Las le)'es, libro XJl.
278 m, t tulo 1Q
279 Segundo V. Linares Quintana, op. cit., t. 9, p. 404.
280 En verdad, el legislador, dice Linares Quintana, no crea las normas sino que
las consagra,
110
Para Emilio Rabasa, 281 luego de explicar que son poderes pblicos los
rganos de la voluntad del pueblo, es decir, los encargados de sustituir
su determinacin en lo que el pueblo puede hacer o no hacer, negaba
este carcter al judicial por cuanto le faltaban las siguientes condiciones
esenciales: iniciativa, pues no acta sin excitativa: necesita el caso que
le presentan las partes, las cuales tienen el derecho de obligarle a obrar;
unidad, porque adems de la Suprema Corte, los tribunales inferiores
actan con autoridad propia y sus resoluciones no siempre son revisadas
y pueden ser tan definitivas como las de aqulla; y autoridad general,
porque sus mandamientos slo se refieren al caso controvertido y nO
afectan sino a las partes interesadas, y la nica extensin a que puede
aspirar el fallo es la de la fuerza del precedente.
Muchas argumentaciones se podran hacer en contra de esta opinin,
y algunas present Manuel Herrera y Lasso, 282 de las que destacan las
siguientes: advierte el autor que el mismo Rabasa complet (modificando en parte) su criterio en su obra El juicio constitucional. Por tanto,
lo que primariamente sostuvo Rabasa en el plano de la filosofa poltica
ha sido alterado por modificaciones constitucionales posteriores. 283
Herrera y Lasso reconoce que (fuera del caso excepcional comentado)
el judicial no tiene iniciativa, ni unidad ni autoridad general, porque
adems de que las resoluciones no recurridas adquieren eficacia definitiva, la jurisprudencia de la Corte resulta siempre precaria por eventual
y artificial, y en Mxico la jurisprudencia no es creadora del derecho,
en cuanto el artculo 14 constitucional impone a todo juez llenar las
lagunas por medio de los principios generales de derecho inferidos de la
legislacin positiva. 284 No hay el arbitrio primesautier que tuvo el pretor
romano y ejerce el juez anglosajn en el rgimen del common law.
Con todo, la inferencia de Rabasa es errnea, sostiene Herrera y Lasso,
porque las tres caractersticas mencionadas: iniciativa, unidad y autoridad general, no son esencia sino accidentes del poder. El Judicial es
poder por su naturaleza intrnseca y as lo admiti finalmente Rabasa al
indicar que tiene poder y formidable en los sistemas constituidos sobre
el sistema federal americano. 285
La constitucin y la dictadura, Mxico. 1956, p. 189.
Estudios constitucionales, Mxico, 1964, pp. 291-294.
288 Por ejemplo, la iniciativa que se le concede a la Suprema Corte para averiguar
algn hecho que constituya la violacin de alguna garanta individual o del votO
pblico, o algn otro delito castigado por la Ley Federal, segn el artculo 97 de la
Constitucin Mexicana.
28. Slo puede haber lagunas en el derecho constitucional, dice en la pgina 292.
2815 El juicio constitucional, pp. 15 -15 5.
281
282
111
Sean vlidas o no las argumentaciones finales de Rabasa y Herrera y

Lasso, hay un punto que no ha sido ni abandonado ni refutado, el judicial acta por excitativa. Puede llegar a calificrsele de la ms alta
potestad en el rgimen del gobierno de los jueces, 280 pero es incuestionable que este rgano no va en busca del problema sino que tiene que
esperar a que se le presente.
Tal veZ Rabasa no consider los regmenes en que las cortes supremas
(y a veces los jueces comunes) pueden declarar la inconstitucionalidad
directa de actos y leyes, de manera que podra sealrsele que s hay
ejemplos de casos en que ejercen autoridad general. Sin embargo, el problema de la iniciativa subsiste y no es factible olvidarlo ni minimizarlo.
De ello proviene el que la situacin jurdica se establezca complejamente, con dos momentos: la instancia e imparticin de justicia. Ahora
bien, la ambivalencia de esta situacin es la causa por la que se piensa
primaria y primordialmente que la instancia ante el judicial, todo tipo
de instancia es una accin procesal, y, consecuentemente, que la actividad judicial, toda o casi toda, es jurisdiccional.
Pero tambin aqu se comete esa Jal/aeia aecidel1tis o sofisma de generalizacin que mencionaba Herrera y Lasso, 287 pues existiendo otras
instancias, segn se ha visto antes, 288 lo prudente es suponer que los
justiciables pueden utilizar alguna o algunas de ellas, tambin cuando
actan ante los tribunales. De ser as, urge precisar la naturaleza de la
accin, a fin de no confundirla con el resto de los derechos dinmicos.
Si bien se observa, la accin se distingue fcilmente de las dems instancias en su carcter bilateral. Mientras en los casos comentados, 28'9 uno
solo es el sujeto de la instancia y los dems los titulares de la instruccin
o la resolucin, 2'90 en la accin procesal dos son los portadores del derecho: actor y demandado. En realidad se forma una triloga subjetiva:
actor, juez y demandado, pero la instancia es propia y exclusiva de las
partes, de los que justiciables, de quienes impetran justicia: actor y demandado. Para obtenerla, ambos instan. Con todo, no es el hecho de que
286 El artculo 105 de la Constitucin Mexicana faculta a la Corte para dirimir
controversias suscitadas entre dos o mas Estados, entre los poderes de un mismo Estado
y entre la Federacin y uno o ms Estados, con resoluciones que surten efecto ergo
omnes e instauran un control directo de la constitucionalidad, aade Herrera y
Lasso en la nota a la pgina 294.
2870p. cit., p. 293.
288 Supra, nm. 17.
289 Supra, nm, 17.
290 Ni aun en el recurso administrativo hay bilateralidad, porque hasta en el
supuesto del recurso jerrquico, la autoridad inferior o responsable se limita a informar
a su superior, no a contestar una demanda.
112
los dos sujetos (partes) puedan requerir del juez un fallo, lo que hace
bilateral a la accin. La razn de ello est en que la instancia de una
(tipicamente el actor) provoca, no slo la obligacin de proveer del
juez (jurisdiccin por antonomasia), sino la reaccin de la contraria. 21H
19. La prcfensin peculiar de la acci"
Como toda instancia, la accin procesal hace referencia a una pretensin, el requerimiento de imparticin de justicia. Esto ha provocado discrepancias doctrinarias al tener que determinar el sujeto al que se dirigen,
tanto la instancia como la pretensin.
Para resolver el punto es necesario ir hacia el pasado, al antecedente
de la instancia. Fuera del proceso se encuentra un conflicto que toma en
cuenta el legislador para regular la funcin judicial. Este conflicto adquiere diversas formas segn la naturaleza de la cuestin o problema
jurdico que surja entre las partes.
En 10 civil, mercantil, laboral, etctera, la discusin es entre gobernados y versa sobre derechos e intereses intersubjetivos, de ah que se
pueda hablar con Carnelutti de litigios, 2IJ2 entendiendo por tales a los
conflictos calificados por la exigencia de una parte y la resistencia de la
otra. En otra forma expresado, el litigio viene a ser el conflicto intransigente, sea porque las partes no quieren resolverlo o no pueden hacerlo. 203
En todo caso, en el litigio se busca subordinar la posicin ajena a la
propia y en esto radica la reversibilidad de la relacin entre las partes,
pues la obligacin de una est justificada por el derecho de la otra y
viceversa. Lo que una exige es lo que la otra pierde, situacin aplicable
a las sentencias de condena, tanto como a las declarativas o constitutivas.
En efecto, si en las condenas la pretensin se ejerce para que al demandado se imponga una prestacin sustantiva; en las pretensiones de sentencia declarativa se busca que el demandado pierda un ttulo que se
afirma es invlido; y en las constitutivas que pierda su posicin actual,
modificndola, creando otra o extinguiendo la anterior.
La reversibilidad de la relacin jurdica slo es factible cuando el
vnculo es intersubjetivo. En cambio, cuando la discusin se establece
291 El hecho de que sta se muestre inactiva no destruye lo afirmado, pues una
cosa es la obligacin y otra el cumplir.
292 Sistema, t. 1, p. 44.
293 Al tenor de 10 explicado por Calamandrei, Institucio1Ie$, p. 192.
113
por derechos o intereses que no ligan a las partes sustantivamente, la idea

de litigio resulta inaplicable.
Esto fue contemplado por Carnelutti, quien intent superar las limitaciones del concepto de litigio, introduciendo la idea de la controversia
para el proceso en lo penal. 294
Sea correcta o no la tesis de la controversia para lo penal, 10 importante es que permite advertir que no se busca una sentencia de carcter
reversible, esto es, que imponga prestaciones, situaciones o posiciones en
que un sujeto pierda a favor del otro su titularidad (patrimonial o institucional). El ministerio pblico, ejerciendo la pretensin punitiva como
sujeto legitimado para hacerlo en el proceso penal, no gana ni pierde
nada. El nico que puede salir condenado es el indiciado, pero la prdida
de su situacin de libertad en nada beneficia ni en nada trasciende respecto de la situacin personal del ministerio pblico.
Algo semejante se encuentra en el contencioso administrativo. Aqu,
normalmente es un gobernado quien pretende sentencia frente a la autoridad, y no puede decirse que la prestacin que exige de ella, venga a
disminuir su patrimonio personal. Menos an cabra pensar en que a la
autoridad se le hagan perder ttulos por invalidacin en la sentencia
declarativa, o que se le modifique su posicin en la constitutiva.
Si Carnelutti hablaba de controversia para destacar la ausencia de liga
intersubjetiva entre el ministerio pblico y el acusado, 29:5 en lo contencioso administrativo tampoco cabe el vocablo litigio con ese sentido tan
concreto que le diera el autor, de manera que, o se habla de otro tipo
de controversia, o se busca una nueva consistencia.
Contemplado el caso de inicio, acontece que si la autoridad administrativa no intenta beneficiarse personalmente con la obligacin o sancin
impuesta al particular, si su actividad es meramente acertadora, declarativa de que se han llenado las condiciones establecidas por la ley para
conceder o negar, para obligar o sancionar; entonces, el particular que
impugna esta actitud no puede sino sostener un desacuerdo, afirmar un
equvoco, una nulidad en el procedimiento, un vicio o una injusticia.
Es, pues, el desacuerdo entre lo determinado por la autoridad y lo
afirmado por el particular, lo que forma el conflicto entre ellos. Ambos
estn en el mismo extremo: buscan la aplicacin del derecho, pero uno
considera que el contenido normativo tiene un cierto sentido y el otro
294 Lecciones sobre el proceso penal, Bs. As. 1950, Trad. Santiago Sents Melendo,
t. 1, p. 156, donde explica que la controversia, a diferencia de la litis o litigio, no
implica un contraste de intereses, sino solamente de opiniones.
295 Las relaciones con el ofendido las consideraba de orden civil y, por lo mismo,
impropiamente penales.
114
discrepa. Este desacuerdo puede llegar hasta el caso del resarcimiento

patrimonial, pues las indemnizaciones por daos producidos en el servicio, no significan que la autoridad, personalmente, tenga que responder
por la reparacin. De ser as, tendra que pensarse en un proceso civil,
incidental o principal, pero no contencioso administrativo.
Entonces, a las nociones de litigio en 10 privado, controversia en 10
penal, tendra que aadirse el desacuerdo en lo administrativo. 296
Sin embargo, no se agotan con esto las posibilidades del antecedente
procesal. En el arbitraje privado se encuentra la hiptesis de un verdadero acuerdo entre las partes. El arbitraje puro, el voluntario, no se
sigue en lo inmediato por el litigio mismo. N o cabe duda que entre las
partes hay ese conflicto calificado, pero aqu surge ya la posibilidad
de transigir. Las partes quieren la solucin. N o huyen de la pacfica
composicin, sino que sientan bases para lograrla. El proceso arbitral
deber seguirse, en primer lugar, conforme a lo establecido por los compromitentes y el rbitro, de modo que el antecedente directo es un
verdadero acuerdo.
Identificado el antecedente de la pretensin de sentencia a travs del
proceso, se advierte que si el actor pretende, es para lograr el fallo que
imponga la condena, la declaracin o la constitucin jurdica que perjudique al demandado.
La pregunta del sentido o direccin que tiene la pretensin, debe
contestarse admitiendo que va hacia el juez. De l se requiere o exige el
pronunciamiento. Pero esto no impide que el fallo imponga una responsabilidad a cargo del demandado y, finalmente, sea ste quien deba soportar las consecuencias de la pretensin.
Otro tanto acontece, aunque con otras limitaciones, respecto de la
instancia llamada accin. Aqu el movimiento jurdico va hacia el juez,
pero trasciende hasta el demandado. N o se trata de consecuencias como
en el caso de la pretensin, sino del efecto directo y propio de la accin.
El actor vincula al juez y al demandado con su instancia, sta se proyecta hacia los otros dos, aunque con significado diverso: del juez se
quiere su proveimiento, del demandado su reaccin, que es el modo
peculiar de hacer que se constituya y desarrolle la serie procesal.
En tal virtud, genricamente puede afirmarse que la pretensin portada por la accin se distingue de todas las pretensiones que refieren
296 O en aquellos casos, como el de nulidad de matrimonio, en que la ley impone
el proceso aunque los presuntos cnyuges estn anuentes en la anulacin, de manera
que la demanda tendra por justificacin, no un litigio, sino un desacuerdo entre lo
establecido por el derecho y lo acontecido realmente: nulidad del supuesto matrimonio.
pretendida en va procesal por imperativo legal.
115
otras instancias, 29' por la ndole litigiosa o por la conflictiva de la

mIsma.
Ni en la peticin, ni en la denuncia, ni en la querella, ni en la queja
hay pretensin discutida. Es verdad que, sobre todo en los tres ltimos
casos, las personas que instan pueden estar en conflicto con otros sujetos
que son los pasivos de la relacin, pero precisamente por su actitud
pasiva es que la relacin no se establece directamente con ellos. Es decir,
si hay conflicto, ste no se pone a consideracin de la autoridad para su
resolucin, sino como causa de la pretensin. En cambio en la accin,
no es causa nada ms sino justificacin.
El problema se aprecia mejor si se observa el desarrollo de cada una
de estas instancias. La pretensin de todas con exclusin de la correspondiente a la accin procesal, no trasciende hasta la contraria, no le
fuerza a promover pretendiendo el rechazo de la primaria. En la misma
querella penal, la parte acusada no contesta las imputaciones del presunto ofendido, lo que hace es declarar, participar su conocimiento ante
el ministerio pblico y, apenas cuando ste acciona procesalmente es que
puede hablarse de reaccin del indiciado. Otro tanto acontece con la
queja por violaciones a normas disciplinarias, el quejoso no insta para
que conteste la responsable, se limita a participar su conocimiento de la
violacin para que se sancione a la otra parte, pero no espera su respuesta, no puede debatir con ella procesalmente. 298
En definitiva, cuando el actor pretende, expone al juez la necesidad
de una resolucin, fundndose en la existencia de un conflicto, de una
discusin sobre los derechos, posiciones o situaciones que deben exigirse
de la contraria.
20. Pretensin y debate
Al negar la supuesta analoga entre la actio romana y la Klage,
Windscheid 299 expone la tesis de la pretensin. 300 La actio segn l,
era un debate contra otro, pero judicial, de naturaleza contenciosa y en
ltimo anlisis, una persecucin judicial. La Klage fue concebida como
un hecho que forma el contenido de la Ampruch. En la actio se comprenda un elemento que no estaba contenido en el concepto de la
Anspruch: el tribunal, la audiencia, la tutela judicial, la posibilidad
297
Peticiones, denuncias, querellas, quejas }' recursos administrativos.
298 Si lo hiciera, no sera queja sino accin procesal.

299
300
Polemica ntorno all "actio", de Windschcid e Muther, Florencia, 19f4.

Anspruch alemana o pretesa italiana.
116
de obtener del juez el acogimiento de la propia instancia. En lugar de

hablar de una razn asistida de un derecho (Ansprueh), los romanos
se referan a la tutela de! juez (aelio). Aquello que para el derecho
germnico era la razn jurdica (A11SPruch) , para los romanos era la
razn judicial (aelio).
En esta polmica suele ubicarse la aparicin de la pretensin procesal, 301 aunque otra parte de la doctrina entiende que la separacin entre
la pretensin sustancial o derecho de exigir una prestacin, que se dirige
contra e! obligado, y la accin como derecho subjetivo pblico, se debe
principalmente a Wach. 302
Sea cualquiera la verdad, lo importante est en e! hecho de que se
habla de pretensin, tanto en el campo sustantivo como en el procesal,
lo que todava es motivo de discusin doctrinaria por la naturaleza que
se le asigne a la ltima, y, sobre todo, por la ndole litigiosa, o ms
ampliamente: conflictiva, que debe tener la dicha pretensin procesal.
La cuestin ha sido complicada por la tendencia a calificar de pblica
o privada la relacin procesal, y aunque ello, a primera vista no debiera
alterar la concepcin sobre la pretensin, en realidad ha sido el motivo
por el que se han expuesto tantas nociones sobre la pretensin procesal
y aun (o sobre todo) respecto de la accin.
Estas teoras han venido a sintetizarse nuevamente en la obra de Reimundn, quien partiendo del contraste de posiciones entre Wach (individualista) y Carne!utti (colectivista), coloca a Chiovenda en la
posicin intermedia (derecho potestativo). Para Wach, e! proceso civil
vendra a ser el instrumento de actuacin de los derechos subjetivos privados, en cambio para Carnelutti el inters protegido por la accin es el
pblico en cuanto a la justa composicin de! litigio.
Si el derecho concreto a la tutela jurdica no est fuera de la corriente publicstica que propugna por e! aumento de los poderes de! juez,
la teora de! derecho abstracto de obrar llega hasta la concepcin autoritaria de la justicia civil.
De todos modos, esto ha servido para poner de relieve la autonoma
de la accin, lo que no ha sido ni fcil ni constante, pues mientras unos
autores piensan que la accin es un derecho procesal, James Goldschmidt, 303 considera que pertenece a un mbito que denomina derecho
Anspruch. Dante Angelotti, La pretesa giuridica,
Ricardo Rcimundn Los conceptos de pretensin y
Bs. As. 1966, p. H.
303 "Derecho justicial material, pretensin de tutela
Revista de Derecho Procesal, ao IV, p. 5, Teora general
p. 24.
301
302
Padova, 1932.
accin en la doctrina actual,

jurdica y Derecho penal",
del proceso, Barcelona, 1936,
117
justicial material, o sea, el derecho privado considerado y completado

desde el punto de vista jurdico pblico. 30'
Es en la doctrina argentina donde se encuentran las ms dismbolas
posiciones y, la calificada de ms original proviene de Ramiro Podetti
quien, siguiendo una trayectoria que va desde sus comentarios al derogado Cdigo Procesal Civil de Mendoza, hasta su Tratado de la competencia, pasa por la negativa de la autonoma de la accin siguiendo la
posicin civilstica, 30:0 contina evolucionando al distinguir entre el
derecho subjetivo sustancial y la facultad del individuo de pedir proteccin jurdica al Estado, para llegar a la tesis de que la accin corresponde al Estado, pues el titular del derecho slo tiene la facultad de
poner en movimiento al poder jurisdiccional. Por ltimo, concluye proponiendo la siguiente caracterizacin: la accin es el plexo de facultades
jurdicas, privadas y pblicas, que corresponden a los individuos para
reclamar al Estado el ejercicio de la jurisdiccin y al Estado mismo
para instruir el proceso y actuar la ley. 306
Todas estas elucubraciones han permitido advertir que la accin es
una instancia que va hacia el juez para provocar su actividad jurisdiccional. 30' Pero esto ha motivado el que se hable de la carga de accionar 308 desde la proposicin de la demanda, aunque no versen intereses
pblicos: la actuacin jurisdiccional viene a depender de la expresin
de voluntad del particular quien, de esta manera, tiene una carga.
Ahora bien, como en el campo mismo de los derechos individuales,
aparecen intereses pblicos, sociales o morales que el Estado vigila con
independencia de que los particulares exijan tutela, acontece que la carga
suele desplazarse del titular hacia un rgano estatal, 309 encargado de
defender el inters superior al de las partes. Se introduce de este modo
la legitimacin en inters de la ley que, segn Reimundn, no viene a
alterar la naturaleza de la accin. 311)
Ello es trascendental para el estudio del contencioso administrativo,
porque de esta manera, se admite que el Estado, no slo es titular de la
jurisdiccin, sino que puede impulsar esta actividad a travs del rgano
legitimado. Ahora bien, establecida la separacin entre el derecho que
Reimulldn, op. cit., p. 15.
El derecho mismo deducido en justicia.
:106 Revista de Derecho Procesal. 1944, p. 147.
a07 Podetti difiere de Rocco, en cuanto el primero incluye la jurisdiccin en el
concepto de accin y el segundo la excluye.
308 Carnclutti, Sistema. II, nm. 356.
309 Normalmente el Ministerio Pblico.
:11001). cit., p. 25.
304
:lO:'
liS
se hace valer en juicio y el derecho mediante el cual se ejerce aqul,

queda por precisar si el primero ha de ser siempre litigioso para justificar
la pretensin procesal.
Ante todo, la doctrina vuelve a la distincin entre pretensin sustan-
tiva y pretensin procesal. La primera se observa en el pacto, nace en el

momento de la convencin para justificar la prestacin.
Cuando esa pretensin sustantiva resulta impotente para alcanzar la
prestacin obligada, se acude a la accin cuya pretensin slo puede
satisfacer el Estado. Pero acontece que no siempre antecede un incumplimiento de la obligacin o una insatisfaccin del derecho en el mbito
sustantivo y, sin embargo, tanto los particulares como el Estado, a travs
de su rgano legitimado, deben acudir al proceso para alcanzar sentencia.
Para confirmarlo, Reimundn ofrece una relacin ms o menos
exahustiva de casos en que, sin salir de la esfera de las relaciones intersubjetivas, se requiere pretender sentencia aunque no haya litigio, a
saber:
En el juicio de divorcio y en el de nulidad de matrimonio, el actor
no es titular de un derecho privado contra el otro cnyuge.
En la divisin de cosa comn, el condmino no tiene contra o frente
a los otros condminos ningn derecho material, aunque el Cdigo Civil
establece que cada copropietario o condmino est autorizado para pedir
en cualquier tiempo la divisin de la cosa comn. La ley, entonces,
concede un derecho procesal,311 a fin de que mediante sentencia haga
cesar la comunidad.
El poseedor no es titular de derecho alguno frente al no poseedor y,
en el ms infimo grado, tambin el ladrn es poseedor; por ende, el
poseedor slo tiene, en primer lugar, un derecho procesal a que el juez
provea sobre su demanda dirigida a hacer que se declare cierto que l
tenia la posesin y, si ha sido perturbado o despojado de ella.
En la sentencia declarativa se reconoce en el actor la facultad de pedir
la declaracin por tener un inters en ella cuando, aun sin discutirse
actualmente una pretensin y no habindose manifestado el litigio, no
se halla excluida la posibilidad de que surja en lo futuro. Falta, por
tanto, una pretensin material o sustancial en el actor contra el
demandado.
En la usucapin, el actor no hace valer ningn derecho sustancial
contra el anterior propietario, quien no se encuentra obligado a nada
frente o a favor del nuevo propietario. Hay una pura declaracin o sen311 Contra
el juez, sostiene Reimundn, op. cit., p. 28, nota 13.
119
tencia mero declarativa de extincin del dominio anterior y la adquisicin por el demandante.
En las cuestiones de estado civil, las partes no pueden transigir sobre
la posicin familiar.
A estos ejemplos tpicamente procesales, el autor aade otros que
deben ubicarse en otro campo procedimental, como las medidas caute-
lares, en que la peticin se incoa para obtener la providencia precautoria,

sin que pueda suponerse que esta instancia es accesoria del derecho
garantizado, porque existe como poder actual cuando todava no se
sabe si el derecho de fondo existe, adems de que el embargado no tiene

obligacin alguna de cautela hecha con anterioridad a la sentencia
principal.
En seguida, se mencionan dos extremos que interesan ms al tema
actual: en el amparo, la instancia, dice Reimundn,312 es un fin por s
misma y constituye todo el objeto del procedimiento, sin que concurra
un derecho sustancial en que sean sujetos quien pide el amparo y contra

quien se pide.
Cuando se demanda la inconstitucionalidad de una ley o de una resolucin administrativa o municipal, la instancia deducida no corresponde
a ninguna obligacin o prestacin de la autoridad administrativa a favor
del particular.
Estas hiptesis vendran a demostrar que no siempre el antecedente
de una instancia procesal 313 es un litigio. Por ende, se llegara a la
conclusin de que la pretensin procesal no es litigiosa, segn antes se
sostuvo.
Sin embargo, la tesis es incompleta y por ello inoperante en cuanto
a la idea de pretensin litigiosa. En efecto, del hecho de que entre las

partes no exista un verdadero litigio antes y fuera del proceso, entendiendo por tal la exigencia de una obligacin y la resistencia a cumplirla, no
se sigue que falte el conflicto.
Ha quedado advertido que el conflicto abarca por igual al litigio, a la
controversia penal, al desacuerdo administrativo y al acuerdo arbitral.
Ahora bien, todo el problema radica en el hecho de que el litigio se
reduce al conflicto por el incumplimiento de la obligacin o la insatisfaccin del derecho. Pero a su lado, las pretensiones declarativas, .14 o las
constitutivas, 315 sea que el actor tenga la posicin afectada o resulte un
812 P. 28, nota 13.
313 O procedimental para lo cautelar, el amparo y la inconstitucionalidad.
S14 Como el caso de la usucapin.
SU Como la nulidad de matrimonio, el divorcio, etctera.
120
legitimado legal, 316 son tambin conflictivas por aducir una controversia (penal) o un desacuerdo (legal).
Ciertamente, el anterior propietario no tiene obligacin alguna para
con el actor; pero el conflicto consiste en que ste afirma que se han
llenado las condiciones legales para usucapir, mientras que el demandado
(presuntamente) afirmar lo contrario. Si el actor acudiera ante el juez
afirmando que no hay oposicin de parte de nadie, o que hay acuerdo
con el propietario registra!, entonces no se requerira ni la accin ni la
pretensin procesales.
En los juicios declarativos para prevenir un litigio, se ofrece al juez
un problema (mejor: un dilema), en el que cada parte sostiene un punto
de vista contrario. Si as no fuera, tampoco habra inters en accionar
formando un proceso, y bastara un negocio por atribucin judicial,317
o un simple convenio entre los interesados.
En fin, de la circunstancia de que el demandado no tenga actualmente una obligacin, 318 no se sigue que no haya problema jurdico y, por
lo mismo, que falte el conflicto. La pretensin que se ejerza al demandar
ha de mostrarse conflictiva, porque de otra manera, el juez se abstendra de conocerla in imine.
As pues, al arribar al conflicto en lo administrativo, se contina
observando la ausencia de litigio, pues como acertadamente sostiene
Reimundn, la autoridad no tiene obligacin sustantiva alguna a favor
del actor. Pero incuestionablemente hay un conflicto, una discusin por
la conducta ilegal del funcionario, por su injusticia.
21.
Nocin de procedimiento
Estudiar los varios actos como estn colocados en un conjunto es el

problema del procedimiento, explica Carnelutti. 31. A partir del hecho
de que proceso y procedimiento quieren decir la misma cosa en el lenguaje comn, advierte que es diversa su significacin en el lenguaje
jurdico, pues por proceso se entiende el conjunto de los actos necesarios
para la determinacin y el castigo del delito, mientras procedimiento
sirve para significar un ordenamiento de actos predispuestos a tal fin.
Ocurre, entonces, que en un proceso puede haber varios procedimientos.
El procedimiento, concluye, se asemeja a un mecanismo del que hay
que estudiar su composicin y su orden.
317
318
Como el ministerio pblico.

La llamada jurisdiccin voluntaria.
Despojante, comunero, etctera.
319
Lecciones sobre el proceso peniJl, t.
316
IV,
p. 3.
121
Vicenzo Manzini 320 haba indicado que el acto de procedimiento era

cualquiera del ministerio pblico o del juez que diera impulso a la persecucin penal, aunque no se hubiera iniciado la accin mediante requerimiento de instruccin formal o del decreto de citacin a juicio o mediante la presentacin a juicio sumarsimo. Venian a consideracin las
sentencias y decretos de condena as como los mandatos u rdenes relativos a la presentacin del imputado, y cualquier acto instructorio cum-
plido por dichos sujetos.

Ms adelante 321 agregaba que el acto de procedimiento no equivala
a acto jurdico procesal, o sea a acto que tuviere cualquier relevancia
jurdica en orden a la relacin procesal, pues los actos de este tipo com-
prendan, tanto las providencias del juez (actos jurisdiccionales) o del

ministerio pblico, como los negocios jurdicos realizados por sujetos particulares; en cambio, el acto de procedimiento indica uno de autoridad
que ponga en movimiento el procedimiento mismo O disponga de l.
Por un camino paralelo, Santiago Sents Melendo 322 lleg a considerar que la trasformacin del procedimiento en derecho procesal no
poda limitarse a recoger el nuevo concepto de accin, de modo que al
nacer el concepto de proceso, con mayor amplitud que el de juicio y con
perfiles ms detallados, condujo a una diferenciacin respecto al procedimiento, estimndolo como un elemento o aspecto del proceso.
A su turno, Eduardo B. Carlos 323 entendi que era difcil la diferenciacin conceptual entre proceso y procedimiento. La primera expresin, de origen medieval ha sido la ms empleada por la doctrina italiana, pero la segunda ha servido de ttulo a las obras de la materia, no
slo en Italia sino en Francia, sirviendo para caracterizar el trmite
seguido para administrar justicia. Hoy, sin embargo, se tiende a la distincin, considerando al procedimiento como las formas externas, el
trmite o rito seguido, as como el conocimiento seguido empricamente
para el ejercicio de la jurisdiccin.

Agregaba el autor que la voz proceso sugiere el sistema, la organizacin, ideas elaboradas por los datos que la experiencia y los conceptos
que proporciona la ciencia. En el proceso y en el procedimiento puede
darse o no una litis, y ambos estn constituidos por actos sucesivos y
encadenados que se desarrollan gradualmente y por etapas dirigidas a
un fin preordenado.
320 Tratado de derecho procesal penal, Trad. Santiago Sentis Melendo y Marino
Ayerra Redn, Bs. As. 1951, p. 480.
321 T. 11, p. 97 Y nota 17.
322 Teoria y prctica del proceso, Bs. As. 1959, t. J, p. 234.
822l ntroduccin al estudio del derecho, procesal, Bs. As. 1959, p. 132.
122
EL PROCESO ADMINISTRA llVO EN IBEROAMRICA
Pero existen varios procedimientos dirigidos a realizar la funcin de

declaracin: juicio orclinario, sumario y especiales, ejecutivo general,
va de apremio o ejecucin hipotecaria, etctera. Al identificarse con la
funcin judicial a la que sirve, el proceso da la idea de unidad o totalidad, aunque pueden utilizarse uno o varios procedimientos para hacerla
efectiva. El proceso puede recorrer varios grados jurisdiccionales pasando por procedimientos diversos, siendo distinto el trmite de primera
instancia al del recurso sustanciado en segunda; de modo que el proceso
es el continente y el o los procedimientos el contenido.
Enrico Redenti 324 estim que el proceso, en lenguaje tcnico, es el
desarrollo prctico concreto de actividades encaminadas a la formacin
de providencias jurisdiccionales. La ley preordena esquemas formales,
no slo de los actos singulares, sino de sus diversas combinaciones en
serie, esquemas que varan segn la naturaleza y entidad de las providencias que se trate de formar y de los jueces y dems sujetos que puedan o deban concurrir. Tales esquemas predispuestos para los posibles
procesos debieran tomar el nombre de procedimientos. Proceso y procedimiento debern expresar, respectivamente, el fenmeno en concreto y
el mdulo legal del fenmeno en abstracto.
Procedura, por su parte, con el significado de procederes o enjuiciamiento, 325 debera aludir a la clase o categora de las formas, modos y
mtodos legales de proceder.
Los diversos procedimientos previstos por la ley, podran recogerse
en grupos y subgrupos segn las providencias para cuya formacin sirven y los caracteres ms destacados que de ellas derivan. Se pueden
distinguir fundamentalmente: procedimientos de cognicin penal; procedimientos de cognicin civil, con un vasto subgrupo de justicia administrativa; procedimientos de ejecucin forzada universal, de ejecucin
forzada particular y de jurisdiccin voluntaria. Entre cognicin y ejecucin quedaran los procedimientos cautelares.
Eduardo J. Couture 326 indicaba que el principio de sucesin en los
actos daba el nombre al proceso, en tanto que el procedimiento era la
misma sucesin en su sentido dinmico de movimiento. El proceso
Sera la totalidad, la unidad, el procedimiento, la sucesin. Los actos
procesales tomados en s mismos seran el procedimiento y no el proceso.
El procedimiento significara la sucesin y el proceso la sucesin apun824 Derecho procesal civil, Trad. Santiago Sents Melendo, y Marino Ayerra Redin,
1, p. 87.
82fi Segn Sents Melendo, traductor.
826 Fund.mentos del derecho procesal civil, Bs. As. 1958, p. 202.
Bs. As. 1957, t.
123
tada hacia el fin de la cosa juzgada, siendo la instancia el grupo de

estos actos, unidos en un fragmento del proceso.
N o obstante las numerosas concepciones ofrecidas .27 sobre el procedimiento y su diferencia con el proceso, las nociones pueden llegar
a resumirse en las ideas de forma y finalidad. As lo entendi Niceto

Alcal-Zamora y Castillo, '28 quien comenz por advertir que si bien
todo proceso requiere para su desarrollo un procedimiento, no todo
procedimiento es un proceso. ste se caracteriza por su finalidad jurisdiccional compositiva del litigio, mientras que el procedimiento, que
puede aparecer fuera del campo procesal, se reduce a ser una coordinacin de actos en marcha, relacionados o ligados entre s por la unidad
del efecto juridico final. Mientras la nocin de proceso es esencialmente teleolgica, la de procedimiento es de ndole formal, de ah que tipos
distintos de proceso se puedan sustanciar por el mismo procedimiento y
viceversa, procedimientos distintos sirven para tramitar procesos de
tipo idntico. Ambos conceptos son dinmicos, pero el proceso, adems
de un procedimiento como forma de exteriorizarse, comprende los nexos
que se establecen entre sus sujetos.
Cuanto se ha escrito sobre el tema es til, sobre todo en la parte que
atae a la distincin necesaria entre ambos conceptos; pero no parece
que las definiciones estn concluidas. Todo lo contrario, se dira que
muchas de las descripciones llevan a la confusin, como cuando Carnelutti explica al procedimiento como un ordenamiento de actos predispuestos al fin procesal, ya que entonces la separacin se reducira a la
diferencia entre conjunto y orden. Pero entonces no se ve por qu proceso sea el conjunto y no el orden y viceversa, el procedimiento sea el
orden y no el conjunto.
De otra parte, no se entiende cmo puede haber actos procesales y
actos procedimentales si la diferencia se reduce a lo que va del conjunto al orden. Si Manzini ve el acto procesal en la relevancia hacia la relacin procesal, la nocin de Carnelutti desaparece tal relevancia. Y si se
acoge la idea de Manzini, no se sabr si el emplazamiento es acto procesal
o procedimental, pues pone en movimiento al conjunto y es relevante
para la relacin.
De entender con Sents Melendo que el procedimiento es mero elemento o aspecto del proceso, se tendr que admitir que donde no hay
proceso no habr procedimiento, lo cual est contradicho por Alcal327
328
De las que ahora se ha entresacado slo una pequea parte.

Proceso, autocomposicin y autodefensa. pp. 110 Y ss.
124
Zamora, quien entiende que hay procedimiento en el orden administrativo y en el legislativo.

Que el procedimiento es la forma externa parece lo ms acertado, pero
la duda surge cuando se piensa si puede haber proceso sin forma, absurdo que conducira a sostener que el procedimiento es el mismo proceso
visto en su exteriorizacin. Sin embargo, Carlos estima que el proceso
alude al sistema, de manera que bastara que el procedimiento se orga-
nizara para convertirse en proceso, y esto es lo que acontece en la tesis

de Carlos, cuando afirma que el proceso se identifica con la funcin juricia!,
329
pues entonces el proceso viene a ser la suma de procedimientos,
de esquemas formales como dice Redenti, de mdulos legales.

Se advierte que en toda esta exploracin ha quedado sin explicacin
aquello que se buscaba explicar, pues el procedimiento se da como algo
conocido cuando se le identifica con la sucesin como hace Couture,
o con la forma en la idea de Alcal-Zamora.

Ahora bien, de procedimiento se habla en todos los campos: legislativo, administrativo, judicial y convencional. 330 El procedimiento se
relaciona con el proceso, pero tambin con manifestaciones tan dismbolas como la elaboracin de leyes y el otorgamiento de concesiones, la determinacin de impuestos y la averiguacin penal, la fijacin de salarios
mnimos y la redaccin de testamentos.
Dicho de otra manera, si el procedimiento es una forma, o una secuencia, si es una exteriorizacin, o un orden de actos, no por ello se limita
a los procesales. Entonces, el procedimiento ha de ser aprehendido en su
naturaleza autnoma y no por el mero contraste con el proceso.
Hay una sucesin, esto es indudable, pero no exclusivamente de
actos, porque en el contrato de suministro aparece el fenmeno sin que
pueda hablarse de procedimiento. Lo que forma la secuencia es algo
ms preciso: las conexiones de esos actos.
En efecto, ningn procedimiento es ajeno a la finalidad. No puede

mencionarse un procedimiento con el que no se persiga algo jurdico.
En las relaciones pblicas como en las privadas, los encadenamientos
de actos sirven para la consecucin de un objetivo; 331 pero no es lo te-
leolgico, frente a lo normal, lo que puede definir al procedimiento. La

verdad es que el ordenamiento mira principal y directamente a las
conexiones y en esto asiste la razn a Carnelutti cuando opina que el
procedimiento es lo mecnico.
329
830
331
Olvidando el proceso administrativo.

Orden del da en las asambleas.
Lo cual es esencial al derecho en su generalidad.
125
As es, porque el dinamismo de las instancias necesita de una manifestacin mecnica para su realizacin, para su materializacin. Pero
el procedimiento se instituye para regular la eficacia de las conexiones
mismas: de acto a acto. Lo que interesa es precisar cmo y cundo los
actos de distintos sujetos (no de uno solo) han de reunirse; cmo: oralidad o escrituracin, cundo: momento especfico; dnde: lugar, sede,
localizacin.
Slo artificialmente puede decirse que un procedimiento tiene varios
procesos o que un proceso se compone de diversos procedimientos. Siempre que una secuencia de conexiones se aplique a la serie procesal se
tendr un procedimiento. Si la secuencia se alarga ms all del proceso
se podr hablar de procedimiento de cognicin y procedimiento de ejecucin respecto a la causa que fuera objeto del proceso por antonomasia.
Desde otro punto de vista, si dentro de un proceso se regula autnomamente una secuencia, se dir que hay un procedimiento; para debatir,
para probar, para alegar, cautelar, preparatorio, etctera. Ello proviene
de la circunstancia de que el fin del procedimiento puede coincidir o no
con el del proceso. Lo nico cierto es que se tendr en consideracin el
aspecto procedimental, cuando los actos se regulen por su conexin,
partiendo del supuesto de que sta es apenas un momento en una secuencia. El procedimiento es la cadena de conexiones de actos, no de hechos
ni de circunstancias.
22. Concepto de proceso
Cuando Enrico Allorio 332 rese el Sistema de Carnelutti, estim
que el alma del libro era la diferencia y recprocas relaciones entre proceso y procedimiento. Agreg que era un alto ttulo de honor para Carnelutti el haber sabido construir, sobre la base de un criterio tan simple
y decisivo, el sistema de la ley procesal. y concluy sealando que esta
nueva perspectiva iba a abrir desconocidos horizontes para investigaciones tales como el conflicto entre los procedimientos y las reglas para
resolverlo.
Semejantes apreciaciones hicieron y hacen pensar que por este camino, la separacin entre ambos fenmenos condujo, terica y prcticamente, a resultados espectaculares y renovadores de la tcnica procesal.
y en verdad, el deslinde debe de tener consecuencias importantes; pero
332
Problemas de derecho procesal, Trad. Santiago Sents Melcndo, Bs. As. 1963,
t. J, pp. 191 Y ss.
126
ni en la legislacin, ni en las posteriores construcciones doctrinarias,

se ha notado una evolucin definitiva.
Por ejemplo, y esto parece ser trascendental, el estudio de Piero CaIamandrei sobre los UVicios de la sentencia y medios de gravamen", 333
hablaba de una separacin entre actos del procedimiento y actos de
resolucin. De ah parti para distinguir o clasificar los vicios de la
sentencia en defectos de actividad o errOres in procedendo y defectos
de juicio o errOres in iudicando. 334
Aunque la obra de Calamandrei fue muy anterior"'" al Sistema de
Carnelutti, 336 la doctrina y la legislacin siguen hablando de errores
de procedimiento y errores de juicio, con el corolario discutible yequvoco de que ciertos actos no encuentran exacta ubicacin y diversos vicios
dan lugar a impugnaciones indistintas contra el procedimiento o el
juicio.
La jurisprudencia ha tenido que venir en ayuda de esta incorrecta
sistematizacin, aunque no siempre con fortuna; de manera que tratn~
dose de controles como el amparo mexicano, se ha dicho que su pro~
cedencia contra sentencias definitivas por violaciones cometidas al sentenciar, no incluye las resoluciones dictas durante el desarrollo de los
juicios universales, 337 sino que se limita al acto final de adjudicacin.
Esto no tendra mayor inters si con tal tcnica quedaran clasificadas
las vas impugnativas con toda exactitud; pero 10 grave es que, adems
de perderse la nocin de sentencia, 838 se pierde la seguridad jurdica
que proviene de una concepcin legislativa unvoca.
Propiamente lo que acontece, es que en el mbito institucional del
derecho procesal, coinciden diversos fenmenos jurdicos que pueden
ser confundidos, pero que tienen sus reglas lgicas naturales, cuyo des~
conocimiento hace ms difcil el tratamiento y regulacin de esta ma~
teria. Ello permite sostener que an no se precisan ni las diferencias
de naturaleza entre proceso y procedimiento, ni se aplican las tcnicas
correctas para cada sector.
Actualmente no se duda que la sentencia sea un acto diferente a los
realizados por el juzgador durante el proceso, de manera que ha prosperado o ha arraigado la idea de Calamandrei en el sentido de que unos
333
En Estudios sobre el proceso civil, Trad. Santiago Sents Melendo, Bs. As. 1961,
pp. 419 a 464.

334
335
336
Op. cit., p. 427.

De 1915.
De 1936.
Sucesiones o concursuales.
338 Pronunciamiento sobre el debate sustantivo.
337
127
son los vicios del desarrollo de la serie y otros los errores del pronunciamiento. Pero si el proceso es algo diferente al procedimiento, por mera
hiptesis debe concluirse que en el desarrollo habr, por un lado, actos
de procedimiento y, por otro, actos del proceso.
No puede decirse que los actos procesales son idnticos a la sentencia,
porque tienen medios impugnativos especficos, cometidos distintos y,
naturalmente, deben tener diversa naturaleza.
Tampoco cabe suponer que los actos procesales y los procedimentales
se confunden, por razones semejantes a las anteriores, y as se observa
que existiendo procedimiento sin proceso, lo perteneciente al primero
ser ajeno al segundo.
De seguirse la lnea distributiva de fenmenos, tendr que reconstruirse la teora para buscar las consecuencias de una separacin necesaria. Se tendr que hablar, no slo de naturalezas distintas entre actos
de cada categora, sino de sus respectivos vicios. Debern buscarse los
errores correspondientes al procedimiento y los que ataan al proceso.
Tendrn que establecerse los corolarios de esta separacin y pensarse,
por ejemplo, si los defectos procedimentales pueden subsanarse por el
juzgador y los procesales slo a instancia de parte, o viceversa; si los
ataques al procedimiento cuentan con condiciones de convalidacin y
los procesales no; si el tribunal de la alzada puede regularizar el procedimiento de primera instancia pero no el primero o viceversa, etctera.
Todo ello depender, ante todo, de lo que se entienda por proceso. La
misma afirmacin, constatada por los hechos, de que el procedimiento
es algo diverso al proceso, tendr que apuntalarse en la nocin que se
d respecto al ltimo.
Tres corrientes predominan en el estudio del proceso: la teora de la
relacin jurdica, la tesis de la situacin y la concepcin institucionalista.
El resto, una inacabable exposicin personal de cada autor, ha recibido la
calificacin de doctrinas menores. 839
Las tres corrientes mayores han sido adheridas y criticadas incesantemente, aunque la primera parece preponderar sin mayores mritos que
las otras, y con la peculiaridad de que las tres han sido consideradas
expresiones de la tendencia publicstica que vino a combatir y vencer
a las privatistas que estimaban que el proceso era un contrato o un
cuasicontrato. 340
339 Niceto Alcal-Zamora y Casti1lo, "Algunas concepciones menores acerca de
la naturaleza del proceso", Bs. As., Revista de Derecho Procesal, ao x, 1952, pp.
212 Y ss.
340 Carlos, Introduccin, p. 135.
128
EL PROCESO ADMINISTRATIVO EN IBEROAMIlICA
Pasado un siglo de aparecida la concepcin de Oskar V on Bolow, .41

no se sabe de mejora alguna introducida a lo que, ms que definicin,
debiera calificarse de adscripcin: el proceso es una relacin de derechos
y obligaciones recprocos, es decir, una relacin jurdica.
Podra pensarse que tan escuetas palabras, formadoras del llamado
captulo homenaje, 342 no podran constituir una nocin cientfica y,
menos an, que perduraran despus del ataque de James Goldschmidt, 343 quien lleg a decir de esta concepcin que era infructuosa. Sin
embargo, la idea ha llegado a ser casi un lugar comn y ahora se afirma
que es autnoma en el sentido de que es independiente de la relacin
material, aunque el proceso la constituye y no se la puede concebir sin
l; por otra parte, es una relacin nica pero compleja, de carcter
su; generis, de inters pblico, que otorga facultades e impone deberes
y cargas. 344
Todo ello es posible pero insuficiente, porque las caractersticas apuntadas podran atribuirse a muchos fenmenos jurdicos, desde la reglamentacin de un condominio a la concesin de un servicio pblico, desde
la circulacin de un t tulo de crdito hasta la conciliacin, y desde las
providencias precautorias a la ejecucin penitenciaria. Por esto, por ser
infructuosa la mera calificacin de relacin jurdica, tiene razn
Goldschmidt; pero su tesis de la situacin corre una suerte semejante,
porque intentando darle dinamismo, no pasa de ser un acercamiento en
cmara lente, del litigio a la sentencia y este aumentar y correspondiente
disminuir de expectativas y perspectivas, ms se parece al derecho de
sucesin, a los juegos de azar, que al proceso.
En cuanto a la idea de la institucin, a partir de la misma nocin de
la ltima surgen dudas y discrepancias. Entre los expositores de esta
tendencia, destaca Jaime Guasp, para quien la institucin es un conjunto de actividades relacionadas entre s por el vnculo de una idea comn
y objetiva a la que figuran adheridas, sea sa o no su finalidad individual, las diversas voluntades particulares de los sujetos de quienes procede aquella actividad. Dos elementos se emplean: la idea objetiva o comn
y las voluntades individuales adheridas. En el proceso, la primera es la sa341 En La teora de las excepciones procesales)' los presupuestos procesales, Trad.
Miguel ngel Rosas Lichtschcin, Bs. As. 1964, p. l.
342 Cfr. Niceto Alcal-Zamora y Castillo y Ricardo Levcne hijo, Derecho procesal
penal, Bs. As. 1945, t. 11, p. 125, recordando a Goldschmidt.
343 Derecho procesal eh/jI, Barcelona, 1936, p. 8.
344 Hernando Devis Echanda, N adanes generales de derecho procesal civil, Madrid,
1966, p. 328.
PROCESO y
PROCEDIMIENTO
119
tisfaccin de una pretensin y a ella se adhieren las voluntades particulares en juego, el actor y el demandado. 345
Sea la explicacin anterior la correcta, o bien, si se acepta que la
institucin es el modo de propiciar la ilimitada repercusin de normaciones pblicas y privadas a travs de la determinacin de la capacidad
subjetiva; lo cierto es que el proceso no ha quedado definido, sino nicamente ubicado. El proceso es una manifestacin institucional, porque
las reglas pblicas trasenden a las relaciones privadas y stas revierten
en aqullas indefinidamente a lo largo del desarrollo de la serie; pero
de ah no se sigue que la naturaleza del proceso est captada. Hace falta
dar las notas que le constituyen y diferencian, es menester ofrecer la
denotacin y la connotacin del fenmeno, no slo adscribirlo a cierto
campo.
23. La serie de actos proyectims

Si en algn campo tiene influencia definitiva la separaClOn entre
proceso y procedimiento, es en el contencioso administrativo. En pases
como Espaa, con sendos cuerpos legales que regulan el procedimiento
administrativo 34G la distincin es trascendental.
La circunstancia de que en el Texto Refundido de la Ley de lo Contencioso Administrativo ~47 se incluyan disposiciones sobre la naturaleza
y condiciones generales del recurso, ha obligado a la doctrina a formular severas crticas, por cuanto no se trata de un medio impugnativo en
sede administrativa, sino de un juicio contra las resoluciones de esa clase.
Por otra parte, la pertenencia a uno de los dos rganos: el administrativo o el judicial, ms que servir para resolver la cuestin, viene a
complicarla, porque ha quedado establecido doctrinariamente, que tanto
puede haber proceso en uno como en el otro caso. Y el problema se
agudiza cuando el simple procedimiento cuenta con ocasiones de actuacin, similares a las que constituyen las fases procesales.
En efecto, para Carrillo Flores, 348 los requisitos de los recursos son
prcticamente los mismos fijados para las acciones procesales, si bien
Derecho procesal cidl, Madrid, 19~6, p. 23Ley de 19 de octubre de 1889, por la que se establecen las bases para la
redaccin de Reglamentos de Procedimiento Administrativo de los Departamentos
Ministeriales.
347 Ley de lo Contencioso Administrativo aprobada por Decreto de 8 de febrero
de 19~2.
348 La defensa jurdica de los particulares frente a la admi11istracin en Mxico,
pp. 114 Y ss.
34;;
34G
130
existe como nota dominante la menor formalidad de los primeros. Se

exige que haya un interesado determinado en funcin de la ley; una
forma: escrito de agravios, presentacin en cierta oficina o por correo,
exhibicin de documentos, etctera; se fija un plazo para la impugnacin, y se concede ocasin para alegar, probar, decidir y se impone la
motivacin.
Si ni por la materia, 349 ni por el rgano que resuelve, 3M ni por la formalidad y contenido de la tramitacin, es posible distinguir entre un
procedimiento y un proceso administrativo (contencioso),. entonces
queda de manifiesto que debe buscarse la naturaleza de cada fenmeno, con independencia de sus interrelaciones, para no confundir los
principios que les informan ni las funciones que se les confieren.
Fuera de una simple especulacin jurdica, podra pensarse que es
demasiada sutileza separar proceso de procedimiento siendo tantas sus
semejanzas y, sobre todo, que carece de importancia hacerlo, cuando por
las dos vas se obtiene lo pretendido.
Esto ltimo, en lugar de hacer desistir del intento de identificar cada
figura, refuerza la necesidad, porque es menester demostrar la trascendencia de la separacin, justificar ante los ojos de los tcnicos y sobre
todo de los legos, la razn de esta diferenciacin.
No tendra inters prctico escindir los dos campos, si en ambos
se encontraren las mismas condiciones de instancia; pero es cabalmente
porque en el proceso cambian las posiciones de los sujetos, es porque
en l se dan circunstancias de vida democrtica que no aparecen en el
procedimiento simple, que conviene resaltar sus caractersticas.
El proceso se forma con acciones y no con meras instancias procedimentales. Es evidente que proceso y procedimiento son secuencias y por
ello relaciones dinmicas, que ambos exigen formalidades y tiene atribuidas finalidades especficas; 351 pero seguir un procedimiento impugnativo es instar en queja o en un recurso administrativo (reacertamiento
o revocacin), en tanto que instar en un proceso es accionar.
En ello radica la diferencia, aparentemente insignificante, pero en verdad ineliminable. Las instancias del procedimiento, de cualquier proceContencin administrativa.
La jurisprudencia francesa, dice Pedro Lampu en La nocton de acto jurisdic_
cional, Trad. Jess Toral Moreno. Mxico, 1947, ha tenido que pronunciarse sobre
la naturaleza del problema de las atribuciones contenciosas de los ministros; se reconoci
y despus se neg a stos la calidad de jueces administrativos cuando toman decisiones o
resuelven sobre demandas susceptibles de dar lugar a una reclamacin contenciosa ante
el Consejo de Estado.
3G1 Muchas veces coincidentes: revocacin, anulacin, etctera.
349
350
131
dimiento, ya sea de peticin o de pretensin impugnativa, son unilaterales, es decir, se ejercen por un solo sujeto.
Cuando se debate sobre las proposiciones en relacin con la pretensin, se dice que se acciona ante, hacia, contra o frente al juez, significando con ello que la relacin procesal se establece con este sujeto o bien
con el demandado, o, por ltimo, con los dos. Pero este modo de explicar
el ligamen subjetivo hace olvidar que en los procedimientos impugnativos podran aplicarse las mismas preposiciones. As, afirmar que se pretende del juez es lo mismo que sostener que se pretende del rgano
administrativo; y la variacin de las preposiciones sigue una suerte semejante: se pretende contra el juez o contra la autoridad administrativa,
frente al juez o frente a la autoridad administrativa, hacia el juez o
hacia la autoridad administrativa.
No es, pues, por este camino que puede distinguirse la accin. Lo pertinente es observar su esquema, su diseo dinmico, y al contemplarlo
se percibe que forma un arco por medio del cual, tres sujetos quedan
vinculados: actor, juez y demandado.
En ninguna otra instancia procedimental se encuentra esta manifestacin. La peticin va del particular a la autoridad, lo mismo la denuncia, la querella, la queja, el re acertamiento o la revocacin administrativos. No importa que al lado del titular de la instancia se encuentren
otros particulares o autoridades a quienes pueda afectar la pretensin.
Si quien solicita una concesin la alcanza, muy probablemente afectar los intereses (econmicos y jurdicos) de otros particulares; pero
la relacin que se establece en la peticin no es de instancia que provoque la reaccin de los dems interesados sino apenas la respuesta de la
autoridad.
Tal veZ el rgano administrativo cite a los interesados, o haga saber
a terceros la pretensin del solicitante; pero ello ser en virtud de los
deberes que le imponga la ley, no por causa del instar. 352 La demostracin se encuentra en la circunstancia de que los terceros pueden oponerse a lo pedido, pero no debatir con el pretendiente. 353
Ciertamente, en la prctica, 354 la bondad del sistema procesal es tan
definitivo, que influye en las tramitaciones simples y lleva a un proceso
artificial lo que no debiera pasar de procedimiento simple. El ministerio
pblico, o el juez calificador de faltas administrativas, suelen carear a
los sujetos; 355 pero esta experiencia viene a confirmar que la va ms
S con motivo de ste.
A menos de formar un proceso.
354 y en muchos cuerpos legales.
355 Denunciante y denunciado, querellante y querellado.
35'2
353
132
democrtica y equitativa para resolver conflictos es el proceso y que

los procedimientos inquisitoriales suelen caer en la frmula procesal,
pero no significa que el legislador haya querido convertir al agente en
un juez.
En buena tcnica, el tercero en la peticin, el denunciado en la denun-
cia, el querellado en la querella, el infractor en la queja, el responsable

en el recurso administrativo, son ajenos al instar respectivo. Ello no impide que declaren ni que a su turno peticionen o pretendan, lo que excluye es que tengan que reaccionar forzosamente ante la instancia
original.
Pero en la accin no cabe concebir que la instancia vaya al juez como
meta final. Por su hiptesis de creacin, la idea es que pase por el juzgador para terminar el ciclo en la parte demandada. La accin se proyecta desde un sujeto hasta otro y a travs de un tercero. 36
Lo determinante viene a ser esa necesaria vinculacin trisubjetiva.
Si en la querella el ministerio pblico hace saber al querellado el delito

de que se le acusa y recibe su declaracin, no est actuando jurisdiccionalmente como si le corriera traslado de una demanda. El querellado
puede no responder, ni siquira acudir, lo que no impedir su consignacin al juez, donde forzosamente se le ofrecer la ocasin de reaccionar
ante la instancia accionante del propio ministerio pblico. Si en el reacertamiento administrativo, el superior hace saber a la responsable la impugnacin de sus actos, no le corre traslado, sino que le pide informe.
Es apenas en el proceso administrativo que el accionar del actor va
hasta el demandado, 3:57 a travs del juez, para que reaccione. sta es la
clave que aparta acciones y dems instancias, y es la misma para distinguir entre procedimiento y proceso. Porque el proceso se va a formar
con acciones y reacciones y no con la sucesin de instancias simples. 358
Cabe, entonces, definir al proceso como una serie de actos proyectivos, pues frente a las tramitaciones simplemente procedimentales, la
secuencia tiene un objeto de conocimiento (la accin) que no se confunde con ningn otro. Esta serie se divide en fases para llevar a cabo
funciones especiales: la postulatoria, donde se presenta al juez el debate
por obra de la bilateralidad del instar procesal; la probatoria, donde

se le ofrecen los elementos de conviccin, empleando el mismo medio
accionante y reaccionante; y la conclusiva, donde se le hacen saber las
consideraciones fundadas de la pretensin (alegatos).

356
3:i7
3fi8
Imparcial por no ser parte del conflicto.

Autoridad administrativa.
Por lo unilaterales.
133
Termina ah el proceso, porque a continuacin, se hace lugar a la actividad aislada del juez para sentenciar. El pronunciamiento final no
puede calificarse de acto jurisdiccional, si al mismo tiempo se denomina
jurisdiccin a la facultad de dirigir al proceso. El juez, al sentenciar lleva

a cabo una tarea diametralmente opuesta a la seguida durante el curso
de la serie: en lugar de escuchar, de dirigir el actuar, entrega, da a conocer su interpretacin jurdica sobre el conflicto, atribuyendo responsa-
bilidades a las partes.

En el caso de que a este fallo siga un medio impugnativo, sustanciado
igualmente en va procesal, tendr que hablarse de un segundo proceso. 359
Concluidos los procesos de conocimiento, tendr lugar un procedimiento de ejecucin, cuando la sentencia sea de la naturaleza de los
pronunciamientos que imputan prestaciones a cargo de la parte vencida. Aqu no se tendr ya ms la serie de actos proyectivos, porque
lo que se busca es realizar (hacer real) el contenido del fallo. Si se diera

oportunidad de accionar y reaccionar, la ejecucin se convertira, de
material transformacin de las circunstancias jurdicas, en nuevo debate
sobre pretensiones.
El proceso, por tanto, se encuentra implicado entre procedimientos
dismbolos; puede antecederle un medio preparatorio, una providencia
precautoria, un negocio de atribucin judicial (jurisdiccin voluntaria),
una averiguacin (procedimiento penal), o un procedimiento formativo, como en el caso de las resoluciones administrativas, que tienen
de comn la ausencia del bilateral instar, propio de las acciones procesales.
Si se pone atencin en el problema de los vicios jurdicos, se encontrar que los errores de procedimiento, tradicionalmente constituidos
con defectos mecnicos y procesales, forman un cmulo que puede y debe
discriminarse en dos grupos: los procedimentales propiamente dichos y

los procesales. Lo que interesa a las conexiones no es igual que lo que
atae a la proyectividad. La validez procedimental puede ser el apoyo

a una nulidad procesal y viceversa.
Toca a la doctrina iniciar la revisin de este captulo olvidado (o
meramente desconocido), porque su planteamiento es motivo suficiente
para advertir que se han mezclado situaciones dismbolas y heterogneas.

Sobresale en este punto la cuestin llamada por Blow, de los presupuestos. Su regulacin a base de excepciones dilatorias, diversa a los casos de
3fJ9 Ser un segundo primer proceso en la revisin alemana, y meramente un segundo
proceso en la apelacin limitada.
134
EL PR.OCESO ADMINISTRA nvo EN IBEROAMRICA
nulidad de actuaciones por violacin de las formas, significa la existencia de dos sectores de problemas: el procesal y el procedimental, que
hasta la fecha han estado indebidamente confundidos. La separacin
permitir reformar la normatividad procesal segn el principio de economa de trmites.
n.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
Los principios informativos

Principios administrativos
Principios procesales
Principios tcnicos
El concepto de oficialidad
La instancia de parte
1H
118
142
147
156
164
CAPTULO II

24. Los princiPios informativos
El derecho, como orden coactivo es una idea que comparten diversas
corrientes, lo mismo los formalistas de la teora pura que los institucionalistas. 360 Este orden resulta una disposicin de las cosas conforme a un
principio que le unifica (para Renard, la justicia).
El concepto de orden ha servido para tipificar al derecho, con el
agregado de la obligatoriedad en las relaciones sociales que se dan dentro
del grupo humano y la existencia del grupo mismo. 361
Ahora bien, si la nocin de orden no es un objeto intuible en el espacio sino algo ideal y, tratndose del derecho, significa meramente su
existencia, 32 resulta que la definicin del derecho se puede encontrar
con independencia de este dato. ;:16~
Quedaran como ineliminables la obligatoriedad y las relaciones sociales. Entonces, bastar decir que el derecho es el imperativo social,
para contener en su descripcin todo cuanto pertenezca a este orden. En
efecto, el imperativo es un deber ser hacia el futuro, no una relacin
de pasado, y la relacin es una referencia de datos que sostiene un ser,
el cual, en el orden jurdico es la vida social. El derecho no existe
para el hombre aislado, incomunicable, pues carecera de sentido un imperativo que, por hiptesis, exige una instancia que manda y otra que
obedece. El imperativo hacia s mismo es simple propsito.
El imperativo relaciona las conductas, porque socialmente slo stas
pueden ser objeto de su regulacin. Como este relacionar no proviene
de las cosas sino de los hombres, es algo artificial, algo que se atribuye
300 Georges Renard, Introduccin filosfica al estudio del derecho, Bs. As. 1947~
Trad. Santiago Cunchillos Manterola, t. J, p. 95.
361 Helmut Coing, Fundamentos de filosoffa del derecho, Barcelona, 1961, Trad.
Juan Manuel Mauri, p. 32.
J6~ Coing, pp. 32-3.
3'63 Que se aplica por igual a la metafsica de las cosas, de los valores, etctera,
de manera que apenas se alude a su pertinencia: 10 que pertenece al derecho es del
orden jurdico.
136
o remite a la conciencia del destinatario. Para que el derecho tenga

efectividad necesita de un justificante, de una razn de ser. En algunas
teoras, la finalidad es la justicia, en otras la seguridad, algunos abogan
por la certeza y no faltan los que invocan el orden escuetamente.
Sea cualquiera la eleccin que se haga al crear un imperativo social,
interesa ahora que siempre se tendr presente una meta. Para el total
jurdico, se han propuesto los fines mencionados; entonces, la regulacin que persiga su consecucin tendr frente a s un principio o un
conjunto de principios. El alcance que se d al trmino principios es
determinante para la sistematizacin positiva, porque nO ser igual ver
en ellos la causa en cualquiera de sus acepciones, 364 que la meta o punto
de arribo final.
Adems de lo anterior, los principios del derecho no son los atinentes
a cada rama, ni los de stas corresponden a los tipos: conjunto de casos
generales. 365 Es verdad que la nocin de principios fue obscurecida en
muchas ocasiones y que a partir de la filosofa cartesiana se neg a formular un sistema a ttulo de axiomas racionales y se habl de los derechos a la vida, la libertad, la propiedad y otros; 366 sin embargo tales
conceptos no eran metas sino materias a regular ms o menos restrictivamente.
Se pueden asimilar los principios a las garantas, y as se observa
cuando Jos Lois Estvez 367 considera que el principio de causalidad
garantiza la uniformidad de la naturaleza y la existencia de una causa
primera, haciendo posibles las predicciones cientficas y las nociones
suprasensibles.
Tambin cabe estimar a los principios en el sentido de premisas tericas que potencialmente encierran en s innumerables conclusiones
prcticas, como ensea Piero Calamandrei. 368 y es factible entender
con Robert Wyness Millar 369 que son las generalizaciones establecidas
por la teora respecto de los mtodos jurdicos, las cuales fijan y delimitan los conceptos fundamentales que dan forma y carcter a dichos
sistemas.
864 Cfr. Alejandro Dez Blanco. La filosfoa y sus problemas. Barcelona, 1960.
p. 202.
365 Coing, p. 33.
366 Juan Manuel Tern, Filosofa del derecho, Mxico, 1952, p. 283.
007 Estudios sobre los fundamentos de una nueva ciencia jurdica. Santiago de
Compostela, 1954, p. 170.
368 Chiovenda. Recuerdo de juristas, Bs. As. 1959, Trad. Santiago Sents Melendo,
p.44.
369 Los princiPios formativos del procedimiento civil, Bs. As. 1945, Trad. Catalina
Grossmann, p. 43.
137
Asimismo, existen apreciaciones sobre los principios que, sin caracterizarlos, aplican algunas de las notas expuestas, como cuando Hernando
Devis Echanda, 370 afirma que existen dos categoras de principios fundamentales de la ciencia procesal, las que sientan las bases generales del
derecho procesal y las que miran a la organizacin del proceso. Sin estos
principios, agrega, la vida en la comunidad se hara imposible en forma
civilizada, pues fundamentan la vida misma del Estado como organizacin jurdica y de la sociedad.
En todas las opiniones consideradas hay puntos de coincidencia, de
modo que puede sostenerse que en ellas se estima que los principios son
nociones generales, fundadoras, abstractas y unificadoras. Naturalmente
deber decidirse si se opta por estimarlos como causas o como fines, pero
no parece ya dudarse de que unos miran al derecho en su totalidad y
otros a parcialidades jurdicas.
Propiamente, sobre el tema se ha especulado limitadamente; es cierto
que en toda obra jurdica se emplean los vocablos principios fundamentales, esenciales, bsicos, etctera; mas no existe un propsito definitorio,
sino que se observa una postura comn de dar por sentado que se conocen los alcances de estos trminos.
Quizs por ello se llame principios a lo que son normas bsicas, y
garantas a lo que son principios. Por ejemplo, la regla del debido
proceso legal se califica unas veces como derechos del hombre, otras
como declaraciones, y muchas ms como garantas individuales.
Al revisar las constituciones, se observan preceptos llamados parte
dogmtica, por contraposicin a la orgnica y a la legislacin constitucional propiamente dicha. 371 Tericamente, las calificadas de garantas o declaraciones de derechos, tienen un sentido diferente a los preceptos que estructuran la organizacin estatal, y distinto de aquellas
normas que incluidas en la Constitucin, vienen a regular directamente
ciertas materias: poltica, educacin, derecho laboral, culto pblico,
materia econmica, civismo y nacionalidad, tcnica legislativa, nuevos
Estados, zonas federales, salubridad e higiene nacionales, y hasta procedimientos y juicios: amparo y responsabilidad de los funcionarios.
La distincin de estos captulos de una constitucin positiva (en el
caso la mexicana), obedece al diferente sentido de la regulacin. En lo
tocante a las garantas o declaraciones de derechos, cabalmente se estn
implantando ciertos principios jurdicos: irretroactividad en la apliS7<l N acianes generales . .. , p. 47.
8n Fausto E. Vallado Berrn, Sistemtica constitucional, Mxico, 1965.
138
EL PItOCESO ADMINISTRATIVO EN IBEROAMRICA
cacin de las leyes, el debido proceso, las formalidades del acto o resolucin administrativos, las razones de ocupacin de la propiedad, las Condiciones para efectuar la privacin de la libertad, etctera.
En cambio, en la estructuracin orgnica se hace distribucin de
competencia.s.y rganos; y en las leyes constitucionales se dictan soluciones concretas a ciertos problemas estatales, sociales o individuales.
El captulo de las declaraciones tiene un claro sentido orientador.
Es la postulacin de metas o fines que deben perseguir las leyes emanadas de los rganos creados en la parte estructural de la ley eminente.
Estos principios son, pues, informaciones, tienen un significado de
orientacin y no un contenido de solucin como las leyes insertadas en
la Constitucin. Por ellos se habla de lmites y condiciones infringibles.
No se trata de que la Constitucin resulte un catlogo de la legislacin
nacional, ni siquiera la base de la pirmide kelseniana, sino apenas
la reunin de esos captulos, entre los que destaca el concerniente a la
declaracin de principios.
Pero la orientacin que es propia de esas declaraciones, no resulta
igual a la que viene especificada para cada rama jurdica. Aqu se opera
la unificacin normativa por los principios que caracterizan la homogeneidad de la materia (penal, procesal, civil, etctera).
Algunas veces, corno sucede en los cdigos civiles, los principios se
exteriorizan en artculos; otras, en cambio, discurren implcitos en la
normatividad general de los cdigos o en la particular de las instituciones. En los ltimos supuestos, el legislador persigue un propsito que se
infiere del diseo, de la lnea respetada en las soluciones concretas, como
cuando se intenta defender el ncleo familiar, a travs de un conjunto
de disposiciones que sucesivamente van atendiendo a la potestad, el
deber de alimentos, la obligacin de respetar, las facultades de administracin, etctera. Ello no impide ni la existencia de los principios, ni la
posibilidad de su descubrimiento. En ciertas leyes, se observa la preponderancia de la voluntad: principio individualista, otras su sujecin: principio socialista.
25. PrinciPios administrativos
La equivocidad en cuanto al significado de los princIpIOs ha provocado la confusin entre finalidad y valoracin. Para la corriente jusnturalista, se trataba de verdaderos ideales que desde lo alto gobernaban
los casos especficos. Pero al perderse el concepto escolstico de la natu-
OFICIOSIDAD E
INSTANCIA DE PARTE
139
raleza, los nuevos partidarios del derecho natural han quedado sin principios ciertos susceptibles de aplicacin prctica. 372
Sin embargo, el abandono de la posicin valorativa, con la que se
intentaba aplicar una medida inmutable a cada cuestin concreta, no
ha afectado la existencia de los principios. Lo nico que ha cambiado
es el significado, de modo que no se niega que el orden social deba
acomodarse a la igualdad, ni que el gobernado debe poseer una pretensin absoluta de proteccin estatal, al bien comn, a la ponderacin
de los intereses y dems.
Pero los principios no pueden ser normas generales potencialmente
concretiza bIes. Hay un lmite, dice Forsthoff,37::1 en que interviene la
decisin, el arbitrio que diferencia la potestad incontrolable de la actividad discrecional regulada normativamente.
El arbitrio conformador se realiza por la intervenClOn directa, la
participacin activa de los rganos administrativos en las funciones de
la vida social. 374 As se mira en las empresas de transporte y suministros, y en la creciente participacin en la actividad econmica que ahora tiene el Estado. :l7;
Esta intervencin conformadora, que puede explicar el intervencionismo de Estado, se aparta de la tradicional intervencin prohibitiva o
premisiva originadora de la relacin administrativa directa entre el
gobernante y el gobernado, en cuanto la conformadora repercute en las
relaciones entre los gobernados. Aqu parecen derogados viejos principios jurdicos, como el de la libertad burguesa y, en lugar de preponderar la proteccin jurdica, se entroniza la solucin por negociaciones a
travs de gremios o asociaciones: principio del do ut des. 376
Marginalmente, esto viene a demostrar que la normatividad constitucional no puede ser considerada como la estructuracin bsica, pues
la estructura moderna del Estado no se apoya solamente en la distincin entre norma general y mandato individual, sino que incluye la
intervencin colectiva. <l77
Ahora bien, es necesario tener en cuenta la nueva estructuracin
administrativa para determinar cules principios clsicos subsisten, y
qu nuevos principios informan esta actividad. La parte del derecho
administrativo tradicional, que puede restringirse al aspecto policial (en
372 Forsthoff, op. cit., p. 111.
3730p. cit., p. 113.
Produccin, comercio, distribucin de bienes.

Empresas de carcter pblico y mixto.
376 Forsthoff, p. 117.
374
37
140
su acepClOn ms amplia) , conserva inalterable el principio de la

libertad individual, slo susceptible de afectacin dentro de los
cauces de una legalidad constitucional. En este campo, la Administracin se limita a controlar y regular la conducta individual. Pero el otro
sector de la Administracin conformadora,378 que estructura la vida
social con finalidades propias de la colectividad Como tal, ha de aplicar

principios sociales.
Es en este sentido que puede admitirse el trmino justicia social:
regulacin de la conducta social segn el principio del bien general. Es

de acuerdo con este principio que la interpretacin jurdica cambia de
la literalidad al sentido;
379
pero de todo ello se sigue, tambin, el que el
derecho administrativo, integrado con multitud de normas,380 resulta

un cuerpo incompleto si le contrasta con la codificacin civil.
Vienen en auxilio de la interpretacin administrativa los principios
particulares. 381 Se efecta aqu, lo mismo que acontece en todas las
ramas, Una interpretacin que no parte del centro de la norma, sino
que atiende fundamentalmente a la institucin, 382 y mira al sentido,
a la intencionalidad de la regulacin, no a su concreta disposicin, sino a
su objetivo en conjunto.
La revisin doctrinaria de los principios lleva, como estaba apuntado,
a campos dismbolos y as, al hablar de las caractersticas de la Administracin absolutista, se explica que segua el principio de la colegiacin. 383 Con ello no se hace sino una equvoca aplicacin del concepto,
pues se le toma como medida de valoracin a la manera escolstica. Si
para organizar a la administracin se prefiere el predominio de la forma
colectiva, 384 con ello no se responde al principio jurdico en su correcta
significacin, sino a un valor tcnico.
En otros extremos, en cambio, se acude a verdaderos principios, como
cuando se invoca la equidad como vigente en el ordenamiento positivo
para las relaciones consuetudinarias. 385
En la misma lnea se enCuentra el principio de la igualdad, sobre
378 Terminologa de Forsthoff.
379 Tal principio, por 10 dems, es aplicable al derecho administrativo tanto como
al civil: efectos institucionales.
380 Leyes, reglamentos, ordenanzas.
3810rientaciones para el conjunto normativo especial.
382 Forsthoff, pp. 238-9.
384 Id., p. 55.
385 Delegacin de funciones, facultad no escrita que ha venido a requerir la delimitacin jurisprudencial y cientfica, o las indemnizaciones de derecho pblico no
reguladas legislativamente, cfr. Forsthoff, p. 210.
141
todo cuando se observa el campo de los contratos calificados de derecho pblico que, para cierta parte de la doctrina siguen siendo de
derecho privado o comn. 386 Sobre el particular debe indicarse que los
principios, como ha podido confirmarse en el contraste de las ideas
de justicia individual y social, pueden tener soluciones opuestas. As,
considerando la contratacin, especialmente de obras y servicios pblicos, se habla del principio de desigualdad, en cuanto la Administracin
conserva una posicin privilegiada, imponiendo sus decisiones y llevndolas a cabo con o sin la voluntad del particular, interpretando los
contratos, rescindindolos, resolvindolos o anulndolos. 387 Frente a ese
principio, todava se postula el de igualdad para sostener que se viola
en la dicha contratacin 388 y que, por ende, sera un procedimiento
arbitrario, regular situaciones generales por medio de contrataciones
diferenciadoras y no por normas jurdicas.
El caso no es inslito sino todo lo contrario, de modo que recientemente se ha visto regular impuestos y contribuciones a base de convenios
de cuota fija o de regularizaciones fiscales, lo que indudablemente viola ese principio de igualdad que slo puede quebrarse en el mbito de
los derechos disponibles. 389 La igualdad se rompe cuando a un importador se le reduce la cuota asignada cuando el monto de las importaciones permanece inalterable; pero se respeta si la autoridad explica que
ha aumentado el crculo de importadores que participan en la oportunidad. 39Q
En fin, atendida la funcin administrativa en su sentido de servicio
de la empresa de gobierno, destaca el principio de oficialidad, por
cuanto los actos que le caracterizan se cumplen sin requerimiento de los
administrados. Este principio es tpicamente preponderante en los actos
de ejecucin y en los de gobierno y polticos. 390-""
Pero la oficialidad no es sinnima de actividad irrestricta, su posibibilidad se encuadra en la competencia, en el conjunto de atribuciones
38e Gonzalo Retana Sandi, "La jurisdiccin contencioso-administrativa en Costa
Rica y su reforma", en Revista del Colegio de Abogados, julio, 1966, p. 7.
387 Aunque posteriormente pueda acudirse al proceso administrativo.
389 Administrativamente: concesiones.
31lQ Forsthoff, p. 680.
390 bis Para la jurisprudencia francesa, dice Gabino Fraga, Derecho administrativo,
Mxico 1944, p. 95, son actos de gobierno los actos del Ejecutivo en relacin con el
Parlamento, la declaracin del estado de sitio, los actos de ejecucin de un convenio
diplomtico y los actos de guerra; sin embargo, para el autor, el acto de gobierno
debe considerarse como un acto que jurdicamente no se diversifica de los administrativos, de manera que lo caracterstico es su procedencia de un rgano poltico o
porque por medio de l se afecte un derecho poltico de los ciudadanos.
142
conferidas al rgano. Por lo mismo, sobre ella se encuentra el llamado

principio de legalidad.
La funcin del Estado 391 se realiza bajo un orden jurdico. Ello significa que ningn rgano puede tomar una decisin individual que no
sea conforme a una disposicin general anteriormente dictada.
Es la norma la que funda las decisiones individuales, y este principio
tiene en los Estados de Derecho un carcter casi absoluto, ya que slo
quedan fuera las facultades discrecionales, cuyo sector se encuentra ms
o menos delimitado. :m2 Lo contrario a la legalidad se considera despotismo, :!):I el cual no tiene cabida en un rgimen constitucional de estructuracin por distribucin de competencias. 394
Es igualmente tema de discusin el caso de la delegacin de facultades,
y no slo con referencia a los ejemplos de las autoridades administrativas, sino tambin frente a la hiptesis de las llamadas facultades extraordinarias que Fraga estima como fuente de derecho administrativo
semejante a la legislacin de emergencia. :lgii
26. PrinciPios procesales
Al referirse a las reglas directrices de las instituciones procesales,

l\1illar 396 les llama indistintamente mximas o principios. Naturalmente,
no se trata verdaderamente de mximas o consejos obtenidos de la experiencia, sino de postulados que se busca conseguir con cierta regulacin
positiva.
Pero no est totalmente alejada de la realidad histrica la denominacin de Millar, y as se ven mezcladas con los verdaderos principios esas
mximas y otras reglas tcnicas. Basta para el caso, recorrer la obra de
Adolfo Wach, 397 para encontrar mencionados como principios la tcnica contumacial,398 el derecho de juramento, 399 la disposicin de las
891 Dice Fraga, op. cit., p. 155.
392
Con tendencias hacia la resticcin por va de la justificacin.
303 Fraga, p. 156.

394 Sin embargo, ante las facultades reglamentarias, no siempre explcitas en la ley
constitucional, como sucede en Mxico, surge la duda de si el principio de legalidad
no tiene una excepcin en el caso de la actividad administrativa materialmente legal
pero formalmente ajena al rgano legislativo por antonomasia, cfr. Fraga, p. 157 ~
3950p. cit., p. 162.

8960p. cit., p. 43.
397 Conferencias sobre la ordellanza procesal civil alemana, Buenos Aires, 19 S 8, Trad.
Ernesto Krotoschin.
3080p. cit., p. 23.
3990p. cit., p. 242.
143
partes, 400 dispositivo, 401 del dominio sobre el estado de cosas,402 de la
falta de inters en el objeto de la controversia por parte del Estado,
40'
del impulso del proceso por las partes, 404 de la inmediacin, 405 de la
libre apreciacin de la prueba, 406 de la oralidad, 407 de la percepcin
inmediata,4Q8 de la reciprocidad, 409 relativos a los medios de prueba, 410
de la unin de pruebas, 411 de la verdad material. 412
A su vez, Millar consigna los siguientes principios que llama formativos,413 de bilateralidad de la audiencia, 414 de presentacin por las
partes e investigacin judicial,41::; del orden consecutivo, preclusin y
acumulacin eventual, 416 de la prueba formal y la prueba racional,417
de la oralidad y escritura, 418 de la inmediacin y de la mediacin, 419
y de la publicidad y el secreto. 420

En cambio Hernando Devis Echanda, 421 comienza por aludir a los
principios fundamentales del derecho procesal y del procedimiento. En
seguida se refiere: al carcter exclusivo y obligatorio de la funcin judicial del Estado, a la independencia de la autoridad judicial, a la imparcialidad rigurosa de los funcionarios judiciales, a la igualdad de las partes
ante la ley procesal, a la necesidad de or a la persona contra la cual va
a surtirse la decisin, 422 a la publicidad del proceso, a la obligatoriedad
de los procedimientos establecidos en la ley, al principio de que las
sentencias no crean, sino declaran derechos, al principio de la verdad
procesal, y al principio de la cosa juzgada, todos como atinentes al de400011.
4tH op.
4020p.
4030p.
404
Op.
40ti Op.
40( 01).
407 Pp.
cit.,
cit.,
cit.,
cit.,
cit.,
cit.,
cit.,
60.
223.
60.
61.
p. 60.
p. 276.
p. 237.
6, 15, 34 Y 57.
4U80p. cit.,
4090p. cit.,
4100p. cit.,
411 ap. cit.,
4120p. cit.,
413 No
p.
p.
p.
p.
p. 8.
p. 340.
p. 24l.
p. 241.
p. 223.
informativos como debe ser.

cit., p. 45,
cit., p. 57.
cit., p. 93.
4]70p. cit., p. 119.
4V! Op. cit., p. 141.
4190p. cit., p. 167.
4' 2JO Op. cit., p. 183.
4210p. cit., pp. 47 Y ss.
4'2,2 Principio de la contradiccin O audiencia bilateral.
4140p.
4150p.
4160p.
144
recho procesal. En cuanto a los relativos al procedimiento, cita: el principio dispositivo o inquisitivo, los principios de la tarifa legal de pruebas,
conocido tambin como sistema legal de pruebas, o de la libre apreciaen de su valor; al principio de impulsin del proceso, el principio
de economa procesal, el principio de concentracin del proceso, el principio de la eventualidad, tambin llamado de la preclusin; el principio
de la inmediacin, el principio de la oralidad o de la escritura, el principio del inters para intervenir en los juicios; los principios del inters
legtimo para pedir o contradecir una sentencia de fondo y de la legitimacin en la causa; principio de la buena fe y la lealtad procesal, principio de la impugnacin, principio de las dos instancias; y, principio de
la motivacin de las sentencias.
La lista que forman las enumeraciones precedentes, podra ser aumentada sin dificultad; pero tal vez 10 conducente sera reducirla y
modificarla. Lo primero como consecuencia de una correcta sistematizacin, y lo segundo como resultado de una investigacin ms a fondo.
Aunque en Devis Echanda se encuentra una separacin, ni ella tiene
el propsito de contrastar lo procesal con lo procedimental, ni mantiene
una lnea de congruencia indispensable en toda sistematizacin. Podra
decirse que, suponiendo que todos los enunciados fueran principios, obviamente quedaran encuadrados en el derecho procesal como rama,
como ciencia jurdica, y ninguno de los que se califica de procedimentales es ajeno a la misma. En cambio, falta el punto de referencia preciso
al proceso por antonomasia.
En todo caso, debe advertirse que son dos los problemas que deben
resolverse en la bsqueda de los principios procesales. En primer lugar,
el ya comentado de la significacin del vocablo principios j y, en seguida, el atinente al concepto del proceso. La relacin que surge posteriormente, entre principios y proceso, dar la materia del tema.
Si los principios son los orientes jurdicos, 423 y el proceso es la serie
de instancias proyectivasj los principios procesales sern los postulados
que mantienen el sentido del proceso.
La justificacin del instituto 424 aparece teIeolgicamente. Conviene
puntualizar que el punto de vista teleolgico no es el ms adecuado para
las definiciones, pero ahora no se intenta conceptuar el proceso, sino
explicar la funcin de los principios y, en este sentido, habr que buscar
la finalidad de la figura. Pues bien, finalsticamente, el proceso se jusNo las primeras o segundas causas.
En la esfera del derecho pblico, dice Forsthoff, p. 238, se ha impuesto mis
bien la expresin institucin. sin que esto deba constituir una diferencia real.
423
424
145
tifica por la interpretacin imperativa de un tercero imparcial, se quiere

la sentencia ajustada a la solucin debida de un dilema.
El pronunciamiento es un acto resolutivo y, como tal, poca diferencia tendra con otros actos como los administrativos que se dictan ante
un conflicto calificado como contencioso administrativo. Sin embargo,
la sentencia es inconfundible con la solucin administrativa por dos
raZones: una propia del pronunciamiento judicial, que es su naturaleza
de interpretacin imperativa; la otra es una consecuencia de su ubicacin procesal, esto es, se trata de una resolucin que surge luego de sustanciado un proceso.
Aunque se ha hablado de diversas clases de interpretacin y de la
competencia de todas las autoridades para efectuarla, al grado de que
se piensa que la autntica pertenece al mismo creador de la norma, 425
10 cierto es que slo hay una clase de interpretacin: la judicial. 426
Interpretar significa inferir un concepto de un dilema, viene del latn
interpres que se aplica a quien explica o dcclara. 427 En el proceso se ha
ofrecido al juzgador un dilema y, de entre dos pretensiones contrapuestas, el tercero imparcial determina cul es la correcta, la admisible;
pero ello lo hace, no con intencin meramente explicativa, sino imperativa. Ni el legislador ni la autoridad administrativa ""interpretan", el
primero porque slo puede imponer una solucin 428 cuando efecta
a priori la regulacin. Y, el segundo, porque aun en el estudio de una
impugnacin, no contrasta dos pretensiones sino exclusivamente la del
impugnante, y procede a re acertarla en trminos de ley.
Si de principios se trata, obviamente el primario es el de imparcialidad. El tercero 4211 debe ser ajeno a cualquier posicin en contienda. 430
Tal imparcialidad se logra (objetivamente) apenas en el instituto procesal, y no slo existe para la direccin de la serie proyectiva, sino para
la decisin del conflicto. Imparcialidad es el principio inalterable, desde la iniciacin del proceso hasta el dictado del fallo.
Otro principio caracterstico del proceso es la transitoriedad que
Ignacio Medina Lima califica de temporal. Se trata del hecho de que el
425 Con la exageracin consistente en que si es la misma Administracin activa
la autora, se picnsa en una interpretacin autntica cuando la solucin proviene de
ella misma.
426 O la del sujeto que acte con el mismo propsito sentenciador.
427 Val buena reformado, Diccionario latino espaol, Pars, 1868, p. 458.
428 Aunque sea entre varias posibles.
4:29 Intrprete por antonomasia.
430 La autoridad administrativa no puede efectuar esta desvinculacin, porque se
encuentra encargada de la misma funcin de la autoridad responsable del acto impugnado.
146
proceso no est concebido para perdurar, no tiene siquiera una explicacin por s mismo. No cabra suponer que el proceso vive para constituirse interminablemente, por el contrario, mientras ms pronto termine,
mejor. Pero ello no implica que su conclusin deba hacerse vulnerando
otros principios, entre los que sobresale el de imparcialidad. No se quiere
que el proceso finalice con pronunciamiento injusto, se pide nada ms que
termine en el menor tiempo posible, porque no ha sido creado para
prolongarse indefinidamente.
El proceso ha quedado como una serie de instancias proyectivas. Pues
bien, un principio ms surge de esta caracterizacin: para que la proyectividad se cumpla efectivamente, es menester que ambas partes 431
cuenten con igualdad de ocasiones de instancia. A la instancia de una
parte debe corresponder la reaccin de la contraria. Slo as se concibe
el proceso y por ello, el principio a respetar es el de la igualdad de! instar.
Este principio no se confunde con el de la bilateralidad de la audiencia. Existen muchos procedimientos administrativos en que se da
oportunidad a cuantos en ellos intervienen para ser escuchados. La autorizacin relativa a la exencin de impuestos para industrias nuevas
o necesarias, no desconoce este fenmeno. Luego de pedida la exencin
y llenados los requisitos legales, se permite a quienes pudieran salir afectados con ella, la exposicin de razones en contra. Se les escucha y toma
en cuenta, sin que al cumplirse de este modo la bilateralidad de la audiencia, se haya estructurado un proceso.
En la misma sede judicial, se conocen procedimientos de esta ndole.
En la llamada va de jurisdiccin voluntaria, e! apeo y/o deslinde, se
lleva a cabo frente a los interesados. Se les escucha y atiende. 432 Otro
tanto se observa en medidas tales como el depsito de personas, en la
adopcin si el menor ha rebasado cierta edad, 433 etctera.
Principio netamente procesal que, sin embargo, no se comenta en la
doctrina, pese a su elevada importancia, es el de la eficiencia funcional.
El proceso est conformado por fases: postulatoria, demostrativa y/o
conclusiva. No pueden incluirse la decisoria porque cae fuera del proceso, ni la impugnativa, porque forma parte de una nueva y posterior
serie. 434
Cada fase tiene un objeto legal, cada una se regula para cometido
especfico y cierto: la postulatoria para que el juez adquiera el conociDos y nada ms que dos en todo proceso.
Si hay conflicto intransigible, se concluyen las diligencias para respetar el
derecho de acudir al proceso.
4R3 Diecisis aos.
434 Cuando es procesal, porque cabe que sea simplemente procedimental: queja.
431
432
147
miento del conflicto, la demostrativa para que adquiera los elementos

de conviccin, y la conclusiva para que adquiera los razonamientos jus-
tificativos de la solucin del debate. Ello permite agregar que la fase

decisoria no es procesal, porque el juzgador pasa del tipo adquisitivo al
imperativo, del recibir al dar.
Procesalmente, cada fase debe respetar el principio de eficiencia, con
el fin de que llene su objeto: adquirir conocimientos y convicciones. Si el
proceso pudiera estructurarse sin las fases se cometera una aberracin, un absurdo, una contradictio in adiccto, porque la hiptesis es que
el proceso sirva: para conocer un conflicto, las pruebas de las pretensiones y las razones concluyentes. Si se eliminan las fases, el proceso
pierde sentido, razn de ser, para convertirse en mera inquisicin, o pesquisa. Y no importa que las fases estn abiertas a nuevas iniciaciones, 4:1"
porque lo determinante es la secuencia. Lgicamente es inconcebible que
se pruebe antes de pedir, o se concluya sin postular una pretensin. Entonces, a menos de desterrar el proceso, es forzoso regularlo por fases,
cada una con un cometido preciso: ineliminable.
Otros principios, de los enunciados por las doctrinas aludidas, o no
son procesales, O tienen naturaleza de reglas tcnicas. Lo ltimo sucede
con aquellas mximas de doble solucin: presentacin de parte o investigacin oficial, de disposicin del debate o de derechos indisponibles.
Todos ellos, adems, ataen a categoras que no son estrictamente procesales, por lo mismo que hablan de la pretensin y no de la instancia
proyectiva.
Algunos ms, como el de adquisicin, son nombres distintos para
aquellos principios que han quedado explicados en la eficiencia; y el de
preclusin no pasa de ser una discutible extensin de la naturaleza
proyectiva de la instancia. 436 En fin, cuestiones como las relativas a la
prueba,437 se ofrecen como manifestaciones diversas del problema ya
indicado: eficiencia procesal, o valoracin conciernen a la sentencia y
no a la jurisdiccin. 438
27. PrinciPios tcnicos
Tcnica es la adecuacin de medios a fines. En tanto que el mtodo
Litis abierta.
Que al concluir su ciclo cierra el grado.
437 Qu es la prueba, quin prueba, qu se prueba, cmo se prueba y qu valor
tiene la prueba.
438 Direccin del procew.
435
436
148
cuantifica los conceptos, les asigna una determinada significacin; y el

sistema realiza la conexin de nociones con un sentido teortico, la tcnica se limita a nvarar.
La invariacin no es sino la combinacin de factores para la produccin de un resultado. Con la tcnica no se persigue definir un objeto,
llmesele proceso o procedimiento, pretensin o sentencia. Lo que cada
uno sea es materia de estudio del mtodo, y 10 que resulte de la invaria-
cin es objeto a sistematizar con las restantes soluciones de la rama

jurdica.
Por ello, mientras los principios orientan la regulacin positiva, y
mediante su aplicacin se busca que la secuencia, por ejemplo, est dirigida por un sujeto imparcial, que se desenvuelva expeditamente, que
mantenga la bilateralidad de la instancia y la eficiencia de sus fases; las

reglas tcnicas ofrecen posibilidades que pueden ser contradictorias:
invariar instancias orales o escritas, facultades de disposicin o de indis-
ponibilidad, de impulsin de parte o de oficio, etctera.

Tcnicamente, tanto es factible invariar conceptos exclusivamente
procesales, como procedimentales o sustantivos. Lo nico que debe advertirse, es que en el orden procesal, la tcnica es mucho ms limitada,
precisamente porque los principios son unisignificativos, pues lo contrario llevara a calificar de proceso a un procedimiento diverso. As, no
es concebible la invariacin de las instancias proyectivas con los actos
oficiosos de la autoridad administrativa, siempre colocada en posicin
interesada en el conflicto con los particulares. En cambio, se respetan
los principios procesales si la invariacin de las fases se limita a la cantidad de dos: postulacin y conclusiones, considerando que el conflicto
no es de hecho sino de derecho. Esto mismo se traduce en economa de
trabajo, principio tcnico procesal por el que se aspira a eliminar esfuerzos y sacrificios intiles en cualquier desarrollo procesal.
Debe, pues, entenderse por principio tcnico, la orientacin en cualquier invariacin que ofrezca una solucin ms adecuada. Segn la
materia a invariar, se hablar de tcnicas procesales, procedimentales y
hasta parcialmente de tcnicas de la prueba, de la sentencia, de la demanda, y dems.
Eliminado el extremo jurisdiccional por su limitado campo de aplicacin tcnica, 439 puede decirse que en el derecho procesal, dos son los
campos de ms fecunda y corriente exposicin de tcnicas: la pretensin
y el procedimiento.
a) La pretensin es la afirmacin de un derecho y la exigencia de su
439
Economa del desarrollo.
149
tutela por medio de sentencia. HO Durante mucho tiempo, la clasificacin de las pretensiones se hizo a base de las acciones, suponiendo que
stas pudieran diversificarse y con olvido de que se trataba de instancias
puras, de incitaciones o excitaciones carentes de notas susceptibles de
divisin. La accin va a lo largo del proceso, provocando la jurisdiccin

y la reaccin, sin que su significado vare en lo absoluto.
En puridad, pues, la accin no admite clasificaciones y no es prudente
sostener que haya acciones constitutivas, declarativas y de condena, porque el absurdo resaltara inmediatamente que se contemple a la accin
en las fases subsiguientes a la postulacin: en ninguna de ellas cambia su
naturaleza y en ninguna aparece un sentido constitutivo, declarativo o
de condena sustantiva.
Como la invariacin tcnica comienza por indagar las posibilidades
de combinacin, se entiende fcilmente que tratndose de la pretensin,
especficamente de la contencioso administrativa, que la declaracin,
constitucin o condena relativas a la relacin sustantiva, pueda ser presentada por la parte o averiguada oficiosamente. El ltimo es el caso
de las revisiones inquisitoriales, ms frecuentes en otros rdenes como
el penal, sin dejar de presentarse en 10 administrativo, como se mira en
la materia aduana!.
Para mayor comprensin del problema, debe recordarse que la pretensin es la declaracin de voluntad causante de una resolucin autoritaria. La pretensin es conflictiva en el contencioso administrativo y
por ello se distingue de la atinente a una peticin, 441 a una denuncia 442
o a una queja. H3
En cuanto afirmacin de un derecho y exigencia de su tutela, ofrece
un campo adecuado a la investigacin oficial, y es as como se explica
que la doctrina haya hablado del principio de presentacin de parte
frente al de oficialidad o inquisitivo. Lo que la autoridad est facultada
para averiguar son las condiciones de la titularidad del derecho: legitimacin sustantiva, misma circunstancia que puede demostrar espontneamente la parte in limine.
El hecho de que exista una doble solucin: presentacin de parte y
oficialidad, permite al legislador encontrar diversos caminos para alcanzarla. Puede exigir que la parte demuestre su legitimacin desde la demanda, puede facultar al juzgador para que la averige y puede conEn el mbito procesal.
Jurdica y por ende tambin declarativa de voluntad, pero sin contienda.
442, Participacin de conocimiento que destierra toda idea de conflicto.
443 Tambin declarativa de voluntad.
440
441
150
ceder a la contraria el derecho de impugnarla. En la seleccin se tendrn

en cuenta factores tales como el previo reconocimiento de la autoridad
administrativa, al sustanciar las promociones del demandante, las constancias documentales de la resolucin impugnada, la imposibilidad de
probar en esta forma la legitimacin, y aun la posibilidad de que lo discutido en la va administrativa sea este extremo, caso en el cual el fondo
mismo del problema se constituye con un elemento que en los dems
casos es simple condicin.
Otro principio que atae a la pretensin es el de disponibilidad. El

derecho invocado puede consistir en una relacin sustantiva susceptible
de renuncia 0, por el contrario, intransigible e irrenunciable. 444 Aqu
la tcnica no ofrece doble solucin al caso, sino invariacin doble, segn

se trate de uno o del otro supuestos. La cuestin trasciende hasta la tcnica probatoria 445 y por ello se ha incluido entre los principios, equivocadamente llamados procesales, al de la disponibilidad. Pero que no
se trata de algo perteneciente al instar, se comprueba con el hecho de
que las partes pueden dejar de promover sin que ello trascienda a la
titularidad sustantiva.
Sin embargo, en la doctrina no se ha hecho la cabal separacin entre
la indisponibilidad de los derechos y las actitudes procesales de las partes. AS, la Administracin no puede, vlidamente, renunciar a un cobro
de tributos implantados legalmente; pero de ah no se sigue que est
impedida para reconocer que el acertamiento estuvo equivocado, o que
el pago se efectu. La indisponibilidad del derecho, por tanto, no afecta
a la naturaleza y regularidad de la serie procesal, todo lo ms, atae a
la pretensin 446 y a la consiguiente sentencia.
El inters procesal 447 se constituye con la necesidad de un pronunciamiento. Si faltare esa necesidad, sea porque en la va administrativa
exista algn recurso susceptible de ofrecer solucin al problema, o porque el juzgador carezca de competencia para emitir un fallo en el sentido pretendido,44H entonces la pretensin puede: ser desechada si evidentemente muestra desde el momento de la demanda esta carencia, ser
sobreseda si aparece admisible pero inoperante. 449
En este rengln, por tanto, se ofrecen dos tcnicas, segn se trate del
Nulidad de matrimonio.
Distribucin de la prueba.
446 En su contenido sustantivo.
447 Diverso al sustantivo, porque ste puede ser la ventaja o conveniencia en una
situacin legal, ms o menos tutelada por el derecho.
448 Tribunales de mera anulacin, frente a tribunales de competencia amplia para
conocer de pretensiones constitutivas y de condena: el contencioso subjetivo.
449 Se afirma que no existe recurso, pero la autoridad demuestra lo contrario.
444
44
151
inters en la relacin sustantiva, o del inters en la relacin procesal.

Pero no es un principio tcnico procesal, porque para estudiar ese inters
es indispensable el proceso mismo. Lo que acontece es que en un extremo
se mira al ttulo pretendido y en el otro a la tutela exigida. El principio
de oficialidad se aplica con mayor adecuacin al segundo, 400 en cambio

el de presentacin de parte cabe mejor respecto al inters sustantivo.
451
Ms principios tcnicos, que se reconocen por su vinculacin con la

pretensin, son los que Wach menciona con los nombres de: derecho
de juramento, de los medios de prueba y de la verdad material.
452
Igual-
mente, son tcnicos y relativos a la pretensin, los principios que Millar

alude al referirse a la acumulacin eventual. 453
Por cuanto a los enumerados por Devis Echanda, pertenecen a la
pretensin: la bilateralidad de la audiencia,45' el de que las sentencias

no crean sino declaran derechos, 455 el de la cosa juzgada, 456 el de concentracin confundido con la acumulacin, y el de la doble instancia. 457
b) Procedimentales son los principios que ataen a la sustanciacin y,
en primer lugar, el que Wach seala al hablar de la tcnica contumacial.
Se trata de un modo de tramitar el proceso, cuando una parte se resiste
a instar. No altera la proyectividad de la accin, ni la trilateralidad subjetiva, se limita a imputar a la parte renuente una situacin determinada. 4G8
Otro ms es el que concierne al impulso de la serie. No se trata de eliminar a la accin, sino de propiciar su aparicin por obra de la excitativa
judicial, de lo contrario, en lugar de proceso, se tendra que hablar de

procedimiento inquisitivo. El juez llama, seala plazos o trminos, reIncompetencia y condiciones de procedibilidad: inadmisin.
Afirmacin de carencia de ttulo o legitimacin sustantiva.
La pretensin es para la sentencia el presupuesto de la competencia, de manera
que la bsqueda de una realidad jurdica en el anlisis de la prueba, tiene ntima
conexin con las posibilidades de presentacin del conflicto: mientras la formalidad
impone una barrera, la materalidad la obvia hasta cierta medida.
4Ei3 A ms de los ya indicados de presentacin de parte e investigacin oficial, de
la prueba formal y material.
454 Por su misma hiptesis, si la pretensin es conflictiva, implica doble sentido:
concedible y desfavorable; las razones para cada solucin son sostenidas por las partes,
de ah la necesidad de or a ambas.
4O Tesis discutible frente a las sentencias constitutivas que s los crean, aunque
no por voluntad unilateral del juez, sino por pre.~entarse las condiciones que la ley
establece para ello.
456 La pretensin exige tutela definitiva.
41}7 Que es el caso de gravamen del fallo pretendido originalmente como inatacable,
}' que por poltica legislativa queda sujeto a impugnacin.
458 Admisin o negativa de los hechos afirmados por la contraria, rebelda propiamente dicha que conduce al aseguramiento de bienes en la va de asentamiento,
etctera.
450
4.51
452
152
cuerda o repite un grado o fase, en todo ello, este tercero imparcial lleva
a cabo una impulsin, aunque no Con el sentido de la accin ni con la
misma eficacia. En la accin, el impulso es proyectivo porque no acaban
sus efectos en el sujeto inmediatamente excitado; en cambio la jurisdiccin limita su eficacia al llegar al destinatario. No importa que el
juez requiera a las dos partes, porque lo nico que acontece es que su
proveimiento tiene dos destinatarios simultneamente. 459
Nuevo principio tcnico es el de inmediacin. Aqu surge la dualidad
y e! legislador puede optar por e! contrario de la mediacin. Se trata
exclusivamente de que el procedimiento se desarrolle en contacto directo
de las partes y el juez, o bien a travs de un auxiliar como son los secretarios. Esta frmula conduce a la invariacin de la oralidad y la escritura, entendiendo por tales principios una ms amplia solucin. En la
oralidad se persigue la inmediacin y la concentracin de actuaciones; 460
esta tcnica permite consecuencias secundarias, como pueden serlo la
exposicin de pretensiones eventuales y la acumulacin; asimismo, propicia la indagacin judicial en materia probatoria, el mejor conocimiento
de la realidad jurdica y, naturalmente, una valoracin ms justificada.
Lo contrario es ms propio de la escritura, casi siempre necesitada de
intermediarios, de largos y variados plazos, de formalismos en la instancia y las demostraciones y en la limitacin de las valoraciones.
Publicidad y secreto san dos tcnicas procedimentales que no resultan
totalmente excluyentes, porque su vinculacin Con otras como la oralidad y la escritura, significa distintas posibilidades, desde e! desconocimiento de! debate por e! pblico, hasta la divulgacin de pruebas y alegatos en la audiencia. Lo importante en este particular es que la actividad
netamente procesal, no puede permanecer en secreto para las partes.
Se conecta con los principios anteriores e! de bilateralidad de la audiencia. ,., Un procedimiento que alcanzara e! secreto pleno dejara de
ser procesal por simple lgica, pues nadie puede actuar eficientemente
en una indagacin cuyo sentido y objeto desconoce. El verdadero procedimiento inquisitorio 462 se dio en 10 penal. Era secreto, se iniciaba por
denuncia, delacin o de oficio; el acusado no conoca el nombre de su
acusador ni e! delito que se le imputaba, no conoca e! nombre de los
testigos, e! fiscal formaba parte del tribunal y e! defensor se elega den459 Ello se observa cuando abre a prueba el procedimiento: actor y demandado
han sido apercibidos de que cuentan con un plazo o trmino para instar.
460 Una o ms audiencias pero en nmero reducido.
461 A no confundir con el de bilateralidad de la instancia.
462 Cfr. Eduardo Paliares, El procedimiento il1quisitorial. Mxico, 1951.
153
tro de la nmina del mismo, etctera. 468 En consecuencia, el acusado,

ms que sujeto del procedimiento, era objeto de l.
En la actualidad se conocen y sustancian procedimientos secretos relacionados con un conflicto procesal, pero se trata de trmites paraprocesales como las medidas precautorias y los embargos provisionales. Por
ende, al invariarsc con la bilateralidad de la audiencia, se permite, o la
oposicin a las medidas, o la discusin del procedimiento ejecutivo (juicio ejecutivo). Este fenmeno es comn en el contencioso administrativo, donde la autoridad aplica sus facultades coercitivas y coactivas sin
tener que esperar la decisin judicial. La oposicin del ejecutado, sobre
todo en materia fiscal, pero tambin en muchos supuestos estrictamente
administrativos como el cobro de multas por infracciones a las leyes
policiales, se hace despus de asegurado el inters fiscal. 464
En lugar del principio procesal de la eficiencia funcional, que explica
el objeto de cada fase, Millar ,6r. habla del orden consecutivo y del orden
discrecional, para seguir sin solucin de continuidad con la preclusin
y la acumulacin eventual.
Segn el principio del orden consecutivo, el proceso se divide en etapas, en cada una de las cuales corresponde adoptar determinadas medidas.
Su contrario, de orden discrecional elimina esta articulacin. Se advierte,
por tanto, que no se trata del principio de eficiencia funcional, pues por
ste se entiende la determinacin del objeto y no la secuencia de la serie.
En el de orden consecutivo a la fase postulatoria debe seguir la probatoria y a sta la conclusiva, de modo que en la probatoria no caben
nuevas pretensiones. Lo contrario sera la tcnica discrecional, en la que
es factible y a veces imperativo, traer nuevos puntos de debate aunque
ya se haya agotado la fase conclusiva. La tcnica responde a la eleccin
procedimental y no atae a la naturaleza del proceso.
Las leyes pueden dividirse en dos grupos, unas imponen la llamada
litis cerrada, en tanto que las otras siguen el camino de la litis abierta.
Ahora bien, suponiendo el segundo caso, no se trata de desnaturalizar
al proceso, porque la posibilidad de ampliar el debate en nada impide la
funcin de las fases. Cuando la demanda en el contencioso administrativo se apoya en la negativa presunta de la autoridad, se ha previsto que
si sta aduce razones desconocidas por el actor, cabe la ampliacin de la
demanda. 466
El problema se aprecia mejor en la hiptesis de la ampliacin subjetiva.
PalIares, p. 16.
Principio del salve et repele.
4650p. cit., pp. 95 Y ss
4UB lo mismo si la autoridad niega ser la responsable y seala a otra.
4Ul:!
"tl4
154
EL PROCESO ADMINISTRATIVO EN IBEROAMRlCA
Si al proceso seguido por A y B, lcude
e, es posible que acontezca: pri-
mero, que e entre a coadyuvar y, por tanto, se alinee al lado de una de

las partes; 467 segundo, que e intervenga por derecho propio, excluyendo
a una de las partes; 468 y, tercero, que e intervenga tratando de ex-
cluir a ambas. 469

No hay duda de que en ninguno de los ejemplos, las fases mantienen
su objeto. 470 Pero es factible que la marcha se altere, se complique y
hasta que el procedimiento retroceda. Todo ello en nada afecta la eficiencia funcional, lo nico que produce es una modificacin mecnica:
procedimental.
En cuanto a la preclusin, debe comenzar por advertirse que se trata
de Un concepto equvoco y multvoco. Introducido por Chiovenda 471
para significar el aseguramiento de la precisin y la rapidez en el desenvolvimiento de los actos judiciales, fue llevado por el autor a cuestio-
nes diversas. En primer lugar lo emple para aludir
los lmites del ejer-
cicio de determinadas facultades procesales. 472 En seguida lo aplic,

como prdida, extincin o caducidad de una facultad: al hecho de no
haberse observado el orden sealado en la ley para su ejercicio; 473 al
de haberse realizado un acto incompatible con el ejercicio de la facultad; 474 y a la circunstancia de haberse ejercido ya una vez, vlidamente, la facultad. 475
El xito de esta novedad radic, como en tantos otros casos, 476 en
su sencillez y expresividad. Sencillo por reducirse a una sola palabra,
expresivo por el dato comn de prdida, extincin o caducidad, como
dice el autor.
Pero la verdad es que Chiovenda comenz por observar un fenmeno
procesal: el orden de los actos. As considerado, el principio es nada
menos que la consecuencia necesaria de la proyectividad de la accin.
En efecto, a la instancia del actor debe seguir el proveimiento jurisdicSu actividad deber respetar el estado de los autos.
Su llamamiento implica reiniciacin de la serie.
Tercera propiamente dicha, aqu, el proceso debe iniciarse con la demanda del
tercerista forzosamente.
470 Adquisicin del debate, de las pruebas y de las conclusiones.
4711nstituciones de derecho procesal eh'i/, t. 111, p. 300 Madrid, 1954, tra.d. E.
Gmez Orbaneja.
472 Fuera de ellos los derechos no pueden ejercerse.
473 Plazos perentorios o sucesi6n legal de las actuaciones o excepciones.
474 Proposicin de una excepcin incompatible con otra, realizacin de un acto
incompatible con la impugnacin de la resolucin, etctera.
475 Consuncin segn el autor, p. 3Ul.
476 El del concepto: carga, discutibk en su ~ignificacin, pero empleado profusamente en variadas situaciones.
467
468
469
155
cional y la reaccin del demandado. Este orden es la significacin del

accionar. Sin l, la nocin de la instancia proyectiva pierde su sentido.
Ahora bien, si la preclusin se redujera al orden de los actos netamente procesales, su significacin sera unvoca: graduacin de la serie. Al
acto del demandante se aade el acto del juez y la serie se complementa
con el acto del demandado. Naturalmente, esto no puede ampliarse para
abarcar la eficiencia funcional de las fases, 477 porque aqu no se trata
del orden a seguir, sino de la funcin a realizar. Es decir, la improcedencia de una instancia pretendiendo ampliar el debate en la prueba, no
responde al significado de la preclusin, sino a los principios tcnicos de
litis cerrada.
Preclusin 478 es en puridad, el efecto de clausura y, en la serie procesal, lo que se cierra es el grado. Cuando termina la fase respectiva
se ha concluido el ltimo de sus grados. El cierre, pues, es del grado y
no de la fase. En los sistemas positivos sin preclusin, las fases no terminan mientras el juzgador no d por concluido el ltimo grado; en
los sistemas preclusivos, los grados se cierran por disposicin legal y ello
repercute en la fase. Pero en ninguno son las fases mismas las que se
cierran sin tomar en cuenta los grados. 479
En consecuencia, los fenmenos que Chiovenda incluy en la preclusin, adems del cierre del grado por el ejercicio vlido de la facultad
legal, son de indole diversa. El error provino de haber conjuntado esencia con efectos. Es esencial a la preclusin el cierre del grado. En este
sentido, tanto es posible que se clausure por el instar de la parte obligada
a ello, como que ello se realice por disposicin legal (contumacia). Por
tanto, para que haya prec1usin, es menester prever la inactividad de la
parte, lo que conduce a incluir en la jurisdiccin la potestad de declarar
la dicha contumacia. 480
Lo que resta, son fenmenos distintos de consumacin, decadencia,
adquisicin procesal y caducidad. Menos el tercero que atae a la pretensin, los otros son principios tcnicos procedimentales. La consumacin es el agotamiento intil de la ocasin: si una parte no comienza, la
otra no puede continuar, por ejemplo, no hay posibilidad de duplicar
477 Por ejemplo, para impedir que en la fase probatoria se introduzcan nuevas pretensiones utilizando el cuestionario pericial.
478 De praeclusio, onis, accin de cerrar, encerrar, impedir o cortar el paso, Valbuena, Diccionario, cit., p. 674.
479 Cuando despus de abierto el periodo probatorio, las partes se muestran contumaces, 10 que se produce es la caducidad del proceso, no la apertura de la fase
conclusiva.
48Q Inasistencia de la parte e imputacin de efectos: confesin. negativa, inexpresin: quien calla nada dice.
H6
EL PIlOCESO ADMINISTRATIVO EN IBEROAMRICA
si el actor no replica. La decadencia es el agotamiento intil de la ocasin, pero para iniciar, no para continuar: como el transcurso del plazo
para apelar. La caducidad es la muerte anticipada del proceso por inactividad bilateral. Y la adquisicin es la eficiencia de lo actuado, su aseguramiento y fijeza.
28. El concepto de oficialidad

La idea de un rgimen jurdico exorbitante, significa ms un desprendimiento del tronco secular del derecho privado, para formar el
derecho pblico, que la existencia efectiva de un orden normativo ajeno
a los principios generales.
Esta consideracin de exorbitancia sali, jurisprudcncialmente, de la
decisin de los conflictos de competencia entre los tribunales comunes
y los administrativos. Para alcanzarla, el Consejo de Estado francs acudi al trmino: servicio pblico.
Se trata, explica Fernando Albi, 481 de una nocin vaga, que no slo
ha sido empleada para definir a la administracin pblica, sino al mismo
derecho pblico. Surgida en el Arret Blanco de 1873, se precisa en el
Arret Terrier de 1903 e intensifica en el Arret Thrond de 1910. La
ininterrumpida jurisprudencia es sistematizada por Aucoc y Laferrirre
y sirve a Duguit para establecer sus principios con criterio objetivo,
partiendo de la afirmacin de que el servicio pblico sustituye al concepto de soberana como fundamento del derecho pblico. Para Duguit
el sistema jurdico tiene realidad en la medida que puede establecer y
sancionar reglas que aseguren la satisfaccin de las necesidades que se
imponen a los hombres en una sociedad dada; de ah la postulacin
de sus dos principios: a) los que tienen el poder no pueden realizar
ciertas cosas; b) ellos deben hacer ciertas cosas. 4,.,2
Si el derecho pblico es la regla de organizacin y gestin de los servicios pblicos, 41'13 el derecho administrativo vendr a ser la actividad
cuyo cumplimiento debe ser regulado, asegurado y fiscalizado por los
gobernantes, porque esa actividad es indispensable para la realizacin y
desenvolvimiento de la interdependencia social, asegurada por la intervencin de la potestad del gobernante.
481 Tratado de los modos de gestilt de las corporaciones locales, Madrid, 1960, pp.
Y ss.
482 Las tramfoTmaciones del derecho pblico, Trad. Adolfo Pesada y Ramn Jan,
Madrid, 1915, pp. 84-5.
483 Id., p. 107.
157
Aunque la corriente objetivista fue abandonada por un criterio subjetivo en que el servicio se enfoc desde el punto de vista orgnico (la
empresa), subsisti y ha permanecido como principio fundamental
la idea de que el servicio pblico requiere de un rgimen jurdico especial distinto del privado.
Este principio ha sido complementado con otros que ataen al desarrollo de la actividad, a saber: el de la mutabilidad qne significa el predominio del inters pblico sobre el privado, y que permite el cambio
en la organizacin y funcionamiento del servicio en cualquier momento,
sin que pueda impedirse la actitud del gobernante; el de continuidad y
regularidad del servicio que permite su funcionamiento ininterrumpido
y con sujecin a las normas generales de su rgimen; y el de igualdad
de los usuarios que impide se rehse mientras las disponibilidades materiales lo permitan, y ordena la prestacin sin discriminacin de precios
o condiciones de utilizacin. 484En virtud de estos principios, la Administracin Pblica se cumple
oficiosamente, como mera aplicacin de las normas especiales. Por ello,
las contiendas surgidas entre gobernantes y particulares, deben ser sustanciadas y decididas por tribunales ajenos a la organizacin judicial.
La oficiosidad es el concepto que liga la idea del servicio pblico con la
actividad administrativa, de manera que cualquier cuestin diversa,
como las mismas relaciones de los rganos pblicos con los particulares
y las de stos entre s, corresponden a los tribunales comunes.
Sobre esta base, la doctrina y la jurisprudencia francesas han postulado: la prohibicin de conocer de los actos administrativos a los tribunales ordinarios; el establecimiento de tribunales administrativos para
resolver cuestiones atinentes a los servicios pblicos; y la creacin de un
tribunal de conflictos para resolver las cuestiones de competencia.
La expresin del servicio pblico ha sido acogida en otros pases con
desigual fortuna. Mientras el mundo hispanoamericano ha seguido la
lnea francesa, los tratadistas italianos ofrecen un principio de divisin
entre el servicio y la funcin pblicos.
La separacin se ha hecho a base de la diferencia entre fines esencialmente jurdicos relacionados con el ejercicio de las potestades pblicas
(soberana) que, naturalmente, corresponden a la funcin; y la actividad social concerniente a la vida fsica, econmica o intelectual de los
particulares, que atae al servicio pblico. 485
En esta teora de la actividad prctica, como le llama Guido Zanobi484
485
Albi. op. cit., p. 9.

Albi, oft. cit., pp. 10 Y 11.
158
ni, 486 se advierte un dato genrico trascendental: la inmediatez. Mientras la legislacin y la actividad judicial 487 influyen en la actividad
material de otro sujeto sin contener elemento alguno de la misma, la
administracin agrega un elemento fsico, la actividad operativa con
efectos en la realidad externa. 488
Esta inmediatez entre el oficio y la obra o el servicio, no es sino otra
manera de expresar el principio de oficiosidad, propio y peculiar de una
actividad material, porque el rgano administrativo viene dotado de la
competencia necesaria para hacer lo que debe, segn la idea de Duguit. 480
Pero la Administracin ha podido ejecutar las obras y los servicios
pblicos por s o por medio de particulares. Frente al segundo caso, la
jurisprudencia ha tenido que separar los contratos en administrativos y
civiles, y ste ha sido el camino seguido por la jurisprudencia y la doctrina espaolas para precisar la naturaleza del acto administrativo. El
fundamento para ello ha sido la concepcin dual de la Administrcin:
como poder y como persona jurdica. 490
Con todo, no se ha ofrecido una regla general de esta doble personalidad, sino que se han dado soluciones casusticas. De otra parte, la nocin del servicio pblico ha entrado en crisis por haberse agudizado los
problemas que desde su origen se presentaron, el primero de los cuales
fue la excepcin del rgimen de las concesiones, donde empresas privadas
gestionaban realizaciones de inters general.
Muy convencionalmente, se quiso resolver la cuestin estableciendo
que la organizacin del servicio no era de la competencia del concesionario, pero con ello no se evit que sectores importantes de su actividad quedaran sujetos al derecho privado y fueran conocidos por los tribunales ordinarios.
Otro quiebre lo represent la nocin de los establecimientos pblicos, entidades tuteladas y por ello ajenas a la jerarqua que es propia de
la administracin (rgie). Estos establecimientos llegaron a ser personalizados y patrimonializados conforme al derecho privado, conservando funciones de inters general. La nica salida que se encontr fue
crear dos categoras: establecimientos pblicos y de utilidad pblica que
carecieron de concrecin y se estimaron meras sutilezas.
Respecto al dominio pblico, la teora clsica entendi que no le alCorso di Diritto Amm;nistrat;vo, Milano 1950, volume primo, p. 10.
Para englobar a los procedimientos con partes: procesales, y a los que slo
tienen participantes: jurisdiccin voluntaria, medidas cautelares y ejecutivas.
488 Id., p. 11.
489 Las transformaciones, p. 85.
490 Albi, op. cit., p. 12.
486
487
159
canzaba e! rgimen de! servicio pblico, por lo que su gestin se sustraa al derecho administrativo; pero recientemente se ha demostrado
que la gestin se encomienda a funcionarios pblicos, sometidos a reglas
de derecho pblico encuadradas en el sistema administrativo.
En cuanto a la dualidad de tribunales, la especialidad administrativa
no tiene ms base que la de un mito jurdico. Para Albi, no tiene ms
efectos positivos q uc la creacin de una zona confusa en torno a los
lmites de ambas competencias, lo que provoca una intil y perturbadora acumulacin de problemas de competencia. La endeblez de los
fundamentos que se esgrimieron, agrega luego, 4\11 se patentiza por la
evolucin de sus determinantes intrnsecos que ha sido necesario ir
reformando en tres sucesivas y contradictorias etapas:
Primero se busca reforzar los poderes de la Administracin y proteger
la independencia de sus jueces frente a la magistratura judicial; idea a la
que se llega por amalgama de criterios absolutistas, con la teora de
la separacin de poderes y la suspicacia de los revolucionarios que no
consideraron bien defendidas sus conquistas por las instituciones tradicionales.
Despus se pretende proteger a los individuos contra la arbitrariedad
y la conducta ilegal de las autoridades administrativas.
Y, por ltimo, se apela a razones de competencia profesional y preparacin tcnica, argumentos que son el contrapunto de los que se utilizan para justificar la supresin de los tribunales mercantiles.
Todo ello ha creado un crculo vicioso, pues si es la Administracin
la que ha de juzgar, se convertir en juez y parte, y si se organiza un
tribunal especial al margen de ella se desvirta la idea bsica. Por ello
se sali del paso con otro convencionalismo: la justicia delegada atribuida a los Consejos de Prefectura y a una seccin especial del Consejo de
Estado, organismos que poseen tambin funciones consultivas en la Ad~
ministracin.
La ficcin es ms patente en Espaa, concluye Albi,492 porque los
supuestos tribunales especiales aparecen encuadrados en los rganos normales de la justicia ordinaria, e integrados en su mayora por elementos
de la carrera judicial. Aunque la Ley de 22 de diciembre de 1956 refuerza la especializacin profesional, acenta la integracin orgnica
judicial ordinaria, porque las nuevas salas de lo contencioso administrativo de las audiencias territoriales, slo se forman con magistrados de
carrera judicial.
4910p. cit., p. 15.
4\)20p. cit., p. 16.
160
Posteriormente, y a partir de 1914, nuevas grietas se forman en la

teora del servicio pblico, con la aparicin de los de carcter industrial
y comercial; despus de 1940 la base orgnica es afectada por la actuacin de diversas entidades: cmaras de comercio y asociaciones sindicales
de propietarios; finalmente, desde 1944 se constituyen empresas nacionalizadas que se orientan hacia objetivos de inters pblico con un exclusivo contenido econmico y son atendidas por organizaciones que
estn al margen de los cuadros administrativos, de los que quedan desconectadas. 493
Antes de considerar si esta crisis ha afectado al principio de oficiosidad, es pertinente atender al concepto de los modos de gestin, con el
que Albi intenta sustituir al de servicios pblicos que, segn Waline, no
tiene ms valor que el de una simple etiqueta.
Los modos de gestin 494 es la denominacin aplicada a la matizacin
de procedimientos seguidos por la administracin en campos diversos,
desde el viejo mbito del derecho policial hasta el rgimen de subvenciones. En las corrientes clsicas, el derecho administrativo se identifica
con el servicio pblico (prestacin reglada), en la idea de Albi, a partir
de la concesin se busca la tipologa de las manifestaciones plurales y
complejas de la vida administrativa.
La gestin tiene como apoyo al derecho de organizacin que es, segn
Forsthoff,49;; el conjunto de normas que tienen por objeto la estructura
de los cargos y organismos del Estado. La organizacin administrativa
viene a ser una empresa de trabajo. En otras palabras, el objeto del
derecho de organizacin es la competencia, estructuracin de rganos y
atribucin de facultades, 4{)fl a lo que el autor aade que se trata de un
arreglo u ordenacin racional de medios para la ms eficaz realizacin
de fines, con apego a directrices predeterminadas.
Los modos gestorcs, nico comn denominador del derecho de organizacin de las corporaciones administrativas, tienen como objeto la
peculiar competencia que la ley lcs asigna. Gestin es la actividad aplicada a un fin. 197
Fin y actividad (o gestin) se diferencian por ser la primera el conjunto de posibilidades y la segunda el desarrollo prctico.
Pero no toda forma jurdica que es cauce legal para un objetivo en4930p.
cit., p. 18.
404 O formas que es el trmino ms usado
por la doctrina.
4950p. cit., pp. 548 Y ss.
Albi, op. cit., p. 24.

Lo que incluye: iniciativa, direccin y realizacin directa, esto es: administracin, op. cit., p. 25.
496
497
161
cuadrado en la competencia general de las entidades es un modo gestor.

Albi entiende que hay simplemente contratacin cuando la corporacin
logra la colaboracin de un particular como medio para realizar su
fin. 4fl8 y estima que las formas coactivas que suplen esa colaboracin
(la expropiacin), tampoco son gestiones; el objetivo de stas habr
que relacionarlo con la idea de prestacin: fines directos e inmediatos. que
con exclusin de cualquier situacin general e impersonal, producen
contacto entre el gestor y los miembros de la comunidad individualmente (llllti singuli). mediante el suministro de beneficios materiales, ventajas tangibles, encaminadas a cubrir necesidades o a determinar comodidades personales. ,
Imparcialmente considerada la doctrina de los modos o formas de
gestin, viene a ser un mero cambio de etiqueta para un fenmeno cuya
consistencia no logr definirse y cuya relacin con la competencia de la
Administracin Pblica, condujo a serias discrepancias.
Todo cuanto se ha dicho del servicio es aplicable a la gestin. La novedad est en partir del derecho de organizacin que, o deja supuesta la
competencia, o se desinteresa por hiptesis de la naturaleza de sus
contenidos. Dada una actividad, el derecho de orga.nizacin procede a
calificarla de fin y luego ordena racionalmente los medios para su realizacin. ;;00 Por tanto, lo que sea el acto administrativo ha quedado supuesto, y si de acuerdo con determinada poltica jurdica, la justicia
administrativa es ms administracin que justicia, competer a un rgano especial, porque el objeto de los rganos es la peculiar competencia
asignada por la ley.
Podra decirse con la doctrina italiana, ;:;01 que es en los fines donde
se distingue la administracin de la justicia, porque aqulla se cifra en la
actividad social concerniente a la vida fsica, econmica e intelectual
de los particulares, en tanto que sta los finca en el ejercicio de potestades pblicas (jurdicas). Pero entonces, se ha vuelto a la idea del
servicio, cuyos defectos se han censurado severamente.
La inquietud doctrinal est, sin embargo, muy justificada. Y no slo
porque han aparecido nuevos tipos o modos de administrar, los cuales
encuentran su mximo desarrollo en la planeacin, fiOZ sino porque este
desbordamiento de facultades o este paso al estadio cient;co de la poltica gubernamental, segn se le vea desde la perspectiva del individuaSuministro de materiales, recaudacin de impuestos, etctera.
op. cit., p. 27.
Albi, p. 24.
roOl A la que tan de cerca sigue Albi.
!:iOZ Mas que econmica, social.
498
ffm
500
162
Jismo
EL PROCESO ADMINISTRATIVO EN IBEROAMIllCA
desde el punto de vista socializante, se ha dado antes de que el
acto administrativo fuera un concepto pacfico.

La descentralizacin, que para Albi existe cuando una finalidad atribuida a una entidad territorial de derecho pblico, es detrada por su
voluntad, de la gestin inmediata y confiada a un peculiar gestor con
facultades decisorias propias; .03 lo mismo que la colaboracin de los

particulares, 004 la demanialidad, .')05 y las frmulas financieras para
llegar a la planeacin; todas estas manifestaciones circundan a la Administracin.
No es, pues, inslito que otras relaciones, como las disciplinarias, las
jurisdiccionales y las ejecutivas, para no mencionar las legislativas, 506
se vean exorbitantes si se les contrasta con el servicio pblico.
Si la plancacin (econmica y social) se concibe como el conjunto
de decisiones del poder pblico, para regular los actos de los rganos del
Estado, y la conducta de los particulares, con el objeto de obtener, en
plazos ms o menos largos, determinadas metas que pueden quedar comprendidas dentro del comn denominador de lograr una mejora constante en el bienestar general de la poblacin y realizar una convivencia
dentro del bien comn, la seguridad y la justicia; 501 entonces se advierte que se trata de una facultad ms de los rganos estatales, parte
de la cual (y muy principal) corresponde a la Administracin Pblica
entendida como rgano.
De ah no podra seguirse que la planeacin es un acto administrativo.
Sin siquiera tener un concepto preciso de ste, la verdad es que se parte
del propsito de englobarlo en la planeacin. Basta, entonces, reconocer
que el rgano administrativo, como el judicial o el legislativo, tienen
encomendadas tareas que no son precisamente sinnimas de sus denominaciones, para concluir que uno es el caso de definir al acto administrativo y otro el de la competencia del rgano estatal.
Si para Albi no existen razones suficientes que justifiquen la creacin
de tribunales especiales para lo contencioso administrativo, por mera
reduccin al absurdo puede aadirse que tampoco se ven razones para
cit., p. 30.
Subvenciones, autorizaciones, y modalidades mercantiles.
5015 Plena, de rgimen privado y de concierto.
506 Materialmente, reglamentos, decretos, ordenanzas, circulares, listas, tarifas, etctera.
1107 Alfonso Lpez Aparicio, "Facultades de la Administracin Pblica para el
desarrollo econmico planeado", en Memoria del Seminario sobre Planeacin socioecon6mica, Derecho administratil/o )' Administracin pblica, Facultad de Derecho,
Mxico, 1965, p. 141.
5030p.
504
163
conferir en exclusividad esta funcin 508 a un solo rgano. En cualquier

forma que se le caracterice, la jurisdiccin es susceptible de ejercicio por
todos los rganos y todas las personas. Si raZones orgnicas imponen la
asignacin de esta competencia a una parte del gobierno, 509 la misma
idea de especializacin de trabajo puede ser llevada a sus ltimas consecuencias para apoyar la creacin de tribunales administrativos. Lo que
importa no es la adscripcin del tribunal,"'o sino su imparcialidad, lo
cual es problema de tcnica legislativa: implantacin de medidas adecuadas para su logro.
Sin embargo, hay un punto en la corriente organicista que resulta un
positivo acierto, y es que los cargos deben estructurarse respondiendo a la
nocin de empresa de gobierno. 511 Ahora bien, los cargos no han surgido por las funciones y los servicios, sino que stos se han encomendado
a los cuadros constitucionalmente previstos. La planeacin, por ejemplo,
no est indicada siquiera en la Constitucin, lo que no impide que las
leyes comunes la estructuren, atribuyendo competencia a los rganos
ya creados.
La verdadera utilidad de la teora de la gestin no est en sustituir al
concept\l de servicio, al cual engloba necesariamente, sino en precisar,
en concretar ms a fondo las facultades del rgano: iniciativa, direccin
y realizacin directa.
En numerosas leyes municipales hispanoamericanas, Ci12 se habla simplemente de la atribucin de promover, acordar, establecer, suprimir
determinados servicios, obras y actividades sociales. Las denominaciones
varan gramaticalmente, pero no hay diferencia jurdica entre conservar
y procurar o favorecer, entre cuidar y vigilar, dirigir y desempear,
acordar y resolver, etctera.
La gestin viene a ser la determinacin legal de la actividad oficiosa.
y Albi tiene razn cuando sostiene que esa actividad es el movimiento,
el dinamismo material 513 indispensable para alcanzar el fin legal. La
explicacin es tpicamente organicista y concuerda con la caracterizacin que de rgano ofrece Santi Romano: 514 sujeto que forma parte
integrante de un ente y cuya conducta se imputa legalmente a ste.
Logro de fines jurdicos y no materiales.
Sin olvidar que los particulares siempre podrn dirigir procesos arbitrales.
;310 y as 10 ha decidido la jurisprudencia mexicana.
:-;12 Albi, Derecho municipal comparado en el mundo hispnico, op. cit., pp. 575 Y ss.
:)130p. cit., p. 26.
514 Fragmentos de un diccionario juridico, Trad. Santiago Sents Melendo y Marino
Ayerra Redn, Bs. As., 1964, p. 259.
':>08
509
164
Para que el rgano 'lO gestione es menester que tenga facultades de

mando o iniciativa, de direccin y de realizacin inmediata. li16 Y con
esto no se est expresando sino una actividad oficiosa, es decir, la potestad de hacer, de obrar. 17
Ya en la nocin de servicio pblico se implicaba la idea de oficiosidad.
Lo que faltaba (y falta an) era explicar por qu en cierto campo, el
rgano que acta oficiosamente deba prestar el servicio y no los particulares y, de otra parte, por qu en ciertas actividades poda colaborar
el particular y hasta sustituir al rgano pblico.
Aunque la teora organicista no resuelve el fondo de estos problemas,
al menos los pospone para adentrarse en la realidad y describir el hacer
de la gestin. Ya no se detiene la doctrina en la diferencia entre Administracin y acto administrativo, la primera considerada como la corriente y el segundo como un corte perpendicular que la concreta, 518
no mira a la obra sino al obrar y, en este sentido, es ms fcil reconocer
lo oficioso de la gestin, porque si ella comprende direccin y realizacin, entonces basta que la ley ltribuya cierta competencia al gestor,
para que ste decida y haga.
La Administracin, como el operar la empresa de gobierno, viene as
a encontrar otra nota que le aparta de la jurisdiccin: la oficiosidad,
propia de la gestin. El administrador nO es, sin embargo, el nico que
acta oficiosamente, tambin puede hacerlo el rgano de control, el
supervisor; pero ahora se facilita la separacin, porque el controlador
no gestiona sino que verifica. Lo oficioso de su funcin es la confrontacin de resultados.
29. La insta licia de parte
La convivencia entre administradores y gobernados explica la circunstancia de que ciertas actividades oficiosas admitan la colaboracin. No
es posible, materialmente, que el rgano administrativo conozca todos
los hechos sociales; ni es factible que los particulares los desconozcan
por completo.
La peticin, la denuncia, la queja y muchos casos de reacertamiento,
son empleados para convertir al administrado en colaborador. Es obvio
que el gobernado utiliza estas instancias en provecho propio,619 sin
::'l5 Gente, pero a veces tambin ente, Romano, p. 295 Y passim.
Albi, p. 26.
iIT Como quiere Merkl, op. cit., pp. 231 Y ss.
:.18 Merkl, op. cit., p. 231.
~19 Pero no faltan ejemplos de denuncia desinteresada.
~16
OPICIOSIDAD E
INSTANCIA DE PARTE
165
embargo, el beneficio es tomado aqu como un incentivo, tal y como

acontece cuando una comunidad solicita la dotacin de un centro escolar, de un servicio hospitalario y dems.
Ocurre, entonces, preguntar por qu se habla de procedimiento administrativo cuando la gestin no requiere de la instancia. La doctrina ha
observado ya que en el aspecto llamado tcnico, no hay un verdadero
procedimiento jurdico; ste aparece cuando se condiciona jurdicamente
la emisin de nuevos actos jurdicos. r,:!u
Desde luego, no se est pensando en la intervencin de una actividad
jurisdiccional en la esfera administrativa, aunque los autores parecen
inclinados a lo contrario. r,:!! Cuando un tribunal es llamado a conocer
de una cuestin administrativa, naturalmente que habr procedimiento,
porque las partes o los participantes instarn; pero cuando la iniciativa
y continuacin de la secuencia es obra exclusiva de la Administracin,
es factible: primero, que la actividad se desenvuelva sin la colaboracin
del particular y, segundo, que se presente la colaboracin sin instancia.
Universalmente, dice Carrillo Flores, 5:!2 se acepta la intervencin del
particular, y el punto est unido a las peculiaridades y deficiencias de la
actividad administrativa: gran expedicin, mayor rapidez, menores solemnidades que en lo judicial, y un sigilo que tradicionalmente es caraccontinuidad que no se respeta en lo administrativo, y se llega hasta la
terstico de lo administrativo. Sobre todo, en lo judicial hay una

identidad fsica de las personas que efectan los trmites. 523 En lo administrativo hay desvinculacin, muchas agencias y es comn que quien
decida no haya tenido contacto con el asunto. Hay, tambin, una falta
de determinacin en cuanto a las pruebas que puedan aportar los particulares, una incertidumbre respecto a la terminacin del trmite y
una falta de sistematizacin jurdica sobre los medios de impugnacin. G24
Se infiere de lo explicado por la doctrina que insensiblemente se pasa
de la gestin a la instancia. En la primera, por definicin, no existe
conexin de actos jurdicos del administrador y del administrado, en
tanto que en la segunda, ello est supuesto.
No puede olvidarse que el acto administrativo no se agota en la gesCarrillo Flores, oJ}, cit., pp. 85~6.
Id., p. 89.
522 Op. cit., p. 91.
23 Mxima de la identidad del juzgador en el procedimiento oral.
524 Id., pp. 91 Y 92; pero conviene advertir que ciertas leyes, como la colombiana
sobre organizacin de la jurisdiccin contencioso administrativa de 1941, reformada
f):!Q
;;21
por Decreto 27 B
y apelacin.
de 1959, establece en forma genenl los recursos de reposicin
166
tin, ~25 sino que abarca tambin al acto de polica en su extensin total
y, por lo mismo, en relacin con esta actividad se requiere la previa
solicitud del destinatario, quien participa con su voluntad en el nacimiento del acto. 1\26
Sea que el acto del particular d nacimiento a derechos o a deberes,
y lo ltimo se ha ejemplificado con la concesin de la ciudadana y la
relacin de empleo, (';27 lo cierto es que hay una invariacin de actos
administrativos con instancias del administrado.
En consecuencia, para hablar de procedimiento con toda correccin,
es preciso aludir a las hiptesis de actos de colaboracin, o sea, al campo
de derechos y deberes administrativos, surgidos por la intervencin del
particular.
En el resto, o sea el mbito exclusivo de las gestiones oficiosas, no hay
propiamente procedimiento, y por ello la doctrina excluye los que considera actos tcnicos, que son precisamente las conductas de la Administracin que, pudiendo realizarse en tracto sucesivo, no conforman una
secuencia de conexiones de conductas de sujetos diversos en su calidad. 528
Por principio, dice Bielsa, ri29 toda disposicin de polica se resuelve o
consiste en prohibiciones y limitaciones a la libertad individual o colectiva, segn la forma de ejercicio del derecho y la ndole del inters
jurdico referido a ese derecho.
Es necesario, por lo mismo que se trata de circunstancias atinentes a
la libertad, que la extensin de ese poder deba limitarse a las exigencias
del orden pblico; '"0 y que sean justas y razonables, impuestas por la
necesidad, proporcionadas a la realizacin del fin propuesto, de duracin
limitada a la existencia del hecho generador, e impugnables por va
jurisdiccional. 531
Todo ello explica la aparicin de la instancia, su invariacin con el
acto administrativo, y la formacin de un procedimiento. Frente a este
fenmeno, el de colaboracin simple, como la denuncia de un defecto
en los servicios sanitarios generales, no puede calificarse de procedimientO ni, menos an, de invariacin de instancias. Lo que acontece es que
Incluido el servicio pblico.
Focsthoff, p. 294.
Id., p. 295,
\'i28 La gestin superior, unida a la gestin inferior no da propiamente un procedimiento, a menos de que signifique una posibilidad de intervencin legal del destinatario, pero entonces se vuelve al sector de las colaboraciones.
:;29 Rgimen jurdico de polica, Bs. As., 1959, p. 42.
530 Motivos efectivos y no el mero rtulo de orden pblico.
531 Bielsa, pp. 43-4.
fi25
526
527
167
en este tipo de colaboracin, el particular coadyuva sin tener derecho a

una resolucin. Si fuere lo contrario, como en la denuncia penal, la posibilidad de recibir un beneficio legal 532 le hara partcipe en un verdadero procedimiento. 533 El procedimiento cristaliza ya en los actos de
polica que afectan derechos individuales: facultad de exigir indemnizaciones.
a) Hay, pues, una gama en las intervenciones de los particulares, de
grado creciente de importancia jurdica, que va, desde la colaboracin
simple o desinteresada (jurdicamente), al derecho de impugnar, pasando por las instancias condicionantes, 534 para extenderse a las regularizadoras. 53
La participacin del particular en las actividades administrativas,
puede originarse en forma distinta de la instancia. Al efecto, la doctrina
distingue entre centralizacin o concentracin, deconcentracin y descentralizacin. 636
La centralizacin supone el otorgamiento de la totalidad de las atribuciones a los rganos centrales que tienen el conjunto de poderes de
decisin para todo el territorio estatal. La concentracin viene a ser la
tendencia hacia la centralizacin y, por ende, no se distingue de la misma
sino a la manera del medio al fin.
La desconcentracin, 537 se caracteriza por las medidas en virtud de
las cuales se acrecen los poderes y las atribuciones de los agentes locales
del poder central. En cambio, en la descentralizacin se pide al poder
central Un abandono completo de parte de sus derechos. En la desconcentracin aparece una delegacin y una ms equitativa distribucin de
sus poderes. Para Berthlemy, con ella se prepara la va para la verdadera descentralizacin, aunque Bielsa opina que el origen y la naturaleza de la descentralizacin burocrtica y de la descentralizacin
autrquica son distintos. 538 En la descentralizacin burocrtica, 539 el
rgano no tiene personalidad jurdica y acta a nombre del Estado,
encontrndose en relacin directa de subordinacin jerrquica; pero
cuando la competencia se distribuye en organismos distintos del Estado,
Recompensa en la denuncia de contrabando.
El cual se formara necesariamente en la investigacin que exige la intervencin particular en las declaraciones, informes obligados, presentacin de libros y
documentos, cateos, etctera.
[,34 Peticin y denuncia.
53fi Queja y recursos.
536Manuel Mara Diez, Derecho administrativo, Bs. As., 1965, t. 11, pp. 63 Y ss.
537 Denominacin francesa dconcentration.
588 Ciencia de la Administracin, Bs. As., 1955. pp. 246 Y ss.
539 Desconcentracin administrativa.
.32
533
168
EL PROCESO ADMINISTRA nvo EN lBEROAMRICA
aparece la descentralizacin autrquica, en que la organizacin no es

directa, porque el poder central no administra por sus rganos propios,
sino por medio de otras personas denominadas autrquicas, a las que se
confiere personalidad jurdica. 640
Es en la descentralizacin que puede intervenir el particular, pues la
descen.tralizacin toma dos formas especficas: 541 la institucional y la territorial. La primera se califica de descentralizacin por servicios y algunos autores franceses le llaman establecimientos pblicos y otros descentralizacin funcional. La territorial se distribuye por el Estado en
organismos ubicados en circunscripciones determinadas, por ello el espacio fsico es esencial e integra la personalidad del rgano. Se le define
tambin como procedimiento de descentralizacin o como descentralizacin por regin en vista de que tiene por objeto la gestin de los
intereses colectivos en determinada zona. M2
Especficamente la descentralizacin institucional, posibilita la parti-
cipacin de los administrados, al grado de haber sido llamada descentralizacin por colaboracin. (543 Las organizaciones privadas que intervienen son regidas por normas pblicas y privadas: establecimientos de
inters pblico.
b) Despejado el camino para slo considerar la instancia del particular, queda precisado que ella no puede ser cualquier contacto con la
autoridad: ni el primario y necesario del acto administrativo, 544 ni la colaboracin que se presenta en diversas formas de la descentralizacin.
La instancia es el momento inicial de un procedimiento pblico, en
virtud de la cual la autoridad est en el deber de actuar conforme a
derecho. La instancia es, frente a la actividad oficiosa, el impulso del
administrado, su provocacin o causacin.
Sin embargo, no se trata de un concepto aplicado con puridad por la
legislacin. La Ley Espaola de 19 de octubre de 1889, por la que se
establecieron las bases para la redaccin de Reglamentos de Procedimiento Administrativo de los Departamentos Ministeriales, no tuvo ms
propsito que implantar principios tcnicos en cuanto a los deberes
oficiales.
Con todo, en su artculo 2 determin que los referidos reglamentos se
redactaran estableciendo, en primer lugar, que de toda solicitud, expo540 Villegas Basavilbaso, op. cit., t;. n, pp. 295 Y ss.
541 Aunque otros autores hablan de un nmero superior.
542 Comuna, municipios, etctera, Vi1legas Basavilbaso, op. cit., t. 11, pp. 300 Y ss.
Ii'S Diez, op. cit., t. 1I, p. 83.
544 Ese corte en la corriente de la Administracin que, como quera Merkl, es la
concretizacin que implica la inmediata recepcin del acto por el destinatario.
169
sicin, instancia, comunicacin u oficio que se presentare en una depen-
dencia o llegare a ella por el correo, se hara el correspondiente asiento

en el Registro General, dentro de las veinticuatro horas. Si el documento
era presentado por un particular, poda ste exigir recibo en que se
expresare el asunto, nmero de entrada y fecha de su presentacin.
El resto de la base l' aluda a la tramitacin del negociado; la 2' se
refera a los extractos; la 3' al dictamen del jefe del negociado o seccin,
a los acuerdos o consultas de los funcionarios llamados a intervenir; la
4<} a los acuerdos de mera tramitacin y su plazo de emisin de ocho
das; la ji!- a los informes de otras dependencias y cuerpos consultivos
de la Administracin Central; la 6' a la ampliacin de plazos; la 7' a la

realizacin del acuerdo; la 8' al plazo del procedimiento administrativo
(un ao) ya su interrupcin y caducidad por culpa del interesado; la
9~ al orden riguroso de entrada y despacho; la lOa la comunicacin
al interesado para que alegara y presentara documentos o justificaciones
conducentes a sus pretensiones; la 11 a la notificacin de providencias
que pusieren fin a un expediente en cualquier instancia; la 12 a la resolucin de estado y recurso de alzada; la 13 a los recursos extraordinarios
por incompetencia y nulidad; la 14 al recurso de queja por no dar curso
a sus reclamaciones o por tramitarse con infraccin a los Reglamentos;
la 15 al extracto de los recursos; la 16 a las correcciones disciplinarias y
separacin del servicio; la 17 a las sanciones por posponer o acordar un
trmite innecesario; y la 18 a la denuncia de culpa del funcionario
ante los Tribunales de 10 Criminal para que procedieren conforme al
Cdigo Penal.
Se advierte que en esta ley, de slo cinco artculos, el 21?, mayor en
contenido, est destinado a asegurar los principios del procedimiento,
atendiendo a la eficacia de la instancia: presentacin, pruebas, alegatos
y recursos.
La vieja ley espaola fue criticada por su parquedad, sin tomar en
cuenta que su finalidad no era reglamentar directamente, sino sentar
las bases para ello. Ciertamente, como dice Eduardo Vivancos, 545 estos
principios, desarrollados por cada Ministerio, dieron lugar a un conjunto heterogneo de disposiciones que muchas veces estuvieron en pugna
con la idea directriz; de ah que la Jefatura del Estado haya promulgado la Ley de 17 de julio de 1958, cuyo ttulo 1 contiene una regulacin de los rganos administrativos que, con la establecida por la Ley
de Rgimen jurdico de la Administracin del Estado, viene a constituir
una completa ordenacin de los mismos.
{oH)
Comentarios a la Le): de procedimiento administrativo, Barcelona, 1959. p. 20.
170
En la exposicin de motivos se afirma que la ley ha huido de la ordenacin rgida y formalista de un procedimiento unitario en que se den
todas aquellas actuaciones, integradas como fases del mismo y, en consecuencia, no regula la iniciacin, ordenacin, instruccin y terminacin
como fases o momentos preceptivos de un procedimiento, sino como

tipos de actuaciones que pueden darse o no en cada caso, segn la naturaleza y exigencias propias del procedimiento de que se trate. En consecuencia, la preclusin queda reducida al mnimo, dotndose al procedimiento administrativo de la agilidad y eficacia que demanda la
Administracin moderna.
Por tanto, el ttulo JI se destina a los interesados: (j46 quienes promueven como titulares de derechos o intereses legtimos, quienes sin haber
iniciado el procedimiento ostenten derechos que puedan resultar directamente afectados por la decisin, y quienes puedan resultar afectados en
sus intereses legtimos personales y directos y se apersonen en el procedimiento en tanto no haya recado resolucin definitiva.
Si el captulo I del ttulo 111,547 se refiere a normas generales, el 11 lo
hace a los actos: sus requisitos,548 su eficacia, 549 invalidez; 550 el captulo 11 a los plazos y trminos; 651 el captulo IV a la informacin y
documentacin; 552 y el captulo v a la recepcin y registro de documentos. 553
Es en el ttulo IV que se regula el procedimiento, refirindose el captulo I a la iniciacin. Y en esta parte, el artculo 67 es bastante explcito
cuando indica que podr iniciarse de oficio o a instancia de persona interesada. La oficiosidad incluye el acuerdo del rgano competente y la
orden superior as como la denuncia.
Si la instancia no fuere una peticin graciable, G54 deber contener
los hechos, razones y splica que concrete la peticin. 55l:i
Esta instancia puede provocar la adopcin de medidas provisionales 556
o la acumulacin a otros expedientes; 557 pero el procedimiento se im546 Y legitimados: representantes y mandatarios.
547 Actuacin administrativa.
548 Competencia, fonnalidad, legalidad y finalidad.
549 Ejccutividad.
Nulidad, anulabilidad y convalidacin.

Prrroga de los primeros a peticin de los interesados y procedimiento de
urgencia.
552 Derecho a recabarlas por los interesados.
553 Curso de instancias.
554 Que causa un simple acuse de recibo, artculo 70, prrafo 3.
555 Artculo 69, nm. b.
556 Artculo 72.
557 Artculo 73.
550
551
171
pulsar de oficio en todos sus trmites 558 y podrn acordarse simultneamente varios trmites. 1)59
Los defectos de tramitacin pueden reclamarse en queja. 1560 La comunicacin entre los rganos ser directa, sin traslados y sin reproducciones
a travs de rganos intermedios. 561 Las resoluciones se notificarn a los
interesados. 562
Para determinar, conocer y comprobar los datos en virtud de los que
deba pronunciarse resolucin, la Administracin desarrollar de oficio
o a peticin de parte, los actos de instruccin adecuados. 5iJ3 Y se efec-
tuarn de oficio las diligencias cuando el contenido de la resolucin

tenga relevancia inmediata para el inters pblico.
Es interesante observar que si existieren varios interesados, se podr
reducir al mnimo las discrepancias sobre cuestiones de hecho o de
derecho en reuniones oportunas, que se harn constar en actas firmadas
por ellos. M4 Estos interesados pueden en cualquier momento del procedimiento, pero antes del trmite de la audiencia, aducir alegaciones. 56G
Las autoridades solicitarn los informes determinados por las leyes y

los que juzguen necesarios para acordar y resolver. M6 Y se podr acordar un periodo de informacin pblica, cuando la naturaleza del procedimiento lo requiera o afecte a sectores profesionales, econmicos O
sociales organizados corporativamente. 567
La trascendencia de los principios de oficiosidad y de instancia, se
advierte cuando el artculo 88 declara que los hechos relevantes para
la decisin de cualquier procedimiento podrn acreditarse por todo
medio de prueba. Si la Administracin no tiene por ciertos los alegados

por los interesados, o lo exige el procedimiento mismo, el instructor
acordar la apertura de un periodo de prueba para que se practique
cuantas estime pertinentes.
Antes de redactar la propuesta de resolucin, se pondrn los expedientes de manifiesto a los interesados para que aleguen y presenten los
documentos y justificaciones que estimen pertinentes, en una audiencia
Artculo
Artculo
560 Artculo
561 Artculo
562 Artculo
563 Artculo
564 Artculo
565 Artculo
566 Artculo
567 Articulo
55B
559
74.
75.
77.
78.
79.
81 del Captulo n: instruccin.
82.
83.
84.
87.
172
que ser anterior al informe de la asesora jurdica o al dictamen del

Consejo de Estado. 56S
El procedimiento concluye con la resolucin, el desistimiento, la renuncia al derecho y la declaracin de caducidad .9 Pero en este captulo
111, que se refiere a la terminacin, todava cabe una denuncia, cuando
pasados tres meses la Administracin no notifique su decisin. Luego de
otro plazo igual, se considerar desestimada la peticin a los efectos del
recurso administrativo o va jurisdiccional que proceda. 570
Como en este procedimiento se ha regulado la instancia, a partir del
artculo 96 se prev el desistimiento y la renuncia del interesado, que
pueden hacerse oralmente o por escrito, 571 lo que conducir a la declaracin de plano de la conclusin del procedimiento, salvo el derecho de
terceros a seguir instando. 572 Si el procedimiento se paraliza por causa
imputable al interesado, por tres meses, se producir la caducidad de la
instancia y se proceder al archivo de las actuaciones. 573
El ttulo IV concluye con el captulo IV relativo a la ejecucin, que
debe iniciarse por autorizacin administrativa. 574 Los actos y acuerdos
de las autoridades y organismos de la administracin del Estado, sern
inmediatamente ejecutivos, salvo los casos que una disposicin establez. ca lo contrario o se requiere aprobacin o autorizacin superior. 575
La ejecucin se inicia previo apercibimiento si no se exige la intervencin de los tribunales; 576 pero no se admiten interdictos contra las
actuaciones de los rganos administrativos realizadas en materia de su
competencia y de acuerdo COn el procedimiento legal. 577 La ejecucin
puede ser subsidiaria si cabe que un sujeto distinto del obligado realice
los actos, 578 y es factible la imposicin de multas coercitivas; 679 cuando
la obligacin fuere de hacer y no se efectuare la prestacin, el obligado
deber resarcir los daos y perjuicios. 580
568 Artculo 91.
Artculo 92.
510 Si no opta el interesado por esperar la resolucin expresa, artculo 94.
571 Artculo 97.
512 Artculo 98.
573 Artculo 99.
574 Artculo 100.
575 Artculo 101.
576 Artculo 102.
577 Artculo 103 .
.. 78 Artculo 106.
fi70 Artculo 107.
o1SO Artculo 108.
569
17}
A su turno, el ttulo v se refiere a la revisin de los actos en va administrativa, primero de oficio, 581 y luego a instancia de parte. 582
El ttulo VI y final se destina a los procedimientos especiales. 583
Por Decreto de 10 de octubre de 1958, se sealan los procedimientos
especiales que, por razn de su materia, continuarn vigentes. Por la
Orden de 20 de octubre de 1958 se dictaron normas sobre aplicacin

por el Servicio de Correos de los artculos 66 y 80 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Por la orden de 22 de octubre siguiente se
dictaron disposiciones complementarias a la ley. La de 22 de octubre,
diversa, estableci normas para el funcionamiento de las Oficinas de
Informacin previstas en el artculo 33. La Orden Circular del Ministerio' de Gobernacin, de 28 de octubre de 1958, fue sobre determinados
puntos de la ley que entr en vigor el 19 de noviembre. La Orden de
8 de noviembre fij las horas de despacho al pblico en las oficinas del
Estado y sus organismos autnomos. La de 20 de octubre encomend
al Servicio Central de Informacin la organizacin de las Oficinas de
Iniciativas y Reclamaciones y cre en el mismo la Seccin Sexta. Y la
de 29 de octubre cre una Comisin Encargada de la Reforma y Modernizacin de la Administracin y Servicios Dependientes del Ministerio
de Justicia.
Esta legislacin hispnica, tenida en cuenta principalmente por la
doctrina y menos por las leyes americanas, sirve al propsito de precisar
las diferencias entre la tramitacin oficiosa y el procedimiento de instancia. Puede decirse que su importancia es doble: como prueba de estas
diferencias, y como ejemplo de una regulacin del procedimiento tpicamente administrativo (no procesal).
)I;H Captulo 1, artculo 109 a 112.

i'iB2 Recursos administrativos, captulo II, artculo 113 que menciona los de alzada
y de reposicin previo a la va contenciosa y con carcter extraordinario el de
revisin, arto 128.
583 Procedimiento para la elaboracin de disposiciones de carcter general, captulo
1; procedimiento sancionador, captulo II; y de las reclamaciones previas al ejercicio
de las acciones civiles y laborales contra el Estado y organismos autnomos; concluyendo con las disposiciones finales y transitorias.
Tercera Parte
l. EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
30.
31.
32.
JJ.
Cuestiones administrativas .
El desacuerdo administrativo
El contenido contencioso
Limitacin del contenido
d) Actos de gobierno
e) Potestad discrecional
177
182
190
198
201
202
204
205
206
f) El ac to discrecional
208
g) El desvo de poder
h) Las vas de hecho
216
a) La
legalidad
b) Contratos civiles
e) Actos judiciales
220
TERCERA PARTE
CAPTULO 1
EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
30. Cuestiones administrativas
En la idea de Carnelutti,
584 los conceptos de razn, pretensin y contestacin llevan a la nocin de cuestin. La afirmacin comprendida
en la razn (de la pretensin) que puede engendrar dudas y por ende,
debe ser verificada, se convierte en cuestin. De ah que le defina como
todo punto dudoso, de hecho o derecho.
Las cuestiones resueltas se convierten en razones de la decisin, por
lo que los conceptos de razn y cuestin tienen estrecha correlacin. Las
razones de la pretensin o de la discusin se transforman en cuestiones
del proceso y stas se traducen en razones de la decisin.
Ya antes, en sus Lezioni di Dirifto processuale civile, 585 Carnelutti
haba explicado que las cuestiones son una especie de vnculo entre el
proceso y la litis, una especie de atadura o de soldadura entre la litis
y el proceso. La cuestin es (afirmaba), todo punto dudoso de hecho o
de derecho, toda falta de certeza en torno a la realidad de un hecho o en
torno a su eficacia jurdica. ilSti
Segn el autor, la cuestin no se confunde con la litis ni constituye
un elemento de ella. Es una causa o condicin de la litis, ya que sta
existe porque existe una cuestin en torno a los supuestos de hecho o de
derecho de la tutela pretendida por cada uno de los contendientes. La
litis entra en el proceso, en cuanto ste resuelve las cuestiones de ella.
Cabe, as, que todas las posibles cuestiones de una litis se lleven al proceso y entonces se tendr un proceso que contendr toda una litis (proceso integral); pero tambin que solamente algunas, entre las varias
posibles cuestiones se lleven al proceso y, entonces, se tenga un proceso
con slo una parte de litis (proceso parcial); y, asimismo, es factible
que a un proceso se lleven varias litis diversas que presenten cuestiones
comunes (proceso acumulativo).
r;S4 Sistema, op. cit.) t. 11, p. 15.
585 Padua, 1920-31, vol. IV, p. 11.
r;86
Id., p.
3 O.
178
EL PROCESO ADMINISTRA TlVO EN IBEROAMRICA
Para establecer en concreto cules son las cuestiones de una litis que
entran en el proceso, es menester observar la demanda. La litis entra
en el proceso en aquella proporcin que indica la demanda. La demanda
seala los confines de! proceso respecto a la litis. El proceso comprende
todas las cuestiones cuya resolucin constituye un presupuesto de lo
que se ha de estatuir sobre la demanda.
El pensamiento de Carnelutti ofreci una nueva concepcin sobre
su misma tesis de litigio, al grado de que Calamandrei, 587 lleg a sealar que aquello frente a lo cual se encuentra el juez, no es la litis sino
la demanda. Los trminos de! problema que e! juez debe resolver se
encuentran todos y solamente en la demanda, sin necesidad de ir ms
all; pues lo que est ms all de las peticiones de las partes es la porcin
de la litis silenciada, las cuestiones no planteadas y por ello intrascendentes.
Sera intil negar las aportaciones de Carnelutti a la ciencia procesal.
Sin embargo, este concepto de cuestin necesita, primero de una cuantificacin ms exacta y, en seguida, de una invariacin ms conservadora.
Calamandrei 588 encuentra incomprensible hablar de proceso integral
y proceso parcial sin salir de! campo de! proceso, y tiene toda la razn
aunque no se conduzca con buena intencin. En efecto, Carnelutti ha
abogado por la separacin entre proceso y litis, en consecuencia, si las
cuestiones pertenecen a la litis, el proceso queda intocado.
sa es la parte razonable de la crtica, pero a fin de no quedar en simple alegato, debe reconocerse que en Carne!utti ha fallado apenas la
invariacin, pues se entiende (con buena voluntad) que llama proceso
parcial, no al truncado ni al disminuido en ninguno de sus elementos,
sino por sincdoque, habla del contenido refirindose al continente. Lo
parcial es, obviamente, la cuestin del proceso, o sea, la relacin de ella
con la litis.
Ms grave es el error en la cuantificacin, porque Carnelutti est
significando con la palabra cuestin a los puntos dudosos y, si bien
sta ha sido la base para elaborar la teora de la sentencia declarativa,
no es ni la que toma en cuenta el legislador, 589 ni la que sirve para la
gran mayora de las demandas.
Carnelutti haba afirmado que e! litigio es un conflicto calificado por
la exigencia de una parte y la resistencia de la otra. El litigio viene a ser
587 "El concepto de litis en el pensamiento de F. Carnelutti", en Estudios, op. cit.,
p. 291.
5880p. cit., p. 291.
589 La peticin de consulta es inconfundible con la pretensin de sentencia sobre
un conflicto.
179
una situaclOn de intransigencia y, o sta es la que se explica en la demanda pretendiendo su resolucin en cierto sentido, o no es el litigio el
contenido procesal sino las cuestiones. Si se opta por lo segundo, resultar que la. jurisdiccin voluntaria es tambin un proceso, porque muchos
de sus procedimientos sirven para dar certeza a 10 dudoso. 590
Tal vez Carnelutti se colocaba en la posicin del juez, para quien,
las afirmaciones del actor y del demandado han de parecer dudosas

mientras no se demuestren. La explicacin sera plausible, necesaria y
hasta obvia, porque e! principio de imparcialidad exige que el juzgador
no prejuzgue.
Pero acontece que el juez no va a juzgar de sus dudas sino de! litigio,
tal como lo presentan las partes. Por tanto, para stas sus razones no
son cuestiones (sino cuestionadas por la contraria), no son dudosas (sino
discutibles y discutidas por la contraria). Si por la contradiccin del
demandado, las razones de la pretensin del actor se convierten en dudosas para e! juez; lo pertinente es establecer el curso modificativo de la
relacin sustantiva: a partir de ella, la resistencia de una parte origina
el litigio como quera CarneIuttij pero inmediatamente despus, surge la
pretensin que, afirmando el derecho expone razones y mencionando
la resistencia precisa el litigio; se pasa luego al proceso y, ya en su seno, la contradiccin hace cuestionables las afirmaciones y tambin causa
su prueba.
Esta cuantificacin permite una correccin ms en la tesis de Carnelutti. Segn l, las razones llevan a las cuestiones y stas a nuevas razones. Su pensamiento es que las cuestiones son causa o condicin de la
litis y desde este punto comete un error o una contradiccin, pues si la litis es la intransigencia, sta se establece haya o no puntos dudosos acerca
de la relacin sustantiva.
De otra parte, no se ve cmo, de una duda pueda surgir una razn
y de sta otra duda que, a su turno, originar nueva razn. O sea, para
Carnelutti, la duda causa la litis, sta produce la duda o cuestin y 1.
ltima lleva a la razn de la sentencia.
Lo exacto est cerca de esa explicacin, pero no en ella. Es la relacin
sustantiva 1. que c.usa la litis, y es la intransigencia (litis) la que
exige una afirmacin del actor, la cual comprende exposicin de razones
y pretensin de sentencia. La contradiccin puede hacer dudosa o discutible la pretensin, 591 COn todo, no es sobre las cuestiones que se
Apeo, informaciones ad perpetuam, etctera.
Por la inexactitud de las razones aducidas o la inadecuacin de la sentencia
perseguida.
1\90
591
180
asientan las razones del juez, sino sobre las pruebas 592 eficientes de las
razones de una de las partes.
De todas maneras, queda como algo positivo, la enseanza de Carnelutti en el sentido de que no todas las cuestiones del litigio son las del
debate procesal. O dicho correctamente, no todo el litigio sino la parte
que de l se exponga al juez, es el objeto de la sentencia. Naturalmente que puede inquirirse por qu ha de depender de la voluntad de las
partes el conocimiento del litigio, y es conveniente hacerlo porque este
fenmeno que se ha querido explicar con el principio de presentacin
de las partes, 593 no slo es perjudicial a los intereses en contienda, sino
al orden jurdico mismo, pues las razones de la sentencia sern en su
momento el caso juzgado y, si se quiere llegar a la verdadera administracin de justicia, lo conducente es facultar al juzgador para ampliar el
debate, por lo menos, hasta el lmite que circunda el litigio real. No se
conculca la mxima de que el juez debe decidir segn lo pedido y probado, porque no se trata de que el juez pesquise, averige o inquiera sin
ser instando, sino de que desvele lo que las partes le pueden mostrar
velado. No es principio de oficiosidad, sino potestad de integracin del
debate.
Este problema se agudiza en el contencioso administrativo, porque las
leyes positivas suelen exigir que el juzgador se atenga a la situacin, tal
Como aparezca probada ante la autoridad administrativa. Ello impide
innovar pero tambin esclarecer, pues la innovacin significa establecer
el conflicto sobre otras bases y esclarecer alude a la posibilidad de despejar dudas, errores y confusiones que pudieron provocar en la autoridad demandada la resolucin impugnada. Es sabido que la doctrina
acude al principio de legalidad para defender esta solucin, pero ello
slo sera aplicable a un extremo: el de la demanda de nulidad y no a
todo el contencioso administrativo.
a) El tema de las cuestiones tiene en el contencioso administrativo
perfiles singulares, el primero de los cuales consiste la existencia de cuatro tipos de pretensin impugnativa: los llamados recursos de anulacin,
de plena jurisdiccin, de interpretacin y de represin. 594
O alegatos si el problema es nada ms de derecho.
Frente al de investigacin oficial.
594 Alfonso Nava Negrete. Derecho procesal administrativo, Mxico. 1959, p. 220;
Eduardo Morgan Jr., Los recursos contencioso administrativos de nulidad y de plena
jurisdiccin en el derecho panameo, Panam. 1961, p. 43, donde explica que en
Panam slo se contemplan el de plena jurisdiccin, el de nulidad y el de interpretacin; Allan-Randoph Brewer Caras, Las instituciones fundamentales del derecho
ddministrativo y la jurisprudencia venezolana, Caracas, 1964, p. 386.
592
593
181
En el contencioso de anulacin el papel del tribunal se limita a anular o a negarse a anular, por tanto la ley le otorga nicamente la posibilidad de privar de efectos al acto de la Administracin, si est viciado
de ilegalidad, sin reemplazarlo con otra resolucin. 695
El de plena jurisdiccin, que Bielsa define por exclusin: lo es todo
aquel que no se limita a la anulacin del acto,59{1 se caracteriza por proteger una situacin individual mediante el ejercicio de una accin pretendiendo la reparacin del dao ocasionado a un particular en virtud
de un acto ilegal de la Administracin. 591
El tercer tipo, el de interpretacin, responde ms a la idea que Carnelutti ofrece de cuestin, pues constituye el conjunto de reglas mediante las cuales se puede solicitar y obtener de la autoridad competente
la interpretacin de los actos administrativos. 598
Si la interpretacin est cercana a la consulta, puesto que se exige
del juez realizar una labor de investigacin de la regla de derecho, sealando el sentido de un acto o de un contrato administrativo que adolecen de oscuridad; en el contencioso de represin se observa una competencia excepcional y principalmente para casos de vialidad. 599 Las
potestades se infieren de los reglamentos de la creacin del rgano. 600
Estas distintas competencias para resolver (no para sustanciar) presuponen la existencia de cuestiones especiales: en un caso el reconocimiento o reparacin de un derecho individual vulnerado, en el otro la infraccin del derecho objetivo, para limitar el problema a los contenciosos
de plena jurisdiccin y de anulacin. 601 Mientras el de anulacin se ha
restringido al exceso de poder, el de plena jurisdiccin se ha dividido en
contractual, de responsabilidad extracontractual, restablecimientos, etctera.
695 Len Mndez Bcrman, El Tribunal Fiscal. PrinciPios bsicos de su jurisprudencia,

Mxico, 1957, p. 87.
596 Sob" lo contencioso administrativo, Bs. As., 1.954, p. 92.
1591 Antonio Martnez Bez Jr., Divisin de poderes y tribunales administrativos,
Mxico, 1.956, p. 44.
1598 Pedro Guillermo Altamira, PrinciPios de lo contencioso administrativo, Bs. As.,
1962, p. 79.
599 En Francia los rganos competentes son el Consejo de Guerra, los Consejos
de las Universidades; el Consejo Superior de Instruccin Pblica.
000 Id., p. JO.
8O! Manuel J. Argaars. Tratado de lo contencioso administrativo. Bs. As., 1955.
p. 19.
182
31. El desacuerdo administrativo
Lo que para Carnelutti represent el litigio en 10 civil o la controversia en 10 penal, se significa ahora con el trmino desacuerdo en lo admi~
nistrativo.
La nocin de desacuerdo viene elegida como la frmula ms adecua-
da para responder a los diversos problemas que surgen alrededor de la

naturaleza del conflicto que se forma entre la Administracin y los
administrados.
Litigio, para Carnelutti, es conflicto de intereses; controversia, en
cambio, es conflicto de opiniones. De optarse por el primer vocablo,
se tendra que admitir que en el mbito administrativo se enfrentan dos
derechos: el del particular y el del rgano. Si se prefiere el segundo,

habr que sostener que en este conflicto no versan cuestiones sobre
derechos.
Desde luego, el conflicto incluye intereses y derechos, de manera
que la discusin no se limita a un contraste de opiniones. Sobre todo,
en ese conflicto que la doctrina considera el verdadero objeto del proceso administrativo, el contencioso de plena jurisdiccin, 602 la materia es
calificada de derechos subjetivos.

Sin embargo, de la circunstancia de que en el contencioso administrativo el conflicto implique derechos o intereses, no se sigue que se
forme un litigio, porque no son derechos en pugna, ni intereses recprocos.
Todos estos extremos hacen necesaria una recapitulacin de la misma
terminologa. Se habla del contencioso de anulacin frente al de plena

jurisdiccin, y tambin se les denomina contencioso subjetivo y contencioso objetivo.
Los conceptos se basan en los resultados de la jurisprudencia francesa

estudiando el llamado exceso de poder. Explica Duguit 603 que en la
transformacin del contencioso administrativo, se comenz por estimar
que el Estado era titular del derecho subjetivo de poder, que se manifestaba en la ley y en la actividad administrativa. El individuo era
titular en cuanto portaba cierto nmero de derechos subjetivos sinteti-
zados en los dos de libertad y propiedad. De esta manera, en todo

proceso administrativo se planteaba una cuestin de derecho subjetivo,
y la sentencia habra de ser de condena. Por ello Ducroq afirmaba que

002 Eduardo Morgan Jr., op. cit., pp. 118, 127 Y passim.
003 Las tramjormaciones del derecho pblico, pp. 280 Y ss.
183
el litigio se suscitaba por Un verdadero acto administrativo violatorio

de un derecho y no de un inters.
Pero el Consejo de Estado, advirti Duguit, 604 haba venido dictando dos clases de decisiones que eran diferentes desde su simple aspecto
exterior. En unas se limitaba a dictar la anulacin de un acto adminis-
trativo o a rechazar la demanda. En las otras decida a veces la anulacin, pero no se limitaba a ello, sino que dictaba una condena Contra el particular o la administracin. Segn terminologa empleada por
el Consejo, se distingui el recurso ordinario que terminaba con una
condena, del recurso por exceso de poder simplemente anulatorio del acto.
El mismo legislador consagr la terminologa, y en el artculo 9 de la

Ley de 24 de mayo de 1872, se dispuso que el Consejo estatuyera soberanamente en los recursos en materia contenciosa administrativa (recur-
sos ordinarios) y en las demandas de anulacin por exceso de poder.

La doctrina tuvo que intentar la distincin entre ambos recursos, pero
a ello se opona la concepcin subjetivista por suponer una contienda
de derechos deducidos en justicia. El libro de Laferrire 605 seal el
momento de la evolucin. Laferrire distingui 10 contencioso de anulacin de lo contencioso de plena jurisdiccin. En el primero, el tribunal se limita a anular o a negarse a anular. En el segundo puede estatuir
sobre todas las cuestiones de hecho y de derecho. El ejemplo tpico del
contencioso de anulacin era el de exceso de poder, motivado por cuatro
causas: violacin de una ley de competencia, violacin de una ley de
forma, violacin de una ley de fondo y desvo de poder. Slo el titular
del derecho lesionado poda intentar el recurso por violacin de una
ley de fondo, y se sostuvo que el recurso por exceso de poder era siempre
subsidiario.
La teora de Laferrire signific una revolucin, pero dej inexplicada
la razn de la diferencia entre estos recursos. No se esclareci por qu
el de exceso de poder era subsidiario, ni por qu en ciertos casos corresponda a toda persona que tuviera un inters. Entre tanto, la jurisprudencia se ensanchaba y el recurso por exceso de poder dejaba de ser subsidiario y se otorgaba a toda persona que tuviera un inters, simplemente
moral o indirecto, en hacer cesar los efectos del acto.
De ah parti Duguit 606 para afirmar que, en realidad, el recurso
por exceso de poder nunca tuvo por fin y efecto sancionar un derecho
subjetivo del administrado. 607
6040p. cil., p. 282.
]urisdiction et contentiex, Paris, 1896.

0060p. cit., p. 286.
607 El Consejo declara admisible el recurso interpuesto contra los nombramientos
605
184
Por tales razones, Duguit procedi a descartar la nocin de derecho

subjetivo, haciendo intervenir la de funcin social y situacin legal,
con la que est ligada la de servicio pblico. El conflicto que lleva el
proceso administrativo puede consistir en saber si existe una situacin
jurdica subjetiva y cul sea su extensin, realizado un acto administrativo, se trata de investigar si ha dado lugar a una situacin jurdica subjetiva o si ha podido modificar o extinguir una preexistente. Este pleito
pertenece a 10 contencioso subjetivo y el papel del juzgador es pronunciar una condena (o una absolucin). La sentencia tiene un alcance
individual idntica con la situacin jurdica comprobada y no puede
interponerse el recurso posteriormente por la misma persona.
Por el contrario, si se busca saber si una disposicin legal ha sido violada por la Administracin, entonces la cuestin es slo de derecho objetivo y el contencioso puede llamarse objetivo.
En el contencioso objetivo, el juez hace constar la violacin de la ley
y anularla, su decisin tiene un valor general, porque la anulacin se
relaciona con todos: administrados y Administracin. Este recurso no
puede caber contra todo acto administrativo, no puede serlo, desde
luego, contra las operaciones materiales, porque ellas no se anulan, se
anulan los efectos de derecho y no los hechos. Tampoco cabe contra
los actos que dan lugar simplemente a una situacin subjetiva; puede
plantearse respecto a ellos la cuestin de si han dado lugar a una situacin subjetiva o si han extinguido o modificado una anterior, pero
no el saber si son conformes o contrarios a la ley; este recurso solamente puede interponerse por aquellos que pretenden ser partes en la
~ituacin.
Los actos administrativos que presentan un carcter objetivo son muy

numerosos, desde los reglamentarios, a los que condicionan el nacimiento de una situacin objetiva o legal, o la competencia de un agente.
Ellos interesan a todo el funcionamiento del servicio y alcanzan a un
conjunto indeterminado de personas. Aunque no producen por s efectos, condicionan la aplicacin de la ley que crea una situacin o una
competencia y, por ende, tienen indirectamente consecuencias jurdicas.
El recurso es objetivo y corresponde a todos los interesados, de modo
que la anulacin tendr un alcance general. La ley francesa regul
ciertos recursos objetivos, como 10 contencioso electoral en que el problema consiste en la regularidad de las elecciones, 10 que alcanza a toirregulares, por toda persona que tenga los t tulos exigidos para las funciones de
que se trate, y hasta los promovidos por asociaciones profesionales que pertenezcan
al servicio. p. 286, nota 1.
185
dos, o bien la jurisdiccin de conflictos en que se juzga la regularidad

de la resolucin.
As pues, en el recurso por exceso de poder, todo administrado puede

pedir al Consejo de Estado que decida sobre si el acto se ha realizado
o no conforme a la ley; no necesita invocar un derecho, vive bajo
el rgimen del Estado de Derecho y puede provocar la censura de todo

acto de administracin que viole el derecho. Basta el inters moral como
el de los individuos para ser nombrados a un cargo, o el indirecto de
todo contribuyente respecto a los gastos irregulares en el municipio.
Si en cierto momento la jurisprudencia distingui varias causas para
el recurso: incompetencia, vicio de forma, desviacin de poder, o violacin de una ley en el fondo, con reglas distintas para la admisin; posteriormente se borraron, porque la cuestin fue de saber si exista una
violacin a la ley, a cualquier ley, de competencia, de forma o de fondo.

El recurso por exceso de poder es admisible contra todos los rganos,
excepcin hecha del Parlamento, las Cmaras, los tribunales y los agentes judiciales respecto de los cuales hay una fiscalizacin propia del
personal y ante ella debe llevarse el recurso. 608 El recurso procede a
condicin de que se impugnen actos jurdicos, lo cual motiv que durante
algn tiempo, se excluyeran los actos de gobierno o actos polticos; pero
la jurisprudencia se encarg de borrar el lmite, defendido por la arbitrariedad y el despotismo, aunque no de manera absoluta, pues la teora
reaparece siempre, por ser tendencia natural de los hombres que ocupan el poder, el querer sustraer sus actos al conocimiento de los tribunales. 609
a) De la sntesis ofrecida por la doctrina se infiere que la cuestin,

o sea la afirmacin dudosa o discutida en el proceso administrativo, no
puede formarse por un conflicto de derechos y ni siquiera de intereses.
La referencia se hace a la nocin tradicional de derechos subjetivos,
porque naturalmente el conflicto es jurdico y versan en l comportamientos debidos o indebidos. Pues bien, el derecho subjetivo es el conjunto de ttulos creados recprocamente por los individuos (pactos,
convenios) .
Es cierto que en los procesos civiles se cuestionan muchos derechos
individuales que los titulares no han creado recprocamente; 610 pero
ello no servira para asimilar los contenidos de los procesos civil y admi008op. cit., p. 295.
609 Op. cit., p. 309.
610
Familiares: filiacin, alimentos, etctera.
186
nistrativo, sino para advertir que en el primero tambin se presentan

conflictos que no son estrictamente de derecho subjetivo.
Lo que en el contencioso administrativo se discute son actos 611 de la
administracin, que no se encuentra respecto de los administrados, en
la misma relacin que se forma en 10 civil. Los vnculos civiles de pres-
tacin unilateral, no dejan de ser relaciones bilaterales. En cambio las

relaciones administrativas son unilaterales aun en los casos del contencioso subjetivo, y por ello tuvo Duguit que acudir al concepto de situa-
cin subjetiva.
Para aclarar estas afirmaciones, conviene observar que toda relacin
familiar 612 se establece de persona a persona. 613
En cambio, ninguna relacin administrativa se constituye inluite
personae. La misma reparacin administrativa por lesin extracontractual, se exige de la Administracin, porque contra el administrador cabe
la reparacin civil y la accin penal.
Entonces, la relacin administrativa sigue una frmula refleja, lo
que es acto indebido afecta al derecho objetivo, del cual proviene la

facultad del administrado para impugnarlo. Dicho de otra manera,
si se mira una relacin como la policial, se encuentra que el rgano
que exige cierta conducta al particular, que le prohibe hacer algo o que
le autoriza para ello, no est conviniendo, ni haciendo un pacto de rec-
proca vinculacin; lo que efecta es la aplicacin de la regla objetiva,

de modo que el particular que est en la situacin legal, tiene la facultad
que en ella se concentra. No importa una mercanca extranjera porque
se haya obligado a consentirlo la autoridad, sino por llenar las condiciones que marca la ley. 614
Ensea la doctrina que el contencioso puede iniciarse, no slo por
quien tenga un derecho, sino hasta por quien slo ostente un inters.
Se comienza por precisar que ese inters debe ser jurdico, para continuar discriminando segn los criterios legislativos. Es por ello que Enrque Sayagus Laso 615 enumera los siguientes grupos: pases en que se
Generales: reglamentos, circulares, etctera, o particulares.
Las unilaterales: alimentos, obediencia, etctera.
No debe confundirse la consecuencia con el efecto. de modo que la posesin
de estado de hijo no se establece frente o contra todos, sino con el padre y sus
consecuencias alcanzan a los dems que en algn momento lleguen a tener inters:
la sentencia de estado es tan vlida erga omnes como la de condena al pago de
pesos y ambas son tan- discutibles por colusin, simulacin o fraude como si no existiera la consecuencia erga omnes.
614 Si la autoridad niega o concede ilegalmente, lo acusable es la discordancia
entre el acto y la ley.
615 Tratado de derecho administrativo, Montevideo, 1959, t. 11, pp. 511 Y ss.
811
612
613
187
requiere un inters personal y directo,616 aquellos en que se aade al

inters personal y directo el legtimo,617 donde se admite el inters
de grupos personificados, 618 del contribuyente, (11'9 y pases que aluden
al mero inters del ciudadano o del habitante, a que los entes pblicos
acten conforme a derecho. 620
El problema ahora consiste en determinar si el inters es algo diverso
al derecho, sobre todo al tradicional derecho subjetivo. Para no confundirlo con el privado, se habla con Duguit de un inters subjetivo pblico
y, en estas condiciones, frente a la opinin de la doctrina italiana se
habla de derechos debilitados. Pero la razn de ello se encuentra en la
circunstancia de que su ley dispone que las controversias sobre derechos
subjetivos corresponde a los tribunales civiles y las otras al Consejo de
Estado.
Se han visto obligados a negar el carcter de contiendas sobre derechos subjetivos, dice Carrillo Flores, 621 por motivos de una legislacin
particular. Pero la solucin debe ser, dice Carrillo Flores, la de que
existen derechos cuando conforme a las normas de derecho positivo
se est en la posibilidad de obtener, mediante un procedimiento, cuya
iniciacin queda sujeta a la voluntad del particular, la eliminacin del
acto ilegal, lesivo para sus intereses.
La explicacin es atractiva, pero deja sin solucionar el problema
del inters en s. Que el particular tiene derechos en ciertas condiciones
no se duda, y por ello se habla del contencioso subjetivo; pero que sin
tener el titulo individual, sin estar en la situacin subjetiva lesionada,
pueda acudir ante los tribunales acusando el acto, es lo que funda la
idea del inters. El caso ya comentado por Teodosio Lares, del inters en
que un centro social est cercano al domicilio particular, muestra la diferencia entre la ventaja econmica, social o psicolgica y el inters
jurdico.
Hay el ltimo cuando sin lesionar la situacin subjetiva, o no solamente sta, se viola el derecho. Lo que al particular se le concede es lo
que errneamente se califica de accin popular que, segn Eduardo
Margan Jr.,622 existe en algunos pases, para recurrir contra los actos
administrativos contrarios al orden jurdico general. Este caso de sIn616
Francia.
617 Italia.
618 Francia.
619 Francia.
l!20
Colombia y Panam.
6210p. cit., p. 59.

6220p. cit., p. 120.
188
pIe legitimacin popular que existe en Colombia y Panam con el nombre de recurso objetivo de nulidad o anulacin, omite la referencia a la
situacin subjetiva y slo contempla la necesidad de conservar el orden
juridico. Por ello el inters se aparta del derecho para limitarse al caso
de la legitimacin: puede promover cualquier persona, porque todas
estn llamadas a sostener la ilegalidad de la violacin a la ley.
b) Sin prejuzgar sobre la naturaleza del procedimiento que pueda
seguirse en el contencioso objetivo puro, es menester adelantar que no
cabe confundirlo con el contencioso de mera anulacin o de simple
nulidad, porque en regmenes como el panameo, caben los dos recursos
en una sola demanda, y cuando ello se hace, dice Morgan Jr.,623 habr
que determinar el acto general cuya anulacin se pide, y al mismo tiem-
po el acto particular (si lo hay), expresando las prestaciones pedidas

por el recurrente para la reparacin del derecho subjetivo.
En tal virtud, aunque slo el contencioso de plena jurisdiccin fuera
objeto de un proceso, desde que cabe la acumulacin de pretensiones de nulidad y reparacin del derecho individual, subsiste el problema
de determinar
el supuesto del contencioso administrativo, contemplado
en su generalidad.
y al estudiarlo desde esta perspectiva, se advierte que tanto se puede
tratar de la violacin de un derecho individual, como de la discusin
del acto por tener inters en ello conforme a la ley.
Controversia, en el sentido de conflicto de opiniones no es sostenible,
porque versan derechos individuales. Pero litigio como conflicto de derechos o intereses, tampoco lo hay, en cuanto no se enfrentan, ni el
derecho ni el inters del administrado frente al derecho o inters del
administrador.
En el caso ms grave, producido el dao, el particular reclama su
resarcimiento. Si ello fuera constitutivo de una relacin privada, o meramente civil, se tendra un litigio. Sin embargo, el resarcimiento no lo
debe e! rgano sino e! ente. El rgano puede resistir por alegar: que
no se caus dao, que el dao causado fue legtimo, que no hay obligacin de reparar, que el derecho a la reparacin ha prescrito o que no se
han Jlenado las condiciones de admisibilidad, procedencia o concedibilidad de la indemnizacin.
Todas las razones que exponga el rgano sern afirmaciones jurdicas
atinentes a la aplicabilidad o no aplicabilidad de! patrimonio estatal al
fin perseguido con la demanda. Y este patrimonio es tan ajeno del rga623
0/1. cit., p. 163.
189
no como del particular, y sirve para fines que son comunes al rgano y
al particular.
Es pues, problema de criterios. El rgano decide que no hay norma
que ordene la aplicacin, el particular sostiene que s la hay y que el
caso entra en su previsin. Lo que verdaderamente hace necesario el
proceso contencioso, es la existencia de este desacuerdo sobre el sentido
de la norma objetiva.
Algo muy semejante pero no idntico, es lo que acontece con los
recursos judiciales. N o est desencaminada la terminologa cuando llama
recurso a la accin procesal administrativa, porque en este mbito y en lo
judicial, hay un claro sentido impugnativo del acto de la autoridad.
Tambin cuando la sentencia es desfavorable al vencido, no se discuten
derechos ni intereses entre partes que seran el recurrente y la autoridad; lo que se exhibe es un desacuerdo en lo tocante a la aplicacin del
derecho. Y en el contencioso administrativo ese desacuerdo mira a la
aplicacin dada por la autoridad, a su conducta aplicadora de la ley.
Lo que aparta al desacuerdo de otros conflictos es la circunstancia
de que no se enfrentan dos derechos o dos intereses. Es frecuente que
la doctrina hable de oposiciones entre el inters general y el particular; 624 pero este conflicto, de existir sera poltico y no contencioso
administrativo.
En efecto, en el caso del Estado, el inters general est en el mantenimiento de la empresa de gobierno. Si la ventaja o convenie'ncia de un
particular 625 se contrapone a las conveniencias o necesidades de la empresa, entonces se presenta un problema de filosofa poltica: introducir
una norma que supedite la conveniencia del ente a la del particular
o la de ste a la de la empresa: individualismo o socialismo.
Pero constituido el Estado, el inters en su mantenimiento conforme
a las reglas de principios orgnicos respectivas, el inters particular ya
no entra en conflicto, pues fue originalmente absorvido por la Constitucin.
La indemnizacin que se reclama por lesin individual, no pasa de ser
la pretensin de que el caso particular entra en la previsin general. 626
En otras palabras, el particular sostiene que la ley le autoriza a reclamar
la reparacin, en tanto que la autoridad, como rgano legitimado para
624 Que surgiran, dice Carnelutti, Sistema, J, p. 16, en orden a la seguridad
personal del particular y el colectivo de la defensa del territorio que reclama la
exposicin de aqul a los peligros de la guerra.
626 Que sera el inters privado afectable, porque el tutelado por la ley no puede
encontrar oposicin en ella.
626 El Estado slo es responsable en la medida que establecen sus leyes.
190
acertarla y pagarla, pretende que el caso no cae dentro de la norma

positiva.
Median, por tanto, cuestiones de derecho y de inters, pero no conflictos entre intereses y derechos. El desacuerdo est entre el litigio y
la controversia, porque del primero tiene el punto comn de la existencia de derechos e intereses y del segundo la ausencia de disputa de
intereses o derechos recprocos. Es por ello que el ministerio pblico,
actuando en lo penal, siempre es actor, en tanto que su papel en lo contencioso administrativo puede ser de demandado o coadyuvante de ste
y an cabe que sea meramente dictaminador.
En el recurso de nulidad o de control de la legalidad y el recurso
de nconstitucionalidad dice -Morgan Jr., refirindose a la ley panamea- 627 tienen la caracterstica anloga de la posicin que debe adoptar
el representante del ministerio pblico. Ambos procedimientos deben
ser tramitados con audiencia del procurador general o del procurador
auxiliar, actuando en defensa del orden constitucional o legal; es decir,
no tienen el deber de defender el acto impugnado, sino el orden jurdico.
Aunque en el contencioso subjetivo, al ministerio pblico corresponde
la defensa de los actos atacados, 628 no por ello se puede creer que se
pasa del desacuerdo al litigio, pues la defensa es procesal, esto es, no se
intenta la defensa de un derecho subjetivo nacional o municipal, 629 sino
del criterio de la autoridad administrativa que ya vena en desacuerdo
con el criterio del demandante.
32. El contenido contencioso

Una corriente bien identificada por su intencin de desterrar definitivamente los trminos contencioso administrativo, explica que la terminologa apropiada es la de proceso administrativo. 630
Los vocablos contencioso administrativo, se recuerda, tienen su origen
en los tribunales administrativos franceses de tal nombre, que se carac~
terizan por ser rganos de la propia Administracin, ya que siguiendo
la idea de la divisin de poderes, se piensa que la justicia no debe inmiscuirse en los asuntos relativos a la Administracin Pblica. Pero en
6210p. cit., p. 117.
628 Margan, op. cit., p. 81.
629 Los casos patrimoniales privados son civiles.
630 Agustn A. Gordillo, "Acerca de la revisin judicial de los actos administrativos
-COnfusiones que origina 'lo contencioso administrativo''', en Revista Jurdica de
Buenos Aires, 111, septiembre-diciembre, 1965, p. 113.
191
regmenes, como el argentino, en que constitucionalmente no puede

negarse a los habitantes el acceso a una instancia judicial propiamente
dicha, estos casos son de litigio judicial en materia administrativa.
Sin embargo, desde Oskar Van Blow, 631 la neta separacin entre la
relacin jurdica procesal y las relaciones de derecho sustantivo que
constituyen la materia del debate, permite observar que no es 10 orgnico ni lo formal, lo que puede servir para caracterizar al proceso, y
que no es lo debatido dentro de l lo que define su tipo.

Las deformaciones de las leyes positivas pueden ofrecer en determinado momento, casos de litigios civiles sustanciados y resueltos por rganos
administrativos,632 sin que ni la forma, ni la materia, ni el rgano
que conoce y decide, sean suficientes para sostener o negar la existencia
de un proceso.
Fuera de la estructura jurdica de los actos: ejercicio de acciones y
potestad jurisdiccional, las dems notas son insuficientes. El proceso
es nico en cuanto serie de acciones y jurisdiccin, de manera que poco
importa que en su seno se desenvuelva un litigio, una controversia
penal o un desacuerdo administrativo. La poltica legislativa puede optar
por encomendar el conocimiento de ese desacuerdo administrativo a la
judicatura, a la propia administracin o a tribunales especiales. Lo importante ser: la existencia de un verdadero proceso y la ndole del
conflicto.
Es por ello que puede seguir denominndose contencioso administrativo a lo que tradicionalmente ha formado el conjunto de debates procesales sobre conflictos administrativos. La denominacin contencioso
administrativo permite, adems, una coincidencia de observacin terica. En poco perjudica a la ciencia el mantenimiento de una terminologa
tradicional y, en cambio, la doctrina identifica de inmediato el problema.
Hablar de proceso administrativo tiene, por otro lado, el peligro de
implicar los juicios de la Administracin sobre materias que no son
propiamente desacuerdos administrativos, tal y como sucedera si se
contemplara el proceso laboral mexicano, sustanciado ante juntas de Con631 La teoria de las excepciones procesales y los presupuestos procesales, Trad.
Miguel ngel Rosas Lichtschein, Bs. As., 1964, p. 2.
632 Ley de Vas Generales de Comunicacin, ttulo JI, captulo 11, D.O. 19/11/1940
y artculo 251 del Reglamento del capitulo de "Explotacin de Caminos" de la Ley
de Vas Generales de Comunicacin, D.O. 24/VIII/1949, que regulan reclamaciones
entre consignatarios y porteadores; ello sin contar con que, yendo hacia el campo
penal, hay opiniones doctrinarias, como la de Manuel Rivera Silva, El procedimiento
penal, Mxico, 1944, p. 97, que sostienen que los delitos de querella necesaria son
verdaderos litigios privados que no debieran ser llevados a las cortes penales como
acontece legal y realmente.
192
ciliacin y Arbitraje, formadas por la Administracin activa con representantes patronales y obreros que actan a la manera del escabinato
germnico o como conjueces. Proceso en 10 administrativo, es un giro
que puede hacer pensar en el contencioso burocrtico exclusivamente,
y proceso administrativo simplemente, lleva a discutir si cuestiones
tales como las rectificaciones de actas del estado civil, son juicios civiles
o administrativos conocidos por la judicatura.
Contencioso administrativo es, pues, una calificacin que hace meditar en los problemas del contenido al par que en cuestiones de organizacin. Se piensa desde luego en un tribunal especial y en un cierto grupo
de temas, para pasar posteriormente al anlisis de ngulos particulares
como los principios que rigen la sustanciacin, la eficiencia probatoria,
la naturaleza del fallo y sus efectos.
Por lo dems, una revisin de los textos vigentes en Iberoamrica,
lleva a la conclusin de que las palabras contencioso administrativo
permiten, tanto ubicar el tema, como determinar las diferencias especficas. As, a partir del Texto Refundido de la Ley de lo contencioso
administrativo, aprobado por Decreto de 8 de febrero de 1952, se ad-
vierte que en Espaa integran el llamado recurso, dos tipos de impugnaciones: la de plena jurisdiccin y la de anulacin. 633 Estos recursos
pueden intentarse contra resoluciones que causen estado, emanen de la
Administracin en ejercicio de sus facultades regladas, vulneren un derecho de carcter administrativo establecido anteriormente en favor del
demandante por una ley, un reglamento y otro precepto administrativo;
y, en materia provincial y municipal, cabe el recurso contencioso administrativo de anulacin por incompetencia, vicio de forma o cualquiera
otra violacin de leyes o disposiciones administrativas si el recurrente
tiene inters directo en el asunto. 634
La nocin de 10 contencioso administrativo implica ciertos lmites
que en la ley espaola se fijan excluyendo de esta jurisdiccin a las
resoluciones que la Administracin dicte en aplicacin y ejecucin de leyes y disposiciones referentes a depuracin, responsabilidades polticas,
desbloqueo, abastecimientos, prensa y propaganda, radiodifusin, cinematografa y teatro; las resoluciones de la Administracin central, referentes a personal, incluso las que recaigan sobre clasificaciones y sealamientos de haberes pasivos de los funcionarios y de sus familias; pero no
se comprenden las que impliquen separacin del cuerpo o servicio o
destitucin de los funcionarios de los cuerpos nacionales de administra633
634
Artculo 1 9 ,
Articulo 19, apartados 19 a
)9
193
cin local, si se dictan como sancin y no como depuracin ni responsabilidades polticas que exijan expediente administrativo contra funcio-
narios o empleados inamovibles segn ley; las cuestiones que por la

naturaleza de los actos de los cuales procedan o de la materia sobre que
.ersen se refieran a la potestad discrecional; las cuestiones de ndole
civil o criminal pertenecientes a la jurisdiccin ordinaria y aquellas otras
que por su naturaleza sean de la competencia de otras jurisdicciones; 635
las resoluciones que sean reproduccin de otras anteriores que hayan
causado estado y no hayan sido reclamadas, y las confirmatorias de
acuerdos consentidos por no haber sido apelados en tiempo y forma;
las que se dicten con arreglo a una ley que expresamente las excluya
de la va contenciosa; las consultadas por el Consejo Supremo de Justicia Militar como Asamblea de las rdenes Militares de San Hermenegildo y San Fernando; las ministeriales que se refieran a ascensos y recompensas de jefes, oficiales y suboficiales de los ejrcitos de tierra, mar y
aire, por merecimientos contrados en campaa y hechos de armas, a postergaciones impuestas reglamentariamente o al pase de la situacin de
retirado con arreglo a las Leyes de Seleccin de Escalas, consultadas
con el Consejo Superior del Ejrcito, de la Armada o del Aire; pero
continuarn artibuidas a la jurisdiccin contencioso administrativa las
cuestiones referentes al cumplimiento, inteligencia, rescisin y efectos de
los contratos celebrados por la Administracin central, provincial y municipal, para obras y servicios pblicos de toda especie, as como aquellas
cuestiones respecto de las que se otorguen recursos especialmente en una
ley o reglamento, si no estuviesen comprendidas en las excepciones del
artculo anterior. 63.s
Se estime incorrecta o no la especificacin de materias susceptibles de
ser llevadas a esta competencia, 637 lo importante es que ya desde la
~nunciacin del tema ha quedado precisado su contenido abstracto, con
independencia de su diferenciacin concreta por obra del legislador
nacional.
'Es as como en la ms antigua de las leyes argentinas, el Cdigo
de Procedimientos de lo Contencioso Administrativo para la Provincia de
. 685 Se consideran de ndole civil las cuestiones en que el derecho vulnerado sea
de este carcter y las que emanen de actos en que la Administracin haya obrado
como persona jurdica, o sea, como sujeto de derechos y obligaciones.
636 Artculos 49 y 59
631 Atribuida a las Salas Tercera y Cuarta de 10 Contencioso Administrativo del
Tribunal Supremo, Sala de Revisin de lo Contencioso Administrativo, y Tribunales
Provinciales de lo Contencioso Administrativo, segn el artculo 11, incluido en el
captulo primero del ttulo segundo.
194
Buenos Aires de 22 de diciembre de 1905,638 se reputan causas contencioso administrativas las que inicien los particulares o alguna autoridad
administrativa, reclamando contra una resolucin definitiva, dictada
por el Poder Ejecutivo, las municipalidades o la Direccin General de

Escuelas (Ministerio de Educacin) y en que se vulnere un derecho
de carcter administrativo, establecido en favor del reclamante por
una ley, un decreto, un reglamento u otra disposicin administrativa
preexistente. 639 A ello se aadi que todas las resoluciones definitivas
de las autoridades administrativas, que rescindan, modifiquen o interpreten contratos celebrados por ellas, en su carcter de poder pblico,
darn lugar a una demanda contencioso administrativa, previa denegaw
cin a revocarla de la autoridad que la hubiese dictado. 640 Igualmente,
se estableci que la denegacin o concesin de una pensin o jubilacin, hecha por el poder administrador, dara lugar a la accin
contencioso administrativa, por parte del que considerare vulnerados
sus derechos; declarndose accin contencioso administrativa la empleaw
da para repetir las sumas indebidamente pagadas en concepto de impuesto. 641 Se dispuso tambin que la revocacin de una resolucin administrativa consentida por el particular interesado, dara lugar a que ste
promoviera el juicio contencioso administrativo para el efecto de que
se restableciera el imperio de la anulada, exceptundose la que tuviere
por objeto rectificar errores de hecho o de clculo, que podran ser
corregidos administrativamente. 642 En este campo se incluy la accin
por retardo, cuando la administracin no dictare las providencias de
trmite en un asunto que diere lugar a una accin contencioso administrativa, en los plazos establecidos por la misma autoridad, en los decretos o reglamentos que fijaren sus procedimientos. 643
En cambio se excluyeron de esta jurisdiccin, adems de los casos
de consentimiento tcito o expreso, 644 las cuestiones en que la autoridad
administrativa procediere en ejercicio de sus facultades discrecionales,
aquellas en que el derecho vulnerado sea de orden civil o en que l.
autoridad procediere como persona jurdica, las resoluciones que fueren
638 Preparado por Luis V. Varda con apoyo en la ley de esta fecha y convertido
en ley por Decreto de 9 de enero de 1906, reformado posteriormente por disposiciones
especiales, como la Ley de Presupuesto paca 1933, el Cdigo Fiscal de 19-48 o la Ley
de 19 de agosto de 1952.
639 Artculo 19
640 Artculo 39
641 Articulo 4 9
642 Artculo 59
643 Artculo 7 9
Mi Artculo 14.
195
reproduccin de otras en que no se hubiesen reclamado oportunamente,

y sobre asuntos en que alguna ley declarare expresamente que quedaban
excluidos de la accin contencioso administrativa. 645
Si en esta ley no se prev el recurso objetivo o de anulacin, como
ya lo han hecho otras argentinas, a saber: los cdigos de Crdoba (1941),
de La Rioja (1946), de Jujuy (1948), de Santa Fe (1951) y de Santiago del Estero (1951), sin embargo, existe la determinacin de una
materia generalmente identificada por los trminos contencioso administrativo, particularidad que permite adentrarse en la regulacin, sin
que sea impedimento el que el tribunal especial sea la Suprema Corte
al fallar en definitiva sobre el fondo de la causa y al resolver los incidentes, 646 porque este tribunal de nica instancia, actuando singularmente sobre tal materia, determina un problema orgnico aparte: el de
aclarar si existe o no un tribunal administrativo para una materia administrativa. Conviene recordar que el propio Varela acudi a las fuentes
norteamericanas para invocar la creacin de la Corte de Reclamos 647
como tribunal de lo contencioso administrativo, de manera que su
vinculacin con el rgano judicial se origin, tanto en lo dispuesto por
la Constitucin provincial, 648 como en las circunstancias de conveniencia orgnica y territorial de su provincia.
Pero los trminos contencioso administrativo son, adems, un ndice
para seguir una lnea de sistematizacin que alcanza su grado ms evolucionado en aquellas legislaciones que cuentan Plllir supuesto, con un
tribunal especial.
Tal es el caso de Colombia, que ha influido posteriormente en Panam. Su Constitucin de 1886 cre un Consejo de Estado siguiendo
tradiciones consultivas; pero en el numeral tercero del artculo 141 le
confiri la atribucin de decidir, sin ulterior recurso, las cuestiones
contencioso administrativas si la ley estableca esta jurisdiccin, ya fuera
a conocer de ellas en primera y nica instancia o en apelacin.
Este Consejo, suprimido por acto legislativo de 1905, se restableci
en la reforma constitucional de 1914, indicndose claramente que tena
la tarea de desempear las funciones de Tribunal Supremo de lo contencioso administrativo, conservando las orientaciones de la Constitucin de 1886.
La competencia haba sido organizada por Ley de 1913, de manera
Artculo 29.
Artculo 14.
647 The Court 01 the Claims.
648 Artculos 1 57 Y 1 59.
645
646
196
que en 1914 las atribuciones del Tribunal Supremo de 10 Contencioso

Administrativo se asignaron al Consejo de Estado.
Esta competencia consisti en la revisin de los actos de las corporaciones o empleados administrativos en el ejercicio de sus funciones, o con
pretexto de ejercerlas, a peticin del ministerio pblico, de los ciudadanos en general o de las personas que se creyeren vulneradas en sus
derechos, en los casos y dentro de los lmites sealados en la ley...
Por tanto, el actual Cdigo de 10 Contencioso Administrativo da
por establecida constitucionalmente la competencia especial y se limita
a expresar que se ejerce por el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos.
650
Originalmente fue necesario, dice la doctrina,
fue preciso recurrir

a las antiguas distinciones entre actos de imperio y actos de gestin,
entre personalidad pblica y personalidad privada del Estado, y por ello
el artculo 40 del Cdigo Judicial expresa que corresponde a la Corte
Suprema de Justicia en su Sala Civil de nica instancia, conocer privativamente de todas las controversias provenientes de contratos celebra651
dos o que celebre la nacin con cualquier entidad o persona, aunque la

nacin haya transferido, en todo o en parte, sus derechos.
Por su parte, el artculo 76 del mismo cdigo, seala que los T ribunales Superiores de Distrito Judicial conocern en primera instancia de
los asuntos contenciosos en que tenga parte la nacin y en que se ventilen cuestiones de d...,cho privado, salvo los juicios de expropiacin y los
que trata el artculo 40; de los asuntos contenciosos en que sea parte
un Departamento y en que se controviertan cuestiones de derecho privado, cualquiera que sea de su cuanta, con la misma salvedad; y del
incidente de excepciones y de las terceras en los juicios ejecutivos que
conozcan los recaudadores de rentas pblicas departamentales y jueces

de ejecuciones fiscales dfl'l dcwartamento, investidos de competencia
coactiva.
Si esta distribucin se hizo sobre la base de la doble personalidad del

Estado, teoria que ha entrado en plena crisis, no impidi que en el
Cdigo Contencioso Administrativo se enumeraran los casos en que
el Consejo de Estado conoce privativamente y en segunda instancia.
En el primer caso, segn el artculo 34, le corresponden las contenArtculo 1"
Artculo 1", ley de 1941.
661 Guillermo Hernndez Rodrguez, "Repercusin en materias de competencia de
la creacin del contencioso administrativo en Colombia", en Revista de la Universidad
Libre, nlns. 8 y 9, agosto y septiembre de 1956, p. 44.
649
6:;0
197
ciones sobre suministros, emprstitos y expropiaciones en tiempo de

guerra, de las indemnizaciones a cargo del Estado por causa de trabajos
pblicos nacionales; de los asuntos relativos a la navegacin martima,
fluvial, de los ros navegables, en que se ventilen cuestiones de mero
derecho administrativo, en cuanto no sean de la competencia exclusiva
de la Corte Suprema de Justicia; 6::;2 de las causas o negocios contenciosos sobre presas martimas; de las cuestiones que se susciten entre el
l!stado y uno o ms departamentos o municipios, sobre competencia
de facultades administrativas, o entre dos o ms departamentos, o entre
uno de stos y una intendencia o comisara, por el mismo motivo;
de las cuestiones respecto a la condicin de ocultos que tengan los bienes
denunciados como tales j de la decisin sobre extincin de la condicin
resolutoria de los baldos nacionales, conforme al artculo 7 de la ley

52 de 1931; de los juicios de revisin de las cartas de naturaleza; d,
los juicios contra las resoluciones y actos de la Contralora General
de la Repblica, la Superintendencia Bancaria y la Superintendencia de
Sociedades Annimas; de los recursos contenciosos administrativos contra los decretos, resoluciones y otros actos del gobierno, de los ministros
o de cualquiera autoridad, funcionario o persona administrativa del
orden nacional, que pongan fin a una actuacin administrativa y que
no estn expresamente atribuidos a una jurisdiccin distinta; y de los
juicios electorales, de acuerdo con el captulo xx de la ley.

En cuanto a la competencia de segunda instancia, el artculo 35
declara que le corresponden las apelaciones o consultas de las sentencias
definitivas de los tribunales administrativos, en los casos previstos por
la ley; las apelaciones de los autos de suspensin provisional dictados

por los mismos tribunales, conforme al captulo Xj de las apelaciones
contra los autos de fenecimiento con alcance proferidos por la Contra-
lora General de la Repblica; cuando el alcance ascienda a ms de quinientos pesos; de las apelaciones contra las relaciones de la misma entidad; y de las apelaciones contra decisiones relativas a recompensas o
pensiones de acuerdo con lo previsto en el captulo XVIII de la ley.

Todava los artculos 36 y 37 se refieren a la comptencia para conocer por consulta de los negocios que indique la ley, y para decidir las
controversias que se susciten entre los tribunales administrativos, por
razn de competencia, sobre los impedimentos y recusaciones de los
miembros del Consejo, de los conjueces y del secretario y de las excusas

de los conjueces para asunto determinado o en general.
6,.')2
Artculo 36, numeral 29 , del Cdigo Judicial.
198
EL PROCESO ADMINISTRA 11VO EN IBEROAMRICA
33. Limitacin del contenido

Si se considera el problema de las relaciones entre la administracin
pblica y el particular, en abstracto y desde el exterior, se llegar a la
conclusin de que los desacuerdos que significan el conflicto particularmente calificado, deben ser resueltos mediante operaciones jurdicas
que no difieren de las realizadas en los dems supuestos de litigios civires
o controversias penales.
En el Estado aparecen los conflictos intersubjetivos de una manera
natural, como expresiones que son del cumplimiento o interpretacin
de las normas vigentes. N o habra, pues, razn suficiente para pensar
en una organizacin especial que viniera a encargarse de la solucin
del contencioso administrativo.
Tal podra ser la razn por la que ciertos pases iberoamericanos desconozcan el contencioso administrativo y, sin embargo, regulen las
contiendas entre el particular y la administracin judicialmmente. En

cuanto a la materia sobre la que versa, dice Alfredo Buzaid,653 el mandamiento de seguridad es un recurso administrativo; bajo el aspecto
jurisdiccional, en cambio, es un remedio judicial. Se trata de un medio
por el que el particular puede anular las medidas de ejecucin, posesorias
o cautelares que hace afectiva la administracin sin intervencin judicial.
La calificacin de proceso administrativo por el contenido judicable

sera adecuada. La doctrina advierte que el mandamiento es improcedente contra actos juridiccionales por regla general y que, en cambio,
cabe contra la actividad administrativa de los funcionarios judiciales
si no se trata de providencias de jurisdiccin voluntaria 654.
El mandamiento es un instituto procesal especfico para enmendar el
acto ilegal, dice J. M. Othon Sidou. ,,, El Poder Judicial ejerce sobre
el cumplimiento de la ley el ms amplio control y conforme al artculo
15 de Cdigo Civil, las personas jurdicas de derecho pblico son civilmente responsables por los actos de sus representantes que en tal ca653 "Juicio de amparo e Mandado de Seguran,<a". en Revista de la Facultad de
Derecho de Mxico, t. x, nms. 37 a 40, enero-diciembre de 1960. p. 141.
654 Hctor Fix Zamudio, "Mandato de seguridad y juicio de amparo", en Tres
estudios sobre el mandato de seguridad brasileo, Instituto de Derecho Comparado.
Mxico, 1963, lP. 22, donde agrega que en casos excepcionales y por la amplitud
protectora del mandamiento, la jurisprudencia ha admitido su procedencia contra actos
jurisdiccionales si no existe recurso eficaz contra las resoluciones y que tenga efectos
suspensivos que eviten los perjuicios de difcil o imposible reparacin.
655 Do mandado de seguranra, Rio de Janeiro, 1959, p. 190.
199
lidad causen daos a terceros, procediendo contra derecho o faltando
al deber prescrito por la ley.
65.
Hay, pues, un procedimiento judicial para proteger derecho lquido

y cierto no amparado por habeas corpus, siempre que ilegalmente o con
abuso de poder, se alegue sufrir violacin o tener justo temor de sufrirla
por parte de la autoridad, sea de la categora que fuere o las funciones

que ejerza; considerndose como autoridad a los administradores o representantes de las entidades autrquicas o personas naturales o jurdicas
con funciones delegadas por el poder pblico, solamente en lo que concierne a esas funciones . 651
Esta institucin, llevada despus al Cdigo del Proceso Civil, artculos
319 a 331, modificados ms tarde por la ley federal nmero 1 533 de

1951, representara el contencioso administrativo brasileo, si no fuera
por circunstancias que se repiten en aquellos regmenes en que la ausencia de este proceso especial produce una confusin de materias. El man-
damiento ha llegado a ser considerado como un medio de control de la

inconstitucionalidad,
658
porque abarca a la violacin la ley ordinaria y a
la ley constitucional, pudiendo haberse precidido de la expresin abuso

de poder que, segn Fagundes significa violacin de reglas de la competencia. 659
La dificultad, pues, de su ubicacin ha sido vista por Alcal-Zamora,660 para quien se trata de un proceso administrativo con una cierta
contaminacin constitucional, derivada de la posibilidad de utilizarlo
frente a actos de autoridad de cualquiera de los poderes del Estado.
Pero a ello, debe aadirse que en el Brasil, con relacin a los impuestos
a la renta, a las ganancias excesivas y a todo otro tributo que tenga carcter adicional del que grava la renta, tras las reclamaciones que pueden presentar los contribuyentes o los agentes de retencin ante la
propia entidad recaudadora, cabe dirigirse en apelacin al Primer Consejo de Contribuyentes, organismo de estructura peculiar, con caracteres semejantes al Consejo de Tarifas, competente en materia de derechos aduaneros. Este Consejo entiende, tanto de las acciones o recursos
voluntarios, como de las apelaciones que por medio de recursos de oficio
656 Pero existe la va de regreso contra el funcionario cuando tenga culpa, segn
el artculo 124 de la Constitucin.
657 Ley 191, artculo 19
658 Segn Seabra Fagundes, citado por Alejandro Ros Espinoza, "Presupuestos
constitucionales del mandato de seguridad", en Tres estudios ... , op. cit., p. 95.
6G9 Usurpacin de poder, excesos en la actuacin legal, simulacin o apariencia de
legalidad, op. cit., pp. 95-6.
660 "El mandato de seguridad brasileo, visto por un extranjero", en Tres estudios,
ap. cit., p. 115.
200
EL PROCESO ADMINISTRA TrvO EN IBEROAMRICA
le dirija la autoridad administrativa, contra decisiones recadas contra el

fisco por cierta cuanta. Resuelto el recurso de reconsideracin ante
el mismo Primer Consejo de Contribuyentes, queda a salvo el recurso
del fisco de interponer ante el ministro de Hacienda un medio impug-
nativo que conduce a decisin definitiva e irrevocable, pero si el perdidoso fuere el particular, cabe accin de anulacin ante un rgano
judicial, el tribunal federal competente, contra cuyas decisiones es factible apelar" ante el Tribunal Federal de Recursos y, en ciertos casos,
ante la Corte Suprema de Justicia. Otros recursos sobre impuestos federales se llevan al Segundo Consejo de Contribuyentes, pero ni ste ni
el anterior son competentes para reclamaciones por repeticin de impuestos, las que deben intentarse ante el director general del Tesoro
Nacional y, en caso de rechazo, ante los tribunales judiciales. 661
Todava ms, por decreto 906 A, de 7 de noviembre de 1890, el
Gobierno Provisional de la Repblica Brasilea, cre el Tribunal de
Cuentas para el examen, revisin y juzgamiento de los actos concernientes a los gastos pblicos o que afecten las finanzas de la Repblica,
juzgando tambin de las responsabilidades y condenando a su pago.
Este tribunal de tipo eclctico como le llama la doctrina, 2 juzga tambin de la legalidad de los contratos, arrendamientos, y pensiones segn
el artculo 77 de la Constitucin Federal. Figura dentro de la seccin
VI: Del Poder Legislativo, siendo por tanto un rglno auxiliar de ste,
y as lo declara la Ley 830 de 23 de septiembre de 1949.
Su carcter es, segn opinin de Buzaid, de un tribunal administrativo con funciones limitadas a los juzgamientos indicados: sobre cuentas por responsabilidad de dineros y otros bienes pblicos y de los administradores de las entidades autnomas, aprecia la legalidad de los
contratos, sus adjudicaciones, modificaciones y pagos. En ello, dice
Buzaid, se asemeja a la actividad jurisdiccional del Poder Judicial. En
el campo que la Constitucin le ha conferido, fiscaliza la administracin financiera y la ejecucin de la ley reglamentaria, examen que
precede al conocimiento del Poder Legislativo del cual resulta tribunal
de primera instancia, si bien las liquidaciones no impugnadas se consideran aprobadas sin reexamen.
En suma, concluye Buzaid, cuando el Tribunal de Cuentas fiscaliza,
directamente o por las delegaciones creadas por la ley, la ejecucin del
661 Adolfo Atchabahian, "Lo contencioso tributario en Amrica", en Rev. Trib.
fiscal, cit., pp. 169-170.

662 Mrio Masago, citado por Alfredo Buzaid en su trabajo indito O Tribunal
de Contas no Brasil.
201
presupuesto, y cuando juzga la legalidad de los contratos, adjudicaciones

y dems, es rgano auxiliar del Congreso. Pero cuando juzga sobre las
cuentas de los responsables por dineros u otros bienes pblicos y de
las de los administradores de entes autnomos es corporacin administra-
tiva autnoma. Sus decisiones basadas en cosa juzgada pueden ser revisadas por el Poder Judicial, que las acatar conforme a la ley.
Con tales peculiaridades, se puede decir con Jess Gonzlez Prez, 663
que si el Reglamento brasileo de 1842 regulaba la funcin del contencioso administrativo del Consejo de Estado, con el advenimiento de la
Repblica se suprime el contencioso administrativo y, aparentemente,
las pretensiones impugnativas del particular se confan a la organizacin
judicial.
Este caso tpico de pases sin regulacin especial sobre el contencioso
administrativo, grupo que Gonzlez Prez integra con Mxico y Nicaragua, 664 permite llegar a una primera conclusin: ah donde falta el
contencioso administrativo, los lmites del contenido procesal, o sean
del desacuerdo susceptible de ser juzgado por tribunales especiales, es indefinido. La razn es obvia, pues si en Brasil se duda en dos sentidos:
en cuanto a la posibilidad de incluir los actos jurisdiccionales y las cues-
tiones de inconstitucionalidad, en Mxico y Nicaragua, a los que debe

aadirse Guatemala respecto al amparo regulado por la ley 1539 de
1948, tanto cabe impugnar actos jurisdiccionales como violaciones constitucionales.
a) Ahora bien, el contencioso administrativo por antonomasia y no

por consideraciones axiolgicas, tiene un primer lmite: la legalidad. Lo
que se persigue es reducir los actos de las autoridades a los trminos de la

ley, pues la conformidad de sta con los principios constitucionales es
materia de otras vas. 665
Si se observan las pretensiones del contencioso administrativo y de las
impugnaciones de inconstitucionalidad en lo que tienen de oposicin

u objecin de los particulares, se pueden ofrecer semejanzas, y ello se ha
hecho en la doctrina panamea, donde se advierte que ambos recursos
pueden ser interpuestos por cualquier persona, 666 SIn requerirse para
663
664
Derecho procesal administrativo, Madrid, 1955,

Id., t. J, pp. 228 a 259.
t. 1,
p. 227.
665 Recurso de inconstitucionalidad o controles de nulidad de leyes, dr. j.A.e.

Grant, El control jurisdiccional de la constitucionalidad de las leyes, Una contribucin
de las Amricas a la ciencia poltica, Facultad de Derecho de la UNAM, Mxico, 1963.
666 El de nulidad y el de inconstitucionalidad incluidos en el artculo 167 de la
Constitucin, Morgan, op. cit., p. 117.
202
la legitimacin ms que estar domiciliado en el pas. GG7 En ambos casos

se ordena la tramitacin con audiencia del procurador general o del
procurador auxiliar actuando en defensa del orden constitucional o legal,
lo que excluye la contencin propiamente dicha entre partes, y tambin
se asimilan en que no existe plazo de decadencia para interponer la instancia. 668 En cuanto al fallo, sus efectos son declaratorios de nulidad.
Pero la conclusin es que el recurso de nulidad es en el proceso administrativo lo que el recurso de inconstitucionalidad en el orden constitu-
cional. 668- BIS En seguida vienen las diferencias: el de nulidad busca que
la actividad administrativa quede dentro del marco de la legalidad, de
ah que sea procedente la intervencin adhesiva de terceros, que no cabe
en el de inconstitucionalidad, donde slo intervienen las personas afectadas. Pero sobre todo, es fundamental la distincin del objeto o thema
decidendu,m, pues en la impugnacin de inconstitucionalidad, la misma
leyes objeto de control.

b) El segundo lmite viene consignado en las modernas legislaciones
iberoamericanas, se encuentra en los actos vinculados a la materia civil,
especficamente los contratos. As, el artculo 73 de la Ley 167 de 1941

sobre organizacin de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa colombiana,661} establece que no son acusables las resoluciones de los funcionarios o autoridades del orden administrativo, que tengan origen en
un contrato. Esta exclusin nO se funda en la nocin de servicio pblico
sino en la doctrina que clasifica los actos por la forma como se mani-
fiesta la declaracin de voluntad, segn que tengan por objeto la idea

de poder o de gestin o gerencia de los negocios pblicos. 670 Escapan,
as, de la jurisdiccin contencioso administrativa todas las actuaciones
realizadas por la administracin como consecuencia o desarrollo de un
concurso bilateral de voluntades; por ende, para determinar la competencia del Consejo de Estado debe examinarse la naturaleza de los actos
a fin de determinar si han sido realizados en desarrollo de estipulaciones
voluntarias pactadas entre la Administracin y la persona que se con667 No se necesita de un derecho individual violado, ni de un inters legtimo
lesionado y ni siquiera de un simple inters jurdico.
6t18 No hay prescripcin, dice Morgan, pues no se discuten derechos que puedan
extinguirse ni siquiera intereses que puedan perderse por el transcurso del tiempo.
66S- bi9
Id.
"Cdigo contencioso administrativo", "Con notas, concordancias, jurisprudencia

del Consejo de Estado y normas legales complementarias", por Jorge Ortega Torres,
Bogot, 1965, p. 188.
670 Auto 23 de enero de 1949, t. LVIII, p. 340.
669
203
sidere lesionada, porque si tal cosa es cierta, tales actos hacen incompetente a dicha jurisdiccin. 671
Criterio semejante sigui la Corte Suprema de Justicia venezolana, 672
indicando que si la Administracin ha obrado en el contrato como persona jurdica privada, o sea como sujeto de derechos y obligaciones de
naturaleza civil, hay que considerar dicha convencin tambin como
de ndole civil y ajena a la va contencioso administrativa. Y el Proyecto de Ley de Procedimientos Administrativos de 1963, establece en
su artculo 113, letra a, que no correspondern a esta jurisdiccin, las
cuestiones civiles, mercantiles y del trabajo, aun cuando en ellas sea
parte o haya de intervenir la Administracin Pblica.
En cuanto a la ms reciente normatividad, la Ley 3667 Reguladora
de la Jurisdiccin Administrativa, de 12 de marzo de 1966 de Costa
Rica, en su artculo 2!? se da competencia a esta jurisdiccin para conocer de lo relativo al cumplimiento, interpretacin, resolucin y efectos
de los contratos, cualquiera que sea su naturaleza jurdica, celebrados
por el Estado y dems entidades de derecho pblico, cuando tengan por
finalidad obras y servicios pblicos. En su apartado e) se agrega que
conocer tambin de las cuestiones que la Ley Orgnica del Poder
Judicial y dems leyes atribuyen exclusivamente a la va civil de hacienda.
Esta ley, cuya expedicin fue impulsada por la tesis doctoral de Gonzalo Retana Sand, ~73 tuvo, pues, el propsito sealado por dicho
autor, 674 de hacer que los mismos rganos jurisdiccionales conocieran de
las pretensiones dirigidas contra el Estado, ya se fundaren en derecho
administrativo 67" como en derecho civil. 676 Tal fue la idea expuesta
en el Dictamen de la Comisin Permanente de Asuntos Jurdicos de la
Asamblea Legislativa,677 al analizar en detalle el proyecto, indicando
la unificacin de las vas civil, de Hacienda y contencioso administrativa,
atribuyendo a la jurisdiccin contencioso administrativa el conocimiento
de todo litigio en que figure como parte el Estado, sin que interese si ha
actuado como poder o en uso de su capacidad de derecho privado, lo
que evitar los conflictos de jurisdiccin.
671Sen t. 13 de julio de 1955, t. LXI, p. 399.
672 CF-127-I, 3-12-59, Brewer Caras, op. cit., p. 327, nota 59.
673 Revista del Colegio de Abogados, t. XXI, nm. 12, julio, 1966, San Jos, Costa
Rica, p.
674
IX,
Prefacio.
La jurisdiccin contencioso administrativa en Costa Rica y su reforma, ot. cit.,.
p. 255.
675 Va
contencioso administrativa.
Va civil de hacienda.
6770p. cit., p. 3I 8.
676
204
EL PROCESO ADMINISTRA nva EN IBEROAMRICA
Frente a esta reforma, la vieja ley argentina de Varela, o la anterior

Ley Lares mexicana de 1853, han sido superadas en un sentido: unifi-
cacin de la competencia. Pero todava queda por averiguar si con ello

se ha logrado superar la limitacin aludida. En el fondo, la unificacin
de competencia no significa la desaparicin del contencioso civil entre la
Administracin y el particular. Por muy saludable que sea, en ningn
momento entraa una conversin de lo civil en lo administrativo, ni la
aplicacin de principios de esta rama a la otra. El mismo tribunal conocer de ambas clases de conflictos, pero de ah no se sigue que hayan
de resolverse semejantemente, al grado de permitir, por ejemplo la facultad rescisoria unilateral, propia del servicio pblico. La relacin de
subordinacin en que se encuentra el cocontratante frente a la Administracin, dice Brewer Carias,678 conlleva a la facultad de sancionar administrativamente el incumplimiento del contrato administrativo, siendo
la ms grave sancin la de rescisin; y a estas facultades se deben aadir la de modificar unilateralmente el contrato, la de tomar decisiones
ejecutivas respecto a la inteligencia del mismo, todo ello sin perjuicio de
las responsabilidades contractuales, su nulidad, caducidad, resolucin,
alcance e interpretac"in del contrato.
e) As como del contencioso administrativo queda excluida la actividad legislativa y los actos legislativos, porque el principio que le gua
es, cabalmente, el de legitimidad de los actos, que implica el apego a la
ley vigente, ~19 sin que ello signifique que deban sustraerse las actividades de otros poder~s cuando sean administrativas, pues es acusable todo
acto de autoridad de carcter administrativo, est encuadrada la misma
o no en el Poder Ejecutivo; 680 y tal es el caso de los actos de los rganos
jurisdiccionales dictando nombramientos de funcionarios o reglamentando; 681 pues de la misma manera se suelen desterrar de esta competencia los actos judiciales.
La doctrina hace referencias confusas a los actos jurisdiccionales, sosteniendo que no son. susceptibles de ser recurridos por ningn motivo
ante los rganos contencioso administrativos; 682 pero en realidad tiene
en mente los actos jurisdiccionales de los rganos judiciales, pues si se
ampliara la mencin a todos los que puedan tener carcter jurisdiccional, no cabra hablar de recursos, segunda instancia o procesos sobre
procesos administrativos.
6780p. cit., pp. 197 Y ss.
679 Brewer Caras, op. cit., p. 320.
680 Retana Sand, op. cit., p. 254.
681 Brewer Caras, p. 323.
682 Brewer Caras, p. 322.
205
En efecto, el acto jurisdiccional puede ser efectuado por el rgano

judicial, tanto como por el legislativo o la Administracin, y, precisamente, el contencioso administrativo ha venido siendo identificado, en
primer lugar, por la especializacin del juez. Entonces, lo correcto es
hablar de eliminacin del control de los actos jurisdiccionales de otros
rganos que no sean los competentes del contencioso administrativo,
para dejar fuera de esta zona a los actos jurisdiccionales del Poder Judicial y del Poder Legislativo, as como los de la misma ndole de los
particulares: arbitraje, y aun de organismos permanentes como la Comisin Interamericana de Arbitraje Comercial, creada por resolucin XLI
de la Sptima Conferencia Internacional Americana en 1933,683 o de
organismos paraestatales o descentralizados, como la Comisin Nacional
de Seguros, creada por la Ley General de Instituciones de Seguros, 684
pues aunque a la misma se le otorguen caractersticas administrativas, al
limitarse a conocer de reclamaciones contra las instituciones de seguros
por razones derivadas del contrato de seguro, su materia es privada. (18"
d) En cuarto lugar, se habla de actos de gobierno que son los realizados por los llamados Cuadros Superiores del Poder Ejecutivo, y que se
separan de la Administracin, por estar atribuidos como delegacin inmediata de la Constitucin y no condicionados por las leyes. Su ubicacin se hace en el mismo plano de la legislacin: actuacin directa de la
Constitucin y, por ende, su control se lleva a cabo por vas diversas. (IH6
Constituciones como la venezolana, llegan hasta hablar de dos funciones de la autoridad administrativa: administracin y gobierno, lo que
conduce al -control constitucional. 687 Mas la doctrina no estima que se
trate de actos discrecionales, grupo aparte que integra nueva exclusin.
El acto de gobierno, que la jurisprudencia francesa lig originalmente
con el mvil poltico hasta 1875, ha quedado posteriormente en la indefinicin por razones de enumeracin casustica que, aunque con tendencia a la reduccin constante, no ha derivado hacia la precisin de sus
datos connotativos. Lo nico que puede decirse dentro de esta corriente,
683 Marvin G. Goldman, "Arbitration in Intcr-American Trade Relations: Regional
Markel Aspects", en Inter-American Law Review, vol. VII, january-june, 1965, Tulane,
N. Orleans, pp. 95-126.
684 26VIII193 5.
685 En contra del criterio de la Suprema Corte de Justicia de Mxico, segn se
mira en Varios 210/59, "Wood, Compaa General de Seguros", S. A., amparo contra
laudo de h Comisin Nacional de Seguros, estableciendo que se trata de un acto
administrativo de competencia del juez de Distrito.
686 Brewer Caras, op. cit., p. 26.
687 Artculo 190, ordinales 2, 5, 6, 7, 18 Y 21 Y artculos 240 y ss. de la Cons~
titucin venezolana, cfr. Brcwer Caras, op. cit., p. 108, nota 30.
206
es que se trata de actos que cumple el Ejecutivo en sus relaciones con

una autoridad pblica, y que escapa a todo control jurisdiccional.
Pero en Venezuela, por ejemplo, la situacin ha ido variando, de

manera que, si bien no son objeto del contencioso administrativo, s
pueden serlo del control constitucional. En definitiva, no se trata de
actos administrativos y no estn sujetos al principio de legalidad a cuyo
rango se asimilan, y por ello en el mismo Proyecto de 1963, el artculo
113, letra b seala que no corresponder a la jurisdiccin administrativa
las cuestiones relativas a los actos de gobierno, sin perjuicio de las indemnizaciones que fueren procedentes, cuyo conocimiento corresponde a la
jurisdiccin contencioso administrativa, lo cual se estima como contrasentido por Brewer Caras, 688 ya que se trata de indemnizaciones del
Estado y no de la Administracin, nicas que corresponden a la jurisdiccin contencioso administrativa, conforme al artculo 206 de la Constitucin. El acto de gobierno es dictado en libre apreciacin de su oportunidad y conveniencia y por ello no est sometido a la ley, pero s a su
control en va especial. 6H9
e) En quinto lugar se habla de la potestad discrecional. Se trata del
rengln de la actividad opuesta a la reglada, o sea a la que tiene preesta-
blecida la decisin aplicable.

Se dice que si las funciones administrativas tuvieran que someterse
todas al principio de legalidad, la actividad se convertira en una elaboracin mecnica de los actos, sin libertad para apreciar la oportunidad o
conveniencia y sin posibilidad de tomar la iniciativa en sus tareas.
Cuando la autoridad puede adoptar, suprimir o modificar sus providencias sin estar condicionada por norma legal expresa, se entra en el
campo de la discrecionalidad. La ley no puede prever, dice Brewer Caras, 690 y reglamentar las mltiples, cambiantes y complejas relaciones
jurdicas que se producen en la sociedad; de ah que se limite a determinar normas que fijan la competencia de los diversos rganos administrativos y deje a stos una cierta libertad de apreciacin de los hechos.
En este sentido, las leyes suelen pronunciarse por la inadmisibilidad de

la demanda, de manera que el artculo 29 del cdigo para la Provincia
de Buenos Aires expresa que la Suprema Corte desechar in limine toda
demanda que verse, en primer lugar, sobre cuestiones en que la autoridad administrativa haya procedido en ejercicio de sus facultades discrecionales.
6880p. cit., p. 325, nota 55.
689 Inconstitucionalidad.
600 Op. cit., p. 54.
EL CONTENCIOSO ADMINISTRA TIVQ
207
En su Exposicin de Motivos, explicaba Varela que el poder administrador tiene facultades que escapan a todo control y ningn acto de
este tipo puede dar lugar al contencioso administrativo, aun cuando pudiese justificar un juicio por inconstitucionalidad de la medida si fuere
contraria a la Constitucin. (j'f)1
En aquellos pases que carecen de un autntico contencioso administrativo, como Bolivia. aunque se prevean las respectivas causas. (j92 se
omiten disposiciones sobre el tema de la facultad discrecional.
En cambio, cuando el contencioso administrativo es regulado as sea
someramente, como sucede en Ecuador. el problema es por lo menos
decidido en principio. Por ello en el artculo 4" del Reglamento de lo
Contencioso Administrativo de 1947 se expresa que este recurso es uno
de los jurisdiccionales establecidos por el Estado para garantizar y amparar los derechos de los particulares o instituciones pblicas frente y
contra la Administracin, cuando sta acte en uso de sus facultades
regladas y no discrecionales.
En Guatemala no se habla de actos discrecionales, pero su Ley de lo
Contencioso Administrativo de septiembre de 1936, en su artculo 17
precisa que no son materia del recurso las materias que por la naturaleza
de los actos nazcan o versen sobre cuestiones que pertenezcan al orden
poltico o de gobierno, afecten a la organizacin del Ejrcito o a la de los
servicios generales del Estado y a las disposiciones de carcter general
relativas a la salud e higiene pblicas y a la defensa del territorio, sin
perjuicio de las indemnizaciones a que se pueda tener derecho. 6'93
Por su parte, la ley colombiana, al establecer los motivos por los que
6910p. cit. p. 225.
6U2 SU Ley de Organizacin Judicial, de 3I de diciembre de 1857 comienza por
indicar en su artculo 33 que los jueces despacharn con preferencia a toda otra causa
civil, las relativas a hacienda pblica, quedando derogado todo fuero en las de fraude
contra sus rentas; luego en su artCulo 51 atribuye a la Corte Suprema, entre otras
cuestiones, el conocer de todas las materias contenciosas relativas al patronato nacional
que ejerce el Gobierno Supremo de la Repblica, el or las consultas que le dirijan
los tribunales y elevarlas al cuerpo legislativo, conocer de las causas contenciosas que
resulten de los contratos, negociaciones y concesiones del Poder Ejecutivo, y conocer
de las demandas contencioso administrativas a que dieren lugar las resoluciones del
mismo -numerales 5", 9", 12 Y 13-; Y todava en el artculo 151 indica el orden
en el despacho de las Cortes y Juzgados, sealando en primer lugar las cuestiones
incidentales, las causas criminales y, en tercero, las de hacienda, las que interesen
a los establecimientos pblicos y concluye con las de indgenas particulares, las de
pobres de solemnidad, las civiles y las que pidan providencia en sala: pero ya nada
se expresa ni en esta ley ni en la de Procedimiento Civil Boliviano de 1832, respecto al
punto que ahora interesa.
693 Adems se consideran de carcter civil las cuestiones que emanen de la Administracin actuando como persona jurdica o sea como sujeto de derechos y obligaciones.
208
puede ser acusado el acto, indica en el artculo 66 que la accin de nulidad procede cuando ha sido expedido en forma irregular o con abuso o
desviacin de atribuciones propias del funcionario o corporacin que lo
profiere.
La jurisprudencia ha entendido que la denominacin de falsa motivacin no es sino una de las formas o modalidades que puede revestir la
desviacin de poder y que hay que distinguir entre motivacin falsa y
motivacin materialmente inexacta, constituyendo la ltima un desvo
de poder o un obrar caprichoso. Logra as, esta jurisprudencia, introducir el concepto de moralidad o juridicidad de la administracin, va por
la que conforme a la doctrina de Zanobini o de Garrido Falla, se restringe el poder discrecional. Por medio de la moralidad administrativa
se desciende con el juez, a los casos particulares para conocer los mviles
del acto. 694
La ley dominicana que instituye la jurisdiccin contencioso administrativa, reglamentando el artculo 32, inciso 12 de la Constitucin de
1947, aunque exclua de la competencia del Tribunal Superior Administrativo las cuestiones que versaren sobre la inconstitucionalidad de las
leyes, reglamentos, decretos, resoluciones o actos, as como los actos que
dictare o realizare el Poder del Estado en uso de atribuciones constitucionales, y aqullos relativos a la conservacin de la seguridad y el orden
pblico; 69' y a pesar de que estipulaba que el recurso proceda especficamente contra los actos administrativos violatorios de la ley, los reglamentos, y decretos que vulneraren un derecho de carcter administrativo establecido con anterioridad en favor del recurrente por ley o
contrato administrativo, aluda en forma directa a los actos que constituyan un ejercicio excesivo, o desviado de su propsito legtimo, de
facultades discrecionales conferidas por las leyes, reglamentos o decretas. 600
f) El tema del acto discrecional amerita una consideracin especial,

no slo por las confusiones a que ha dado lugar, sino por las diversas
significaciones que tiene en las leyes iberoamericanas y en sus respectivas
doctrinas.
En algunos casos, la caracterizacin del acto discrecional se hace con
simplicidad, como cuando Julio Alberto d'Avis S.6ll7 se limita a sealar
que los actos se clasifican en reglados y discrecionales por su contenido.
694
695
696
697
Sent. 14 de septiembre de 1961, t. LXIII, p. 316, op. cit., p. 137.

Artculo 7.
Artculo 1Curso de derecho administrath'o, La Paz, 1960, p. 357.
209
Los primeros suponen la existencia de una regla objetiva a la que debe

conformarse el acto. Cuando desaparecen las limitaciones sobre el momento, el contenido y la forma, aparece el discrecional. Por tanto, se
trata de un acto que se produce en ausencia o insuficiencia de la ley,
por un estado de necesidad administrativa o cuando el propio precepto

normativo autoriza expresamente el ejercicio de la discrecionalidad o de
la libre apreciacin, que no puede lindar con la arbitrariedad, siendo

ms bien un ejercicio ajustado a la equidad, a la competencia y a la
continuidad administrativas, frente a las numerosas hiptesis silenciadas
por las leyes, ignoradas o no previstas por ellas. El acto discrecional
deber proceder siempre de un rgano dotado de competencia y nunca
podr acusar desproporcin o desequilibrio entre el medio empleado y el
fin perseguido.
En otras obras, como las de Bartolom A. Fiorini 698 o de Migue! S.
Marienhoff, 699 el problema es observado con mayor agudeza.
De las consideraciones de estos autores, se sigue que el concepto de
acto discrecional est ntimamente ligado con la existencia de una organizacin contencioso administrativa especial. El sistema judicialista, dice
Fiorini, 700 exhibi una absoluta inhibicin para controlar la actividad
administrativa y en especial la gestin discrecional, en tanto el del contencioso administrativo present una superioridad absorbente sobre los
actos de la administracin de cualquier clase que fueren.
Ello todava es vlido para sistemas como el mexicano en que a travs
de una va de control constitucional como el amparo, se intenta resolver
judicialmente una dificultad que nace, no en la Constitucin sino en las
leyes.
Ante todo, es menester determinar si se ha de hablar de acto
de
actividad administrativa discrecional. Mientras Fiorini sostiene que se ha
de hablar de actividad porque se alude con ella a la manifestacin de un
poder absoluto que tenan ciertos rganos de la Administracin para
emitir los actos calificados de discrecionales; Marienhoff opina que habiendo cambiado e! concepto porque la Administracin se halla totalmente sometida al orden jurdico, cualquiera que sea el tipo de actividad
que ejerza, es correcto hablar del acto en s.
La razn parece estar de! lado de Marienhoff, puesto que nada en la
empresa de gobierno puede estar fuera de sus propsitos y principios.
Un poder dentro de otro no tiene sentido y no cabe admitir que cierta
La discrecionalidad en la Administracin pblica, Bs. As., 1952.

Tratado de derecho administrativo, Bs. As., 1956.
7000p. cit., p. 17.
698
699
210
parte de los rganos estatales sean absolutos en su manifestacin, que

sean soberanos o incontrolables.
En consecuencia, cuantas veces se hable de actividad, se estar significando el conjunto de los actos y la calidad o categora de un ente. Ello
lleva a sostener que tratndose de actos administrativos, para poder
hablar de discrecionalidad, se ha de partir de varios supuestos inelirninabies.
En primer lugar, el acto discrecional en este campo ha de ser un
acto administrativo. Con ello se establece que la discrecionalidad no es
una nota que desnaturalice o aparte lo administrativo. El acto discrecional deber exhibir las caractersticas de lo administrativo, so pena de confundir los problemas.
Aunque aparentemente se conduzca a una paradoja, lo cierto es que al
hablar del acto discrecional se ha de observar la actividad dentro del
orden jurdico, de la actividad conformada a los fines legales. No es discrecional sino arbitrario el acto que se sale de la legalidad por su procedencia, objeto o finalidad.
En seguida es menester puntualizar que el acto discrecional no es el
acto privativo. En el conjunto de normas estatales, unas son constitucionales y otras legales. El acto discrecional no est previsto en las primeras. Ciertamente hay preceptos que confieren al Ejecutivo la facultad
para realizar O no determinados actos, como el conceder indultos O conmutacin de penas, pero ello no significa discrecionalidad, sino competencia. Corresponde a la Administracin y, particularmente al Ejecutivo
en los regmenes republicanos, la expresin de ciertas conductas; con
ello se elimina de la competencia de los otros rganos este cmulo de
funciones, pero no se les convierte en actos discrecionales.
La discrecionalidad est en la ley ordinaria. La competencia privativa,
dice Fiorini, 701 por su origen constitucional, por su carcter excepcional,
por su limitacin restringida, por su pretensin de carcter poltico, nada
tiene que hacer con la discrecionalidad administrativa. En muchos de
estos actos, adems, la discrecionalidad est excluida, como sucede con la
convocatoria de las cmaras legislativas, los ascensos militares, donde
no hay actos oportunos y nuevos, sino previamente dispuestos.
Queda as precisado que la discrecionalidad y la novedad son notas
coexistentes. Encomendar al ministerio pblico la persecucin de los
delitos es darle competencia privativa, pero no discrecionalidad. Sus
facultades pueden y deben estar controladas, sin perjuicio de que dentro
de esta funcin se puedan autorizar actos discrecionales propios.
7()10p. cit., p. 72.
EL CONTENCIOSO ADMINISTRA TIVQ
211
La calidad de acto discrecional corresponde a la clasificacin de la

actividad administrativa y se enfrenta al acto reglado. Pero no se trata,
dice Marienhoff, 702 de que la discrecionalidad se aposente en la finalidad

del acto, en sus elementos, contenido u objeto, ni tampoco en su causa.
En ciertos casos, la discrecionalidad mira a un dato y en otros al siguiente, es decir, el acto ser reglado en su objeto y discrecional en su causa o
viceversa y ambos estn supeditados al fin, porque de otra manera se
producir un desvo de poder.
En realidad, el acto reglado est predeterminado y se emite en virtud
de normas que reglan su manifestacin especfica. La Administracin no
tiene posibilidad de elegir entre varias posibles decisiones; su conducta
viene de antemano sealada por la regla de derecho: si se solicita una
concesin de agua para irrigar, dice el autor, 703 y se satisfacen los extremos impuestos por el derecho vigente, la Administracin debe otorgarla,
porque su conducta est vinculada por la norma imperativa.
Lo contrario es el acto discrecional. Aqu la Administracin obra con
libertad en algn extremo. Lo que la ley prev es la finalidad a cumplir,
es una predeterminacin genrica. La Administracin procede a valorar
los hechos o situaciones para resolver si la finalidad se cumple con ellos,
concediendo o negando en consecuencia.
Lo que efecta la Administracin es un juicio de oportunidad, seleccionando criterios y frmulas, como cuando la ley autoriza al Ejecutivo
para condonar impuestos, para fomentar con exenciones a cierto tipo de
industrias. En estas condiciones, la autoridad no obra conforme a criterios legislativos sino por datos revelados por la tcnica o la poltica,
considerando el mrito, la oportunidad y la conveniencia del acto.
Conveniencia y oportunidad na significan determinacin de lo indeterminado. Forsthoff 704 menciona una larga lista de palabras empIcadas
en las leyes como bien comn, utilidad pblica, orden pblico, seguridad
pblica, facilidad de trnsito, peligro, peligrosidad, utilidad, provecho,
perjuicio, daos, adecuacin, visibilidad, al comenzar el da, por la noche, a menudo, frecuentemente, peridicamente, etctera. Estos conceptos indeterminados estn limitados, 705 y dentro de sus mrgenes hay
posibilidad de eleccin, pero ella conduce a la inteligencia de la idea
expresada o perseguida por el legislador. Si se prohbe vender por la
noche, la autoridad debe dar a estas palabras un significado relativo,
7020p. cit., t. II, p. 410.
7030p cit., t. 11, p. 412.
7040p. cit., pp. 123 Y ss.
701'i Porque de otra manera no seran conceptos, agrega Forsthoff, p. 123.
212
proporcionado al caso. De ah que Forsthoff concluya 706 que la determinacin de conceptos puramente empricos no es ejercicio de la potestad discrecional sino interpretacin. 707
En cambio, cuando se trata de conceptos de valor, opina el autor,
aunque stos no son problemticos, 708 ni conexos, 709 cuando entran en
contacto con la experiencia pueden chocar. 710
La discrecionalidad est, entonces, en la eleccin de comportamiento
en el marco de una realizacin de valores. El orden jurdico da validez
al medio considerado como adecuado para la realizacin del valor de
que se trate, de manera que la autoridad acta de acuerdo a cnones y
criterios de diversa naturaleza, pero no legislativos. Ello no impide ni
excluye el que la Administracin deba obrar respetando la finalidad
de la norma y los respectivos valores morales como en el ejercicio reglado de sus funciones.
Vista la circunstancia de que la Administracin acta siempre para
ubicar y realizar en la vida social las condiciones impuestas por la norma
jurdica, su actividad no es ciega ni automtica. De ello se sigue que el
principio que le rige es el de la discrecionalidad y, por excepcin, obra
en forma reglada cuando el texto legal as lo precisa.
La Administracin ha de satisfacer el inters pblico respetando los
fines esenciales de la norma y las reglas de moral, de modo que el aCto
discrecional no puede violar estos criterios. La oportunidad, la prudencia, la rapidez o la energa aconsejada como ms conveniente segn el
conocimiento de personas, tiempos, lugares y dems circunstancias, es lo
que implica la potestad discrecional. Su fuente est, desde luego, en
el principio general anotado, y despus en la disposicin positiva legal. 711
Para reconocer dnde existe potestad discrecional, es menester recurrir a la inteligencia de la norma, comenzando por establecer el grado
de vinculacin que existe entre la actividad y el orden jurdico. 712 En
seguida, debe procederse a observar si la emisin del acto est preferen706 op. cit., p. 126.
707 R.ectius: inteligencia del concepto, para dar al vocablo interpretacin al contenido
de la sentencia: inter press, de entre dos pretensiones tomar una.
708 No ofrecen problema de eleccin, y as no cabe elegir entre orden y caos,
seguridad y peligro.
709 No tienen entre s relacin de exclusin.
71Q Necesidad de preferir uno a otro en ciertas condiciones.
711 No constitucional porque sta determina lo privativo o competencial, no lo
discrecional.
712 La presuncin, dice Marienhoff, t. 11, p. 417, est en favor de la discrecionalidad
como regla.
213
temente subordinada a la apreciacin subjetiva de los hechos o circunstancias por el rgano.

En lo que toca a las formas, no hay una determinacin que permita
facilitar el control a menos que la ley las imponga, supuesto en el que
tanto ellas, como el procedimiento prescrito, no impiden que se trate de

actividad discrecional.
En el mbito de las restricciones a la libertad pblica, en cambio, la
regla es contraria, y se requiere ley expresa que sirva de fundamento.
Todo ello respecto a la facultad para emitir el acto, pero en cuanto a sus
elementos han de revisarse las circunstancias para determinar el contenido del acto. Y, finalmente, no puede hablarse de discrecionalidad frente a los objetivos legales.
Justificado el acto discrecional por la imposibilidad de automatizar la
funcin administrativa que perjudicara los intereses pblicos, ya que
la oportunidad del acto no es algo que pueda precisarse de antemano,
en forma general o a priori; resulta que esta expresin de iniciativa en lo
administrativo no lleva a la tajante divisin de actos reglados y discrecionales absolutos, sino que en ellos suele prevalecer un carcter sobre
el otro.
Para identificar el aspecto en que el acto est vinculado o es discrecional, Marienhoff, 713 procede a distinguir los momentos y contenidos
del acto.
Mientras para toda clase de actos jurdicos, lo discrecional alude lo
mismo a su emisin 714 como a los elementos, en lo administrativo primordialmente atae a la volunt:ld, 715 pero ella nO es elemento sino supuesto sine qua non de su existencia. 710 La voluntad no pasa de ser el
mecanismo que pone en movimiento la causa para lograr el efecto;
el acto administrativo es naturalmente voluntario, no se concibe su existencia sin la expresin de voluntad: declaracin, disposicin o decisin.
Pero el acto, lo emitido, no se constituye con la voluntad, no es sta
un elemento de aqul y no se confunde ni con la finalidad, 717 ni con la
forma, 718 ni con la causa, el contenido y el objeto. El acto viene despus
de la declaracin de voluntad expresada en la forma adecuada por las
reglas que determinan su legalidad y vinculndose a los elementos que
713 T. n, p. 422.
Voluntad para ello.

Puede no emitirse.
716 Los elementos son: sujeto, causa, objeto, forma, finalidad, y moralidad,
t. 11, p. 278.
717 Que la incluye.
718 En que se expresa.
714
715
op. cit.,
214
estructuran y condicionan esa voluntad para hacerla idnea a la eficacia
jurdica.
As pues, siendo discrecional el aspecto de la emisin, como no atae
al acto en s, no sirve para calificarlo. Para hacerlo es indispensable el
resultado: el acto, cuyo contenido u objeto ser discrecional segn las
circunstancias del caso.
A veces, dice Marienhoff,719 el contenido puede quedar dentro de la
potestad discrecional y otras estar fuera. Sin perjuicio del principio de
que la Administracin no puede hacer sino lo que le permite el orden
jurdico, en unos supuestos, su competencia llega a la valoracin de los
hechos que sirvan de base para la emisin del acto: la apreciacin ser
meramente subjetiva; en otras ocasiones, el rgano tiene margen para
tomar decisiones ms O menos amplias, para afirmar o negar respecto
a un objeto predeterminado.
En el primer extremo, la Administracin tiene discrecionalidad en lo
tocante al contenido, y todo depende de su apreciacin subjetiva. En el
segundo no hay propiamente discrecionalidad, porque dicha apreciacin
ser solamente el medio para aplicar la norma.
En este punto parece haber llegado la doctrina a la mdula del problema. Si en el acto reglado no puede hablarse de discrecionalidad ni en
la emisin, porque no toca a la Administracin decidir si ha de expresar
o no su voluntad; en el acto discrecional, la potestad comienza desde este
aspecto. Pero a los efectos del control, tal discrecionalidad es intrasL:endente, porque si la autoridad emite el acto, lo eficaz ser su contenido
y no su condicin sine qua non de haber sido emitido (voluntad).
Ahora bien, cabe que la Administracin no emita el acto, este caso
tampoco es determinante, porque si lo discrecional est en la valoracin
de los hechos, no existiendo valoracin alguna no puede haber control.
Se exigir que la Administracin responda a la solicitud de licencia, pero
ello obedece a que es acto reglado. En cambio no se le puede demandar
que emita declaracin de que una sociedad de responsabilidad limitada
es de inters pblico, porque las circunstancias que aprecia estn sometidas a su estimacin subjetiva.
Ya expresado el acto, lo discrecional radica en el contenido. Pero aun
aqu, acontece que si el rgano slo tiene margen para una decisin
afirmativa o negativa con respecto a un objeto predeterminado, su apreciacin servir apenas corno medio o supuesto de aplicacin de la norma
y como ndice de discrecionalidad. En consecuencia, solamente si el
contenido se libra a la discrecionalidad de la Administracin se puede
719
T. Il, op. dt., p. 423.
215
hablar de ejercIcIO de esta potestad. Por tanto, el acto discrecional, a

diferencia del reglado, puede ser emitido o no; de ah que el carcter
discrecional se refiera a la emisin y eventualmente al contenido, tendiendo siempre a la satisfaccin del inters pblico.
Expresa la doctrina que el poder discrecional no implica ausencia de
legalidad. 720 Por ende, la oportunidad y la conveniencia que aprecia la
Administracin, tienen un control inmediato por ella misma, a travs
de las instancias que pueden utilizar los administrados, como son los
recursos gubernativos, en particular el jerrquico.
Pero en lo que atae al control jurisdiccional, la jurisprudencia venezolana ha establecido que en cuanto al mrito o fondo, la facultad no
puede ser revisada ni anulada por otro rgano, habindose declarado
incompetente para tal objeto.
Es, pues, respecto a su legalidad que los actos discrecionales, como los
reglados, se encuentran sometidos al control jurisdiccional. A su lado,
la discrecionalidad est limitada por otro control jurisdiccional, el que
atae a sus fines. El acto administrativo no puede traspasar los lindes
de la verdad y la equidad. La discrecionalidad, se ha venido insistiendo
en la doctrina y en la jurisprudencia, no implica arbitrariedad ni injusticia, la Administracin no debe obrar slo por su eleccin, sino considerando los fines.
La violacin de stos conduce a un exceso de la competencia y el
control opera revisando la correspondencia entre los motivos, el fin
perseguido y los medios utilizados.
El nacimiento del recurso por exceso de poder naci en Francia para
la impugnacin de los actos viciados de ilegalidad, llamndosele recurso
de anulacin, el cual, en la terminologa iberoamericana, recibe la denominacin de recurso de exceso de poder, algunas veces asimilado al abuso
de poder y hasta confundido con el desvo de poder. 721
En sentencia de 9 de agosto de 1957, la antigua Corte Federal venezolana seal que el acto dictado por rgano competente, cumpliendo
los preceptos de la ley positiva, dentro de su apariencia de legalidad
poda adolecer de otros vicios como el exceso o abuso de poder, por el
cual se est observando la transgresin de las normas constitucionales o
legales vigentes. La caracterstica que estableci la jurisprudencia 722 fue
la de que en la aplicacin de la ley, se tergiversan los supuestos de hecho
que autorizan la funcin del rgano.
Brewer Carias, p. 55.
Brewer Caras, p. 66.
722 Brewer Carias, op. cit., p. 67, notas 121 a 123.
120
721
216
Insisti la Corte venezolana en que no debia confundirse el abuso de

el primero consiste en hacer
uso indebido de poder, independientemente del fin logrado, ya sea
porque se tergiverse la verdad desnudndose los hechos o bien por otra
poder Con la desviacin de poder, porque
causa. El abuso de poder, en cambio, se encuentra en las hiptesis en

que la Administracin, sin violar un precepto, realiza un acto en el que
altera la verdad que sirve de supuesto.
El vicio de abuso o exceso de poder es, pues, para Brewer Caras, 723
el que acompaa al acto administrativo cuando el agente que lo cumpli
hizo uso indebido del poder que le fue atribuido para su actuacin por
la ley. En este sentido, el ms caracterstico es el que acompaa a los
actos administrativos cuando el funcionario que los dict, modific
los supuestos de hecho alterando la verdad de los considerados en el acto

administrativo; su causa.
g) Bastada lo anterior para dejar establecida la contrapartida a los

lmites del control del acto administrativo, si no fuera porque las exposiciones doctrinarias y las interpretaciones jurisprudenciales, han Conducido a nuevas confusiones entre desvio de poder y figuras paralelas.
El problema se ha desarrollado conforme al siguiente esquema: el acto
administrativo es susceptible de producir un conflicto cuando una conducta de la autoridad produce un acto o una omisin que son materia
de impugnacin, en tanto que atentan contra el derecho o el inters
del particular. 724
El conflicto origina el contencioso administrativo de la tpica competencia de un tribunal especial. 725
Pero hay actos que no estn sujetos al control, y son los llamados
discrecionales, que son los emitidos sobre un contenido cuya conveniencia u oportunidad, se libra al criterio subjetivo de la Administracin.
Aparentemente, estos actos quedan excluidos del contencioso; pero
tanto en Francia como en los pases iberoamericanos, se ha desenvuelto
una jurisprudencia y una doctrina que justifican el control, cuando el
acto no satisface los motivos o los fines del orden jurdico.
Consecuencia final: tanto los actos reglados, como los discrecionales
son objeto del control realizado en el contencioso administrativo, por
ms que los ltimos slo lo sean cuando desvirtan el fin legal o equivocan el motivo.
7230p. dI., p. 68.
72. A veces de otro ente pblico.
725 O bien de la competencia especial de un tribunal, segn los sistemas.
217
A este fenmeno se le llam en Francia el recurso y en lberoamrica

el vicio de desviacin de poder.
Desde aqu es que ahora surgen nuevas cuestiones terminolgicas. En
Francia el nombre ms divulgado fue el de exceso de poder: discordancia entre el ideal moral, el principio y la actuacin. 726 Las causas
generales del exceso de poder son para esta doctrina: la incompetencia,
el desvo de poder, el vicio de forma y la violacin de la ley. 727
Entra, pues, en escena un nuevo trmino: dtournement de pouvoir,
que no se encontraba ni en el Dictionnairc de l'Acadmie, ni en el lenguaje jurdico con un sentido concreto sino vago y complejo. Dtournement en lo penal significaba sustraccin fraudulenta, lo cual era inaplicable a lo administrativo. Hubo necesidad de atribuirle un sentido
especial: e1usin del destino, tomar otra direccin en lugar de la pertinente. Dtournement de pouvoir vino a ser la actividad de eludir un
fin que debiera atender una potestad jurdica. F.in derivado de un texto
preciso, del pensamiento del legislador o de la naturaleza de la institucin. Al crearse una funcin administrativa se le determina su finalidad
general, la cual debe alcanzarse a travs de las mltiples ocupaciones
cotidianas del rgano. Actuar contra la intencin del legislador, o solamente fuera de ella es traicionar su mandato. Ah donde una autoridad,
actuando dentro de su competencia, llega a un resultado contrario al
prescrito por la ley, desva su funcin o su poder legal, y el acto queda
viciado por nulidad del motivo, impugnndosele a travs del recurso
de exceso de poder ante el Consejo de Estado.
Si el prefecto de polica, pretextando un desorden hace uso de su
discrecionalidad para el beneficio exclusivo y previlegiado de ciertos
intereses privados, sean sociales o particulares, comete un dtournement
de pouvoir. Se puede calificar de desvo de poder la concesin exclusiva de las aguas de una fuente pblica, hecha a un ciudadano para
obtener un rendimiento ms elevado. En resumen, el desvo de poder
tiene lugar cada vez que un agente administrativo confiere un privilegio a un ciudadano o a una categora de ciudadanos, en inters propio
y no en vista del bien pblico. 728
Se advierte, entonces, que en su origen, el desvo de poder fue una
causa del recurso de exceso de poder que, en trminos generales, significaba inadecuacin entre el fin y el resultado.
Pero esta terminologa ha sufrido una especie de depuracin en la
726
727
728
Jules Fourdinier, L'exces de pouvojr en matiere administrative, Paris, 1903, p. 86.
Id., p. 87.
Id., pp. 99-103.
218
doctrina italiana. Zanobini 729 comienza por sealar que la expresiOn

exceso de poder ha tenido histricamente varios significados. En primer
lugar indica incompetencia absoluta cuando una autoridad acta en el
campo de otro rgano estatal. Durante la Revolucin Francesa se pro-
hibi al judicial interferir de cualquier manera en la actividad del gobierno, declarando todo acto contrario a este principio como una ingerencia ilegal del juez y, por ende, como una usurpacin o exceso de
poder. El mismo sentido se le dio en la Ley Italiana de 31 de marZo

de 1877.
En el derecho francs la frmula fue conservada aunque comprendi
tambin los vicios del acto administrativo, ya fuera por invasin de otras
funciones, como por el uso del poder propio para un fin diverso del
que se le haba conferido, es decir, para el desvo de poder.
Este criterio fue acogido por el Consejo de Estado italiano, pero hoy
la doctrina define al exceso de poder administrativo como un vicio de la
voluntad, comprensivo de la desfiguracin de los hechos, el error de
hecho, la manifiesta ilogicidad o injusticia.
El desvo de poder
730
abarca todos aquellos casos en los que la auto-
ridad usa de un poder propio para fines diversos de aquellos por los que
se le ha conferido legalmente el poder. No es necesario que el fin que se
propone sea diverso del inters pblico, por cuanto se trata de un fin
diverso al que debe proveer, como el caso de la expropiacin cuando la
.obra no responda a ninguna utilidad pblica, o cuando la utilidad pblica sea diversa de la que justific la emisin del decreto.
Es en este momento doctrinario que Carne1utti 731 expone su tesis
vinculando el exceso de poder con el proveimiento indirecto. Con ello,
el carcter se considera a manera de vicio del acto, porque puede suceder
que el proveimiento se realice para llevar a cabo un mvil al que la ley

consienta realizar, pero a travs de una forma distinta de la correspon-
diente al poder de que est investido el agente. ste es el fenmeno del

exceso de poder que ejemplifica con la ordenanza de un gobernador
que consiente a dos cnyuges vivir separados. El desequilibrio entre la
forma y el mvil proviene de que el efecto jurdico ligado a su forma

no est predispuesto por la ley en razn de dicho mvil. Por tanto, el
gobernador ha rebasado los lmites de su poder, interviniendo en la tutela de un inters cuya decisin est confiada al juez.
729 Corso Jj Diritto Amministrativo, Milano, 1948, volume secondo, La Giustizia
Amministrativa, pp. 141 Y ss.
730 Sviamento di potere.
731 Sistema, op. cit., t. ur, pp. 481 Y ss.
219
La nOClOn de exceso de poder se asienta sobre la diferencia entre el

vicio formal y el vicio causal del proveimiento. Cuando el oficio no da
a su proveimiento una forma que por el modo O por el contenido sea
distinta de la que quiere la ley, sino que se sirve de l para realizar
un mvil distinto de aquel en vista del cual la ley consiente actuar,
entonces comete exceso de poder. Se trata de un vicio oculto que por lo
general debe ser diagnosticado por induccin. Existe exceso de poder

cuando el anlisis de la forma del proveimiento revele que el oficio ha
realizado un mvil tpico de otro rgano. Si la ley no consiente que
un acto dirigido a satisfacer determinado inters se forme sino por un
agente distinto de aquel que lo ha realizado, el exceso de poder se traduce
en defecto de competencia: exceso de poder e incompetencia son el
anverso y el reverso de la medalla.

El exceso de poder no es la carencia absoluta de potestad. Para que el
primero exista es menester la pertenencia del poder y su empleo ms
all de los lmites consentidos: el contraste entre la posicin del agente
y la causa, no entre su posicin y la forma. Pero si se trata de la realizacin de un mvil que, ms que tpico de otra potestad, es inadmisible
para ninguna, se estar frente al abuso, que se presenta cuando el proveimiento se realiza para la actuacin de un inters propio del agente.
Con estas explicaciones se puede ya alcanzar una cuantificacin ms
precisa de los conceptos y ms llana. El exceso de poder debe emplearse
para aludir a la incompetencia. El abuso para el aprovechamiento impropio de la potestad. Y el desvo para la inadecuacin entre los motivos o los fines y el resultado del acto.
Los casos son distintos y pueden dar lugar a vas diferentes de control. Mientras el abuso del poder es una infraccin al deber funcional
que conduce a la sancin disciplinaria o penal, el exceso es una extralimitacin que puede llevar a la nulidad absoluta. 732 Por su parte, el
desvo es objeto tpico del control del contencioso administrativo por
inmoralidad en el actuar del funcionario, sea que los motivos no correspondan a los estipulados por la ley, o bien que los fines legales no se
cumplan aunque se satisfagan otros fines de inters pblico.
Hay desvo, no exceso ni abuso, cuando la autoridad ordena la
inspeccin de la contabilidad del comerciante para fines fiscales, pero
con el propsito de inferirle molestias innecesarias. 733 Es este desvo el
732 El juez que expide una licencia en lugar de ordenar a la Administracin que
lo haga.
733 Reiteracin de la orden de efectuar la inspeccin cada tres o seis meses, sin
importar el resultado de la primera visita que debi exhibir los posibles errores o
evasiones.
220
que mejor controla el contencioso y que difcilmente se alcanza por otras

vas, como la del amparo mexicano, ms adecuado al exceso de poder.
h) Un sexto lmite al contencioso administrativo 10 constituyen las
llamadas vas de hecho. Inicialmente se tendera a ver en ellas las realizaciones materiales, como la construccin de obras, la prestacin directa
de servicios, los estudios de proyectos o actividades similares.
Pero en la jurisprudencia y en la doctrina iberoamericanas se entienden fenmenos diversos. Gielsa 734 explica que hay actos cuyo juzgamiento es siempre competencia judicial, aunque los autores sean agentes
administrativos y los hayan realizado en calidad de tales, pues no son ni
actos ni hechos administrativos en el sentido de que puedan ser reclamabies ante la Administracin, sino que estn fuera de su rbita y slo son
imputables a las personas que los realizan, porque stas se colocan fuera
de su funcin. Tales actos se denominan vas de hecho, en cuanto no hay
relacin de causalidad entre el acto y la actividad administrativa.
As pues, no se trata de que la extralimitacin carezca de sancin, sino
de que es aplicable la va judicial comn como el interdicto posesorio,
o la instancia especial de proteccin de la libertad como el habeas corpus. El fondo del problema es que no se trata de una responsabilidad
de la Administracin sino del agente, la cual puede ser demandada civil
o penalmente segn los casos.
El tema se ha llevado hasta el concepto de inexistencia que, originalmente se estima inaceptable en el mbito administrativo. N o hay inexistencia sino va de hecho o grosera, manifiesta, flagrante y grave violacin de la legalidad, dice Marienhoff. 735 La explicacin se encuentra
en la circunstancia de que es imposible conectar o vincular el acto con
el texto vigente.
De otra parte dice al autor, 736 debe distinguirse entre hecho jurdico
y va de hecho, el primero es lcito en principio, las vas de hecho son
ilcitas y forman el captulo anormal dentro de la teora de los hechos
jurdicos.
La va de hecho requiere _agrega_,731 la intervencin sine qlla
non de un funcionario o de un empleado pblicos y no de un mero
particular; una actividad material que se opone a la va de derecho;
una violacin de la legalidad apreciable y por ello se habla de flagrancia, manifiesta o grosera violacin.
734
Sobre Jo contencioso administrativo. Bs. As. 1954, pp. 68 Y ss.
7a50p. cit., t. n, p. 494.

736T. n, p. 212.
7370p. cit., t. 11. p. 213.
221
Es por ello que Marienhoff define la va de hecho administrativa

como la violacin del principio de legalidad, por el acto material de un
funcionario o empleado de la Administracin Pblica. 73M
Como actividades carentes de naturaleza administrativa, escapan a los
principios reguladores de estos actos y al control jurisdiccional respectivo. Se distinguen del exceso de poder en cuanto ste significa violacin
a la legalidad por acto concreto de ndole administrativa. Y se distinguen del abuso de poder que representa la violacin del principio de
legalidad en cuanto revela una actividad antifuncional.
Como ejemplos cita los siguientes: una actuacin basada en una grosera incompetencia; los atentados graves a la libertad de prensa, como
la suspensin arbitraria de un peridico; una injunction 739 manifiestamente ilegal y contrario a la libertad de comercio; la demolicin de
inmuebles realizada arbitrariamente y sin derecho, sin haber observado
las reglas del debido proceso; y la privacin de libertad de una persona,
realizada sin juicio y por autoridad incompetente para efectuarla.
Se comprenden as, las razones por las que se sostiene que el rgano
competente para determinar: si se trata de una va de hecho, para resolver sobre la cuestin, y hasta para pronunciarse acerca de la responsabilidad del Estado como consecuencia de la va de hecho, corresponda al
juez o tribunal comunes. 740
Es interesante observar que en el criterio de Marienhoff, el Estado
s es responsable por las consecuencias de las vas de hecho, en cuanto le
proporciona a la autoridad los medios para cometerlas, que consisten
en una presuncin de competencia, una apariencia de potestad. 741 De
ah que se oponga a la teora de la inexistencia del acto administrativo,
de origen francs, 742 y si no cabe hablar de acto nulo, basta referirse
a la va de hecho. 742-Bl8
Esta posicin de Marienhoff no es seguida por todos los autores ni
est de acuerdo con las jurisprudencias de pases como Colombia y
Panam. El Consejo de Estado colombiano se ha referido a las vas
de hecho denominndolas actos inexistentes e irrecurribles ante l.
El caso se produjo por un acto de un Consejo Departamental o Consejo de Gobierno Departamental que no era por s una entidad o un
organismo administrativo del Departamento de Antioquia y que estaba
73R
op. cit.,
t. JI, p. 213.
prohibitivo.
t. II, p. 215.
t. n, p. 216.
t. n, p. 494.
Op. cit., p. 495.
Mandato
7400p. cit.,
7410p. cit.,
7420p. cit.,
730
142lJis
222
en la imposibilidad legal de producir verdaderos actos administrativos

y, sin embargo, priv del status de agente invlido del cuerpo de invlidos en el grupo de Polica de Plaza al recurrente.
El Consejo invoc la doctrina de Eustorgio Sarra, 743 quien siguiendo
la doctrina francesa, comienza por establecer que la va de hecho
se configura por la usurpacin, exceso o desviacin de poder. Existe
va de hecho, sintetiza, 744 cuando un agente pblico, sin competencia
para ello, acta, toma una medida, o cuando teniendo competencia,
obra irregularmente o se aparte del motivo o fin previsto. La falta

de competencia o de manifestacin de voluntad en el agente pblico,
causa la inexistencia del acto: se tendr por no sucedido e ineficaz para
producir cierto efecto jurdico. Esta inexistencia puede alegarse por va
de accin o de excepcin en cualquier tiempo, porque la falta no podr

ser convalidada ni desaparecer por ratificacin o prescripcin. Si concurren los elementos esenciales de manifestacin de voluntad y potestad
legal, pero aqulla ha sido mal expresada o sta mal ejercida, el acto
jurdico es irregular y la nulidad puede alegarse por va de accin o de
excepcin en cualquier tiempo; la falta no podr ser convalidada, ni
desaparecer con la ratificacin o la prescripcin.
En el mismo fallo se cita el criterio de Gabino Fraga, 745 para quien
la inexistencia constituye una sancin especial que no requiere estar
consagrada en la ley, sino tiene que operar como una necesidad lgica
en aquellos casos en que faltan al acto sus elementos esenciales. Al
efecto, cita los supuestos del gobierno usurpador para afirmar que en
el derecho pblico mexicano, la invalidez de los actos no necesita de texto expreso de la ley, y que la teora de los efectos del amparo est fundada sobre esta base. 746
En apoyo de su tesis, invoca el considerando cuarto del Decreto sobre
Revalidacin de Actuaciones Judiciales y Notariales, de 11 de julio de

1916, donde se expres que si la investidura de un funcionario arranca
de una usurpacin, es claro que no debe tomarse como tal y que sus
actos carecen de legalidad.

Bien se aprecia que entre la idea de Fraga y la de Sarra, aun cuando
ambos se apoyan en la doctrina francesa, se levantan divergencias
inzanjables. Para el primero la inexistencia opera de pleno derecho, para

e! segundo debe aunarse a la declaracin judicial. Pero no obstante
743 DeTecho administTativo, Bogot, 1957, pp. 39 Y ss.
74-4.
Op. cit., p. 41.
745 DeTecho administTativo, Mxico 1944, pp. 277 Y ss.

H60p. cit., p. 285.
223
ello, el Consejo Colombiano les invoc por igual, as como a diversos

autores franceses, para concluir que las opiniones de los tratadistas
coincidan con la materialidad y el espritu del caso examinado en su
fallo, para sostener que el recurrente no haba perdido su status, y como
la jurisdicccin contencioso administrativa atae a los actos administrativos, como para la poca en que se dict el acto reclamado el Conse-
jo Departamental de Antioquia no era autoridad sus determinaciones

no alcanzaron la categora de actos administrativos sino de actos inexistentes, y no pudieron producir efectos jurdicos ni ser acusados ante
esa jurisdiccin. 747
Desde la tesis de Marienhoff, pasando por la ms reciente legislacin

del contencioso administrativo, o sea la de Costa Rica, hasta llegar
a la doctrina chilena, se advierte un movimiento de expulsin que
comienza por la falsa analoga entre actos inexistentes y vas de hecho,
para llegar al punto de sostener que tambin stas son susceptibles de

control jurisdiccional.
En efecto, aunque la ley costarricense no alude especficamente a
las vas de hecho, en el dictamen 671 de la Asamblea Legislativa, 748

se establece que del anlisis detallado del proyecto, se inferan las siguientes particularidades.
La unificacin de las vas civil, de Hacienda y contencioso administra-
tivo, atribuyndolas a la jurisdiccin especial de la ltima, por ser todos

conflictos en que figura como parte el Estado, sin que interese si ha
actuado como poder o en uso de su habilidad de derecho privado.

Se excluyen de la jurisdiccin contencioso administrativa nicamente
los actos de relacin entre los Poderes del Estado, porque revisten el
carcter de actos constitucionales, y tambin los actos originados en las
relaciones internacionales de la Repblica, en virtud de que no derivan
propiamente de la administracin.
Por su parte, los autores chilenos, Enrique Jirn Vargas, Sergio Mery
Bravo y Alejandro Saric Paredes, 749 al sealar las medidas tericas sobre
las cuales debe establecerse en Chile un sistema de justicia administrativa,
recomiendan que la materia contencioso administrativa comprenda todas
las manifestaciones de la funcin, es decir, los actos y hechos administrativos como las simples operaciones materiales, siempre que se lesionen
derechos o intereses legtimos de los particulares, eliminando con ello
todas las disquisiciones de antao sobre si slo deben tutelarse los dere747 Morgan, op. cit., pp. 99 a 104.
748
149
Revista del Colegio de Abogados, op. cit., p. 318.

Lo contencioso administrativo, Santiago de Chile, 19S9, pp. 230 Y ss.
224
chos de los particulares, si los actos impugnables deben ser los que resultan de la actividad en la Administracin en su carcter pblico, O
actos de autoridad enfrentados a los actos de gestin; de si los actos
administrativos deben derivar de las facultades regladas para ser revisables y no as los discrecionales.
La ampliacin, por ende, va ms lejos, hasta comprender otras materias, como las cuestiones de carcter patrimonial que se deriven de la
comisin de delitos perpretados por funcionarios pblicos en su carc-
ter de tales;
750
los actos de gobierno que en la actualidad tienden a des-
aparecer en los Estados modernos; 7[;1 en resumen, todos los conflictos

en que la Administracin sea parte, sin distinguir el contenido de su
actividad o la forma de su actuar.
752
Queda observado que as como en la legislacin panamea no se menciona el tema,753 y otro tanto sucede con la costarricense, en la doctrina
chilena ya queda inmerso en las ideas de reforma. N o es que se precise
literalmente el problema de la usurpacin o vas de hecho, pero ya se

indica la responsabilidad por el actuar anormal, incluida la penal que
tradicionalmente ha sido remitida al conocimiento y decisin de los
tribunales comunes; y se establece que el actuar de los funcionarios O

empleados debe ser de la responsabilidad del Estado. Por ltimo, se
hace la especfica determinacin de la Administracin Pblica, para
significar que no se tiene en mente un problema de personalidad, ni es
trascedental hablar de las situaciones en que el Estado es parte, distintas
a aquellas en que 10 es la dicha Administracin.

Con esto, el camino para el anlisis ms a fondo se ha despejado, y
puede averiguarse si las vas de hecho son lo mismo que el acto inexistente, y si son actos controlables en la competencia del contencioso admi-
nistrativo.
La teora de la inexistencia ha cado en descrdito en la misma Francia; 754 de modo que bien puede decirse que ni en el campo civil se
puede sostener que va de hecho y acto inexistente sean los mismo. Pero
a ello debe aadirse que las vas de hecho son demandables ante alguna
autoridad, sea judicial O administrativa. Por ende, lo que falta es determinar si son materia del contencioso administrativo.
Responsabilidad penal.
Los constituyentes chilenos de 1925 tuvieron en mente la cuestin, al sealar
en el artculo 87, que se poda reclamar de los actos o disposiciones arbitrarias de las
autoridades polticas y administrativas.
750
751
7520p. cit., p. 233.
753 A pesar de su manifiesta derivacin de la colombiana, cfr. Morgan p. 97.

Cfr. Georges Lutzesco, Teora y prctica de las nulidades. Trad. Manuel Romero
Snchez y Julio Lpez de la Cerda, Mxico 1945.
754
225
El problema no tendra sentido si no aconteciera que la va de hecho

produce resultados jurdicos. Ninguna importancia puede darse a una
orden manifestamente incompetente, como sera la modificacin del
status por un agente policiaco que decretara un divorcio; la grosera
violacin no llegara a eso, pues para que haya violacin deben presentarse efectos visibles.
El caso, entonces, consiste en que un sujeto que no es autoridad O una
autoridad claramente incompetente, realizan sin embargo actos que
trascienden, porque tienen inmediata ejecutoriedad o una presuncin de
legalidad, al menos para ciertas personas y en ciertos casos.
Es entonces cuando se entra en las hiptesis de las autoridades de hecho. Pese a lo aseverado por Gabino Fraga, la jurisprudencia mexicana
ha tenido frente a este problema diversas actitudes que Ignacio Burgoa
resume. 7515
Alrededor de 1874, expone, se conoci por la Suprema Corte un amparo promovido por hacendados de Morelos, contra una ley fiscal expedida por la Legislatura sin haber estado legtimamente integrada, y
promulgada por un gobernador reelegido a pesar de la prohibicin constitucional. Las consideraciones del jurisconsulto patrocinador, Isidro
Montiel y Duarte, fueron acogidas por el presidente de la Corte Jos
Mara Iglesias, estudiando el concepto de autoridad competente que
empleaba el artculo 16 de la Constitucin de 1857, sealando que la
legitimidad de la eleccin de una autoridad o funcionario envuelve forzosamente su competencia o incompetencia para el conocimiento de un
negocio y para su decisin, porque nunca pueden ser competentes si
les falta la legitimidad.
Esta tesis, contina diciendo Burgoa, prevaleci hasta que fue rebatida por Ignacio L. Va11arta, quien distingui entre la legitimidad Jlamada competencia de origen y la competencia propiamente dicha. Asegur
Va11arta que para entender el artculo 16 constitucional en el sentido de
que comprenda la competencia y la legitimidad, fue preciso inventar
una frase que no tiene sentido jurdico y que no era conocida por el
foro, sino hasta que se trataron los amparos como el de Morelos.
La idea de Va11arta de que el artculo 16 habla de autoridad competente y no de autoridad legtima, ha sido continuada por la Corte,
quien ha establecido que la competencia constitucional es la que se
refiere a la rbita de las atribuciones de los diversos poderes y la que
est protegida por medio de las garantas individuales. En cuanto a la
755
El juicio de amparo, Mxico 1950, pp. 912
ss.
226
incompetencia de origen, ha expresado que la Corte no debe intervenir

para resolver cuestiones polticas que incumben a otros poderes.
Si ahora se retoman los conceptos ya analizados de desvo, exceso y
abuso de poder, se advertir que para la jurisprudencia mexicana ha lugar al amparo por ilegalidad del acto en el primer caso (desvo), por
incompetencia constitucional en el segundo (exceso de poder), y nuevamente por ilegalidad en el tercero (abuso de poder).
N o es admisible la demanda contra las vas de hecho, porque o no
se trata de autoridad (autoridad de hecho) o se discute su legitimidad
que es tema poltico, segn la Corte.
En este problema se confirma lo acertado de la crtica de la doctrina chilena representada por Jirn Vargas, Mery Bravo y Saric Paredes, 756 al sostener que el Poder Judicial carece de la idoneidad necesaria
para conocer de las causas administrativas, y adems, que su mecanismo
tradicional resulta anticuado para satisfacer las necesidades de lo contencioso administrativo.
De llegarse al plano que buscan estos autores, en el que la responsabilidad penal es igualmente materia del Tribunal Administrativo, se
podra precisar sin dificultades la competencia del mismo para conocer
de las mal llamadas v as de hecho.
En efecto, si el desvo de poder es un freno a la discrecionalidad en
aplicacin del control a los motivos y fines del acto, el exceso de poder
otro control a la incompetencia, 757 y el abuso un control ms para las
exageraciones producidas cuando el poder se utiliza para fines personales; entonces queda slo la usurpacin de funciones que lleva a una infraccin penal, tambin susceptible de ser conocida por el Tribunal
Administrativo, por su ntima conexin con el contencioso de su atribucin.
Parecera que lo que por una parte se intenta desglosar de la competencia judicial comn, por otra se lleva a la unificacin indebida; pero
si lo penal administrativo no se asimila con el contencioso administrativo, entonces se producen esas divisiones de la causa que originan conflictos interjurisdiccionales.
La sociedad requiere, tanto de una defensa contra el deSVO, como
contra el exceso, el abuso y la usurpacin. En ciertos momentos es casi
imposible separar las cuestiones, pero siempre es necesario destruir los
7fS60p. cit., p. 236.
Sin necesidad de efectuar esa forzada divisin de incompetencia constitucional,

de origen y jurisdiccional, tomando esta ltima palabra con el significado equvoco
e inadecuado de competencia concreta.
157
227
efectos perjudiciales. El gobernado puede verse desamparado, ser colocado en la franca denegacin de justicia, por el retardo, tanto como por
la complicacin de los trmites; y ello sin contar con que atacando un
abuso de poder o una usurpacin de funciones, lo ms seguro es que
caer en la esfera de potestad de la autoridad acusada o demandada.

Las vas de hecho son una manifestacin indeterminable de actos
indebidos. As como la jurisprudencia y la doctrina de los pases ibero3mericanos, ha ido caminando evolutivamente, de manera que ya se
puede decir que varias legislaciones, como la panamea, la chilena 758
y la costarricense, han superado la dificultad de las anacrnicas concepciones de los actos polticos y de gobierno, de la misma manera cabe
sealar que resulta factible que en lo futuro se sometan al mismo contencioso los abusos de poder y las usurpaciones de funcin que reciben
el nombre de vas de hecho. Definitivamente, no se trata de actos
inexistentes en ningn sentido; y su control es indispensable porque,
.ahora s, de hecho estn produciendo perjuicios actuales del tipo que
tomaban en cuenta los viejos interdictos; no en balde se habla de ellos
para la posesin y el habeas corpus, medidas que deben implantarse en
10 administrativo.
n8 En su Constitucin.
11. SUSTANCIACIN DEL PROCESO
34. Condiciones de procedibilidad

a) Bolivia
b) Cuba
e) Colombia
d) Costa Rica
e) Chile
f) Ecuador
g) Guatemala
h) Hait
i) Honduras
j)
k)
1)
m)
n)
Panam
Per
Repblica Dominicana
Uruguay.
Venezuela
) Mxico
3 5. Condicionalidad subjetiva
a) Ecuador
b) Argentina
e)
d)
e)
f)
Brasil
Costa Rica
El Salvador
Per
g) Colombia
h)
i)
j)
k)
Chile
Guatemala
Uruguay
Venezuela
1) Mxico
229
232
232
234
235
237
238
238
. 239
240
242
245
246
247
249
250
256
268
271
272
272
273
273
274
274
274
274
275
275
276
CAPTULO 11
SUSTANCIACIN DEL PROCESO

34. Condiciones de procedblidad
En las legislaciones iberoamericanas y en sus doctrinas, suele hablarse de
condiciones de procedibilidad con referencia a una cuestin particular:
el agotamiento de la previa reclamacin administrativa.

Es requisito impuesto en la generalidad de las constituciones provinciales argentinas -dice Argaars 759_ y se trata de una condicin ine-
ludible para poder acudir ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo; la reclamacin viene a ser el trmite preparatorio de la va
contenciosa.
Desde el artculo 2" del Cdigo de procedimientos de lo Contencioso

Administrativo para la Provincia de Buenos Aires,
760
se expresa que las
medidas de carcter general de la autoridad administrativa que perjudiquen derechos privados o de otras administraciones, debern reclamarse
ante la misma ordenadora, solicitando se deje sin efecto la disposicin
en cuanto al inters o derecho vulnerados; y si la decisin final fuere
contraria al reclamante, ste podr promover el juicio contencioso contra la decisin.
Para Varela, el autor de la ley, el particular o la Administracin

vulnerados, tendran que preparar su accin reclamando ante la autori-
dad que produjo el acto, y si definitivamente fuesen desodos en su

pretensin, slo en ese momento nacera su derecho a iniciar la demanda.
Para el comentarista Dana Montao, la reclamacin previa actualiza
o personaliza el agravio ocasionado. Esta misma condicin es exigida
cuando la iniciativa de la resolucin cuestionada ha partido de la autoridad administrativa, sin previa gestin del particular, ha dicho la
Corte. 761 Por ende, se trata de un antecedente indispensable para el
ejercicio de la accin, de una exigencia aplicable a fortiori, resolvindose
7590p. cit.) p. H.
700 op. cit., concordado y aumentado por Salvador Dana Montao, pp. 127 Y ss.
7i310p. cit., p. 94
230
que no corresponde al tribunal pronunciarse sobre cuestiones llevadas

a su conocimiento y no comprendidas en un pronunciamiento anterior
de la autoridad competente, porque no puede agotarse la via administrativa si la autoridad no ha sido requerida sobre el punto en cuestin. 762
La misma reclamacin previa es condicin para provocar la denegacin, expresa o tcita (retardacin), que el Cdigo requiere en su artculo 1". Y en cuanto a las resoluciones generales o dictadas oficiosamente, la preparacin convierte en particular la decisin general y as
lo ha entendido la jurisprudencia. 763
Bielsa 764 explica la cuestin estableciendo que la Administracin, a
diferencia de los particulares, no puede ser llevada a juicio si previamente
no se ha reclamado ante ella. Es, pues, un privilegio tradicional, establecido (segn el autor) en todas las legislaciones, aun en las que no
han instituido el contencioso administrativo sino solamente la va judicial, como sucede en el sistema argentino nacional.
La reclamacin previa, argumenta Bielsa, permite a la Administracin volver a pensar o considerar mejor la decisin que se impugna o
resiste. Esto puede resultar beneficioso para la misma autoridad, al permitirle revocar o reformar su decisin, satisfaciendo al administrado y
evitando un pleito. Sin embargo, reconoce, 7 todo ello puede perjudicar momentneamente al particular, pues difiere o posterga virtualmente
la iniciacin del recurso (accin) durante el plazo legal.
Otros autores, como el mencionado Argaars, aluden a esta formalidad como un medio de procurar que la Administracin efecte una
conciliacin que evite el pleito. En todo caso, aade siguiendo a Laferriere, la reclamacin y la decisin administrativa son necesarias para
poner de manifiesto la oposicin de pretensiones del reclamante y de
la Administracin, quedando planteados y definidos los trminos de la
contienda que ha de conocer y fallar el tribunal. 766
La cuestin ha sido tratada con demasiada sencillez. En la misma Argentina se presenta el caso de la revocabilidad o irrevocabilidad de las
decisiones administrativas. Un primer campo es el de actos creadores
de derechos personales y un segundo el de actos que causan estado. En
ambos se afirma la irrevocabilidad, que se impone a la autoridad emisora y a su superior jerrquico. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin,
762
763
op. cit.,
op. cit.,
764 Sobre lo
7650p. cit.,
7660p. cit.,
p. 95.
p. no.
contencioso administrativo, pp. 122 Y ss.

p. 123.
p. 34.
SUSTANCIACIN DEL PR.OCESO
2H
segn comenta Pedro Guillermo Altamira, 767 ha declarado irrevocable

una resolucin administrativa que acordaba una jubilacin, reconociendo el principio de estabilidad del acto administrativo y consagrando el
respeto a la cosa juzgada en la administracin.
Que el problema no es sencillo, lo demuestra la explicacin de Flix
Sarra, 768 comenzando por sistematizar el objeto de la pretensin impugnativa, que puede ser un acto administrativo positivo o negativo, o
un hecho, producidos de oficio o a peticin de parte, general o particular.
Segn la doctrina (recuerda el autor), se est en presencia de una va
administrativa que debe estar agotada, que no exista superior jerrquico a quien recurrir o que ste sea quien en primera y nica instancia,
haya emitido el pronunciamiento, todo lo cual puede ocurrir de diversos modos.
,
Si el interesado no ha sido odo en el procedimiento oficioso, la reclamacin aparece intil, porque la Administracin ha decidido ya y es
superfluo obligarla a pronunciarse dos veces sobre la misma cuestin.
Entonces, el particular puede y debe deducir la accin sin reclamo previo y dentro del plazo legal.
Si se dicta una resolucin general que afecta derechos particulares,
la situacin es diversa. El afectado debe entablar la reclamacin pidiendo la revocacin, reforma o aclaracin del acto. De lo que resuelva la
Administracin cabr el recurso si fuere menester. La reclamacin servir para interrumpir el plazo siempre que se presente dentro de su
transcurso.
Es igualmente inoperante pedir la reconsideracin cuando se est
ante resoluciones consentidas, porque no es posible revivir el plazo de
impugnacin. La gestin en el recurso caducado no le renace aunque
sean inmediatas o distantes.
Esta llamada caducidad, 709 produce en cuanto a los derechos un efecto semejante al de la prescripcin; pero Sarra afirma que pueden
renacer por nuevo acto creador o un expreso reconocimiento. 770
Si, en cambio, la Administracin resuelve un caso por gestin del
interesado, el recurso queda expedito sin ms trmite. Y si no resuelve,
guardando silencio, o no realiza las tramitaciones para llevar a su fin
"1.1
768
PrinciPios de lo contencioso administrativo, Bs. As. 1962, p. 121.

Derecho administrativo, Crdoba 1950, t. II, pp. 183 Y ss.
7611 En realidad decadencia de la pretensin, pues no puede caducar lo que no ha

nacido, pero s perderse lo que tuvo un plazo para su ejercicio.
770 P. 184, sin embargo, en la sistematizacin mexicana, ello slo sera po~ible si el
nuevo acto diera origen a otra resolucin, pues de 10 contrario se tratara de consentimiento derivado.
232
la gestin, procede el recurso aunque est vencido el plazo, presumindose negativa la resolucin que debi dictarse. 711
Si se trata de un acto o una omisin no precedidos de resolucin admi-
nistrativa, es menester reclamar para obligar a la Administracin a

pronunciarse, convirtindose en decisin o silencio recurrible ante el
juez.
Por ltimo, Sarra recuerda otras condiciones que deben llenarse para impugnar: derecho o inters legtimo, y ttulos indispensables
para iniciar las vas administrativa 772 y jurisdiccional (rectius: procesal).
Se observa, por tanto, que ya en la doctrina argentina el tema de
la reclamacin previa ha sido analizado con mayor profundidad que

se haca originalmente o con simple apego a la ley.
a) En otros pases la misma idea toma rumbos paralelos con ciertas
peculiaridades. As, en Bolivia, d'Avis 773 habla del acto que cause
estado, entendiendo por tal el que tenga, primero, indudable naturaleza
administrativa y, segundo, un carcter resolutorio, aunque est significado solamente por subordinar determinado derecho a condiciones impracticables, o por establecer pronunciamiento que prejuzgue o condicione la resolucin posterior.
Se trata, en sntesis, del acto con carcter definitivo, por haberse
agotado todos los recursos posibles en la va administrativa, de manera
que mientras no se empleen todos los medios de fiscalizacin en este
mbito, segn la competencia y jerarqua respectivas, es inconducente
presentar el recurso contencioso, por visibles que sean su legalidad o ile-
gitimidad.
b) En Cuba, Fernando lvarez Tabo 714 explicaba que, al igual
de los pases sometidos a un rgimen de derecho, la propia Admnistracin puede conocer de la impugnacin de un acto, en uso de la facultad jurisdiccional (sic) que le reconocen los recursos jerrquicos de las
leyes procedimentales.
As se da, comentaba, oportunidad para que corrija sus propios yerros,
bien a travs de un nuevo examen del asunto, o por elevacin a la autoridad superior, evitndose largos procesos contenciosos.
Era por ello, indicaba, que la legislacin haba exigido que la Admi771 A diferencia del amparo mexicano, donde el silencio es mera retardacin que se
intenta acelerar, con el absurdo resultado de que el procedimiento judicial dure aos
para resolver que la autoridad debi contestar.
772 O gubernativa como le llama el derecho espaol.
7730p. cit., p. 427.
774 El proceso contencioso administrativo, La Habana, 19H, pp. 339 Y $S.
2JJ
nistracin dijera la ltima palabra; de modo que la va gubernativa,77.

realizada con esmero y estricta sujecin a normas jurdicas, facilitaba
la defensa de los ciudadanos.
Su idea llegaba hasta asimilar el acto definitivo a la sentencia que
adquiere valor de cosa juzgada, siguiendo en ello la tesis de Cirilo Martn Retortillo. 77G
El trmino causar estado, empleado por el artculo primero de la Ley
Cubana de lo Contencioso Administrativo, 777 agregaba lvarez Tabo,
tan conocido en la prctica forense y tan impropio en lo gramatical, se
traduce tcnicamente como la cualidad de una resolucin administrativa final y declaratoria de derechos. Por ello, si no tena esa cualidad, el
recurso naca sin vida legal, produciendo como obligada consecuencia
la incompetencia del tribunal.
Causaban estado las resoluciones que no eran susceptibles de recurso
por la va gubernativa, ya fueran definitivas o de trmite si stas decidan directa o indirectamente el fondo, poniendo fin a aqulla o ha~
ciendo imposible su continuacin.
Estas resoluciones eran las dictadas por los gobernadores de provincia, los administradores de Zonas fiscales y cualquiera otra autoridad o
corporacin, contra las que no proceda por ley o reglamento recurso
de alzada en la va gubernativa o en la judicial.
Esta misma condicin era necesaria para los casos en que la Administracin demandaba por lesividad, ya que si se trataba de resoluciones
que no hubieran causado estado, la Administracin no poda ir contra
sus propios actos; y si era firme por consentimiento expreso o tcito,
de admitirse el recurso jurisdiccional paralelo al gubernativo, se producira una interferencia de los tribunales en la actividad administrativa,
antes de que ella dictara el acuerdo final. Criterio que no comparta la
doctrina espaola, por apoyarse en el artculo segundo de la ley de 22
de junio de 1894 que no se hizo extensiva a Cuba. Con todo, el autor
haca excepcin del caso en que se declaraban derechos en favor de tercero, en los que la Administracin poda declarar lesiva la resolucin
aunque no se hubiere agotado la va gubernativa, pues la revocacin
jerrquica slo poda lograrse si la parte interesada interpona a tiempo
el recurso oportuno.
775 Siguiendo la tenninologa espaola por la ntima vinculacin de ambas legislaciones.
776 Nuevas notas sobre lo contencioso administrativo, Madrid, 1951, p. 15, quien
a su vez tomaba la idea de Pi y Suer, expuesta en su ctedra de la Universidad
de Barcelona.
777 Bsicamente rega la de 13 de septiembre de 1888 espaola.
234
De cualquier manera, lvarez Tabo entenda que para aclarar el

concepto era indispensable despejar tres cuestiones: la relativa a la determinacin de los casos en los que las resoluciones no eran susceptibles
de impugnacin en la va gubernativa, la que afecta a las resoluciones de trmite para conocer cundo deciden directa o indirectamente el
fondo del asunto; y los casos en los que procede recurso de alzada contra
las resoluciones de organismos y autoridades locales y otros inferiores
jerrquicos. Y para resolverlas, acudi a la jurisprudencia nacional cubana y comparada con la espaola. 778
e) En Colombia, continuando la lnea de la definitividad, se establece 779 que para ocurrir en demanda ante el contencioso administrativo, es necesario que se haya agotado la va gubernativa, lo que se
entender cuando los actos o providencias respectivas no sean susceptibles de ninguno de los recursos establecidos, o se hayan decidido, ya se
trate de actos o providencias definitivas, o de trmite, si las ltimas deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, de modo que le pongan fin O hagan imposible su continuacin. 78.
Es interesante destacar que tratndose del contencioso de plena jurisdiccin, el artculo 68 del Cdigo permite enjuiciar la responsabilidad
del Estado, no slo por actos, sino por simples hechos u operaciones
administrativas. De conformidad con los artculos 62, 63, 64, 65, 66 Y
67, la accin de nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, proceden contra los decretos, resoluciones y otros actos del gobierno, aclarndose con ello la posibilidad de impugnar las formas comunes usadas
por los gobernantes como son: el decreto, la resolucin, la orden y la
circular.
Pero como es evidente, seala Sarra,781 los gobernadores tambin
emplean otras formas de actividad que no revisten la formalidad del
acto administrativo y son los simples hechos, como cuando un funcionario o agente ocupa, por s o por medio de sus subalternos que obedecen rdenes verbales, la propiedad de una persona. No se estara propiamente frente a un acto sino un hecho. Si la accin ante los tribunales
slo pudiera seguirse con base en el acto formal, se podra consagrar la
arbitrariedad, permitiendo que los gobernantes se abstuvieran de dejar
constancia del acto formal. Es por ello que la norma permite que se
Pp. 342 Y ss.
Captulo IX, ttulo 111, referente al procedimiento, dr. Eustorgio Sarra, D~Te
cho administrativo, op. cit" p. 309 comentando el artculo 71, y JI 5 explicndolo.
780 Artculo 82.
778
779
78l0p.
cit.,
p. 311.
235
ejerza directamente demanda de indemnizacin o de las prestaciones

sin agotar la accin de nulidad. 782
Con verdadera y aguda precisin, Sarra sostiene que la demanda de
indemnizacin del perjuicio no plantea una controversia, un litigio
entre dos personas privadas, sino lo que se enjuicia es la actividad de la
Administracin, la organizacin y funcionamiento de un servicio y, entonces es claro que el problema debe resolverse en armona con los postulados de derecho pblico, con los principios de la responsabilidad de!
Estado, siendo competentes nicamente los tribunales administrativos. 783
d) Para Costa Rica, e! problema en trminos de la nueva ley, debe
analizarse a la luz de las explicaciones de Retana Sandi, 784, quien estim

que la ley anterior no requera de modificaciones por estar acorde con
la doctrina.
Si lo que se combate es la actuacin administrativa, debe existir una
decisin previa, expresa o presunta, y acudirse al proceso cuando est
agotada la va administrativa, cuando la disposicin revista el carcter
de definitiva y no exista oportunidad de que la Administracin pueda
enmendar el vicio.
En consecuencia, entendi por acto definitivo, tanto el final como el
trmite que impida la continuacin del asunto en la dicha gubernativa; 78::; ya que lo que debe tomarse en cuenta es el procedimiento de
formacin del acto y no la naturaleza de la cuestin resuelta.
Pero conviene, agreg el autor, establecer en forma explcita la exigencia de una reconsideracin 786 o de un intento de avenencia en el supuesto de que la resolucin la dicte el rgano jerrquico o se carezca de
recursos, salvo el caso en que las leyes dispongan que e! acto da por
agotada la va. Esta conveniencia la bas en el hecho de que, de ser
procedentes las alegaciones del particular, la Administracin podr acceder y evitar un conflicto con la consiguiente economa de tiempo, gastos
y labores.
Retana aconsej, basndose en la Ley Reguladora de la Jurisdiccin
Contencioso Administrativa espaola de 27 de diciembre de 1956, Y en
la jurisprudencia nacional, que tratndose del silencio administrativo,
782 op. cit.) p. 312.
7830p. cit., pp. JI 3-4.
7840p. cit., pp. 110 y ss.
785 Trmino espaol que, sin embargo, no se introdujo en el artculo 21 de la ley
que habla de va administrativa; pero debe recordarse que la obra de Retana Sandi es
la tesis doctoral presentada en Espaa.
786 Trmino censurado por Carrillo Flores en su obra La defensa juridica . .. , cit., '
p. 113, por considerarlo un anglicismo, llamndole entonces de oposicin.
236
EL PROCESO ADMINISTItATIVO EN IBEROAMRICA
el tiempo que deba transcurrir para que operara sera de dos meses, 787
sin denuncia de mora, aconsejando en seguida imponer la obligacin de
resolver, aun pasado el plazo, porque el instituto se da en favor del

reclamante, lo que implicara una ampliacin del plazo para demandar.
y en Cuanto a los efectos del agotamiento de la va administrativa,
indic que no debera existir lmite en cuanto a motivos o fundamentos, por no haber sido invocados ante la Administracin, debiendo ser
un debate amplio y procurando dar justicia a quien le asistiere. Respecto al no agotamiento de la va, sugiri normas que consagraran la
jurisprudencia, en el sentido de que la no alegacin sobre falta de agotamiento, implicara una especie de prrroga y se estimara cumplido
el trmite, para evitar que el tribunal declarara inadmisible una accin

despus de instruido el expediente. Si la Administracin renuncia a su
privilegio y no opone defensa o alega el vicio a travs de revocatoria o
apelacin contra el auto admisorio, aceptar consecuentemente la intervencin de la jurisdiccin. 188
En el ttulo cuarto, captulo primero, seccin primera de la ley
vigente, el artculo 31 comienza por aludir a esta condicin, entendien-
do que se ha cumplido el trmite cuando se haya hecho uso en tiempo

y forma de todos los recursos administrativos que tuviere el negocio, y
cuando la ley dispusiere expresamente. En todo caso, si lo impugnado
emanare directamente de la jerarqua superior y careciere de ulterior
recurso, deber formularse reposicin o reconsideracin ante el rgano
que ha dictado el acto en el plazo de dos meses a contar de la notificacin o publicacin.

El artculo 32 exceptu del recurso a los actos presuntos en virtud
del silencio administrativo, a los actos no manifestados por escrito, y a
las disposiciones de carcter general, atacados de ilegalidad o por razones
de constitucionalidad.
El recurso se entender desestimado y quedar expedita la va contencioso administrativa, cuando transcurran dos meses sin que se haya
producido y notificado la resolucin.
La falta de agotamiento dar lugar a su alegacin por medio de defensa previa si el tribunal no apreciare el defecto; si as no se hiciere, se
tendr por cumplido el trmite, sin perjuicio de lo que resultare sobre
la firmeza o consentimiento del acto o de la disposicin, por no haber
sido recurridos administrativamente en tiempo y forma. 789
787 Como en la ley costarricense anterior.
7880p. cit., p. 112.
789 Parece, entonces, que la idea de Retana Sandi no prosper y. en lugar de
inadmisibilidad. se previ el sobreseimiento en el artculo 32 numeral 4.
237
e) Aunque en Chile no existe propiamente un contencioso administrativo, desde la Constitucin de 1833 se haba instituido un Consejo
de Estado que, como cuerpo auxiliar del presidente de la Repblica,

desempeaba atribuciones consultivas, deliberantes y de tribunal de
conflictos de competencia, con manifiesta ingerencia en el nombramiento de los funcionarios judiciales, que fue 10 que determin con posterioridad el desprestigio de la institucin y su desaparicin en la Constitucin vigente. 700
La Constitucin de 1925 cre las Asambleas Provinciales, organismos
llamados a asegurar la descentralizacin y una mayor autonoma de las
provincias, as como un Tribunal Calificador de Elecciones para eliminar la intervencin de las Cmaras y, por ltimo, el artculo 87 estableci los Tribunales Administrativos, formados por miembros permanentes, para resolver las reclamaciones que se interpongan contra los
actos o disposiciones arbitrarias de las autoridades polticas o administrativas y cuyo conocimiento no est entregado a otros tribunales por
la Constitucin o las leyes. La organizacin y atribuciones sern materia
de la ley.
Sin embargo, en la actualidad las contiendas son conocidas por la
justicia ordinaria O entes aislados entre s, pues el artculo permanece
olvidado y los numerosos proyectos para darle vida estn an en el
papel. 791
Sin embargo, el problema no es deconocido y se habla de actos lesivos
y no lesivos. Como los actos procedimientales no generan una lesin definitiva, dice Isaac Rubio Godoy,792 un perjuicio ya irremediable, no
son aptos para producir una contienda jurdica administrativa susceptible de llegar hasta los tribunales admInistrativos, los cuales conocen
solamente de actos definitivos. Los vicios de forma, como se llama a los
de carcter procedimental, no son susceptibles de ser alegados en va
jurisdiccional en el momento de su produccin, sino a travs del acto
autnomo o lesivo, nico hbil para llevarse a los estrados de los Tribunales Administrativos.
Pero si no facultan para una revisin jurisdiccional, pueden impugnarse en va administrativa, ante la autoridad emisora en recursos que
consultan el derecho administrativo o ante el superior en virtud de la
jurisdiccin (sic) retenida. Por tanto, el hecho de no poder actuar en
790
Jirn Vargas, Mery Bravo, y Sarie Paredes, op. cit., pp. 209 Y ss.
701 Id., p. 213.

792
184.
Proceso de formacin de un acto administrativo, Santiago de Chile, 1960, p.
238
reaccin ante un tribunal, no priva de la proteccin necesaria ante

la misma administracin.
793
/) En el Ecuador, adems del contencioso tributario que conoce el

Tribunal Fiscal cuando las demandas se propongan contra resoluciones
administrativas de ltima instancia, o se trate de reclamos formulados
ante el director general de Rentas o el director general de Estancos, por
impuestos fiscales o descentralizados y participaciones en los tributos
fiscales, y, en su caso, de las resoluciones de igual naturaleza que dicten

otras autoridades administrativas en el orden local o descentralizado,
'TN
se han expedido por el Consejo de Estado las normas del Reglamento de

lo Contencioso Administrativo. 795
El artculo 146 de la Constitucin Poltica, en su numeral 89 , faculta
al Consejo de Estado para conocer y decidir en las cuestiones contencioso
administrativas, 796 y el artculo 112 de la Ley del Rgimen Administrativo le confiere la jurisdiccin en esta materia; ~1 pero el perjudicado al presentar su reclamacin, deber demostrar haber agotado los
recursos jerrquicos y que ha sido negada su solicitud.
Se entender haber negativa, 1'98 si transcurrieren treinta das sin que
la autoridad administrativa que pudo dejar sin efecto el acto lesivo,
haya dado resolucin alguna, salvo el caso en que la ley seale un plazo
mayor.
Las resoluciones del Consejo sobre asuntos contencioso administrativo
no son susceptibles de recurso alguno, pero si el interesado intenta accin
de indemnizacin de daos y perjuicios, podr acudir ante la Corte Suprema de acuerdo con el Cdigo de Procedimientos Civiles. Es por
ello que el artculo 41? seala que el contencioso administrativo es uno
de los recursos jurisdiccionales establecidos por el Estado para garantizar y amparar los derechos de los particulares o instituciones pblicas
frente y contra la Administracin, cuando sta acte en uso de sus
facultares regladas y no discrecionales; pues lo contencioso administrativo, segn el Reglamento, consiste en la revisin jurisdiccional de un
acto administrativo.
g) La Ley de lo Contencioso Administrativo guatemalteca de vein193 U., p. 185.
194 Artculo 117 del Cdigo Fiscal.
79~ Registro Oficial. rgano del Gobierno del EcuadoT, ao 1, nmero 40, 19 de
octubre de 1948.
796 Articulo 1'1
797 Artculo 29
798 Dice el tercer prrafo del mismo artculo 2'1 del Reglamento.
239
tiocho de septiembre de mil novecientos treinta y seis, establece en su

artculo 7q que las resoluciones administrativas pueden ser revocadas de
oficio, siempre que no estn consentidas por los interesados, a instancia
de parte. En este caso, dentro de los tres das siguientes al de la notificacin de la providencia, se interpondr por escrito el recurso ante el
funcionario que la hubiere dictado, el cual, con su informe, elevar
inmediatamente las actuaciones a la respectiva Secretara de Estado, 71lg.
para que oyendo al fiscal del gobierno y al Consejo de Estado, 800 resuelva revocando o confirmando la resolucin.
El Ministerio resolver dentro del improrrogable plazo de un mes,
contado desde el da siguiente al en que reciba los autos, y en l queda
incluido el que corresponda a las audiencias mencionadas.
Si se tratare de resoluciones originarias de los Ministerios podr interponerse ante ellos el recurso de reposicin y se substanciar en la forma
y dentro del plazo antes indicado.
Transcurrido el mes sin que e! Ministerio haya proferido su resolucin, se tendr por agotada la va gubernativa, para el efecto de usar
el recurso de lo contencioso administrativo, y por resuelto desfavorablemente el asunto que motiv la revocatoria.
El recurso contencioso administrativo podr ser interpuesto tambin
por la Administracin, dice el artculo 10, respecto de las providencias
y resoluciones que por acuerdo gubernativo se declaren lesivas para
los intereses de! Estado.
En todo caso, las resoluciones administrativas contra las que puede
interponerse el recurso, son las que causen estado, 801 y se entender que
causan estado las resoluciones que decidan el asunto, directa o indirectamente, cuando no sean susceptibles de recurso en la va gubernativa
por haberla agotado. 802
Cuando se revoque una resolucin de la Administracin, ya consentida por la parte interesada, sta podr promover e! recurso de lo contencioso administrativo, para el solo efecto de que se restablezca el
imperio de la resolucin revocada; se exceptan las providencias que
tengan por objeto rectificar errores de hecho o de clculo. 803
h) En Hait el contencioso aparece, como en Brasil, en e! campo del

Tribunal de Cuentas.
Actualmente Ministerio.
Suprimido por la Constitucin" Vigente.
801 Artculo 11.
802 Artculo 12.
~s Artculo 15.
799
800
240
Conforme a los artculos 66, 90 Y 146 de la Constitucin; el Decreto

del Cuerpo Legislativo de 31 de julio de 1958 que acord plenos poderes al presidente de la Repblica; el Decreto de 23 de septiembre que
crea, dentro del cuadro de la Administracin un organismo denominado
Corte Superior de Cuentas, y considerando que deba modificarse su
estructura conforme a las nuevas disposiciones de la Constitucin de
19 de diciembre de 1957; con apego a los dictmenes de los secretarios

de Estado de Finanzas y de Justicia, y luego de una deliberacin del
Consejo de Secretarios de Estado, el 21 de enero de 1959 se expidi el
Decreto que organiza la Corte Superior de Cuentas.
Se trata, dice el artculo 2 9 , de un organismo autnomo con competencia para las operaciones de carcter financiero del Estado, los movimientos de fondos del Tesoro, la gestin de empresas del Estado de carcter
financiero, comercial o industrial. Este organismo ejerce su control
sobre la contabilidad de todos los Departamentos ministeriales y somete

cada ao, al final de la sesin del Cuerpo Legislativo, un anlisis de las
Cuentas Generales de la N acin, acompaado de las consideraciones
sobre la gestin y responsabilidad de las autoridades.
Para cumplir con sus funciones, la Corte se compone de tres secciones: la de Inspeccin de Finanzas, la de control de las instituciones financieras, y la del contencioso administrativo.
Conforme al artculo 6, la Corte Superior de Cuentas decide sobre
los conflictos que se le sometan en vista de las decisiones administrativas en materia fiscal, o por la aplicacin de la ley o de disposiciones
concernientes a la Administracin general o local; y se pronuncia tambin sobre los recursos presentados por los particulares o las sociedades,
por exceso de poder y juzga sobre el cumplimiento de contratos entre
el Estado y terceros.
En cuanto al tema de la definitividad, el artculo 3O seala que la
Corte decidir en ltima instancia sobre los conflictos entre los particulares y el Estado con ocasin del establecimiento de toda clase de
impuestos y derechos (tasas), despus de que la administracin haya
dictado resolucin definitiva; por ende, actuando en sus atribuciones
contenciosas, la Corte es la instancia superior a juzgar en definitiva.
i) El Cdigo de Procedimientos Administrativos hondureo de 5 de
abril de 1930, prev en la tramitacin de los expedientes y resoluciones

la oposicin entre el solicitante y un tercero, 803 bis la cual ser resuelta
por la autoridad administrativa si no corresponde al orden civil.
803 bI, Artculos 53 Y 54.
241
Esta circunstancia permite hablar de una modalidad del contencioso,

no conocida en otros pases, y en virtud de la cual, la oposicin resulta
un conflicto entre particulares, relativo a una materia administrativa y
resuelto por una autoridad de este fuero. En tal caso, el problema de la
definitividad se desplaza hacia la sentencia propiamente tal, dictada en

sede administrativa.
804
De otra parte, contra los autos o providencias de trmite que dicten

las autoridades administrativas, se concede el recurso de reposicin y
subsidiariamente el de apelacin. 805
El de apelacin tambin puede interponerse contra resoluciones o sentencias en el acto de la notificacin, o dentro de los tres das siguientes,
por escrito o por comparecencia verbal ante la autoridad que le hubiere

dictado. 806
En cuanto a la queja, se interpondr por escrito ante el superior respectivo, a ms tardar veinte das despus de notificada la resolucin de
que se trate, con el aumento de un da por cada veinte kilmetros
de distancia. 807
Contra las resoluciones que dicten las autoridades locales en los asuntos de su competencia, se conceder el recurso de apelacin ante el funcionario departamental respectivo. Igual recurso se conceder contra las
resoluciones de estos funcionarios, para ante el Poder Ejecutivo, en los
asuntos que conocieren en primera instancia. sor-BIS
Contra las resoluciones emitidas en segunda instancia por autoridades
departamentales, slo se conceder el recurso de queja ante el Poder
Ejecutivo, en los casos de manifiesta infraccin de la ley o de notoria
injusticia. El recurso se resolver dentro de los quince das de interpuesto. Contra las sentencias que emita el Poder Ejecutivo en los asuntos
que conociere en apelacin no se conceder ningn recurso, salvo el de
responsabilidad. De las resoluciones o sentencias que dictare en negocios
de que conociere en nica instancia, slo podr pedirse reposicin, sin
perjuicio de la accin de responsabilidad.
80'
As pues, aunque no hay un Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en la Repblica de Honduras se conoce de un proceso administrativo, seguido ante las propias autoridades de este orden, el cual puede
llegar a tener doble instancia segn los casos.
Artculo 5 8.
Artculo 64.
806 Artculo 66.
807 Artculo 67.
S07bls Artculo 68.
808 Artculo 69.
S04
805
242
il
EL PROCESO ADMINISTRATIVO EN IBEROAMRlCA
En la Repblica de Panam, el artculo 168 constitucional indica
que junto con sus restantes atribuciones constitucionales y legales, la

Corte Suprema de Justicia tendr el ejercicio de la jurisdiccin contencioso administrativa sobre los actos, resoluciones, rdenes o disposiciones que realicen, adopten o expidan, dentro de sus funciones o pretextando ejercerlas, los funcionarios y autoridades nacionales, provinciales,
municipales y de las entidades pblicas autnomas o semiautnomas.
A tal fin, la Corte, con audiencia del procurador general de la nacin

o el procurador auxiliar, podr anular los actos acusados de ilegalidad;
restablecer el derecho particular violado; estatuir nuevas disposiciones
en reemplazo de las impugnadas, y pronunciarse prejudicialmente acerca del sentido y alcance de un acto administrativo o de su valor legal.
Estas decisiones son finales, definitivas u obligatorias y deben publicarse

en la Gaceta Oficial.
Por su parte, la Ley 47 de 1956, en su artculo 27, dispone que a la
Tercera Sala le estn atribuidos los recursos para revisar los actos, resoluciones, rdenes o disposiciones de todos los funcionarios nacionales,
provinciales y municipales y de las entidades pblicas autnomas o semiautnomas, en ejercicio de sus funciones o con pretexto de ejercerlas.
En consecuencia, la Sala conoce de todos los decretos, rdenes, resoluciones o cualesquier actos, sean generales o individuales, en materia
administrativa, que se acusen de ilegalidad.

De los actos, resoluciones, rdenes o disposiciones de los gerentes o
de las juntas directivas o de gobierno, cualquiera que sea la denominacin, de las entidades pblicas autnomas o semiautnomas que sean violatorias de las leyes, de los decretos o de sus propios estatutos, reglamentos y acuerdos.
De los decretos leyes cuando sean acusados de violar la ley de concesin de facultades extraordinarias por virtud de la cual fueron ex-
pedidos.
De los recursos contenciosos en los casos de adjudicacin de tierras.
De las apelaciones, excepciones, terceras, o cualquier incidente en
los juicios ejecutivos por jurisdiccin coactiva.
De las cuestiones suscitadas con motivo de la celebracin, cumplimiento o extincin de los contratos administrativos.
De las cuestiones que se susciten en el orden administrativo entre dos
o ms municipios, o entre un municipio y la nacin.
De los acuerdos o de cualquier acto, resolucin o disposicin de los
Consejos Municipales o de las autoridades o funciones que de ellas de-
243
pendan, contrarios a las leyes, a los decretos que las reglamentan o a las
normas de los propios consejos.
De las indemnizaciones de que deban responder personalmente los
funcionarios del Estado, incluso los de las entidades pblicas autnomas
O semiautnomas, por razn de daos o perjuicios causados por actos que
la misma sala reforme o anule.
De la indemnizacin por razn de la responsabilidad subsidiaria del
Estado, comprendidas las entidades pblicas autnomas o semiautnomas, en virtud de daos o perjuicios que originen las infracciones en
que incurra cualquier funcionario o entidad que haya proferido el acto
administrativo impugnado.
De las indemnizaciones de que sean responsables directos el Estado y
las entidades pblicas autnomas o semiautnomas, por el mal funcionamiento de los servicios pblicos a ellos adscritos.
La Sala Tercera tambin conocer de los denominados por el Cdigo
de Trabajo "recursos administrativos", y del recurso de revisin de que
trata el artculo 51 de la Ley 33 de 1946. 809
En cambio, al Pleno de la Corte le estn privativamente atribuidas,
con audiencia del procurador auxiliar, las funciones de interpretacin
de los actos administrativos cuando la autoridad judicial o administrativa encargada de su realizacin, antes de efectuarlos o de resolver sobre
el fondo del negocio, as lo solicite, por tratarse de actos de sentido
obscuro y ambiguo. Tambin son susceptibles de esta interpretacin las
sentencias y autos de la Sala de lo Contencioso Administrativo. Y a ello
se aade, la interpretacin de los actos administrativos individuales que
hayan de servir de base a cualquier decisin de la autoridad judicial. 810
En cuanto al contencioso de anulacin, las leyes 135 de 1943 y 33 de
1946 ordenadas, establecen en el artculo 22 que podrn demandar la
revisin las personas afectadas por el acto~ resolucin, orden o disposicin de que se trate; y en ejercicio de la accin popular, cualquier persona natural o jurdica, nacional o extranjera, en cualquier caso en que
la administracin haya incurrido en injuria contra derecho. 811
El tribunal ejercer su competencia en los actos previstos, ya anulando los acusados de ilegalidad, ya restableciendo el derecho particular
violado, estatuyendo disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas,
o ya pronuncindose prejudicialmente acerca del sentido y alcance de un
acto administrativo o de su valor legal. 812
Artculo 28.
Artculo 18 de la Ley 47 de 1956.
811 Artculo 14, Ley 33.
812 Artculo 1 5, Ley 33.
809
810
244
En la va gubernativa proceden en asuntos administrativos de carcter

nacional, los recursos de reconsideracin ante el funcionario de primera instancia, para que aclare, modifique o revoque la resolucin; de
apelacin ante el inmediato superior con el mismo objeto; y estos recursos no excluyen el de avocamiento en la forma establecida por las leyes,
decretos o reglamentos especiales. 813
Por ende, se considera agotada la va gubernativa: cuando interpuesto algn recurso se entienda negado por haber transcurrido un plazo
de dos meses sin que recaiga resolucin; cuando no se admita al interesado el escrito en que interponga el recurso, lo cual debe ser probado
plenamente; cuando transcurra el plazo de dos meses sin que recaiga
decisin sobre cualquier solicitud que sea de las que originan actos re~
curribles ante la jurisdiccin contencioso administrativa. 814
Es por todo ello, que e! artculo 42, relacionado con e! procedimiento
ante el tribunal, expresa que para ocurrir en demanda contencioso administrativa, es necesario que se haya agotado la va gubernativa, lo
que se entender cuando los actos o resoluciones respectivas no sean
susceptibles de ninguno de los recursos establecidos en los artculos 33,
38, 39 Y 41, o se hayan decidido, ya se trate de actos o resoluciones definitivas, o de providencias de trmite, si estas ltimas deciden directa
o indirectamente e! fondo de! asunto, de modo que le pongan trmino o
hagan imposible su continuacin.
Pero la accin de nulidad contra un acto administrativo puede deducirse en cualquier tiempo, a partir de su expedicin o despus de su
publicacin, si necesita de este requisito para entrar en vigor. 815 En
cambio la pretensin para obtener una reparacin por lesin de derechos
subjetivos, prescribe al cabo de dos meses, a partir de la publicacin,
notificacin o realizacin del acto, hecho u operacin que causen la demanda, salvo disposicin en contrario. 816
Segn e! artculo 46,811 cuando e! acto no ha sido publicado o se
deniega la expedicin de la copia o la certificacin sobre publicacin,
se expresar as para que se solicite por el sustanciador antes de admitir
la demanda. Pero si se trata de un acto) orden o disposicin de que no
haya constancia escrita, por haberlo dictado verbalmente la autoridad
Artculo
Artculo
815 Artculo
816 Artculo
817 Artculo
813
814
20,
22,
26,
27,
46,
Ley
Ley
Ley
Ley
Ley
H.
H.
H.
H.
135.
245
respectiva, el interesado o perjudicado deber presentar en abono de la

demanda dos testimonios hbiles por 10 menos.
k) En
818
el Per no existe una jurisdiccin especial para lo contencioso
administrativo, de modo que los conflictos que puedan presentarse entre

el Estado y los particulares, se resuelven en la va administrativa, agotndose los recursos de reconsideracin, revisin y queja (informe de la
Cmara de Comercio de Lima, de 4 de abril de 1967).
Cuando se ha agotado la va administrativa, 10 contencioso se plantea ante la jurisdiccin ordinaria, interponindose la demanda ante un
Juzgado de Primera Instancia en lo Civil. Contra la demanda puede

apelarse ante la Corte Superior de Justicia, la que puede confirmarla,
revocarla o declarar insubsistente lo actuado por algn vicio o causal
de nulidad.
Emitida la sentencia de segunda instancia es factible recurrirla en
nulidad ante la Corte Suprema que resuelve en definitiva.

Son aplicables a este respecto, la Ley Orgnica del Poder Judicial de
25 de julio de 1963, cuyo artculo 10 indica que cuando en un procedimiento administrativo, surja alguna cuestin contenciosa se suspender
el procedimiento por la autoridad que conoce de l, a fin de que el Poder

Judicial declare el derecho que defina el litigio. Si la autoridad administrativa se negare a suspender el procedimiento, los interesados podrn
interponer la demanda pertinente ante e! Poder Judicial. Si la conducta
de la autoridad administrativa provoca el conflicto, ste se resolver
aplicndose las reglas del captulo III de! ttulo segundo, de la seccin
primera del Cdigo de Procedimientos Civiles.
En cuanto al punto de la definitividad, el artculo 11 indica que los
jueces no admitirn la impugnacin de resoluciones administrativas de
carcter particular, que hayan dictado las autoridades competentes, sino
despus de agotados los recursos jerrquicos expresamente preestablecidos y a instancia de parte interesada. Si los actos administrativos na
tienen forma de resolucin y formulada queja escrita contra ellos ante
el funcionario superior, ste no la ha resuelto en el plazo de treinta das,
proceder la demanda judicial para anularlos.
Por su parte, e! artculo 12 establece que hay accin ante el Poder
Judicial contra todos los actos de la Administracin Pblica, departamental y municipal, que constituyan despojo, desconocimiento o violacin de los derechos que reconocen la Constitucin y las leyes.
Compete a los Jueces de Primera Instancia en lo Civil de Lima, cono818 Artculo 48, Ley 135.
246
cer en primera instancia, de toda accin civil que se interponga contra
el Estado.
81.
Por su parte, el Cdigo Tributario, en su artculo 138 determina que

los interesados, que no se conformen con las resoluciones del Tribunal
Fiscal, podrn impugnarlas interponiendo demanda judicial, de conformidad con lo dispuesto por los artculos 11 y 184 de la Ley Orgnica
del Poder Judicial. El plazo para interponer la demanda es de seis meses
contados desde la fecha de la notificacin de la resolucin del Tribunal
Fiscal que, de esta manera, viene a considerarse el acto definitivo en 10
tributario.
Adems, en el artculo 10 del Decreto Supremo nmero 7, de 6 de
marzo de 1964, se expresa que contra 10 resuelto por el Tribunal
de Aduanas no procede ningn recurso administrativo, pudiendo 1(\5

contribuyentes que no se conformen con la resolucin del tribunal, ocu-
rrir ante el Poder Judicial, de acuerdo con 10 dispuesto por el artculo

184 de la ley mencionada. La demanda se entender con el procurador
general y estar sujeta al procedimiento legal correspondiente. El Tribunal de Aduanas resuelve tambin en ltima instancia administrativa
y fue creado por el artculo 15 de la ley 14920, en sustitucin del antiguo Cuerpo Consultivo de Aranceles de Aduana. Su composicin, atribuciones y funcionamiento se reglamentan en el Decreto Supremo N9 7
Y la Resolucin Suprema N9 42 de 18 de marzo de 1964.
1) La Ley N9 1494 estableci en la Repblica Dominicana la Jurisdiccin Contencioso Administrativa, con fundamento en el artculo 33,
inciso 12 de la Constitucin.
Segn el artculo l~, toda persona, natural o jurdica, investida de
inters legtimo, podr interponer el recurso ante el Tribunal Superior

Administrativo, en los casos, plazos y formas que la ley establece, contra
las sentencias de cualquier Tribunal contencioso administrativo de primera instancia o que en esencia tenga ese carcter; y contra los actos
administrativos violatorios de la ley, los reglamentos y decretos, que
renan, entre otros requisitos, el de haberse agotado toda reclamacin
jerrquica dentro de la propia administracin o de los rganos administrativos autnomos, actuando en ejercicio de sus facultades regladas y
vulneren un derecho administrativo establecido Con anterioridad en favor del recurrente por ley, reglamento, decreto o contrato administrativo, o bien que constituyan un ejercicio excesivo, o desviado de su
propsito legtimo, de facultades discrecionales conferidas legalmente.

819
Artculo 184.
247
Tambin procede el recurso, cuando la Administracin o algn rgano administrativo autnomo, no dicten resolucin definitiva en el plazo
de dos meses, estando agotado el trmite, o cuando pendiente ste, se
paralizara sin culpa del recurrente por igual plazo. Si se trata de consejos, comisiones, juntas u otros entes colegiados, proceder el recurso
por retardacin, si sus miembros dejan transcurrir el plazo de treinta
das sin reunirse, salvo el caso de receso legal. 820
El recurso contencioso tiene lugar, cuando los ltimos superiores jerrquicos de los departamentos administrativos o de los rganos administrativos autnomos, revoquen los actos despus de un ao, o cuando
no est fundada la revocacin en una disposicin del propio acto. 821
Sin embargo, en forma expresa se determina, 822 que las controversias
sobre derechos de registros, transcripcin e inscripcin de hipotecas,
sern conocidas en primera y ltima instancia por el Tribunal Superior
Administrativo; el cual conocer tambin en la misma forma de las
controversias sobre distribucin de aguas pblicas. 823
El recurso debe ser interpuesto por persona residente en el pas, o
que haya constituido en l apoderado reconocido por la jurisdiccin
o la administracin, antes del recurso. 824 Pero no corresponde al Tribunal Superior Administrativo, conocer:
De las cuestiones que versen sobre inconstitucionalidad de las leyes,
reglamentos, decretos, resoluciones o actos.
De los actos que dicten o realicen los Poderes del Estado en uso de
atribuciones constitucionales.
De los actos de las autoridades militares relacionados con los miembros de los cuerpos correspondientes.
De los actos relativos a la conservacin de la seguridad y el orden
pblicos.
De los actos de carcter disciplinario dentro de los servicios pblicos.
Ni de las cuestiones de ndole civil, comercial y penal, y todas aquellas en que la Administracin o un rgano administrativo autnomo,
obren como personas jurdicas de derecho privado. 825
m) En la Repblica Oriental del Uruguay, el artculo 318 de la Constitucin estableci que toda autoridad administrativa est obligada a
decidir sobre cualquier peticin que le formule el titular de un inters
820 Artculo
821 Artculo
822 Artculo
823 Artculo
~24 Artculo
825 Artculo
2\>
4.
5.
6\>
10.
7.
248
EL PROCESO ADMINISTRA TlVQ EN lBEROAMRICA
legtimo en la realizacin de un determinado acto administrativo y a

resolver los recursos administrativos que se interpongan contra sus
decisiones, previos los trmites que correspondan para la debida instruccin del asunto, dentro del plazo de ciento veinte das, a contar de la
fecha de cumplimiento del ltimo acto que ordene la ley O el reglamento aplicables. Se entender desechada la peticin o rechazado el
recurso administrativo, si la autoridad no resolviere dentro del plazo
indicado.
La doctrina entiende, 826 que el precepto constitucional establece dos
obligaciones: la de resolver cualquier peticin de un legtimo interesado
y la de resolver los recursos. Por ende, se distingue entre el derecho de
peticin establecido por el artculo 3O constitucional y la pretensin

de resolucin del 318; pero en todo caso, estas hiptesis difieren de
cuando se ha dictado ya un acto contra el cual se interpone un recurso.
An no se expide la ley o reglamentos interpretativos de las bases
acordadas por la Constitucin, ni para la tramitacin de los recursos,
ni para la sustanciacin del contencioso administrativo. Sin embargo,
en el Proyecto de Ley Orgnica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de 15 de agosto de 1952, preparado por el propio Tribunal y
sometido al Poder Legislativo en cumplimiento de lo preceptuado en la
letra ) de las Disposiciones Transitorias y Especiales de la Constitucin, se expresa en el Mensaje respectivo que el Proyecto impone como
condicin previa para acudir ante el Tribunal, el agotamiento de la va
administrativa, mediante los recursos correspondientes; de manera que
se consider necesario proyectar tambin nuevas normas relativas a los
procedimientos administrativos, porque en este campo est todo por
hacerse.
El Proyecto puso atencin en los plazos para deducir los recursos y
procedimientos a seguir en la tramitacin de los mismos, teniendo en
cuenta el inters de los administrados, procurando asegurar sus derechos
y facilitar el ejercicio de los mismos.
La principal cuestin que plantea el captulo sobre recursos administrativos de la Constitucin, dice Gros Espiell, 827 es la de saber si este
sistema de recursos es nico y excluyente de los anteriores recursos administrativos establecidos por ley, o si en cambio, se trata tan slo de un
rgimen de recursos organizado como antecedente administrativo, de
826 H. Gros Spiell, "El plazo de resolucin en los recursos administrativos segn
el artculo 318 de la Constitucin", en Rn'isfa de Derecbo, Jurisprudencia y AdministracilI, ao 52, enero-febrero 1954, nms. 1-2, pp. 20 Y ss.
8270p. cit., p. 24.
249
la jurisdiccin anulatoria a cargo del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

Para el autor, estn vigentes los recursos administrativos creados legalmente con anterioridad a la actual Constitucin y, en consecuencia,
tambin los plazos que en ellos se establecen para el pronunciamiento

de las autoridades administrativas, siempre que ese plazo no supere al de
ciento veinte das, que es el mximo de que pueden disponer las autoridades para su pronunciamiento.
n) Caso similar al de Uruguay se encuentra en Venezuela, en cuanto
se carece de una ley o cdigo de lo contencioso administrativo. Sin embargo, ya se ha visto que la jurisprudencia, tambin aqu, seguida por
la doctrina, 828 considera como requisito procesal para la admisibilidad
del recurso y para la apertura del procedimiento, el agotamiento previo,
por parte del recurrente, de la va administrativa. Esto se entiende como
la obligacin impuesta legalmente de agotar los medios administrativos
tiles que tiene a su disposicin el recurrente ante las autoridades y se
explica como una prerrogativa de la Administracin, en el sentido de que
sus actos no pueden ser demandados sin antes haber tomado posicin
respecto a la futura materia litigiosa. Pero el requisito es diverso en los
recursos de anulacin y de plena jurisdiccin.
En el contencioso de anulacin el requisito ha sido creado por la Corte
Suprema, en tanto que en el de plena jurisdiccin interviene el llamado

procedimiento administrativo previo en las demandas contra la Repblica, que prev la Ley de la Procuradura General de la Nacin y del
Ministerio Pblico.
Desde 1951 sostuvo la Corte que el principio de divisin de poderes
impeda al judicial intervenir en asuntos que an estaban bajo la competencia del Ejecutivo; tesis que, en verdad, no ofrece un apoyo slido,
pues no se ve cmo proceda el contencioso contra la resolucin firme si
tambin aqu subsiste la divisin orgnica.
Sin embargo, para 1958, se indic que el agotamiento de la va administrativa se haca por medio del recurso jerrquico, con lo cual se elimin el llamado de reconsideracin que, si llegara a establecerse en
alguna legislacin procedimental, slo cabra a falta del anterior, segn
opina Brewer Caras. 829
Pero en el contencioso subjetivo, como aqu s hay propiamente una
demanda contra la Administracin, debe agotarse la va gubernativa
segn el procedimiento prescrito por los artculos 58 a 62 de la ley citada
828 Brewer Caras. op. cit., pp.
8290p. cit., p. 361.
357 Y
ss.
250
de 9 de abril de 1955. El procedimiento est previsto como reqUisIto

procesal en las demandas contra la nacin venezolana, de alguna dependencia del Gobierno nacional o de cualquier organismo o entidad en la
defensa de cuyos intereses est llamada a intervenir la Procuradura de
la N acin.
830
) La situacin de Mxico no es ms singular que la de otros pases

iberoamericanos si se les contrasta con un tipo ideal, abstracto o ejemplar de contencioso administrativo. Pero si se toma el sistema mexicano
y se le confronta con cualquier otro en particular, resulta manifiestamente peculiar.
En puridad no puede siquiera decirse si se cuenta con un rgimen de
lo contencioso administrativo o no. Por la afirmativa estaran las circunstancias de la existencia de dos rganos jurisdiccionales: el Tribunal
Fiscal de la Federacin y el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, con sendas leyes que les organizan, les dan competencia concreta y
rigen sus procedimientos, en particular los procesales.
Por la negativa se acudira al hecho de que numerosos conflictos entre la Administracin y los particulares, no slo no son materia de un
proceso administrativo, ni siquiera de uno judicial, como sera una demanda por daos causados en virtud del servicio, una reparacin econmica por deSVO, exceso o abuso de poder, o una reclamacin por
usurpacin de funciones llevada contra la Administracin misma.
y para hacer ms complejo el panorama, el control constitucional
de amparo, que en otros pases iberoamericanos est apenas previsto
sin una eficaz y amplia aplicacin, en Mxico lo es casi todo y a la vez
muy poco en el mbito contencioso administrativo.
El amparo, unas veces calificado de recurso, otras de juicio y muchas
de control de constitucionalidad y de legalidad, ha sido considerado
como sustituto del contencioso administrativo, 831 en cuanto se utiliza
para impugnar las resoluciones o actos definitivos emitidos por los rganos de la Administracin cuando afecten derechos de los particulares.
Explica Fix Zamudio que el amparo no fue previsto para proteger
contra los actos ilegales de la Administracin, pero que ello fue necesario porque hasta la expedicin de la Ley de Justicia Fiscal de 27 de
agosto de 1936, la impugnacin de los actos se realizaba ante los jueces
comunes en un procedimiento denominado juicio de oposicin por la ley
federal. Por tanto, agrega, con excepcin de la materia fiscal y sin contar con el periodo en que existi el Consejo de Estado creado por las
830 Id., p. 362.
831 Hctor Fix Zamudio, Juicio de amparo, Mxico 1964, p. 326.
251
Bases para la Administracin de la Repblica hasta la promulgacin

de la Constitucin, promulgadas el 23 de abril de 1853, y que para
Alfonso Nava Negrete, 832 adems de ser un rgano de consulta para los
asuntos gubernativos, se le hizo instrumento preparador de leyes y rgano dirimidor de negocios contencioso administrativos, siguiendo el
modelo francs, y dando a sus fallos la vestidura de la jurisdiccin rete-
nida; en las dems pocas, agrega Fix Zamudio, ha imperado en Mxico el sistema angloamericano del control de los actos administrativos
por el Poder Judicial.
As pues, el panorama jurdico se muestra confuso, aun en su aspecto
histrico. La ms acertada exposicin parece encontrarse en la obra de
Carrillo Flores, 833 al recordar que la oposicin a las decisiones gubernativas estaba sistematizada desde la era colonial, 834 a travs de la apelacin ante las Audiencias Reales de las Indias, contra cuyos fallos se
poda recurrir al Real Consejo de Indias, y solamente para la materia
de la Real Hacienda se introdujo un rgimen especia~ por el artculo 78 de
la Real Ordenanza para el Establecimiento e Instruccin de Intendentes de Ejrcito y Provincia en el Reino de la Nueva Espaa, dada
en Madrid en diciembre de 1786, con la creacin de la Junta Superior
de Hacienda, como Tribunal de Apelacin .
Pero este contencioso administrativo estaba confundido con el con-o
tencioso judicial, por 10 que el primer cuerpo legal que seala la existencia clara del primero, es la Constitucin de Bayona que import
la idea francesa. Tericamente no importa, explica Carrillo Flores que
esa Constitucin no haya regido ni un da, porque se trata de un ante-
cedente que acredita la adopcin del Consejo de Estado, que en la Constitucin de 1812 se previ como nico Consejo del Rey, aunque sin
establecerse el procedimiento para el contencioso administrativo. Este
Consejo de Estado fue acogido insuficientemente en la Constitucin de
1824, con el nombre de Consejo de Gobierno y con facultades de consulta.

Esta Constitucin copia el sistema norteamericano incorporando en
ella lo que en los Estados Unidos de Norteamrica se dejaba a las leyes

secundarias, es decir, se dispuso en el artculo 123 que el Poder Judicial
de la Federacin residira en una Suprema Corte de Justicia, en los
Tribunales de Circuito y en los Juzgados de Distrito.
Derecho procesal administrativo, Mxico 1959, pp. 277 Y ss.
833 La defensa jurdica . .. , op. cit., pp. 187 Y ss.
834 En abono de su afirmacin cita los nmeros 29 y 30 del tomo IV de la obra
de Juan Solrzano, Poltica iltdiana.
832
252
El intento para establecer un contencioso de tipo francs se realiz

durante el centralismo y, despus de la Constitucin de 1857, se centr
en la interpretacin de la fraccin 1 del artculo 97. Entre las Bases
Orgnicas de 12 de junio de 1843 y la Constitucin de 1857, surge la

Ley Lares de 1853 para la organizacin de lo contencioso administrativo
que Vallarta examinara a la luz del nuevo rgimen constitucional, y
para indicar el alcance del artculo 97, fraccin I citado, que se refera
a la competencia de los tribunales federales para COnocer de las controversias suscitadas por el cumplimiento y aplicacin de las leyes federales.
En consecuencia, la doctrina de fines del siglo XIX, pudo sostener que
en Mxico no hay lugar al juicio contencioso administrativo, pues ste
se encuentra suplido con el recurso de amparo, en la parte que procede
para hacer efectiva la garanta del artculo 16 de la Constitucin de

1857.
835
Cualquiera autoridad que usurpe funciones que no le corres-
ponden legalmente, dar lugar a que se invoque Contra e\la dicha garanta y de esta manera, sin necesidad de ruidosas competencias en que
se levante todo el Poder Ejecutivo contra el Judicial, queda reducida a

sus lmites la autoridad de aqul y se impiden sus usurpaciones ....
Vallarta sostuvo que pretender establecer en Mxico un contencioso
de tipo europeo era incompatible con el sistema constitucional de divi-
sin de poderes. El contencioso administrativo de la Ley de 25 de mayo

de 1853 no poda compaginar con los artculos 97 y 98 de la Constitucin que, lejos de permitir que el Ejecutivo juzgara an sobre sus pro-
pios contratos, encomendaban al judicial la facultad de conocer de las

controversias sobre cumplimiento y aplicacin de las leyes federales y
de aquellas en que la Federacin fuere parte. Es imposible, continuaba
diciendo Vallarta, que exista en Mxico un contencioso administrativo,
porque es inconstitucional que la Administracin goce, como en otras
naciones, de la facultad de fallar asuntos litigiosos. Con todo, aada en

seguida, no debe seguirse de lo anterior que sea de la competencia de los
tribunales COnocer de toda cuestin que se promueva con motivo de
las obras de utilidad pblica o de asuntos de inters general, porque ello

sera privar a la Administracin de sus facultades propias y canonizar la
invasin del Judicial sobre el Ejecutivo. Reconoci, en consecuencia,
la competencia exclusiva de la autoridad administrativa en asuntos de
inters general, como construccin y conservacin de caminos, canales,
835 Igual en su esencia a la vigente de 1917.
836 Jacinto Pallares, El Poder Judicial o Tratado completo de la organizacin,
competencia y procedimient05 J e los tribunales de la Repblica Mexicana, Mxico
1874, p. 15".
25)
ferrocarriles, desages, desecacin de pantanos, cobranzas de impuestos,

polica, etctera. As, neg al Administrativo la facultad de fallar asuntos contenciosos y al Judicial resolver negocios administrativos, reconociendo la dificultad de marcar un lmite preciso en que terminara lo
administrativo y comenzara lo contencioso, aunque adujo que ello era
intrascendente p:ua el caso a estudio, donde se trataba de inquirir si una
declaracin de caducidad era asunto contencioso o negocio administrativo, para saber la competencia del poder respectivo y, ello, porque era
bien sencillo determinar su carcter contencioso en cuanto existan dos
partes: una que sostiene y otra que niega hechos sobre los que discre~
pan y una ley que interpretaban en sentido contrario. Para resolver
sobre tales encontradas pretensiones, se necesitaba conocimiento de causa, audiencia, pruebas, defensas y dems. Por ello las naciones que facultaban a la Administracin para resolver estos asuntos, reconocan sU
naturaleza contenciosa, como la Ley Espaola de 1877; de modo que
Vallarta concluy que la declaracin de caducidad era un punto contencioso que slo los tribunales podan decretar. 831
Es interesante observar que tanto Vallarta en Mxico, como Varela en
Argentina, pusieron la mirada en la legislacin norteamericana. Pero
en tanto que el primero 10 hizo para convertir el contencioso administrativo en judicial, el segundo para observar que el Congreso de Norteamrica haba abierto francamente las puertas a los tribunales administrativos con la creacin de la Corte de Reclamos. 838 Sostuvo, pues,
Varela, que la paternidad del contencioso administrativo no corresponda a Francia sino a los Estados Unidos y a Inglaterra. 839
Lo determinante, entonces, radic en el hecho de que, mientras en
Argentina se especializ al Judicial para conocer del contencioso administrativo, en Mxico se le convirti en plenamente judicial o judicial
comn, con base en el anterior artculo 97, fraccin 1 constitucional,
hoy 104, fraccin I. De ah que Carrillo Flores 840 concluyera tambin
limitndose a indagar si el desarrollo de este precepto fue bastante para
satisfacer las exigencias de un buen contencioso administrativo, ya que
asegur que la experiencia de ms de un siglo de intervencin judicial,
Votos del C. Ignacio L. Vallarta, presidente de la Sujrema Corte de Justicia
los negocios ms notables resueltos por este Trihullal desde mayo de 1878 a
septiembre de 1879, Mxico, 1879, t. 1, pp. 381 Y ss.
838 The eOllrt 01 the Claims, introduccin al Proyecto de Varela, insertado en
la obra citada de Dana Montaa, p. 35.
839 T be Court 01 thc Claims, introduccin al Proyecto de Varela, insertado en la
obra citada de Dana Montaa, p. 35.
fl400p. cit., p. 200.
837
Cft
254
haca imposible pensar en Un sistema de justicia retenida como el de la

Ley Lares.
Es verdad que Carrillo Flores adhiri la tesis de que era necesaria una
ley procesal complementaria para que los tribunales federales ejerzan
la competencia que les atribuye el artculo 104, fraccin I constitucional, y que con apoyo en ella se expidi en 1936 la ley creadora del Tribunal Fiscal de la Federacin, pues cohonestaba con el criterio de la
Suprema Corte en el sentido de que el artculo 14 constitucional no exiga que las contiendas se llevaran precisamente ante un tribunal del
Poder Judicial; pero tambin lo es que aquel artculo no hablaba originalmente de tribunales administrativos, como ya lo hace desde la reforma de 16 de diciembre de 1946 que autoriza recurrir ante la Suprema
Corte contra las sentencias dictadas por tribunales administrativos.
Ahora bien, tanto el Tribunal Fiscal de la Federacin, como el de

Arbitraje 841 aparecieron antes de la reforma,842 de manera que el contencioso administrativo se ha venido imponiendo por la fuerza de los
hechos.
Diluido el contencioso administrativo en la materia judicial comn
y en los recursos gubernativos, el amparo se entroniz como el control
constitucional de todo conflicto. 843 Apenas en el proyecto de Urbano

Fonseca para reglamentar las disposiciones del Acta de Reformas de
1847, es decir, de una antigedad de diez aos con respecto a la Cons-
titucin de 1857 de donde surge el amparo concretamente, se habla de

reglamentar especialmente el amparo en materia contencioso administrativa; 844 pero este proyecto se perdi definitivamente y slo a travs
de la evolucin jurisprudencial se ha llegado a establecer la necesidad de

agotar previamente los recursos administrativos, antes de acudir al am-
paro, principio equivocadamente 1Iamado de definitividad y plasmado

ya en la fraccin IV del artculo 107 constitucional."
841 Hoy Tribunal Federal de Concilacin y Arbitraje para conocer de los conflictos entre el Estado y sus servidores.
842 y tambin las Juntas de Conciliacin y Arbitraje, pero aunque se trata de
tribunales de tipo escabinato, de pertenencia administrativa, no juzgan de conflictos
administrativos, sino de cuestiones laborales entre particulares, por 10 cual no tena
raZn Narciso Bassols citado por Carrillo Flores, p. 211, al sostener que en Mxico
estaba consagrada la constitucionalidad del contencioso administrativo en razn de la
existencia de estas juntas.
843 Inclusive el suscitado por la expedicin de leyes que en los pases iberoamericanos como Argentina, Brasil, Colombia, Panam o Venezuela, origina un procedimiento especial: recurso extraordinario de constitucionalidad.
844 Cfr. Carrillo Flores, op, cit., p. 251.
845 Que establece que no ser necesario agotar el recurso o medio de defensa y aun
juicio, si el acto no se suspen..!c sin ms requisitos que los establecidos en la ley de
amparo.
255
Secularmente, pues, el amparo ha servido para impugnar los actos

que son materia del contencioso administrativo; pero que no se trata
de un procedimiento sustitutivo, lo puso en claro Carrillo Flores al destacar las siguientes circunstancias: 846
La desvinculacin entre la sentencia de amparo y la revocacin del
acto, que impide al fallo crear o dar nacimiento al nuevo acto.

El amparo no es un procedimiento especializado, pensado, estructurado con la mira de atender los problemas que nacen del funcionamiento administrativo.
El amparo es insuficiente para la reparacin patrimonial.
El amparo no procede contra los agravios indirectos, por ello la
Corte ha averiguado el perjuicio, pero para multiplicar los casos en que
en su opinin no existe, para sobreseer por razones distintas a las sealadas en la ley.
El amparo no procede cuando el Estado obra como persona de derecho privado y contra actos de autoridad es en ocasiones insuficiente, y
ello se advierte en los llamados actos politicos. 847
El concepto de coadyuvante se liga con la circunstancia de que haya
gestionado el acto reclamado y no con el hecho de que el acto impugnado le derive un inters directo y concreto.
El acto reclamado se estima como aparece probado ante la autoridad
responsable, cuando debiera determinarse cmo ha de probarse el acto
mismo, cmo han de apreciarse los supuestos de hecho.
Es contradictorio el sistema que establece que la suspensin no procede cuando se causa perjuicio a la sociedad y al mismo tiempo se impone la necesidad de la suspensin al recurso administrativo para que sea
un trmite obligatorio previo a la interposicin del amparo.
El cumplimiento de las sentencias de amparo en materia administrativa ha seguido el criterio jurisprudencial de exigir a la autoridad la
emisin de un nuevo acto con fundamento legal, slo porque se estim
que el impugnado y de igual contenido, pero con diverso fundamento,
era ilegal. Ello equivale a que se apliquen normas jurdicas que los
rganos administrativos no han pretendido aplicar, sin ofrecer a los parPp. 274 Y ss.
Si bien la ley se ha limitado a hablar de improcedencia contra resoluciones
o declaratorias de los presidentes de casillas, juntas computadoras o colegios electorales en materia de eleccin y del Congreso o las Cmaras federales y estatales, sus
respectivas comisiones o diputaciones permanentes, en la eleccin, suspensin o remocin de funcionarios cuando la facultad de resolver soberana y discrecionalmente les
est conferida constitucionalmente, y nada ms.
846
847
256
EL PROCESO ADMINISTRATIVO EN lBEllOAMRICA
ticulares la oportunidad de impugnar

de esas normas.
la procedencia de la aplicacin
A las crticas de Carrillo Flores cabra aadir otras ms, pero basta
indicar que el amparo se limita a desaplicar el acto o la ley para el quejoso, 10 que determina que los dems gobernados no puedan acogerse
a su determinacin y que el mismo agraviado no pueda exigir la emisin
de un cierto acto, de contenido determinado. Por lo dems, las sentencias de amparo son inejecutables, sin que valga decir en contra que la ley
estipula 10 contrario en sus artculos 109 a 111, porque en lo adminis-
trativo, ello se limita al campo de la libertad personal y no a las funciones insustituibles de la responsable.
Pero el contencioso administrativo, como conjunto de problemas entre el particular y las autoridades de este orden, existe en Mxico y
hasta se puede hablar de tribunales de tal ndole, como son el Fiscal

de la Federacin y el Federal de Conciliacin y Arbitraje. Sin embargo,
pese a las reformas de sus respectivas leyes que han hecho posible, por
ejemplo, que el Fiscal conozca de conflictos que no son estrictamente
tributarios, 848 lo cierto es que el criterio imperante es que estos juicios
fiscales son de mera anulacin y nunca tienen efectos constitutivos o
de condena. 84.
Por estas razones, el tema de la condicin de procedibilidad vinculada
COn el previo agotamiento de la va administrativa, se vuelve complejo
e imprecisable. Casos hay en que, a pesar de la existencia del recurso COn

todas las calidades requeridas en cuanto a la suspensin, se puede acudir
al amparo directamente, como sucede cuando impugna la falta de notificacin del acto; pero en otras, esta misma circunstancia es indiferente,
porque la ley, como el artculo 301 del Cdigo Sanitario, disponen que el
plazo para recurrir se contar a partir del momento en que se conOZCa
el acto. En otras hiptesis, la v a administrativa sirve ms a los intereses
privados que al contencioso administrativo, como en materia de marcas,
patentes y nombres comerciales, pero debe agotarse necesariamente.
35. CO/.dicionalidad subjetiva
La determinacin de los sujetos del conflicto y los sujetos del procedimiento impugnativo es imprescindible para el legislador, tanto como
para la doctrina.
848
849
Como las multas administrativas.

En el fondo si los tiencn, pero son inejecutables.
257
Pero identificar al titular de una pretensin o de una prestacin es

apenas el primer paso, en seguida es necesario habilitJrlo o precisar su
legitimado. para seguir con su posicin en la situacin materia del conflicto y concluir con el reconocimiento de la necesidad de la impugna-
cin, llamada inters en obrar.

En todo momento se est frente a cuestiones de titulacin, porque si
bien se impugna la conducta de la autoridad, no se hace por ella misma
o ella en s, cuanto por sus efectos de relacionar el acto administrativo
con una pretensin (derecho) o una prestacin (obligacin) del recurrente.
Aun en los casos del contencioso objetivo de anulacin de un reglamento, una circular, o cualquiera otra disposicin general de la Administracin; en los cuales ciertas legislaciones, como la panamea,
autorizan a cualquier habitante del pas para intentar la impugnacin;
la pretensin anulatoria supone una relacin entre las autoridades y los
particulares, relacin que se afirma es ilegal, sin importar que el recurrente haya sido o pueda ser directa y concretamente afectado.
Es en este particular que el contencioso objetivo puede superar la
eficacia del amparo mexicano, porque aqu se exige un perjuicio cierto,
mientras que all basta la ilegalidad. En el extenso campo de la competencia estatal, tanto pueden resultar ilegales las determinaciones que
niegan, como las que conceden; y stas no pueden ser objeto del amparo,
en tanto que calificadas de ilegales, en el contencioso objetivo cabe reclamarlas aunque resulten en beneficio de una o varias personas. Si, por
ejemplo, la Ley Federal Electoral, en su artculo 121, ordena que los
expendios de bebidas alcohlicas se cierren el dia de las elecciones y el
anterior, y la autoridad municipal o la local permiten su funcionamiento
expresamente o se limitan a dejar de impedirlo no levantando actas de
infraccin ni sancionando en forma alguna, se est ante un acto administrativo favorable para muchos, quizs para todos los comerciantes;
pero ilegtimo, impugnable en el contencioso objetivo por cualquier habitante. Este caso sera manifiestamente inadmisible en el amparo, y
como l todos aquellos que sin perjudicar directamente al particular, lo
hacen en forma indirecta como la concesin de permisos de importacin
contra prohibiciones legales que arbitrariamente se levanten en favor
de un solo sujeto o de varios; menos an podra reclamarse un subsidio
ilegal, una condonacin de impuestos, multas y dems gravmenes fiscales o administrativos, que significan desigualdad ante la ley.
Por ende, al hablar de titularidad, debe comenzar por distinguirse la
relacin controvertida. En unas hiptesis la conducta de la autoridad se
258
dirige a un individuo, en otras a todos. En cualquier caso, no son los

ttulos originales los importantes, sino los que surjan de la relacin especfica.
Este ttulo afectado 850 es el que provoca la discrepancia entre las
legislaciones iberoamericanas. Se trata, en sntesis, de establecer si cualquier afectacin justifica la impugnacin, o slo la que ataa a derechos.
El camino seguido en algunos sistemas, como el de la Provincia de
Buenos Aires, ha sido paradjico, porque persiguiendo un control de la
legalidad, exige la existencia de un derecho previo. 851 Si no hay un
derecho privado, deca la exposicin de Varela (op. cit., p. 72), podrn
existir otras acciones (rectius: pretensiones) pero no la contencioso
administrativa. Claro que Varela pensaba en recursos como el de inconstitucionalidad, sin embargo, no es ste el camino de la reparacin por
lesin a meros intereses.
En otros pases, como Bolivia, la situacin empeora. Su misma doctrina 852 admite que existe pobreza en el desarrollo doctrinario y en la
prctica procedimental administrativa. Los derechos e intereses de los
administrados no tienen protecciones y garantas suficientes, la discrecionalidad asume caracteres de arbitrariedad y los principios constitucionales y legales son neutralizados en lo que califica de pavorosa crisis
institucional.
En contraste, los autores colombianos 853 sostienen que quizs ningn
otro Estado, desde el punto de vista legislativo, haya llegado a una etapa
de tan marcada perfeccin, producto de un detenido estudio y una experiencia de muchos aos que aprovecharon las innovaciones extraas y
las adaptaron a la ndole social y poltica del medio.
El artculo 66 de la ley 167 de 1941, expresa que toda persona puede
solicitar por s o por medio de representante la nulidad de cualesquiera
actos a que se refieren las disposiciones anteriores y por los motivos en
ellas expresados, y tambin cuando han sido expedidos en forma irregular, Con abuso o desviacin de las atribuciones propias del funcionario
o corporacin que los profiere.
En las acciones de nulidad de un acto administrativo, cualquier persona puede pedir que se le tenga como parte para coadyuvar o impugnar
la demanda. En otras clases, el derecho de intervenir slo se reconoce
Para distinguirlo del afectable que puede limitarse al derecho administrativo.
Derecho de carcter administrativo, establecido en favor del reclamante por
una ley, un decreto, un reglamento u otra disposicin administrativa preexistente,
dice su artculo 19
852 d'Avis, op. cit., p. 464.
853 Eustorgio Sarria. op. dt . p. 305.
850
851
259
a quien acredite un inters directo en las resultas del juicio y si hubiere

oposicin se aplicar el artculo 233 del Cdigo Judicial. 854
La delimitacin del inters para reducirlo al directo, personal y legtimo, se vuelve a encontrar en la legislacin cubana. El inters deca la
doctrina, 855 no debe ser eventual sino real y actual. La defensa del derecho no puede confundirse con el inters colectivo que tiene todo ciudadano de que la Administracin obre dentro de los lmites de la legalidad:
el inters del actor ha de estar individualizado. Ese inters ha de ser
legtimo en cuanto resulte de una situacin jurdica definida, en la que
el demandante se encuentre frente a la Administracin, aunque puede
ser resultado de una prerrogativa legal.
En la ms reciente legislacin: la costarricense, con el nombre de legitimacin y capacidad procesal, se mencionan los temas del inters y la
habilidad jurdicos. La capacidad procesal, por ejemplo, se tiene, conforme al artculo 9" inciso a) cuando la persona lo ostente con arreglo
a la legislacin civil. sta es una vieja frmula que ya debe ser revisada a
fondo, porque la capacidad significa, en la realidad jurdica y pese a las
afirmaciones legislativas, lo mismo que la personalidad: el ser jurdicamente susceptible de tener ttulos de derecho. Pero lo que importa
es el ejercerlos eficazmente y para ello, el propio derecho dota o reconoce
la habilidad jurdica. 806
La habilidad se vincula con la legitimacin, precisamente cuando ante
su reduccin o exclusin legal, es menester que los ttulos sean ejercidos
por otro sujeto hbil. 8~7
Por supuesto, no se trata de una discusin sobre los nombres, pero si
se busca una precisin en los conceptos, es menester distinguir el caso
en que una persona no pueda ejercer su derecho o defender su inters
jurdico, y el de una persona que carezca de titularidad. Es en el ltimo
de estos extremos que no puede exigir tutela porque no ostente derecho
o inters algunos, o porque los que alegue sean de otro y el promovente
no pueda pretender a nombre de aqul.
AlIcer el artculo 99 de la ley costarricense, resulta que el inciso a) se
refiere al caso en que el promovente no necesite de un legitimado; 858
mientras que el inciso b) expresa que tiene capacidad procesal la ConArtculo 89,
lvarez Tabo, op. cit., p. 49.
856 El capaz puede ser hbil para contraer matrimonio e inhbil para votar, hbil
para contratar laboralmente e inhbil para ejercer el comercio, hbil para promover
ante las autoridades e inhbil para disponer de sus bienes, etctera.
857111tor, sndico, etctera.
858 Tutor, sndico, etctera.
Pi,'"
85;:;
260
tralora General de la Repblica para los fines de lo dispuesto en el

artculo 11, prrafo 2 9 , inciso b). Como no se trata de crear la Contralora, caso en que se le dotara de personalidad o capacidad jurdicas,
se infiere que se intenta facultarla para intervenir en juicio. Por ende,
intervendr en defensa de un inters especial, respecto del cual est
legitimada. Lo que puede acontecer es que ese inters sea el suyo propio
y funcional, porque el artculo 11, prrafo 29 , inciso b) menciona el
caso en que la Contralora haya ejercido la fiscalizacin desaprobatoria.
Entonces tendr que distinguirse entre inters en obrar 859 y legitimacin
para obrar. 860
Por su parte, los artculos 10 Y siguientes, hablan de legitimacin
refirindose a la facultad para demandar y ser demandado, lo cual puede, en efecto, referirse a la legitimacin; pero dentro de las hiptesis
que menciona la ley, muchas son de inters y no de legitimacin.
As, el primer caso, 861 atae a los que tuvieren inters legtimo y
directo en la declaracin de ilegalidad y, en su caso, de que se anulen los
actos y disposiciones de la Administracin, 10 que determina, no la legitimacin, sino precisamente el inters.
Pueden demandar las entidades, corporaciones e instituciones de derecho pblico y cuantas entidades ostenten la representacin y defensa
de intereses de carcter general o corporativo, para impugnar disposiciones de la Administracin central o descentralizada que les afecte directamente. En este caso del numeral 1, inciso b) del artculo 10, la
legitimacin est combinada con el inters.
Respecto a las disposiciones generales que deban cumplirse sin previo
requerimiento individual, pueden ser impugnadas tambin por quienes
tuvieren inters legtimo y directo, caso del numeral 2 que obviamente
no legitima sino que reconoce el inters.
Cuando se pretenda el reconocimiento de una situacin individualizada y su restablecimiento, con O sin reparacin patrimonial, slo pueden
promover los titulares de derechos derivados del ordenamiento infringido, supuesto del numeral 3 del artculo 10, que atae al inters y no
a la legitimacin.
El numeral siguiente, el 4, autoriza a la Administracin para accionar
contra actos propios, firmes y creadores de derechos subjetivos, cuando
el rgano superior haya declarado en resolucin fundada, que es lesivo
Necesidad de defender un ttulo propio.
Facultad legal para estar en juicio por el inters ajeno: la Contralora en lugar
de la entidad fiscalizada o la que ha ejercido la fiscalizacin.
8'61 Inciso a)
859
800
261
a los intereses que ella representa. Ahora se trata de una condicin:

declaracin de lesividad.
y ya no es legitimacin ni inters, sino mera prohibicin de demandar, la que contiene el numeral 5, para los rganos de una entidad pblica con respecto a sus actos y disposiciones (a), y para los particulares
mandatarios de esa
cuando acten por delegacin o simples agentes
entidad (b).
El carcter de demandado se considera en el artculo 11, que comienza por mencionar a la entidad autora del acto o disposicin, a menos
que se trate del Poder Ejecutivo, de sus rganos o de los otros poderes
en funcin administrativa, casos en que se demandar al Estado. Esta
hiptesis del numeral 1, inciso a) opera con la legitimacin en sentido
contrario a su determinacin; es decir, no precisa al legitimado, sino
a la parte sustantiva.
y en el inciso b) del mismo numeral, se considera demandadas a las
personas en cuyo favor se deriven derechos del acto o disposicin impugnados, por lo que el cuadro se completa mirando al inters.
En el numeral 2 se especifica que en el caso del inciso a) que antecede,
cuando una entidad dictare algn acto o disposicin que requiera control
para quedar firme, ya sea que la aprobacin deba provenir de la Administracin estatal o de otra entidad administrativa, la parte demandada
ser el Estado o entidad que dicte el acto fiscalizado, si el resultado ha
sido aprobatorio, inciso a).
Si no lo fue, sern demandadas la entidad fiscalizada y la fiscalizadora,
a menos que formaren ambas parte del Ejecutivo, en cuyo caso se demandar al Estado. Si la fiscalizacin desaprobatoria la ejerci la Contralora General, sern demandados el Estado o la entidad que dict la
disposicin, sin perjuicio de que la Contralora intervenga como coadyuvante; inciso b).
Como coadyuvante del demandado puede intervenir cualquier persona que tuviere inters directo en el mantenimiento del acto o de la
disposicin. 862
Con el mismo carcter, pero coadyuvando con la Administracin,
puede intervenir quien tuviere inters directo en la anulacin del acto
administrativo. 803 Por tanto, sigue tratndose de hiptesis de inters y
no de legitimacin.
El artculo 13 considera en su numeral 1, la posibilidad de la transmi-
RG2 Artculo 12, numeral l.

R(J:J
Numeral 2.
262
sin de una relacin, en que el causahabiente suceda en cualquier estado

del proceso a la parte inicial.
En el numeral 2, esa hiptesis es vista en el momento del procedimiento administrativo, sea que se trate del proceso jurisdiccional, siempre
que lo transferido sea la competencia, para determinar que la pretensin
se continuar con el rgano sustituto, al cual se le remitir el expediente
administrativo o jurisdiccionalmente impugnado.
Estos casos del artculo 13 tienen de semejanza con la legitimacin
el hecho de que un sujeto vaya por otro al proceso. Pero eso es todo,
porque para que existiera problema de legitimacin sera menester que
se formara una sustitucin procesal. 864 En la especie aparece la sucesin:
una parte entra por la anterior.
Tampoco es legitimacin, aunque tenga una apariencia muy cercana
a ella, el extremo del artculo 14, en el que los colegios profesionales, los
sindicatos, cmaras, cooperativas, asociaciones y dems entidades legalmente constituidas para velar por intereses profesionales, pueden estar
como partes en defensa de esos derechos. Para hablar de legitimacin,
habra sido preciso que, al tenor de la legislacin mexicana, las corporaciones mencionadas 86l'> pudieran actuar en defensa de sus socios individualmente afectados.
Paradjicamente, es hasta el artculo 15 donde, con la referencia a la
representacin, se regula la legitimacin. En su numeral 1, se legitima
a la Procuradura General de la Repblica para defender a la Administracin del Estado, y en los siguientes numerales 2 y 3, se le prohbe
allanarse sin acuerdo del ministro o superior del rgano autor del acto. 866
En el artculo 16 se combina la legitimacin con el mandato, al indicar que la representacin y defensa de las entidades descentralizadas y
de los particulares, se regirn por las leyes orgnicas y la legislacin
comn. La llamada representacin legal es propiamente la legitimacin,
en tanto que el mandato es slo un convenio privado.
Por ltimo, en el artculo 17 se ordena el litisconsorcio con verdadera y propia representacin comn. 867
Ninguna otra ley iberoamericana tiene, como la costarricense, Una
regulacin tan detallada sobre el punto. Es por ello que la ley guatemalteca se limita a reconocer el derecho de impugnar a las personas perjuEstar en el proceso por el legitimado o el titular que inicialmente actuaron.
En Mxico los sindicatos.
866 Pero pueden pedir la suspensin entre tanto.
867 El representante se distingue del legitimado, en que es un sujeto hbil que
acta por otro sujeto hbil, en virtud de disposicin legal como este caso.
864
&65
263
dicadas por la resolucin administrativa, 868 as como a la propia Administracin respecto de las providencias y resoluciones que por acuerdo
gubernativo se declaren lesivas para los intereses del Estado. 869 No hay
legitimacin sino mero inters.
En el Ecuador, el Reglamento de lo Contencioso Administrativo de
1947, establece en el artculo 69 que el perjudicado con un acto, procedimiento o resolucin de alguna autoridad administrativa, nacional o
seccional, podr proponer la demanda ante el Consejo de Estado. Y en
el artculo 13 se especifica que admitida la demanda se citar al procurador general de la nacin si el acto proviene del Ejecutivo, o si se propone contra el Estado o el Fisco.
En las demandas contra organizaciones administrativas autnomas,
seccionales o que estuvieren regidas por leyes especiales, el procurador
slo tendr atribuciones de supervigilancia.
El procurador general puede intervenir en la causa, directamente o
mediante procuracin a travs de uno de los agentes fiscales.
En Hait la demanda debe presentarse firmada por un abogado inscrito en una de las Barras de la Repblica. 870 Y en cuanto a la pluralidad de partes, slo se especifica que la sentencia resolver sobre todas,
aunque algunas no estuvieren presentes en la continuacin del juicio. 871
En la Repblica Dominicana, la Ley 1494 que instituy la jurisdiccin contencioso administrativa exigi, en su artculo 19 , inciso c), que
el acto administrativo, el reglamento o el decreto, vulneraran un derecho administrativo, establecido con anterioridad a favor del recurrente,
por una ley, un reglamento, un decreto o un contrato administrativo.
Pero el inciso d) se extendi a los actos que constituyeren ejercicio excesivo o desviado de su propsito legtimo, de facultades discrecionales;
y el artculo 29 implic el silencio administrativo.
Por su parte, el artculo 10 exigi que el recurrente residiera en el
pas o constituyera en l antes de la impugnacin, un apoderado formalmente conocido por la administracin o la jurisdiccin. Y en el
artculo 24 se determin que la demanda se comunicara al procurador
general administrativo, o al demandado segn el caso, el primero como
representante de la Administracin Pblica, de los establecimientos pblicos, del Distrito de Santo Domingo, de las comunas y distritos municipales, segn el artculo 15.
Artculo
Artculo
870 Artculo
871 Artculo
868
869
99
10.
3 l.
36.
264
Salvo en los casos de revisin, deca el articulo 49, los particulares

no tendrn que estar representados por abogados en los procedimientos
ante el Tribunal Superior Administrativo.
En el Per, el articulo 184 de la Ley Orgnica del Poder Judicial,
en relacin con la ley 8489 de 30 de diciembre de 1936 y el Decreto
Supremo de 19 de octubre de 1954, confieren la defensa del Estado a
los procuradores generales de la Repblica (abogados del Estado), quienes dependen del Ministerio de Justicia y Culto. Pero no se habla en
particular de inters, personalidad o legitimacin, sino de los interesados
en general en el articulo 11.
Respecto al recurso o accin de nulidad, slo se exige en Panam que
el promovente est domiciliado en el pas. Pero tratndose del recurso
de plena jurisdiccin el articulo 14 de la ley 33 de 1946 alude a las
personas afectadas por el acto.
Algo paralelo sucede con la determinacin del coayuvante. En el recurso de nulidad puede serlo cualquier persona, articulo 30 de la Ley
33 de 1946, infirindose que, por ende, slo puede exigrsele estar domiciliada en el pas. Pero para coadyuvar o impugnar en la plena jurisdiccin, debe demostrarse inters directo en los resultados del juicio.
Lo cual, para Morgan Jr.,872 significa que la sentencia pueda afectar
derechos subjetivos del tercer interveniente.
En el Uruguay, la doctrina ha madurado indiscutiblemente, de modo
que comentando su jurisprudencia tambin evolucionada, ha comenzado
por entender que el contencioso de anulacin es un verdadero proceso
al acto en inters de la buena Administracin y, principalmente, del
administrado. Es verdad, indica D. H. Martins,873 que la Constitucin
dispone que en tanto no se promulgue la ley orgnica del tribunal, el
procedimiento ser el establecido en el Cdigo de Procedimiento Civil
para los juicios ordinarios de menor cuanta; 874 pero ello no debe hacer
olvidar que el contencioso administrativo es necesariamente distinto del
civil que por lo general consiste en un debate entre partes por la existencia de actos que engendran obligaciones, en tanto que el administrativo contiene una discusin sobre la legalidad o ilegalidad de un acto,
son juicios de puro derecho en los que excepcionalmente se alegan hechos.
El ejercicio de la accin de nulidad no da nacimiento a un juicio propiamente dicho, sino a un procedimiento de control por parte de un
8720p. cit., p. 176.
873 "Las actuaciones administrativas como medio de prueba en el contencioso administrativo", en Re1/ista de Derecho y Jurisprudencia, ao 52, nms 6-7, pp. 138
Y ss.
874
Artculos 589 a 60S.
265
rgano del Estado que defiende el ordenamiento jurdico y los derechos

subjetivos consagrados en la Constitucin. En la jurisdiccin adminis-
trativa el Estado controla la legalidad a instancia de quien tenga inters

en ello, en defensa del orden jurdico.
Por su parte, el Proyecto de Ley Orgnica del Tribunal de 10 Contencioso Administrativo, de 15 de agosto de 1952, expresaba en su artculo 96 que pueden comparecer personalmente ante el tribunal las
personas que gozan de la capacidad (habilidad) requerida por las leyes
para estar en juicio. Quienes desempeen cargos pblicos pueden realizar las gestiones y deducir los recursos que se relacionen con dicho cargo,
aun cuando no tengan la habilidad indicada en el prrafo anterior.
Quienes no tengan el libre ejercicio de su derecho, dijo el artculo
97, comparecern representadas, asistidas o autorizadas, segn las leyes
que regulen su habilidad. Las personas jurdicas litigarn por intermedio
de sus representantes, segn las leyes, sus estatutos o contratos.
En los juicios COn la Administracin Central, sealaba el artculo
98, el Fiscal de Hacienda respectivo investir la representacin del Estado. Las de las juntas y consejos departamentales sern ejercidas por los
presidentes de los mismos. Los entes autnomos, servicios descentralizados y dems rganos del Estado estarn representados en la forma que
lo establezcan las leyes respectivas.
La autoridad demandada, indicaba el 99, podr hacerse representar o
asesorar por quien creyere conveniente.
Por ltimo, el artculo 100 impona la condicin de la firma de letrado matriculado para deducir las demandas del artculo 309 constitucional, aun cuando se presente la parte por s, y que el apoderado o
procurador estuviere facultado especialmente para interponer demandas
de esta naturaleza.
En Venezuela se ha presentado el problema interpretativo relacionado
con el carcter del contencioso de anulacin que, a diferencia del de
plena jurisdiccin, fue considerado primeramente como no contencio50.
875
La posicin dudosa de la Corte cambi con las sucesivas reformas

constitucionales, concluyendo despus de 1961 que los procedimientos
establecidos por el artculo 25 de la Ley Orgnica de la Corte Federal

son notoriamente de carcter contencioso, en cuanto se ordena el emplazamiento de todos los que se crean interesados para que se hagan parte
en el recurso. Sin embargo, agrega Brewer, 876 no puede decirse propia875 Brewer Caras, op. cit., p. 340
8760p. cit., p. 342.
266
mente que exista un demandado, pues el recurso se dirige contra un acto

y no contra la Administracin u otra persona pblica. Pero ello no excluye que haya un defensor del acto. La demanda se notifica al procurador y la defensa puede ser realizada por ste o por cualquier interesado
y hasta es factible que no haya defensor y que su nulidad se solicite por
el mismo procurador general de la Repblica. 877
Consecuentemente, en el contencioso de anulacin, se distinguen dos
casos: impugnacin de actos administrativos generales, en que no se
exige ms que el inters simple, el perteneciente a cualquiera por estar
relacionado con el buen funcionamiento de la Administracin.
En cuanto al acto administrativo individual, se condiciona la impugnacin de actos contrarios a derecho o desviacin de poderes, a la titularidad de un inters legtimo, o sea, el que tienen ciertos habitantes,
merced a la especial y particular situacin de hecho en que se encuentran
respecto a los dems, puesto que de la observancia o inobservancia de las
normas establecidas en inters general, pueden resultar beneficiados o
perjudicados de modo particular. Ese inters debe ser, adems, personal
y directo, segn sentencia de 14 de marzo de 1960 de la antigua Corte
Federal. 878
Ya queda advertido que en principio, por atacarse al acto y no a los
funcionarios, el procurador general de la Repblica es defensor pero no
siempre ni necesariamente, porque puede expresar su opinin en favor
de la nulidad y aun acudir como demandante. 87.
En el contencioso de plena jurisdiccin s hay dos partes: el demandante particular y la Administracin. Como se persigue la condena al
pago de sumas de dinero, la condena a la reparacin de daos y perjuicios originados por responsabilidad contractual o extracontractual y el
restablecimiento de las situaciones jurdicas subjetivas lesionadas por la
actividad administrativa, se deben ejercer pretensiones fundadas en un
derecho subjetivo o lesin de situacin subjetiva.
Por tanto, la actividad administrativa puede vulnerar una situacin
subjetiva o una objetiva que d origen a un derecho subjetivo del recurrente, segn el artculo 206 constitucional.
Un primer caso, en la sistematizacin que ofrece Brewer Caras, 880
es la demanda para condena en suma de dinero, cuyo ejemplo est en el
877 Y aqu, pese a la afirmacin del autor, no se ve cmo pueda aparecer la contencin entre partes si slo el procurador ataca al acto
8780p. cit., p. 348.
879 La explicacin de los ltimos se encuentra en el hecho de que se trata de actos
que no pueden ser revocados por crear derechos a terceros.
8800p. cit., p. 352.
267
derecho de crdito, en que slo su titular o acreedor puede demandar

a la Administracin deudora.
El segundo es para la reparacin de daos y perjuicios originados por
la responsabilidad contractual, caso normal de los contratos adminis-
trativos, en que slo el cocontratante puede demandar a la Administracin.
El tercero es para lograr el restablecimiento de una situacin jurdica

lesionada, como el tpico de reivindicacin del artculo 7, ordinal 30
de la Ley Orgnica de la Corte Federal, en que nada ms el propietario
puede demandar en reivindicacin cuando se ha tomado administrativamente posesin o detentado el bien.
El artculo 206 constitucional permite la apertura del recurso a los

casos de responsabilidad extracontractual como situacin jurdica objetiva, producto del derecho objetivo en que no hay un ttulo individual
sino un deber de no hacer dao. Causado ste por hecho ilcito o por
otra fuente de responsabilidad administrativa, la vctima adquiere un
derecho a la reparacin y se encuentra en la posicin del acreedor.
En conclusin, dice Brewer, 881 no puede intentarse el recurso de plena
jurisdiccin con un inters simple, ni con un inters legtimo, se re-
quiere la titularidad de un derecho individual.

En esta va plena, puede hablarse de demandado en sentido propio,
pues el recurso se intenta contra la Administracin en la persona del
procurador general de la Repblica, a quien necesariamente se le cita y

emplaza para que comparezca en la oportunidad que se le seale a contestar la demanda.
Sin embargo, el procurador comparece por la entidad administrativa,
o sea la Repblica, pero por los Estados, las municipalidades, o las corpo-
raciones
institutos de carcter pblico y dems personas de derecho
pblico sometidas al contencioso administrativo, se ha de presentar la
persona que les represente (legitimacin).
Finalmente, en Mxico, la exigencia del perjuicio lleva a la simple

afirmacin de que las demandas, sean ante el Tribunal Fiscal o el Poder
Judicial Federal en va de amparo, deben presentarse por quien resulte
el titular del derecho ofendido. La habilidad se rige por la ley civil,

pero existe el extremo peculiar del amparo en lo penal que se vincula
con el habeas corpus y que ahora no importa, en que cualquiera puede
pedir amparo por otro. La personalidad se analiza en estos juicios tal
como fue reconocida por la autoridad administrativa. Sin embargo, aparecen supuestos particulares, cuando en lo fiscal siempre es parte la
8810p. cit., p. 353.
268
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y en el amparo se delegan

facultades para suplir ausencias de los titulares del ramo. Por lo dems,
no existiendo el contencioso objetivo, no cabe demandar la nulidad por
cualquier administrado, ni siquiera en el amparo contra leyes.

En la Amrica hispnica, el contencioso administrativo legalmente
regulado se limita a un nmero no mayor de ocho pases. Desde luego
no se trata de un dato absoluto, sino sumamente relativo, segn el punto
de vista que se elija para la clasificacin.
Por ejemplo, Jess Gonzlez Prez, 882 al efectuar un anlisis de derecho comparado de los pueblos hispnicos, 883 comienza por distinguirlos
segn la existencia o no de una jurisdiccin especial, est encuadrada o
no en la organizacin judicial.
La jurisdiccin administrativa especial le lleva a separar: a) rganos
independientes de la organizacin judicial y administrativa; b) rganos encuadrados en la organizacin judicial; y e) rganos encuadrados
en la organizacin administrativa.
El principio de divisin elegido sera eficiente si en realidad estos
pases contaran con un verdadero contencioso administrativo; pero se
da el caso de que partiendo de una idea equvoca, ciertos pases, como
Argentina y Mxico, son clasificados en dos grupos distintos, el primero
por razn de su variedad legislativa provincial, y el segundo por la existencia del tribunal fiscal y el rgimen del control de amparo.
Se dira que la equivocidad no est en la clasificacin sino en el sistema positivo; pero cuando se observa que a Chile y a Mxico se les
considera como tipos de un grupo particular, no obstante que sus respectivas doctrinas vienen explicando la inexistencia del verdadero contencioso administrativo, se tiene que concluir que la clasificacin es ms
perjudicial que objetiva, porque induce a pensar en una experiencia
inexistente.
En realidad poco importa el ecuadramiento del rgano jurisdiccional
en el contencioso administrativo. En el fondo cada sistema obedece a
circunstancias histricas, sociales y polticas intransladables a otros pases, sin importar que todos se vinculen en una tradicin ms o menos
influyente y de origen hispnico. Tres Estados iberoamericanos cercanos
en su geografa, su historia y su cultura, como son Venezuela, Colomfll'J2
SSiI
Derecho procesal administrativo, Madrid 19H, t. 1, pp. 177 Y ss.

Entre los que correctamente incluye a Portugal y Brasil.
269
bia y Panam, muestran lneas evolutivas singulares que hacen olvidar

el origen comn en muchos aspectos.
De otra parte, si se destacan aspectos particulares, como el conten ~
cioso tributario, problemas de expropiacin, control de cuentas, tribunales electorales y dems, acontecer que se podr afirmar que todos
los pases tienen un contencioso administrativo, aunque a veces limitado
a ciertas materias. La tendencia hacia la generalizacin es un riesgo de la
comparacin jurdica, de ahi provienen esas afirmaciones sobre el
amparo casacin o el amparo contencioso administrativo. No es posible
negar las coincidencias institucionales, pero una institucin jurdica es
un todo unitario y no puede decirse que la misma institucin exista en
otros sistemas por el solo hecho de coincidir extremos y circunstancias.
Si el contencioso administrativo se reconoce en slo un campo, entonces es factible de hablar de la existencia de este proceso, por 10 menos
limitado a 10 tributario. Es as como Adolfo Atchabahian ha podido

escribir sobre "Lo Contencioso Tributario en Amrica".
884
La evolucin observada en la rbita del Estado de derecho adquiere

manifestaciones de control jurisdiccional en el campo tributario, tendencia hacia la legalidad que viene creciendo secularmente y que en casi
todos los pases civilizados culmina con la creacin de sendos tribunales.
Pero aqu el debate procesal consiste en un reclamo del contribuyente, que casi no pasa de la denuncia de errores o irregularidades en el
procedimiento administrativo de acertamiento. Prueba de ello es esa
exigencia inslita del respeto al principio del solve et repete, por virtud
de la cual, innumerables casos no llegan a los tribunales, pues los particulares encuentran doblemente gravoso pagar 88 y luego efectuar
nuevas erogaciones, propias del juicio que, por ser de mera anulacin,
no permite siquiera la recuperacin de costos y costas.
Esa obligacin, dice Atchabahian, .86 implicaba colocar a una de las
partes en inferioridad de condiciones; y para que la solucin del problema no creara otro al Fisco, privndole de ingresos normales, se intent
implantar la rapidez del proceso, al mismo tiempo que se buscaba crear
un rgano independiente e idneo para juzgar.
En verdad, la solucin a estas cuestiones no parece respetar el prncipio de congruencia lgica. No parece que la existencia de tribunales
especiales, ms o menos independientes de la administracin y del Poder
Judicial, sea la respuesta adecuada al interrogante de la desigualdad pro8&4
Revista del Tribunal Fiscal de la Federacin, segundo nmero extraordinario,
Mxico 1966, pp. 141 Y ss.
As sea bajo protesta o provisionalmente.

8860p. cit., p. 147.
81-!5
270
cesal de las partes; pero indudablemente ste ha sido el resultado de los

esfuerzos doctrinarios y legales. 887
Si el debate procesal se reduce a la legalidad de los tributos, entonces
la experiencia iberoamericana permite hablar de un contencioso; lamentablemente, ste queda minimizado a lo fiscal, aunque en ciertos pases,
como en Mxico, se constate una expansin de lo propiamente tributario
hacia otras zonas, con la peculiaridad de que no son siempre administrativas. 888
Tribunales de lo contencioso tributario se han creado en Mxico, 889
en Ecuador, 890 en Argentina, 891 en Brasil, 892 en Costa Rica, !:l93 en
Per,894 en El Salvador, 894 bis Colombia,8'96 Chile, 896 Guatemala, 897
Uruguay, 898 y Venezuela. 898 bi,
887
Op. cit., p. 149.
Como el caso de las impugnaciones por el cobro de las fianzas, extremo que
se lleva un porcentaje elevado en los juicios del tribunal mexicano, en tanto que las
demandas contra multas administrativas, segn la reforma que entr en vigor en
1966, fueron en nmero escaso, aunque conviene agregar las relativas a las pensiones
civiles, tanto a cargo del Erario Federal, como del Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado, 10 que completa el cuadro con los problemas
de pensiones militares y del Instituto Mexicano del Seguro Social; Informe de Labores
del Tribunal Fiscal de la Federacin, Mxico, 1966, p. 12.
889 Ley de Justicia Fiscal de 27 de agosto de 1936.
890 Ley de junio de 1959.
891 Ley 15265 de enero de 1960.
892 Consejos de contribuyentes, el primero con relacin a impuestos a la renta, las
ganancias excesivas y tributos que tengan carcter adicional del que grava la renta,
tras de agotar reclamaciones ante la entidad recaudadora, as como en las apelaciones
que por medio de recursos de oficio le dirija la autoridad administrativa contra decisiones en que el Fisco sea vencido; para entender en los recursos sobre otros impuestos fedcroales existe el Segundo Consejo.
~3 Tribunal Fiscal de la Tributacin Directa, creado en reforma a la ley del
impuesto a la renta por Ley 3063 de 14 de noviembre de 1962.
894 Tribunal de apelaciones mencionado en la Ley 427 sobre impuesto a la renta,
de diciembre de 1963; Decreto Supremo nm. 5, de 28 de febrero de 1964, relativo
al Tribunal Fiscal.
894 bis Decreto Supremo NQ 5, de 28 de febrero de 1964, relativo al Tribunal
Fiscal.
895 Ley 167 de 1941 que aprob el Cdigo para lo Contencioso Administrativo,
cuyo ttulo cuarto, captulo XXIII se refiere a los juicios sobre impuestos.
~6Cdigo Tributario de l Q de enero de 1961 que faculta a las Cortes de Apelaciones de la justicia ordinaria para conocer de reclamo contra el director general de
Impuestos Internos.
897 Decreto Ley 229 de junio de 1964 que permite impugnar las resoluciones de la
Direccin General del Impuesto sobre la Renta ante el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo.
898 Ttulo XXII de la ley 12804 que implant el impuesto a la renta, de noviembre de 1960, reordenando las normas del contencioso tributario, condicionado desde
los artculos 308, 317 Y concordantes de la Constitucin de 1952.
898 bis Tribunal de Apelaciones del Impuesto sobre la Rema, creado en 1956.
888
271
Al finalizar su revisin sobre el contencioso tributario, Atchabahian 8 intenta ubicar el Tribunal Fiscal de la Federacin, colocado
entonces 900 en un poder distinto del judicial. 001 De sus consideraciones,
tal vez 10 ms importante consista en precisar que se trata de un antecedente para los tribunales administrativos, 992 y an llega a preferir que
su competencia se redujera a la originalmente atribuida, por la autonoma de la aplicacin del derecho tributario y las diferencias que tiene
con otras disciplinas jurdicas que, necesariamente entran en juego en
las cuestiones contencioso administrativas.
Esta misma prudente y comedida apreciacin es aplicable a otros tribunales que se asemejan al mexicano, de modo que el autor advierte que
el rgano que ms fielmente responde a su denominacin es el T ribunal de Impuestos de los Estados Unidos de Norteamrica, pues el argentino no entiende ms que de tributos y no alcanza su competencia a
otros aspectos de la fiscalidad. 903 Con estas observaciones se est expresando que el contencioso tributario no es igual al administrativo en su
plena significacin, y que no es conveniente que un tribunal del contencioso fiscal aumente su competencia hacia otras materias, sin modificar
sus potestades decisorias, pues siempre quedar en contencioso de mera
anulacin de limitaciones indiscutibles.
a) Una sntesis de las competencias de los rganos del contencioso
tributario, hecha a base del estudio de Atchabahian, muestra el siguiente
cuadro de posibles debates, en la inteligencia de que respecto a Mxico,
habr que hacer las modificaciones provenientes de la recientemente promulgada Ley Orgnica del Tribunal Fiscal de la Federacin:
En el Ecuador, el Tribunal Fiscal conoce y decide en ltima instancia
de los juicios de defraudacin y contrabando en materia aduanera,
los de aforo de mercaderas cuando 10 discutido excede de 7,000 sueres, y
en los recursos que a continuacin se mencionan:
Contra resoluciones que hubieren dictado las autoridades administrativas, fiscales, municipales y locales en forma definitiva.
Contra las resoluciones dictadas en ltima instancia que impongan
8990p. cit., p. 186.
OOQ En 1966.
901 Pero desde abril de 1967 es independiente de cualquier rgano, aun de la Administracin, aunque sus falIos sean controlados por la Suprema Corte, mediante recurso de revisin si 10 promueve la autoridad y amparo si la queja es del particular; sin
embargo, en las reformas sobre el amparo en general, se prev que las revisiones y los
amparos vayan a un Tribunal Colegiado de Circuito.
9020p. cit., p. 188.
0030p. cit., p. 188.
272
sanciones establecidas por las leyes tributarias y respecto de las cuales

no hubiere disponible otro recurso.
Contra resoluciones de la Contralora General, que se encarga del
registro contable y la fiscalizacin de las operaciones vinculadas con la
hacienda pblica, que establezcan responsabilidades econmicas en materia fiscal O en la gestin econmica estatal, municipal o de otras instituciones sometidas al control y juzgamiento de la Contralara.
Contra resoluciones administrativas que nieguen la devolucin de una
contribucin indebidamente pagada, en todo o en parte, de acuerdo
con las normas establecidas en las leyes de la materia.
y contra el procedimiento de ejecucin, para ciertos casos, en materia de contribuciones o sanciones por infraccin a las leyes tributarias.
b) En Argentina, el Tribunal Fiscal de la Nacin conoce en apelacin de los litigios referentes a tributos cuya percepcin y fiscalizacin
estn a cargo de la Direccin General Impositiva y de la Direccin N acional de Aduanas, que son:
Recursos Contra multas o sanciones de otro tipo por montos superiores a 4,000 pesos.
Recursos Contra las determinaciones de impuestos o sus accesorios,
cuando su importe supere los 4,000 pesos.
Recursos contra resoluciones denegatorias de los reclamos de repeticin de impuestos, y demandas de repeticin directas, sin limitacin
en el monto.
Recursos por retardo en la resolucin de la misma dependencia, referentes a reclamos sealados en el prrafo anterior, de repeticin de
impuestos pagados espontneamente y no resueltos dentro de los tres
meses de haberse iniciado.
Recursos de amparo cuando la persona resulte perjudicada en el normal ejercicio de un derecho o actividad, por demora excesiva de los
empleados administrativos.
Recursos y demandas en relacin a los derechos, gravmenes, accesorios y sanciones que aplique la Direccin Nacional de Aduanas en
ejercicio de sus facultades, menos en las causas por contrabando.
Reclamos y demandas de repeticin de derechos, gravmenes, accesorios y recargos recaudados por esta Direccin.
Recursos de amparo de los contribuyentes y terceros, con relacin
a la materia aduanera.
e) En Brasil, el Primer Consejo de Contribuyentes conoce en apelacin de las resoluciones referentes a impuestos a la renta, a las ganancias
273
excesivas y a todo otro tributo que tenga carcter adicional del que
grava la renta.
Asimismo, y por medio de recursos de oficio, entiende de las apelaciones que le dirija la autoridad administrativa, 904 en decisiones contra
el fisco por monto no inferior a 840 000 cruceiros.

Es interesante observar que contra la decisin del Primer Consejo de
Contribuyentes, la parte agraviada puede pedir reconsideracin. Resuelto este recurso, si fuere favorable al contribuyente y no hubiere unanimidad en el Consejo, el fisco puede recurrir al ministro de Hacienda,
cuya decisin es definitiva e irrevocable. Con ello, el debate vuelve al
campo del control administrativo.
Si la resolucin fuere contraria al contribuyente, cabe promover anulacin ante un rgano judicial, el tribunal federal competente, que no
se ve limitado por las decisiones previas. De sus determinaciones puede
apelarse ante el Tribunal Federal de Recursos y, en ciertos casos, ante
la Corte Suprema de Justicia. Aqu, por ende, los recursos administrativos desembocan en el contencioso judicial comn.
El Segundo Consejo de Contribuyentes conoce de recursos contra
otros impuestos federales. Sin embargo, ninguno de estos Consejos es
competente para conocer de reclamaciones por repeticin de impuestos,
que deben iniciarse ante el director general del Tesoro Nacional y, en
caso de rechazamiento, ir a los tribunales judiciales.
d) Costa Rica tiene conferida al Tribunal Fiscal Administrativo de
la Tributacin Directa, la competencia dada por la ley y las disposiciones reglamentarias del Decreto 40, de 6 de diciembre de 1962, y son:
Apelaciones de los contribuyentes del impuesto sobre la renta, contra
las resoluciones del Departamento del Impuesto sobre la Renta, cuando

e! reclamo fuere mayor de 100 colones.
Reclamos de los contribuyentes del impuesto territorial, contra avalas, tasaciones de oficio, y recargos establecidos por la Oficina de la
Tributacin Directa.
Las dems funciones que le encomiende la ley.
e) La inconformidad del contribuyente en El Salvador, da lugar a

un recurso de apelacin ante el Tribunal de Apelaciones, que 10 recibe
por intermedio de la Direccin General de Contribuciones Directas. El
tribunal depende de! Ministerio de Hacienda y redacta su reglamento

interno, y para la sustanciacin del procedimiento, en lo no previsto por
1}04
Director de Impuesto a
la Renta.
274
EL PROCESO ADMINISTRATIVO EN lBEROAMERICA
la Ley 427 de diciembre de 1963, se aplica el Cdigo de Procedimientos

Civiles.
/) El Tribunal Fiscal del Per conoce:
En ltima instancia administrativa, de las reclamaciones que formulen los contribuyentes contra la aplicacin, acotacin o cobro de todo
impuesto o arbitrio, y las sanciones respectivas, menos los derechos
de aduana.
Unifica la jurisprudencia administrativa en materia de contribuciones en general.
Propone al ministro de Hacienda las medidas legales o reglamentarias que juzgue necesarias para suplir deficiencias por vaco u obscuridad de las normas vigentes.
Propone al mismo, las normas reglamentarias a que debe ajustarse
el procedimiento administrativo en las reclamaciones, recursos o consultas de los contribuyentes.
g) En Colombia, luego de la fase administrativa se sigue el proceso
ante los rganos judiciales, como sucede con el contencioso administrativo. El contribuyente apela por medio de revisin ante uno de los
tribunales administrativos creados por la Constitucin. 005 Las sentencias de estos tribunales son apelables ante el Consejo de Estado si el
monto discutido es mayor de 500 pesos, y la decisin de ste es indiscutible.
h) En Chile, la determinacin impositiva es redamable ante el director general de Impuestos Internos, y contra su decisin se interpone
apelacin ante la Corte correspondiente, que es un rgano de la justicia
ordinaria. Del fallo de sta, el fisco y el contribuyente pueden recurrir
ante la Corte Suprema de Justicia.
i) Contra las resoluciones definitivas de la Direccin General del
Impuesto sobre la Renta, en Guatemala caben los recursos de revocacin, reposicin y contencioso administrativo.
Contra las Sentencias del Tribunal de lo Contencioso Administrativo
cabe el recurso extraordinario de casacin. Este fuero tiene su fuente
en la Constitucin de 5 de mayo de 1966 que se refiere a las contiendas
originadas por actos o resoluciones de la Administracin Pblica, de las
municipalidades, y entidades descentralizadas, autnomas o semiautnomas, cuando procedan en ejercicio de sus facultades regladas y en los
casos de pretensiones derivadas de contratos y concesiones administrativos.
005
Uno en cada uno de los diecisis departamentos.
275
j) En el Uruguay,'06 la implantacin de! impuesto a la renta por la

Ley 12804 de noviembre de 1960, condujo al reordenamiento de las
normas del contencioso tributario, condicionado por la Constitucin de
1952 que instituy e! Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

El debate versa sobre infracciones, sanciones y procedimientos, como
indica e! titulo XXII de la ley mencionada, aplicables a cualquier tributo,
menos los de carcter aduanero. Es trascendental destacar la derogacin
de todas las normas que establecen el pago previo al ejercicio de acciones
y recursos en materia tributaria. El tribunal, sin embargo, debe apreciar
el acto sin reformarlo, para anularlo o confirmarlo; pero reservar a la
parte demandante, la accin de reparacin si tres votos conformes decla-
ran suficientemente justificada la causal de nulidad, pudiendo entonces

promoverse
el juicio contencioso de reparacin ante la justicia ordinaria.
k) En Venezuela, el Tribunal de Apelaciones del Impuesto sobre la

Renta aparece regulado por la ley de este tributo y la Ley Orgnica de
la Hacienda Nacional. Su competencia es la siguiente:
Conocer en apelacin de las controversias entre la nacin y los contribuyentes, por aplicacin de la ley tributaria indicada y su reglamento.
Conocer en apelacin de las multas impuestas por incumplimiento de
la ley del impuesto sobre la renta.

Cumplir las dems atribuciones que le sealen las leyes y sus reglamentos.
El recurso se presenta por medio de la Administracin del Impuesto
sobre la Renta que resuelve si concede o no la apelacin y para el segundo caso se puede recurrir de hecho al tribunal sin ulterior recurso dentro
de noventa das a partir de la fecha de entrada al expediente, siendo
aplicables supletoriamente las disposiciones del Cdigo de Procedimiento

Civil.
Pero tratndose el impuesto sobre la renta, cabe la instancia ante el
Tribunal de Apelaciones o la Suprema Corte de Justicia, y en los casos
penales, en causas por transgresin de las leyes de impuestos de aduana,

y a los de alcoholes y tabacos, existen tres instancias judiciales. La ley
orgnica de la hacienda nacional es aplicable a cualquier otro tributo
que ingrese al Tesoro N aciona!. Los rganos emergentes de la ley son
los juzgados nacionales de hacienda y el tribunal superior de hacienda,

aqullos conocen en primera instancia de las contravenciones a las
leyes fiscales en los casos en que el asunto no est atribuido a otro tribu-
nal
a las autoridades administrativas. El Tribunal Superior de Ha-
906 Donde el fuero administrativo tiene su fuente en la Constitucin como en Colombia y en Guatemala.
276
cienda Conoce en segunda instancia de las sentencias dictadas por los

jueces nacionales de Hacienda y por los jueces de primera instancia en
10 criminal, cuando conforme a la ley, estos ltimos Conozcan de asuntos fiscales.
A la Corte Suprema de Justicia compete conocer en tercera y ltima
instancia de los casos por contravencin a las leyes fiscales, que se tramiten por el juicio ordinario que se menciona en el captulo III del
ttulo XII de la ley.
1) En Mxico, la Ley Orgnica del Tribunal Fiscal de la Federacin,

publicada en el Diario Oficial de 19 de enero de 1967, que entr en
vigor el 1fl de abril de este ao, vino a reproducir el contenido del artculo 160 del Cdigo Fiscal de 1938, yen tres artculos, el 22, el 23 Y
el 24, se seala la competencia:
Resoluciones definitivas dictadas por autoridades fiscales federales,
del Departamento del Distrito Federal o de los organismos fiscales autnomos, en que se determine la existencia de una obligacin fiscal, se fije
en cantidad lquida o se den las bases para su liquidacin.
Las que nieguen la devolucin de un ingreso, de los regulados por
el Cdigo Fiscal, indebidamente percibidos por el Estado.

Las que causen un agravio en materia fiscal, distinto al que se refie-
ren los prrafos anteriores.

Las que impongan multas por infraccin a las normas administrati-
vas federales o del Distrito Federal.

Las que nieguen o reduzcan las pensiones y dems prestaciones sociales
que concedan las leyes en favor de los miembros del Ejrcito y de la
Armada Nacional o de sus familiares o derechohabientes, con cargo a
la Direccin de Pensiones Militares o al Erario Federal, as como las que
establezcan obligaciones a cargo de las mismas personas, de acuerdo con
las leyes que otorgan dichas prestaciones.

Cuando el interesado afirme que le corresponde un mayor nmero
de aos de servicio que los reconocidos por la autoridad respectiva, que
debi ser retirado con grado superior al que consigne la resolucin impugnada, o que su situacin militar sea diversa de la que le fue recono-
cida por la Secretara de la Defensa Nacional, o de la de Marina, segn
el caso; o cuando se versen cuestiones de jerarqua, antigedad en el

grado o tiempo de servicios militares, las sentencias del Tribunal Fiscal
slo tendrn efectos en cuanto a la determinacin de la cuanta de la
prestacin pecuniaria que a los propios militares corresponda, o a las
bases para su depuracin.
Las que se dicten en materia de pensiones civiles, sea con cargo al Era-
277
rio Federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los T rabaj adores del Estado.
Las que se dicten sobre interpretacin y cumplimiento de contratos
de obras pblicas celebradas por las dependencias del Poder Ejecutivo
Federal.
Las que constituyan responsabilidades sobre funcionarios o empleados
de la Federacin o del Departamento del Distrito Federal, por actos que
no sean delictuosos.
De los juicios que promuevan las autoridades para que sean nulificadas las resoluciones administrativas favorables a un particular, siempre
que dichas resoluciones sean de las materias antes previstas.
y cuando una ley otorgue competencia al tribunal sin sealar el
procedimiento o los alcances de la sentencia, se estar a lo que dispongan el Cdigo Fiscal de la Federacin y esta ley.
El nuevo Cdigo Fiscal fue tambin publicado en el mismo Diario
Oficial y tiene vigencia a partir del 19 de abril, siendo su t tulo cuarto
el referente al llamado procedimiento contencioso, artculos 169 a 246.
Debe mencionarse que de las resoluciones de las salas que pongan
fin al juicio, cabe la revisin si la intenta la autoridad administrativa
y la decide el pleno, pero se requiere que el asunto sea de importancia a
juicio del titular del ramo. Contra estas resoluciones todava cabe que
las autoridades recurran en otra revisin ante la Suprema Corte de
Justicia. 907 En todo caso, corresponde a la Corte determinar in limine
si la importancia y trascendencia del asunto justifican el recurso. {l08 De
otro lado, el particular tiene expedita la va de amparo contra las sentencias de la sala, sin tener que recurrir en revisin ante el pleno. 009
De esta manera, las vas impugnativas se separan a partir de la sentencia
del tribunal, que ahora tiene plena independencia respecto de la Administracin.

Reducida la observacin al proceso por antonomasia en 10 administrativo, resulta que ese nmero de ocho pases arriba indicado, tll0 todava
puede bajar si se toman en cuenta otros factores, como pueden ser: el
907 Artculo 242 que seguramente ser reformado cuando se expide la nueva ley
de amparo y la orgnica del Poder judicial de la Federacin, para permitir que estas
revisiones vayan al Colegiado respectivo.
908 Artculo 244.
909 Cuando se reforme la materia del amparo, probablemente la demanda se promueva directamente ante los Tribunales Colegiados de Circuito competentes.
Ino Supra nm. 36.
JI. SUSTANCIACIN DEL PROCESO

a) Argentina
b) Colombia
e) Costa Rica
d) Ecuador
e) Guatemala
f) Hait
g) Repblica Dominicana
h)
i)
j)
k)
277
278
283
287
294
296
300
301
Panm
305
Venezuela
313
316
319
325
Uruguay
Mxico. El Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje
1) Mxico. El Tribunal Fiscal de la Federaci6n
277
rio Federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los T rabaj adores del Estado.
Las que se dicten sobre interpretacin y cumplimiento de contratos
de obras pblicas celebradas por las dependencias del Poder Ejecutivo
Federal.
Las que constituyan responsabilidades sobre funcionarios o empleados
de la Federacin o del Departamento del Distrito Federal, por actos que
no sean delictuosos.
De los juicios que promuevan las autoridades para que sean nulificadas las resoluciones administrativas favorables a un particular, siempre
que dichas resoluciones sean de las materias antes previstas.
y cuando una ley otorgue competencia al tribunal sin sealar el
procedimiento o los alcances de la sentencia, se estar a lo que dispongan el Cdigo Fiscal de la Federacin y esta ley.
El nuevo Cdigo Fiscal fue tambin publicado en el mismo Diario
Oficial y tiene vigencia a partir del 19 de abril, siendo su t tulo cuarto
el referente al llamado procedimiento contencioso, artculos 169 a 246.
Debe mencionarse que de las resoluciones de las salas que pongan
fin al juicio, cabe la revisin si la intenta la autoridad administrativa
y la decide el pleno, pero se requiere que el asunto sea de importancia a
juicio del titular del ramo. Contra estas resoluciones todava cabe que
las autoridades recurran en otra revisin ante la Suprema Corte de
Justicia. 907 En todo caso, corresponde a la Corte determinar in limine
si la importancia y trascendencia del asunto justifican el recurso. {l08 De
otro lado, el particular tiene expedita la va de amparo contra las sentencias de la sala, sin tener que recurrir en revisin ante el pleno. 009
De esta manera, las vas impugnativas se separan a partir de la sentencia
del tribunal, que ahora tiene plena independencia respecto de la Administracin.

Reducida la observacin al proceso por antonomasia en 10 administrativo, resulta que ese nmero de ocho pases arriba indicado, tll0 todava
puede bajar si se toman en cuenta otros factores, como pueden ser: el
907 Artculo 242 que seguramente ser reformado cuando se expide la nueva ley
de amparo y la orgnica del Poder judicial de la Federacin, para permitir que estas
revisiones vayan al Colegiado respectivo.
908 Artculo 244.
909 Cuando se reforme la materia del amparo, probablemente la demanda se promueva directamente ante los Tribunales Colegiados de Circuito competentes.
Ino Supra nm. 36.
278
conocimiento limitado al juicio de anulacin que la doctrina tiende a

calificar como un procedimiento de control no estrictamente procesal,
la circunstancia de que la ley no haya sido aplicada realmente, o el
hecho de que ya no se aplique. 911

Con estas salvedades y reservas, todava resulta inexpresiva una clasificacin de sistemas por virtud de la adscripcin del tribunal u rgano encargado de decidir las contiendas. Verdaderamente interesa el
alcance del debate, no si el tribunal es judicial, administrativo O autnomo. Si lo que se analiza son los principios orgnicos, entonces conviene
precisar la ubicacin del tribunal, pero si lo que se busca es conocer
lo que Carrillo Flores denominara la defensa jurdica del particular, entonces ha de ponerse especial cuidado en el objeto del debate y las potestades del juzgador.
a) En Argentina la ley preparada por Luis V. Varela surgi de un
estudio comparativo, 912 en el que se revisaron los tres sistemas de orga-
nizacin de los tribunales, para concluir que 10 importante es que haya

un juez y definir la materia de su decisin.
Sobre el ltimo punto, el autor encontr determinado el objeto por
los artculos 157 y 159 de la Constitucin de Buenos Aires, y al tratar de
sealar sus alcances, reconoci que la definicin de lo que debe entenderse
por contencioso administrativo es materia que cambia segn el pas para
el que se escribe.
Luego de indicar que la provincia de Buenos Aires tiene en el Ejecutivo al representante de su personalidad jurdica, expres que tales dere-
chos y obligaciones correspondan a un ente de derecho privado que no

era susceptible de ser demandado en el contencioso administrativo, porque
los jueces en este caso eran los ordinarios que aplican el derecho comn.
Es slo al funcionar como autoridad y lesionar los derechos de los

particulares que juzga y decide el caso concreto presentado por quien
se cree amparado por una ley o reglamento. La base, entonces, radic
en el hecho de que la Administracin decide todo lo que a su autoridad

pblica se refiere.
Cuando ello acontece y comete errores o injusticias involuntarias, pro
cede el recurso contencioso administrativo. Las causas, por lo mismo,
tienen su origen en una ley o reglamento anteriores, pues si no existen,
el acto es discrecional y tampoco puede la autoridad ser llevada al tribunal administrativo u ordinario. Ya qued advertido que al lado de
estas vas existe el juicio por inconstitucionalidad que es un recurso
911 O sencillamente se desconozca si contina en vigor.
912 Dana Montao, op. cit., p. 36.
279
extraordinario y que muchas veces puede ser la antesala del juicio poltico. 913
Al resumir su pensamiento, Varela indic que las causas contencioso
administrativas son aquellas en que la autoridad ve reclamado su actuar,
despus de agotada la va gubernativa, por ser una resolucin dictada
en virtud de facultades regladas y en la que se vulnera un derecho establecido anteriormente en favor del reclamante por una ley, por un decreto, por un reglamento o por cualquier disposicin administrativa. 914
As lo expres el artculo 1. de la Ley de 1906 que se mantiene en
vigor, y el artculo 2 9 exigi que el particular acudiese primeramente a
la va gubernativa, para permitir que slo la decisin final contraria al
reclamante pudiera ser objeto del juicio. Por su parte, el artculo 3
incluy las resoluciones definitivas que rescindan, modifiquen o interpreten contratos celebrados por las autoridades administrativas en su
carcter de poder pblico, previa denegacin a revocarlas; materia que
fue ampliada en el artculo 4 9 hacia la denegacin o concesin de una
pensin o jubilacin, declarndose contenciosa la pretensin para repetir
las sumas indebidamente pagadas en concepto de impuesto. Finalmente,
el artculo 59 agreg las demandas contra las resoluciones que revocaren resoluciones consentidas por el interesado, sin incluir las rectificaciones de errores de hecho o de clculo.
En la competencia de la Suprema Corte entr la decisin de conflictos
de jurisdiccin con los tribunales ordinarios, 915 as como las demandas
por retardacin, interpuestas por el particular o la administracin interesada, como si la resolucin se hubiese producido y fuere contraria a
sus derechos. 916
En la sustanciacin resultaron aplicables las disposiciones del Cdigo
de Procedimientos en lo Civil y Comercial, referentes a la representacin
en juicio, a la intervencin de letrados, al domicilio legal de las partes,
a las notificaciones, rebeldas y recusaciones, debiendo los representantes
de las autoridades 917 constituir domicilio como los particulares, 918 fijndose como plazo de decadencia de la pretensin el de treinta dias a
partir de la notificacin personal, por cdula o por edicto de la resolucin impugnada. 919
Dana Montao, op. cit., p. 43.
Op. cit., p. 45.
Artculo 69
Artculo 79
917 Sealados en los artculos 8 a 11.
918 Artculo 12.
919 Artculo 13.
913
914
915
916
280
La bilateralidad de la audiencia qued consignada en el artculo 16, al

exigirse la entrega de copias firmadas, de todos los escritos y documentos
presentados por los interesados que intervengan en el juicio.
Los plazos y forma de computarlos se previeron en e! artculo 18, y

la acumulacin de causas en e! 19. En cuanto a los requisitos de la demanda, e! artculo 28 exigi que se tratara de resolucin definitiva y
sin ulterior recurso administrativo, o se tratare de retardacin; que la
resolucin versara sobre un asunto en que la autoridad hubiere procedi-
do en ejercicio de facultades regladas, vulnerando un derecho administrativo establecido anteriormente por ley, reglamento o precepto administrativo y que no existiera en los tribunales de otra competencia juicio
pendiente sobre los mismos derechos.
A la demanda debera acompaarse el poder o ttulo que acreditara

la personalidad del compareciente si no fuese el mismo interesado, el
marido por su mujer o el padre por sus hijos menores; el documento que
acreditare la posesin de! derecho reclamado, cuando lo hubiese por

cesin, herencia O cualquier otro medio legal; la escritura, documento,
ley, decreto o resolucin, o la referencia de donde se hallare el ttulo en
que se funda e! derecho invocado; la relacin metdica, explicada y

numerada de los hechos y del derecho en que se apoyare la demanda; e!
testimonio de la resolucin reclamada, si hubiese sido transcrita en la
comunicacin administrativa, o la indicacin precisa del expediente en
que hubiere recaidoj y la peticin precisando con claridad la pretensin
deducida. 92Q
Presentado el escrito, la Suprema Corte reclamar de la autoridad e!
expediente a que se refiera el escrito, para que se enve dentro de los
quince das. 921 Si transcurre el plazo intilmente, la Corte reiterar el
oficio con nuevo plazo de ocho das, y si por segunda vez fuese desobedecida, se declararn a salvo los derechos del interesado para exigir la
indemnizacin de daos y perjuicios contra los culpables de la demora,
sin perjuicio de las acciones a que hubiere lugar. 922
Si el interesado insistiere en escrito motivado, la Corte proceder a
entender de la demanda, tomando como base la exposicin del actor,
sin perjuicio de la demandada de producir pruebas, 923 dndosele al
juicio tramitacin de un caso de reurdacin en el despacho. 924
Despus de presentada la demanda y la contestacin, no se admitirn
Artculo 31.
Artculo 33.
922 Artculo 34.
923 An el mismo expediente.
924 Artculo 3 S.
920
921
281
ms documentos que los que se hallen en las siguientes condiciones: ser

de fecha posterior y tener relacin directa con la cuestin sub judicc;
ser de fecha anterior sin haber tenido noticia de su existencia la parte
que lo afirme con juramento; y que habiendo sido mencionados en la
demanda o en la contestacin, slo los haya podido obtener la parte

despus de presentado el escrito. 925
El artculo 39 literalmente indica que las nicas excepciones que
pueden oponerse son: incompetencia del tribunal, fundada en la circunstancia de que la resolucin no da lugar al contencioso administrativo o en que la demanda ha sido presentada fuera de plazo; falta de
personalidad en el actor, en su representante o en el demandado; defecto
legal en el modo de proponer la demanda; la de litispendencia.
Las dilatorias deben oponerse dentro del plazo de nueve das de notificada la demanda y producirn e! efecto de suspender e! plazo para contestar el traslado, siendo comn la suspensin aun cuando slo el fiscal
o el coadyuvante hubieren alegado la misma. 926 Estas excepciones se
resolvern como artculos previos, a menos que se opongan al contestar
la demanda como perentorias, caso en que se decidirn en la definitiva. 927Si se oponen como articulacin se correr traslado al demandante
para que lo evace en el plazo de cinco das, llamando los autos la Corte para resolver sin ms trmite. 92B Pero las partes pueden pedir que se
abra a prueba, 1)29 y si la Corte lo considera procedente, se producirn
dentro de los diez das siguientes todas las que las partes creyesen hacen
a su derecho; la prueba se recibir por el ministro designado por el
tribunal o el juez exhortado. 930 Las pruebas se pondrn a disposicin de
las partes, quienes pueden presentar memorial alegando sobre su mrito
dentro de tres das. 931 Luego la Corte llamar los autos para pronunciar sobre las excepciones. 932
La demandada deber contestar dentro de nueve das, y si fuese
e! Ejecutivo de la provincia, se notificar al fiscal del Estado o en su
defecto al asesor de! gobierno. 933 Los favorecidos con la resolucin
administrativa pueden entrar como coadyuvantes con los mismos derechos de los representantes de! inters fiscal y la sola diferencia de actuar
Articulo
Artculo
Artculo
928 Artculo
929 Artculo
930 Artculo
931 Artculo
932 Artculo
933 Artculo
925
926
927
38.
40.
41.
42.
43.
44.
45.
46.
47.
282
en papel sellado; pero cabe que lo hagan en cualquier estado de la causa

sin que ello implique que sta retroceda ni se interrumpa su tramitacin. 934 La contestacin de la autoridad y del coadyuvante tendr los
mismos requisitos que los enumerados para la demanda. 935
Las pruebas deben acompaarse a los escritos de demanda y contestacin si estn al alcance de las partes, de lo contrario se podrn solicitar
enunciando con precisin en qu consisten. 936 La Corte sealar un
plazo para su produccin. 937 Las partes podrn proponer por escrito
las preguntas que quisieren hacer a los jefes de las administraciones de-
mandadas, las que debern ser contestadas bajo su responsabilidad en el

plazo que fije la Corte. 938 Los oficios se entregarn bajo constancia a
quien represente a la autoridad, quien deber rendir la contestacin
o la prueba de que el oficio fue entregado. 939
Para mejor proveer, el tribunal podr hacer las preguntas que considere convenientes a los testigos, y mandar praticar las diligencias opor-
tunas para la averiguacin de los hechos, aun cuando las partes no hubieren propuesto las medidas o se opusieren a que se practiquen. 940
La Corte rechazar la prueba en los siguientes casos: cuando la solicitada sea evidentemente improcedente, o ajena al asunto; cuando verse
sobre hechos en que las partes estn conformes; y cuando la cuestin sea
de puro derecho. 941
Vencido el plazo de prueba, el secretario har constar por nota en los
autos y slo se podrn recibir las pruebas pedidas y no evacuadas, as
como las consideradas para mejor proveer. 942 Despus se pondrn los
autos en la Secretaria por diez das comunes, para que las partes presen-
ten su alegato sobre el mrito de la prueba. 943 No es requisito esencial

del juicio la presentacin del alegato, y las partes pueden renunciar a l,
por lo que vencidos los diez das se llamarn los autos para sentencia. 944
Ejecutoriada la providencia de autos para sentencia, la Corte pronunciar su fallo en un plazo que no debe exceder de cuarenta das. 945
Artculo
Artculo
936 Artculo
937 Artculo
9.38 Artculo
939 Artculo
940 Artculo
941 Artculo
942 Artculo
943 Artculo
844 Artculo
945 Artculo
934
Dsr;
48.
49.
50.
51.
52.
53.
H.
5556.
57.
58.
59.
283
Tal es e! desarrollo de! procedimiento en su aspecto central, quedando

para despus la relacin de cuestiones incidentales no anotadas ahora.
b) En Colombia, el contencioso administrativo se ejerce por el Consejo de Estado y los tribunales administrativos. 946 Los tribunales resi-
den en la capital del departamento y el artculo 14 seala siete de ellos.

El ministerio pblico debe intervenir en todas las actuaciones
contenciosas que se sigan ante el Consejo de Estado y los tribunales administrativos, debiendo notificrsele las providencias al agente respectivo, quien puede usar en cuanto a ellas de los recursos legales. 947 Si se
trata de un inters municipal, el personero del municipio intervendr
desde la primera providencia que se le notifique. 948 Si se sigue un juicio
en cuyos resultados tengan intereses opuestos un departamento y un
municipio, el agente del ministerio pblico debe defender los del primero, y 10 mismo se har tratndose de una intendencia o comisara. En
las acciones de nulidad, el agente del ministerio pblico obra en inters
de la ley. 949 Los departamentos, municipios y dems personas administrativas pueden constituir los apoderados o voceros que tengan a bien,
segn las reglas generales. 950
Segn las reglas de competencia que sealan los artculos 34 para el
Consejo de Estado en instancia nica, 35 para la segunda instancia, 36
para los casos de consulta, 37 para decidir controversias sobre jurisdiccin, 38 y 39 para imponer correcciones; 52 para la nica instancia
ante los tribunales administrativos, 53 para la materia de contratos celebrados por los gobernadores de los departamentos, 54 para la primera
instancia y 55 para la segunda; podrn ser acusados los decretos, resoluciones y otros actos de gobierno, de los ministros y dems funcionarios,
empleados o personas administrativas, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad. Pero cuando un acto de carcter particular haya sido
proferido por un funcionario, empleado o persona administrativa del
orden nacional, y con l se viole un reglamente ejecutivo, habr lugar
a recurso ante esta jurisdiccin administrativa. 951 En relacin con este
artculo, debe tenerse presente el comentario de Jorge Ortega Torres,952 en el sentido de que la Corte declar inaxequible el artculo 62,
946 Artculo 1<;1 de la Ley de 1941 sobre organizacin de la jurisdiccin contencioso administrativa.
947 Artculo 19.
948 Artculo 20.
949 Artculo 21.
950 Artculo 22.
951 Artculo 62.
92 Cdigo anotado, op. cit., p. 60.
284
en cuanto comprenda la acusacin y anulacin de decretos por motivos

de inconstitucionalidad, que estaban asignados privativamente a aquella
corporacin, en sentencia de 7 de julio de 1942. 953
Las ordenanzas y dems actos de las asambleas departamentales son
acusables por violacin de la Constitucin, la ley o el reglamento eje-
cutivo. Los decretos, resoluciones y otros actos de los gobernadores son

acusables por los mismos motivos y por violacin de las ordenanzas.
Por las mismas causas y por violacin de los decretos y reglamentos de
los gobernadores son acusables los actos de carcter particular de las
autoridades, funcionarios o personas administrativas del orden departamental. 954
Los decretos, resoluciones y otros actos de los intendentes y comisarios
son anulables en los mismos casos y por los mismos motivos que las
ordenanzas departamentales. 9,,5 Igualmente son acusables los acuerdos
y otros actos de los concejos municipales en el concepto de ser contrarios a la Constitucin, la ley, el reglamento ejecutivo, las ordenanzas
departamentales o los reglamentos de los gobernadores. Los actos de las
autoridades, funcionarios o personas administrativas municipales sern
anulables por iguales conceptos y por violacin de acuerdos de los
concejos. 956
La accin de nulidad procede por los motivos anteriores y cuando
los actos han sido expedidos en forma irregular o con abuso o desviacin
de las atribuciones propias del funcionario o corporacin que los profiere. '957 Pero la persona que se crea lesionada en un derecho establecido o reconocido por una norma de carcter civil o administrativo, podr
pedir adems que se le restablezca en su derecho, y esta accin tendr
quien se hubiere hecho parte en el juicio y demostrado su derecho. 958
y puede pedirse el restablecimiento cuando la causa de la violacin
sea un hecho o una operacin administrativa, no siendo necesario ejercer
la accin de nulidad sino demandar directamente de la administracin
las indemnizaciones o prestaciones correspondientes. 959 Para el efecto
de restablecer el derecho particular violado podrn los organismos de lo
contencioso administrativo, estatuir disposiciones nuevas en reemplazo
de las acusadas y modificar o reformar stas. El interesado deber expre95S LlII , 231.
954 Artculo
955 Artculo
956 Artculo
957 Artculo
958 Artculo
959 Artculo
63.
64.
65.
66.
67.
68.
285
sar en qu consiste la violacin del derecho y la manera que estima que

debe restablecrsele. 960
Tambin la administracin, por conducto del respectivo agente del
ministerio pblico, puede solicitar la anulacin de los actos a que se
refieren los artculos 62 a 66 de la ley, por los motivos en ellos sealados. 961
Agotada la va gubernativa, la accin de nulidad puede ejercerse en
cualquier tiempo a partir de su expedicin o su publicacin, cuando sta
sea necesaria, regla que se aplica a los actos nacionales, departamentales
o de intendencia o comisara; pero la pretensin de reparacin por lesin
de derechos particulares decae, salvo disposicin en contrario, al cabo de
cuatro meses de la publicacin, notificacin, ejecucin del acto, o realizacin del hecho u operacin que le causen. 002
La demanda contendr: la designacin de las partes y sus representantes, lo que se demanda, los hechos u omisiones fundamentales de la pretensin, y la expresin de las disposiciones que se estimen violadas y el
concepto de la violacin. 963 Si se intenta la nulidad se individualizar el
acto con toda precisin, y si se demanda el restablecimiento de un derecho debern indicarse las prestaciones pretendidas. 004
A la demanda deber acompaarse una copia del acto acusado, con
las constancias de su publicacin, notificacin o ejecucin. Se expresar en la demanda si el acto no ha sido publicado o si se deniega la expedicin de la copia o certificacin de la publicacin, indicando la oficina
en que se encuentre el original o peridico en que se hizo la publicacin.
Tambin se acompaar el documento que acredite el derecho si el
reclamado proviene de haberlo otro trasmitido por cualquier ttulo. Si
se demanda contra impuestos o crditos liquidados a favor del Tesoro
Pblico, se acompaar el comprobante de haberse consignado, en calidad de depsito, la suma correspondiente, la que ser deducida en la
sentencia devolvindose el saldo que resulte; si las leyes no exigen el
depsito, bastar que se otorgue caucin a satisfaccin del magistrado
sustanciador. fl6G
La presentacin de la demanda no interrumpe el plazo de decadencia
de la pretensin. En el auto que niegue la admisin de la demanda, expresar el defecto y se ordenar su devolucin para ser corregida. 966
fl60
69.
961
962
Artculo
Artculo
ArtCulo
fl63 Artculo
964 Artculo
fl65 Artculo
966 Artculo
72.
83.
84.
85.
86.
87.
286
En las pretensiones de nulidad cualquier persona puede pedir se le

tenga como parte para coadyuvar o impugnar la demanda. En las dems, el derecho de intervenir slo se reconoce a quien acredite un inters
directo a las resultas del juicio. 9.7
Es potestativo conceder audiencias pblicas si fuere necesario dilucidar
puntos de hecho o de derecho, o cuando el asunto sea de marcada importancia. En ellas, celebradas despus de la citacin para sentencia, los
que hayan alegado podrn hacer un resumen escrito que se agregar
a los autos. 968 Tambin es potestativo dictar auto para mejor proveer,
con el fin de aclarar puntos dudosos u oscuros. Para la prctica de las
pruebas se dispondr de un plazo de diez das ms las distancias. Contra
esta clase de providencias no se admite recurso y las partes no tendrn
ms atribuciones que las que el juzgador les confiera. 969
Slo SOn admisibles las excepciones que se opongan a lo sustancial de
la pretensin, 970 y deben alegarse o proponerse desde que el negocio
se fije en lista hasta la cita para sentencia, expresando los hechos u omisiones en que se funden. 971 Las excepciones se deciden en la sentencia
definitiva y pueden ser declaradas de oficio cuando se encuentren justificados los hechos u omisiones que las constituyan. 972 Probada una
excepcin, no hay obligacin de estudiar las dems, pero el silencio del
inferior no impide que en la segunda instancia se estudien y fallen las
otras si se encuentra infundada la decidida, aunque el excepcionante no
haya apelado de la sentencia. 973
En el procedimiento ordinario la demanda debe presentarse personalmente o por conducto del juez de mayor categora del lugar. 974 El sustanciador dispondr su comunicacin al demandado y al agente del ministerio pblico, y que se fije en lista por cinco d'as para que los
coadyuvantes o impugnadores soliciten la prctica de pruebas y hagan
valer sus derechos. 975 La demanda puede corregirse o aclararse hasta el
ltimo da de la fijacin en lista y, en tal caso, volver a ordenarse
la actuacin del artculo 126, pero este derecho slo puede usarse una
vez. 976
967 Artculo
968 Artculo
969 Artculo
970 Artculo
971 Artculo
972 Artculo
973 Artculo
974 Artculos
975 Artculo
976 Artculo
89.
90.
91.
109.
110.
111.
112.
124 y 125.
126.
128.
287
Informado e! secretario de! cumplimiento de la fijacin en lista, ordenar la prctica de pruebas sealando un plazo de diez a treinta das. 977
Practicadas, o cerrado el plazo, se ordenar el traslado por cinco das
para alegatos por escrito; si no hubiere plazo probatorio, el traslado se
otorgar dentro de los tres das de fijacin de la lista o de la terminacin

del ltimo incidente. Vencido e! plazo para alegar se citar para sentencia cuando el ministerio pblico devuelva el expediente, no admitindose
alegaciones ni incidentes, ni tomndose en cuenta las pruebas que se
recibieren, pero stas se agregarn al expediente. 978 Este procedimiento
se seguir en el Consejo de Estado en negocios de nica instancia, pero
los plazos sern dobles fuera de Bogot. 979
Son juicios especiales los que ataen a competencias de facultades
administrativas entre las entidades polticas, 980 a la revisin de cartas de
naturaleza, 981 a pensiones, recompensas, sueldos de retiro, jubilaciones
y otros reconocimientos, 982 a la revisin de los reconocimientos que impongan al Tesoro Pblico la obligacin de cubrir una suma peridica
de dinero, 983 los juicios de cuentas, 984 los juicios electorales, 985 los de
contratos de la administracin, 986 la indemnizacin por trabajos pblicos, 987 los juicios sobre impuestos. 988
Los vacos en el procedimiento de esta ley se llenarn por las disposiciones del Cdigo de Procedimiento Civil y de las leyes que lo adicionan
y reforman, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de los juicios y
actuaciones que corresponden a la jurisdiccin contencioso administrativa. 989
e) En Costa Rica, los motivos de ilegalidad comprenden cualquier
infraccin del ordenamiento jurdico, incluida la falta de jurisdiccin
o competencia, el quebrantamiento de las formalidades esenciales y la
desviacin de poder cuando las potestades se ejercen para fines distintos
Artculo 129.
Artculo 130.
979 Artculo 13 6.
9flO Artculos 140 a 148.
981 Artculos 149 a 156.
9Ml Artculos 157 a 163.
983 Artculos 164 a 168.
984 Artculos 169 a 188.
1)85 Artculo 189.
1)86 Artculos 242 a 260.
987 Artculos 261 a 268, declarados inaxequibles por la Corte Suprema de Justicia,
Sene. 20 de junio 1955, "G. J", LXXX, 259, op. cit., p. 388.
988 Artculos 271 a 281.
1)89 Artculo 282.
977
Pi8
288
de los fijados por la ley. 900 Esta jurisdiccin conocer tambin de 10

relativo al cumplimiento, interpretacin, resolucin y efectos de los
contratos, cualquiera que sea su naturaleza jurdica, celebrados por el
Estado y dems entidades de derecho pblico, cuando tuvieren por finalidad obras y servicios pblicos de toda especie; de las cuestiones que
se susciten sobre la responsabilidad patrimonial del Estado y dems entidades de la Administracin; de las cuestiones que la Ley Orgnica del
Poder Judicial y dems leyes atribuyen exclusivamente a la va civil
de hacienda; y de toda cuestin que la ley atribuya especialmente. 991
En el procedimiento ordinario ser indiferente que la parte estime
el caso como de derecho pblico o privado. 992 La competencia se extender al conocimiento y decisin de las cuestiones prejudiciales o incidentales no pertenecientes a la materia, directamente relacionadas con un
juicio contencioso administrativo, salvo las de carcter penal. La decisin que se pronuncie no producir efecto fuera del proceso en que se
dicte y podr ser revisada por la jurisdiccin correspondiente. 993
Indicadas ya las reglas sobre la personalidad,994 slo queda aadir
que en el proceso puede intervenir como coadyuvante del demandado
cualquier persona que tuviere inters directo en el mantenimiento del
acto o de la disposicin impugnados, as como de la Administracin que
demandare la anulacin de sus propios actos; esta intervencin puede
originar oposicin que se tramitar incidentalmente. {lD5
Agotada la va gubernativa, sea porque se sustanciare el recurso pertinente, porque hubiere silencio de la Administracin durante dos meses, o porque no hubiere medio impugnativo gubernativo,996 procede
la demanda contra disposiciones de carcter general de la administracin
del Estado, municipalidades, instituciones autnomas y entidades de
carcter pblico, por ilegalidad. 997 La falta de impugnacin directa de la
disposicin o la desestimacin de la pretensin, no impedirn la impugnacin de los actos de aplicacin individual. 99' Y an los actos
consentidos expresamente o no recurridos en tiempo y forma o los que
sean reproduccin de otros firmes y los confirmatorios de los consentiArtculo 1 9
Artculo 29
992 Artculo 39 2.
993 Artculo 59
994 Spra nm. 35.
{lOS Artculo 12.
996 Artculo 18.
997 Artculo 20.
900
9111
""'IJ.4.
289
dos, pueden ser impugnados cuando fueren nulos de pleno derecho y

estn surtiendo efectos, pero ello nicamente para fines de su anulacin
e inaplicabilidad futura. 999
Podr pretenderse la declaracin de no ser conformes a derecho y,
en su caso, la anulacin de los actos y disposiciones susceptibles de impugnacin segn los artculos anteriores. 1000 Adems, si se pide el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada y su restablecimiento con o sin reparacin patrimonial, podr pretenderse la adopcin
de las medidas necesarias para el pleno restablecimiento, y cuando proceda, la indemnizacin de los daos y perjuicios. 1001
Se juzgar dentro de los lmites de las pretensiones formuladas por
las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar la pretensin
y la oposicin; 1002 pero si el tribunal considera que la cuestin pudo no
haber sido apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia
otros motivos susceptibles de fundar la pretensin o la defensa, los someter a aqullas mediante providencia en la que advirtiendo que no
prejuzga el fallo definitivo, los expondr y conceder a los interesados
un plazo de ocho das para que formulen las alegaciones que estimen
oportunas, con suspensin del plazo para sentenciar. lOU3
Sern acumulables las pretensiones no incompatibles y que se infieran
con relacin a un mismo acto o disposicin. Igualmente las que se refieran a varios actos o disposiciones, cuando unos sean reproduccin, confirmacin o realizacin de otros o exista entre ellos cualquier conexin
directa. HJU4 El acto puede acumular cuantas pretensiones renan los
requisitos sealados, y si el tribunal no estimare pertinente la acumulacin ordenar a la parte cules pretensiones debe interponer por separado en el plazo de un mes, so pena de decadencia de la pretensin
respectiva. 100;;
Cabe la ampliacin si antes de formalizarse la demanda se dictare
algn acto o disposicin que guardare relacin conforme al artculo 25,
con la pretensin deducida, lo que deber hacerse en el plazo que menciona el artculo 37. La solicitud suspender el trmite mientras se
hacen las publicaciones del artculo 39 y se remite el expediente al tribunal. Si varios procesos contra actos o disposiciones en que concurren
1'199 Artculo 21, 2.
1000 Artculo 22.
Artculo 23.
Artculo 24.
1003 Artculo 24, 2.
1004 Artculo 251005 Artculo 26.
1001
1002
290
las circunstancias del artculo 25 se encuentran en trmite, el tribunal

puede en cualquier momento y previa audiencia de las partes, decretar
la acumulacin de oficio o a instancia de alguna de las partes. 1006
En el escrito de interposicin se fijar la cuanta de la pretensin, si
no se hiciere, el tribunal requerir al demandante para que la fije en un

plazo no mayor de cinco das estndose en caso contrario a lo que fije
el tribunal previa audiencia del demandado. Si ste no estuviere de
acuerdo con la fijada por e! demandante, lo expondr por escrito en el

plazo y forma que prev e! Cdigo de Procedimiento Civil. 1007
La cuanta se determinar por el valor de la pretensin. Si existen
varios demandantes se atender al valor de cada demanda y no a la suma
de todas las pretensiones. En la acumulacin la cuanta ser por la suma del valor de las pretensiones, pero no conferir a las inferiores a diez
mil colones e! recurso de casacin. 1008 Al fijar e! valor se tendr en

cuenta la legislacin procesal civil con las siguientes especialidades: si
solamente se solicita la anulacin del acto, se atender al contenido eco-
nmico teniendo en cuenta e! dbito principal y los intereses al da de la

interposicin, pero no los recargos, las costas ni otras responsabilidades;
y cuando el demandante solicite adems el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada, la cuanta se determinar: por el valor
ntegro de! objeto si la Administracin hubiere denegado totalmente, y

por la diferencia entre e! reclamo y la suma aceptada si la Administracin hubiese reconocido parcialmente. En todo caso se reputarn de
cuanta inestimable las pretensiones contra disposiciones generales. 1009
Cuando no se trate del proceso de lesividad, la instancia se iniciar
Con escrito reducido a indicar el acto o disposicin contra que se reclama
y a solicitar se tenga por interpuesto el proceso. Se acompaarn: el
documento que acredite la representacin, el que acredite la del personero de la Administracin demandada, o la indicacin del acuerdo de
su nombramiento y publicacin en e! Diario Oficial, el documento que

acredite la personera con que el demandante se presente en juicio cuan-
do la ostente por habrsela trasmitido otro por herencia o por cualquier

otro ttulo, y copia de! acto o traslado del acto o de la disposicin impugnados, o indicacin del expediente en que haya recado o de! peridico oficial en que se haya publicado. El tribunal conceder un plazo de
diez das para subsanar defectos so pena de mandar archivar las actua1006 Artculo 27.
1007 Artculo 28.
1008 Artculo 29.
1009 Artculo 30.
291
ciones, y e! juicio se iniciar con demanda acompaada de! expediente

administrativo y copia certificada de la declaracin de lesividad. 1010
El plazo de dos meses para interponer demanda se contar desde e!
da siguiente a la notificacin cuando deba hacerse personalmente, o
de la publicacin del acto o disposicin. En casos de silencio administrativo ser de un ao desde el da siguiente al en que se entienda desestimada la peticin, a menos que con posterioridad recayere acuerdo expreso, en cuyo caso ser el indicado antes. Para utilizar el proceso de
lesividad, tambin ser de dos meses a partir del da siguiente al en que
lo impugnado se declare lesivo. 1011
Sin el cumplimiento de los requisitos procedimentales, no se tendrn
por vlidas las notificaciones o publicaciones, ni producirn efectos, salvo que los interesados se den por enterados utilizando en tiempo y forma
la accin. 1012
Como primera providencia, el tribunal ordenar se anuncie por una
vez en el Boletn Judicial y un diario de circulacin nacional la interposicin a costa de la actora y advirtiendo a los interesados el derecho
de apersonarse en los autos. 1013
En esa orden e! tribunal solicitar e! expediente a la entidad que dict
el acto o disposicin, el que deber ser remitido dentro de ocho das bajo
la personal y directa responsabilidad de sn jefe; peto e! tribunal conceder nuevo plazo de tres das con apercibimiento de decretar apremio
corporal contra el remiso y si no se le obedeciere impondr una multa
de cincuenta a quinientos colones que har efectiva por medio de la
autoridad judicial de polica. Si la multa no fuere satisfecha en e! plazo
de treinta das, se convertir en arresto a razn de dos colones por da.
El importe se girar a favor del Colegio de Abogados. 1014
Por la notificacin al representante legal, la demandada se entender
emplazada y apersonada. 1015 La publicacin de! artculo 39 servir de
emplazamiento a las personas interesadas conforme al artculo 11, prrafo 1, inciso b). Este aviso servir de emplazamiento a los coadyuvantes, menos la Contralora que deber ser notificada en su sede en el
caso del artculo 11, prrafo 2, inciso b) 1016
En el proceso de lesividad el emplazamiento se har individualmente
Artculo
Articulo
Artculo
Artculo
1014 Articulo
1015 Artculo
1016 Articulo
1010
1011
1012
1013
36.
27.
38.
39.
40.
42.
43.
292
en la forma prevista para el proceso civil. Si el demandante supiere el

domicilio de estas personas lo indicar al tribunal en la interposicin
so pena de nulidad. 1011
Los emplazados por el aviso del artculo 39 podrn apersonarse hasta
el momento en que hayan de contestar la demanda, sin que el plazo
pueda ser inferior a ocho das desde la ltima publicacin. Los emplazados directamente tendrn ocho das a contar del siguiente de la notificacin. Si no se apersonaren continuar el procedimiento sin posteriores notificaciones. Si se apersonaren posteriormente se les tendr como
partes sin retrotraer ni interrumpir el procedimiento, excepto cuando el
demandante no hubiere indicado el domicilio que conoca. 1018
Recibido el expediente o vencido el plazo del artculo 40, prrafo 3,

se acordar que el demandante deduzca la demanda en el plazo de treinta das, de lo contrario, de oficio se declarar decada la pretensin y se
devolver el expediente. 1019
Con la demanda se dar traslado a las partes demandadas y coadyuvantes apersonadas para contestar en un plazo de quince a treinta das.
A falta de contestacin y peticin de parte se tendr por contestada
afirmativamente en cuanto a los hechos y en estado de rebelda a la

parte, sin perjuicio de posterior comparecencia pero sin posibilidad de
retrocesin. Se aplicar 10 dispuesto en el artculo 45, prrafo 3, al rebelde, salvo que tuviese oficina sealada ante el tribunal para atender
notificaciones. 1Q20
En la demanda y en la contestacin se consignarn separadamente los
hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones y excepciones, en

apoyo de las cuales podrn alegarse las razones procedente aunque no
hubieren sido expuestas en la va administrativa. La presentacin de documentos se regir por la legislacin procesal civil. 1021 Si las partes estimaren que el expediente administrativo no est completo, podrn solicitar en el primer tercio del plazo para demandar o contestar, que se
reclamen los antecedentes necesarios, acordando 10 pertinente el tribunal
en tres das y sin recurso. Si se acoge la solicitul se suspender el plazo

mientras se completa el expediente administrativo. 1022
Dentro de los dos primeros tercios del emplazamiento para contestar,
los demandados y coadyuvantes podrn alegar las siguientes defensas

1017 Artculo
1018 Artculo
1019 Artculo
1020 Artculo
1021 Artculo
1022 Artculo
.
45.
46.
47.
48.
49.
293
previas: las que puedan determinar la inadmisibilidad de la pretenslOn,

la litispendencia y la falta de agotamiento de la va administrativa. De
este escrito se dar audiencia por tres das para que el demandante
ejerza la facultad del artculo 96. 1023
Transcurrido el plazo no se dar curso ni se atendern las defensas
previas, sin perjuicio de la facultad del tribunal. Estas defensas no suspendern el plazo para contestar. 1024 Contra el auto que desestime las
defensas previas no se dar recurso, pero contra el que las acoja caben
los ordinarios y el de casacin segn la cuanta. Si se declara con lugar
la defensa previa se dejar sin curso la demanda y firme el auto se devolver el expediente. 102r
Si hay conformidad sobre los hechos no proceder el recibimiento a
prueba, en caso contrario se admitirn cuando los hechos fuesen de indudable trascendencia a juicio del tribunal. 1026
No puede obligarse a la Administracin a absolver posiciones, pero
sus agentes deben suministrar los informes que el Tribunal solicite. Admitido el interrogatorio, la parte contraria dentro de los tres das, podr
adherir preguntas o repreguntas. Si el funcionario no contestare o lo
hiciere con evasivas, podrn ser tenidas por exactas las manifestaciones
de la parte. Los despachos con los interrogatorios se entregarn a quien
represente en juicio a la autoridad de que dependa y estar obligado a
presentar la contestacin en el plazo o la prueba de que entreg el despacho a su destinatario. 1027
Recibida la contestacin, se har saber a las partes, las que, al igual que
el tribunal, dentro de tres das, podrn solicitar adiciones o aclaraciones. Admitidas stas, se expedir nuevo despacho con el plazo reducido
a la mitad. 1028
Los informes se considerarn dados bajo juramento y cualquier inexactitud o falsedad har incurrir en las penas del perjurio o falso testimonio segn la naturaleza de los hechos. 1029 El resultado de las pruebas ordenadas para mejor proveer se pondr en conocimiento de las
partes que en tres das, podrn alegar cuanto estimen necesario. Si la
Administracin viniere obligada a realizar depsitos para atender los
gastos, se le conceder plazo prudencial segn la entidad y trmites
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
1027 Artculo
1028 Artculo
1029 Artculo
1023
1024
10'2
1026
50.
51.
52.
53.
54.
55.
56.
294
para la emisin de! acuerdo de pago, sin que pueda exceder de dos
meses.
1030
Al finalizar la fase de alegaciones o de prueba, e! tribunal conceder

un plazo de ocho a quince das para formular conclusiones; en este
escrito el demandante podr solicitar que la sentencia formule pronunciamento concreto sobre la existencia y cuanta de los daos y perjuicios
de cuyo resarcimiento se trate, si constaren ya pruebas en autos. 1031
Como procedimientos especiales, se citan la materia tributaria o impositiva, 1032 la municipal, 1033 la separacin de directores de entidades
descentralizadas 1034 y e! de los contratos de la Administracin y de las
licitaciones. 1035
d) Queda explicado que en algunos pases que se han mencionado
entre los iberoamericanos que cuentan con el contencioso administra-
tivo, las regulaciones positivas son deficientes. Tal es el caso del Ecuador,
cuyo Reglamento de 19 de octubre de 1948, discutido y aprobado por e!
Consejo de Estado en las sesiones le! 29 de mayo y 26 de junio de 1947,
probablemente resulte inoperante en la prctica.
De cualquier manera, se trata de un cuerpo legal con slo 20 artcu-
los, e! primero de los cuales expresa que e! artculo 146 de la Constitucin Poltica, en su numeral 89 , faculta al Consejo de Estado para conocer y decidir en las cuestiones contencioso administrativas.
El 29 explica que el artculo 112 de la Ley de! Rgimen Administrativo dispone tambin que al Consejo de Estado corresponde ejercer jurisdiccin en lo contencioso administrativo y que no se considerarn
tales los asuntos que de 'acuerdo con las leyes incumban a la funcin
judicial, no pudiendo procederse sino a peticin de parte perjudicada por
acto, procedimiento o resolucin de alguna autoridad nacional o seccional.
El precepto aade que el perjudicado, al presentar su reclamacin,
demostrar haber agotado los recursos jerrquicos y que se ha negado

su solicitud, o que ha transcurrido el plazo de treinta das sin resolucin
alguna, a menos que la ley seale plazo mayor. Las resoluciones de!
Consejo no producen efecto sino respecto de la cuestin sometida a su
juicio, ni tendrn fuerza obligatoria general, no siendo susceptibles,
tampoco, de recursos; pero el interesado podr proponer accin de inArticulo
Artculo
1032 Artculos
1033 Articulos
1034 Articulos
1035 Artculos
1030
1031
57.
58.
82
84
87
89
a
a
y
y
83.
86.
88.
90.
295
demnizacin de daos y perjuicios ante la Corte Suprema, de acuerdo

con e! Cdigo de Procedimientos Civiles.
Indica el artculo 3? que la disposicin transitoria segunda de la Ley
del Rgimen Administrativo establece que los asuntos contenciosos se
ventilarn breve y sumariamente de acuerdo con las disposiciones que
al efecto dicte el Consejo de Estado, cuyos funcionarios concedern las
copias solicitadas dentro de! plazo mximo de ocho das y en caso de
que no las expidan, se estar a lo afirmado por la parte interesada. Tal
disposicin tendr vigor hasta que se promulgue la ley sobre lo contencioso administrativo.
En el artculo 4? se indica que lo contencioso es uno de los recursos
jurisdiccionales establecidos por el Estado para garantizar y amparar
los derechos de los particulares o instituciones pblicas frente y contra
la Administracin, cuando sta acta en uso de sus facultades regladas
y no discrecionales, consistiendo en la revisin del acto.
El artculo 5? afirma que el recurso tiene por objeto verificar o comprobar la legalidad o ilegalidad de un acto o resolucin cualquiera,
emanantc de los funcionarios administrativos a los efectos de mantener
o modificar dicha resolucin o acto, pero siempre en la extensin del
mismo acto o resolucin.
El artculo 6? se limita a reiterar que el perjudicado con el acto, procedimiento o resoluciones, nacionales o seccionales, podr proponer demanda ante el Consejo; pero el 7? indica que sta ser clara y contendr:
los fundamentos de hecho y de derecho; los documentos a los que se
refiere o la indicacin de la oficina o archivo en que se encuentren, y
los documentos que legitimen la personera del actor.
El secretario del Consejo certificar la hora y fecha de la presentacin, y en las tres copias que debern acompaarse, explica el artculo
81?, pondr razn de la que conste su conformidad con el original. A su
vez, un consejero de Estado informar sobre si la demanda es procedente
o no, dispone el 9 9
La procedencia, conforme al artculo 10, depende de los siguientes
caracteres: que el acto pertenezca a aquellos que se someten especialmente a la jurisdiccin administrativa; que suponga violacin del derecho adquirido por el recurrente; que la violacin sea consecuencia directa del acto administrativo contra el que se eleva la reclamacin; que
no se trate de un acto de carcter propiamente judicial; y que se interponga dentro de la va administrativa agotndola sin resolucin favorable.
Las providencias de mero trmite las dictar el presidente del Consejo,
296
dice el artculo 11, pero la revocacin o reforma de las mIsmas y las

dems providencias, sern pronunciadas por el Consejo.
Presentado el informe que manda el artculo 99 , el Consejo resolver
si es procedente el recurso. 1036 Si decidiere afirmativamente, dispondr
que se cite al funcionario representante de la dependencia administrativa
de quien eman el acto, y se le entreguen copias de la demanda y documentos acompaados. Si el acto proviniere del Ejecutivo, o si en general
la demanda se propusiere contra el Estado o el Fisco, se citar al procurador general de la nacin, seala el artculo 13, agregando que en
las demandas contra organizaciones administrativas autnomas, seccionates o que estuvieren regidas por leyes especiales, no ser menester
contar Con dicho procurador, quien no obstante, tendr las atribuciones
de supervigilancia que sealen las leyes respectivas, pudiendo intervenir
en la causa, directamente o por medio de uno de los ministros o agentes
fiscales. El procurador no tendr voto en las resoluciones que pronuncie
el Consejo en las causas contencioso administrativas.
El demandado contar con un plazo de seis das para contestar y
proponer conjuntamente las excepciones dilatorias y perentorias de que
se crea asistido. 1037 El Consejo recibir la causa a prueba en el plazo de
diez das si hubiere hechos que deban justificarse; si las excepciones
fueren de derecho, notificar con ellas al demandante para que exponga
lo que crea conveniente por el plazo de tres das. Expirado el periodo de
prueba se notificar a las partes para sentencia, la que ser pronunciada
dentro de diez das. Durante ese lapso, las partes podrn presentar alegatos o informes de derecho. El Consejo, antes de pronunciar sentencia,
podr ordenar se practiquen de oficio las pruebas que tuviere por conveniente. 1038
Antes de pronunciar sentencia, conforme al artculo 16 el Consejo
solicitar el dictamen de uno de sus miembros. La aceptacin de la
demanda no obsta para que sea rechazada por falta de competencia o
por admitirse cualquiera otra excepcin dilatoria o perentoria, al tiempo
de pronunciarse la sentencia. 1039
e) La ley guatemalteca de lo contencioso administrativo, promulgada

el veintiocho de septiembre de mil novecientos treinta y seis, destina el
captulo
a la organizacin del Tribunal de lo Contencioso Administra-
Artculo
Artculo
1088 Artculo
1039 Artculo
1036
12.
1037
14.
15.
17.
297
tivo, lU40 determinando en el artculo 6'" que las disposiciones de la Ley

Constitutiva del Organismo Judicial y del Reglamento General de Tribunales regirn en lo contencioso administrativo en cuanto fueren aplicables a esta materia.
En el captulo 11 se regulan las diligencias previas al recurso y, en especial, la r~vocacin de oficio si las resoluciones no estn consentidas
por los interesados, O a instancias de parte. 1041
Es en el captulo III que se habla del recurso contencioso administrativo, otorgado a la persona que se crea perjudicada por una resolucin
administrativa, para que acuda ante el tribunal competente. 1042 Tambin puede interponerlo la Administracin, respecto a las providencias
y resoluciones que por acuerdo gubernativo se declaren lesivas para los
intereses del Estado. 1043
Las resoluciones administrativas que causen estado, se dicten en asunto
en el que la Administracin proceda con facultades regladas, y vulneren
un derecho de carcter administrativo establecido con anterioridad por
una ley, un reglamento o en otro precepto administrativo, 1044 dan lugar
al contencioso, entendindose que causan estado las resoluciones que decidan un asunto directa o indirectamente, cuando no sean susceptibles
de recurso gubernativo, y que la Administracin obra con facultades
regladas cuando deba acomodar sus actos a las disposiciones de una ley,
un reglamento o de otro precepto administrativo. 1045 El recurso podr
interponerse, adems, contra las resoluciones que lesionen derechos particulares establecidos o reconocidos por una ley, cuando tales resoluciones
hayan sido adoptadas como consecuencia de alguna disposicin de carcter general, si con sta se infringe la ley en la cual se originaron aquellos
derechos. 1046
Esta jurisdiccin conocer, asimismo, de las cuestiones referentes a
la interpretacin, cumplimiento, rescisin y efectos de los contratos
celebrados por la Administracin para obras y servicios pblicos. La
competencia del tribunal se extiende al conocimiento de los incidentes
a que den lugar, aunque hayan de resolverse aplicando el derecho ci1040 Tres magistrados propietarios y tres suplentes, elegidos respectivamente par
el organismo legislativo, por la Corte Suprema de Justicia y por el presidente de la
Repblica.
1041 Artculo 7<J
1042 Artculo 9'"
104~ Artculo 10.
1044 Artculo 11.
104:) Artculo 12.
1046 Artculo 13.
298
vil.
1047 Cuando se revoque la resolucin administrativa ya consentida

por la parte interesada, sta podr promover el recurso para el solo efecto
de que se restablezca el imperio de la resolucin; no obstante se exceptan las providencias que tengan por objeto rectificar errores de hecho
o de clculo. 1048
Para intentar la va en los asuntos sobre cobranza de contribuciones
y dems rentas pblicas o crditos definitivamente liquidados en favor
del Fisco, es preciso que el recurrente efecte e! pago, salvo que haya
obtenido declaracin de pobreza. 1049
El plazo para interponer el recurso ser de tres meses contados desde
e! da siguiente al de la notificacin de la resolucin firme en la va
gubernativa; y para que la Administracin utilice el recurso ser tambin de tres meses desde el siguiente da en que se declare lesiva la resolucin. 10M Si han transcurrido tres aos desde que se dict la resolucin
no podr ser declarada lesiva, prescribiendo el derecho. 10:;1
Cuando se hubieren interpuesto varios recursos contra una resolucin, el tribunal los acumular de oficio o a solicitud de parte legtima,
para resolverlos en una sentencia. 1052
El recurso se tendr por abandonado cuando trascurran tres meses
sin que el recurrente promueva y el tribunal, a instancia de parte legtima, declarar el abandono y firme la resolucin. 1053
El recurso se interpondr por escrito en papel sellado y contendr:
designacin del tribunal; nombres y apellidos de! recurrente o de la
persona que 10 represente; su edad, estado civil, nacionalidad, profesin
u oficio, vecindad y lugar de habitacin, indicando la casa u oficina
donde pueda recibir notificaciones; exposisicn razonada de los hechos
que motiven el recurso; fundamentos legales en que lo apoye; las pruebas que va a rendir; y lugar, fecha y firma del recurrente. 1054 Con
este memorial deber presentarse: testimonio de la escritura de poder
que acredite la representacin del compareciente, cuando no fuere el
mismo interesado; los documentos en que funda su derecho; copia certificada de la resolucin contra la que se recurre o la indicacin del
expediente. 1055
10,n Artculo
1048 Artculo
1049 Artculo
1050 Artculo
1051 Artculo
1052 Artculo
1053 Artculo
1054 Artculo
1055 Artculo
14.
1 5.
16.
18.
19.
20.
2122.
23.
299
De todo escrito se acompaarn tantas copias en pape! comn, como

sean las partes que intervengan. Las copias irn suscritas por las personas que firmen el escrito y desde que se presenten quedarn en la secretara a disposicin de la parte contraria. De los documentos que se
- se entregaran
'b
'"
acompanen
tam
len coplas para ca da parte.
Presentado el recurso, se pedir al funcionario, oficina o despacho
contra quien se reclame, dentro de cuarenta y ocho horas, las diligencias
que le motivaren. El requerido deber remitir sin demora esas diligencias y al recibirlas el tribunal acusar recibo, poniendo en ellas hora y
fecha de recepcin. 1057 Si transcurrieren tres das ms el plazo de la
distancia, sin que el requerido cumpla, el tribunal, de oficio o a solicitud de parte, sealar nuevo plazo de veinticuatro horas, bajo apercibimiento de proceder por desobediencia grave contra la remisa. 1058 Si
sta persistiere en su negativa, el tribunal conocer del recurso teniendo
como base el dicho del actor, sin perjuicio de proceder en forma contra
e! desobediente. La Administracin podr, sin embargo, presentar las
diligencias en cualquier estado del juicio. 100.
Despus de cumplidas las prescripciones anteriores, si el tribunal encontrare arreglado a derecho el recurso, dictar providencia mandando
or por el plazo de nueve das a la autoridad y al ministerio pblico. 1060
Al evacuar sus audiencias, estas autoridades debern interponer las excepciones perentorias que tengan y acompaar todos los documentos
que estimen necesarios, indicando las pruebas que van a rendir. 1061
Antes de contestar la demanda y dentro de los tres das siguientes a
su notificacin, demandado y coadyuvante podrn proponer las excepciones dilatorias consistentes en: incompetencia del tribunal, capacidad
legal, personera, personalidad, demanda defectuosa, segn el artculo
30. El tribunal dar audiencia a la actora por tres das, 1062 y si se pidiere
recepcin a prueba o el tribunal la considerara necesaria, la decretar
por ocho das comunes; 1063 si no se recibieren a prueba, resolver las
excepciones sin ms trmite dentro de tercer da. 1064
Firme la resolucin que declare sin lugar las excepciones dilatorias,
deber contestarse la demanda dentro de tres das Con los mismos requi-
'.5.
Artculo 24.
Artculo 25.
10M Artculo 26.
1059 Artculo 27.
1060 Artculo 28.
1Q61 Artculo 29.
1062 Artculo 30.
1063 Artculo 32.
1064 Artculo 33.
10M
1057
)00
sitos que sta.
1065
Pasadoel plazo el actor podr pedir su apertura a
prueba, o si el punto fuere de puro derecho, que se dicte sentencia. 1066

El plazo de prueba ser de quince das 1067 y si antes de que fenezca
se han producido todas. deber darse por vencido. 1068 Slo podrn recibirse las que las partes hayan propuesto en la demanda y contestacin. 1069
Las partes pueden dirigir a los funcionarios las preguntas relativas a
hechos relacionados con la materia del recurso y aqullos contestarn
por oficio, informando bajo su responsabilidad en el plazo que seale

el tribunal; los interrogatorios se presentarn por escrito en plica abierta
y, previa calificacin, se pasarn al funcionario. 1070
Todas las disposiciones del Cdigo de Enjuiciamiento Civil y Mercantil y de la Ley Constitutiva del Organismo Judicial, regirn como
supletorias en lo que fueren compatibles y aplicables. 1071 El Ministerio
Pblico ser parte en los recursos contra la Administracin. 1072
El tribunal conocer en nica instancia de las demandas contra reso-
luciones de la Administracin.
1073
Las diligencias que hayan de practi-
carse fuera de su residencia se encomendarn al jefe poltico respectivo

por despacho, quien proceder de acuerdo con lo dispuesto en las leyes
procesales, devolviendo las diligencias inmediatamente al tribunal.
1074
Los jefes polticos podrn cometer a los intendentes municipales la prc-
tica de las diligencias.
1015
/) La Corte Superior de Cuentas en Hait es juez de derecho comn

para todo 10 concerniente al cumplimiento de contratos administrativos
y los conflictos que se establezcan entre el Estado y las personas fsicas
o morales en ocasin de los mismos. Decidir tambin en ltima instancia

los conflictos entre el Estado y los particulares en relacin al establecimiento y percepcin de todos los impuestos y tasas, luego de la decisin
definitiva de la Administracin interesada. 1076
El recurso ser presentado por escrito firmado por abogado regularArtculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
1078 Artculo
1074 Artculo
1075 Artculo
1076 Artculo
106:5
1066
1067
1068
1069
1070
1071
1072
34.
35.
36.
37.
38.
39.
50.
5 l.
52.
53.
54.
30.
301
mente inscrito en una de las Barras de la Repblica, conteniendo los

nombres de las partes, el sealamiento de las pruebas de que se servirn,
acompandolas a su promocin, y la exposicin sumaria de hechos y
conclusiones. 1077
La demanda ser notificada a la otra parte, quien presentar sus
defensas en el plazo de quince das ms la distancia, depositndola en la
secretara de la Corte para ser inscritas en un registro numerado y constatado por el primer consejero, quien designar al instructor encargado
de hacer la relacin a la Corte. 107R
El actor podr, en la quincena siguiente a la presentacin de los medios de defensa, introducir una segunda promocin y el demandado dispondr de otra quincena para producir sus nuevas defensas. No podr
haber ms de dos promociones por cada parte, incluyendo la demanda
introductiva. 1079
Cuando deba resolverse contra varias partes regularmente citadas, el
fallo obligar a todas no obstante la ausencia de una o varias. 1080
El recurso no podr interponerse despus de noventa das, a contar
de la fecha de la notificacin de la resolucin. 10R1
En el caso en que un documento sea objetado de falso, el instructor
dictar ordenanza fijando un plazo para que la parte que la produjo
exprese si desea servirse de ella, en caso de que nada diga o exprese su
renuncia, la prueba ser rechazada. En el supuesto contrario la Corte
solicitar el dictamen de un experto o mandar suspender el procedimiento hasta que se decida por el tribunal competente, o, por ltimo,
podr continuar y dictar sentencia si su decisin no depende del valor
del documento. 1082
Las sesiones sern pblicas. Despus de la relacin del instructor, los
abogados de las partes presentarn sus observaciones orales y las conclusiones sern resumidas por un relator. 1083
g) Toda persona, natural o jurdica, investida de inters legtimo,
puede interponer el recurso contencioso administrativo ante el Tribunal
Superior Administrativo en la Repblica Dominicana, en los casos, plazos y formas que establece la Ley 1494: contra las sentencias de cualquier tribunal contencioso administrativo de primera instancia o que
1071 Artculo 31.
Artculo
Artculo
l{)HO Artculo
10tH Artculo
1082 Artculo
1083 Artculo
1078
]079
32.
35.
36.
37.
40.
41.
302
en esencia tenga este carcterj contra actos administrativos violatorios de

la ley, reglamentos y decretos que renan los siguientes requisitos:
Que se trate de actos contra los cuales se haya agotado toda recla-
macin jerrquica dentro de la propia administracin o de los organismos autnomos.

Que emanen de la administracin o de los rganos autnomos en el
ejercicio de sus facultades regladas.

Que vulneren un derecho administrativo, establecido con anterioridad
a favor del recurrente por una ley, un reglamento, un decreto o un
contrato administrativo.
Que constituya un ejercicio excesivo o desviado de su propsito leg-
timo, de facultades discrecionales conferidas por las leyes, los reglamentos o los decretos. 1084
Tambin proceder el recurso cuando la administracin o el rgano
autnomo no dictaren resolucin definitiva en el plazo de dos meses,
estando agotado el trmite o cuando pendiente ste, se paralizara sin
culpa de! recurrente por e! mismo plazo. Si se tratare de consejos, comisiones, juntas u otras entidades colegiadas, proceder tambin por
retardo, salvo receso legal. 10R5
El tribunal decidir en primera y ltima instancia las cuestiones relativas al cumplimiento, caducidad, rescisin, interpretacin y efectos de
los contratos administrativos 1086 celebrados por el Estado, los establecimientos pblicos. el Distrito de Santo Domingo, las comunes y distritos
municipales con personas o empresas particulares, como tambin las
cuestiones que versen sobre el uso y goce de las dependencias del dominio pblico del Estado, las comunes distritos municipales. 10R7
Tambin cabe el recurso contra la revocacin de actos administrativos cuando ocurra despus de un ao o no est fundada en disposicin
del propio acto revocado. 1088
Las controversias sobre derechos de registros. transcripcin e inscripcin de hipotecas, sern conocidas en primera y ltima instancia por el
tribunal, 10S9 quien conocer, asimismo, en igual forma de las controversias sobre distribucin de aguas pblicas. 1090
lOR4 Artculo 10;>

1081'i Artculo 20;>
1086 Concesiones y contratos de servicios pblicos o de construccin de obras
pblicas.
1087 Artculo 31'
1088 Artculo 40;>
1089 Artculo 5()
1090 Artculo 6'1
JOJ
No corresponden al tribunal: las cuestiones que versen sobre inconstide las leyes, reglamentos, decretos, resoluciones o actos; los
realicen los Poderes del Estado en uso de atribuciones conslos de las autoridades militares relacionados con los miemcuerpos correspondientesj los relativos a la conservacin
de la seguridad y el orden pblico; los de carcter disciplinario dentro de los servicios pblicos; y las cuestiones de ndole civil, comercial
y penal, y todas las dictadas por las autoridades y rganos autnomos
como personas de derecho privado. 1091
Tampoco se recurrir ante el tribunal contra la aplicacin de impuestos u otros tributos pblicos, multas y recargos, sin la debida prueba de que han sido satisfechos antes de las autoridades. 1092
El plazo para recurrir ser de quince das a partir del recibo de la
sentencia del tribunal contencioso administrativo de primera instancia
si se tratare de apelacin, o del da en que recibiere la participacin
del acto recurrido, o del de publicacin oficial del mismo por la autoridad de que haya emanado, o del de expiracin de los plazos fijados
en el artculo 21? de la ley, si fuere recurso por retardacin; pero fuera
de la capital, el plazo se adicionar con dos das. 1093
N inguna persona ser recibida en recurso si no reside en el pas o
ha constituido en l, antes del recurso, un apoderado formalmente conocido por la jurisdiccin o la administracin. lOU4
El recurso se dirigir al presidente del tribunal por el recurrente, o
por el procurador cuando se trate de un recurso relativo a contratos
administrativos o concesiones, o al uso y goce del dominio pblico, o un
recurso de revisin. 100,;
La instancia expondr todas las circunstancias de hecho o de derecho
que motiven el recurSOj transcribir todos los actos y documentos contra los que se recurre y terminar con las conclusiones articuladas. 1006
No contendr ningn trmino ni expresin que no conciernan al
caso, y al recibir la instancia, el presidente dictar auto ordenando que
sea comunicada al procurador o al demandado. 1091
La parte demandada deber presentar su defensa dentro de los quince das subsiguientes y el presidente, por auto, la comunicar al recutucionalidad
que dicten o
titucionales;
bros de los
Artculo 7''
Artculo 89
Ju!l:{ Artculo 9<:'
lOOJ Artculo 10.
H)!);; Artculo 22.
HIOO Artculo 23.
1(111, Artculo 24.
\HfJl
lUIJ2
EL PROCESO ADMI~I5TRA TIVO EN IBEROAMRICA
304
rrente.
1008
Dentro de los quince das posteriores, el procurador o
el
recurrente la devolycrn al presidente. 1099

Si el procurador o la parte contraria acompaan nuevos alegatos, el
presidente la comunicar por auto a la otra parte, para que ample
su defensa en diez das.
1100
Puntualizadas las conclusiones y expuestos los medios de defensa, el

asunto se reputar en estado y bajo la jurisdiccin del tribunal. El presidente har que el secretario ponga a disposicin de los jueces el expediente completo para su estudio, terminado el cual, se reunirn en
cmara de deliberacin redactando la sentencia, o comisionando a uno
de ellos para que lo haga, por el turno acordado. Suscrita la sentencia

sin mencin de discrepancias, se fijar la audiencia en que ser leda,
notificndose a todas las partes. 1101
Todas las notificaciones se harn por correo certificado de entrega
especial, las partes podrn utilizar alguaciles a sus expensas, SIn que
estos actos requieran registro. 1102
Si las partes abandonan expresamente el procedimiento, ser sobresedo por simple actOj cuando se abstengan de ampliar sus instancias
O defensas, se dictar sentencia sobre el caso. 1103
En la intervencin de terceros, incidentes o cualquier otro cuya reso-
lucin no haya sido regulada por la ley, el tribunal podr dictar reglas
especiales para el caso y comunicarlas a las partes. 1104
Salvo en los casos de revisin, los particulares no tendrn que estar
representados por abogados en juicio. 1105 Todo documento presentado
por particulares llevar adherido a cada pgina un sello de Rentas

Internas por 0.10 pesos cada uno. En caso de ganancia de causa, el
particular tendr derecho al reembolso. 1106
El tribunal y la Procuradura General Administrativa, podrn acordar reglamentaciones para sus respectivos regmenes interiores, sin
referirse al procedimiento. 1107
Las cuestiones contencioso administrativas de ajuste de cuentas oficiales y reclamaciones contra el Estado, de expropiacin pblica y de
Artculo
1099 Artculo
1100 Articulo
1101 Artculo
1102 Artculo
1103 Artculo
1104 Articulo
1101S Artculo
1106 Artculo
1107 Artculo
1098
25.
26.
27.
28.
46.
47.
48.
49.
51.
54.
305
seguros sociales, sern conocidas por las jurisdicciones especiales establecidas. 1108
h) El contencioso administrativo en Panam tiene su fuente en el
artculo 168 de la Constitucin, que en su prrafo 2q determina que,
junto con las dems atribuciones constitucionales y legales, la Corte
Suprema de Justicia tendr el ejercicio de la jurisdiccin contencioso
administrativa sobre los actos, resoluciones, rdenes o disposiciones q Uc
ejecuten, adopten o expidan, en ejercicio de sus funciones O pretextando
ejercerlas, los funcionarios y autoridades nacionales, provinciales, municipales y de las entidades pblicas autnomas o semiautnomas. A tal
fin, la Corte, con audiencia del procurador general de la nacin o el
procurador auxiliar, podr anular los actos acusados de ilegalidad; restablecer el derecho particular violadoj estatuir nuevas disposiciones en
reemplazo de las impugnadas y pronunciarse prcjudicialmente acerca
del sentido y alcance de un acto administrativo o de su valor legal.
Podrn acogerse a esta jurisdiccin las personas afectadas por el acto,
resolucin, orden o disposicin de que se trate j y, en ejercicio de la
accin popular, cualquier persona natural o jurdica, domiciliada en el
pas en todo caso, en que Un funcionario o autoridad pblicas, incurrieren en injuria contra derecho. No se admitirn recursos de inconstitucionalidad contra los fallos de la Corte y sus salas. Las decisiones
de la Corte en ejercicio de las atribuciones sealadas en este artculo
son finales, definitivas y obligatorias y deben publicarse en la Gaceta
Oficial.
Por su parte, la ley 47 de 1956, reformadora de la 135 de 1943,
indica en su artculo 27 que a la Tercera Sala le estn atribuidos los
recursos para revisar los actos, resoluciones, rdenes o disposiciones de
todos los funcionarios nacionales, provinciales y municipales y de las
entidades pblicas autnomas o semiautnomas, en ejercicio de sus funciones o con pretexto de ejercerlas. En consecuencia, esta Sala conocer
en materia administrativa: .
De todos los decretos, rdenes, resoluciones o cualesquiera actos, sean
generales o individuales, en materia administrativa, que se acusen de
ilegalidad;
De los actos, resoluciones, rdenes o disposiciones de los gerentes o de
las juntas directivas o de gobierno, cualquiera que sea su denominacin,
de las entidades pblicas autnomas o semiautnomas que sean violatorias de las leyes, de los decretos o de sus propios estatutos, reglamentos
y acuerdosj
llO:" Artculo 56.
306
De los decretos leyes cuando sean acusados de violar la ley de concesin de facultades extraordinarias por virtud de la cual fueron expedidos;
De los recursos contenciosos en los casos de adjudicacin de tierras;
De las apelaciones, excepciones, terceras o cualquier incidente en los
juicios ejecutivos por jurisdiccin coactiva;
De las cuestiones suscitadas con motivo de la celebracin, cumplimiento o extensin de los contratos administrativos;
De las cuestiones que se susciten en el orden administrativo entre
dos o ms municipios, o entre un municipio y la nacin;
De los acuerdos o de cualquier acto, resolucin o disposicin de los
consejos municipales o de las autoridades o funcionarios que de ellas
dependan, contrarios a las leyes, a los decretos que las reglamentan o a
las normas de los propios Concejos;
De las indemnizaciones de que deban responder personalmente los
funcionarios del Estado, incluso los de las entidades pblicas autnomas
o semiautnomas, por razn de d~os o perjuicios causados por actos
que la misma Sala reforme o anule;
De la indemnizacin por razn de la responsabilidad subsidiaria de!
Estado, comprendidas las entidades pblicas autnomas o semiautnomas, en virtud de daos o perjuicios que originen las infracciones que
incurran al ejercerlas, cualquier funcionario o entidad que haya proferido el acto administrativo impugnado; y
De las indemnizaciones de que sean responsables directos e! Estado
y las entidades pblicas por el mal funcionamiento de los servicios.
Esta sala conocer tambin de los denominados por el Cdigo de
Trabajo recursos administrativos y del de revisin que trata el artculo
51 de la ley 33 de 1946. Estos fallos son finales y definitivos y no
quedan comprendidos entre los que determina e! inciso segundo de!
aparte al del numeral 2 de! artculo 19 de esta ley. 11011
Las leyes IJ5 de 1943, 32 de 1946 y 39 de 1954, se aplicarn en
cuanto no contradigan lo dispuesto por esta ley. 1110
Al pleno de la Corte le estn privativamente atribuidas las siguientes funciones: ...
2. Con audiencia del Procurador Auxiliar y ajustndose al procedimiento legal sealado para cada caso:
a) De la interpretacin de los actos administrativos cuando la autoridad judicial o administrativa encargada de su cumplimiento, antes
1100
1110
Artculo 28.
Artculo 29.
5USTANCIACIN DEI. PROCESO
J07
de efectuarlos o de resolver el fondo del negocio, as lo solicite, por

tratarse de actos de sentido obscuro o ambiguo;
En los casos del inciso que antecede son tambin susceptibles de esta
interpretacin las sentencias y autos de la Sala de lo contencioso administrativo;
b) De Ja interpretacin de los actos administrativos individuales
que hayan de servir de base a cualquier decisin de la autoridad judicial. 1111
Las demandas, recursos, peticiones de instancia formuladas ante la
Corte y los negocios que hayan de ingresar a sta, debern dirigirse al

presidente y presentarse al Servicio General; los expedientes de cualquier oficina pueden enviarse por correo recomendado. 1112 Todos estos
asuntos sern repartidos al Pleno y a la Sala, determinndose el turno
entre los nueve magistrados por orden alfabtico de los apellidos, dndose a conocer el da y hora del reparto por carteles fijados en la secretara, sirviendo el reparto para designar el magistrado que deba sustanciar los incidentes de impedimento o recusacin de otros y casos semejantes. El sustanciador deber tramitar el negocio hasta ponerlo en
estado de decisin, redactando el proyecto; contra sus autos y providencias la parte perjudicada podr apelar ante el resto de los magistrados. Toca al sustancia dar el nombramiento de defensores, peritos y
dems particulares que deban intervenir como auxiliares cuando el
nombramiento corresponda al tribunal, y ante l tomarn posesin y

jurarn el cargo. Las decisiones se tomarn por mayora de \'otos,
llamndose al suplente si no la hubiere en el pleno, o a uno de los magistrados restantes en las salas. Todos los que tomen parte en la votacin
firmarn aunque disientan, salvando su voto con opinin razonada, con
lo cual quedar eximida de la responsabilidad que pudiera aparejarle lo
resuelto. 1113
Pueden demandar la revisin las personas afectadas por el acto, resolucin, orden o disposicin de que se trate; y en ejercicio de la accin
popular, cualquier persona natural o jurdica, nacional o extranjera en
cualquier caso en que la Administracin haya incurrido en injuria contra
derecho. 1114
El tribunal ejercer su competencia en los actos previstos en el artcu1111 Artculo 18, Ley 47 de 1956.
1112 Artculo 32.
1113 Artculos 32 a 47, Ley 47 de 1956.
1114 Artculo 14, Ley 33 de 1946.
J08
lo 13,1116 ya anulando los actos acusados de ilegalidad, ya restableciendo el derecho particular violado, estatuyendo disposiciones nuevas en
reemplazo de las acusadas. 1116. 117
Los motivos de ilegalidad comprenden tanto la infraccin literal de
los preceptos legales como la falta de competencia o de jurisdiccin del
funcionario o de la entidad que haya dictado el acto administrativo, o
el quebrantamiento de las formalidades que deben cumplirse y la desviacin de poder. La apreciacin de las responsabilidades a que haya
lugar, ya se trate de las patrimoniales de los funcionarios o de las principales o subsidiarias del Estado, o de las entidades pblicas autnomas
o semiautnomas, corresponder al tribunal de lo contencioso administrativo. 1118
La revocatoria de un acto, resolucin o disposicin en va contencioso administrativa produce efecto general contra todos; pero el establecimiento del derecho slo aprovechar a quien hubiera intervenido
en el juicio y obtenido declaracin en su favor. 1119
No son acusables ante la jurisdiccin contencioso administrativa:
Las resoluciones de los funcionarios o autoridades del orden administrativo que tengan origen en un contrato civil celebrado por la nacin
o el municipio;
Las resoluciones que se dicten en los juicios de polica de naturaleza
penal o civil;
Las correcciones disciplinarias impuestas al personal de la fuerza
pblica y del cuerpo de polica a ella asimilado, excepto cuando impliquen suspensin, postergacin para el ascenso o separacin del cargo
de empleados que sean inamovibles por ley. ]120
Para ocurrir en demanda ante el tribunal es necesario que se haya
agotado la va gubernativa, lo que se entender cuando los actos o
resoluciones respectivas no sean susceptibles de ninguno de los recursos
establecidos en los artculos 33, 38, 39 Y 41, o se hayan decidido, ya se
trate de actos o resoluciones definitivas, o de providencias de trmite,
si estas ltimas deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, de
modo que le pongan trmino o hagan imposible su continuacin. ]121
llUi Artculo 27, Ley 47 de 1956.
Ya pronuncindose pre;udicialmente acerca del sentido y alcance de un acto

administrativo o de su valor legal.
1117 Artculo 1 S, Ley H.
1118 Artculo 16, Ley H.
111\1 Artculo 27.
ll!H Artculo 25, Ley 33.
1116
309
La aCClOn de nulidad contra un acto administrativo puede ejercerse

en cualquier tiempo, a partir de su expedicin o despus de su publicacin, si necesita este requisito para su vigor. 1122
La accin encaminada a obtener una reparacin por lesin de derechos subjetivos prescribe, salvo disposicin legal en contrario, al cabo
de dos meses, a partir de la publicacin, notificacin o realizacin del
acto o de efectuado el hecho o la operacin administrativa que cause
la demanda. ]123
Toda demanda contendr:
La designacin de las partes y de sus representantes; lo que se demanda; los hechos u omisiones fundamentales de la pretensin; la expresin
de las disposiciones que se estimen violadas y el concepto de la violacin. 1124
Si la accin intentada es la de nulidad de un acto administrativo, se
individualizar con toda precisin, y si se demanda el restablecimiento
de un derecho, debern indicarse las prestaciones que se pretenden, ya
se trate de indemnizaciones de modificacin o reforma del acto
demandado o del hecho u operacin administrativa que causa la demanda. No ser indispensable dirigir sta contra los actos simplemente
confirmatorios que hayan agotado la va gubernativa; pero quedarn
sin valor si se anula o reforma el impugnado. 1125
En las acciones de nulidad de un acto administrativo, cualquier persona puede pedir que se le tenga como parte para coadyuvar o impugnar la demanda. En las dems clases, el derecho de intervenir slo se
reconoce a quien acredite un inters directo en l3s resultas del juicio. Si
alguna parte se opusiere a la intervencin, se sustanciar como incidente. 1126
A la demanda se acompaar copia del acto acusado, con las constancias de su publicacin, notificacin o ejecucin, segn los casos. 1127
Se reputan copias hbiles las publicaciones en los peridicos oficiales,
debidamente autenticadas por los funcionarios correspondientes. 1128 Si
el acto no ha sido publicado o se deniega la expedicin de la copia
o certificacin sobre su publicacin, se expresar as en la demanda,
con indicacin de la oficina donde se encuentre el original o del perilI;;!:!Artculo
II:!:J Artculo
1]2-1 Artculo
11:!;) Arti..:ulo
lI:!tl Artculo
1J27 Artculo
1l2~ Artculo
26, Ley 33.

27, Ley 33.
28, Ley H.
43a.
3 O, Ley 33.
44, Ley 135.
45, Ley 135.
310
dico publicado, para que el sustanciador lo solicite antes de admitir la

demanda. 1129 Tambin deber acompaarse el documento idneo que
acredite el carcter con que el actor se presenta en el juicio, cuando vaya
por otra persona o su derecho provenga de habrselo transmitido a
cualquier ttulo. llS0 Si se trata de un acto, orden o disposicin de que

no haya constancia escrita por haberse dictado verbalmente, la parte
perjudicada o interesada presentar en abono de la demanda dos testi-
monios hbiles por lo menos.
1131
Si se trata de demanda sobre impuestos que se exigen o de crditos
liquidados a favor del Tesoro Pblico, se acompaar el comprobante

de haberse consignado como depsito la suma en la Oficina Recaudadora. Terminado el juicio, la cantidad deducida en la sentencia ingresa-
r a los fondos del Tesoro y se devolver al interesado el saldo si lo

hubiere. 1132
No se dar curso a la demanda que carezca de alguna de estas formalidades y su presentacin no interrumpir los plazos para la prescripcin de la pretensin. 1133
En la resolucin en que se niegue la admisin de la demanda, debern
expresarse los defectos que tenga y ordenarse su devolucin al interesado para que los corrija. 1134 Las sentencias ejecutoriadas del tribunal
son obligatorias para los particulares y la administracin y no estn
sujetas a recursos distintos de los expresados en la ley. 113::;
Cuando por sentencia definitiva se decrete la nulidad de un acuerdo
municipal, en todo o en parte, quedar virtualmente sin vigor, en lo
pertinente. 1136 Ningn acto administrativo revocado por el tribunal
podr ser reproducido por la corporacin o funcionario que lo dict
si conserva la esencia de las disposiciones revocadas, a menos que con
posterioridad hayan desaparecido los fundamentos legales de la revocacin. 1137
Toda gestin llenar los requisitos y condiciones para el ejercicio de
la abogacin establecidos en la Ley 54 de 1941. 1138
Recibida la demanda y verificado el reparto, el sustanciador dispon1129 Artculo
1130 Artculo
1131 Ahculo
1132 Articulo
1133 Artculo
1134 Artculo
1135 Articulo
1136 Artculo
1137 Artculo
1138Articulo
46,
47,
48,
49,
31,
51,
52,
32,
54,
56,
Ley 135.
Ley 135.
Ley 13 5.
Ley 135.
Ley 33.
Ley 135.
Ley 135.
Ley 33.
Ley 135.
ley 135,
Jll
dr al admitirla, que se d traslado a la parte demandada, se abra a

pruebas por cinco das y se enve copia de la demanda al funcionario
que dict e! acto acusado, para que dentro de! mismo plazo explique
su conducta por medio de informe. 1139
Las excepciones, terceras e incidentes en los juicios ejecutivos por
jurisdiccin coactiva tendrn una tramitacin de dos instancias: ante
el magistrado que corresponda el negocio por reparto, y ante el resto
del tribunal para que se surta la apelacin. En el ltimo caso, el magistrado de la primera instancia no formar parte del tribunal, integrado
por uno de los conjueces por sorteo. Las apelaciones se tramitarn en
10 posible conforme al Cdigo Judicial. 11<0
Los vacos del procedimiento se llenarn por las disposiciones del
Cdigo Judicial y las leyes que 10 adicionen y reformen, en cuanto sean
compatibles con esta jurisdiccin. un
Es parte en el juicio el fiscal del tribunal. 1142
Hasta el ltimo da del plazo para aducir pruebas, puede aclararse
o corregirse la demanda, volviendo a ordenarse la actuacin, pero el
derecho de variar la demanda slo cabe por una vez. 1143 Informado por
el secretario que se ha vencido el plazo para aducir pruebas, se ordenar
su prctica en un periodo de diez a veinte das, que se contar desde
el siguiente al en que quede notificada la providencia que 10 seala.
Si las pruebas fueren documentales y se agregasen a los autos, se considerar terminado el periodo y se entrar a decidir el mrito. Las partes pueden presentar dentro de los cinco das siguientes un alegato
escrito. 11H
Es potestativo del tribunal dictar auto para mejor proveer, con e1
fin de aclarar puntos dudosos u obscuros, disponiendo de un plazo no
mayor de treinta das, ms la distancia. lB5 Contra estos autos no se
admite recurso y las partes tendrn las atribuciones que les confiera el
juzgador. lB6
En cualquier estado del juicio es admisible, por declaracin expresa,
el desistimiento del recurso, que siempre ser notificado a la parte
contraria. lB7 Las gestiones se harn en la misma clase de papel sellal1Sg Artculo H, Ley
1140 Artculo 35, Ley
11U Artculo 62, Ley
11fT Artculo 66, Ley
H.
33.
33.
33.
H.
33.
13 L
135.
135.
312
do que las judiciales, teniendo en cuenta los privilegios que se conceden

a la nacin y otras entidades. La actuacin se adelantar en papel
sellado de segunda clase. 1148
Proceder la declaracin de caducidad de la instancia cuando transcurrieren dos meses sin que ninguna de las partes haga gestin encaminada a la continuacin del juicio. La declaracin se dictar de oficio
si no la solicita el fiscal. 1149 Declarada la caducidad, se devolver la
actuacin a la autoridad que dict el acto, o al rgano administrativo
de origen. 1150 Contra el auto que declare la caducidad slo proceder
el recurso de revisin por error para considerar si existe el considerado
como fundamento de la revisin. 1151
Slo son admisibles las excepciones que se oponen a lo sustancial de
la pretensin. 1152 Deben proponerse por quienes intervengan en el juicio desde la fijacin en lista hasta que se dicte fallo. 1153
Las excepciones se deciden en la definitiva. Pueden ser declaradas
sin instancia de parte, cuando se encuentren justificados los hechos u
omisiones que las constituyen. 11:)4 Si se encuentra probada una excepcin, no hay obligacin de estudiar las dems propuestas O alegadas. m'
El fiscal del tribunal intervendr en todas las actuaciones contenciosas que se ventilen y ejercer, adems, las funciones que seale la ley.1156
Servir tambin de consejero jurdico a los funcionarios administrativos
que consulten su parecer respecto a determinada interpretacin de la
ley o procedimiento aseguir. Sus opiniones sern emitidas verbalmente
o por escrito. 1157
Las providencias y resoluciones se notificarn personalmente al fiscal,
quien puede usar de los recursos legales. 1158 Tendr la representacin
de los intereses nacionales y municipales en todos los negocios contenciosos; sin embargo, los municipios pueden constituir apoderados en los
juicios municipales, pero sujetos a la asesora del fiscal. 1159
Cuando se siga un juicio en cuyas resultas tengan intereses opuestos
la nacin y el municipio, el fiscal defender los intereses de la primera
Artculo
Artculo
1150 Artculo
1151 Artculo
1152 Artculo
1153 Artculo
1154 Artculo
1155 Artculo
1156 Artculo
1157 Artculo
1158 Artculo
1159 Artculo
1148
1149
67. ley
70, Ley
71. Ley
72, Ley
86.
87.
88.
89.
45, ley
101.
46, Ley
47, Ley
1 Jf.
135.
lJf.
135.
33.
33.
31.
y el personero municipal los del segundo, pudiendo contratar los servicios de un abogado que tambin lo represente, pero sujeto a la asesora
del personero. En las acciones de nulidad, el fiscal obra en inters de
la ley. 1160
i) En Venezuela no existe ley que regule la actividad contencioso
administrativa, ni hay propiamente tribunales especiales creados para
el ejercicio de esta jurisdiccin, explica J. G. Sarmiento Nez. 1161_
Sin embargo, 1162 la Constitucin, en su artculo 206 establece que
esta jurisdiccin corresponde a la Corte Suprema de Justicia y a los tribunales que determine la ley.
Los rganos que conocen de esta materia, segn las leyes que la regulan, 1163 son controlados por la Corte Suprema, la que, en definitiva, es
el tribunal de 10 contencioso administrativo, cuya competencia abarca,
adems, los asuntos no encomendados a la competencia de otros rganos.
Las actuaciones de la Corte en pleno y de la Sala Poltico Administrativa, se rigen en 10 aplicable, por la Ley Orgnica de la Corte Federal, de 2 de agosto de 1953.
La competencia se distribuye de la siguiente manera:
A la Corte en pleno corresponde, confrme a la disposicin transitoria decimoquinta de la Constitucin, el ejercicio de la atribucin 3~ del
artculo 215, o sea, declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y dems actos de los cuerpos legislativos que colindan con la
Constitucin.
A la Sala Poltico Administrativa: declarar la nulidad total o parcial
de las leyes estatales, de las ordenanzas municipales y dems actos de
los cuerpos deliberantes de los Estados o municipios que colindan con
la Constitucin; 1164 declarar la nulidad de los reglamentos y dems
actos del Ejecutivo Nacional cuando sean violatorios de la ConstituArtculo 48, Ley 33.
"El procedimiento contencioso administrativo en la Corte Suprema", en Revista
de la Facultad de Derecho, Universidad de Zulia, nm. 18, septiembre-diciembre,
1966, Maracaibo, Venezuela, pp. 85 Y ss.
1162 Contina el autor, a quien se sigue por tratarse de una exposicin directa del
procedimiento vigente .
.1163 La Corte Suprema, los juzgados de primera instancia en lo civil. as como otros
tribunales civiles inferiores cuando conozcan por cuanta del pago de impuestos en
demandas intentadas por representantes de la nacin, de los Estados O municipalidades
y de los recursos de plena jurisdiccin en asuntos de la administracin de los Estados y
municipios; las cortes o tribunales superiores en 10 civil, cuando conozcan en alzada
de los recursos de plena jurisdiccin en asuntos de los Estados y municipios; el
Tribunal de Apelaciones del Impuesto sobre la Renta; el Tribunal de Apelacin del
Inquilinato; el Tribunal Superior de Hacienda; los juzgados nacionales de Hacienda,
y los juzgados de primera instancia en lo penal, cuando conozcan de asuntos fiscales.
1164 Atribucin 4~, artculo 215.
1160
1161
l!4
:EL PROCESO ADMINISTRATIVO EN IBEROAMRICA
cin; 1165 Y declarar la nulidad de los actos administrativos del Ejecutivo N aciana!, cuando sea procedente. 1166
La atribucin 11 del artculo 215 constitucional, reconoce como competencia de la Sala Poltico Administrativa, las dems atribuciones que
le confieran las leyes, tanto la Orgnica de la Corte Federal, como otras
especiales. Entre las que menciona dicha ley estn:
Declarar la nulidad de todos los actos del poder pblico que sean
viola torios de la Constitucin N acianal. 1167
Conocer en juicio contencioso de las acciones y recursos por abusos
de poder y otras ilegalidades de las resoluciones ministeriales, y en general, de los actos de la autoridad administrativa en cualquiera de sus
ramas nacionales, estatales y municipales. 1168
Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y estatales
y de las ordenanzas o acuerdos municipales, cuando colidan con la
Constitucin.
Declarar la nulidad de los decretos o reglamentos que dicte el Poder
Ejecutivo para el cumplimiento de las leyes, cuanclo alteren su espritu,
propsito o razn. 1169
Conocer en juicio contencioso de todas las cuestiones por nulidad,
caducidad, resolucin, alcance, interpretacin, cumplimiento y cualesquiera otras que se susciten entre la nacin y el particular, a consecuencia de los contratos celebrados por el Ejecutivo Nacional o de
concesiones mineras, de hidrocarburos o de tierras baldas que hubiere
otorgado, as como de las controversias que resultaren por su negativa
a expedir ttulos de concesiones a que los demandantes aleguen tener
derecho. 1170
Conocer de las acciones de daos y perjuicios que se propongan contra la nacin por responsabilidad extracontractual. 1171
Conocer de los recursos jerrquicos, interpuestos contra decisiones de
la Administracin nacional en materia fiscal y en todas aquellas decisiones dictadas en procesos en los cuales la nacin o el fisco sean parte
o intervengan en ellos, salvo lo dispuesto en procedimientos especiales. 1172
1165 Atribucin 6', artculo 215.
1167 Ordinal 8, artculo 7.
1169 Atribucin 11, artculo 7.
11720rdinales 31 y 33, artculo 7.
ns
Adems, tiene atribuciones en nica instancia o en alzada de la autoridad administrativa y otros tribunales en leyes especiales.
Contra el acto administrativo general, ley, reglamento u ordenanza,
cabe la accin popular. Si se trata de un acto individual o de un proceso
de plena jurisdiccin, se exige el inters directo de la parte; pero en
todo caso debe cumplirse con la Ley de Abogados en lo concerniente

a la intervencin obligatoria de estos profesionistas en los actos previstos por la ley. Respecto a la Administracin est legitimado el procurador general de la Repblica, siendo aplicable su Ley Orgnica para
regir las formas de emplazamiento o notificacin. En determinados casos
deben intervenir los fiscales nacionales de Hacienda, el abogado de l.
Contralora, los procuradores generales de los Estados y los sndicos
municipales.
La Sala Poltico Administrativa de la Corte es competente para tratar
en nica instancia la anulacin y la plena jurisdiccin conforme a las
siguientes normas.
En cuanto a la anulacin, el procedimiento se rige por el artculo 25
de la Ley Orgnica de la Corte Federal, el cual comienza por demanda,
cuyos requisitos se establecen en el artculo 237 del Cdigo de Procedimiento Civil, expresndose el rgano a quien se acude, el nombre y
apellido y domicilio del demandante y el carcter con que se presenta
la dependencia de la Administracin autora del acto impugnado, el
objeto de la demanda y las razones e instrumentos en que se funda la
impugnacin.
Se debe anexar el ejemplar del acto o la referencia que lo identifique
debidamente, y los instrumentos que acrediten los supuestos de habilidad, legitimacin, agotamiento de la va gubernativa y la fecha de
publicacin o notificacin del acto.
Conforme al ordinal 99 del artculo 7 de la Ley Orgnica de la Corte
Federal, las pretensiones contra los actos individuales decaern a los
seis meses, contados a partir de la fecha de publicacin del acto en el
peridico oficial, o de la notificacin al interesado. Este plazo no rigecuando. se trata de la anulacin de actos de carcter general, por ser
imprescriptible la pretensin que corresponde a cualquier ciudadano. Es.
requisito ya mencionado, que la va gubernativa est agotada y no quede
pendiente recurso ante la Administracin.
Recibida la demanda se dar cuenta en la audiencia ms prxima y,.
de no existir motivo para rechazarla, se pedir a la autoridad el envo de
los autos, documentos O expedientes tomados por la demandada en
consideracin para dictar el acto, por ms que no se fija plazo para
316
la remisin, en algunos casos l. sala ha ordenado continuar el procedimiento aunque no se hayan recibido las actuaciones.
Enviados los documentos por la autoridad, se acuerda pasar el expediente al Juzgado de Sustanciacin, constituido por el presidente de la
sala y el secretario. En el mismo auto se ordena la notificacin al procurador general de la Repblica conforme al artculo 27 de dicha ley,
asi como a las entidades cuya representacin no ostente, como los Estados y las municipalidades. Simultneamente se procede al emplazamiento
de quienes se crean interesados, para que concurran dentro del plazo
que se indique, mediante cartel publicado en la Gaceta Oficial.
Concluida esta fase comienza la probatoria, a partir del da en que
vence el plazo estipulado en el cartel, etapa que comprende dos lapsos:
el de promocin en cinco audiencias, y el de asuncin que es en diez,
sin plazo para la distancia.
Son procedentes todos los medios admitidos en el proceso civil ordinario, debiendo advertirse que si la confesin, la pericial o la inspeccin
ocular no se realizaren en el periodo de asuncin, podrn recibirse
durante la etapa de relacin o vista de la causa, que marca el periodo
final a partir del vencimiento de la prueba.
Para este efecto, el Juzgado de Sustanciacin devolver el expediente, consistiendo la relacin, segn el artculo 47 de la ley, en el estudio
individual o colectivo por parte de los magistrados por un tiempo no
mayor de cuarenta y cinco das menos los feriados y los de vacaciones.
En el expediente se pondrn las notas de su principio y fin.
Al concluir la etapa, se fijar una oportunidad para informes sin
formalidad especial respecto a los del juicio ordinario; pero la Corte
puede antes, dictar auto para mejor proveer, conforme al artculo 407
del Cdigo de Procedimiento Civil.
En el contencioso de plena jurisdiccin se comprenden las acciones
civiles propuestas contra la nacin, que por disposicin especial de la
Ley Orgnica de la Corte Federal, ordinales 28, 29, 30 y 32, artculo 7,
son de la competencia del Supremo Tribunal en nica instancia. Estos
procesos se rigen por las normas del Cdigo de Procedimiento Civil
para los juicios ordinarios, con la sola varia<:;in del rgano competente.
j) En la Repblica Oriental del Uruguay tampoco existe una ley
que regule el proceso contencioso administrativo, por lo cual se siguen
las normas del Cdigo de Procedimiento Civil, ya que la Constitucin

no previ la manera de resolver diversos conflictos, en particular el que
puede suscitarse entre el Poder Judicial y el Tribunal de lo Contencioso

Administrativo; en cambio, en la misma Constitucin se ha legislado
317
sobre decisiones de recursos administrativos, estableciendo plazos para

pronunciarlas y deducirlos, imponiendo la condicin del agotamiento
de la va gubernativa. De cualquier manera, puede afirmarse que el
objeto del juicio es, como se expresara en la presentacin del Proyecto
de Ley Orgnica del Tribunal, de 15 de agosto de 1952, la legalidad

o control de la legalidad de los actos de la Administracin.
De algunas fuentes doctrinarias, se infiere que hay diferencia entre
la proteccin de los derechos constitucionales que se encarga a la Suprema Corte de Justicia conforme al artculo 257 de la ley eminente, y el
vicio de ilegalidad que compete al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, rgano no incluido en el Poder Judicial y cuya competencia
es suprema en la materia segn los artculos 308, 320 Y 321 de la Constitucin.
De ah que en las lesiones de autonoma o contiendas de competencia,
se determine que el tribunal entender de las fundadas en la legislacin
y de las diferencias que se susciten entre el Poder Ejecutivo, los gobiernos departamentales, los entes autnomos y los servicios descentralizados, as como de las diferencias entre uno y otro de estos rganos.
Cuando las contiendas estn fundadas en la Constitucin, entender la
Suprema Corte de Justicia segn lo dispone el artculo 313, incisos
1 y 3.
Por su parte, el artculo 309 constitucional establece la accin de nulidad contra los actos administrativos definitivos, cumplidos por la Administracin nacional, municipal, autnoma o descentralizada, en el ejercicio de sus funciones, contrarios a una regla de derecho o con desvia ..
cin de poder. 1]73
Explica la doctrina 1174 que la norma se refiere a acto, excluyendo
por ello al hecho antijurdico, para el cual queda solamente el contencioso de reparacin ante la justicia ordinaria.
La Constitucin, se explica, 1175 alude a la desviacin de poder en el
sentido clsico de la doctrina administrativa, sea al acto realizado
persiguiendo una finalidad que no es la querida por la norma; por tanto,
el tribunal conoce del acto administrativo viciado por ilegalidad o por
desvo de poder, mediante accin de nulidad.
Expresa tambin la Constitucin, en su artculo 309, inciso 3, que
la accin de nulidad slo podr deducirse por el titular de un derecho
1173 Adolfo Gelsi Bidart, "El amparo y el sistema de garantas jurisdiccionales del
derecho uruguayo", en Revista de la Facultad de Derecbo de Mxico, t. X, enerodiciembre, 1960, nms. 37-38-39-40, pp. 171 Y ss.
1174 Id., p. 172.
1175 Id., p. 173.
318
o de un inters directo, personal y legtimo, violado o lesionado por

acto administrativo, el cual ha de ser contrario a una regla de derecho
o cometido con desviacin de poder. 1176
Pese a la falta de regulacin ordinaria, el contencioso de anulacin
por ilegalidad, dice Gelsi Bidar, 1177 es un verdadero proceso que se desarrolla ante el tribunal y entre las partes que son el sujeto que impugna
y el rgano que ha cumplido el acto definitivo, teniendo cabida, asimismo, la aplicacin de las reglas del litisconsorcio, lo que se infiere de
la seccin XVII de la Constitucin dedicada a lo contencioso administrativo, que reiteradamente utiliza los conceptos de demanda, jurisdiccin, accin y dems. Ello, adems, resulta del Informe de la Comisin de Reforma de la Cmara de Representantes y la opinin de Ral
Moretti. 1178
En ausencia de ley reglamentaria, la disposicin constitucional transitoria UN", dispone que, en tanto no se promulgue la Ley Orgnica
del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, el procedimiento ante

el mismo ser el establecido en el Cdigo de Procedimiento Civil para
los juicios ordinarios de menor cuanta, con supresin de los escritos de
rplica y dplica.
En cuanto al fallo, la misma Constitucin ha establecido que el mrito corresponde exclusivamente a la Administracin y la legalidad al
control del tribunal, por lo que el objetivo estricto es la declaracin de
ilegalidad, reservndole una zona de conocimiento pero no de ejecucin. m. El tribunal se limita a declarar la inaplicabilidad o ilegalidad
del acto, pero no manda u ordena a la autoridad, no condena a hacer
o no hacer algo. 1180
Sin embargo, elmandamus, explica Gelsi, surge de la declaracin, en
virtud de la existencia de un sistema jerarquizado y en el que corresponde a los rganos jurisdiccionales indicar cul es el derecho efectivamente existente. De ah que en la prctica del tribunal, se haya procedido en alguna ocasin a denunciar por el delito de desacato a los
funcionarios que incumplan la sentencia de nulidad del acto administrativo: slo en una oportunidad se hizo realmente uso de este remedio. 11a1
1176 Artculo 309, inc. 1.
11770p. cit., p. 177.
1178 "Proceso administrativo", en las. Jornadas Latinoamericanas de Derecho Procesal, Revista de la Faevltad de Derecho y Ciencias Sociales", Montevideo, enero_
marzo, 1958, pp. 123-)5.
1179 Gelsi, p. 181.
1180 Op. cit., p. 182.
1181 Adolfo Gelsi Bidart, "Aspectos de la sentencia del Tribunal de 10 Contencioso
119
Debe aadirse que existe una excepcin en el caso de que la decisin

declare la nulidad del acto en inters de la regla de derecho o de l.
buena administracin, porque entonces producir efectos generales y
absolutos, conforme al artculo 311, inciso 2 constitucional.
De lo anterior se infiere que en este proceso queda al margen el contencioso de reparacin, pero la sentencia es prejudicial con respecto al
juicio que se sigue en va ordinaria, y el tribunal, cuando se impugna

el acto sin invocar un derecho subjetivo, si no se obtienen cuatro votos
conformes para la anulacin, puede reservar a la parte demandante la
pretensin reparadora, siempre que tres votos declaren suficientemente
justificada la causal de nulidad. Es decir, seala Gelsi, "8% el an debeatuT

queda fijado y ante la justicia ordinaria deber probarse el quantum.
k) En Mxico, el contencioso administrativo, identificado como el
proceso seguido ante tribunales especiales (o especializados), para demandar la reparacin econmica y no slo la anulacin por ilegalidad,
se encuentra refugiado en dos rganos: el Tribunal Fiscal de la Federacin y el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje que conoce de
los conflictos individuales o colectivos de los trabajadores al servicio del
Estado.
En buena tcnica, cabra sostener que estos tribunales son competentes para sentenciar sobre restituciones, si no en lo tocante a reparaciones
econmicas; pero la ley que rige al primero habla de mera anulacin

y la del segundo se limita al campo burocrtico.
Se ha indicado repetidamente que contiendas entre la Administracin
y los particulares, existen con tanta profusin como en cualquier Estado de Derecho, y que son sustanciadas por diversas vas. En unos casos
mediante recursos gubernativos, en otras a travs del amparo y algunas
ante los tribunales comunes por los cauces civiles o penales.
Los recursos gubernativos llegan a desembocar en verdaderos tribunales, como son las juntas o jurados, por ejemplo el Jurado Calificador
y el Revisor de Impuestos, extinguidos recientemente, o bien la Junta
Revisora de multas por infracciones a los reglamentos gubernativos.
Casos singulares se presentan cuando en materia de mercados, el Regla-
mento del Distrito Federal concede a la Procuradura Fiscal de la Tesorera del mismo Departamento del Distrito Federal, el conocimiento de
verdaderos litigios civiles entre locatarios para la sucesin de derechos.
Pero todo ello escapa al buen contencioso.
Administrativo", Revista de la Facultad de Derecho, Mxico, octubre-diciembre, 1956,
nm. 24, pp. 266-67.
11820p. cit., p. 183.
no
El contencioso burocrtico es simplemente un laboral especializado.

La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del Apartado B) del artculo 123 constitucional, publicada en el
Diario Oficial de 28 de diciembre de 1963, concuerda fundamentalmente con la Ley Federal del Trabajo, y es de observancia para los
titulares y trabajadores de las dependencias de los Poderes de la Unin,
de los Gobiernos del Distrito y Territorios Federales, as como de las
siguientes instituciones: Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
los Trabajadores del Estado, Juntas Federales de Mejoras Materiales.
Instituto N acianal de la Vivienda, Lotera N acianal, Instituto Nacional
de Proteccin a la Infancia, Instituto N acianal Indigenista, Comisin
N acianal Bancaria,
1183
Comisin N acianal de Seguros, Comisin N acia-
nal de Valores, Comisin de Tarifas de Electricidad y Gas, Centro Materno Infantil Maximino vila eamacho y Hospital Infantil; igualmente los organismos descentralizados, similares a los anteriores que
tengan a su cargo funcin de servicios pblicos. 1184
La ley divide a los trabajadores en dos grupos, de confianza que enumera en el artculo 59, y de base que son todos los restantes y de carc-
ter inamovible. U85 No se incluyen en el rgimen legal a los empleados

de confianza, los miembros del Ejrcito y la Armada Nacionales, con
excepcin del personal civil del Departamento de la Industria Militar;
el personal militarizado o que se militarice, los miembros del Servicio
Exterior Mexicano, el personal de vigilancia de los establecimientos penitenciarios, crceles o galeras; y aquellos que presten servicios mediante
contrato civil o estn sujetos a pago de honorarios. 1186
En lo no previsto por la ley o disposiciones especiales, se aplican supletoriamente y en su orden, la Ley Federal del Trabajo, el Cdigo Federal
de Procedimientos Civiles, las leyes del orden comn, la costumbre, el
uso, los principios generales de derecho y la equidad. 1187
Luego de regular los derechos y obligaciones de los trabajadores y de
los titulares, del escalafn, de la organizacin colectiva de los trabajadores y de las condiciones generales de trabajo, de los riesgos profesionales y de las enfermedades no profesionales, y de las prescripciones, 1188
se atiende al Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje que se integra con un magistrado representante del Gobierno Federal, uno de los
1183 Pero no los bancos mismos.
Artculo 1l'
Artculo 61'
Artculo gl'
1187 Artculo 11.
1188 Ttulos segundo a sexto.
1184
1185
1186
321
trabajadores designado por la Federacin de Sindicatos de Trabajadores

al Servicio del Estado, y un magistrado tercer rbitro que nombrarn
los citados y que fungir como presidente. 11811
El tribunal es competente para conocer: de los conflictos individuales
que se susciten entre titulares de una dependencia y sus trabajadores;
de los conflictos colectivos que surjan entre el Estado y las organizaciones de trabajadores a su servicio; del registro de sindicatos o, en
su caso, de dictar la cancelacin de los mismos; de los conflictos sindicales e intersindicales, y de efectuar el registro de las condiciones
generales de trabajo.
1190
Tan pronto se reciba la promocin relativa a un conflicto colectivo o sindical, el presidente citar a las partes dentro de las veinticuatro horas siguientes a una audiencia de conciliacin, que deber
llevarse a cabo dentro de tres das, en la que procurar avenir a las
partes y de celebrarse convenio se elevar a la categora de laudo, de
lo contrario remitir el expediente a la Secretara General de Acuerdo
para que se proceda al arbitraje. 1191
En el procedimiento ante el tribunal no se requiere forma o solemnidad especial en las promociones o en las intervenciones de las partes. 11'92 El procedimiento se reducir: a la presentacin de la demanda
que deber hacerse por escrito o verbalmente por comparecencia, a
la contestacin que se har en igual forma, y a una sola audiencia
en la que se recibirn pruebas y alegatos y se pronunciar resolucin,
salvo cuando a juicio del tribunal se requiera la prctica de otras diligencias, caso en que se ordenar se desahoguen para dictar el laudo. 1193
Como algo inslito en el rgimen jurdico mexicano, en el artculo

128 se establece textualmente que las audiencias estarn a cargo de
los secretarios. El general de acuerdos resolver todas las cuestiones
que en ellas se susciten y sern revisadas por el tribunal a peticin de
parte, la que se formular por escrito dentro de las veinticuatro horas
siguientes. Las dems actuaciones se efectuarn con asistencia de los
magistrados y sern vlidas con la concurrencia de dos, dictndose las
resoluciones por mayora. 1194
La demanda debe contener: el nombre y domicilio del reclamante,

el nombre y domicilio del demandado, el objeto de la demanda, una
Artculo 118.
Artculo 124.
lHl1 Artculo 125.
1192 Artculo 126.
1193 Artculo 127.
1194 Artculo 128.
1189
1190
322
relacin de hechos y la indicacin del lugar en que puedan obtenerse

las pruebas que no pudiera aportar directamente el reclamante y que
tengan por objeto la verificacin de los hechos en que funde su demanda, y las diligencias cuya prctica solicite. A la demanda se acoropaarn las pruebas de que disponga y los documentos que acrediten
la personalidad de su representante, si no concurre en persona. UD:'
La contestacin se presentar en un plazo no mayor de cinco das,
deber referirse a todos y cada uno de los hechos que comprenda la

demanda, y ofrecer pruebas en los trminos de la fraccin v del artculo anterior. Cuando el domicilio del demandado se encuentre fuera del lugar en que radica el tribunal, se ampliar el plazo en un da
por cada cuarenta kilmetros o fraccin mayor de la mitad. 1196
Tan luego como se reciba la contestacin o transcurrido el plazo
para ello, se ordenar la prctica de las diligencias necesarias y se citar a las partes y, en su caso, a los testigos y peritos, para la audiencia de pruebas, alegatos y resolucin. 1197
El da y hora de la audiencia, se abrir el periodo de recepcin de

pruebas, el trihunal calificar las mismas, admitiendo las que estime
pertinente y desechando las que resulten notoriamente inconducentes
o contrarias a la moral o al derecho o que no tengan relacin con la
litis. Acto continuo se sealar el orden de su desahogo, primero las
del actor y despus las del demandado, en la forma que el tribunal

estime oportuno, tomando en cuenta la naturaleza de las mismas y
procurando la celeridad en el procedimiento. 1198
Slo se aceptarn las pruebas ofrecidas previamente, a no ser que
se refieran a hechos supervenientes en cuyo caso se dar vista a la
contraria, o que tengan por objeto probar las tachas contra testigo, o
se trate de la confesional, siempre y cuando se ofrezcan antes de cerrarse la audiencia. 1199
Los trabajadores podrn comparecer por s o por representantes acre-
ditados mediante simple carta poder. 1200 Los titulares podrn hacerse
representar por apoderados que acrediten ese carcter mediante simple
oficio. Las partes podrn comparecer acompaadas de los asesores que
a su inters convenga. 1201
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
1199 Artculo
1200 Artculo
1201 Artculo
1191:;
1196
1197
1198
129.
13 O.
131.
132.
133.
143.
13 S.
J2}
Cuando el demandado no conteste la demanda dentro del plazo concedido o si resulta mal representado, se tendr por contestada la demanda en sentido afirmativo, salvo prueba en contrario. 1202
El tribunal apreciar en conciencia las pruebas que se le presenten,
'Sin sujetarse a reglas fijas para su estimacin, y resolver los asuntos
a verdad sabida y buena fe guardada, debiendo expresar en su laudo
las consideraciones en que funde la decisin. 1203
Antes de pronunciar el laudo, los magistrados podrn solicitar mayor informacin para mejor proveer, caso en que el tribunal acordar la prctica de las diligencias necesarias. 12M
Si de la demanda, o durante la secuela del procedimiento resulta
la incompetencia a juicio del tribunal, lo declarar de oficio. 120.
Se tendr por desistida a toda persona que no haga promocin alguna en tres meses, siempre que sea necesaria para la continuacin
del procedimiento, y de oficio o a peticin de parte se declarar la caducidad, que no operar por el desahogo de diligencias que deban practicarse fuera del local del tribunal o por estar pendientes de recibirse
informes o copias certificadas solicitadas. 1206
Los incidentes con motivo de la personalidad, de la competencia,
del inters del tercero, de la nulidad de actuaciones u otros motivos,
se resolvern de plano. 1207
La demanda, la citacin para absolver posiciones, la declaratoria de
caducidad, el laudo y los acuerdos con apercibimiento se notificarn
personalmente; las dems notificaciones se harn por estrados. Todos
los plazos corrern a partir del da hbil siguiente a aquel en que se
haga el emplazamiento, citacin o notificacin y se contar el da del
vencimiento. 1208
El tribunal sancionar la falta de respeto con amonestacin o multa
que no exceder de cincuenta pesos para los trabajadores y quinientos
para los funcionarios j 1209 pero no podr condenar en costas, ni sus
miembros sern recusables. 1210
Sus resoluciones sern inapelables y debern cumplirse desde luego
120% Artculo 202.
Artculo 1 37.
Artculo 13 8.
1205 Artculo 13 9.
1206 Artculo 140.
1207 Artculo 141.
l208 Artculo 142.
1209 Artculo 143.
1.210 Artculos 144 y IH.
1203
1204
por las autoridades. Pronunciado el laudo se notificar a las partes. 1211

Las autoridades civiles y militares estn obligadas a prestar auxilio al
tribunal para hacer respetar sus resoluciones, cuando fueren requeridas. 1212
Para hacer cumplir sus determinaciones, el tribunal podr imponer
multas hasta de mil pesos. 1213 Las multas se harn efectivas por la
Tesorera General de la Federacin que acreditar el cobro. 1214
El tribunal tiene la obligacin de proveer a la eficaz e inmediata ejecucin de los laudos y, al efecto, dictar las medidas necesarias en la
forma y trminos que estime procedentes. 1215
Cuando se pida la ejecucin de un laudo, despachar auto y comisionar a un actuario para que asociado de la parte que obtuvo, se constituya en el domicilio de la demandada y la requiera para que cumpla,
apercibindola de proceder conforme a lo dispuesto en el captulo anterior. 1216
En la misma ley se prev que los conflictos entre el Poder Judicial de
la Federacin y sus servidores sern resueltos en nica instancia por el
pleno de la Suprema Corte de Justicia. 1217
Para tales efectos, se constituye con carcter permanente una comisin
encargada de sustanciar los expedientes y de emitir un dictamen, que
pasar al pleno para su resolucin. 1218
La comisin se integrar con un representante de la Corte, nombrado por el pleno, otro por el Sindicato de Trabajadores del Poder Judicial
de la Federacin, y un tercero designado de comn acuerdo y ajeno a
ambos. Las resoluciones se dictarn por mayora de votos. 1219
La comisin funcionar con un secretario de acuerdos que contar
con los actuarios y planta de empleados necesarios. 1220
La comisin se sujetar a las disposiciones del captulo III del ttulo
sptimo de esta ley para la tramitacin de los expedientes. 1221 En los
conflictos en que sea parte un tribunal colegiado de circuito, un magistrado unitario de circuito o un juez de distrito y tengan que desahogar
1211 Artculo
1212 Artculo
1213 Artculo
1214 Artculo
1215 Artculo
1216 Artculo
1217 Artculo
1218 Artculo
1219 Artculo
1220 Artculo
1221Artculo
1450
147.
148.
149.
150.
151.
152.
153.
15 4.
15 5.
158.
325
diligencias encomendadas por la comisin, actuarn como auxiliares de

ella con la intervencin de un representante del sindicato. El trabajador
afectado tendr derecho a estar presente. 1222
El pleno de la Corte se reunir cuantas veces sea necesario, para conocer y resolver los dictmenes de la comisin. 1223 La audiencia se reducir
a la lectura y discusin del dictamen de la comisin y a la votacin del
mismo. Si fuere aprobado o modificado, pasar al presidente de la Corte
para su cumplimiento, en caso de ser rechazado se turnarn los autOS
al ministro que se nombre ponente para la emisin de un nuevo dictamen. 1224
1) El otro sector de lo contencioso mexicano se ubica en la competencia del Tribunal Fiscal de la Federacin, la cual ha sido referida
antes. 1225 Si se le revisa, se advertir que tmida y lentamente, ha sido
ampliada a materias administrativas que no son estrictamente fiscales,
como la seguridad social de los trabajadores, aun los estatales, cobros
coactivos de fianzas otorgadas por instituciones de crdito, contratos
de obras pblicas y, particularmente, las multas por infraccin a normas
administrativas federales y del Distrito Federal. 1226
A travs de cada uno de estos portillos, se ha llegado a propiciar la
emisin de sentencias que no son simplemente de anulacin, pero en su
forma y declaracin, no pueden hacer sino anular, aunque los efectos
sean constitutivos o de condena. 1227
No es de extraar que el procedimiento resulte pensado para un
juicio de mera anulacin, de manera que, incluido en el Cdigo Fiscal 1228 viene a formar su ttulo Cuarto. 1229
Los juicios, por tanto, se sustancian y resuelven con arreglo al procedimiento que determina el Cdigo y, a falta de disposicin expresa,
se aplicarn las prevenciones del federal de procedimientos civiles. 1230
En estos juicios no habr condenacin en costas y cada parte responArtculo 15 9.
Artculo 160.
Artculo 161.
Supra nm. 36, letra k.
1226 Artculos 22 a 24 de la Ley Orgnica.
1227 Como cuando se anula la resolucin que niega la devolucin, con lo que
obviamente se est mandando una prestacin, una condena inejecutable por esta va.
1228 De publicacin en el Diario Oficial de 19 de enero de 1967 y en vigor a partir
del 19 de abril siguiente.
1229 El primero se destina a disposiciones generales, el segundo a lo que denomina
disposiciones sustantivas, y el tercero al procedimiento administrativo que concluye
con el rgimen de cinco recursos: revocacin, oposicin al procedimiento de ejecucin,
oposicin de tercero, reclamacin de preferencia y nulidad de notificaciones.
1.280 Artculo 169.
1222
1223
12U
1225
326
EL PROCESO ADMINISTRATIVO EN mEROAMRICA
der de sus gastos y de los que originen las diligencias que promuevan.
Los honorarios del perito tercero se pagarn por las partes; si los que
corresponde sufragar al particular, como actor o demandado o coadyuvante, no se cubren oportunamente, los pagar la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, que exigir el reembolso mediante el procedimiento administrativo de ejecucin. 1231
Las promociones deben ser firmadas por quien las formule y sin
este requisito se tendrn por no presentadas, a menos que el promovente
no sepa o no pueda firmar, caso en que se aplicar el derecho comn.
Ante el tribunal no procede la gestin de negocios y quien promueva

a nombre de otro deber acreditar la representacin que le fue otorgada, a ms tardar, a la fecha de la presentacin de la demanda. 1232
Las diligencias que deban practicarse fuera del local del tribunal,
podrn encomendarse a alguno de los secretarios o de los actuarios y
cuando deban tener lugar fuera del Distrito Federal podrn encomendarse
al juez de distrito de la circunscripcin, quien estar obligado a diligenciar los exhortos. 1233
Son partes en el procedimiento: el actor, el demandado que puede
ser: la autoridad que dicte u ordene, ejecute o trate de ejecutar la resolucin o tramite el procedimiento impugnado, o la que legalmente
la sustituya, el particular a quien favorezca la resolucin cuya nulidad
pida la autoridad; el tercero que dentro del procedimiento administrativo aparezca como titular de un derecho incompatible con el que pretenda el actor; el secretario de Hacienda y Crdito Pblico, quien ser
representado en la forma que sealen los ordenamientos, aun cuando
no sea actor ni demandado. 1234 Podr apersonarse como coadyuvante
de las autoridades quien tenga inters directo en la anulacin de una
resolucin favorable a un particular. 1235
Las autoridades que figuren como parte podrn acreditar delegado.
en las audiencias, con facultades para rendir pruebas y para alegar. 128.
Toda resolucin debe notificarse el segundo da al en que el expediente haya sido turnado al actuario para ese efecto y se asentar la
razn a continuacin de la resolucin, so pena de multa al actuario y
destitucin si reincide. 1231
1231 Artculo
1232 Artculo
1233 Artculo
1234 Con esto
170, que de esta manera impone una exaccin oblicuamente fUcal.

171.
172.
se ve resaltar el sentido fiscal del juicio, aunque se debatan meras
cuestiones administra tivas.
1231S Artculo 173.
1236 Artculo 174.
1231 Artculo 175.
327
Las notificaciones se harn: a las autoridades siempre por oficio o

por la va telegrfica en caso urgente; personalmente en la forma sealada por el Cdigo Federal de Procedimientos Civiles, o por correo certificado con acuse de recibo a los particulares, cuando se trate de las
siguientes resoluciones: la que admita o deseche una demanda, la que
admita o deseche un recurso, la que seale da para la audiencia, la
que tenga por contestada la demanda, cuando se impugne una negativa
ficta o el actor no conozca los fundamentos de la resolucin, sino hasta
que se conteste la demanda. En este caso se acompaar copia de la
contestacin a la resolucin que se notifique, la de sobreseimiento y
la sentencia, la que manda citar a un tercero, el requerimiento de un acto
a la parte que deba cumplirlo, y en cualquier caso urgente, si as lo
ordena el tribunal. Fuera de estos casos, las notificaciones se harn personalmente en el tribunal a los particulares, si se presentan dentro de
las veinticuatro horas siguientes a la en que se haya dictado la resolucin, y por lista autorizada en sitio visible del tribunal en caso contrario. 1238
Las partes podrn autorizar por escrito a persona que a su nombre
reciba notificaciones, haga promociones de trmite, ofrezca y rinda
pruebas, alegue e interponga recursos. 1239
Las notificaciones surtirn sus efectos al da hbil siguiente al en
que se haya hecho la notificacin personal o entregado el oficio que
contenga copia de la resolucin que se notifica, o fijado la lista respectiva. 1240
Las notificaciones que no fueren hechas en la forma que establecen
las disposiciones precedentes sern nulas. Las partes perjudicadas podrn pedir se declare la nulidad antes de notificarse cualquiera resolucin que ponga fin al negocio. Declarada la nulidad se repondr el
procedimiento desde el punto en que se incurri en la violacin. El incidente de previo y especial pronunciamiento, se sustanciar en una
sola audiencia en que se recibirn las pruebas de las partes, se oirn sus
alegatos que no excedern de media hora, pudiendo ser por escrito, y
se dictar resolucin. Si se declarare la nulidad de la notificacin, se
impondr una multa de diez a cincuenta pesos al empleado responsable,
quien ser destituido en caso de reincidencia. Las promociones de nulidad notoriamente infundadas se desecharn de plano. 1241
1238 Artculo 176.
Artculo 178.
Artculo 179.
Artculo 180.
1239
1240
1241
328
EL PROCESO ADMINISTRATIVO EN mEROAMRICA
El cmputo de los plazos se sujetar a las siguientes reglas: empezarn a correr desde el da al en que surta efectos la notificacin, sern
improrrogables y se incluir el del vencimiento; se contarn por dias

naturales, excluyendo los inhbiles y aquellos en los que se suspendan
las labores del tribunal. 1242
Es improcedente el juicio: contra resoluciones o actos que no afecten
los intereses jurdicos del actor; contra resoluciones o actos que sean
materia de otro juicio que se encuentre pendiente de resolucin ante el
tribunal o que hayan sido materia de sentencia del mismo, siempre que
hubiere identidad de partes y se trate del mismo acto impugnado, aunque las violaciones alegadas sean distintas; contra resoluciones o actos
consentidos, expresa o tcitamente, entendindose por estos ltimos,
aquellos contra los que no se promovi e! juicio dentro de los plazos
sealados en e! Cdigo; contra las resoluciones o actos respecto de los
cuales conceda el Cdigo o la ley fiscal especial, algn recurso, medio
de defensa ante las autoridades administrativas, o deban ser revisadas de
oficio, oor virtud del cual puedan ser modificadas, revocadas o nulificadas, aun cuando la parte interesada no la hubiese hecho valer
oportunamente. No operar esta causa cuando las disposiciones respectivas declaren expresamente que es optativa la interposicin de algn
recurso o medio de defensa ante las autoridades administrativas; contra
resoluciones o actos administrativos que hayan sido impugnados en
un procedimiento judicial; contra de ordenamientos que dan normas o
instrucciones de carcter general y abstracto sin haber sido aplicados
concretamente al promovente; cuando de las constancias de autos apareciere claramente que no existe la resolucin o el acto impugnado; en
los dems casos en que la improcedencia resulte de alguna disposicin
del Cdigo o de las leyes fiscales especiales. 124.
Procede el sobreseimiento de! juicio: cuando e! demandante desista
del juicio, cuando durante el juicio apareciere o sobreviviere alguna de
las causas de improcedencia a que se refiere el artculo anterior; en los
dems casos en que por disposicin legal haya impedimento para emitir
resolucin en cuanto al fondo. 1244
La demanda debe ser presentada directamente al tribunal O enviarse
por correo certificado dentro de los quince dias siguientes a aque! en
que haya surtido efecto la notificacin de la resolucin impugnada,
excepto en los casos siguientes: si el perjudicado reside en el extranjero
1242 Articulo 181.
1243 Articulo 190.
1244 Articulo 191.
329
y no tiene representante en la Repblica, el plazo para ello ser de cuarenta y cinco das; cuando se pida la nulidad de una resolucin favorable a un particular, la demanda deber presentarse dentro de los cinco
aos siguientes a la fecha en que sea notificada la resolucin, salvo que
dicha resolucin haya originado efecto de tracto sucesivo, caso en el
cual la autoridad podr demandar la nulidad en cualquier poca, pero

los efectos de la sentencia, en caso de nulificarse la resolucin favorable,
slo se retrotraern a los cinco aos anteriores a la presentacin de la
demanda; cuando la resolucin administrativa de nacimiento al cobro
de una pensin, haber de retiro, jubilacin, compensacin o cualquiera
otra prestacin, civil o militar, por cantidad menor a la que se pretende,
el plazo de presentacin de la demanda vencer quince das despus de

la fecha en que se realice el primer cobro. Cuando la pensin est formada por dos o ms cuotas, el plazo para presentar la demanda correr
a partir de la fecha de la primer percepcin de la cuota cobrada en ltimo trmino. Si la resolucin impugnada concedi compensacin y e!
interesado considera tener derecho a pensin, se estar a la regla general
y ser condicin indispensable para tramitar la demanda que se otorgue
fianza por una cantidad igual -al importe de la compensacin, si sta ya
fue cobrada, para garantizar la devolucin de sta en caso de que prospere la demanda; en los casos de negativa ficta el interesado no est
obligado a interponer la demanda dentro de! plazo del artculo, pudiendo presentarla en cualquier tiempo mientras no se dicte resolucin
expresa y siempre que haya transcurrido el plazo respectivo; cuando la
ley seale otro plazo. Cuando el perjudicado fallezca durante e! plazo

a que se refiere el precepto, se suspender e! plazo hasta que haya sido
designado albacea o representante de la sucesin.
1245
La demanda debe contener: e! nombre del actor y el domicilio que

seale para recibir notificaciones; el nombre y domicilio del particular
demandado, cuando e! juicio sea promovido por la autoridad administrativa, y los del tercer interesado, cuando lo haya; la resolucin o
procedimiento que impugne y la autoridad o autoridades demandadas;
los hechos y los fundamentos de derecho en que se apoye la reclamacin;
las pruebas que e! actor se proponga rendir: cuando ofrezca pruebas pericial o testimonial, deber indicar los nombres de los peritos o testigos
y acompaar los interrogatorios que los peritos deban contestarj para
el examen de los testigos slo ser necesario acompaar los interrogato1245
Artculo
192.
330
rios escritos, cuando residan fuera del Distrito Federal; se presentar

una copia para cada una de las partes. 124.
El demandante tendr derecho a ampliar la demanda dentro de los
quince das siguientes al en que surta efecto el acuerdo recado a la
contestacin de la misma, cuando se demande una negativa fieta o cuan-
do el actor no conozca los fundamentos de la resolucin impugnada,

sino hasta que la demanda est contestada. Tambin proceder ampliar
la demanda en el caso previsto por el artculo 165. 1247
El actor deber acompaar a su instancia los documentos justificativos de su personalidad cuando no gestione en nombre propio, a menos
que compruebe que dicha personalidad le ha sido reconocida en el procedimiento dentro del cual haya emanado la resolucin que reclame.
Igualmente deber presentar el documento en que conste la resolucin
o acto impugnados, o sealar el archivo o lugar en que se encuentren.
Si se demanda la nulidad de una negativa ficta, deber exhibirse copia

de la instancia no resuelta por la autoridad.
1248
Si la demanda fuere oscura, irregular o no llena los requisitos del

artculo 193, el magistrado instructor deber prevenir al actor que la
aclare, corrija O complete, de acuerdo con los artculos anteriores, den-
tro del plazo de cinco das. Si dentro del mismo no se subsanan, la demanda ser desechada.
1249
Se notificar a las autoridades demandadas la resolucin por la que

se desecha la demanda, remitindoles copia de sta si la hubiere. 1250
Las demandas se distribuirn en las salas de manera que corresponda
igual nmero a cada magistrado, quien tendr la calidad de instructor

respecto de las que le sean turnadas, con las siguientes facultades y obligaciones: dar entrada a las demandas, prevenir al actor que las aclare,
corrija o complete cuando proceda, o desecharlas si no se ajustan a la
ley; admitir o desechar pruebas y dictar las providencias necesarias
para su desahogo; admitir o rechazar la intervencin del coadyuvante
o del tercero; tener por formulada la contestacin o desecharla en su
caso; sobreseer en los juicios antes de la audiencia en los casos de desistimiento del actor o de revocacin administrativa de las resoluciones
impugnadas, salvo que stas hayan generado derechos en favor de tercero, sea o no parte en el juicio; tramitar los incidentes para su resolu1246
1247
1248
1249
1250
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
193.
194.
195.
196.
197.
331
cin por la sala; dictar los acuerdos y providencias de trmite necesario

para poner el juicio en condiciones de que pueda celebrarse la audiencia;
formular los proyectos de resoluciones interlocutorias; formular el proyecto de resolucin definitiva en la audiencia o dentro de los quince
das siguientes a su celebracin; las dems que le correspondan conforme al Cdigo. 1201
Admitida la demanda, se correr traslado a las partes emplazndolas
para que la contesten dentro del plazo de quince das y en el mismo
acuerdo se citar para la audiencia del juicio dentro de un plazo que no
exceder de cuarenta y cinco das. Cuando los demandados fueren varios, el plazo les correr individualmente. 125'2
Se deber contestar dentro del plazo legal aun cuando se interponga
el recurso de reclamacin en contra del acuerdo que la admiti. 12:>3
El demandado deber expresar: las cuestiones de previo y especial
pronunciamiento; las consideraciones que a su juicio impidan se emita
decisin en cuanto al fondo, o demuestren que no ha nacido o se ha
extinguido el derecho en que el actor apoya su demanda; se referir
concretamente a cada uno de los hechos que el actor le impute de manera expresa, afirmndolos, negndolos, expresando que los ignora por
no ser propios o exponiendo cmo ocurrieron; los fundamentos de derecho que considere aplicables para apoyar la validez de la resolucin o
acto impugnado; las pruebas que se proponga rendir. Cuando se trate
de pericial o testimonial, indicar los nombres de los peritos o testigos
y acompaar los interrogatorios para el desahogo de la primera. Si la
testimonial debe desahogarse fuera del Distrito Federal deber enviar
los interrogatorios correspondientes. Se presentar copia para cada una
de las partes y su omisin dar lugar a que el magistrado instructor
requiera al demandado para que exhiba las necesarias dentro del plazo
de cinco das, con apercibimiento de tener por no contestada la demanda en caso de incumplimiento. 1254
Se presumirn ciertos, salvo que por las pruebas rendidas resulten
desvirtuados, los hechos que el actor impute de manera precisa al demandado, en los siguientes casos: cuando no se produzca la contestacin
dentro del plazo del artculo 200; cuando la contestacin no se refiera
concretamente a hechos afirmados por el actor, que sean propios del
Artculo
Artculo
12,,3 Artculo
1254 Artculo
1251
1252
199.
200.
201.
202.
>32
EL PROCESO ADMINISTRA TIVD EN IBEROAMRICA
demandado; cuando sin causa justificada el demandado no exhiba la

prueba que le haya sido requerida. 1255
En la contestacin de la demanda no podrn cambiarse los fundamentos de derecho de la resolucin impugnada. En caso de negativa ficta,
la autoridad expresar los hechos y el derecho en que se apoya la
misma. 1256
Cuando haya contradicciones en cuanto a los fundamentos de derecho e interpretacin entre la contestacin de la autoridad que dicte u
ordene, ejecute o trate de ejecutar la resolucin impugnada y la dada
por la Secretaria, Departamento de Estado u organismo descentralizado
de que dependa aqulla, nicamente se tomar en cuenta, respecto a
esas contradicciones, lo expuesto por la Secretara, Departamento de
Estado u organismo descentralizado. 1257
Dentro del plazo de quince das para contestar, el tercero interesado
y el coadyuvante podrn apersonarse mediante escrito al que ser aplicable lo dispuesto antes. 1258
Sern admisibles toda clase de pruebas excepto la de confesin de las

autoridades y las que no hayan sido ofrecidas antes de la demanda, salvo
que en el procedimiento gubernativo no se le hubiera dado oportunidad
razonable al actor; pero no se considera comprendida en la prohibicin
la peticin de informes a las autoridades fiscales, respecto de hechos

que consten en sus expedientes o de documentos agregados a ellos. 1259
Las salas tendrn facultad para ordenar la prctica de cualquier diligencia que tenga relacin con los puntos controvertidos o para acordar
la exhibicin de cualquier documento. 1260
Cuando se planteen cuestiones de carcter tcnico, de oficio ordenar
el tribunal la pericial. 1261
La recepcin de las pruebas se har en la audiencia, de acuerdo con
las reglas del Cdigo y en 10 no previsto, conforme al Federal de Procedimientos Civiles. Las posiciones se articularn precisamente en el
acto de la audiencia y no se requerir segunda citacin para tener por
confeso al absolvente que no concurra sin causa justificada. Cuando la
persona radique fuera del Distrito Federal y no tenga en ste apoderado
con facultad de absolverlas, la diligencia se encomendar al juzgado de
1255
1256
1257
1258
1259
1260
1261
Artculo
Artculo
Articulo
Articulo
Artculo
Artculo
Artculo
203.
204.
205.
206.
214.
215.
216.
JJJ
distrito correspondiente. La impugnacin de los documentos puede hacerse d~sde la contestacin de la demanda hasta tres das antes de la
celebracin de la audiencia. La pericial se rendir en la audiencia, los
peritos dictaminarn por escrito u oralmente. Las partes y los magistrados les pueden formular observaciones y hacerles las preguntas que
estimen pertinentes en relacin con los puntos del dictamen. El perito
tercero ser designado por la sala preferentemente de entre los registrados en la secretara general de acuerdos; debe tener ttulo en la ciencia
o arte a que pertenezca la cuestin, pero podrn ser nombradas personas entendidas si no se requiere ttulo legalmente o no existe profesional
del ramo. Cuando se deba designar perito valuador, el tercero ser de
preferencia una institucin fiduciaria. No ser impedimento para intervenir como testigo el desempear un empleo o cargo pblico. Para el
examen de los testigos no se presentarn interrogatorios escritos, excepcin hecha de cuando residan fuera del Distrito Federal. Las preguntas
se formularn verbal y directamente, tendrn relacin con los puntos
controvertidos y no sern contrarias a derecho o a la moral. Debern
estar concebidas en trminos claros y precisos, y en cada una se comprender un hecho. La sala cuidar que se cumplan estas condiciones,
impidiendo preguntas que las contraren. La protesta y examen de los
testigos se har en presencia de las partes que concurran. Interrogar
el promovente y a continuacin los dems litigantes. 1262
Los jueces de distrito, al desahogar pruebas estarn facultados para
designar peritos en rebelda de las partes y al tercero en discordia. 1263
Se apreciar el acto tal como aparezca probado ante la autoridad, a
menos que se haya negado a admitir pruebas o no le haya dado oportunidad de hacerlo al actor. 126'
Se presumirn vlidos los actos y resoluciones no impugnados de manera expresa, o aquellos respecto de los que no se allegaren elementos de
prueba bastante de su ilegalidad. 1205
La valoracin de las pruebas se har de acuerdo con el Cdigo Federal
de Procedimientos Civiles, con las siguientes modificaciones: el valor
probatorio de los dictmenes periciales ser calificado por las salas segn
las circunstancias. Cuando por el enlace de las pruebas rendidas y de las
presunciones formadas, el tribunal adquiera distinta conviccin acerca
de los hechos del litigio, podr no sujetarse a los preceptos del Cdigo,
Artculo
Artculo
1264 Artculo
1265 Artculo
1262
1263
217.
218.
219.
220.
334
pero deber fundar cuidadosamente su sentencia. Podr invocar hechos

notorios. 1266
El orden de las audiencias ser el siguiente: se dar cuenta' Con las
reclamaciones de las partes y con cualquier cuestin incidental suscitada
durante la tramitacin; al efecto se recibirn las pruebas y se escucharn los alegatos. Acto continuo se pronunciar la resolucin o se practicarn las diligencias omitidas. Si la resolucin de las reclamaciones o
de los incidentes no trae como consecuencia el que deba suspenderse la
audiencia, se leern la demanda, la contestacin y dems constancias de
autos. Se estudiarn, aun de oficio, los sobreseimientos que procedan y
se dictar la resolucin correspondiente. Se recibirn en su caso las pruebas que hayan sido ofrecidas. Los magistrados podrn formular toda
clase de preguntas respecto a las cuestiones debatidas por las partes o a
sus representantes, as como a los tetigos y peritos. Se oirn los alegatos
del actor, de la parte demandada, del tercero interesado y del coadyuvante, que se pronunciarn en este orden. Las partes podrn presentar
sus alegatos por escrito. Cuando se formulen de palabra no podrn exceder de media hora para cada parte. Las promociones formuladas en la
audiencia, as como sus oposiciones contra los acuerdos que en ellas se
dicten, se resolvern de plano. 1267
Con excepcin de los alegatos, se tomar versin taquigrfica de la
audiencia, que se agregar a los autos revisada bajo la responsabilidad
del secretario respectivo. 1268
La audiencia deber suspenderse cuando no se hayan resuelto los
incidentes de previo y especial pronunciamiento. Tambin podr suspenderse o prorrogarse de oficio o a solicitud de alguna de las partes,
cuando exista motivo fundado a juicio de la sala. 1209
Instruido el proceso y declarados vistos los autos se formular el proyecto de sentencia dentro de los quince das si no se ha dictado en la
audiencia. 1270
Los proyectos tendrn carcter de reservados. Los magistrados, secretarios, actuarios y empleados administrativos incurrirn en responsabilidad si dan a conocer a alguna de las partes o a un tercero, el sentido del proyecto. 1271
Si la mayora est de acuerdo el proyecto se elevar a sentencia. El
1266
1267
1268
1269
1270
1271
Artculo
ArtCulo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
221.
222.
223.
224.
225.
226.
335
disidente formular voto particular o se limitar a votar en contra. Si

el proyecto del instructor no fuere aceptado, se formular el fallo con
los argumentos de la mayora y el proyecto quedar como voto particular del magistrado instructor. 1272
Los procesos revisados concuerdan en sus conceptos fundamentales
de instancia, jurisdiccin y serie graduada del accionar. No importa
que algunas veces la regulacin se limite a prever ms que a proveer,
porque en definitiva, los principios rectores del proceso no pueden cambiar ni desaparecer, so pena de que el proceso mismo se pierda.
Ah donde las Jeyes son omisas, Jos vacos se suplen jurisprudencialmente y Ja prctica acaba por imponer el desarrollo natural. Sin embargo, es visible que entre los sistemas hay las suficientes diferencias
normativas, como para intentar un cdigo tipo. En ciertos casos faltan
prescripciones sobre Jas promociones, en especial sobre la demanda, la
contestacin, la intervencin de coadyuvantes e interesados; en otras
es la materia probatoria la que adolece de normas adecuadas, o las que se
aplican no toman en cuenta posibilidades de reproduccin de Jos hechos,
y as en otros supuestos.
Pero lo que ms importa a las conclusiones de este estudio, son las
discrepancias originadas por el distinto objeto de los procesos. Lo trascendental es la carencia de un verdadero contencioso administrativo en
la mayor parte de los pases; algunos como Mxico, tienen en vigor
disposiciones que tcnicamente son plausibles, pero su limitado campo
impide que Jo principal: la sentencia, se ocupe de problemas determinantes, como son todos los que suelen incluirse en el contencioso subjetivo o de plena jurisdiccin.
Algo ms, escasas legislaciones garantizan la efectiva realizacin del
pronunciamiento. Por lo general el fallo es inejecutable contra los rganos administrativos y casi en todas las hiptesis se comienza por una
situacin desigual al exigir al particular el aseguramiento de las prestaciones, en especial de las fiscales. Apenas en el Uruguay se ha logrado
limitar los alcances del solve el repete, en el resto de los Estados iberoamericanos es menester anticipar el monto de lo exigido por la Administracin, aunque slo se trate de simples muJtas y hasta de pensiones
de retiro como en la ley mexicana.
1272
Artculo 227.
U. SUSTANCIACIN DEL FROCESO
a)
b)
e)
d)
e)
f)
g)
h)
335
Argentina
336
Colombia
341
Costa Rica
Ecuador
Guatemala
Hait
Repblicana Dominicana
Panam
Uruguay
345
i)
j) Venezuela
k) Mxico. Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitra;e
1) Mxico. Tribunal Fiscal de la Federacin
355
355
358
358
360
363
365
367
368
335
disidente formular voto particular o se limitar a votar en contra. Si

el proyecto del instructor no fuere aceptado, se formular el fallo con
los argumentos de la mayora y el proyecto quedar como voto particular del magistrado instructor. 1272
Los procesos revisados concuerdan en sus conceptos fundamentales
de instancia, jurisdiccin y serie graduada del accionar. No importa
que algunas veces la regulacin se limite a prever ms que a proveer,
porque en definitiva, los principios rectores del proceso no pueden cambiar ni desaparecer, so pena de que el proceso mismo se pierda.
Ah donde las Jeyes son omisas, Jos vacos se suplen jurisprudencialmente y Ja prctica acaba por imponer el desarrollo natural. Sin embargo, es visible que entre los sistemas hay las suficientes diferencias
normativas, como para intentar un cdigo tipo. En ciertos casos faltan
prescripciones sobre Jas promociones, en especial sobre la demanda, la
contestacin, la intervencin de coadyuvantes e interesados; en otras
es la materia probatoria la que adolece de normas adecuadas, o las que se
aplican no toman en cuenta posibilidades de reproduccin de Jos hechos,
y as en otros supuestos.
Pero lo que ms importa a las conclusiones de este estudio, son las
discrepancias originadas por el distinto objeto de los procesos. Lo trascendental es la carencia de un verdadero contencioso administrativo en
la mayor parte de los pases; algunos como Mxico, tienen en vigor
disposiciones que tcnicamente son plausibles, pero su limitado campo
impide que Jo principal: la sentencia, se ocupe de problemas determinantes, como son todos los que suelen incluirse en el contencioso subjetivo o de plena jurisdiccin.
Algo ms, escasas legislaciones garantizan la efectiva realizacin del
pronunciamiento. Por lo general el fallo es inejecutable contra los rganos administrativos y casi en todas las hiptesis se comienza por una
situacin desigual al exigir al particular el aseguramiento de las prestaciones, en especial de las fiscales. Apenas en el Uruguay se ha logrado
limitar los alcances del solve el repete, en el resto de los Estados iberoamericanos es menester anticipar el monto de lo exigido por la Administracin, aunque slo se trate de simples muJtas y hasta de pensiones
de retiro como en la ley mexicana.
1272
Artculo 227.
336
EL PROCESO ADMINISTRATIVO EN lBEROAMruCA
Es por ello que en esta parte final, el grupo de sistemas positivos que
se revisa, tiende a reducirse, pues ahora se intenta aludir a las particularidades que rodean al proceso y que algunas veces se les conoce con la
denominacin de incidentes, otras como la eficacia del fallo y, en general
como cuestiones secundarias o circunstanciales del procedimiento.
a) En el cdigo bsico para las provincias argentinas, el de Buenos
Aires,
1273
luego de establecer el plazo de treinta das para la intpugna-
cin, 1274 indica que el consentimiento tcito o expreso de la resolucin,

manifestado por actos posteriores a la notificacin, quita al particular
que suponga ser perjudicado, todo derecho a deducir la accin. 1275

Ms adelante, en el artculo 17, determina que la Suprema Corte,
como tribunal de lo contencioso administrativo, al fallar en definitiva,
sobre el fondo de la causa, y al resolver sobre los incidentes impondr
las costas a la parte que sostuviere su accin en el juicio, o promoviere
los incidentes con notoria temeridad. Los honorarios que se regulen al
fiscal del Estado pertenecern al fisco provincial.
El artculo 20 expresa que se tendr por desistido todo juicio que se
abandone por el actor un ao, ya fuese por haber omitido la produccin
de actos que le correspondan o por no urgir para que el demandado o
quien corresponda los produzca. La perencin puede pedirla cualquiera
de las partes interesadas.
De la suspensin de la ejecucin de las resoluciones administrativas
habla el artculo 22, indicando que la Suprema Corte puede acordarla

cuando su cumplintiento pudiese producir perjuicios irreparables; pero
en esos casos, quien la solicite deber dar fianza bastante por los perjuicios en caso de ser condenado. Si la autoridad administrativa manifestare que la suspensin produce perjuicios al servicio pblico, o que es
urgente cumplir con la resolucin, la Suprema Corte, manda el artculo
23, dejar sin efecto la suspensin, pero declarar a cargo de la autoridad, o personalmente de los que la desempeen, la responsabilidad de los
perjuicios que produzca.
En Cuanto a la incompetencia, el artculo 24 prev que en cualquier
1273 Para otras provincias pueden verse las obras de Manuel Andreozzi, La maferia
contencioso administrativa, Bs. As., 1947, que se refiere especficamente a Tucumn;
Pedro Guillermo Altamira, PrinciPios de lo contencioso administrativo, Bs. As., 1962,
para Crdoba; y en particular, la obra citada de Manuel J. Argaars, Tratado
de lo contencioso administrativo, que seala la similitud respecto a las provinci:ls de
Corrientes, Entre Ros, Catamarca, Mendoza, Salta, San Luis, Santa Fe, La Rioja,
Crdoba, Jujyu, Santiago del Estero, La Pampa y Chaco, pp. 29 Y ss.
1274 Artculo 13.
1275 Artculo 14.
337
estado de la causa, la Corte podr declararla de oficio o a solicitud de

parte, cuando hechos nuevos o causas no conocidas as 10 demostraren.
Se regula el desechamiento de la demanda en el artculo 29, cuando
verse: sobre cuestiones en que la autoridad administrativa haya procedido en ejercicio de sus facultades discrecionales; sobre cuestiones en
que el derecho vulnerado sea de orden civil o en que la autoridad haya
procedido como persona jurdica; sobre resoluciones que sean reproduccin de otras que no hubiesen sido reclamadas por el mismo demandante
en plazo oportuno; y sobre asuntos en que alguna ley haya declarado
expresamente que quedan excluidos de la accin.
No podr el demandante promover la accin sin abonar previamente
la suma de dinero proveniente de liquidacin de cuentas o de impuestos,
cuando la resolucin administrativa ordene su pago. 1276
En cuanto a la forma de producir la sentencia, su publicacin y
notificacin, el artculo 60 indica que se proceder de acuerdo con 10
dispuesto en el Cdigo de Procedimientos Civiles a propsito del recurso
de inaplicabilidad de ley. Cuando se hubiese hecho la acumulacin de
autos, todos los acumulados se tendrn por una sola causa a los efectos
del sorteo que designe el orden que deben fundar sus votos los ministros
de la Corte.
Si llamados los autos para sentencia, se apercibiera la Corte de que
se ha incurrido en vicios del procedimiento que la anularan, manda
el artculo 61 que de oficio se subsanen o se declare la nulidad de lo
obrado, y mandar reponer los autos al estado en que se hallaban en el
punto donde la nulidad se produjo.
Cuando la sentencia anule una resolucin administrativa, no se harn
declaraciones respecto a los derechos reales, civiles o de otra naturaleza
que las partes pretendan tener, indica el artculo 62, debiendo limitarse
a resolver el punto que haya dado lugar al juicio contencioso administrativo. La Corte deber resolver, agrega el 63, ante todo las excepciones que hubiesen sido opuestas al contestar la demanda y si la admisin
de alguna terminase el pleito, no har pronunciamiento sobre el fondo.
Se reducir, pues, al caso concreto no pudiendo dictarse resoluciones de
carcter general, ni que importen la interpretacin de una ley o de una
disposicin administrativa en el sentido de que ella deba aplicarse a personas ajenas al pleito en que se dicte. 1277 Estas sentencias no podrn ser
invocadas ante los tribunales ordinarios contra terceros, 1278 como prue1270
1277
1278
Artculo 30.
Artculo 64.
Artculo 65.
338
ba del reconocimiento de derechos reales, por ms que stos hayan sido

invocados y discutidos en el contencioso administrativo.
Tocante a los recursos, prev e! artculo 66 que notificada la sentencia
definitiva, las partes podrn en un plazo de cinco das, deducir la acl.racin de sentencia, la revisin y la nulidad.
El recurso de aclaracin se interpondr por escrito, precisando los
puntos de la parte dispositiva que no se encuentren suficientemente claros. 1219 Pero no habr lugar al recurso: cuando la sentencia se limite a
declarar sin efecto la resolucin, aunque haga pronunciamientos respecto de los dems puntos comprendidos en la demanda; respecto de las
dudas que puedan surgir sobre puntos no discutidos en los autos o no
resueltos en la sentencia, aunque tengan relacin con el juicio como
consecuencia de! fallo; y respecto a la ambigedad u oscuridad que resulte de la contradiccin de los considerandos, aun cuando sea efectiva,
si no existe en la parte dispositiva de la sentencia. 1280 El recurso se resolver dentro de los tres das sin sustanciacin alguna. 1281 Pero su
interposicin interrumpe el plazo para deducir el de revisin. 1282
Procede la revisin: si la sentencia resulta contradictoria entre los
puntos dispositivos. Para deducir el recurso no bastar que exista contradiccin entre los considerandos en s o con la sentencia, debiendo
referirse a la parte dispositiva. Si en dos causas seguidas por las mismas
partes y con idnticos fines, aunque sobre distintos actos, se dictaren
sentencias contradictorias. Si despus de dictada la sentencia se recobraren o descubrieren documentos decisivos que la parte ignoraba existieran
o no pudo presentarlos por fuerza mayor o por obra de la parte a
cuyo favor se dictare el fallo. Si la sentencia hubiere sido dictada apoyndose en documentos cuya falsedad hubiera sido declarada antes de!
fallo y e! hecho no hubiese sido alegado en e! juicio, o si se declarare
despus de la sentencia. Si e! fallo se hubiese dictado en mrito slo de
la prueba testimonial y los testigos fueren condenados por falso testimonio por las declaraciones que sirvieron de fundamento a la decisin.
O si se probare que existi prevaricacin, cohecho o violencia al decidir. 1283
El plazo para deducir e! recurso es ilimitado, salvo lo resuelto sobre
prescripcin en el Cdigo Civil; 1284 pero las decisiones sobre compe1279
1280
1281
1282
1283
1284
Artculo 67.
Artculo 68.
Artculo 69.
Artculo 70.
Artculo 71.
Artculo 72.
339
tencia no dan lugar al recurso. 1285 En ningn caso la Corte conocer

del recurso sino con la totalidad de sus miembros. 1286
Con el escrito del recurso se acompaarn todas las p~bas que
constaren de documentos en los que se funde, y se ofrecer la lista de
testigos en nmero no mayor de diez. Si no se tuvieren a mano los documentos, se les individualizar en lo posible, indicando la oficina, registro, archivo o particular que los tenga. 1287
La Corte conferir diez das de plazo al procurador general para que
se pronuncie sobre la procedencia del recurso, y evacuada la vista se
correr traslado por otros diez a la contraparte. Es atribucin exclusiva
de la Corte abrir la causa a prueba por un plazo no mayor de veinte
das. Pasado el mismo, el secretario dar cuenta de su vencimiento y se
llamarn los autos para resolver, sin recurso alguno, dentro de los cuarenta das siguientes. 1288
El recurso de nulidad proceder: cuando en la sentencia se hubiese
omitido fallar sobre alguna de las cuestiones pertinentes, planteadas en
la demanda o en la contestacin, siempre que el fallo no se limite a confirmar o dejar sin efecto el acto. Cuando en la tramitacin del juicio se
omitan procedimientos sustanciales o se produzcan vicios radicales que
invaliden las actuaciones y durante su desarrollo no se hayan mandado
subsanar. Cuando resulte que los representantes de la autoridad hayan
procedido a hacer reconocimientos o transacciones, sin las autorizaciones
correspondientes. 1289
Al deducirse el recurso, la Corte correr traslado a la contraria por
cinco das, y con la contestacin o sin ella, vencido el plazo resolver en
otros cinco das. 1290
Respecto a la ejecucin del fallo, expresa el artculo 79 que cuando
sea contrario a la resolucin administrativa, consentida o ejecutoriada
la sentencia, se comunicar en testimonio a la parte vencida, intimndole a su debido cumplimiento en el plazo que en ella se fije. La comunicacin se har dentro de los cinco das siguientes.
Si la autoridad considera necesaria la suspensin de la ejecucin, lo
comunicar a la Corte dentro de los cinco das de recibida la copia,
con la declaracin de estar dispuesta a indemnizar los perjuicios que
Artculo
Artculo
1287 Artculo
1288 Articulo
1289 Articulo
1290 Articulo
128[;
1280
73.
74.
75.
76.
77.
78.
340
cause la suspensin; en cuyo caso, la Corte estimar la indemnizacin

y previos los informes que creyere necesarios. 1291
Si la sentencia recayere sobre bienes que la autoridad estuviere autorizada a expropiar, por ley dictada antes o despus del fallo, podr pedir
se suspenda la ejecucin, declarando que dentro de los diez das iniciar
el correspondiente juicio de expropiacin. En este caso, se suspender la
ejecucin, y si la expropiacin se iniciare, se dar por terminado el contencioso administrativo; en caso contrario, se continuar despus de
vencidos los diez das. 1292
Si pasan sesenta das de vencido el plazo sealado en la sentencia, sin
que la autoridad objete la ejecucin ni la cumpla, la Corte mandar
cumplirla directamente a peticin de parte. 1293
Dentro de los tres dias siguientes a la presentacin del pedido, la Corte
har saber a la autoridad que va a proceder a mandar ejecutar la sentencia, disponiendo que se ordene a los funcionarios que deban intervenir,
que procedan de acuerdo con el artculo 126 1294 de la Constitucin. 129~
Tres dias despus, y sin necesidad de nuevo requerimiento de la parte

vencedora, la Corte dictar auto mandando que los empleados procedan
a cumplir lo ordenado en el fallo, determinando expresa y taxativamente lo que cada uno deba hacer y el plazo para ello. 129.
Cualquiera que sea la disposicin que mande cumplir la Corte, los
empleados y funcionarios debern hacerlo, aunque no exista ley que
los autorice, aun cuando haya ley que lo prohiba, y a pesar de que sus
superiores les ordenen no obedecer. Los directa o indirectamente culpa-
bles de la omisin incurren en responsabilidad personal segn el artculo

121
1297
de la Constitucin.
1298
Cuando expiren los plazos fijados por la Corte, sin que los empleados
o funcionarios cumplan lo ordenado, salvo casos de fuerza mayor o imposibilidad material que debern ponerse en conocimiento de la Corte,
la parte interesada podr pedir que, hacindose efectiva la responsabilidad del empleado, se haga la ejecucin en los bienes propios de ste. 129.
En tal caso, la ejecucin se seguir por la va de apremio contra los
empleados, debiendo observarse el procedimiento sealado en el Cdigo

1291 Artculo
1292 Artculo
1293 Artculo
1294 Actual.
1295 Artculo
1296 Artculo
1297 Actual.
1298 Artculo
1299 Artculo
80.
81.
82.
83.
84.
85.
86.
341
de Procedimientos Civiles. 1300 La renuncia del empleado no le eximir de

las responsabilidades si se produce despus de recibida la comunicin del
tribunal que le mande cumplir directamente. 1301
La responsabilidad civil de los funcionarios y empleados pblicos que
no cumplieren las rdenes de la Corte, ser independiente de la responsabilidad penal en que incurran por desacato. 1302
La Corte podr adoptar de oficio todas las providencias y resoluciones
que estime convenientes, para poner en ejercicio la facultad que le confiere el artculo 126 1303 de la Constitucin, sin que puedan oponerse a
ellas las disposiciones que figuren en leyes o en decretos administrativos. 1304
En cualquier momento, la autoridad administrativa puede cumplir la
sentencia, en cuyo caso cesar el procedimiento civil contra los empleados. 1305 Los actos ejecutorios de una sentencia no darn lugar a un
nuevo contencioso administrativo, sino en el caso en que la autoridad
condenada, so pretexto de cumplir el fallo, lo tergiverse o interprete

en forma perjudicial a los intereses reconocidos de la parte vencedora. 1300
No es preciso agregar que, si bien este contencioso es de mera anulacin, la ejecucin lleva a concluir que existe verdadera condena, la cual
cabe extenderla al funcionario responsable. La diferencia de este sistema
respecto a otros, como el mexicano, carente de medios de realizacin
coactiva, es manifiesta. La enseanza de este rgimen no puede olvidarse,
por ms que en varios aspectos pueda mejorarse, como en el relativo al
dictado del acto mismo que deba sustituir al anulado, y cuando se trate
de la modificacin material de las cosas y los hechos.
b) Regla especial relacionada con la competencia, es la que se consigna en el artculo 88 del Cdigo Contencioso Administrativo colombiano, al indicarse que cuando el rechazo de la demanda se deba a la
incompetencia, el auto se dictar por el sustanciador del Consejo de
Estado, y de l habr recurso de splica para ante la sala. En los negocios
que conocen los tribunales en una sola instancia, se seguir el mismo
trmite; y en los que tienen dos instancias, el auto se pronunciar por el
tribunal en pleno con apelacin al Consejo.
En cuanto a las nulidades en los procedimientos, se consigna que las
Artculo
Artculo
Artculo
1303 Actual.
1304 Artculo
1305 Artculo
1306 Artculo
1300
1301
1302
87.
88.
89.
90.
91.
92.
342
habr: por incompetencia, por falta o ilegitimidad de personeria en

alguna de las partes o de su apoderado o representante legal; por falta
de notificacin en forma, y por no haberse dictado auto abriendo a
prueba la causa, cuando fuere debido hacerlo. 1307
Habr incompetencia: cuando por la naturaleza del asunto, o por
disposicin legal, el conocimiento corresponda a funcionario o corporacin distinta del Consejo o de los tribunales administrativos; cuando
recusado un magistrado contine conociendo despus de habrsele solicitado el informe respectivo; y en los dems casos que seale la ley.
La nulidad por falta de notificaci6n no podr alegarse cuando la persona que no fue legalmente notificada ha seguido representando en
juicio sin hacer reclamacin. 1308
En el caso de abrirse a prueba el juicio, se puede sanear la nulidad
por el consentimiento de todas las partes, o por el de quien hubiere de
recibir perjuicio por la irregularidad. 1309
En cualquier estado del juicio que se observare una causal de nulidad,
se ordenar ponerla en conocimiento de las partes por medio de auto
que se notificar en forma. Si la que tiene derecho a pedir la reposicin
ratifica expresamente lo actuado, dentro de los dos das siguientes a la
notificaci6n, se dar por aHanada la nulidad y se continuar el juicio;
pero si la parte guarda silencio o pide expresamente la anulacin, se
invalidar la actuaci6n desde el estado que tenia cuando ocurri6 la
causal, quedando firme lo practicado antes. Si el expediente ha pasado
para decisin, corresponde al tribunal o al Consejo mandar poner en
conocimiento de las partes las causales y resolver sobre ellas. 1310
Las partes O el ministerio pblico pueden pedir en cualquier estado
del juicio que se declare una de las nulidades legalmente establecidas.
De la solicitud se dar traslado a las dems por tres dias a cada una.
Devueltos los traslados se fallar dentro de los dos das siguientes si el
asunto fuere de derecho. Si hubiere hechos que probar, se conceder un
plazo de cinco das, vencido el cual se decidir el incidente. 1311
Tocante a las sentencias, dispone el artculo 120 se comuniquen Con
copia ntegra de su texto para su cumplimiento, salvo que deban ejecutarse por el Consejo o los tribunales segn las leyes.
Las autoridades, corporaciones O funcionarios de todo orden a quienes
corresponda el cumplimiento de una sentencia, dictarn dentro del plazo
1307 Artculo
1308 Artculo
113.
116.
1309 Artculo 117.
1310 Artculo 118.
1811 Artculo 119.
343
de treinta das desde su ejecutoria, la resolucin correspondiente, en la

que adoptarn las medidas para su debida eficacia. 1312
Cuando la Administracin hubiere sido condenada al pago de una
cantidad lquida de dinero, deber acordarlo y verificarlo en la forma
que determinen las leyes referentes al pago de las obligaciones y deudas
del Estado, los departamentos, municipios y otras personas administrativas. 1313
Las condenaciones de otro orden, en favor o en contra de la administracin, se regirn por las reglas del captulo l!?, ttulo xv, del Cdigo Judicial. La competencia la tienen los jueces ordinarios, segn las
disposiciones comunes. 1314
En cuanto a otros efectos, ya en el artculo 70 se determina que la
nulidad declarada en esta va produce efecto general contra todos. Pero
el restablecimiento del derecho slo aprovechar a quien hubiere intervenido en el juicio y obtenido declaracin favorable. 1315
El artculo 92 indica que las sentencias definitivas ejecutoriadas son
obligatorias para los particulares y la administracin, sin ms recursos
que los establecidos en la ley, y quedan sometidas a la formalidad del
registro en los mismos casos que se exige para las proferidas por los
jueces comunes.
Cuando por sentencia definitiva se decrete la nulidad de una ordenanza o de Un acuerdo municipal, en todo o en parte, quedarn virtualmente nulos en lo pertinente. 1316
Ningn acto anulado o suspendido por los tribunales o el Consejo,
podr ser reproducido por la corporacin o funcionario que lo dict
si conserva su esencia, a menos que con posterioridad al fallo hayan
desaparecido los fundamentos legales considerados. 1317
Los gobernadores y alcaldes debern dar estricto cumplimiento a lo
dispuesto por la ley, respecto a los proyectos de ordenanzas y acuerdos
municipales que reproduzcan disposiciones anuladas o suspendidas. Para
declarar infundadas las objeciones de los gobernadores y alcaldes, se requerir la mayora de las asambleas y consejos municipales. 1318
El Consejo y los tribunales pueden suspender los efectos de un acto
o providencia, mediante las siguientes reglas: que la suspensin sea
1312 Artculo
1313 Artculo
1314 Artculo
1315 Artculo
1316 Artculo
1317 Artculo
1318 Artculo
121.
122.
123.
70.
93.
99.
101.
344
necesaria para evitar un perJUlcIO notoriamente grave; si la accin es

de nulidad, bastar que haya manifiesta violacin de una norma positiva; si es distinta, debe aparecer comprobado, aunque sea sumariamente, el agravio que sufre quien promueva; que la medida solicitada
conste en la demanda o en libelo separado antes de dictarse el auto
admisorioj que la suspensin no est prohibida. 1319
Ante el Consejo, la solicitud de suspensin provisional se resuelve
por el sustanciador en el auto admisorio. Contra la providencia que la
conceda o deniegue podr ocurrirse en splica por las partes o el ministerio pblico ante la sala. 1320
En los tribunales se seguir el mismo procedimiento; pero si se trata
de primera instancia, la suspensin se decidir en sala plena, una vez
pronunciado el auto de admisin y antes de surtirse las comunicaciones
y la fijacin en lista. La resolucin es apelable ante el Consejo cuya
decisin ejecutoriada se comunicar y cumplir. El recurso no suspende
la tramitacin del juicio, que se seguir con las copias de los origiqales
enviados al Consejo, quien resolver de plano. 1321
La suspensin provisional decretada por el Consejo o los tribunales,
caducar pasados treinta das hbiles a partir de la notificacin del
auto que la acuerde, si la parte favorecida no contina las gestiones
del juicio o deja de suministrar el papel requerido para la actuacin.
En el auto de suspensin se harn constar estas circunstancias, y la
caducidad se pronunciar por la entidad en cuyo poder se encuentre
el expediente, a peticin de parte o del ministerio pblico, con el solo
informe del secretario. Esta disposicin no se aplica a los juicios en que
nicamente se ejerza la accin de nulidad del acto administrativo. 1322
No habr lugar a la suspensin en los siguientes casos: En los juicios
electorales de que trata el captulo xx; en las acciones referentes a
cambios, remociones, suspensin o retiro en el personal militar o en el
ramo educativo; en las acciones sobre el monto, atribucin o pago de
impuestos, contribuciones o tasas, cuando no se trate de un acto de carcter general creador o regulador del tributo; cuando la accin principal se refiera a derecho prescrito; y cuando la ley lo disponga expresamente. 1323
Debern suspenderse provisionalmente los efectos de todo acto administrativo proferido con violacin de los preceptos anteriores. La orden
1319 Articulo
1320 Artculo
1321 Artculo
1322 Artculo
1323 Articulo
94.
95.
96.
97.
98.
345
de suspensin deber comunicarse y cumplirse inmediatamente a pesar de

que contra ella se interponga el recurso de apelacin. Cuando est pendiente un juicio y se ordene suspender el acto, y lo reprodujere la corporacin o funcionario, bastar solicitar la suspensin, acompaando
copia del nuevo acto. Estas solicitudes se decidirn inmediatamente,
cualquiera que sea el estado del juicio, y en la sentencia definitiva se
resolver si se levanta o no. 1324
En cuanto a la apelacin, indica el artculo 133 que las sentencias de
primera instancia son recurribles ante el Consejo en el acto de la notificacin o por escrito, dentro de los tres das siguientes. La apelacin se
conceder en el efecto suspensivo, y puede ser interpuesta por las partes
o el ministerio pblico.
Si no interpusiere apelacin el ministerio pblico, siendo procedente
el recurso, deber ser consultado el Consejo cuando se declaren obligaciones a cargo del Estado, de alguna otra entidad de derecho pblico o
de una persona administrativa. La consulta se entiende interpuesta a
favor de tales personas y la sentencia a ella sujeta no se ejecutar mientras no se surta ante el superior. 1325
e) En relacin con la Ley costarricense, el artculo 69 hace referencia
a la improrrogabilidad de la jurisdiccin contencioso administrativ~.
Cuando el tribunal aprecie de oficio la falta de competencia, deber or
previamente a las partes. En todo caso, la declaracin ser fundada,
indicando la competencia concreta que se determine; si la parte demandante se apersonare ante sta en el plazo de un mes, se entender haberlo
hecho oportunamente segn el plazo de la demanda en la va administrativa, siempre que planteare el juicio siguiendo 4-a.s indicaciones de la
notificacin administrativa. Cuando surgiere algn conflicto entre la jurisdiccin contencioso administrativa y otras, que implique variacin
del tribunal ad quem, se elevarn los autos a la Sala de Casacin, para
que resuelva al octavo da.
En cuanto a la inadmisibilidad de la demanda, el artculo 41 expresa
que si el tribunal lo considera procedente, la declarar aun sin pedir el
expediente administrativo, cuando constare de modo inequvoco y manifiesto: la falta de competencia, con arreglo al Captulo Primero del
Ttulo Primero; que la accin se deduce contra alguno de los actos no
susceptibles de impugnacin conforme a las reglas del captulo primero
del ttulo tercero, excepto en el supuesto de actos nulos de pleno derecho; que ha decado el plazo para la interposicin de la accin; y que
1324
1325
Artculo 100.
Artculo 134.
346
no est agotada la va gubernativa. Antes de declararla, el tribunal har

saber a las partes el motivo en que se funde, para que en el plazo de
diez das, aleguen lo que estimen procedente y acompaen los documentos a que hubiere lugar. Contra el auto que acordare la inadmisin se
darn los recursos ordinarios y tambin el de casacin segn la cuanta.
Si se tratare del caso en que no se ha agotado la va administrativa, el
tribunal proceder en la forma prevista en el artculo 96, es decir,
requerir al demandante para que formule el recurso del caso en el
plazo de diez das y si se acreditare dentro de los cinco siguientes haberlo hecho, quedar en suspenso el procedimiento hasta que sea resuelto
en forma expresa o presunta.
Tocante a la suspensin, se dice en el artculo 91 que la interposicin
de la demanda no impedir que la Administracin efecte el acto o
disposicin impugnados, salvo que el tribunal la acordare a instancia del
demandante. sta proceder cuando la ejecucin hubiere de ocasionar
daos o perjuicios de reparacin imposible o difcil.
La suspensin podr pedirse en cualquier estado del proceso y se sustanciar en legajo separado. De la solicitud se dar audiencia por tres
das a la Administracin. Trascurrido el plazo, con o sin contestacin,
se resolver lo procedente. En casos especialsimos, podr el tribunal,
desde la interposicin y prima facie, ordenar la suspensin a peticin
del demandante. 1326
Cuando el tribunal ordene la suspensin de plano o cuando se la solicite la parte demandada, exigir si pudiese resultar algn dao o perjuicio a los intereses pblicos o de tercero, la caucin suficiente para
responder de ellos. La caucin habr de constituirse en depsito de dinero
efectivo, valores pblicos o aval bancario. La orden de suspensin no se
llevar a efecto mientras la caucin no est constituida y acreditada
en autos. Levantada la suspensin, al trmino del proceso, o por cualquiera otra causa que no sea el acuerdo de las partes, la Administracin
o persona que pretendiere tener derecho a indemnizacin de los daos y
perjuicios, deber solicitarlo ante el tribunal por los trmites de los
incidentes, dentro de los dos meses siguientes a la fecha del levantamiento; y si no se formulare la solicitud en el plazo, o no se acreditare
el derecho, se cancelar la garanta y se devolver en su caso el depsito.
Cuando el demandante no gestionare en los autos, con la diligencia del
caso, el tribunal podr levantar la suspensin a gestin de parte. El tribunal comunicar la suspensin a la Administracin, 1327 siendo aplicable
1326
1327
Artculo 92.
Artculo 93.
347
a la efectividad de ella lo dispuesto en e! captulo tercero de! ttulo

cuarto.
En lo que atae a los incidentes, seala el artculo 94 que todas estas
cuestiones, incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, se
sustanciarn en legajo separado y sin suspender los autos.
La nulidad de un acto no implicar la de los anteriores, ni la de los

sucesivos que fueren independientes de l. El tribunal deber disponer
siempre que fuere posible, la conservacin de aquellos actos cuyo contenido pudiere mantenerse a pesar de la infraccin. 1328
Cuando se alegare que alguno de los actos no rene los requisitos legales, la parte que se hallare en tal supuesto podr subsanar el defecto
dentro de los diez das siguientes al en que se notifique la alegacin,
siempre que con anterioridad no se le hubiere concedido plazo para ello.
Cuando se apreciare de oficio la existencia de algn defecto, e! tribunal
dictar resolucin en que se resee y otorgue el plazo, con suspensin,
en su caso, del fijado para dictar sentencia. Si el defecto consistiere en
que la accin es prematura por no haberse agotado la va, se har lo previsto desde e! artculo 41. 1320
En particular sobre costas, se dice en el artculo 97 y siguientes, que
todos los escritos y actuaciones debern extenderse en el papel sellado
correspondiente a la cuanta del asunto, con las excepciones que el Cdigo Fiscal y otras leyes establezcan.
La parte vencida podr ser exonerada del pago de costas: cuando
mediare oportuno allanamiento de la Administracin j pero no si la demanda reprodujere sustancialmente lo pedido en la reclamacin administrativa denegada y la denegacin fundare la accin. Cuando la sentencia se dictare en vista de pruebas cuya existencia, verosmilmente nO
haya conocido la contraria y por causa de ello se hubiere justificado
la oposicin de la parte. Y cuando por la naturaleza de las cuestiones
debatidas haya habido, a juicio del tribunal motivo bastante para litigar. 1330
No habr lugar a la condenacin en costas cuando la vencedora hubiese incurrido en plus petitio. Habra plus petitio cuando la diferencia
entre lo reclamado y 10 obtenido fuere de un 15 % o ms, a no ser
que las bases de la demanda fuesen expresamente consideradas provisionales o su determinacin dependiere del arbitrio judicial o dictamen
de peritos. Cuando no pudiere fijarse la suma en sentencia, la condeArtculo 9 ~.
Artculo 96.
13:10 Artculo 98.
1328
1329
348
natoria si procediere, tendr el carcter de provisional, para los fines

de 10 dispuesto antes. 1331
Con el 65% de las costas personales que deben abonarse a la administracin del Estado, se constituir un fondo especial, a la orden del
tribunal, para atender nicamente a las condenas que se impongan a la
misma administracin. El 35% restante corresponder, en cada caso,
al abogado del Estado que haya dirigido el proceso, aunque labore a
sueldo fijo, siendo entendido que si hubiesen participado varios, la distribucin se har en relacin con el trabajo realizado por cada uno. La
circunstancia de que los fondos indicados no alcanzaren para cubrir
determinadas costas personales impuestas a la Administracin, no impedir que el interesado formule directamente el cobro ante sta. Si se
tratare de las dems entidades pblicas, el 6570 les ser girado y el resto
al abogado director del juicio, aunque laborare a sueldo fijo. Queda a
salvo lo dispuesto en los respectivos contratos de trabajo. Para el pago
de costas regirn los artculos 78, 79 Y 81. 1332
La parte coadyuvante no devengar ni pagar costas ms que por
razn de las alegaciones o incidentes que ella promueva con independencia de la parte principal. 1333
En 10 atinente a la sentencia, dicen los artculos 59 Y siguientes, que
decidir alguno de los siguientes puntos: in admisibilidad de la pretensin y procedencia o improcedencia de la misma. Contendr adems,
el pronunciamiento que corresponda respecto de las costas.
Se declarar la inadmisibilidad: cuando no correspondiere el conocimiento a la jurisdiccin contencioso administrativa; cuando se interponga por persona inhbil, no representada debidamente o no legitimada; si la demanda tuviere por objeto actos no susceptibles de
impugnacin segn el artculo 21; si recayere sobre caso juzgado que
el tribunal apreciar de oficio; si los escritos de interposicin o de formalizacin de la demanda no hubieren sido presentados en tiempo; y si
los escritos adolecieren de defectos formales que impidan pronunciar en
cuanto al fondo. 1334
La sentencia desestimar la pretensin cuando el acto o disposicin
se ajusten a derecho. La pretensin ser declarada procedente cuando el
acto o disposicin incurrieren en cualquier forma de infraccin del ordenamiento jurdico. 1335
1331 Artculo
1332 Artculo
1333 Artculo
1334 Artculo
1335 Artculo
99.
100.
101.
60.
61.
349
La sentencia acoger la pretensin si declara que el acto o disposicin

no son conformes a derecho y en su caso, los anular total o parcialmente. Si se hubieren deducido pretensiones a que se refiere el artculo
23, reconocer la situacin jurdica individualizada y adoptar cuantas
medidas sean necesarias para su pleno restablecimiento y reconocimiento; y si se hubiere pretendido el resarcimiento de daos o la indemnizacin de perjuicios, la sentencia podr formular pronunciamiento
concreto sobre la existencia y cuanta de los mismos, siempre que
constare probada en autos, en otro caso se limitar a declarar el derecho y quedar al periodo de ejecucin la determinacin de la correspondiente cuanta. 1336
La sentencia que acordare la inadmisibilidad o desestimacin de la
pretensin, slo producir efectos entre las partes. La que anulare el acto
o disposicin, producir efectos entre las partes y respecto de las personas afectadas por los mismos. 1337
Las partes podrn solicitar la aclaracin o adicin de las sentencias
en los trminos previstos en la ley procesal civil. 1338
Otros modos de terminacin del proceso son contemplados en los
articulos 65 Y siguientes, el primero de los cuales indica que el demandante podr desistir del proceso antes de recaer sentencia. El desistimiento dar fin al proceso, pero la pretensin podr ejercerse en nuevo
proceso, si no hubiere caducado. Para desistir no ser necesario el consentimiento de la parte demandada ni de los coadyuvantes. El tribunal
dictar resolucin en la que declarar terminado el proceso y ordenar
archivar las actuaciones y la devolucin del expediente administrativo.
Si fueren varios los demandantes, el proceso continuar respecto de
quienes no hubieren desistido. 1339
Los demandados podrn allanarse a la pretensin. En tal supuesto,
el tribunal, sin ms trmites, citar para sentencia que se dictar conforme a las pretensiones del actor, salvo si ello supusiere una infraccin
manifiesta del ordenamiento jurdico o fuere demandada la Administracin estatal, en cuyo caso dictar sentencia que estime justa y conforme a derecho. Si fueren varios los demandados, el procedimiento se
seguir respecto de aquellos que no se allanaren. 1340
Si hallndose en tramitacin el proceso, la Administracin reconociere totalmente, en va gubernativa, las pretensiones del actor, cualArtculo
Artculo
1338 Artculo
133!) Artculo
l340 Artculo
1336
1337
62.
63.
64.
65.
66.
350
quiera de las partes podr ponerlo en conocimiento del tribunal, si no lo

hiciere la Administracin. El tribunal, previa comprobacin de lo alegado, declarar terminado el proceso y ordenar archivarlo y la devolucin del expediente. Si se tuviere por concluido el proceso o se desistiere
por haber dictado la Administracin el acto antes aludido, y despus
emitiere uno nuevo revocando el anterior, el demandante podr interponer otra vez la accin, sin previo recurso administrativo o de reposicin, contndose el plazo desde el da siguiente a la notificacin o publicacin del revocatorio. 134.1
Si antes de recaer sentencia se detuviere el procedimiento durante seis
meses, por culpa del actor, se declarar caducado el proceso, de oficio
o a gestin de parte. En este caso, el tribunal dictar resolucin en los
terminos del artculo 65. La resolucin que denegare la caducidad del
proceso tendr los recursos ordinarios; y la que la declarare, los mismos
y el de casacin, segn la cuanta. 1342
En los supuestos de desistimiento, satisfaccin extra procesal de la pretensin y caducidad del proceso, no habr condenatoria en costas. Sin
embargo, se impondr el pago de las procesales y personales causadas,
si la parte interesada lo reclamare, por adicin, dentro de los tres das
posteriores a la notificacin del auto que tenga por concluido el procedimiento, y siempre que el tribunal hallare mrito para la condenatoria.
En tal supuesto, el plazo para recurrir el auto que tuviere por concluido
el procedimiento, se contar a partir del siguiente a la notificacin de la
resolucin que estimare o denegare la adicin. 1343
Los recursos se regulan en los artculos 70 y posteriores, expresando
el primero que, salvo lo dispuesto por la ley, se regirn por la legislacin procesal civil.
Los coadyuvantes podrn apelar con independencia de las partes principales. N o obstante, si les fuere exigida, debern rendir garanta que
la ley procesal civil determine para los terceros interesados excepto si se
tratare de la Contralora General de la Repblica. 1343- B1S
La admisin de la apelacin en ambos efectos impedir que el interesado, en cualquier momento, solicite la adopcin de las medidas cautelares que sean pertinentes para asegurar, en su oportunidad, la ejecucin
de la sentencia. 1344
Cuando el superior dejare sin efecto la sentencia que haya declarado
1341 Artculo 67.
1342 Artculo 68.
1343 Artculo 69.
1343bh Artculo 71.
1344
Artculo
72.
351
inadmisible la pretensin, resolver, al mismo tiempo, sobre el fondo

del negocio. 1345
Se dar tambin recurso de casacin por la forma, contra la sentencia
que declare la inadmisibilidad de la pretensin, si la cuanta excede de
diez mil colones o no es estimable. 1346
En ningn caso podr interponerse recurso de revisin despus de
transcurridos cinco aos de la sentencia firme que hubiere podido motivarlo. 1347
Firme la sentencia, el tribunal dispondr, a solicitud de parte, las
medidas necesarias y apropiadas para su pronta y debida ejecucin. 1348
Cuando la administracin fuere condenada al pago de una cantidad
lquida, deber acordarlo y efectuarlo de inmediato si hubiere presupuesto. Si para ello fuere preciso alguna reforma de presupuesto o la
promulgacin de uno extraordinario, se iniciar la tramitacin respectiva
dentro de los tres meses siguientes. 1349
Para tales efectos, a peticin de parte, el tribunal expedir comunicacin para la Oficina del Presupuesto y la Contralora General de la
Repblica, que entregar bajo conocimiento. Pasados tres meses del recibo de la comunicacin, dichas dependencias no cursarn o aprobarn,
en su caso, ningn presupuesto ordinario o extraordinario de la Administracin obligada al pago, si en los mismos no se contempla la partida
necesaria para el cumplimiento de la sentencia. En el pago deber seguirse un orden riguroso de presentacin o comunicacin. En todo caso,
cuando la Administracin demandada alegare, dentro de los 3O das
posteriores, que el cumplimiento del fallo en sus trminos, producira
trastorno grave a la Hacienda para la realizacin de sus fines normales
o para la atencin de sus obligaciones previamente contradas, podr,
mediante aprobacin, de la Contralora General de la Repblica, fijar
la modalidad de pago que d cumplimiento al fallo en la forma que sea
menos gravosa para el Tesoro Pblico, sin perjuicio de lo que al respecto
convengan las partes. 1350
Aunque la sentencia no lo disponga, la administracin estar obligada
al pago de intereses por el tiempo de atraso. lSi:il
Si la sentencia recayere sobre bienes que la autoridad estuviere faculArtculo
Artculo
1347 Artculo
1348 Artculo
1349 Artculo
1350 Artculo
1351 Artculo
1345
1346
73.
74.
75.
76.
77.
78.
79.
352
tada a expropiar, podr solicitar que se suspenda la ejecucin declarando

que dentro de los quince das siguientes, iniciar el correspondiente juicio. Vencido el plazo sin haberlo iniciado, a peticin de parte se seguir
adelante la ejecucin. 1352
Ser caso de responsabilidad civil y penal la infraccin de lo preceptuado en los artculos anteriores acerca del cumplimiento de la sentencia.
Los funcionarios o empleados a quienes se ordenare el cumplimiento, no
podrn excusarse en la obediencia jerrquica; pero para deslindar su responsabilidad, podrn hacer constar por escrito ante el tribunal, las
alegaciones pertinentes. La renuncia del funcionario requerido o el vencimiento del periodo de su nombramiento, no le eximir de las respon-
sabilidades, si ello se produce despus de haber recibido la comunicacin

que le mandaba cumplir la sentencia. Si los supuestos anteriores ocurrieren antes de la notificacin del fallo, quien reemplace al funcionario
deber darle cumplimiento inmediato bajo pena de las sanciones correspondientes. A falta de normas ms severas, la inejecucin ser castigada
con prisin de uno a cinco aos. Los funcionarios culpables no podrn
gozar de los beneficios de libertad provisional, suspensin de la pena,
libertad condicional o indulto, ni podrn desempear cargos pblicos

durante cinco aos despus del cumplimiento de la condena. 1353
Despus de regular como procedimientos especiales la materia tributaria o impositiva, la municipal, la separacin de directores de entidades
descentralizadas y la impugnacin de los contratos de la Administracin
y las licitaciones, 1354 como disposiciones comunes, en el captulo quinto
se habla de la suspensin.
La interposicin de la demanda no impedir a la Administracin
realizar el acto o la disposicin impugnados, salvo que el tribunal acuerde, a instancia del demandante, la suspensin, que proceder cuando su
realizacin hubiere de ocasionar daos o perjuicios de reparacin impo-
sible o difcil.
1355
La suspensin podr pedirse en cualquier estado del proceso y se sustanciar en legajo separado. De la solicitud se dar audiencia por tres
das a la Administracin, y transcurrido el plazo, con o sin contestacin,
el tribunal resolver. En casos cspecialsimos, podr el tribunal, desde la
interposicin y prima facie, ordenar la suspensin, siempre a peticin
del demandante.
1356
135:! Artculo 80.

13::;3 Artculo 81.
1354 Artculos 82 a 90.
1355 Artculo 91.
1356 Artculo 92.
3D
Cuando ordenare la suspensin de plano o se lo solicitare el demandante, exigir la caucin suficiente para responder de los daos y perjuicios que pudieren resultar a los intereses pblicos o de tercero. La
caucin habr de constituirse en depsito de dinero efectivo, valores
pblicos
aval bancario. La orden no se llevar a cabo mientras la
caucin no est constituida y acreditada en autos. Levantada la suspensin al fin del proceso o por cualquiera otra causa que no sea el acuerdo
de las partes, la Administracin o persona que pretendiere tener derecho
a la indemnizacin, debern solicitarlo ante el tribunal por los trmites
de los incidentes, dentro de los dos meses siguientes a la fecha del levantamiento, y si no se formulare la solicitud o no se acreditare el derecho,
se cancelar la garanta y se devolver el depsito. Cuando el demandante no gestione los autos principales con la diligencia del caso, podr
el tribunal levantar la suspensin a gestin de parte. El tribunal comunicar la suspensin a la Administracin, siendo aplicable a la efectividad
de la misma lo dispuesto en el captulo tercero de este ttulo. 131
En seguida se regulan los incidentes y la invalidez de los actos procesales, indicndose que las cuestiones de tal ndole que se susciten en el
proceso, aun las que se refieran a la nulidad de actuaciones, se sustanciarn en legajo separado y sin suspender el curso de los autos. 1358
La nulidad de un acto no implicar la de los anteriores ni la de los
sucesivos que fueren independientes de l. El tribunal que pronunciare
la nulidad, deber disponer la conservacin de los actos cuyo contenido
pudiere mantenerse a pesar de la infraccin origen de la nulidad. 13;)9
Cuando se alegare que alguno de los actos de las partes no rene los
requisitos legales, la que se hallare en tal supuesto podr subsanar el

defecto dentro de los diez das siguientes, siempre que con anterioridad
no se le hubiere concedido plazo expreso para el cumplimiento del requisito. Cuando el tribunal apreciare de oficio la existencia de alguno de
los defectos a que se hace mencin, dictar resolucin en la que los
resee y otorgue el plazo para la subsanacin, con suspensin, en su
caso, del fijado para sentencia. Si el defecto consistiere en que la accin
es prematura y fuere denunciado en forma, el tribunal requerir al
demandante para que formule el recurso administrativo en el plazo
de diez das, y si se acreditare dentro de los cinco siguientes quedar
en suspenso el procedimiento hasta que sea resuelto en forma expresa
o presunta. 1360
11H1
1:15,';
135f1
130.0
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
93.
94.
95.
96.
154
Sobre las costas, se ordena que todos los escritos y actuaciones se extiendan en el papel sellado correspondiente a la cuanta del asunto, con
las excepciones que el Cdigo Fiscal y otras leyes establezcan. 1361
La parte vencida podr ser exonerada del pago de costas: cuando me-
diare oportuno allanamiento de la Administracin a las pretensiones

del demandante, pero no se eximir si la demanda reprodujere sustancialmente lo pedido en la reclamacin administrativa denegada, y esa denegacin fundare la pretensin. Cuando la sentencia se dictare en virtud
de pruebas cuya existencia verosmilmente no haya conocido la contra-
ria y por causa de ello se hubiere justificado la oposicin de la parte;

y cuando por la naturaleza de las cuestiones debatidas haya habido a
juicio del tribunal, motivo bastante para litigar. 1362
No habr lugar a la condenacin cuando la parte vencedora hubiera
incurrido en plus petitio, que se establecer cuando la diferencia entre
lo reclamado y lo obtenido en definitiva fuere de un 15
o ms, a
ro
no ser que las bases de la demanda fuesen expresamente consideradas
provisionales o su determinacin dependiere del arbitrio judicial o dictamen de peritos. Cuando no pudiere fijarse la suma en sentencia, la condenatoria tendr el carcter de provisional para los fines indicados
antes. 1363
Con el 65
ro de las costas personales que deben abonarse a la adminis-
tracin, se constituir un fondo especial, a la orden del tribunal, para

atender nicamente a las condenas en costas personales que se impongan
a la misma Administracin. El 35510 restante corresponder en cada
caso, al abogado del Estado que haya dirigido el proceso, aunque laborare
a sueldo fijo, siendo entendido que si hubiesen participado varios, la
distribucin se har en relacin con el trabajo realizado por cada uno.
La circunstancia de que los fondos del prrafo anterior, no alcanzaren
para cubrir determinadas costas personales impuestas a la Administracin, no impedir que el interesado formule directamente el cobro ante
sta. Si se tratate de las dems entidades pblicas, el 65% les ser girado
y el resto al abogado director del juicio, aunque laborare a sueldo fijo.
Queda a salvo lo dispuesto en los respectivos contratos de trabajo. Para
el pago de las costas regirn los artculos 78, 79 Y 81. 1364
La parte coadyuvante no devengar ni pagar costas ms que por
Artculo
Artculo
1363 Artculo
1364 Artculo
1361
1362
97.
98.
99.
100.
355
razn de las alegaciones o incidentes que ella promueva con independencia de la parte principal. 1365
En las disposiciones finales se indica que lo no previsto por la ley se
regir por el Cdigo de Procedimientos Civiles y las disposiciones orgnicas generales del Poder Judicial. 1306
d) En el Reglamento de lo Contencioso Administrativo ecuatoriano,
tan breve que slo alcanza veinte artculos, obviamente se contienen
reglas especiales en cantidad mnima, como por ejemplo, cuando en los
dos ltimos prrafos del artculo 29 se habla de la competencia.

Al respecto se indica que si se suscitare competencia positiva o negativa, con cualquiera otra autoridad, sea del orden que fuere, la decidir
la Corte Suprema, en la forma determinada en el Cdigo de Procedimiento Civil.
Despus, se alude a los impedimentos, indicndose que a los miembros
del Consejo son aplicables las disposiciones de la Ley Procesal Civil para
Jueces y dems Funcionarios.
En cuanto a las sentencias, el artcuo 18 ordena se notifiquen a las
partes, las que estarn obligadas a cumplirlas para no incurrir en las
responsabilidades sealadas en la Constitucin y leyes de la Repblica.
Aunque el Cdigo de Procedimiento Civil es aplicable supletoriamente, el artculo 19 indica que el Consejo podr dar las normas para aquellos casos que le parecieren convenientes.
e) La Ley de lo Contencioso Administrativo guatemalteca seala
en su artculo 40, que concluido el plazo probatorio, la secretara del
tribunal har constar de oficio y pondr en autos razn detallada de la
prueba producida y a continuacin se dictar providencia sealando
da para la vista o decretando para mejor fallar y por una sola vez,
la prctica de las diligencias que se consideren necesarias. En seguida,
el artculo 41 agrega que efectuada la vista, se dictar la sentencia den-
tro del plazo legal, revocando, confirmando o modificando las resoluciones administrativas que motivaron el recurso y contra su fallo no cabr
ms que la accin de responsabilidad.
En lo que atae a los recursos, el artculo 42 determina que contra las
resoluciones que se dicten en el procedimiento contencioso administrativo, caben los siguientes: De revocatoria para las providencias de mera
tramitacin; de reposicin para los autos, y de aclaracin y ampliacin
para las sentencias.
1365
1366
Artculo
Artculo
101.
103.
356
El de revocatoria se interpondr por escrito dentro de veinticuatro horas despus de haber sido notificada la resolucin, y el de reposicin
dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la ltima notificacin
del auto. 1367
De la solicitud de reposicin se dar audiencia a la parte contraria
por dos das y con su contestacin o sin ella, el tribunal resolver dentro
de los tres siguientes. 1368 Contra los autos que admitan pruebas no procede recurso alguno. 1369
Sobre la ejecucin de las sentencias, ordena el artculo 46 que firme
la sentencia, el expediente volver a la oficina de su origen, con certificacin de lo resuelto para su cumplimiento.
Cuando por razones de inters pblico la Administracin estimare
necesaria y acordare la suspensin del cumplimiento, lo har saber al
tribunal dentro de diez das, comunicndole la resolucin y sus motivos,
para que ste determine la indemnizacin que haya de concederse en
substitucin del derecho declarado en la sentencia. 1370
La indemnizacin se fijar por los trmites de los incidentes a solicitud
de parte y en la forma que estatuye la Ley Constitutiva del Organismo
Judicial. Contra la resolucin en que se fije, procede el recurso de reposicin ante el propio tribunal. 1371
El tribunal contar con el auxilio y cooperacin de cualquier autoridad o funcionario para llevar adelante la ejecucin y cumplimiento
de las sentencias que pronuncie, a cuyo efecto podr requerirlos cuando
lo estime necesario. 1372
En la parte final,a,a se establece que todas las disposiciones del Cdigo de Enjuiciamiento Civil y Mercantil y las de la Ley Constitutiva
del Organismo Judicial, regirn como leyes supletorias en 10 que fueren aplicables y compatibles con la naturaleza de este procedimiento
especial. 1374
En todos los recursos ser parte el ministerio pblico. 1375
Las diligencias que hayan de practicarse fuera del lugar en que reside
el tribunal se encomendarn al gobernador respectivo por medio de
despacho, quien proceder de acuerdo con lo dispuesto en las leyes
1367
1368
1369
1370
1371
1372
1373
1374
1375
Articulo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Cap tulo
Artculo
Artculo
43.
44.
45".
47.
48.
49.
VI.
5O.
51.
317
procesales y, una vez diligenciado el despacho, lo devolver inmediatamente al tribunal. 1376

El tribunal podr acordar, a su prudente arbitrio, la suspensin de la
resolucin reclamada en la va contencioso administrativa, cuando la eje
cucin pueda causar daos irreparables, exigiendo fianza de estar a las
resultas al que hubiere pedido la suspensin. 1377
En Cuanto a los conflictos de jurisdiccin que se susciten entre el tribunal y la Administracin, o entre aqul y 1a jurisdiccin ordinaria, o
entre sta y la Administracin, sern dirimidos por un tribunal especial
que se denomina Tribunal de Conflictos de jurisdiccin; 1378 ste se
integra Con un Consejero de Estado, 1379 un diputado y un magistrado
de la Corte Suprema de justicia, designados respectivamente, por el
Consejo de Estado, 1380 el Congreso de la Repblica y la Corte Suprema

de justicia, con sus respectivos suplentes. La designacin se har al nombrarse los magistrados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. 13tH
Al suscitarse un conflicto de jurisdiccin, el tribunal o la Corte Suprema, lo comunicarn al presidente del Consejo de Estado 13R2 para
que ste convoque a los miembros del Tribunal de Conflictos de Jurisdiccin, a fin de que en la audiencia inmediata abra el procedimiento. 1383
Constituido el tribunal 1384 pedir los autos a donde corresponda, y
tan pronto los reciba, sealar da para la vista, fijando un plazo no
mayor de ocho das. La resolucin se notificar no slo a las partes sino
tambin al ministerio pblico. 138a
Realizada la vista, el tribunal resolver el conflicto dentro de los
ocho das siguientes y contra lo resuelto podr interponerse el recurso
de reposicin, que se sustanciar en la forma prescrita en los artculos
43 y 44 de esta ley. laS,
Resuelto el conflicto, el secretario del tribunal remitir los antecedentes, con certificacin del fallo, a la autoridad o funcionario que deba
seguir conociendo. 1387
Articulo 53.
Artculo 55.
1378 Articulo 56.
1379 Suprimido por la Constitucin Vigente.
13RO Suprimido por la Constitucin.
13H1 Artculo 57, que no indica cmo se suplen la5 supresiones.
1382 Suprimido.
1383 Articulo 59.
1384 En las suprimidas oficinas del Consejo de Estado.
1385 Artculo 61.
1386 Artculo 62.
1387 Artculo 63.
1376
1377
358
f) En la legislacin haitiana se dispone que las demandas incidentales

se presenten a la Corte, ordenando el instructor su comunicacin a la
parte interesada; 1388 pero debern unirse a la principal para ser estudiadas y decididas en el mismo fallo. 1389
Emitido el pronunciamiento se comunicar por conducto del secretario general a la Administracin y a las partes interesadas. lano
g) Conforme al articulo 29 de la ley dominicana, la sentencia podr
decidir el fondo del asunto o disponer las medidas de instruccin que
hubieren pedido las partes, si el tribunal las considerase de lugar para
el esclarecimiento del asunto. Si tal fuere el caso, el tribunal celebrar
las audiencias que fueren necesarias, con asistencia o representacin
de las partes, hasta dictar sentencia definitiva. Todas las sentencias se
fundamentarn en los preceptos de carcter administrativo que rijan el
caso y en los principios que de ellos deriven, y en caso de falta o insuficiencia de aqullos, en los preceptos adecuados de la legislacin civil.
Se redactarn en la misma forma de las sentencias de los tribunales del
orden judicial.
Cuando el tribunal se considere incompetente, podr dictar de oficio
sentencia declarando tal incompetencia. Si estimare que existe en relacin con algn aspecto del caso, podr declarar incompetencia para
ese aspecto, conociendo y fallando sobre lo restante. Si se tratare de una
cuestin sin cuya decisin previa por otro tribunal, no pudiere resolverse
el resto o el conjunto, el tribunal dictar una sentencia de sobreseimiento, hasta que el recurrente o la parte ms diligente obtenga la decisin
previa necesaria. 1391
Cuando una parte alegue la incompetencia del tribunal, y sea la
demandada, se dictar sentencia sobreseyendo el caso y dentro de los
tres das someter el tribunal la cuestin, por medio de una instancia,
a la Suprema Corte, la cual deber decidir previo dictamen del procurador general de la Repblica, dentro de los quince das de recibir
la instancia. El secretario de la Suprema Corte comunicar la sentencia
dentro de los tres das al presidente del tribunal, para los fines de
lugar. 1392
Si la sentencia de la Corte reconoce la competencia del tribunal, ste
Artculo
Artculo
1390 Artculo
1391 Artculo
1392 Artculo
1388
1889
38.
39.
43.
3 O.
31.
359
continuar el procedimiento, sin computar en los plazos el tiempo en

que permaneci sobresedo. 1:l0a
En todos los casos en que la sentencia de la Corte declare la incompetencia del tribunal, los del orden judicial sern competentes para conocer y as se har constar en la sentencia. 1394
La actuacin de la Corte se har sin ms formalidades. 1.395
Ninguna sentencia del tribunal podr ser atacada por incompetencia,

por las partes que no hayan alegado la misma antes.
1396
Las sentencias de los tribunales del orden judicial tendrn autoridad

de cosa juzgada entre las partes, ante el Tribunal Superior Administrativo. 1397
En cuanto a la revisin, el artculo 37 expresa que las sentencias del
tribunal, despus de dictadas y notificadas como luego se establece,
sern obligatorias para las partes en controversia y no sern susceptibles
de ningn recurso, salvo el de revisin, en los casos que luego se especifican.
Procede, pues, la revisin, sujetndose al procedimiento anterior, en
los siguientes casos: Cuando la sentencia es consecuencia del dolo de una
de las partes contra la otra. Cuando se ha juzgado a base de documentos
declarados falsos despus de la sentencia. Cuando se ha juzgado a base
de documentos falsos antes de ella, siempre que el recurrente pruebe
que slo ha tenido conocimiento despus del pronunciamiento. Cuando
despus de la sentencia, la parte vencida ha recuperado documentos
decisivos que no pudo presentar en juicio por causa de fuerza mayor o
por culpa de la otra parte. Cuando se ha estatuido en exceso de lo demandado. Cuando hay omisin de estatuir sobre lo demandado. Y cuando en el dispositivo de la sentencia hay decisiones contradictorias. 1393
Slo el tribunal podr conocer de la revisin. 1399
El plazo para la interposicin del recurso ser de quince das. 1400
Todo asunto sometido al tribunal deber decidirse en definitiva dentro de los sesenta das, salvo en los asuntos considerados nuevos o de
especial importancia por el presidente, o cuando se hayan dictado sentencias disponiendo medidas de instruccin, en los que el plazo ser de
Articulo 32.
Artculo 33.
1395 Artculo 34.
13U6 Artculo 35.
1397 Artculo 36.
1398 Artculo 38.
1399 Artculo 39.
1400 Artculo -40, que en prrafo aparte indica que para los terceros, el plazo
comenzar a partir de la publicacin del fallo.
1393
1394
360
noventa das, todo teniendo en cuenta lo dispuesto para los casos de sobreseimiento. 1401
La sentencia ser notificada por el secretario dentro de los cinco das
818
de pronunciada, al procurador general y a las partes. 1401Dentro de los cinco das de recibida la notificacin, el procurador
comunicar el fallo a la entidad administrativa cuya representacin
hubiera tenido. 1402
El tribunal ser nico competente para resolver sobre las dificultades

de ejecucin de sus sentencias, y tendr facultad para fijar en las mismas, o en sentencias subsiguientes a peticin de parte interesada, las
indemnizaciones que deban recibir las partes gananciosas, por efecto del
fallo principal, o en los casos de incumplimiento. 14Q3
Sin embargo, las entidades pblicas no podrn ser objeto de secuestros

o compensaciones forzosas, ni el tribunal podr dictar medidas administrativas de ejecucin en sus fallos. 1404
Los jueces del tribunal podrn inhibirse y sern recusables, por las
mismas causas de los del orden judicial, decidiendo el probio tribunal. 1405
h) En la ley panamea se determina que la sentencia o auto definitivo, una vez extendidos, se notificarn personalmente a las partes,
o por medio de edicto que permanecer fijado cinco das. Los fallos
quedarn ejecutoriados cinco das despus, salvo que dentro del plazo
se pida aclaracin de los puntos oscuros o se solicite alguna correccin
por razn de error o se interponga el recurso de reconsideracin o el de
revisin. 1406
En cuanto a las costas, se dispone que el demandante cuya preten-
sin fuere rechazada las pagar en la forma y plazos que determine la

sentencia, salvo la excepcin legal.
1407
N o proceder la condenacin: Cuando la decisin fuere dictada en

virtud de pruebas cuya existencia, verosmilmente no haya conocido la
contraria y por vitrud de ello se justifique la oposicin de la parte. y

cuando por la naturaleza de las cuestiones debatidas en el litigio y que
dieron base a la demanda o a la contestacin, haya habido, a juicio del
tribunal, motivo fundado para litigar.
1401 BOl-bis Artculos 41 y 42.
1402 Artculo 43.
1403 Artculo 44.
Artculo
Artculo
1406 Artculo
1407 Artculo
1408 Artculo
1404
1405
45.
5O.
40, Ley 33.
41, Ley 33.
69. Ley 135.
1408
361
De la suspensin provisional hablan los artculos 73 y siguientes, indicando que el tribunal en pleno puede suspender los efectos de un acto,
resolucin o disposicin, si a su juicio ello es necesario para evitar los
perjuicios notoriamente graves. 1409
No habr suspensin: En las acciones referentes a cambios, remociones, suspensin o retiro en el personal administrativo, salvo los casos de
empleados nombrados por periodos fijos. En las acciones sobre monto,
atribucin o pago de impuestos, contribuciones o tasas. Cuando la accin principal est prescrita. Cuando la ley lo disponga expresamente.
1410
Si pendiente un juicio se hubiere ordenado suspender el acto y la Corporacin o funcionario lo reprodujere, bastar solicitar la suspensin,
acompaando copia del nuevo acto. 1411
Los alcaldes debern objetar los proyectos de acuerdos municipales

que reproduzcan disposiciones anuladas o suspendidas por el tribunal. 1412
Para declarar infundadas las objeciones de los alcaldes se requenra,
por parte de los concejos, una mayora de los dos tercios de sus miembros. 1413
Sobre impedimentos y recusaciones se regula en los artculos 78 a 85
de la ley 135, expresando los motivos, la obligacin de manifestarlos
por los magistrados y la recusacin consiguiente en caso contrario, que
deber decidir el resto de los magistrados, siguindose el procedimiento
de prueba cuando la recusacin sea fundada en causal legal, y se decidir sin ningn recurso. Los suplentes y conjueces estarn impedidos por
los mismos motivos, as como los secretarios.
En cuanto a la nulidad, el artculo 90 de la ley 13 5 la prev: Por
incompetencia. Por falta o ilegitimidad de personera en alguna de las
partes o de su apoderado o representante legal. Por falta de notificacin
en forma legal a cualquiera de las partes. Por no haberse dictado auto
para abrir a pruebas la causa si fuere necesario.
Hay incompetencia: Cuando por la naturaleza del asunto, o por
disposicin de la ley, el conocimiento corresponde a funcionario o corporacin distintos del tribunal. Cuando recusado un magistrado conti1409 Ley 13 L
1410 Artculo
1411 Artculo
1412 Artculo
1413 Artculo
74,
75,
42,
43,
Ley
Ley
Ley
Ley
13 5.
135.
33.
33.
362
ne conociendo, despus de que se le solicite el informe prevenido en el

artculo 82. En los dems casos sealados por ley.
141.4
N o hay nulidad por falta de ilegitimidad de la personera en los supuesto del artculo 603 del Cligo Judicial; pero en los dems, la nulidad se sanea por la ratificacin expresa de la misma parte si es hbil
o de su representante en juicio.
1415
La nulidad por falta de notificacin no podr alegarse cuando la persona que no fue legalmente notificada ha seguido actuando en el juicio
sin hacer reclamacin. 1416

En el caso de no haberse dictado auto para abrir a prueba, se puede
sanear la nulidad por el consentimiento de todas las partes, o por el
de aquella que hubiere de recibir perjuicios por la irregularidad.
1417
Cuando en cualquier estado del juicio se observare una causal de nulidad, se ordenar ponerla en conocimiento de las partes por medio de auto
que se notifique en forma. Si la que tiene derecho a pedir la reposicin ratifica expresamente lo actuado, dentro de los dos das siguientes
a la notificacin, se dar por allanada la nulidad y se continuar el
juicio; pero si dicha parte guarda silencio o pide la anulacin, se invalidar la actuacin desde el estado que tena cuando ocurri la causal,
quedando firme la actuacin practicada antes. 1418
Las partes pueden pedir en cualquier estado del juicio que se declare
una nulidad de las establecidas en la ley.
1419
De la solicitud se dar
traslado a la contraria por tres das. Evacuado el mismo, se fallar

dentro de los dos siguientes si el asunto fuere slo de derecho. Si hubiere hechos que probar, se conceder plazo de cinco das para su prctica, y se decidir el incidente. 1420
Respecto al cumplimiento y ejecucin de los fallos, expresa la Ley

135 lo siguiente. Las sentencias firmes dictadas por el tribunal se comunicarn en la forma prevenida en el artculo 65. Las autoridades,
corporaciones o funcionarios de todo orden, a los cuales corresponda
el cumplimiento del fallo, dictarn, cuando sea el caso, dentro del plazo
de cinco das, contados desde la comunicacin del tribunal, las medidas necesarias para el debido cumplimiento. 1421
HUi Artculo 92, Ley 1 J 5".
1416 Artculo 9 J, Ley 135.
1417 Artculo 94.
1418 Artculo 95.
1419 Artculo 96.
1420
1'21
Artculo 97.
Artculo 99.
363
Ante el propio tribunal proceder el recurso de reVlSlon de autos y

sentencias definitivas, en los siguientes casos: Cuando la decisin hubie-
re sido dictada sobre bases o supuestos de documentos falsos. Cuando

alguna de las partes hubiere impedido en el juicio la presentacin de
documentos considerados por la contraria de valor decisivo y, como
consecuencia de ellos, las resoluciones dictadas resultaren contrarias a lo
que de otro modo hubieren sido. Y cuando se hubiere dictado un auto
de caducidad de instancia por error. 1422
La revisin deber interponerse dentro de diez das y ser fundada.
El plazo se contar a partir de la notificacin personal o por edicto de
la sentencia o auto, pero la parte que intente interponer el recurso deber
manifestarlo por escrito en el plazo de ejecutoria. 1423
Acogido el recurso se dar traslado por cinco das a la otra parte. Si
se ofrecen pruebas se producirn en el plazo de diez das, y se resolver
sin ms trmites. 1424
El tribunal dictar resolucin definitiva sobre el recurso dentro del
plazo de veinte das. 1425 Las decisiones del tribunal son de carcter
definitivo y contra ellas no procede recurso. 1426
Entre las disposiciones especiales, merecen alusin el artculo 116, al
determinar que en los conflictos de competencia entre el tribunal y
cualquiera otro rgano de la justicia ordinaria, es la insistencia de
aqulla que prevalecer, mientras que frente a la Corte Suprema de Justicia prevalece sta. 1427
i) En cuanto al sistema uruguayo, carente de una ley especial, ha
tenido que desarrollar el contencioso administrativo jurisprudencialmente, partiendo de un juicio de mera anulacin del acto ilegal y sin
admitir soluciones como la medida de suspensin. 1428
Esta circunstancia ha sido atendida por la doctrina, explicando que el
rgimen uruguayo es el resultado de una lenta evolucin del derecho positivo, de la interpretacin jurisprudencial y de la doctrina; que no ha
sido creado de una sola vez, sino por mltiples textos constitucionales
y legales, que introdujeron modificaciones y derogaciones sucesivas,
Artculo 109.
Artculo 110.
1424 Artculo 111.
1425 Artculo 112.
1426 Artculo 113.
1427 Artculo 117.
1428 Gelsi Bidart, El amparo y el sistema de garantas jurisdiccionales del derecho
urugua)'o, op. cit., p. 180.
1422
1423
364
hasta culminar en 1952 con la creacin del tribunal de lo Contencioso

Administrativo. 1429
Slo recordando que existe una competencia en el Poder Judicial para
conocer de los litigios contra las administraciones pblicas, se entiende
que haya predominado el criterio para otorgar a estos jueces facultades
para resolver la ilicitud de los actos o hechos de la administracin y
condenarla al pago de operaciones patrimoniales, al par que se les negaba
autoridad para anular esos actos, o para dictar rdenes o suspender la
ejecucin de los actos impugnados, sin perjuicio de la inconstitucionalidad de esas leyes.
Al entrar en vigor el Cdigo de Organizacin de los Tribunales
Uruguayos en 1934, se ampli la competencia del Juzgado de Hacienda y de 10 Contencioso Administrativo creado en 1894. En seguida, la
jurisprudencia uruguaya interpret que todos los litigios en que el Estado
fuera parte se consideraran competencia de los Juzgados de Hacienda,
aunque la cuestin controvertida pudiera ser de derecho privado. A
pesar de que la Constitucin de 1934 resultara prcticamente ineficaz
por la inercia legislativa que impidi durante dieciocho aos y hasta
1952 que se instalara el Tribunal de 10 Contencioso Administrativo,
aconteci que de hecho se le atribuyeron a este tribunal las facultades
de anular los actos administrativos, restando para la Suprema Corte la
competencia de declarar la inconstitucionalidad de las leyes.
Es a travs de estas y otras contingencias, 1430 que el tribunal se
crea conforme a los lineamientos de la Constitucin de 1934, 1431 con
modificaciones de importancia, entre las que destaca el que la accin
de nulidad se estructurara como previa a la de reparacin patrimonial.
Queda explicado el por qu el tribunal se limita a confirmar o anular
el acto impugnado, sin perjuicio de que la responsabilidad pecuniaria
derivada del acto, quede librada a la justicia ordinaria. Sin embargo,
la Constitucin prev que pueda ampliarse su competencia y se le atribuya el contencioso de reparacin, adems de sus atribuciones sobre
cuestiones contencioso interadministrativas. 1432
A estos aspectos deben agregarse los que seala Gelsi Bidart, como
el que al tribunal se le haya atribuido el contencioso de integracin, en
Enrique Sayagus Laso, Tratado de derecho administrativo, t. 11, p. S18.
Como la implantacin provisional de un recurso judicial denominado accin de
ilegalidad que permita, inconstitucionalmente, dar competencia al Poder Judicial para
anular actos administrativos.
1431 No obstante la existencia de la posterior de 1942.
1432 Pedro Guillermo Altamira, PrinciPios de lo contencioso administrativo, pp. 224,
a 234.
1429
1430
365
cuanto debe entender en las contiendas o diferencias que se produzcan

entre los mismos integrantes de los consejos y juntas departamentales,
directorios o consejos de los entes autnomos o servicios descentralizados,
siempre que no hayan podido ser resueltas por el procedimiento normal
de la formacin de la voluntad de! rgano. Aqu, dice Gelsi, 1433 e! fin no

slo es el derecho, sino el inters en la buena administracin.
Si la sentencia es meramente declarativa, su cumplimiento se entrega
a las autoridades en forma normal, pues como explica Gelsi, se trata
de una cuestin que depende en mucho de la educacin jurdico poltica de los habitantes del Estado y del respeto que exista entre los diversos organismos pblicos. Prcticamente ante la desobediencia habra
que acudir al uso de apremios o medidas conminatorias, y no existiendo
en el derecho uruguayo figuras semejantes al contempt 01 court o al
.streinte, slo puede acudirse a la represin penal por el delito de desacato. 1434 El problema se liga inmediatamente a los efectos de! fallo que,
en resumen, slo son interpartes como regla, pero llegan a ser erga
0111nes cuando la ilegalidad afecte los intereses calificados y en virtud
de la relacin entre el acto considerado objetivamente y los intereses
generales.
j) El fenmeno uruguayo tiene su paralelo en Venezuela, donde la
Corte ha venido aplicando los preceptos del Cdigo de Procedimiento
Civil para llegar al momento de la decisin, en la que puede confirmar,
revocar o reformar el acto impugnado, o reponer el procedimiento
si fuere el caso. 1435
Como se trata de un tribunal colegiado, para e! trmite de la sentencia rigen en lo aplicable las disposiciones de la Ley Orgnica del Poder
Judicial, a ms de! cdigo procesal citado.
Sin embargo, debe precisarse la mayor diferencia entre el contencioso
uruguayo y el venezolano. Mientras el primero es de anulacin, el
segundo cuenta con el de plena jurisdiccin, pudiendo el mismo tribunal ordenar el restablecimiento de la situacin jurdica lesionada, lo
que hace comprensible que en esta va se deduzcan pretensiones civiles
contra la nacin.
La doctrina 1436 echa de menos, para el mejor funcionamiento del
contencioso administrativo, la creacin de rganos especiales y la mayor
1433 "Aspectos de la sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Uruguay", Revista de la Facultad de Derecho, t. VI, nm. 24, Mxico, 1956, p. 2651434 Este camino fue seguido, como antes se menciona, en un solo caso, op. cit.,
p. 267.
143[) Sarmiento Nez, op. cit.} p. 93.
14360p. cit., p. 94.
366
potestad en la direccin de la tramitacin, en lo referente a la actividad

probatoria.
Con referencia a los efectos del fallo, se ha distinguido desde luego
en lo tocante a la anulacin, que puede ser total o parcial, o equivaler
a una reposicin del procedimiento cuando el acto impugnado se anula
por vicios de forma. 1437
La nulidad es tambin contemplada desde tres ngulos: en cuanto al
acto, a los administrados y a la Administracin. En el primer caso aeontece su desaparicin y sus efectos, que varan segn que se trate de un
vicio de nulidad o de anulabilidad; de la nulidad surgen consecuencias
hacia el pasado y el futuro, mientras la anulabilidad slo mira el porvenir.
La declaratoria de nulidad produce efectos erga omnes, mientras que
la resolucin que declara sin lugar o improcedente el recurso tiene
valor de caso juzgado relativo.
Por su parte, la Administracin tiene el deber de tomar todas las
medidas para hacer efectiva la anulacin o para hacer la correccin
de los vicios y errores del acto, rehaciendo el procedimiento o respetando las reglas de la competencia, pues la violacin a estas normas acarreara otro vicio de ilegalidad sobre el acto administrativo que las
desconozca o no las acate. 1438
Por su parte, el contencioso de plena jurisdiccin, 1439 abarca desde el
contencioso contractual, 1440 a la responsabilidad administrativa y al
restablecimiento de las situaciones jurdicas subjetivas lesionadas por la
actividad administrativa. La condena, por tanto, de la Administracin,
puede ser a pago de una suma de dinero, pago de daos y perjuicios originados por su responsabilidad y restitucin de una cosa, decisiones
que pueden ir acompaadas de la anulacin del acto del contrato,
cuando la condena no sea suficiente para restablecer la situacin subjetiva lesionada.
Segn la doctrina, 1441 la decisin del contencioso de plena jurisdiccin, produce siempre y solamente una cosa juzgada de valor relativo,
o sea inter partes, y cuando para restablecer ntegramente una situacin
subjetiva, el juez deba anular el acto administrativo, la anulacin tendr
tambin, contrariamente a lo que sucede en el recurso de mera anulacin, efectos inter partes.
Ha, Brewer Carias, op. cit., p. 409.
Brewer, op. cit., p. 41l.
1439 Previsto en el artculo 206 constitucional.
1440 Pero del contrato administrativo, concesiones mineras, de hidrocarburos o de
tierras baldas, segn el artculo 7 9 , ordinal 28 de la Ley Orgnica de la Corte Federal.
1441 Brewer, op. cit., p. 436.
14:18
367
Caracterstica de la Administracin son sus privilegios y prerrogativas, que se manifiestan en el cumplimiento de la decisin. Conforme
al artculo 16 de la Ley Orgnica de la Hacienda Nacional, los bienes,

rentas y derechos o acciones pertenecientes a la nacin, no estn sujetos
a embargo, secuestro, hipoteca o a ninguna otra medida preventiva o
definitiva, y los jueces que Conozcan de ejecuciones contra el fisco, luego
que resuelvan definitivamente que deben llevarse a cabo dichas ejecuciones, suspendern en tal estado los juicios sin decretar embargos, notificando al Ejecutivo para que se fijen, por quien corresponda, los trminos
en que se ha de cumplir lo sentenciado.
No hay, pues, una va de ejecucin, siendo aplicable tambin el artculo 687 del Cdigo de Procedimiento Civil de 1916, al mandar que
si el Tesoro Nacional, del Estado o municipal fueren condenados a
pagar cantidades o cualquiera otra cosa indeterminada, se suspender
la ejecucin y ocurrir el tribunal, con copia de la sentencia que haya
causado ejecutoria, al cuerpo encargado de formar el presupuesto de
los gastos nacionales, estatales o municipales, para que coloque en l
la correspondiente partida o determine el modo como haya de efectuarse
el pago.
Ligeramente distinto es el procedimiento para la entrega de una cosa
determinada, pues el mismo cdigo en su artculo 688 establece que si
el Tesoro Nacional, del Estado, o municipal fueren condenados a entregar
cosa determinada, el tribunal ejecutor proceder conforme a las reglas
e:;tablecidas para la ejecucin de sentencias y, en el ttulo respectivo, el
artculo 449 seala que si en la sentencia se hubiere mandado entregar
alguna cosa mueble, se llevar a efecto la entrega hacindose uso de
la fuerza pblica si fuere necesario; pero Brewer Carias 1442 considera
dudoso y difcil este procedimiento cuando la fuerza pblica est
detentada por la misma Administracin condenada. Con todo, el artculo 449 agrega que si no pudiere ser habida la cosa mueble, podr
estimarse su valor a peticin del solicitante, procedindose desde entonces
como si se tratare del pago de cantidades de dinero; Caso en el cual,
vuelve a explicar Brewer Caras, deben tenerse presentes las disposiciones de la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o Social, sobre el justiprecio, ya que en definitiva, cuando no pueda ser
habida la cosa, por estar afectada a una prestacin o servicio pblicos,
se tratar de una expropiacin y no de una evaluacin en dinero. 1443
k) Entre las peculiaridades del contencioso mexicano, se pueden
14420p. cit., p. 439.
1443 Op. cit., p. 440.
368
mencionar, respecto al proceso burocrtico, el que el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje no pueda condenar al pago de costas, 1444
ni sus miembros pueden ser recusados. 1445 Sus resoluciones son inapelables y deben cumplirse desde luego por las autoridades correspondientes. 1446 Notificado el laudo a las partes, las autoridades civiles y militares debern auxiliar al tribunal, 1447 quien puede hacer cumplir sus
determinaciones imponiendo multas hasta de mil pesos, 1448 multas que
se harn efectivas por conducto de la Tesorera General de la Federacin. 1449
Ahora bien, el tribunal tiene la obligacin de proveer a la eficaz e
inmediata ejecucin de los laudos, dictando todas las medidas necesarias
en la forma y trminos que a su juicio sean procedentes; 1450 de modo
que cuando se pida la ejecucin de un laudo, el tribunal despachar auto
y comisionar a un actuario para que, asociado de la parte que obtuvo,
se constituya en el domicilio de la demandada y la requiera para que
cumpla la resolucin, apercibindola de que, de no hacerlo, se proceder conforme a lo dispuesto en los artculos anteriores. 1451
,
1) En el contencioso del Cdigo Fiscal, se determina que son causas
de anulacin de una resolucin o de un procedimiento administrativo:
Incompetencia del funcionario o empleado que haya dictado el acuerdo
o que haya tramitado el procedimiento impugnado. Omisin o incumplimiento de las formalidades que legalmente deba revestir la resolucin o el procedimiento. Violacin de la disposicin aplicada, o no
haberse aplicado la disposicin debida. Desvo de poder en sanciones. 1452
Las sentencias se fundarn en derecho y examinarn todos y cada
uno de los puntos controvertidos de la resolucin, la demanda y la
contestacin; en sus puntos resolutivos expresarn con claridad los
actos o procedimientos cuya nulidad se declare o cuya validez se reconozca. Causan estado las sentencias que no admitan recurso. 1453
Cuando la sentencia declare la nulidad, y salvo que se limite a mandar reponer el procedimiento o a reconocer la ineficacia del acto en los
1444 Articulo
1445 Artculo
1446 Articulo
1447 Artculo
1448 Artculo
1449 Artculo
14M Artculo
1451Artculo
1452 Artculo
1453 Artculo
144.
145.
146.
147.
148.
149.
15 O.
151.
228.
229.
369
casos en que la autoridad haya demandado la anulacin de una resolucin favorable a un particular, indicar los trminos conforme a los
cuales debe dictar su nueva resolucin la autoridad fiscal. 1454
La jurisprudencia se forma al decidir el tribunal en pleno las contradicciones entre las resoluciones dictadas por las salas, o cuando al conocer el pleno del recurso de queja interpuesto en contra de una sentencia de sala, violatoria de la jurisprudencia, el tribunal resuelva modificar
su jurisprudencia. 1455
Los magistrados, las autoridades o cualquier particular, podrn dirigirse al tribunal en pleno denunciando la contradiccin entre las sentencias dictadas por las salas. Al recibir la denuncia, el presidente designar por turno a un magistrado para que formule la ponencia respectiva
a fin de decidir la contradiccin y cul debe ser el criterio que como
jurisprudencia adopte el pleno. En estos casos ser necesaria una mayora de dos terceras partes de los magistrados presentes, quienes para
resolver contradicciones debern ser cuando menos quince. Para modificar la jurisprudencia se requerir el mismo qurum y mayora. 1456
La jurisprudencia ser obligatoria para las salas y slo el pleno podr variarla. Las salas, sin embargo, podrn dejar de aplicarla siempre
que hagan constar los motivos para ello. 1457
De tres recursos habla el cdigo: reclamacin, queja y revisin. La
reclamacin proceder ante las salas contra las resoluciones de sus magistrados instructores, a menos que sean relativas a prevenciones para aclarar, corregir o completar la demanda. La reclamacin se interpondr
dentro de los cinco das en que surta efecto la notificacin respectiva. 1458
Interpuesta la reclamacin, el instructor ordenar correr traslado a la
contraparte por tres das y sin ms trmites dar cuenta a la sala que
resolver en la misma sesin. Quien haya dictado el acuerdo no podr
excusarse. 1459
Cuando la reclamacin se interponga en contra del acuerdo que sobresea el juicio antes de la audiencia, en caso de desistimiento del actor,
no ser necesario dar vista a la contraparte y la sala resolver en la
misma sesin en que se d cuenta del recurso. 1460
141)4 Artculo 23 O.
1455 Artculo 231.
1456 Artculo 232.
1457 Artculo 233.
148
1459
1460
Artculo 234.
Artculo 235.
Artculo 236.
370
Contra las resoluciones de la sala, violatorias de la jurisprudencia del

tribunal, la parte perjudicada puede ocurrir en queja ante el pleno
dentro de los diez das siguientes al en que surta efectos la notificacin
respectiva. 1461
Al escrito en que se interponga el recurso se acompaarn las copias
necesarias para el traslado. El escrito se dirigir al presidente quien estar
facultado para desecharlo si es improcedente. En el auto en que se admita
la queja, se designar ponente y se correr traslado a la contraria por
cinco das, transcurrido el plazo se considerar integrado el expediente,
aunque no se haya desahogado el traslado, y se turnar al ponente para
que proceda a formular el proyecto en un plazo no mayor de un mes. 1462
El pleno revocar la resolucin si encuentra fundados los agravios, a
menos de que considere que deba subsistir por otros motivos legales, o
porque resuelva modificar la jurisprudencia. 1463
Las resoluciones dictadas por las salas que pongan fin al juicio, sern
recurribles por las autoridades ante el pleno, cuando el asunto sea de
importancia y trascendencia, a juicio del titular de la Secretara o Departamento de Estado a que el asunto corresponda, o de los directores
o jefes de los organismos descentralizados en su caso. 1464
El recurso deber ser interpuesto por escrito dirigido al presidente dentro del plazo de diez das de notificada la resolucin. Ser firmado por
el titular de la Secretara o Departamento de Estado o por los directores
o jefes de los organismos descentralizados, segn corresponda, y en caso
de ausencia de dichos funcionarios por quienes legalmente deban sustituirlos. Al admitirse a trmite el recurso se designar al magistrado
ponente y se mandar correr traslado a la contraria por cinco das. Vencido el plazo, el ponente, dentro del mes, formular proyecto de resolucin que someter al pleno. 1465
Contra las resoluciones del pleno a que se refiere el artculo anterior,
las autoridades podrn interponer recurso de revisin fiscal ante la Suprema Corte de Justicia, dentro de diez das de notificadas, mediante
escrito dirigido a su presidente, que deber ser firmado por el titular de
la Secretara, Departamento de Estado O por los directores de los organismos autnomos, segn corresponda. En el escrito debern exponerse
las razones que determinen la importancia y trascendencia del asunto.
1461
1462
1463
1464
1465
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
237.
238.
239.
240.
241.
371
Si el valor del negocio es de $ 500,000.00 o ms, se considerar que tiene

las caractersticas requeridas para ser objeto del recurso. 1466
El recurso de revisin fiscal se sujetar a la tramitacin de la ley
de amparo para la revisin del amparo indirecto. 1467
La Suprema Corte examinar previamente al estudio del fondo, si se
ha justificado la importancia y trascendencia del asunto. Si a su juicio
dichos requisitos no estuvieren satisfechos, desechar el recurso. 1468
Las partes pueden formular excitativa de justicia ante el pleno si el
instructor o el ponente no formulan proyecto en tiempo. 146n
Recibida la excitativa, el presidente solicitar informe al magistrado
y sin ms trmite dar cuenta al tribunal en pleno, el que si encuentra
fundada la excitativa, otorgar plazo no mayor de quince das para
la formulacin del proyecto. Si el magistrado no lo formula, se nombrar nuevo instructor o ponente. Cuando en dos ocasiones hubiere sido
sustituido el magistrado, se pondr el hecho en conocimiento del presidente de la Repblica por conducto del secretario de Hacienda y Crdito Pblico. 1470
1466 Artculo 242.

1467 Artculo 243.
1468
1469
1470
Artculo 244.
Artculo 245.
Pero el artculo 246 no dice para qu efectos.
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b) Estudios e5peci,les. Nm. 8

OFICIOSIDAD E INSTANCIA DE PARTE

Los principios informativos

29. La instancia de parte

11. SUSTANCIACIN DEL PROCESO

34. Condiciones de p rocedibilidad

En la Imprenta Universitaria, bajo la

Iberoamrica es interesante en ms de un aspecto. Todas las influencias

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a cabo conquistas de similar importancia, como sucede con el uruguayo

Infortunadamente, en otros pases el contencioso administrativo est

Esto se aprecia mejor cuando se ejemplifica con un pas que canto

se advierte que la falta de unidad procesal no es sinnima de ausencia

de estos paises hay un Estado de Derecho. En realidad, bien puede

con una regulacin procesal administratil/a, como en otra en que tales

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ente intocable, casi siempre representado por cierto tipo de autoridad

de revisin ante la Suprema Corte de Justicia contra las resoluciones

Sin embargo, es tanta la influencia del amparo, que en el Prrafo

cin, fijados para la revisin en amparo indirecto, y la resolucin que

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Es en la existencia de estas legislaciones que se apoya la afirmacin

que se apoya en /a ley vigente, el esfuerzo cientfico parece de menor

legalidad y constitucionalidad, para no citar sino algunas de las cuestiones

o simplemente a revisar la formalidad de los actos, entonces suele evadir

juez del control halla ms cmodo rehuir el estudio multiplicando las

Es por ello que el conocimiento del contencioso de plena jurisdiccin

y como se intenta en las siguientes pginas, es poco menos que superfluo

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desacuerdo y litigio, recurso y accin. Muchas y muy buenas razones

jurisdiccionales a quienes se debe la destruccin de las barreras que

se pueda predecir el futuro del contencioso de

plena jurisdiccin, ni siquiera en pases que como Mxico se acercan

se trata de 111la institucin practicable, til y significativa. Pero

suficiente afirmarlo, se requiere completar la idea, puntualizando que

diversidad de recursos, ni el control constitucional de ms elevado rango

Prueba de ello es que en esos tres pases de ejemplar legislacin que

y obligaciones, les asimila como accionantes y les fuerza a demostrar

lesionado por el acto arbitrario sea directa y efectivamente protegido, y

del orden jurdico de un Estado de Derecho y su implantacin no puede

La mayor parte de las relaciones jurdicas significan, por lo menos, una

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Es pertinente, por tanto, rechazar la idea de los hechos jurdicos,

condonar los crditos respectivos. Este acontecimiento no tiene de

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La voluntad, pues, se adapta al acto en el querer de su realizacin,

cabe que el acto voluntario se efecte sin intencin, lo que significa

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tantes. Quienes han encontrado dificil, si no es que imposible definir

Manuel Ma. Dez, "Actos Administrativos", en Enciclopedia juridica Omeba,

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Este punto de vista no intenta efectuar un tratamiento tcnico de

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nistraclOn coadyuva con algo ms que es la dominicalidad o por lo

Vocablos que, a pesar de su neologismo. son suficientemente significativos.

actos de gobierno, actos polticos y una gama ms extensa, que no

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Lo que acontece es que se puede administrar disponiendo de 1""

talaciones y modificaciones de equipos y cuantos actos internos sirven

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administracin pblica o estatal.

destinar para s el bien y sus rendimientos, en tanto que la segunda es